土地权利人（共9篇）
土地权利人 篇1
我国是实行土地公有制的国家, 国家拥有集中分配土地资源的权力, 土地征收与管制是这一权力的具体体现。《中华人民共和国宪法》 (以下简称《宪法》) 和《中华人民共和国土地管理法》 (以下简称《土地管理法》) 都声明:国家为了公共利益的需要可以对集体土地进行征收并给予补偿。其次, 《土地管理法》明确规定“国家实行土地用途管制制度”。尽管现行土地征收管制制度的产生有其特殊的时代背景, 但在制度实施的过程中, 农民的权利遭受过度的限制。有调查显示, 在全国与土地问题有关的群众上访事件中有60%以上都是由征地引起的, 80%以上的征地都是基于商业利益的需要而进行的, 学者普遍认为政府对农民权利的限制是失当的。现有研究大都以法律和制度理论为基础, 本文将运用经济学方法分析土地征收、管制过程中农民权利受到的限制, 进而具体阐述这些限制并提出合理化建议。
1 土地征收、管制对农民权利的限制:一个法和经济学分析
前文列举了一些政府征收、管制土地对农民造成损失的方面, 下面笔者将用一个经济学图形来分析土地征收、管制制度对农民权利的限制, 并结合我国现行土地法律制度具体分析。
如图, 纵轴代表农地价格, 横轴代表农地数量。农民对农地的投入总成本为直线TC。 (1) 当农民拥有完整的土地所有权并能够在市场条件下自由地对其拥有的土地进行投资和交易时, 通过市场机制的作用, 他们所能获得的总收益为曲线TR1; (2) 当政府对农地进行征收和管制, 但相关法律法规合理时, 农民的收益曲线为TR3, 介于TR1~TR3之间的阴影就是农民由于土地被征收或管制而引起家庭收益减少的部分; (3) 当政府对农地进行征收和管制, 但相关的法律法规要求不合理时, 农民收益线下降到TR2处。此时不合理的法律法规给失地农民带来更多的损失。即TR1和TR2之间是没有征收管制和征收管制过度的情况下造成的农民权益的损失, TR1和TR3之间是没有征收管制和征收管制适当时造成的农民权益的损失。
我国现行的土地征收与管制制度对农民权利的限制多是过度的, 即被征地农民的收益曲线多为TR3。在征地补偿方面, 补偿的范围窄、标准低。倍数法的补偿标准没有考虑土地的市场价值以及土地转为建设用地后的增值, 农民只能获得以现有用途计算的补偿费而且得不到因征地造成的其他财产损失的补偿。在土地用途的严格管制下, 农民所承包的土地只能用于农业生产, 当承包地被征收以后, 政府可以获得高额的出让金而只需支付很低的补偿费用, 农民的承包经营权受到损失。在上述情况下, 显然失地农民的收益仅为TR3。如果我们能够以土地的市场价值作为补偿标准, 并且将土地承包经营权也纳入补偿范围, 那么, 被征地农民的收益会上升至TR2, 甚至更高, 这时政府对土地的征收和管制行为将是适当的。
2 现行土地征收、管制法律对农民权利限制的主要表现
2.1 土地征收程序上的限制
根据《土地管理法》第四十八条规定“征地补偿安置方案确定后, 有关地方人民政府应当公告, 并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。”也就是说, 不论农民是否对征地存在意见, 征地都会进行。可见, 在土地征收过程中, 农民处于一种被动的状态, 农民的知情权、参与权受到了限制, 这种限制很容易导致地方政府滥用职权的加剧。
2.2 征地补偿制度的不足
(1) 补偿范围过窄。目前征地补偿费包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。补偿的项目远不能覆盖被征地人的所有损失, 这是我国土地征收补偿制度的主要缺陷之一。土地征收对权利人造成的财产损失除了有关土地的直接损失外, 还包括承包经营权的损失、征收所产生的费用等间接损失。
(2) 补偿标准不科学。《土地管理法》规定, 征收耕地的土地补偿费, 为该耕地被征用前三年平均年产值的6~10倍, 安置补偿费为该耕地被征用前三年平均年产值的4~6倍。这两者总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的30倍。以土地平均年产值作为补偿标准极不科学。根据政治经济学原理, 级差地租由土地肥沃程度、地理位置、劳动生产率等几个因素决定。平均年产值直接地反映了土地的肥沃程度, 但是对于土地的地理位置、劳动生产率却不能明确反映。此外, 平均年产值还有不稳定、统计不准确等缺点。同时, 这种补偿并没有考虑土地更改用途时潜在的价值, 也未考虑被征土地对其周围土地产生的影响。工、农产品价格之间的“剪刀差”使得运用倍数法确定的土地征用补偿标准偏低。
(3) 土地增值分配失当。土地征收增值收益是土地征收前后农用地与建设用地价格之差再扣除必要的土地开发成本后的剩余。目前我国在土地增值的分配上, 实际体现着“涨价归公”的思想。政府以较低补偿费征得土地, 再以高额出让金转入市场, 社会拥有土地增值收益权, 失地农民获得充分补偿的权利却被忽视了。
(4) 补偿落实不到位。《土地管理法》规定:土地补偿费归农村集体经济组织所有;地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。不难看出, 仅有的三项补偿中, 只有地上附着物及青苗补偿费明确归农民所有, 其他两项补偿的归属主体不够明确。温铁军等的调查研究表明, 如果用地成本价为100, 则拥有该集体土地使用权的农民只得到5%~10%, 村一级得20%~30%, 政府及其各部门得60%~70%。可见, 农民的利益受损严重。
2.3 集体土地所有权受到严格限制
我国对集体土地实行着严格的管制, 农村集体土地集体无法行使其处分权, 不得以任何形式转让土地, 集体土地只能被国家所征收。但是, 法律并没有对“集体”做出明确界定, 究竟是哪一级集体并不清楚。《中华人民共和国农村土地承包法》规定, 承包方要承担“维持土地的农业用途, 不得用于非农建设”的义务。当农民土地被征收时, 《土地承包法》虽声明“承包地被依法征用、占用的, 有权依法获得相应的补偿”, 但也没有给出“相应补偿”的合理计算方法与标准。
3 法律制度的规范和农民权利的保护
3.1 严格土地征收程序
借鉴国外的一般做法, 制定严格的征收程序是保证土地征收合法性的要件之一。首先要实行告知制度, 其次, 落实听证程序, 最后要引入司法救济。通过以上方式, 提高农民的话语权, 避免具有“管地者”与“用地者”双重身份的地方政府滥用行政权力。
3.2 完善补偿标准
借鉴国外做法, 结合我国国情, 笔者认为, 首先应将残余地损害补偿和经营损失补偿纳入补偿项目。其次, 要实行“公平补偿”。“公平补偿”并不意味着政府要依据被征地农民的主观意愿进行完全补偿, 因为高额的补偿费用对全体社会成员来说也是不公平的。由于我国集体土地的所有权价格缺乏市场基础, 因此在这种情况下, 政府要建立一套完备的土地评估机制, 组织专业的评估人员对被征土地进行价值评估, 将评估结果告知被征地人。如此一来, 农民的权益得到切实保护。最后, 还要建立严格的补偿费用合理分配方案, 保证补偿费落实到农民手中。
3.3 切实保护土地财产权
世界绝大多数国家都是将地上地下构筑物和附着物统一纳入土地登记, 而我国则实行分头登记制度。2007年实施的《物权法》已明确要求实行统一登记, 但解决这个问题, 还需要有关部门从建立市场经济体制的大局出发, 自觉消除部门利益。具体可以把房屋、林木、草场、承包经营权等的登记, 从相关部门分离出来, 统一纳入国土部门的土地登记。只有统一登记, 才可能对土地财产权进行统一评估, 进而开征财产税 (物业税) , 使地方财政有稳定的来源, 从根本上解决地方发展外延扩张、行为短期化问题。
4 结论
随着《土地管理法》的修订和《物权法》的出台, 我国土地征收、管制的法律依据在不断完善, 但现实中农民的权利常常受到过度的限制。这些限制一方面来自于法律本身的缺陷, 如上文所讲的征收补偿范围界定过窄、标准偏低以及征地程序设计上的不严密, 另一方面源于在土地征收、管制的过程中, 政府滥用公权力而做出违反法律法规的行为。为了切实保证农民的权利, 我国应不断完善土地征收和管制的法律法规, 建立健全农村社会保障体制, 并完善监督机制, 真正落实对农民权利的保护, 体现一个发展中大国应有的公平公正原则与精神。
参考文献
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土地权利人 篇2
答（6）
一、单项选择题（共 25题，每题2分，每题的备选项中，只有1个事最符合题意）
1、《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》所称__出让国有建设用地使用权，是指出让人发布拍卖公告，由竞买人在指定时间、地点进行公开竞价，根据出价结果确定国有建设用地使用权人的行为。A．招标 B．协议 C．拍卖 D．挂牌
2、估价通常是求取估价对象在某个特定时间上的价值，它必须根据来确定。A：估价对象 B：估价目的 C：估价程序 D：估价原则 E：时间因素
3、较大市的人民代表大会及其常务委员会根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规，报__批准后施行。A．全国人大 B．国务院
C．省、自治区的人民代表大会常务委员会 D．省、自治区人民政府
4、按照年金的支付时间和支付金额是否确定，年金可分为__年金。A．确定 B．风险 C．定期 D．永续 E．不定期
5、下列关于赔偿义务机关，说法正确的是__。
A．对没有犯罪事实或者没有事实证明有犯罪重大嫌疑的人错误拘留的，作出拘留决定的机关为赔偿义务机关
B．对没有犯罪事实的人错误逮捕的，作出逮捕决定的机关为赔偿义务机关 C．再审改判无罪的，作出原生效判决的人民法院为赔偿义务机关
D．二审改判无罪的，作出二审改判的人民法院和作出逮捕决定的机关为共同赔偿义务机关
E．再审改判无罪的，再审的人民法院为赔偿义务机关
6、土地以__为单位进行登记。A．宗地 B．乡级 C．县级 D．市级
7、进行开发项目的财务评价时，如果项目动态投资回收期小于计算期，则财务净现值__。
A．＜0，项目不可行 B．＞0，项目可行 C．＜0，项目可行 D．＞0，项目不可行
8、某写字楼可出租面积为建筑面积的65%，单位可出租面积的年租金1800元/平方米，则该写字楼单位建筑面积的年租金为__元/平方米。A．2769 B．2570 C．1080 D．1170
9、《关于进一步调整新增建设用地土地有偿使用费政策等问题的通知》(财综[2006]48号)规定，新增建设用地为__。A．农用地和已利用地转为建设朋地 B．农用地和未利用地转为建设用地 C．建设用地转农用地和已利用地 D．建设用地转为农用地和未利用地
10、某类房地产的需求价格弹性系数为2，当价格为3000元／m2时，某地房地产市场需求量为100m2，若价格下降10％，则需求量为（）m2。A.100 B.110 C.120 D.200
11、以下几种情况中，不能被认为存在多重共线性的是__。A．多重可决系数R2值很低，回归系数的t检验在统计上显著 B．多重可决系数R2值很高，回归系数的t检验在统计上显著 C．解释变量间的零阶相关系数较低
D．多重可决系数较高，而偏相关系数较低
12、从全程设计的角度看，统计设计一般包括__。A．可行性研究报告的制度 B．制度统计调查方案
C．确定统计研究的任务与目的 D．筹划部门间的协调与配置 E．人员间的协调与配置
13、下面选项中准确反映会计的基本职能的是。A：决策
B：核算和监督 C：财务分析 D：会计核算 E：土地
14、下列关于耕地占用税的计税依据，说法正确的是__。A．耕地占用税以纳税人实际占用耕地面积为计税依据 B．耕地占用税以纳税人非实际占用耕地面积为计税依据 C．按照规定税率一次性计算征收 D．耕地占用税实行据实征收原则
E．耕地占用税以纳税人实际占用耕地特点为计税依据
15、某办公楼建筑总面积为10000㎡，建筑造价为2000元／平方米，该办公楼综合成新度为80％．则其价格为万元。A：800 B：2000 C：1656 D：1600 E：时间因素
16、采用权益法核算长期股权投资时，股票投资的账面价值（）。A．将会增加 B．将会减少 C．保持不变 D．无法确定
