校园安全立法（精选12篇）
校园安全立法 篇1
一、中美校园安全立法比较
(一) 美国校园安全立法状况
美国政府把建设安全学校作为国家教育战略的重要目标之一。1987年, 美国政府颁发《美国校园安全守卫法令》, 规定学校必须每年发布校园安全政策实施业绩和年度校园违法犯罪数据。1990年9月19日, 布什总统签署公布了《珍妮·克雷莉法》 (“《校园安全法》”) , 使校园保卫有了联邦法律依据。1994年, 马萨诸塞州等一些州的州议会对校园安全进行了专门补充立法, 对校园警察的任职、条件、权力及对校园保卫的要求做出详细的规定, 使校园警察制度逐步完善。同时, 《珍妮·克雷莉法》规定, 各州公立学校和大学要发布校园犯罪年度资料, 学生应该在入学前获知该校的犯罪率。美国许多高校将报告张贴在学校网站上供人查询。后来, 美国又相继制定《校园禁枪法》《改善校园环境法》等法律法规。2002年1月8日, 美国总统乔治·W·布什签署了中小学教育法《不让一个孩子掉队法》 (NCBL) , 从2002~2003学年起, 该法在全美各州和各公共校区开始实施。该法有一系列的政策和服务来支持课前和课后项目、家庭教育、家长学校、图书资料、技术服务、移民孩子教育等。其目的在于使学生远离毒品, 远离暴力, 创建安全纯净的校园;消除地域、种族等因素造成的学生成绩差异, 实现中小学基础教育“有教无类”;推动学校进行历史性的改革。2010年3月, 奥巴马向国会递交的本届政府教育改革与发展蓝图中, 学生安全、学校安全成为优先改革和优先保障的重点领域之一。奥巴马政府延续了《不让一个孩子掉队法》 (NCBL) 关于学校安全的年度公告制度, 要求各学区对校园暴力事件进行详细统计, 并将结果公之于众。该法规定, 每个州必须对“长期处于危险境地的学校”作出说明和认定, 充分保证学生的知情权。
(二) 我国校园安全立法
我国至今没有专门出台针对校园安全的立法。但适用于校园安全管理的法律法规可分为以下几类:一是法律类, 主要包括《民法通则》《刑法》《义务教育法》《未成年人保护法》《预防未成年人犯罪法》等。二是行政法规和部门规章类, 主要是国务院及各部委在职责范围内发布的决定、命令及指示、规章等。包括《普通高等学校学生管理规定》《学校食堂与学生集体用餐卫生管理规定》《学校卫生工作条例》《学生伤害事故处理办法》《中小学幼儿园安全管理办法》等。另外大部分则是国务院各部委根据校园安全的需要适时发布的各类通知等。其中, 对高等学校来说, 最具有影响力的是1988年4月公安部、国家教委、劳动人事部、财政部经国务院批准, 联合印发的《关于在部分高等学校设立公安派出所实施办法的通知》, 该“通知”是高校设立公安机构的重要依据。
(三) 中美校园安全立法比较
1. 立法基础与背景比较
美国实行行政分权制度, 二战前, 联邦政府很少干预州政府行政事务, 联邦政府很少制定全国层面的教育法案。战后, 联邦政府通过各种方式对教育施加影响。上世纪80年代末, 随着校园犯罪率的上升, 联邦政府开始注重校园安全立法。1990年联邦《校园安全法》成为现今美国校园安全管理的总纲领, 是一部针对美国校园安全的专门性法律。州政府负责具体执行《校园安全法》, 规范校园安全管理行为, 保障教育活动正常运行。
我国无专门性校园安全立法, 相关规定散见于《宪法》《民法通则》《刑法》《教育法》《未成年人保护法》《义务教育法》等其他法律法规之中。在校园安全管理方面, 更多的是国家层面适时制定政策文书, 随后是地方紧跟制定一些规定和文件, 来对国家政策做重复和解读。这些法律法规及规定对学生合法权益的保护既不具体, 又无可操作性。
2. 内容比较
(1) 校园警察制度的确立
美国校园警察制度是校园保卫工作的一个重要特色。在20世纪40年代以前, 美国校园的保卫工作由没有执法权的保安人员负责, 他们只负责看守楼门、停车场、贵重设备及仓库, 对于校园内的违法犯罪活动不能做出及时反映和有效处理。由于没有执法权, 犯罪分子在校园内十分猖獗, 各种违法犯罪、骚乱频繁发生, 师生员工的人身、财产安全得不到保障, 甚至对社会秩序构成了严重威胁。1940年初, 华盛顿州议会率先制定法令, 授予各学校建立自身的警察的权力, 在公立学校建立警察机构。随后, 各州议会相继制定类似的法令, 批准高校建立校园警察机构。1990年10月美国议会通过的《校园安全法》, 正式确认了校园警察制度, 从而以联邦法的形式确立校园警察体制的法律地位, 使校园安全保卫工作的开展有了充足的法律依据。
我国于1988年4月, 经国务院批准, 公安部、国家教育委员会、劳动人事部、财政部联合印发《关于在部分高等学校设立公安派出所实施办法的通知》 (以下简称《通知》) , 根据《通知》精神, 在全国部分高校设立公安机构, 即公安派出所, 归市级公安机关与归属地公安机关双重领导。该通知是高校设立公安机构的重要依据, 一定时期内, 为维护校园安全稳定发挥了重要作用。但因《通知》效力级别低、内容粗糙、线条简单等诸多弊病及经费支出、体制调整、管理安排等诸多因素未加明确等原因, 使派驻高校警察的计划“流产”, 现有公安机构形同虚设。目前, 学校的安全管理队伍主要由保卫处 (科) 为主的保卫人员、外聘保安等人员组成。由于法律规定的缺位, 导致学校的保卫部门既没有执法权力, 也没有相应执法力量与执法能力。
(2) 内容的可执行性与可操作性
美国学校的日常安全管理和运作均依赖法律的解释和参与。这就造成美国在校园安全管理内容方面十分细化。美国校园安全法对于校园警察执法程序、管理权限、服务范围、突发事件处置、火灾安全、犯罪预防等内容都有十分明确的规定。比如, 在犯罪预防方面, 美国校园安全法规定, 公立学校和大学要发布自己校园的年度犯罪资料。学生应该在入学之前获知该校的犯罪率, 以检查校园安全。学校要将这一报告张贴在其网站上的治安或安全防范页面以备查阅, 学校违反了此项法案, 将面临美国教育部的巨额罚款等相应处罚措施。
我国与校园安全相关的法律法规简单粗糙, 口号化和宣言化特点严重, 它不但造成本身的可操作性差, 而且造成了一种简单化的倾向, 就是一刀切, 经常导致鞭长莫及, 造成了法律权威的部分消解。
二、完善我国校园安全立法, 构建校园警察制度
校园安全关系具有复合性, 它不仅包括具有纵向隶属性特征的教育行政关系, 还包括具有横向平等性特征的教育民事关系, 这种复杂的法律关系亟待相应的法律进行调整, 使校园安全工作真正做到有法可依。因此, 加快校园安全立法步伐, 制定一部详尽、具体、针对性强的《校园安全法》, 建立我国的校园警察制度非常必要。
我国的校园安全立法必须要从我国国情出发, 符合实际, 不得违背或脱离社会主义法律框架体系。
(一) 遵循协调一致原则
校园安全立法首先需要与我国宪法、民法、刑法、行政法及教育法律法规协调一致, 《校园安全法》行为指向的疆域不能超过以上法律法规的范围, 从而在校园违法、犯罪行为的预防和规治问题上形成合力而不是悖逆。
(二) 程序严格与可操作性统一原则
严格的法定程序是保证正确合理运用权力, 有效保障师生利益的根本准则。因此, 校园安全法要十分明确管理主体的执法程序、服务范围、突发事件处置、火灾安全、犯罪预防及学校与相关行政部门管理权限、法律地位等, 严格校园案件受理、办理程序, 明确管理服务范围,
落实主体责任。另外, 校园安全立法要具有可操作性, 符合实际。细划责任主体的权力和义务, 严格责任追究制, 切忌粗糙乏力, 大而笼统。
(三) 导入校园警察制度
通过立法形式赋予警察部门组建专职校园警察的权力, 以法律的形式赋予其相应的执法权, 提高对突发事件的处置能力, 保证学校的安全, 是我国现有校园安全管理模式由静态管理向动态管理转变的必要途径。构建我国校园警察制度的最合理模式是在原有警种基础上设立新的警种, 该警种与铁路、民航、海关缉私警察以及森林警察并列, 业务归当地公安机关领导, 人事及行政归学校管理。赋予其一定 (主要指管辖范围) 警察执法权, 校内发生的案件校园警察都可以独立侦查, 独立办案。校园警察除一般的治安、刑事执法任务以外, 还应当承担下列职责:一是易衍生学生不良行为场所的调查;二是寄居校外学生的安全访查;三是校园周边环境安全调查;四是校园安全环境检测评估;五是学生偏差行为的通知;六是进行校园毒品与暴力案件统计;七是完成护送、救护等学生必需的安全服务等。