17、对于商业用地来讲，是决定其使用价值的主要因素。A：可及性 B：公正性 C：合理性 D：完整性
E：国家实行土地估价师资格认证制度
18、凡中华人民共和国公民，遵纪守法并具备下列条件之一的，均可报名参加土地估价师考试，条件包括__。
A．取得大专学历且从事相关工作满2年 B．取得本科学历且从事相关工作满1年
C．取得博士学位、硕士学位或第二学士学位，研究生班毕业
D．不具备上述规定学历要求，但具有中华人民共和国认可的中级以上相关专业技术职称
E．不具备上述规定学历要求，但具有中华人民共和国认可的初级以上相关专业技术职称
19、统计分组应首先遵循的原则．【2004年考试真题】 A：穷举和互斥 B：主导和综合 C：全面和具体 D：科学和实用 E：土地
20、某土地登记用途为工业，但临街的一栋一层厂房改造为平价超市并投入经营，并经税务、工商、市政管理部门办理了相关审批手续。现欲将土地使用权用于抵押贷款，在土地估价时应按进行评估。A：工业用途
B：工业、商业的综合用途 C：城市规划确定的用途 D：商业用途 E：合法性
21、建筑物重置价格乘以成新度等于__。A．建筑物折旧价格 B．建筑物价格
C．建筑物年折旧额 D．建筑物净残值
22、某商品住宅开发项目，规划建筑面积10000㎡，预计开发期为2年，建安工程费为1200元／平方米，专业费及管理费为建安工程费的12％，第一年投入开发费用的40％，银行贷款年利率为5．8％，销售税费预计为6元／平方米，则正常情况下该房地产开发项目的建设费用利息为万元。A：86．54 B：70．50 C：70．81 D：107．94 E：时间因素
23、我国现行会计制度规定，对于短期投资的期末计价采用。A：成本法 B：市价法
C：市价与成本孰低法 D：净价法 E：土地
24、采用成本逼近法评估某工业区内的一宗土地价格，土地开发费应与估价目的相对应的求取。
A：宗地内外开发投入的费用总和 B：宗地内外受益分摊的开发费用总和
C：宗地外开发投入的费用加宗地内土地平整费 D：宗地外受益分摊的开发费用 E：时间因素
25、耕地占用税的纳税人必须在批准占用耕地之日起__日之内缴纳耕地占用税。A．10 B．15 C．30 D．60
二、多项选择题（共25题，每题2分，每题的备选项中，有2个或2个以上符合题意，至少有1个错项。错选，本题不得分；少选，所选的每个选项得 0.5 分）
1、根据国土资源部《关于发布实施(全国工业用地出让最低价标准)的通知》规定，工业用地必须采用招标拍卖挂牌方式出让，其出让底价和成交价格均不得__所在地土地等别相对应的最低价标准。A．高于 B．低于 C．等于
D．低于或等于
2、某房地产开发商转让一块以出让方式取得的土地使用权，转让收入为2 900万元，土地增值税规定的扣除项目金额为1 800万元，土地增值税应纳税额为__万元。A．330 B．350 C．440 D．870
3、投资基金的特点包括。A：化零为整
B：可通过专业手段降低风险 C：可以享受税收优惠 D：更广泛吸收国外资金 E：固定的收益保证权
4、下列用途中，可以依法以划拨方式取得国有建设用地的有__。A．博物馆 B．商品房 C．写字楼 D．国家监狱 E．市政广场
5、若土地年纯收益不变、土地还原率不变且大于零，则无限年期土地使用权的价格计算公式为__。A．P=a/r[1-l/(1+r)n] B．P=a/r C．P=a/(r±s)D．P=a/r±b/r2
6、以出让等有偿使用方式取得国有土地使用权的建设单位，应按照国家规定的标准和办法，缴纳土地使用权出让金等土地有偿使用费和其他费用后，方可使用土地。新增建设用地有偿使用费的（）上缴中央财政。A．20% B．30% C．40% D．70%
7、对于以具体数据方式为指标的因子分值计算，都可以通过位序标准化或极值标准化方式来实现，如等因素对应因子分值计算。A：城镇集聚规模 B：城镇区位
C：城镇基础设施
D：区域综合服务能力 E：城镇人均生活水平
8、决定建筑物价格的最基本因素是__。A．材料价格 B．房产市场状况 C．建筑物成新 D．重置价
9、《征用土地公告办法》规定，征地补偿安置、方案公告应当包括下列等内容。A：本集体经济组织被征用土地的位置、地类、面积，地上附着物和青苗的种类、数量
B：需要安置的农业人口的数量
C：安置补助费的标准、数额、支付对象和支付方式 D：城镇居民的具体安置途径
E：土地补偿费的标准、数额、支付对象和支付方式
10、因案件执行的需要，人民法院拟对某宗划拨土地使用权进行处置并委托当地政府土地交易中心进行拍卖。以下对拍卖底价评估的观点正确的是__。A．属于强制处分范畴，底价评估时需考虑进行价值折减 B．采用完全市场公开价值标准评估底价 C．根据法院出具的意见评估底价
D．根据案件申请执行方的意见评估底价
11、《土地权属争议调查处理办法》规定，本办法所称土地权属争议，是指__或者__归属争议。A．土地所有权 B．土地使用权 C．土地抵押权 D．土地承租权 E．土地他项权
12、土地登记时，土地管理部门可以作出暂缓登记决定的情形为__。A．土地权属争议尚未解决
B．土地违法行为尚未处理或正在处理
C．土地使用权转让期限超过土地使用权出让年限 D．提供材料不全
E．申请登记的土地不在本登记区
13、城市规划是为了实现一定时期内城市的经济和社会发展目标，确定（），合理利用城市土地、协调城市空间布局和各项建设而进行的综合部署和具体安排。A．城市体系
B．城市建设和发展模式
C．城市性质、规模和发展方向 D．城市性质和建设模式
14、我国进行宏观调控的重要性主要表现在。A：中国是一个发展中国家，经济发展水平与发达国家相比还处于落后状态和“追赶阶段”
B：经济发展受着一定规律的支配和约束 C：宏观调控是社会化大生产的客观要求 D：宏观调控可促进国民经济逐步市场化
E：引导市场经济的发展，并且进行必要的、局部的调节
15、关于土地利用规划对土地市场上个人活动的作用，下面说法正确的是。A：土地规划常常为满足某种用途需要，而无限制地鼓励增加可供开发的土地数量，从而对土地供求关系产生变化
B：规划对土地供给的影响，会导致土地投机现象的增多 C：规划方案造成的区位影响，会对个别地块的价格发生影响 D：规划控制会适当增加某些用途的用地数量，使之高出市场目前的实际需求水平，确保地价低于市场水平E：规划方案对土地用途、性能及区位不会造成太大影响，因而对单一宗地来说，产生的作用不大
16、宅基地是指农民的住房、厨房、等。【2004年考试真题】 A：禽畜舍 B：沼气池 C：小庭院 D：晒场
E：国家重点建设类
17、政府为管理土地市场，由专门部门、专门人员评定的不同等级或不同区域的土地使用权市场平均价格称为__。A．交易底价 B．公告价格 C．基准地价 D．标定地价
18、行为税的税种主要有__。A．印花税 B．屠宰税 C．宴席税 D．增值税 E．调节税
19、由于估价目的不同，价格类型也会存在差异。在下列情况中，__的价格类型是相同的。
A．国有土地使用权租赁与集体土地使用权转让 B．征收有关土地税费与土地司法鉴定 C．城镇标定地价与城镇级别基准地价 D．国有土地使用权作价人股与清产核资
20、《物权法》规定，全部属于国家所有。A：矿藏 B：水流 C：山岭 D：森林 E：海域
21、根据我国现行的规划建设用地标准，城市人均建设用地标准为__m2。A．50～100 B．60～120 C．70～140 D．80～160
22、根据《廉租住房保障办法》规定，市、县人民政府应当根据__等因素，以户为单位确定廉租住房保障面积标准。A．当地家庭平均住房水平B．财政承受能力
C．当地的房地产交易价格标准 D．城市低收入住房困难家庭的人口数量 E．城市低收入住房困难家庭的人口结构
23、中央银行的主要业务包括。A：对银行的业务 B：对居民的业务 C：对政府的业务 D：对企业的业务 E：对地方的业务
24、农用地分等需遵循以下原则。A：分层控制原则 B：土地收益差异原则 C：跟踪检验原则 D：协调平衡原则
E：定量分析与定性分析相结合原则
25、土地利用规划的依据是经济社会发展需要和土地资源状况，其作用包括__。A．土地利用规划是经济社会可持续发展的重要保障
土地权利只有依法登记才生效 篇3
2006年，颜某等11户经与王某协商，在王某取得的一块国有土地上（该国有土地使用权证上权利所有人为王某）合资建房并向王某支付了相应费用，房屋建成后，王某及颜某等11户依据相关法律规定向市人民政府提交土地登记申请，2007年1月，某市人民政府为王某、颜某等11户颁发了14本国有土地使用权证。2010年5月，刘某向该市国土局提交了一份《申诉状》，称该国有土地使用权为其与王某共有，而办证时未取得其同意并提交了其同王某签订的《国有土地使用权共同共有协议》及支付相关价款的证明，因此要求市国土资源局撤销颁发给颜某等11户的土地使用权证。
2010年12月，市国土局作出X国土资函【2010】000A号《关于撤销国有土地使用证的告知函》，告知颜某等11户拟撤销国有土地使用权证。2011年1月，颜某等人向市国土局提交了《请求撤销
案情评析
本案看似复杂，实则简单，只需理顺两个法律关系即可：
其一，市国土局没有撤销市政府颁发的国有土地使用权证的法定职权。
根据《中华人民共和国土地管理法》第十一条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第五条的规定，王某及颜某等11户的国有土地使用权证的登记发证机关为市人民政府，市国土局无权撤销市人民政府作出的土地登记行为。
其二，土地权利经登记生效。
无论刘某与王某之间是否签订并履行《国有土地使用权共同共有协议》，该国有土地使用权证上权利所有人为王某，根据《土地登记办法》（中华人民共和国国土资源部令第40号）第十六条、《中华人民共和国物权法》第六条、第九条的规定，土地使用权登记是土地物权变动的要件，土地权利经登记生效。王某、颜某等11户向市人民政府提交土地登记申请时该土地使用权利人是王某，因此市政府依王某、颜某等11户的申请办理相关的土地登记并无不当。而刘某与王某的协议虽成立但因其未依法办理相关的土地权利变更登记，因此并不影响后续的登记行为，至于刘某与王某的纠纷，此时显然只是刘某与王某之间的民事争议，并不能影响行政机关的行政行为。
思考探索
本案争议的最主要原因是没有理清相应的法律关系，市国土资源局在一面对人民群众的投诉时，在未理清相应的法律关系的情况下即拟改变具体行政行为，从而导致矛盾激化而引发纠纷。政府部门属于行使国家公权力的行政机关，所进行的行政行为也是具有社会公信力的。理论上，具体行政行为一经作出，即具有被推定为合法而要求所有机关、组织、个人予以尊重的法律效力，除非经法定程序予以撤销或变更，其实质目的在于保障行政目的的早日实现和行政法律关系的安定性。
因此这要求我们在对外作出具体行政行为时必须慎重稳妥，在作出相应的行政行为时必须理清法律关系，严格依法依规依程序办事，以免引起不必要的矛盾争议。同时值得注意的是，行政机关在受理相关的行政复议及投诉信访案件时，首先应当看该案件的诉求是否属于自己的职权范围内，以免越权行政。
“法眼”链接
一、《中华人民共和国土地管理法》
第十六条 土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。
当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。
在土地所有权和使用权争议解决前，任何一方不得改变土地利用现状。
二、《中华人民共和国土地管理法实施条例》
第五条 单位和个人依法使用的国有上地，由土地使用者向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请，由县级以上人民政府登记造册，核发国有土地使用权证书，确认使用权。其中，中央国家机关使用的国有土地的登记发证，由国务院土地行政主管部门负责，具体登记证办法由国务院土地行政主管部门会同国务院机关事务管理局等有关部门制定。
未确定使用权的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，负责保护管理。
三、《土地登记办法》（中华人民共和国国土资源部令第40号）
第十六条
土地权利证书是土地权利人享有土地权利的证明。
土地权利证书记载的事项，应当与土地登记簿一致；记载不一致的，除有证据证明土地登记簿确有错误外，以土地登记簿为准。