《校园安全法》作为教育领域的专项安全法律, 若能真正实现, 将会对师生的安全给予全方位的保护, 将会使校园的安全管理工作走上规范化、法制化、专业化的道路。
摘要：中美国情不同, 历史不同, 中美校园安全管理的理念与模式也有很大差异。求同存异, 互通有无, 借鉴人类共同的文明成果, 是进一步促进自身发展的有效途径。本文力图通过对中美校园安全立法与警务运用的对比研究, 探索适合我国国情的校园安全管理模式。
关键词：中美,校园,安全立法,警务运用,对比
参考文献
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校园安全立法 篇2
摘要 电梯事故频发，国家颁布了《中华人民共和国特种设备安全法》。具体分析造成事故原因，依据推进保障电梯安全运行，同时做好电梯的更新改造。
关键词 电梯事故 安全法 安全运行 一． 电梯事故频发
1.2013年5月14日-16日三天中，湖北、西安、深圳、云南电梯相继发生事故
（1）2013年5月14日，湖北宜昌某超市中正在运行的手扶电梯发生“断裂”事故，导致一位老人与电梯一起坠落，当场身亡。（2）5月14日，西安红庙坡某小区，55岁的某女士在电梯门打开后迈入门内，此时电梯的轿厢没有到达。该女士顺着电梯井从15层跌落，当场死亡。
（3）5月15日，深圳市罗湖区某大厦1号电梯发生事故，电梯下行至3楼，某医院王某走出电梯时，突然电梯门关闭，王某被挤压身亡。（4）5月16日，一名61岁的老人坠入云南玉溪某大楼电梯里。被救出时，意识、心跳、都没有了。2.2012年我国发生电梯事故36起
2012年我国发生电梯事故36起，死亡28人，造成社会上极大的负面影响。近年，电梯设备数量急剧增加，全国电梯数量有2002年的35万台猛增到2012年底的245万台。虽然过去10年剑我国万台电梯事故率由1.56起降至0.15起，但目前安全形势仍不能乐观。
二、事故主要原因 1.老旧电梯带病运行
我国电梯中有相当一部分为20世纪90年代安装的代替，使用时间达十年之久，有的电梯使用时间超过20年，这是目前运行电梯的最大问题。但由于目前国家没有规定电梯强制报废年限，导致大量老旧电梯还在带病运行，增加了电梯事故的发生率。2.电梯维保不到位
我国电梯维保的主要依据是TSG T5001_2009《电梯使用管理与维护保养规则》，维保单位按照合同，受物业公司的委托对电梯进行15天一次的维保。但是由于多数维保单位规模小，、能力托、待遇差、难以培养和挽留高水平技术工人，加之很多电梯的业主实行“维保分包”，造成维保部到位，隐患增多。
维保不到位还与运行中的电梯安全责任主体不明确有关系。由于电梯是特种设备，电梯运营中的所有权、使用权、业务管理权、技术管理权与具体使用者往往是多个主题，相互推卸责任现象时有发生。3.理顺维保供需价格
2011年颁布的《关于电梯安全检察工作若干问题的指导意见》中明确指出，各省市要尽快促进合理维护报价格机制的形成一直到电梯维保费用的公平与可操作性，来改变在电梯维保中被动局面。如香港的电梯条例，就有“ 升降机及自动梯（费用）规例”。同事还当重视对电梯维修保养人员的专技术培训教育。4.电梯更新资金不落实
根据有关部门规定，电梯更新只能采取动用房屋维修资金的方式进行，按照国际上通用的15—20年个呢换一次电梯的标准来看，目前房屋维修资金基本上无法承受电梯更新的高额费用。5.维护与运行中应当注意的问题
（1）维修过程，没设隔挡。如维保单位正在对电梯进行维护，在此过程中，层门开着，电梯轿厢还在其他楼层位置，这是该门口一定要设隔挡。如果没有隔挡，乘客不知情就进入了，就有可能出现事故。（2）把门扒开，轿厢却未到。有的才呢过门锁够装置松脱，这是遇到有人用力扒门，就有可能出现层门打开，但轿厢还未到，正好乘客不知道情况就进入，容易酿成事故。
（3）违规操作，门突然打开。有的维修人员发现电梯的保护开关需要更换，但临时找不到零件，又不想耽误乘客上下大楼，就进行“短接”，让电梯维持运行，这样极容易造成轿厢未到，门开的危险状况。（4）乘自动扶梯，小心踏板。常见自动扶梯、自动人行道，在进行维修时，有时会对踏板链接进行拆除，的呢过维修完毕，拆除连接件没有安装到位，就可能发生伤亡事故，所以每天启用付提前，管理人员进行一次试运转，检察无缺陷才能正式投入运行。
三、推进保障电梯安全
2013年6月29日颁布《中华人民共和国特种设备法》，专门对电梯执照。安装维护保养、修理改造等做了明确的规定。（1）电梯的安全、改造。修理，必须有电梯制造单位或者其委托的依照规定取得相应许可的单位进行。电梯制造单位委托其他单位进行电梯安装、改造、修理的。应当对其安装、改造、修理进行安全指导和监控，并按照安全技术规范的要求进行校检和调试。电梯制造单位应对电梯安全性能负责。
电梯制造单位应当对其制造的电梯安全运行情况进行耿总调查和了解，对电梯的维护保养单位或者使用单位在维护保养和安全运行方面存在的问题，提出改进意见，并提出必要的技术帮助。
电梯制造单位有下列情形之一的，责令限期改正；逾期未改正的，处1万-----10万元罚款：①未按照安全技术规范的要求对电梯进行校验、调试的；②对电梯的安全运行情况进行跟踪调查和了解时，发现存在严重事故隐患，未及时告知电梯使用单位并向负责特种设备安全监督管理的部门报告的。
（2）电梯为公众提供服务的特种设备，其电梯的运营使用单位应当对特种设备的使用安全负责。电梯运营使用单位应当对特种设备的使用安全负责。电梯运营使用单位有下例行情形之一的，责令限期改正；逾期未改正的，责令停止使用有关特种设备或者停产停业整顿，处2万—10万元罚款：①未设置特种设备安全管理机构或者配备专职的特种设备安全管理人员的；②未将电梯的安全使用说明、安全质疑事项和警示标志至于易于为乘客注意的显著位置。
（3）电梯的维护保养应当由电梯制造单位或者依照规定取得许可的安装、改造、修理单位进行。电梯的维护保养单位应当在维护保养中严格执行安全技术规范的要求，保证其维护保养的电梯的安全性能，并对其维护保养的电梯的安全性能负责；同事负责落实现场安全防护措施，保证施工安全。街道电梯故障通知后，应当立即赶往现场，并采取必要的应急救援措施。①电梯的维护保养单位未按照规定以及安全技术规范的要求，进行电梯维护保养的，处1万—10万元罚款。②未经许可，擅自从事电梯维护保养的，责令停止违法行为，处1万—10万元的罚款；有违法所得的，没收违法所得。
（4）对特种设备，国家建立缺陷特种设备召回制度。因生产原因造成特种设备存在危及安全的同一性缺陷的，特种设备生产单位应当立即停止生产，主动召回。
（5）特种设备存在严重事故隐患。无改造修理脚趾或达到其他报废条件的，特种设备使用单位应当依法履行报废义务，采取必要措施消除该特种设备的使用功能，并向原登记的负责特种设备安全监督管理的部门办理使用登级证书注销手续。
四、做好电梯的更新改造
1.江苏某市对老旧电梯进行改造
（1）老电梯概况。目前全是按照相关规定例为老旧电梯的电梯数量为1400余台。大部分老旧电梯集中在企事业单位河老小区，2010年初开展老旧电梯改造工作。
（2）老旧电梯存在的问题。老旧电梯使用存在的安全隐患。大部分老旧电梯由于产品制造的问题，控制柜、拽引系统和安全部件部不符合目前的法规要求，因此，可靠性差、故障多、事故频发，存在严重安全隐患；老旧电梯能好严重超标。大部分老旧电梯多为继电气控制，大量使用开关、继电器、接触器等机械运动部件，造成能耗高、事故多、维修量大。
（3）老旧电梯节能降耗及安全性能改造情况。老旧电梯的安全性能改造。主要针对老旧的电梯，由该市特种设备检测研究院会同谋电梯公司，开展了老旧电梯E型制动器故障分析等数据，共同研究了改造的可行性、安全性，为电梯公司进行E型制动器改造提供老人有力的技术支持。
2.邮政枢纽大楼电梯改造