四、《中华人民共和国物权法》
第六条 不动产物权的设立、变更、转让和消灭，应当依照法律规定登记。动产物权的设立和转让，应当依照法律规定交付。
第九条 不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力，但法律另有规定的除外。
土地权利人 篇4
土地登记, 在我国俗称为土地权利登记, 在法律的范畴内是指由国家专门机关依法对土地的各项权利实行登记的制度, 是地籍信息管理系统的核心组成部分。它的根本目的是对土地权利的公示[1], 即向社会公众公开表达与土地直接相关的物权变动。
在实行土地私有制度的日本与欧美发达国家, 土地登记属于不动产登记的一部分, 不仅包括了对土地权属的登记, 还包括了对房屋等土地附着物的登记。历经数十年甚至上百年的发展, 这些国家不仅土地登记制度相当成熟, 成为促进国家经济发展和稳定国民日常生活的基本保障;而且信息化建设起步早, 历届政府重视土地登记信息化管理, 其中加拿大、澳大利亚、德国等国在上个世纪的八十年代就已经建立了全国性的土地登记信息系统[2,3]。
我国的土地登记制度仍不完善, 信息化起步也较晚, 部分地区甚至尚未建立起基础地籍电子数据库, 土地登记信息化工作任重道远。按照国家信息化领导小组在2002年提出的指导意见, 电子政务建设将成为我国当前和今后信息化工作的重点[4]。地籍业务信息化办公系统建设是电子政务建设的重要组成部分, 地籍管理信息系统是地籍业务信息化办公系统的核心, 而宗地权利人表设计是其中的基本问题, 科学合理地解决该问题具有重要的现实意义。
(二) 土地登记业务的基本内容
按照2007年10月开始实施的《物权法》和2008年2月开始实施的《土地登记办法》, 我国的土地登记业务分为土地总登记、初始登记、变更登记、注销登记与其他登记五个大类。各项土地登记业务的具体含义如下[5]:
土地总登记:是指在一定时期内对辖区内全部土地或者特定区域内的土地进行的全面登记, 具有阶段性、区域性与集中性的特点。
初始登记:是指在土地总登记范畴之外对设立的土地权利进行的登记。登记的对象是土地权利, 可以发生在土地总登记之前, 也可以发生在土地总登记之后, 具有经常性和分散性的特点。
变更登记:是指因土地权利人、权利人姓名、土地名称、地址与用途等内容发生变更而进行的登记。该项登记必须以土地总登记或初始登记为基础, 因此总是发生在土地总登记或初始登记之后。
注销登记:是指因土地权利的消灭而进行的登记。该项登记以土地权利产生为基础, 发生在初始登记之后, 包括使用权注销与抵押注销。
其他登记:是指除了上述四种登记以外的土地登记项目, 包括:更正登记、查封登记、解封登记等。
(三) 宗地权利人表的关联要素与内容
土地登记是将土地的空间信息 (宗地的界址点、界址线、宗地面等) 、属性信息 (宗地属性、权利人属性、土地权利) 以及它们之间的关系存储到数据库中, 生成地籍管理所需要的各种业务数据 (包括文字、表格和图形) 。宗地和权利人是土地登记中的核心内容, 宗地权利人表使得两大主体间的复杂关系变得清晰, 是联系二者的纽带 (图1) 。
能否快速、便捷地完成图属互查、历史回溯与统计分析是评价一个地籍管理信息系统的重要因素, 而实现这些功能必须使用地籍数据库中一张重要的表——宗地和权利人的关系表, 宗地和权利人在土地登记业务中存在各种复杂的关系, 如何设计这张表成为地籍业务能否顺利运行的关键。图2是作者借鉴国内外有关地籍管理信息系统中宗地和权利人关系表设计的成功经验, 结合某市地籍管理信息系统建设的具体背景, 同时考虑到要适应城乡一体化地籍管理的进程, 设计完成的宗地权利人表等土地登记所涉关系表的结果。
其中, 宗地权利人表 (ZDQLR) 包括宗地标识 (ZDID) 、权利人标识 (QLRID) 、宗地属性标识 (ZDSID) 、土地证书标识 (TDZSID) 、主键 (ZDQLRID) 与办理时间 (SJ) 。由于宗地与权利人的关系在法律上是由土地证书关联的, 土地证书与权利人之间只能够形成一对一的关系 (一个权利人可能对应多个自然人) , 为了节省字段, 可以将宗地权利人表 (ZDQLR) 的主键ZDQLRID等同于TDZSID字段。
(四) 宗地权利人表在土地登记业务中的作用
由于土地总登记未涉及到具体的权利, 本节对其不作具体说明, 以下只考虑土地登记业务中的初始登记、变更登记、注销登记与其它登记。
1. 初始登记
按照TGIS (Temporal GIS) 的视角, 初始登记是宗地实体与权利人实体生命周期诞生的标志。初始登记需将宗地的空间信息和属性信息录入数据库, 二者在系统中通过宗地权利人表 (ZDQLR) 发生关联 (图3) , 具体过程为:宗地空间信息根据SuperMap Objects组件
自带的一个宗地空间标识 (SMID) 与SMID对应数据库中的宗地空间标识 (ZDID) , 通过宗地权利人表 (ZDQLR) 查询得到宗地属性信息标识符 (ZDSID) 和权利人信息标识符 (QLRID) 后进行关联, 采用SQL语句这种关系可表示为:
SELECT ZDSID FROM宗地权利人表WHERE ZDID IN (SELECT ZDID FROM宗地空间信息表WHERE SMID=宗地空间图上获得;
SELECT QLRID FROM宗地权利人表WHERE ZDID (SELECT ZDID FROM宗地空间信息表WHERE SMID=宗地空间图上获得;同理, 只要知道权利人信息或宗地属性信息就可以通过宗地权利人表关联到其余的信息。
2. 变更登记
变更登记包括界址不变和界址变化两种情形, 二者的区别在于变更前后宗地界址点是否发生变化。前者是在同一宗地上进行了权利的转让, 同时改变转让人的数据状态, 标志着转让权利人实体生命周期的消亡和受让权利人实体生命周期的诞生。后者相当于初始登记了一新宗地, 同时改变了变更前宗地和权利人的数据状态, 标志着变更前宗地实体、权利人实体的生命周期的消亡, 变更后宗地实体、权利人实体的生命周期的诞生, 并且存储了宗地、权利人的历史回溯关系。
(1) 界址不变的变更
界址不变的变更登记是权利的转让, 是权利人的变更, 其业务过程如图4所示:
在同一块宗地上, 转让人和受让人进行了宗地权利的变更, 同时将转让人对应的ZDQLRID和受让人对应的ZDQLRID作为父子关系存储在对应的历史回溯关系表中。
(2) 界址变化的变更
界址变化的变更包括宗地空间信息与属性信息 (包括权利人) 的变更, 其中宗地空间信息的变更分为宗地空间形变、宗地合并与宗地分割三种情况 (图5) 。
图6为界址变化变更登记的业务过程。随着时间轴的推移, 变更前的宗地、权利人的数据变成历史状态, 同时生成变更后的宗地、权利人, 且将变更前的宗地标识 (ZDID) 、土地证书标识 (ZDQLRID) 和变更后的宗地标识 (ZDID) 、土地证书标识 (ZDQLRID) 作为父子关系存储在对应的历史回溯关系表中。
3. 注销登记
注销登记是因土地权利消失而引起的登记, 最常见的一类为抵押注销 (可视为抵押的逆过程) , 其业务过程方式如图7所示。
抵押注销发生在抵押登记之后, 完成抵押注销需要在数据库中改变抵押表的有效标识 (由抵押状态改成注销状态) , 同时在抵押注销表中保存一条抵押注销记录, 采用SQL语句该过程可表示为:
SELECT*FROM抵押注销表WHERE ZDQLRID IN (SELECT ZDQLRID FROM抵押表WHERE查询条件) ;
4. 其他登记
其他登记业务中的更正登记与界址不变的变更登记相同, 以下说明查封登记和解封登记。查封、解封的过程分别如图8和图9所示。查封、解封都是对宗地上的权利人进行的, 进行查封后, 将被查封权利人的土地证书标识ZDQLRID存储在查封表中, 同时更改权利人的有效标识为“查封”, 在未解封前限制其他业务操作。解封就是查封的逆过程, 根据被解封权利人的土地证书标识ZDQLRID更新在查封解封表中的查封记录, 同时更改权利人的有效标识为“正常”, 解除其他业务的限制。
(五) 宗地权利人表的其它作用
宗地权利人表贯穿宗地实体和权利人实体的整个生命周期, 除了上文提及的土地登记外, 其作用还体现在图属互查、历史回溯、图表输出、统计分析等方面。
1. 图属互查
图属互查是指通过宗地的空间信息查找其属性信息或者通过宗地的属性信息查找其空间信息, 它是土地登记信息系统中的重要功能, 其过程如图10所示。
据ZDID到宗地权利人表中查找对应的ZDSID和QLRID, 然后分别在宗地属性表和权利人表中找到相应记录;属性查图是图查属性的一个逆过程, 根据属性条件, 得到ZDSID或QLRID, 再到宗地权利人表中查找ZDID, 根据ZDID进行图形定位。
2. 历史回溯
历史回溯能够从现状数据追溯到历史数据, 显示宗地、权利人从过去到现在的演变历史, 在处理地籍纠纷中具有不可替代的地位, 该功能是通过宗地权利人表实现的, 实现途径如图11所示。
3. 图表输出
图表输出是根据业务需求输出相关的图形和表格, 其中图形就是宗地图, 表格包括登记卡、归户卡、土地证书、地籍调查表、审批表等。这些相关的数据必须使用到宗地权利人表和与之相关的其他业务表, 以下以输出宗地图为例予以说明。
输出满足特定要求的宗地图首先要根据要求 (一般是宗地的属性) 确定查询条件, 从宗地属性表中读取ZDSID, 再根据ZDSID到宗地权利人表中读取对应的ZDID, 接着根据ZDID到宗地表中读取SMID, 然后由SuperMap Objects组件在地籍图中空间定位、预览该宗地图, 最后打印输出。查询SMID的过程可用SQL语句表示为:
SELECT SMID FROM宗地表WHERE ZDID IN (SELECT ZDID FROM宗地权利人表WHERE QLRID IN (SELECT QLRID FROM权利人表WHERE条件=查询条件) ) 。
4. 统计分析
统计分析是对某地某一时间段的土地登记业务或土地用途进行统计, 目的是根据统计结果确定该地土地利用现状的评价参数, 对土地利用进行监督。如对某时间段城镇住宅进行统计即属于统计分析功能, 实现该功能的SQL语句为:
SELECT COUNT (ZDSID) , SUM (宗地面积) FROM宗地属性表WHERE土地用途=’071城镇住宅’AND ZDSID IN (SELECT ZDSID FROM宗地权利人表WHERE时间=>’开始时间’AND时间<=’结束时间’) 。
输出的统计表中包含用于城镇住宅的宗地数目和总宗地面积, 同理可得到其余用途的宗地数目和总宗地面积, 为土地利用现状评价等提供科学依据。
(六) 结论
随着物权法的落实与城市房地产业的发展, 不断递增的房地产交易量与单纯依靠人力投入的地籍管理方式之间的矛盾越来越尖锐。地籍管理业务信息化是解决这一矛盾的基本策略, 地籍管理信息系统建设是其中的核心内容。
宗地权利人表贯穿宗地实体和权利人实体整个生命周期, 它关联着时间、空间和属性间的三维关系, 在整个地籍管理信息系统中起着不可替代的作用, 如何科学合理地设计宗地权利人表是该领域目前的热点问题。本文在前人的工作基础上提出一种宗地权利人表的设计方案, 并以土地登记等业务为例阐述了该方案的作用。
目前我国城乡地籍管理工作中仍然大量地保留着历史遗留的二元格局, 即城镇按资产要求组织实施, 农村按资源要求组织实施。国土资源部在“十五”计划纲要中曾经提出要将地籍信息化和城乡地籍一体化作为奋斗目标, 并颁布了新的城乡一体化土地分类标准, 本文参照该标准所设计的宗地权利人表 (ZDQLR) 对地籍管理工作的城乡一体化进程具有促进作用。
摘要：地籍管理业务信息化是电子政务建设中的热点问题, 土地登记是地籍管理的基本内容。文章分析了宗地、权利人、土地登记业务之间复杂的相互关系, 针对土地登记业务的特点, 提出宗地权利人表的一种设计方案并研究了宗地权利人表在土地登记基本业务以及图属互查、历史回溯、统计分析等其他业务中的作用。
关键词：土地登记,宗地,权利人,生命周期,历史回溯,时态GIS
参考文献
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[2]袭燕燕, 李晓妹.澳大利亚土地登记制度[J].中国学术电子杂志出版社, 2003 (1) :54-55.