（1）2012年江苏某是一座邮政枢纽大楼使用一台天津某电梯公司1990年出厂的9层9站式交流双速电梯，由于使用年代较长，导致控制柜内电子元件频繁损坏，轿内操作系统、厅外层站招呼系统经常失效。在用户提出改造要求后，该市特种设备检验研究院会同某电梯公司针对历年检验情况，共同参与制定改造计划，提出了合理化建议。改造方案主要围绕安全及节能的母的提出，内容有：①拖动方式由交流双速改为交流调压调频。②调整额定速度和层站数。③更换控制据、限速器、安全钳、缓冲器等部件，增加夹绳器，把门机驱动方式改为变频驱动。
（2）改造后的特点。采用变频驱动有较好的安全效果；控制柜内的接触器，继电器采用新型、底功能电子元件；采用新型LED照明系统。
（3）改造后的效果。改造后的电梯快速便捷，无故障出现，达到安全可靠要求；通过对改造前后的能耗测试，能耗同比下降60％.3.老旧电梯更新改造中存在的问题
（1）存在的问题。①部分企事业单位、城市老小区中由于管理机制未理顺，所以对老旧电梯更新改造不重视；社会宣传力不够，积极性不高。②资金匮乏是老旧电梯更新改造的主要困难。
信息安全亟需纳入立法体系 篇3
无独有偶,身为律师的全国政协委员、天津大学社会科学与外国语学院教授何悦对信息安全的问题也十分关心,继去年提交《关于应尽快制定我国个人信息保护法》的提案后,今年她又提出了《尽快颁布〈信息安全条例〉的提案》,将信息安全纳入国家立法规划,得到两会代表们的一致支持。
孙代表和何委员都认为,目前,我国现行信息安全法律体系仍然存在一些问题。我国自2003年出台第一部纲领性文件《关于加强信息安全保障工作的意见》以来,其间除了2005年颁布的《电子签名法》外,网络与信息安全工作主要依赖于中央和各部委陆续出台的管理政策,尚未上升到法律高度,至今仍然缺少综合性、专门性的信息安全法律法规。
孙丕恕也表示,“为加快信息安全立法的步伐,要将《信息安全法》尽快纳入国家立法规划中,尽快推进《信息安全条例》出台。”
何悦提出,《信息安全条例》应当包括以下主要内容: 网络使用者的权利和义务; 网络信息服务提供者的义务; 信息技术产品和服务的安全要求以及相应的法律责任。何悦还建议,应该明确互联网行业主管部门,建立各职能部门之间的协作机制,成立专门的网络安全机构。
孙丕恕认为,目前我国监管体系中存在着执法主体不集中,多重多头管理的问题,因此,构建和完善信息安全组织体系迫在眉睫。他还认为,国家信息安全与信息系统装备国产化有着很重要的关系,信息安全必须建立在自主、可信、可控和产业化的基础上,否则就没有安全可言。
代表们关于信息安全的建议也得了国家部委相关官员的认同。一位工业和信息化部官员在接受采访时表示: 目前已经起草了《网络信息安全法》的专家稿,工信部会争取尽快将该法列入立法计划。(文/何源)
提案回放
“我们应该抓住新技术兴起和产业变革的机遇,提前部署,积极主动地构建我国信息安全保障体系。”
校园安全立法 篇4
一、现状与弊症:对我国现有校园安全立 法的分析
1.缺少居于主导地位的核心规范, 已有立法层级体系不健全
一般来说, 一个完善的立法体系要求从最高层面的母法到一系列相关子法、从规范实体权利的实体法到规范具体程序的程序法、从中央国家机关立法到各地方性法规规章等要形成一个完整的法律 系统。但是, 当我们考查我国当前的校园安全立法时会发现, 从中央层面的法律、法规到各地的地方性法规、地方性规章都存在诸多问题。
首先, 在最高国家权力机关制定的法律层面上, 我国目前还没有关于校园安全方面的专门立法, 校园安全方面的法律规范主要散见于《未成年人保护法》、《义务教育法》、《侵权责任法》等。在这些立法中, 《义务教育法》和《未成年人保护法》中有关校园安全的内容基本属于典型的号召式、宣示性的内容, 其中少有条款直接规定相关部门的具体权利、义务, 因此, 其在实际运行过程中的法律效果非常有限;而《侵权责任法》第三十八、三十九、四十条虽然直接明确规定了学校安全事项, 但其内容却主要是从归责原则上明确了校园侵权案件的举证责任, 而不是立足于如何去预防、规制学校的安全事故及相关行为, 因此, 就最高权力机关的立法方面来看, 我国的校园安全立法显然还不完善。
其次, 从最高国家行政机关的立法来看, 我国目前还缺少国务院制定的有关校园安全的行政法规, 导致在校园安全立法方面行政法规层面出现了层级断代。尽管教育部在其制定的部分部门规章 (如《中小学幼儿园安全管理办法》、《学生伤害事故处理办法》) 中涉及了学校安全的一些内容, 但由于缺少上位法的指导规范加上立法主体的不统一, 导致这些部门规章总体上存在着内容交叉与重复、条文笼统与粗略、效力等级低实际操作性不强等不足。
再次, 由于中央立法的缺位, 各地为了更好地应对日益严峻的校园安全状况, 享有立法权的各地方开始纷纷主动立法。如辽宁省、云南省、宁波市、深圳市等省市的人大或政府均通过制定地方性法规或地方性规章的方式来规范学校安全管理, 但由于缺少上位法的统领, 再加上地方立法固有的从属性、区域性限制, 导致各地制定的地方性规范在立法质量上参差不齐, 在适用范围、归责原则等方面也都呈现出较大的地方性, 缺乏在全国推广的条件。
总之, 目前我国有关学校安全的立法存在着缺少全国层面的专门法律、行政法规, 现有的地方性立法存在效力较低、内容矛盾等明显弊端, 这些问题的存在对于我国构建校园安全保障机制造成制度性的短板, 需要立法机关尽快予以完善。
2.现有的法律规范在结构上存在着严重的非完整性
法律规范是“能够相对独立地发挥法律调整功能的最小单元”, 是通过法律条文表达的, 由条件假设和后果归结两项要素构成的具有严密逻辑结构的行为规则[2]。逻辑结构完整、合理的法律规范是法律能够实际发挥作用的有效保障。就我国目前有关校园安全的法律规范来看, 其均不同程度地存在着结构不完整性的缺陷。许多法律条文在表述上仅为宣示性、号召性的内容, 并不具有规范意义上的法律后果, 这种缺失法律后果的法律条文在实际执行中对相关的义务主体基本没有约束效力, 其最终的结果必将是无法发挥规范的实质效力。由于法律规范中缺少了法律责任的内容使相关行为的义务主体对于其违法的不作为行为无须承担任何法律责 任, 违法的成本为“零”, 导致法律所追求的“应然”的有效性难以转化为其“实然”的有效性, 立法追求的目标将最终落空。此类缺陷在各地的地方性立法中甚至更为普遍。
3.现有法律、法规在立法的目的定位与逻辑起点方面存在着明显的不统一
一般来说, 立法者在制定一部法律之前首先要确定其立法目的与逻辑起点, 这将在很大程度上关系到立法的性质和文本内容的设计。立法的目的定位与逻辑起点不同, 将导致最终制定的法律在立法内容、责任主体、责任承担原则、承担方式等方面出现较大的差异。就我国现有立法来看, 其中关于校园安全的立法主要有两类:一类属于民事法律的范畴, 在内容上偏重于对法律责任归属原则与权利救济的界定, 属于《侵权责任法》的下位法和特别法, 如教育部2002年制定实施的《学生伤害事故处理办法》、上海市人大常务委员会2011年通过修改后的《上海市中小学校学生伤害事故处理条例》。这类法规、规章在立法目的上主要是进一步细化学生伤害事故中各方主体的责任分担原则、承担方式、处 理程序以实现对被伤害学生的合理的、最大化的权利救济。另一类属于行政法的范畴, 在内容上偏重于对管理规则和义务承担的界定, 如2006年教育部等十部委制定的《中小学幼儿园安全管理办法》、杭州市人大常务委员会2002年通过的《杭州市中小学校学生伤害事故处理条例》。这类法规、规章基于维护校园安全的逻辑起点, 在内容设计上重点在于加强校园安全管理, 保障校园安全和正常的校园教学秩序。前者属于主观的权利救济法, 而后者属于客观的管理规则。由于立法的目的定位与逻辑起点方面存在着明显的不统一, 导致规范性文件的名称与文本实质内容存在着非一致性, 甚至出现不同地方的地方性法规、规章在名称上几乎完全相同而在内容和结构上却存在着较大差异的情况。这一现象的存在使我国现有的校园安全立法在内容上错 综复杂、相互交织, 不利于国家立法的协调统一, 也容易导致执法机关在执法中不知所从, 不利于执法机关的实际执法活动。
二、考察与借鉴:发达国家校园安全立法 的经验
1.美国
美国是最早开始注意对校园安全进行研究的国家, 从美国多年来校园安全发展的状况来看, 我们可以清晰地看到自上世纪90年代中期开始, 美国的校园安全情况开始逐步完善, 这在很大程度上得益于美国制定了完善的学校安全法律法规及相关政策法规的有效执行。
(1) 坚持依法治校, 重视校园安全立法。美国历届政府一直把建设安全校园作为国家教育的重要战略目标之一, 特别是从20世纪90年代以来美国国会、政府通过颁布一系列的学校安全立法来加强对学校安全的治理。1990年美国国会通过了《校园安全法》 (CleryAct) [3]。该法对学校在校园安全方面进行了详细的规范, 还将校园警察制度通过立法的方式正式予以确认。除了联邦立法外, 为了更有针对性地加强校园安全, 美国一些州也颁布了自己的法律、法规。比如, 纽约州就颁布了《校园禁枪法令》、《拯救计划》等校园安全法案。
(2) 通过立法实现校园安全的综合治理。为了给学校提供有针对性的减少校园暴力的具体操作步骤, 美国教育部于2000年制定了《保护我们的孩子:行动指南》。指南强调了要通过三个层次来预防校园暴力的发生, 即预防、针对性早期干预、个别强化服务。2005年美国司法部资助了《整合执法为学校安全:密尔沃基倡议》[4], 该倡议呼吁学校要加强同学校安全组织之间的协作与沟通, 并应当做好规划和制定学校安全方面的政策以及实施的战略。此外, 该倡议还给出了许多详细而具体的可行性措施, 如:尽量减少或避免将学校大门面向广阔道路;在学校周边增加警力, 增强巡逻力度;针对学校周边地区的具体问题进行专项治理, 尤其是针对帮派活动等。
2.英国
(1) 通过立法明确校园安全事故责任。英国早在1974年《职业健康和安全法案》中就通过立法对校园健康与安全责任做了规定, 该法案中基于“谁产生风险, 谁管理”的原则, 明确规定教育雇主负有主要义务。此后, 英国在1999年颁布实施的《职业健康安全管理条例》进一步明确了教育雇员在确保学校安全方面应负的义务。除此之外, 英国在20世纪80、90年代还相继颁布实施了《健康安全 (急救) 条例》、《环境保护法》和《校园药品管理》等法律法规, 详细规定了校园可能的突发安全事件如食物中毒、大面积环境污染等事项的责任。
(2) 校园安全立法中重视安全事故的事前预防工作。在校园安全事故的防范中, 英国向来极为重视预防工作的作用并通过立法使预防工作制度化、规范化。通常来说, 预防工作包括预期、评估、预防和准备等步骤。如根据英国于1999年颁布实施的《职业健康安全管理条例》, 教育雇主必须对学校组织的所有活动的风险进行评估, 并把防范这些风险的具体措施告诉员工以备员工能在风险发生时正确应对。教育雇主对校园环境及学校活动中潜在的风险的评估能最大限度地减少意外事故发生的几 率, 将学校内潜在的风险降到最低。
3.日本
日本早在20世纪50年代末就开始对学校安全问题进行研究, 不仅如此, 日本对学校的安全问题在立法上也给与了充分的重视, 这可以从日本现行的很多立法中体现出来, 如日本的《宪法》、《教育基本法》、《学校教育法》、《学校保健法》等法律中均对学校安全问题做出了相应的规定。特别是2003年日本出台的《学校安全法》更进一步体现了日本各级政府对于学校特别是中小学校安全建设的重视力度。到目前为止, 仅有关处理学生人身伤害事故的法律、法规在日本就有30余部之多, 基本形成了以《学校安全法》、《教育基本法》、《学校保健法》、《日本体育及学校保健中心法施行令》等为主的一整套极其完备的校园安全法律体系。除了中央立法 之外, 日本各地区还在不违背中央立法的基础上根据各地的实际情况制定了数量众多的灵活的地方性法规作为中央立法的补充, 如东京地区就结合本地特点制定了《报告处理伤害事故纲要》、《学校防灾指南》等地方性法规。另外, 日本各学校也在总结经验的基础上形成了一套处理和防范学生人身伤害事故的行之有效的规章制度。至此, 在校园安全立法方面, 日本已形成了一套上至国家的法律、法规, 再至地方有关机关的地方法规, 下至学校的规章制度, 效力上高低错落、内容上相互衔接的完备而具体的法规体系, 为校园安全事故的正确和有效预防、处理、法律责任追究提供了充分的法律依据[5]。
三、反思与超越:完善我国校园安全的立 法保障
如何在借鉴发达国家立法经验的基础上, 针对我国当前校园安全的实际状况建构具有我国特色的校园安全立法, 确保校园安全, 是我国立法机关、教育行政主管部门及理论界亟待探讨解决的问题。
1.制定《校园安全法》, 逐步形成完备的校园安全法律体系
如前所述, 由于保障校园安全是个复杂的系统工程需要多个部门共同努力, 因此, 美国、日本等发达国家普遍采取综合的《校园安全法》与其他专门法律法规相互配合的方式来共同推进校园安全工作。反观我国校园安全立法我们会发现由于缺少居 于主导核心地位的《校园安全法》, 导致目前校园安全领域内的立法并未真正形成一个内部严谨、一致、互为呼应的完整系统, 存在着立法层级体系不健全、立法质量上参差不齐、形散神也散的弊端, 因此, 及时制定专门的《校园安全法》来整合目前分散、零乱的立法现状, 是实现校园安全立法系统化、体系化的当务之急。
由于学校安全涉及事项范围众多, 与之相关的管理部门、管理环节也非常复杂, 这就决定了在制定《校园安全法》上我们不能采用单一的、边界极为清晰的立法模式来应对学校安全这个多元的问题。因此, 在《校园安全法》的立法过程中立法者必须协调好该法作为基准法与《未成年人保护法》、《义务教育法》、《侵权责任法》等其他相关立法之间的关系, 并注意保持《校园安全法》与作为下位法的行政法规、地方性法规、规章等内容的统一, 并为下位法留有适度空间。在《校园安全法》以专门立法的方式作出规定的基础上, 各地方人大和地方政府要根据各地不同的情况进一步通过颁布地方性立法的形式, 进行立法内容的细化和补充, 以完善相关的规范体系, 进而形成一个以《校园安全法》为主体的法律体系。在这一法律体系中, 既有从《校园安全法》到国务院的行政法规直至地方性法规、规章的纵向上的层次结构, 以适应不同地区不同发展水平的客观要求, 又有《未成年人保护法》、《义务教育法》、《侵权责任法》这些与《校园安全法》相联系的横向结构, 再加上国务院及其各部委适时出台的行政法规、部委规章, 这样便形成了既自成系统又不脱离其他法律的一套严密、完整、协调、统一的《校园安全法》法律规范体系。
2.增强立法的可操作性
立法的可操作性就是要求《校园安全法》对学校安全所涉及到的实际问题 (如安全事故责任人; 承担责任的原则、范围;违反规定的法律后果等) 应做出明确具体的规定, 以此来促进相关问题的妥善解决, 而非纯粹的理论罗列和宣传说教。如前所述, 我国当前涉及校园安全的多数法律、法规在具体条文上都带有“号召”、“鼓励”之意, 缺乏强制性以及具体法律责任和惩罚性措施, 使这些法律法规在实施中变成名副其实的“软法”或“宣传资料”, 在这些行政规范性文件中都没有任何关于违反规定后责任人及责任承担方式的规定, 类似这样的一些规定必然带来实际操作和监督上的困难。因此, 在制定《校园安全法》时应当尽量克服此类立法的弊端, 立法中应当对《校园安全法》的具体责任主体、承担方式、实施部门、监督机关等实际问题做出明确规定, 对不能履行职责的部门或个人的处罚或处分机关、处罚方式、救济手段等进行明确的约定, 只有这样, 才能使法律规定的内容得到真正的落实, 才能发挥其应有的作用。
3.协调好学校管理权与学生权利的关系
在校园安全立法的过程中必然会涉及到如何协调好学校管理权和学生权利之间的矛盾这一问题。如果学校忽视自己管理权的行使, 必然会增加校园安全事故发生的可能性, 最终危及学生的健康安全;反之, 如果学校管理权的行使超越必要的限度, 则可能会侵害学生的私人权利, 这显然也将对学生的健康成长产生不利的影响。
传统法学理论认为, “公民权利与国家权力必须严格界分, 这种界分是实现宪政和法治的基本前提”[6], 对于公权力来说“法无明确授权即禁止”, 而对于公民私权利来说则是“法无禁止即自由”。人身权作为我国宪法所保护的一种消极的私权利, 其权利的实现只需要公权力的消极不作为即可。因此, 在学校管理过程中, 一般情况下只需学校消极的不作为即能使学生私人权利得以实现, 这可以作为学校管理权与学生人身权的一个平衡点。但是, 当发生校园安全事件时, 特别是发生突发性、群体性校园安全危机事件时, 法律法规应当允许学校为了更好地应对危机适度扩张其管理权, 与此相对学生人身权利必然会受到适度的限制, 此时, 学校、教育主管部门、相关行政机关的行政优益权较之学生私人权益将被优先考虑, 而这样做恰恰是为了更好地保护学生的人身权利。尽管此时学校管理权将会适度扩张, 立法者也应注意对学生基本权益的维护, 防止学校借校园安全之名行干预学生人身权利之实, 如应当向学生说明充分的理由并保障学生的知情权、申辩权、对质权, 并允许学生对于学校等部门不当的侵权行为通过行政复议、行政诉讼等方式寻求法律救济。