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[4]周晓光, 陈军.地籍信息系统综述[J].地理信息世界, 2006 (6) , 35-39.
土地权利人 篇5
习近平总书记在中央全面深化改革领导小组第五次会议上强调，农村土地制度改革的一项重要基础工作，是保障农民集体经济组织成员（以下简称“农民集体成员”）权利。我认为要落实好这一点要求，必须从以下几个方面着手。
首先必须明确农民集体成员资格。着重解决两方面问题：一是农民集体成员身份与村民身份混同的问题。“村民”是其所在的村民自治组织的成员，是一种公民身份；而“农民集体成员”是其所在的经济组织的成员，二者完全是两个不同意义上的概念。“村民”只对其所在村或村民小组的公共事务享有发言权，“农民集体成员”才真正具备对集体土地的占有、使用、收益、处分的权利。而长期以来，无论是法律规定，还是实际操作，集体土地占有、使用、收益、处分的权利，诸如土地发包、荒地拍卖、宅基地审批、征地手续的办理等，都由村民大会或村民代表大会或村委会行使，这显然是不正确的，应该由农民集体成员会议行使。退一步说，村民会议只能行使村农民集体土地所有权，而不能越俎代庖地行使村民小组农民集体的土地所有权。当前，农村居民的身份越来越复杂，不但有农民集体成员，还有村民，甚至还有城市居民。如果不加区分，必将损害真正的农民集体成员的权利。二是身份变化所引起的农民集体成员资格取得和丧失问题。新出生人口、超生人口、嫁入妇女、入赘婿、收养子女、移民等是否取得农民集体成员资格，死亡人员、外嫁女、大学生、入伍人员、进城就业人员等是否丧失集体成员资格等问题，在实践中长期未得到解决。在部分经济发达地区，为了不丧失成员资格，甚至出现了姑娘不外嫁的现象。因此，必须尽快对农民集体成员资格的取得与丧失做出合理规定。否则，真正的农民集体成员的权利就无法得到保障。
其次，要明确界定集体成员的权利内容和行使方式。一是保证农民集体成员在土地发包、宅基地分配、机动地调整、“四荒地”拍卖、集体建设用地的批准及流转、收益分配等事项上享有充分的决策权；二是明确规定农民集体成员行使权利的程序和方式，逐步完善重大事项的表决形式、会议记录、代表签字和文件归档等程序和制度。
再次，要充分保障农民集体成员的土地权益。一是要保护好其拥有的土地承包经营权、宅基地使用权、集体建设用地使用权、自留山自留地使用权等集体土地使用权；二是要防止地方政府和基层组织在征地中侵犯其应得的土地收益；三是要防止基层组织或农民集体领导人侵犯其应得的其他集体土地的收益，如集体建设用地流转收益等。
最后，要进一步完善农民集体成员权救济制度。保证农民集体成员在权利受到侵害时，能够有效排除妨害，得到公平补偿。只有做到以上四点，才能真正保障农民集体成员的土地权利。
论农民土地权利的法律保护 篇6
一、农民土地权利的物权保护
农村土地制度是集体所有制与市场经济在法律层面的展开。集体所有制是我国的根本经济制度,市场经济是我国实现经济腾飞的必由之路。为此,农民土地权利保护的制度设计必须置于集体所有制与市场经济的总体框架之下。集体所有制财产进入市场,就要按照产权标准重新实现资源配置。物权法是市场经济下对产权关系的法律表达。探寻集体所有制与市场经济结合的现实路径,就须将市场体制下农民对集体所有制财产(主要是土地)的权利以物权法规范重新予以界定,并在此界定过程中,克服计划经济时代建立的集体所有制与改革开放后建立的市场经济存在的内在摩擦。
1. 明确界定农民土地承包经营的权利性质为用益物权,并规定其享有用益物权人应享有的一切正当权利。
《土地承包法》虽赋予土地承包经营权物权地位,但并未将其界定为用益物权。梁慧星《物权法》建议稿亦未界定。王利明《物权法》建议稿、人大法工委征求意见稿,虽作了界定,但在学界仍存争议。
笔者认为,将农民土地承包经营的权利性质界定为用益物权,具有重大意义。首先,用益物权是所有权行使的一种方式,[1]作为用益物权的土地承包经营权能够突出农民在集体所有制中的专有身份,其次用益物权是对所有权的一种限制,将农民土地承包经营的权利性质界定为用益物权可以限制来自乡、村干部的公共权力干预。第三,可以凸显用益物权本身具备而土地承包法缺位的权利。
2. 明确所有权主体。
用益物权是支配他人之物的一种物权,这就表明用益物权与他人之物的所有权之间存在着一种天然的联系。所有权是确定财产归属关系的一种法律表述,只有财产的归属关系明确,财产的利用才存在可能。在财产归属不明的情况下,财产的利用也不可能存在法律的保障。农村土地集体所有制乃经济表达而非法律表达。以法学方法与法学思维视角,以物权法定之主体特定而客体不特定标准审视,宪法、民法通则、农业法、土地管理法确定的农村土地所有权人均属无法律人格意义的集合群体,缺乏所有权主体的构成要素和运行原则,未明确产权结构及执行主体的界限和地位。
笔者认为,明确农村土地所有权主体,必须将集体经济组织改造为法人,确立农民的成员权(股权、社员权)。以日耳曼法的总有形式改造集体所有权,即土地由一定农村社区组织所有。农民通过其代表机构或一定民主程序行使所有权,单个农民使用土地必须设立农地承包权或地上权。
3.
依承包合同核发土地使用权证,确定排他性支配权利,对抗一切觊觎农民土地权利的行为。
二、制订《土地征收征用法》
对农民土地权利的威胁,主要来自政府的征地,乡村干部卖地及利益集团的圈地,而这方面势力之所以能轻易搞到土地,根本原因在于土地的利益空间极大而获得土地的成本极小。极随意的土地征收制度使最严格的耕地制度形同虚设,要变更此局面,必须摒弃旧有征收征用规范,制订《土地征收征用法》。
1. 明确“公共利益”内容与范围。
罗马法以及近代私法认为,所有权是天赋权利,上帝赋予所有个人对财产予以绝对支配权利,因而私有财产神圣不可侵犯。然而19世纪末20世纪初,所有权的个人本位为社会本位所代替。耶林认为,所有权形式之目的,不仅应为个人目的,同时也应为社会目的。土地所有权作为个体权利应服从于公共利益,进而实现土地权利的社会性。而国家是公共利益的代表,他有权委托其行政机构按法定程序和条件剥夺个体的权利。[2]基尔克、狄骥等皆持此说。受此影响,我国宪法第13、20条,《土地管理法》第58条,《房地产管理法》第19条,《民法通则》第7条,《国有土地使用权出让和转让暂行条例》第42条均将公共利益作为征收征用的当然条件。公共利益之规定本为善举,然而在近年来圈地运动中却被滥用,成为悬在个人权利头上的达摩克利斯之剑。
市场经济以个人主义为本位,市场主体追求个人利益最大化,而公共利益不应成为剥夺个人权利的当然借口。[3]罗尔斯说:“在不侵犯个人自由权利的前提下,力求兼顾社会大多数,特别是处于社会最不利地位的人的利益。”[4]“每个人都拥有一种基于正义的不可侵犯性,这种不可侵犯性即使以社会整体利益之名也不可逾越。”[5]社会资源应优先用来建立社会最低限度的公平,以便使每个人能够过上自尊的生活。“法律制度只要能恰当地保证个人和团体追求利益行为的自由,即能够保证资源使用的效率。”[6]我国应谨慎引用公共利益,借鉴日本、台湾模式,采用列举方式明确公共利益内容与范围,不给恶意征地、圈地以口实。
2. 改进土地征收补偿制度。
补偿对象由所有权人改为面向使用权人。即将补偿款直接交给农民本人而不是集体组织。补偿标准以土地的市场定价为主,即参照土地开发后,房地产区位价格确定补偿价格。补偿范围不仅包括土地补偿费、安置费、附着物损失,应扩大刀营业明损失、社会保障补偿、租赁损失补偿等等。补偿方式不仅包括现金补偿,而且包括置换地安置、留地安置、土地债券安置、社会保险安置等等。
3. 引入正当程序原则。
现行土地征收征用制度在程序上存在透明度低、缺乏有效监督、缺乏公平裁决、事后补偿等问题。《土地征收征用法》应健全土地征收程序,增强征收的公开性、公正性。首先征地以前应与农民协商,举办听证会,保证农民具有平等的谈判权与交易权;其次应有中立的专业机构对农民土地进行评估,以之为基础对农民给以公平补偿;征地方案确定后应公告公示,告知农民复议、诉讼的权利与期限。
4. 转变政府职能。
圈地运动来自地方政府的推动,地方政府推动圈地运动的原因:其一在于地税分流以后地方政府财政捉襟见肘的窘境;其二在于唯GDP是举的政绩评价标准。要根除这种基于升官发财的圈地运动,根本的措施在于转变政府职能,变强势政府为弱势政府,变全能政府为有限政府,变管理政府为服务政府,将社会从国家中分离出来,为市场配置资源提供运作的空间。
三、为农民土地权利提供政治保护
1. 限制乡村干部权力,
强化农民土地承包经营权利。集体所有制产权模式下,所有权人不特定,导致管理人代行所有权人的权利,即乡村干部成为对农民土地行使处分权的拍板角色,严重威胁农民的土地权利。为此,村民自治法应还原村干部公共事务召集人的服务角色,坚决地削弱乡村干部的权力,按民主程序确定和调整土地权利与义务关系,使土地承包的私权利优位于乡村干部的微观行政权力。
2. 裁撤乡镇,扩大乡村政治空间。
除非乱世,中国“自古皇权不下县”,千百年来,农村均实行村民自治。当今世界,也只有我国县下设乡,省下设市,实行五级政府管理体制,其结果是全国333个地区级市、44800个乡镇平添3000多万行政干部,以农养政,极大地增加了农民负担。乡镇政府已是人浮于事,走入历史性的拐点,裁撤乡镇的议题已提上议事日程。裁撤由上派专任干部组成的乡镇,建立由村干部、村民组成的社团性、合议制乡镇是村民自治的未来趋势,当然,鉴于我国国情及稳定需要,此举措须循改良、务实的路径徐步图之。
四、完善土地承包权利的救济机制
1. 扩大法院的受案范围。
法律是正义的最后一道防线,然而目前农村土地纠纷却未能纳入司法救济范围,致使农民穷无所告,抑不能伸。为使正义能泽被阳光下的每一个人,应扩大法院受案范围,使农村土地纠纷进入司法程序,获得司法之最后解决。
2. 仲裁机构独立化。
公平的前提是独立与中立。农村土地纠纷仲裁机构为准司法机构,其法律地位应从政府部门独立出来,以其专业知识和自由心证独立作出判断。
3. 减免诉讼费用。
农民最大的问题是贫困,他们面临的是生存问题。然而目前高额诉讼费用常常使他们望而却步。为此应降低诉讼门槛,使农民不因无钱而放弃诉讼。
参考文献
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土地权利人 篇7
一、农村土地集体所有权的制度缺欠
从新中国成立60年以来农地制度的变迁看, 我国土地制度经历了三次大的变革:一是在20世纪40年代末50年代初实行了土地改革, 将封建地主土地所有制变为农民土地个人私有制;二是20世纪50年代中期将农民土地个人私有制改造为土地集体所有制;三是20世纪70年代末以来, 在不改变土地集体所有制性质的前提下, 将土地使用权承包给农民, 实行土地家庭承包经营体制。尽管土地制度的变迁基本适应了生产力发展的需要, 促进了农村乃至国民经济的发展, 但是农民仍然没有得到充分的、有保障的土地权利。现行的土地制度为什么就不能充分保护农民地权呢, 最重要的在于我国宪法赋予国家的定价征地权没有为农村集体保护农民地权预留空间。