摘要：当前, 我国校园安全事故频繁发生, 对学生、家长、学校甚至我国整个教育事业产生了不利影响。发达国家普遍采用立法方式保障校园安全, 规范校园事故的处理。借鉴发达国家的经验, 我国应尽快制定《校园安全法》, 立法时要注意增强立法的可操作性, 协调好学校管理权与学生权利的关系等问题。
关键词：校园安全,立法,保障,借鉴
参考文献
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校园安全立法 篇5
中应扮演积极的角色。借鉴国外的经验。中国的病人安全立法的重点应当放在建立和完善医疗伤害的预防机制上，病人安全
法的原则有：以病人为中心原则，预防为主、重在治本原则，社会系统工程原则，多元风险保障原则。
【关键
词】病人安全；立法；原则
【中图分类号】d922．17
【文献标识码1 a
【文章编号】1007—9297(2006)03—0202-0
3study on legislation for patient safety．li guo—wei．nin~oo municipal institutefor health inspection supervision，nin~oo，chino,315010
【abstract】adverse medical events and medical errors happened frequently，which call for the establishment of a perfect patient
safety system．law can regulate people，s behaviors and it should take an active pole in patient safety system．drawing lessons from
foreign experience，chinese patient safe~ la w should focus on the establishment of a systematic accident-proof mechanism．in the
courbe of legislation such principles should be followed：the patient-focused care principle，the prevention-orientated principle，the
social systems engineering principle and the principle of social relief．
【key words】patient safe~，legislation，principles
一、病人安全立法的迫切性
近年来，医疗纠纷(medical dispute)骤然上升，隐
藏在医疗纠纷背后的医疗不良事件(adverse medical
event)、医疗错误fmedical error)也逐渐被揭示出来。
1999年，美国医学研究所(institute of medicine，iom
1发表以医疗错误为主题的里程碑式的研究报告——
“孰能无错．建立更安全的健康照护系统”to er is
human：building a safer health system1．该报告估计美
国每年有44 000～98 000人死于医疗错误，远远超过
美国每年死于交通事故、乳腺癌、艾滋病的人数。【1】
2000年，英国卫生部在报告中估计1o％的住院患者中
遭受不良事件，全英每年约发生85万件不良事件。[
21丹麦、新西兰和澳大利亚的研究也提示，不良事件的发生率相当高。我国目前尚无医疗不良事件的统计报
告．但2002年全国各级人民法院受理的医疗诉讼案
件多达170万件。【3】
医学服务的对象是人，是生命。医疗不良事件、医
疗错误在使病人及家庭蒙受不幸的同时，也造成了严
重的社会经济后果。iom估计医疗错误每年给美国造
成的国民经济损失(包括：患者的收入损失、家庭生产
损失、劳动能力丧失、额外医疗费用等)约为376～500
亿美元。【1】在英国，仅由医疗错误导致患者延长住院而
发生的费用1年达20亿英镑，国家卫生部门一年支
付诉讼索赔额达4亿英镑。【5]
由于医疗伤害的社会影响日趋扩大．病人安全已
经成为世界卫生组织(who)及各国面临的重大社会
问题。2002年5月，第55届世界卫生大会通过的who 55．18号决议呼吁会员国密切关注患者安全问
题。2004年5月．第57届世界卫生大会再次讨论病人
安全问题。2005年，“病人安全”升级为who大会的主题。病人安全也随之成为各国健康立法的热点议
题。在我国以“执业药师法”、“安全用药”、“手术分级
管理”、“医疗责任保险”、“医疗保险”
等为主题内容的病人安全措施也屡屡跻身人大代表、政协委员的立法
提案。
二、他山之石：以美国为中心
美国1999年颁布了《健康照护研究与质量法案》
(healthcare research and quality act)，正式提出联
邦政府在健康照护上的目标，包括：降低疾病和失能的潜
在原因，确保医疗照护的适当性，加强病人在医
疗上的参与度，加强治疗效果评估的研究，致力大幅
减少医疗错误。法案同时要求公共卫生部(united
【作者简介】李国炜，男，法学学士，主要研究方向：医事法学，健康事业管理。tel：+86—574—87368240．e—mail：med_jus@126．com
法律与医学杂志2006年第13卷(第3期)
states public health service)下属的卫生保健研究和质
量机构(agency for heahhcare research and quality，ahrq)设立质量改进和病人安全中心，从官方角度提
高医疗质量的工作，这其中一项重要的工作就是构建
健康信息系统。医疗错误报告系统则是健康信息系统
最重要的内容。2003年，美国国会通过《病人安全及品
质改良法案》(the patient safety and quality improve．
ment act of 2003，h．r．877)，旧法案确定了病人安全组
织的认证程序，同时要求健康和公共事业部(depa~．
ment of health and human service．dhhs)为病人安全
信息网络的建设提供理论和技术支持，保持一定数量的病人安全组织的正常运转并为之收集病人安全信
息(包含医疗错误信息)。法案同时要求健康和公共事
业部向国会报告病人安全工作的重要进展。2o05年美
国国会对这一法案进行了重新修订。新的法案规定医
疗错误报告制度具有保密性，报告内容不会成为诉讼
证据，法案的通过促使医院和其他健康服务提供者自
愿向病人安全组织通报其医疗过失情形，以便病人安
全组织获取真实的医疗错误数据，进而分析上述数
据，提出改善方法。同时，美国多次修订《联邦食品、药
品和化妆品法》(federal food，drug，and cosmetic
act，fd&c act)，这使医疗器械和药品安全的法规保
障更加强有力。2000年年底，食品与药物管理局
(food and drug administration，fda)，依照《联邦食
品、药品和化妆品法》的授权，要求全国3 000多家血
库和血制品单位改进血源安全，报告差错和事故．诸
如血型不合或供体不良作用事件等对病人安全的影
响。2003年，美国国会还通过了有关伤害事件补偿的修订法案(the help efficient，accessible，low—cost，timely healthcare act of 2003)并对医疗保障法案进