全国人民代表大会第十届二次会议通过的《中华人民共和国宪法》第10条规定, “国家为了公共利益的需要, 可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”如果国家为了公共利益的需要, 按照市场价格征收或者征用农村集体所有制的土地, 农民们当然是求之不得的, 问题是如若不按照市场价格征收或者征用, 而是无偿征收或者征用, 或是只付一少部分钱怎么办。如果国家在紧急状态下, 如战争、全局性重大灾害等, 为了公共利益的需要, 依照法律规定对农村集体所有制土地实行征收或者征用, 这是无可非议的。但是, 如果是一般性的城市建设用地、重点建设用地, 就不能打着国家公共利益的需要, 不按市场价格征收或者征用农村集体农地。所以, 《中华人民共和国宪法》在这一规定中没有规定必要的、法定的程序, 为深化农地制度改革预留了空间, 农民更是缺少在和平年代拒绝以公共利益的需要为名, 不公正、不公平征收或者征用农地的法律依据。
国家征收或者征用农民土地由无偿到有偿, 这是宪法的一大进步, 体现了尊重农民利益、农民集体利益。问题在于补偿的标准。较长时期来, 许多专家先后指出过国家对土地实行征收或者征用并给予补偿标准太低、补偿金不到位、对失地农民安置政策不落实、失地农民社会保障无着落等等问题, 特别是许多问题长期拖欠不予解决, 有的农民不得已而上访, 有的还酿成了社会不稳定。
我国的现行城乡二元体制下, 毋庸说是以务农为生的农民, 即使是已经在城市生活了十年甚至二十年的农民工, 凭借他们微薄的收入也无力在城市购买昂贵的住房, 难以成为他们所工作的城市的正式居民, 无法分享城市建设的公共利益。而地方政府打着所谓的“公共利益”的旗号, 借口城市建设、各类开发区建设而随意征用农民土地, 其明显偏低的补偿标准以及难以落实的安置政策致使农民不仅要承担土地被侵占的经济损失和痛苦, 还被迫要流入城市寻找生计, 埋下影响社会稳定的隐患。所以, 要使农村集体所有制能够保护农民地权, 就必须端正对公共利益的片面理解, 不能强调一个方面而忽视、排斥另个一方面。
自1990年代以来, 中央一直致力于在法律上、政策上保护和扩大农民地权, 先后出台《土地承包法》延长农民土地承包权期, 《土地管理法》保护农民地权不受侵犯、并提高土地征用补偿标准, 出台《物权法》促进农民地权流转、入股、继承等, 党的十七届三中全会审议并通过《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》, 进一步对扩大农民地权作出重要论述, 这些毫无疑问对保护农民地权都是极大利好。但是, 农民的土地权益在现实生活中仍然时常受到侵害, 农村土地纠纷也逐渐成为目前农民维权抗争活动的焦点, 成为影响农村社会稳定和发展的首要问题。另一个重要原因就是基于农村土地集体所有权的农民的农地产权不充分, 难以有效阻挡利益集团的侵犯。
二、农民的农地产权不充分
地权是农民的基本权利也是主要权利。保护农民地权就是在现行的农村土地产权制度中, 将政府控制的农地产权逐步地让渡给农民, 变成农民控制的农地产权。农地产权的核心是所有权, 还包括以所有权为基础的占有权 (承包权) 、使用权、收益权和处分权等四种权能。如前所述, 农地集体所有权存在明显的制度缺欠, 以其为基础的各项权能自然也不充分。现行的法律法规对农地集体所有权的限制性规定很多且明确具体, 保护性规定相对较少且抽象模糊, 尤其在使用权、收益权和处分权权能方面, 明显存在国家土地管理权排斥、代替集体土地所有权的倾向。
尽管《土地承包法》对农民的土地承包经营权给予了一定程度的保障, 《物权法》进一步明确了土地承包经营权的物权属性, 然而农民对于农地产权并没有多少个人选择的权利, 加之政府对农地产权的常常不当限制, 使农民地权保障程度明显偏低。例如, 中央政府规定了农民土地承包期限长期不变, 但是地方政府只要与村集体达成土地征用协议, 村集体以土地被征用的名义就可以合法地终止农民的土地承包权。而当地方政府以村干部能不能完成征地任务作为其掌权的条件时, 双方达成协议的难度和成本显然会大大降低。
农地非农化的唯一合法途径是土地征收或征用。一旦农地转向非农建设用地, 就必须服从于我国严格的土地用途管制, 这种用途管制超出了普通意义上的管制, 是对集体土地所有权的一种歧视, 也在事实上形成了对集体土地所有者的土地发展权的剥夺, 使农地发展权净收益得不到体现。有资料显示, 土地用途转变增值的权益分配中, 地方政府大约得到70%, “村集体组织”得25%-30%, 失地农民只得到5%-10%, 甚至更少。据粗略估算, 改革开放以来至少有8万亿元的土地级差收益从农民流向了其他社会集团或个人。这成为新时期工业、城市和市民对农业、农村和农民新的资源攫取, 严重影响了工农、城乡关系, 甚至导致了农民与基层政府的冲突与对立, 日益成为社会不和谐的源头。
当前农民对农地处分权中抵押权的需求最为迫切。允许农地抵押将能使农民更充分并有保障地实现与土地权利相连的潜在经济机会, 促进农村土地与城市土地有更加同等的权利。但是, 在目前的土地管理法律框架下, 农村集体土地使用权抵押受到严格限制。《物权法》第184条规定耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不得抵押, 但法律规定可以抵押的除外。第133条和179条规定以其他方式承包的农村土地 (主要指“四荒”地) 可以对土地承包经营权进行抵押。《担保法》规定集体土地 (含建设用地) 使用权本身不能单独设定抵押 (只有两种情形除外) 。土地承包经营权的抵押由《农村土地承包法》来规范, 在这部法律中明确规定通过家庭承包的土地在流转上不允许设定抵押, 但对于“四荒”土地的承包经营权允许设定抵押。现行法规对农民土地权益抵押可获得性的严格限制, 既是农地产权不充分的体现, 也是导致农民财产性收入增长缓慢的重要原因之一。
中央政府对农民的地权目标问题是比较清楚的。现行农地制度存在的主要的缺陷是农民土地承包经营权的内涵尚不够充分, 农民通过承包获得的土地权益尚缺乏有效的法律保障, 迫切需要明确界定土地承包权的性质, 赋予农民更充分的土地权利。十七届三中全会《决定》提出将土地承包权长期化, 并赋予农民出租、抵押、转让和继承的权利, 明确要求在坚持集体土地所有权不变的前提下, 确立农民作为土地承包经营权人的主体地位, 使土地承包权更趋近于成为一项清晰完整的现代产权。这就为坚持农村土地集体所有制与保护农民地权, 推进农村土地制度改革创新指明了方向。
三、坚持农村土地集体所有制, 保护农民地权
在保持现有土地集体所有产权不变的前提下, 进一步强化农民的土地承包权利, 赋予农民明确的、永久的、完整的土地物权, 进而能够支付农村和农业发展与变迁所需的一部分运作成本。在以上的三种观点中, 笔者倾向于第三种思路。
(一) 推动农村集体土地所有权权能分离
我国现行农村家庭联产承包制的一大不足就是集体土地产权界定不清晰, 由此决定了集体土地权流转的不顺畅, 农民的土地利益也难以予以保障。因此, 农地制度改革首先需要解决的问题就是明确集体土地所有权主体, 完善集体土地所有权。《土地管理法》中的农民集体包含了乡 (镇) 、村和村民小组三级, 出现了“农民集体”和“集体经济组织”两个概念, 农地所有权主体的不明确常常导致农民在土地维权时缺乏法律支持。当前, 各地正在积极探索农村集体经济有效实现形式, 稳步推进农村集体经济组织产权制度改革, 应将产权清晰后的农村集体经济组织作为农民集体的真正代表, 以使农民享有对集体土地更充分和有保障的产权。
农户土地产权的残缺是推进农村土地流转的最大障碍。为了稳定家庭联产承包责任制、加速土地流转、推进农业现代化, 必须赋予农民物权化的土地产权。要完善相关法律制度, 进一步强化农民对农村土地集体所有权的主体地位, 赋予农民个人土地产权的物权属性, 在法律上认定其物权性质, 并在实际操作中拓展农民土地产权的内含, 使之具有法定承包权、占有权、土地经营权、土地收益权、土地转包转让权、土地入股权、土地抵押权、优先承包经营权、继承权, 使其真正由虚权变成实权。
(二) 完善土地征用制度, 保护农民地权
1.明确界定农地征收中公共利益的范围。
在农地征收中, 首当其冲的问题就是公共利益界定的问题。党的十七届三中全会《决定》提出改革征地制度, 严格界定公益性和经营性建设用地, 逐步缩小征地范围, 完善征地补偿机制。国家在2009年3月公布的《土地管理法 (修订草案征求意见稿) 》中, “公共利益”被认定包括“在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内, 国家实施城市规划进行建设”。这等于将所有城市规划建设用地, 包括大量商品住宅和商业设施用地, 都纳入到“公共利益”之中。显然定义过于宽泛, 更加扩大了政府直接征地的范围和权力。
为限制地方政府判断公益性用地的自由裁量权, 应明确列举出一个允许公共目的完整清单, 政府只限于清单中所列的目的进行土地征用。如可以将农地征用中的公共利益界定如下:军事等国家安全利益、基础设施包括任何形式的交通设施建设、水电设施建设、水利、电信设施建设以及提升社区生活质量的建设, 其中包含社会大众利益的, 当为公共利益。在基于以下事项而为征收时, 也可以认为是出于公共利益: (1) 国家级规划建设项目; (2) 当地农民可直接获益之基础建设; (3) 当地大多数农民可以从土地征收后形成的建设项目中间接获益。除此之外, 所有不与农民利益相关的农地征收都不能认定为公益性用地的农地征收。
2.探索完善农地直接入市交易制度。
农村集体土地与国有土地一样, 应按“同地、同价、同权”的原则享有平等的权益, 纳入城乡统一的土地市场。允许农民集体作为集体土地的所有权人, 在符合国家有关产业政策及当地土地利用总体规划、城市规划或村庄、集镇规划的条件下, 采用出让、出租、转让、转租和抵押等方式, 将其所有的农地非农化后直接入市交易。这是保护农民土地权益, 用市场经济手段来解决农地征用问题的重要思路。
与土地征用相比, 农地直接入市方式下的农地非农化过程更加透明:农民集体直接同企业进行谈判, 打破政府价格垄断坚冰, 消除了农地征用中的“双重剪刀差”;农民与农民集体之间谈判的交易成本大大降低, 减少了因行政级别问题而出现的政府失灵现象;地方政府从直接获得增值收益转向税收和管理费用, 直接收益大幅降低甚至为零, 这有利于消除地方政府独享增值收益的经济动力, 有利于农地保护政策的有效执行。同时, 市场机制和政府职责的回归还会提升农地边际净收益, 有助于引导农民更好的经营农业用地。尽管当前还缺乏国家法律的统一指导, 但是随着苏州、芜湖、湖州等地集体非农建设用地流转办法的相继出台, 农地直接入市已经成为我国土地资源配置的重要方式。因此, 应抓紧完善相关法律法规和配套政策, 规范推进农地直接入市交易制度的建立和完善。