行大刀阔斧的改革，医疗保障3 950亿美元的法案，实
行药物优惠制．上述法案的通过减轻了病人和医疗服
务提供者的经济压力。
美国各州也通过了以“医疗错误的预防”为主题的州法律。其中宾夕法尼亚州2o02年的“医疗照护有
效性和事故减少法案”(medical care availability and
reduction of error act，mcare act)【5j最具有代表
性。该法案主要的内容涉及：(1)设立专门病人安全官
方机构。官方机构负责制定法案的实施细则，并同委
托并监督非赢利性机构负责医疗重大事故和事件信
息的收集和分析，并推荐规范的医疗操作程序。(2)设
立病人安全财团基金。财团基金的财政收入主要来自
医疗机构的注册费用，财团基金的运作由病人安全官
方机构负责。(3)设立病人安全委员会和病人安全办
· 203 ·
公室。法案要求每个医疗机构必须设立病人安全委员
会和病人安全办公室，病人安全委员会和病人安全办
公室主要负责调查医疗机构内的医疗重大事故和事
件，向主管部门报告，并采取应对措施。(4)改革医疗
责任制度和医疗责任保险制度，减轻医师的执业压
力。
尽管我国已经颁布了《中华人民共和国执业医师
法》、《医疗事故处理条例》、《药品不良反应报告和监
测管理办法》等法律法规，但整个医疗法律制度的不
完善、不配套、不系统，而且位阶层次低。因此，我国应
该重新设计保障病人安全的法律制度，以建立保证病
人安全的长效机制。
三、讨论和总结：病人安全立法的基本原则
“健全的法律是现代文明的基石”。面对纷繁复杂的医疗失当(medical malpractice)，设计一套符合中国
国情和现代社会精神的“良法美制”．为规整医疗行为
提供一系列全面、具体、明确而合理的标准和尺度，无
疑是各种解决病人安全问题方案(伦理的、制度的、行
政的等)中最为简洁明快也最为有效的方式。结合国
内外的立法实践，笔者以为我国的病人安全立法应遵
循如下原则。
(一)以病人为中心原则
随着医学技术在2o世纪的腾飞，“科技万能”、“技
术至善”主义在医学领域开始膨胀。“科技万能”、“技术
至善”使医生乃至病人都沉浸在“先进仪器设备和药物
保障健康”，“人的器官像机器的零件一样损坏后可以
更换”的现代迷信之中。医学服务的对象不再是病人．
而是疾病；病人也不再是完整的富有情感的人．而被当
作一部需要修理或更换零件的机器。技术至善主义引
导的现代医学正在违背“科技以人为本”的基本原则。
应当看到．某些备受推崇的高新医学技术既不高明也
不高效，以冠状动脉搭桥技术为例，冠状动脉搭桥技术
后的患者常会出现再狭窄，病人的生活质量也不高。此
外，不断增加的医源性疾病和药源性疾病也使人们认
识到单纯的医学高新技术并不能带来健康和安全．医
学应当与人文科学融合，医学界涌动着回归人、回归社
会、回归人文的思潮。171将来病人安全法应当回应医学
对人文精神的呼唤，体现人文品格。
(二)预防为主、重在治本原则
目前，我国对法律制度目的的认识，仍坚持事后
救济的基本定位，预防优先的思想并未确立。医疗错
误发生后，法律责任以刑罚惩戒、责令支付赔偿金等
方式震慑行为人，使之采取更为谨慎的行为。以避免
类似错误的发生。认为事后救济有威慑、警戒作用．是
· 204 ·
因为假定事故是在人的自由意志可以控制的范围内
发生的．行为人在实施相关行为时具有选择的余地，他既可以选择感觉到的危险方式，也能以可行的方式
来来实施行为。但是随着对事故认识的深化，人们发
现有些事故的原因并不涉及自由意志的选择。法律责
任的加大并不一定能相应地增强事故发生的预防，有
时并不会使行为人更加谨慎地行事，而是促使行为人
干脆放弃对社会有益的某种危险活动，或者采取过度的预防措施。在美国，为了对抗医疗责任的压力，医生
采取防御性医疗措施，增加没有必要的各种化验、检
查：回避收治高危病人，有的医生干脆退出医疗服务
市场．造成预防成本超过所保护的利益，浪费社会资
源，压制医疗技术创新，阻碍新药和医疗器械的研制，造成严重的社会负面影响。[8．91当意识到法律责任预防
作用有限之后，事前的预防就显的十分的必要。事实
上．事前的预防在防止事故的发生上比事后的救济更
胜一筹。
强调预防为主、重在治本，决不意味着可以忽视
事后救济制度。相反．后者是前者的必要补充和条件。
从广义上说，救济制度中的刑罚惩戒、责令支付赔偿
金也是重要的预防和救济手段。正是由于这种辅助的事后的救济和积极的事前预防相互配合，才能使得预
防为主、重在治本的原则更为完善和切实可行。
(三)社会系统工程原则
2004年9月18 13．在who主办的首届患者安
全国际联盟13大会上．卫生部官员指出我国当前病人
安全问题面临的6大挑战：(1)医务人员的继续教育
和培训滞后，整体素质和技术水平有待不断提高。有
些医务人员对患者安全意识和责任心不强，导致医疗
事故或差错时有发生。(2)在发展市场经济过程中，有
些医疗机构不规范执业，过度追求经济效益．过度服
务。(3)由于医疗技术本身的风险性以及高新技术在临床的广泛应用，因缺乏规范化管理．给患者造成不
必要的伤害。(4)患者的知情权、参与权和选择权等没
有得到充分尊重和保证。(5)缺乏有效的报告、监测、评价系统。(6)存在着不合理用药，尤其是滥用抗菌药
物，以及注射、血液等安全隐患问题。此外，医疗服务
提供者高度的工作负担、商业的压力，失衡的医患关
系、为规避法律责任而采取的防御性医疗等诸多因素
也是病人安全的“隐形障碍物”。同时．新近的理论认
为当下的临床决策问题步及医学信息学、循证医学、法律与医学杂志2006年第13卷(第3期)
费用一效益评估、卫生技术评估、医学伦理与法律等学
科领域。llu】由此可见，病人安全不仅涉及医学领域，还
涉及法律、经济等领域，因素众多，系统庞大复杂。社
会系统工程的最大优势，就是通过系统的内在协调，使各个子系统、诸因素有机结合，相辅相成，协调运
作．充分发挥事物的整体综合效应。
(四)多元社会救济原则
错误是人类生活的一部分，就像精密的仪器也难
免发生故障一样，错误是人类自身所固有的，只要人
不是无所不知、无所不能和永不疲劳就难免犯错误。
医疗错误发生后，患者及及其家庭多渴望得到应有的民事赔偿以维持继续治疗和生活。但在民事责任追究
机制中，受害人和加害人处于两极对抗格局，诉讼的增加和赔偿数额的增大，使受害人等待的时间更长、所需要的诉讼费用更大，使责任人的赔偿能力更加有
限，受害人的利益更加得不到保障。这说明，随着医患
矛盾的加剧，单纯的民事责任救济的方式已经难以承
担补偿大量而严重的事故受害人的任务，只有突破个
人责任的局限．采取社会化的救济方式，才能更简便、更迅速、更有力地保障受害人的健康权益。181
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【1 o1张大庆．临床决策：医学哲学研究的一个重要领域【j1．医学与哲学，2004，25(12)：29-31
中国能源安全的立法问题研究 篇6
【关键词】 能源安全 能源保障 能源立法
一、能源安全问题概述
能源安全是国家经济安全的重要领域。1974年11月，国际能源机构（International Energy Agency，IEA）在国际石油危机中宣告成立，并首次提出了以稳定石油供应和价格为中心的“国家能源安全”的概念。20世纪80年代中期以后，对于生态环境、可持续发展战略等问题的关注，使其不再是单纯的能源供应问题，而加入了能源使用安全这一内涵。关于能源安全的确切定义，不同的学者和国家认识不一。有人认为能源安全包括四重含义：能源供给安全；能源价格安全；能源运输安全；能源消费使用安全。而美国能源部长博德曼则认为“拥有多元化的能源的来源，在每一种能源中有多元化的供应者，是非常重要的。但是，能源安全的定义是能够获得这些资源，并不一定要去拥有它”。
现在能源安全的政策，已经融入到20世纪70年代建立起来的安全体系中，能源安全的外延得到扩张，研究这一问题的基本出发点是多样化原则，也要考虑到新的现实因素，包括：基础设施和供应链的安全，承认恐怖主义威胁、战争、抢劫行为和自然灾害给能源安全带来的打击；对于中国和印度这两个正在世界市场高速崛起的能源消费大国，有必要采取“持久合作”的态度；需要注意建立更加合理、稳定、可预见的市场投资体制；能源安全还关系到加强自我约束和推进能源市场化；能源安全的外延必须要用一个更大的视野来看待，这要求我们必须用更加宽阔的视野来看待它，注重国家之间、市场之间的合作和多赢。