四、农地制度改革谨防出现“三无”农民
当前和今后一个时期内, 农地制度改革的核心问题是保障农民对土地有更加充分的权利, 谨防出现“三无”农民。不但要保障农民在土地被征占用的过程中能够得到合理的经济补偿, 失地后能够顺利的转化为市民, 而且在土地流转中必须尊重农民的意愿, 防止拔苗助长的开展规模化经营, 以免造成大量农民失去土地, 保障农民地权不受侵犯。在稳定农村土地承包关系的基础上, 农地制度改革应重点围绕以下几个方面展开:
(一) 进一步完善农村土地流转政策
土地承包经营权流转是农民享有土地承包经营权、完善土地承包经营权权能的重要体现, 是发展多种形式适度规模经营的重要途径。允许农村土地承包经营权转让、抵押、继承等就能在事实上赋予农民与城市居民同等的国民待遇。因此, 应抓紧修订完善《农地承包法》、《土地管理法》等相关法律法规和配套政策, 尽快把中央的惠民政策落实到法律和制度上, 切实保护农民的土地权益。同时要按照依法、自愿、有偿原则, 在坚持不改变土地集体所有性质、不改变土地用途、不损害农民土地承包权益的前提下, 允许乃至鼓励农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权, 发展多种形式的适度规模经营。在完善荒地、林地使用权抵押制度的基础上, 进一步探索耕地、草地承包经营权的抵押办法, 使农民通过土地承包经营权抵押能够获得银行贷款, 增强其对土地进行长期投资的能力, 提高土地产出率和劳动生产率。
(二) 改革农村宅基地制度
《物权法》赋予农户对宅基地的用益物权中包括占有权和使用权, 但没有收益权, 即不承认宅基地是农户的财产权利。宅基地不能充分流转和进行正常市场交易, 导致宅基地资源大量闲置, 农村“空心户”和“空心村”现象日益普遍, 还造成农民财产利益的制度性损失。继续维持宅基地的非商品化、非资本化和非市场化, 不仅对农民显失公平, 而且对推进城乡一体化, 增加农民的财产收入, 都是不利的。改革农村宅基地制度, 可以在继续实行宅基地集体所有的同时, 赋予集体成员比较完整的用益物权, 使宅基地使用权真正成为农民的一种财产权利。在“一户一宅”和面积限额的政策规范下, 将宅基地的占有权、使用权、收益权、转移权归农民所有, 允许农村宅基地及其建筑物依法自愿有偿转让、出租、互换、继承、抵押等, 使农村宅基地及其建筑物真正市场化。宅基地使用权流转实现的收入, 可以由集体与农户分成和建立宅基地公共基金, 保障集体所有者的权益。
(三) 建立平等开放、城乡一体的土地市场体系
十七届三中全会《决定》提出, “建立健全土地承包经营权流转市场”、“逐步建立城乡统一的建设用地市场, 对依法取得的农村集体经营性建设用地, 在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益。”上述土地市场体系的建立, 不仅能够充分发挥市场配置资源的基础型作用, 同时也能够有效地促进土地承包经营权流转、建设用地交易等。因此, 应按照产权明晰、形式多样、管理严格、流转顺畅的要求, 加快培育土地承包经营权流转市场。并根据土地承包经营权流转的需要, 建立有形的土地流转市场, 搭建公开、公平、规范、有序的土地流转交易平台。政府应修订完善相关的土地法规, 支持培育中介服务组织, 加强对土地市场体系的监管, 维护土地市场的公平和公正性。
参考文献
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[3]赵德余.土地征用过程中农民、地方政府与国家的关系互动[J].社会学研究, 2009 (2) .
土地权利人 篇8
1.1 农村土地流转的理论阐述和分析
借鉴世界经济发达国家土地流转的特点, 从中可以看出土地流转的目的和结果都是为了扩大土地规模经营, 这种扩大都是基于经济发展、农业技术进步、农村劳动力转入非农产业的城市化推拉作用。为此, 西方学者提出的“土地私有化+流转市场化必然导致农业规模经营”的思想, 而国内许多学者也热衷于依据西方理论来讨论中国农村土地问题, 认为, 只要全面实行了土地私有化, 就会有利于土地买卖、自由流转、兼并集中, 一方面使农业有可能出现土地规模经营、以参与国际市场竞争获取规模收益;另一方面, 多余的农业劳动力和人口会自然被城市化吸纳。但事实并非如此, 欧盟和日韩的农村土地制度改革并没有完全凭借“土地私有化+流转市场化”等制度安排, 反而取得较为成功, 相反, 一些发展中的人口大国如印度、印尼、墨西哥、巴西因照搬“私有化+市场化模式”而失败。因为, 一旦允许土地私有化和自由买卖, 使社会资本强势介入土地流转, 导致大批农民失去土地和对农民土地权益损害与剥夺, 最终可能引发农村社会矛盾的激化, 出现大规模社会动荡。[2]
理论上有关“土地私有化”问题, 实际上是一个假命题, 因为世界上所有的国家土地都是国家所有。在土地流转过程中, 一般不涉及土地的所有权, 多是土地使用权和经营权的有偿转让。所以, 保护土地使用者和经营者的权益成为土地流转过程中一项主要的、迫切的任务。基于此, 我国在《农村土地承包法》、《土地管理法》、《物权法》等相关法律法规中都规定了国家可以成为农村土地所有权的主体, 明确规定土地所有权归属和农业用途不变的原则下, 允许权利人合法自愿地将土地的使用权流转, 并明确规定对农民权益保护。但是, 在我国土地流转实际过程中, 更多的人仍然重视和关注只是如何通过“土地私有化”来加速土地流转发展的问题, 而往往忽视了农民权益保护的问题。
1.2 农村土地流转的现实需要和分析
1.2.1 社会经济的发展使农村劳动力大量转移要求农村土地流转
上世纪80年代, 农村实行的家庭联产承包责任制, 解放了生产力, 推动了农业经济快速发展。但是, 家庭联产承包责任制的实行也带来两个方面的问题:一是大量的农村剩余劳动力的释放, 需要向农业外部转移。一是土地零散分割、农户经营规模狭小, 难以实现土地规模经营。家庭联产承包责任制这一缺陷, 已成为农业进一步发展的瓶颈障碍。而要突破这一瓶颈, 就需要通过土地流转和规模经营来实现, 使家庭联产承包责任制焕发出新的活力。
改革开放初期, 福建农村产业结构比较单一, 基本上是农业经济, 农业产值占农村社会总产值的比重在3/4以上, 务农劳动力占农村总劳动力的90%。随着福建农村乡镇企业的迅速崛起, 沿海地区制造业的发展, 后来出现的“三资企业”, 以及第三产业的加快发展, 大量农村剩余劳动力向城镇转移, 导致农村产业结构和就业结构发生了巨大的变化。同时, 由于农业的比较利益与非农产业相比较低, 从而导致大量农民不愿从事农业劳动, 农村许多地方只剩下妇女、儿童、老人了, 出现弃耕、抛荒的现象。因此, 土地的流转又可使那些无力或无心经营土地的农民能自主、自由地转出土地, 愿意种地的又能自主地吸纳土地进行种植, 在总量上保持土地和劳动力等生产要素的优化组合。
1.2.2 农业技术进步需要农村土地流转
随着生物技术、高效技术、信息技术在农业中运用, 迅速促进农业产业化的发展, 从而带动了农业各技术密集产业的兴起, 提高农业劳动生产率。但这种以增加农业生产的产量为目标导向的农业技术只有在规模生产基础上, 或较大的范围进行推广应用时才能极大地提高了农产品产量, 使农业增产和增收的双重目标的实现成为可能, 因此, 农业技术推广应用迫切需要农村土地流转, 实现规模经营。
1.2.3 政府的引导、鼓励有利于土地流转
目前, 解决“三农”问题是政府的重要任务, 而解决“三农”问题的关键在于如何促进农民增收, 各级政府在帮助农民改进技术, 传播农业生产成功经验, 引进和推广外国优良品种等方面建立起农业教育、科研和推广体系;通过拨款资助兴办灌溉工程, 加强农地改良工作等促进土地规模经营。各级政府从发展当地经济出发, 对于土地使用权的流转, 大多采取比较积极的态度加以支持和鼓励, 并已取得了明显效益。在“反租倒包”和股份合作制的农业发展模式中, 在各地试点的土地整理工作上政府行为是显而易见的。这些形式没有政府的鼓励引导是难以发展的。
1.2.4 海峡西岸经济区的发展促进农村土地流转
台湾农业现代化水平高, 农业产业化和组织化程度较高, 但岛内农业生产成本高、农产品市场环境等问题严峻;台湾农业发展需要依靠资本和技术的外移, 降低生产成本。福建具有与台湾自然条件相似、资源要素互补性的特点, 通过闽台优势互补, 共同提升农业生产力和竞争力, 避免恶性竞争实现双赢。1997年开设海峡西岸农业合作试验区以来, 到2009年国务院通过《支持福建省加快建设海峡西岸经济区》后, 闽台农业合作呈现快速发展。但建设现代农业合作区要对农田进行科学布局, 平整土地, 实现“田成方, 路成网”, 配套水电设施等需要土地流转。因此, 《福建省促进闽台农业合作条例》规定:闽台农业合作项目, 需要使用农村家庭承包经营土地的, 可按照依法自愿有偿原则, 通过流转方式取得农村土地承包经营权;需要使用其他农村集体土地的, 可通过招标、拍卖、公开协商等方式取得荒山、荒滩等土地承包经营权;需要使用海域的, 可依法申请取得海域使用权。
2 福建省农村土地流转过程中农民的权益受到侵害
近几年来, 福建土地流转在速度、规模上都有一个较快发展的态势。但是由于诸多原因, 在当前的土地流转过程中, 出现了许多侵害农民权益的现象。
2.1 许多地方土地流转操作不规范, 使农民利益受到侵害
农村土地流转中普遍存在一个问题就是土地流转操作不规范。在土地发包和转包方面, 一些基层干部仗着土地所有者代表的身份和行政权力, 以行政强行推动土地流转, 严重损害农民土地承包权;一些村干部没有按照规定公开招标发包, 私下与承租者达成交易, 甚至与承租者事先串通搞假招标, 蒙骗群众。在土地流转手续方面也存在诸多问题。据有关报道, 福建省一些农村如宁化邓坊村和沿溪村、龙海东园、莆田江东村、安溪联盟村、南安莲塘村等地土地流转形式没有签订规范的合同[3]。由于多数土地流转农户间存在亲属朋友或是屯邻关系, 基本上采用口头约定, 较少办理书面租让合同。即使有书面合同, 只是在土地转包转让时找个中间人, 一张白纸, 象征性地写点条款, 合同内容不完整, 在流转双方权利与义务、流转年限及违约责任等条款都不明确, 部分合同在某些方面不具有法律效力, 也没有报合同主管部门备案等等。 这些问题给今后的土地利益纠纷埋下了诸多隐患。
2.2 土地流转风险保障机制的缺失, 农民的合法权益缺乏有效保障