二、我国能源安全法律保障的现状
我国目前的能源安全面临着非常严峻的形势，我国能源总量在世界上属于中等水平，但人均能源可采储量远低于世界平均水平。2000年人均石油可采储量只有2.6吨，人均天然气可采储量1074立方米，人均煤炭可采储量90吨，分别为世界平均水平的11.1%、4.3%和55.4%。
长期以来，由于能源基本法的缺位、能源法体系尚不完善，使得我国对能源社会法律关系的调整缺乏国家强制力的支撑和保障。我国能源领域的法制建设非常滞后，已经影响到能源行业的改革和发展。具体表现为以下几方面：
能源法体系不够完善，缺少“龙头”作用的能源基本法，其他单行法的地位和调整对象尚不确定，现有的一些能源法律法规不适应新形势的需要，而改革发展中的新成果缺乏法律依据和法律保障。
能源安全、石油储备缺乏法律保障，我国对于石油进口的依存度越来越大，而直到现在却都没有保障石油储备的相关法律法规，这无疑不利于我国的能源安全。
能源开发缺乏必要的法律保护、保障，一方面，煤炭等资源的滥采滥发屡禁不止，无序开发现象相当严重；另一方面，水电等清洁新能源的重要地位和开发却没有法律规范。
现行法律实施不力，这是一个普遍问题，这除了是因为法律本身的缺陷，还与政府监管缺位也是有关系的。
采用能源基本法与相关能源单行法共同解决能源问题已经成为我国能源立法的现实选择，以能源基本法制订为核心的能源法制建设逐渐进入我国政府和公众的视野。
三、如何完善我国能源安全国内法律体系
国家发改委2006年2月宣布，由15个部门共同参与的《能源法》起草组24日正式成立。国务院把《能源法》立法列入了2006年二档立法计划，一部涵盖石油、电力、煤炭、天然气等各类资源的《能源法》引起了人们广泛的关注和期待。
用法律手段管理和规范能源开发利用活动，是依法治国、依法行政的客观需要，《能源法》将起到统帅的作用，协调指导具体行业能源法律法规的执行。同时，也不要忽视一部基本性法律带来的“蝴蝶效应”，它能够引起我国能源法律的大调整，不符合该法规定的或者是不能适应国家战略发展要求的法律条款都将相应予以调整和废除。因此，应该加紧《石油天然气法》等配套法律的制定，以克服石油工业监管中存在的各种弊端。2005年11月29日，国家发改委能源局副局长吴贵辉在2005中国天然气国际峰会上透露，中国正加快相关能源立法的制定工作，在制定基础法《能源法》的同时，《石油天然气法》立法准备工作已经启动，大致框架也已初步确定，其重点是关于成品油定价机制的调整，因为国际原油价格居高不下，目前的调整方向主要是调整比价关系。该法一旦出台，这将对保障我国能源安全和可持续供给，保证石油工业监管有法可依、有法必依和维护行业的公平、公正、有序竞争起到重要作用。
最后，还应该抓紧制定相关法律来打破能源行业中的垄断。长期以来我国都存在着将能源安全供给与市场截然对立起来的观点，这导致了能源行业中的垄断经营，目前这种行业垄断已经成为我国发展中的瓶颈，也制约了我国能源领域内的改革。相关法律的制定和实施有利于将能源供给纳入市场，保证能源安全供给，维护能源市场经济秩序。
综上所述，不难预测一个日趋完善的能源法律法规群将在今后一个时期出现：《煤炭法》、《电力法》、《节约能源法》将加快修订；《能源法》、《建筑节能管理条例》等10余部法律法规将抓紧起草；以推进能源资源高效利用和综合利用为重要内容的《循环经济法》，将计划提请全国人大常委会审议；再加上2006年实施的《可再生能源法》。这一切将有利于构建一个稳定、经济、安全、清洁的能源供应体系，大大提高我国能源安全的保障能力。
四、关于我国《能源法》的具体探讨
1、关于《能源法》的定位问题
我国作为能源大国需要制定一部符合我国现状的能源法，美国《能源政策法——2005》是很好的借鉴对象。但是鉴于《能源法》的制定在短时间内不可能做到向美国的那样全面，因此即使是《能源法》颁布实施以后，仍然不能完全代替我国现有的单行法律。从这方面分析，我国《能源法》与相关单行法将在未来并存，它们之间在效力上是统领关系，在内容上是相互补充的关系。同时，该法还将具有能源战略的替代作用，通过立法来进一步确立其国家的能源策略。因此，我国《能源法》起草小组对《能源法》的定位是能“全面体现能源战略和政策导向、总体调整能源关系和活动的能源基本法”。
2、《能源法》的基本价值和原则
能源安全应当成为我国能源法特别是能源基本法必须考虑的核心价值。从很大程度上来说，能源基本法的制定实际上就是在安全价值指引下，在识别我国能源发展战略目标的基础上，通过探寻我国能源生产、消费等领域和过程中影响能源安全的各种因素和环节，以及通过法律手段的规制、调整和干预，从而实现以能源安全为基础的社会、经济和环境可持续发展。至于基本原则，有学者认为，保障能源安全、维护能源、经济和环境协调的可持续发展以及能源问题国际化是我们尤其需要把握的指导原则。同时，还应该加入能源基本法的立法应体现政府引导与市场运作相结合，行政措施与经济激励措施相配套的精神。
3、关于《能源法》的内容
有学者按照涉及的对象不同，认为其应该包括：能源矿业法、能源利用法、能源公用事业法、能源替代法等；也有学者更抽象地将其分为：能源的类别（一次能源、清洁能源和可再生能源等）、保护一次能源、限制一次能源的利用、加强清洁和可再生能源生产和利用技术的研究、对破坏和浪费能源的惩处、实施和监督实施《能源法》的机构等等。以上两种分类方法都可取，同时也可以参考其他学者的看法。比如有的学者用能源战略的视野，将《能源法》分为以下几个部分：国家能源战略的制定，国家能源发展规划的编制及实施，国家能源监管体制和机制的确立，国家对能源开发、供给和利用过程中相关活动的扶持、鼓励、限制和禁止政策等。
4、关于《能源法》的形式
立法的形式更多的是涉及立法技术的问题，而《能源法》内容复杂、体系庞大，是技术性要求尤其高的法律部门。处理这样的技术难题，法典化似乎是不错的解决方法。法典的主要功能在于其体系化，克服分割立法的局限，以其稳定性为人们对法律产生一种预期。缺乏稳定性、没有体系、不能保护人们的合理预期——这些都是目前我国能源立法的缺憾，采取法典的形式可以有效克服这些缺憾。另外在具体体系的安排上，应该采取总则——分则——附则的模式。总则主要是规定立法目的、指导原则等一些原则性事项；分则主要是规定具体的内容事项；附则是关于执行要求的说明。
5、关于《能源法》的可操作性问题
我国立法长期以来一直难以摆脱“粗放性”弊端，制定出来的许多法律往往由于过于原则而难以适用。以现有的节能法律法规为例：涉及行政机关责任的条款，一般只是说某级“人民政府”或“有关部门”，这就造成了行政机关之间相互推委的官僚主义现象，甚至最后责任悬空；另外，在我国能源的法律法规中量化指标和日期指标也非常少，这为法律的解释和实施工作留下了很大的空缺。
6、关于《能源法》的借鉴国外经验问题
进行能源基本法的制定在中国没有先例可循。美国、法国、日本等国的能源立法提供了可资借鉴的法律成果。从国家实力和所面临的能源形势来看，中国的能源立法应当更多地借鉴法国和日本的经验。法国在石油危机之后，根据自身国家地位和能力制定了完善的能源法律体系和能源政策同时其能源政策立足点在于节约能源和发展替代能源。这些都是我国现行能源立法中所缺少的，也是直接关系到我国能源安全保障的重要事项。日本的能源立法和政策着重于替代能源和能源节约型产业的发展，也值得我国借鉴。
总之，《能源法》立法既要吸取已有的法律成果，也要立足中国的现实情况，从而体现和落实中国未来的能源战略规划。同时，也要注意所谓借鉴并非对于国外先进立法的简单抄袭，更不是对于其表面形式的生搬硬套，而是学习别国实践中的先进精神和理念。
【参考文献】
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[7]张一粟：论我国能源立法应采取法典模式[C]，中国法学会环境能够资源法研究会2006年年会（北京）论文集，2006.