土地流转过程中, 农民担心受让方是否有足够的经济实力, 项目是否有长效性, 担心租金兑现难和土地恢复现状难;受让方也担心农民法制意识淡薄, 单方毁约。农业投资存在自然和市场的“双重风险”, 土地流转若没有建立相应的土地流转风险保障制度, 既影响土地投资经营者的积极介入, 又影响土地经营权流转。据调查, 一些企业 (或个人投资者) 开发、租赁农民和集体的土地, 出于自身经济利益的预期, 对农户和集体土地收益的补偿绝大多数都采取一年一给付的办法, 而农业的自然风险和市场风险很大, 一旦经营失利, 多数情况下是逃之夭夭, 没有兑现农民的承包和补偿费用。许多地方在转让、租赁土地时价格定得偏低, 而且一定就是20年、30年、50年, 虽然农民得到了眼前实惠, 但从长远看, 在企业 (或个人投资者) 经营收益大幅度增长时, 农民的土地租金却只能维持原来的水平, 必然影响农民的长远利益。有的企业 (或个人投资者) 成片租赁土地后, 擅自在耕地上建造建筑物, 租用耕地办厂, 改变了土地的农业用途。
2.3 土地流转的服务制度不健全, 导致农民利益受到侵害
当前土地供需信息网络平台尚未完善, 土地流转交易平台缺失, 中介服务组织机构匮乏, 土地流转信息渠道不畅, 供需双方信息未能有效沟通, 出现了出租方找不到承租方, 想扩大经营的种植大户、企业又难以找到有流转土地意向的对象, 流转渠道不畅, 流转空间狭窄, 增大了流转成本。在一些农村调研中发现, 有的山村里土地流转主要依靠有开发需要的企业自己找上门, 缺乏土地流转信息, 选择面较少。还有的乡村土地流转信息传播主要是依靠农民之间相互介绍;由于农民往往处于信息不对称的劣势, 对市场行情不能充分把握, 导致流转价格不能真实反映土地的价值, 造成土地流转市场价格混乱。也因为土地流转没有确定可操作的价格标准, 容易出现竞相压低价格, 损害农民利益的行为。
2.4 土地流转过程中过多地行政干预损害了农民的经济利益
近年来, 在农地流转过程中受经济利益的诱惑, 许多地方的农地流转都是由村级组织和地方政府作为主要推动力量的。一些外来企业不愿与村社及众多农户打交道, 如在莆田江东村, 一种植大户仅流转78亩土地, 就涉及农户近50户, 流转期限为1年, 流转农户还要求种植户必须保留原有的土地边界不动[3]。因此, 大部分地方解决土地流转需要依靠乡村组织帮忙, 因而屡屡出现乡镇政府急于招商引资, 不经农户同意擅自与企业 (包括个人投资者) 签订土地包租合同, 并代企业先行垫付土地租金;还有一些村社以集体的名义随意终止承包合同, 无偿收回或强迫农民转让、出租承包地, 从而使承包农户的土地经营权、使用权无形中被基层政府剥夺了。据有关报道称, 福建省一些县市的调查, 由政府出面的土地流转占到流转总数的40%, 由村集体组织出面的土地流转比例甚至高达55%以上。在市场经济条件下, 农民本应是农地市场的主体, 有权决定所承包土地的生产经营。但由于农地制度的不合理、政府的干预, 致使农地流转中农民合法权益经常受到侵害。
3 土地流转过程中农民权益受到侵害的原因分析
农村土地的流转是土地制度上的创新, 体现农业改革和发展方向, 出现侵害农民权益的现象, 其原因主要有以下几个方面:
3.1 农村土地产权不明晰, 农民没有明确的土地权利保障
农村土地制度中在产权方面仍存在缺陷。我国的《宪法》、《民法通则》、《农业法》等法律中明确规定, 农村的土地归农民集体所有, 但“集体”的定义不够具体, 如《宪法》简单地界定为集体所有, 《民法通则》界定为乡村两级, 《农业法》界定为乡 (镇) 、村或村内农业集体经济组织。到底属哪一级, 主体是谁, 农民的使用权如何保障都没有明确的规定。法律体系所界定的集体土地主体模糊和不同法律规定的不统一、主体代表法律地位不明确, 权利和义务不清, 也表现在实践中操作上的多样性, 导致集体所有权权能残缺和农民土地财产权的缺失, 致使农民土地财产权不断遭到来自政府、村委会、企业等势力的剥夺和侵犯[4]。土地的权属不清, 土地承包权客观上又需要变更, 乡、村集体组织很自然地就依法享有了农村集体土地的发包权, 进而掌握了土地产权中的让渡权和处置权。理论的难点和法律的缺陷为乡镇政府、村级“准政府”的侵权提供了便利, 乡 (镇) 、村基层组织往往可以凭借其土地所有权做出土地流转决策, 自然不会尊重农民的意愿和关心农民的利益, 实际上农户也无法拒绝各级“土地所有者”对流转土地收益权利的任意分享。
3.2 相关现行土地法律规范的缺失导致农民土地权益受到损害
缺乏完备的法律规定和规范的操作程序是制约土地流转、侵害农民权益的重要原因。目前, 农村土地立法缺乏规范土地流转的法律法规, 如对集体土地流转中的前提条件、适用范围、主体地位、权利义务、受让人资格、收益分配等问题均缺乏必要的法律规定;土地流转合同与当事人的法律责任, 在现行的民法通则、合同法、农业法、土地管理法及民商法、经济法、行政法中也无明确而详实的规定, 以致当事人合同行为成本过高和任意性太大, 大大提高了解决司法纠纷的难度和成本。特别是法律规范的缺失, 使一些乡 (镇) 、村基层组织的干部利用权力大打法规上的擦边球, 借土地流转名义, 侵害农民利益。
3.3 土地流转中政府职能的定位不当出现农民土地权益受到损害
在土地流转和土地流转管理中, 土地一方面寄托了农民的生存利益和发展利益, 另一方面通过土地经营可以带来很大的利益, 在利益诱惑面前都想去争夺土地的利益, 必然和农民的生存利益和发展利益发生冲突。地方政府的职能与作用主要是克服市场失灵和促进社会公平, 为土地的合理利用提供制度、法律保障, 维护产权主体的合法权益, 为土地市场的正常运行提供宏观和微观环境。但是在实际农村土地流转管理中, 地方政府的这些作用却没有充分体现, “不管与管死、小有所管”等现象大量存在, 有些地方甚至是“该管的不管, 不该管的乱管”, 甚至有的土地流转就是政府为了谋取经济利益而驱使的。政府管理缺位和错位并存, 导致一些企业和个人钻空子, 趁机扰乱城乡土地市场, 非法转让、租赁集体建设用地使用权的现象时有发生。也使农民行为与政府行为之间的冲突呈日益加大的趋势。
3.4 闽台农业合作要求土地流转期限长且较为集中, 土地流转后农民生活保障成难题
台商在福建的农业投资, 多为设施农业、精品农业等资金、技术密集型农业;投入资金数量较大, 需要一定的时间回收成本, 不稳定的农地租赁使用权, 将严重影响他们投资的预期收益。如某台商租赁的3 000亩荒地中, 由于各种原因只开发了千亩, 还有近2 000亩待开发, 因为租期已经过去10多年了, 现在投入等到开始盈利时茶山可能就不是自己的了, 追加投入产生犹豫。《福建省促进闽台农业合作条例》中提出让农民以集体土地使用权入股模式, 台商作为投资方可以和当地农民合作, 永续经营, 同时吸收农民进果园工作, 减少投资的风险;即使承包土地到期, 有当地农民入股, 续租也容易些, 不用担心使用期限问题。但操作起来有一定难度, 因为当地村民想法各异, 要一一沟通达成一致有难度;村民们的认识不一, 并不认为种台湾水果能够给他们带来好收益, 许多村民更看重现实收益, 宁愿选择租地获取租金的方式, 而不愿担风险。而农地租赁价格高低直接影响双方合作发展, 过高的农地租赁价格只能导致双方合作关系的终止, 土地流转金过低会使农民的生活难以得到长期保障, 影响了社会稳定。
4 促进农村土地流转, 保障农民权益的对策措施
农村土地流转工作成败主要看老百姓是否自愿、受益;资源是否增加, 生态是否得到保护。因此, 农村土地流转要以科学发展观来指导和规范, 要牢固树立以人为本的思想, 确保农民权益放在首位, 推动农村土地流转健康快速向前发展。
4.1 坚持稳定农村基本经营制度, 保障农民土地权益
农村土地流转制度要坚持土地承包经营制度不变, 才能保证农民的承包地, 流转出去不会丧失。30年承包期内, 无论农民是否从事农业, 是否仍以农为生, 除非他主动放弃土地承包权, 否则任何组织或个人都不得通过任何手段使农民失去承包地。土地流转的关键是在土地确权, 应进一步明确界定农民的土地权利, 使农户真正享有占有、使用、收益和处分四权统一的承包经营权。经过30多年的改革和完善, 农民在土地占有、使用、收益等方面已享有了更多的权利, 但土地处分权却从来没有真正赋予农民。因此, 促使农户真正享有四权统一的承包经营权, 应是政策不断完善的一个重要方面。
4.2 构建土地流转综合服务平台, 保护农民土地权益
农村土地流转低效率、秩序混乱的直接原因在于缺乏规范的组织协调机构和土地流转市场。通过建立土地流转中介服务组织、实行土地流转委托管理是优化土地资源配置、充分发挥土地资源优势、实现土地高效率、低成本、有秩序流转的有效途径。如在土地管理部门指导下建立“土地流转委托中心”或“土地信托中心”等中介机构, 利用农村土地流转交易信息网络, 及时登记汇集可流转土地的数量、区位、价格等信息资料, 定期对外公布, 接受供求双方咨询, 沟通供求双方的相互联系, 以提高土地流转的成功率。
4.3 基层政府在土地流转中要坚持规范管理, 做好服务
农村土地流转是以农户为主体的, 是农户自愿的市场行为, 而不是靠行政手段来实现的。基层政府在土地流转中不应代替农民直接经营, 不应以管理者名义去分享地租。当然, 尊重农民的意愿和主体地位, 并不是说政府可以撒手不管。乡村组织在土地流转中的定位应该是加强管理和搞好服务。如建立农地产权交易市场, 为土地流转提供信息、中介、组织、协调等服务;对流转行为进行规范, 搞好土地流转的资格审查、合同签证、档案管理等工作, 有效地堵塞漏洞, 消除隐患;充分发挥职能作用, 发现土地流转纠纷苗头, 及早介入, 耐心调处, 完善土地流转纠纷仲裁、调解机制;制定土地利用与流转的长远规划, 做好土地的集中连片和整理工作, 改善农田基础设施建设, 为土地流转创造良好的环境。
4.4 积极推进土地流转的市场化改革, 需要有坚实的法律基础
积极推进土地流转的市场化改革进程, 如果不能按照市场价格补偿农民损失的, 政府就必须妥善安置失地农民, 提供救济制度, 救济措施等最基本的社会保障。应考虑制定出台《农民权益保护法》等特殊时期的特殊法律, 进一步保障农民的合法权益, 增强农民借助国家法律实现自我保护的能力, 使农民的维权行动纳入法制化的轨道, 降低农民在法律缺失状态下发生对抗性行为的频率;使农民在与包括乡村干部在内的地方强势群体的关系中获得政治支持, 从而提高政策实施的效率, 走出政策落实难的困境。出台有关土地流转监督法律, 明确对行政违法行为应承担的法律责任, 明确土地监察的监察权能和失察责任, 强化土地监察, 严格执法, 堵住可能使农民权益遭受伤害的法律漏洞[4]。
4.5 利用市场机制介入社会风险管理, 发挥其维护农民权益的作用
在土地流转机制不完善的地方, 政府常常成为问题和矛盾的焦点, 管理难度大;市场机制完善了, 很多矛盾就可以通过市场化机制化解, 降低政府的管理成本和管理压力, 群众也能得更多实惠。例如推行社会保险, 农业企业推行了安全生产保险, 不但强化了企业责任, 也提高了对事故受害人的补偿, 能从制度上遏制“企业发财、政府埋单”现象。承包企业实行了保险, 避免出现自然风险或因经营不善给土地流转造成的风险, 无法兑现农民的承包和补偿费用;同样可以避免出现从事养殖业的农户, 在养的牛、猪和鸡因病大批死亡, 整个家庭就陷入生活困境的状况。政府应着力推进“三农”保险发展, 努力为低收入的农民群众提供价格低廉、手续简便的小额保险服务, 通过开展保险, 在化解民事纠纷、缓解社会矛盾和保障农民权益方面发挥重要作用。
4.6 加强再就业培训和扶持, 保障土地流转后“剩余劳动力”的农民权益
土地的规模经营和现代农业发展的一个趋势就是把农民从小块土地的经营中不断地剥离出来, 吸收和安置一部分农村的劳动力。据专家统计, 我国每年要消失上万个自然村, 一千多个农村集市, 农民大量地涌入城市, 1978年, 城市人口占全国人口的18.19%, 现在达到了45%。据测算到2030年有60%的城市人口。大量的人离开农村进入城市, 是两手空空进入城市去当贫民, 还是再带着土地资本以某种转换的方式进入城市?土地流转应该使农民通过土地收益成为有产者, 不是失去土地的无产者。土地市场化使农民变成通过土地资本化来从事创业的人。失地农民的就业转移到了城市后, 职业前景是不确定的。因为福建的外贸出口贸易占GDP的40%以上, 制造业严重依赖出口, 当世界经济发生变化, 主要发达国家的经济出现衰退时造成大批制造企业倒闭, 农民工失业。失地农民提供保障是政府不应回避的责任, 地方政府提供有实际用途的免费职业培训, 把获得职业培训、创业扶持等应作为农民权益保障重要内容。
参考文献
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土地权利人 篇9
一、城乡统筹发展与农民集中居住
(一) 城乡统筹政策的提出及其实施
随着社会经济的发展和进步, 我国城市和农村之间的互动与联系越来越紧密, 很多地方政府鼓励城市带动农村, 农村辅助城市, 追求政治、经济、文化和社会多方面共同繁荣, 共同进步, 我们称之为“城乡统筹”。
城乡统筹是当今社会发展的基本要求, 要坚持以人为本, 协调农村与城市居民, 使得农村居民、进城务工人员及其家属与城市居民一样, 享有平等的权利、均等化的公共服务、同质化的生活条件。然而, 现阶段我国的很多地方借城乡统筹发展之名, 强制农民集中上楼居住等, 严重损害了农民的土地权利, 使得城乡统筹下农民土地权利的矛盾冲突加大。
所谓“农民集中居住”, 就是在城乡统筹背景下, 在一定地理环境和社会环境下, 自然村的农民集中起来, 统一规划居住环境的过程。从本质上看, 这一政策是对整个农村自然资源和社会资源系统的重新整合, 其目的是实现农村资源的合理配置, 以适应社会主义市场经济建设、社会主义基层民主政治建设、社会主义文化建设和社会建设。但是由于现实中, 部分地区急于完成任务, 强迫农民集中起来居住, 又将此俗称为农民“被上楼”。
(二) 农民因“被上楼”而集中居住, 其土地财产权受到侵犯
所谓“宅基地”, 顾名思义, 就是农民用以建造住房的那部分土地。1962年, 宅基地正式由“农民私有”变为“集体所有”。但是, 由于农民的房屋建筑在宅基地上, 农民实际占有并支配这些宅基地。宅基地作为一种不动产, 一直被农民视为自己的家产。
宅基地使用权是农村集体经济组织成员依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利, 自主利用该土地建造住房及其附属设施的用益物权。《物权法》第13章以专章的形式加以规定, 使农民的这一权利得到保障。
以江苏省为例, 从25万个自然村变成4万个集中居住点, “集中居住”到底能带来什么?据江苏省建设厅村镇办负责人计算, 江苏近4000万农村人口分布在近25万个自然村, 如果新的镇村布局规划实施后, 据理论测算, 全省可节地约400万亩以上。
根据《物权法》的规定, 宅基地使用权是农民自己的资产, 政府停止审批宅基地, 强行推进集中居住, 只给房屋进行补偿, 对宅基地不给补偿, 或者补偿很少, 这损害了自己的利益, 也违反了中央有关农村土地征用和房屋拆迁的政策。这就是当前农民之所以认为是“被上楼”的矛盾焦点, 而在江苏省, 苏北地区的矛盾相比之下尤为突出。
二、苏北地区农村集中居住政策的实施现状及问题
(一) 总体情况
在苏北地区, 集中居住政策的代表地有宿迁市、连云港市、徐州市, 以宿迁市为例, 根据省委省政府的统一部署, 宿迁市开始实施新农村集中居住点与康居示范村创建工作多年, 逐步迁并成具有一定规模、功能基本齐备的新农村集中居住点。到2011年底, 全市启动建设100个康居示范村、农村集中居住点66个, 已新建农民住宅16781户, 涌现出一批质量品位较高、村庄特色明显、基础配套较好、环境整洁优美的康居示范村典型。不仅宿迁市如此, 整个苏北地区现如今都已基本较好完成集中居住任务。
(二) 存在的问题
1. 侵犯了农民的宅基地使用权、土地财产权
在实施集中居住政策时, 主要有两个工作:拆迁和补偿。但是, 当地政府只对农民“合法确权”的房屋面积给予安置补偿, 对宅基地则不予补偿或补偿很少, 这就严重侵犯了农民的合法财产权。从而很容易激起民愤, 或者引发各种争议, 就如邳州的邳县经常因为宅基地问题而发生血案, 对社会秩序也造成一定影响。
我们通过调查得知, 有33.9%的农民选择普遍发生宅基地纠纷事件, 说明该地区因为宅基地问题而引发纠纷事件的几率已经很大了, 在宅基地方面的矛盾很激烈, 苏北地区关于农民“被上楼”问题需要当地相关部门高度重视。关于宅基地征收之后被用于建设什么, 村民给我们的答案是:集中居住小区建设、城市建设和房地产开发建设。政府以集约利用土地为名, 违背农民意愿, 强行开展集中居住活动, 然后将多出的土地转换为建设用地指标, 出现了为满足城市建设用地的需求而盲目扩大农民集中居住的倾向。这不仅脱离了农民集中居住的根本目的, 也侵犯了农民的宅基地权益。
2. 农民“被上楼”之后, 不便于农耕, 生活成本提高
由于大部分地方还存在种地的农民, 集中居住之后的农具、牲畜、拖拉机如何安放, 集中居住地离承包地距离较远不方便。搬进安置小区后, 由于对农民的家庭条件的忽视, 造成其生活成本增加, 经济权益和社会保障又有所缺失, 有些农民甚至因此减少了收入。
3. 集中居住区基础设施不够完善, 住房设计不够合理
由于目前的集中居住区还处在不断地建设过程中, 很多设施虽然已经建成, 但无法立即投入使用。例如, 黄徐村的一些道路上路灯很多, 但未通电, 没有能给夜间照明带来便利。此外, 两个村子的大部分精力都放在了房屋建设上, 医务室、健身设施、活动室的建设还有待加强, 针对农民的学习培训、文体活动的数量、质量有待提高。
4. 集中居住政策实施过程中, 拆迁与补偿不合理
(1) 有些地方法律手续不齐全。农民在“被上楼”过程中失去了合法取得的宅基地的使用权, 新搬进的楼房又无法取得合法的产权, 并且在实施过程中一直没有拆迁协议。
(2) 土地调整难且征地拆迁补偿难落实。关于土地征收制度的调查中, 我们从最后的数据得知, 有52.5%的农民选择了“一般”, 他们认为政府只是勉强地完成了集中居住, 甚至有20.8%的农民选择了“不好”, 他们认为补偿金和加盖新房都没有得到落实。目前宿迁市各县区虽然对农民进入集中居住点给予一定的补偿或优惠政策, 但对农民腾退的建设用地都没有统一的补偿政策, 也没有制定规范的进城农民房屋拆迁激励引导政策。农民拆旧房建新房缺少政策或资金引导, 很大程度上影响了农民进入集中居住点建设。
5. 缺乏民主决策, 农民参与度不高
地方政府无视农民意愿, 对农民的补偿不到位, 造成农民对政府的不信任加剧。这是集中居住政策在今天依然矛盾多多的根本原因。在问到当地农民对该地的“集中政策”实施情况的认识和理解时, 有35.7%的人选择了“缺乏统筹规划, 一味向城市看齐”, 18.0%的人选择了“无视农民意愿”, 说明了农民的参与度很低, 这大大阻碍了集中居住的建设进程。
三、解决对策
基于农民“被上楼”现象使得农民的一些基本权利得不到保障, 所以笔者从以下几个方面提出一些解决对策。
(一) 完善城乡建设制度
在“被上楼”过程中, 农民财产权遭到侵害。就业权和社会保障权难以得到保障。直接原因在于相关制度设计得不合理。因此在规范层面上, 完善相关制度就成为首当其冲的对策。首先, 要完善征收制度。农民“被上楼”的过程中, 总是伴随着房屋征收, 还可能会涉及集体土地所有权征收。其次, 要重新审视现行的城乡建设用地增减挂钩制度。在国有建设用地指标十分紧张的情况下, 城乡建设用地增减挂钩实为迫不得已的权宜之计。但在实践中却沦为一些地方政府增加本级财政收入, 即“赚钱”的工具。
(二) 依法执行宅基地政策, 保障农民权益
从对苏北地区的调查看, 在城市化和新农村建设的过程中, 保障农民宅基地应有的权益, 同时促进更有效地利用土地, 是当前必须重视和迫切需要解决的问题。国内一些发达地区正在探索的由村集体牵头, 对农村宅基地进行整理、开发和置换的做法, 有利于集约利用土地, 提高土地效益;有利于缓解工业化、城镇化进程中的土地供需矛盾, 拓展产业发展空间;有利于居民居住向城镇集中, 推进农村城市化、农民市民化进程。另外, 完善农村宅基地用地登记制度。
(三) 促进农业发展, 增加农民收入
加快农业产业化进程, 不断增强农民集中居住点建设的物质基础。一是要学习和借鉴走在前面的地方的经验。二是注意发挥本地特色。三是进一步加大对农民的培训, 搞好农村劳动力转移工作, 扩大农民的就业门路, 切实增加农民收入, 为农民集中居住提供有力经济支撑。
(四) 创新集中居住建设, 完善生活设施
创新集中居住点建设管理, 形成“农民自主、多方帮扶”的长效机制。在区域城市化快速发展的时代背景下, 还必须站在长远发展的高度, 打破村域界限, 加大中心镇建设以便容纳更多的农村居民集中, 同时完善集中居住点的基础设施建设及配套服务, 不断提高农民生活质量。
(五) 土地征收等多项制度民主、公开化
政府应该让决策和制度都公开化, 多听取村民的意见, 经村民会议讨论再决定。另一方面, 应当确认和保护农民有自主选择生活方式的权利, 而不仅仅是为了完成任务, 逼迫农民“上楼”, 要让农民自愿选择。
四、结语
苏北地区的集中居住情况从整体来说是不错的, 但是农民的“上楼”意愿并不是很高, 需要长时间计划和实施来完善, 从而顺应当今城市和农村统筹协调发展。当然, 不止在江苏, 甚至全国都应注意对农民宅基地方面的法律保护, 只有这样, 才能真正解决好农民问题, 才能真正完成社会主义新农村建设。
摘要：城乡统筹要求协调农村与城市之间的关系, 使得农村居民与城市居民一样, 享有平等的社会保障权利、均等化的公共服务。但目前包括苏北地区在内的很多地方在推行城乡统筹政策时, 违背农民意愿, 强迫农民集中居住, 引发“被上楼”现象。为了解决这个问题, 应通过完善土地征收制度和城乡建设用地增减挂钩等制度的实施来保护农民的土地权利。
关键词：城乡统筹,土地权利,集中居住,宅基地
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