[8]尹卫国：能源立法的三大期待[N]，中国企业报，2006-4-28.
环境安全立法研究 篇7
关键词：环境安全,治理法治化,依法治国
“安全”指主体生存环境“免受威胁”的状况, 环境安全即指生态环境、绿色资源、生活环境“免受不可恢复的破坏”的状态[1]。全球化的发展在缩短世界距离的同时, 也加速了环境安全问题的蔓延, 环境安全已成为影响政治、军事、经贸、文化等领域的全局性问题。各国都在制定相关法律规范, 为环境安全提供法治保障, 如美国的《原子能法》《欧盟条约》附件等[2]。我国《国家安全法》的颁布开启了总体国家安全治理法治化的进程, 突出强调了生存发展环境的安全;生态系统的脆弱性、环境修复的复杂性更凸显了完善环境安全立法、贯彻保护优先原则的重要性。
1 环境安全立法原则
环境安全立法是环境安全治理法治化的基础。在已有研究成果中, 一是从环境科学角度出发的环境安全研究, 如第五届全国“公共安全领域中的化学问题”对环境安全领域ICP-MS法的分析, 对环境安全指标建设的层次分析法 (AHP) 、区间型逼近理想点法的探讨。二是从社会科学角度出发的环境安全研究, 2007年中国法学会环境资源法学研究会年会对环境法治角度的环境安全保障进行讨论, 及建立环境法院主张, 但尚未有从全面推进依法治国战略高度展开环境安全立法研究, 后者对于推进环境安全法治建设, 促进环境权利保障具有重要意义, 并直接关系到新时代背景下国家环境安全战略的进阶与话语传播格局的全面提升。贯彻全面推进依法治国战略, 首先须从环境安全立法原则着手。从总体上看, 环境安全立法原则主要包括如下方面。
(1) 坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一为根本原则, 这是全面推进依法治国的指导思想、总目标、基本原则在环境安全立法领域的具体体现, 是发展和完善中国特色环境安全法律体系的根本指引;环境安全治理法治化的根本目的是以人为本, 核心内容是党领导人民依法进行治理。
(2) 环境安全立法以人民群众对环境安全的需求为导向, 贯彻宪法基本原则, 以立法引领环境安全治理改革;遵循《立法法》规定, 坚持民主立法与科学立法, “从中国实际出发”, 依照法定程序推进环境安全立法[3], 从源头上促进环境公平的实现, 协调环境安全领域的各项事务, 保障环境安全立法的人民属性, 维护环境安全生活秩序, 保障个体和集体的环境权利, 促进社会公平正义。
(3) 环境安全立法服务于总体国家安全观, 环境安全立法致力于实现个体人权与集体人权的统一, 服务于总体国家安全观的贯彻落实, 坚持保护优先原则, 维护环境安全;环境安全治理法治化即是公民环境权利保障由应然向实然状态转化的过程, 以人权入宪为统领, 推动环境权法律体系及配套规定的发展和完善, 引导全社会树立环境安全法治意识, 充分发挥法律激励机制的作用, 维护国家安全。
(4) 坚持科学性与人文性相结合原则。一方面, 环境安全立法是在全面深化改革进程中, 通过国家、政党、政府、社会等主体广泛协同, 对各项治理进行综合治理, 从而实现治理体系与治理能力现代化, 因而应从社会科学研究出发发展和完善环境安全立法;另一方面, 环境安全立法是环境治理的规范依据, 须探寻生态环境与人类活动“持续发展”的科学规律, 因而也需从环境科学研究出发发展和完善环境安全立法[4]。
2 环境安全立法目标
运用法治思维和法治方式推进环境安全治理健康发展, 需要从法治战略高度展开顶层设计, 从立法原则层面推进环境安全与环境公平的实现。一方面, 环境安全领域法治化治理的实现将改变环境安全规范在约束力与执行力上的弱化现象, 明确相关部门在环境安全法治建设中的职能、权力与责任清单, 充分调动社会力量参与法治建设, 真正实现国家、政府、社会相统一基础上的环境安全法治建设。
2.1 推动法制体系向法治体系的进阶
环境安全领域推动法制体系向法治体系的进阶, 要求完善环境安全法律规范体系, 加强环境安全法律规范的实施、监督与法治保障, 推动环境权利司法化, 完成法治建设体系结构优化;创新社会治理, 提升全社会的环境安全法治意识, 从中国特色社会主义法治体系建设高度促进环境安全治理的规范化、科学化, 保护公民环境权利, 保障国家安全, 提升环境安全战略格局。遵照党的十八届四中全会全面推进依法治国决定精神, 环境安全法治建设以党领导人民依法治理各项事务为特征, 以中国特色社会主义法治理论为指导, 遵照以个体与集体的环境权利在政治社会生活等各个方面的实现为价值目标, 以立法机关、执法机关、司法机关、社会组织等治理主体的发展为基础, 依法推进环境安全治理现代化, 服务于法治中国建设目标的实现。
2.2 通过“良法”提升环境安全治理发展的规范性
中国特色社会主义法治体系在良法标准层面提出3项要求: (1) 反映人民意志, 代表人民根本利益, 以人民民主专政为基础, 坚持立法为民, 把握环境安全治理发展的内在规律, 构成了环境安全法制真正得到全社会遵守的重要前提; (2) 立足中国实际, 在人类法治文明发展进程中, 尽管其他国家在程序正义与形式法治建设方面的成就有值得借鉴之处, 但要真正实现人民幸福与人的自由与全面发展, 需要推动国家治理、政党治理、政府治理、社会治理在人民根本利益层面一致性基础上的有机结合, 因此坚持中国特色社会主义道路, 立足中国实际建设环境安全法治体系是增强道路自信的应有之义; (3) 依法治理与以德治理相结合, 充分发挥民间规范、社会力量在环境安全治理中的积极作用, 提升环境安全治理的合理性。
3 环境安全立法价值
以人为本、以环境权保障为核心是环境安全治理法治化的重要标志。法律关系的内容是权利与义务, 环境安全立法的核心价值是权益保障, 既包括个体权利, 也包括集体权利。环境安全立法是良法善治的重要前提, 是促进公民权利保障, 维护发展权实现的重要基础。环境安全法治建设对治理体系与治理能现代化格局的战略促进作用也应得到充分的释放, 典型的例证如环境安全对地方经济的基础性作用;作为国家治理体系的重要组成部分, 环境安全领域法治化治理奠定了整个环境安全治理的话语基础, 是推进多层次多领域治理的重要实践, 对全面深化改革总目标的实现具有重要意义。这就要求明确环境安全立法价值, 为环境安全治理奠定良法之基。
3.1 环境权利保障
一个国家环境安全治理的规范化成为国家保障环境权利、维护环境安全与国家尊严的重要举措, 是增强国家认同与凝聚力的重要途径。通过国家法治与区域法治的协调发展, 推动环境权利话语体系的发展和完善, 提升中国环境安全治记格局, 为环境安全治理的规范化、科学化发展提供保障, 增强在实体空间与虚拟空间的话语权。需要注意的是, 环境安全法治对国家环境安全的维护应体现综合治理与系统治理原则。
3.2 发展权利维护
环境安全渗透于人们的日常生活, 直接影响着发展权利维护。在社会主义社会, 环境安全从人民根本利益的高度一致性出发捍卫国家发展权, 这构成了制度性话语权的重要基础。一个国家的环境安全发展状况凝聚了其历史文化记忆, 也承载着其未来的发展趋向, 意义重大。从这个意义上讲, 环境安全治理规范化直接关系到国家与国家发展权的实现。从环境安全法治建设的内容上看, 环境安全法律规范体系涵盖对环境安全发展规划、环境安全规范标准、环境安全政策文件到管理工作推进的规定, 从战略部署执行力的提升到具体工作规范化的推进, 环境安全法治在各层次各领域全面推进个体与集体发展权利的实现。
4 环境安全立法实施
“治理”范畴构成了环境安全立法实施的重要基础, 是环境安全治理贯彻法治中国建设要求的基础性范畴;管理范畴向治理范畴的进阶为国家、政府、社会相统一基础上的法治建设提供了重要保障, 充分体现环境安全发展的普遍性与特殊性相统一的要求, 真正在国家法治与区域法治相协调层面为个体人权与集体人权的实现提供充分保障, 实现环境安全治理体系与治理能力现代化, 需要在治理战略层面展开环境安全法治顶层设计。治理现代化与环境安全治理法治化是推动环境安全领域良法善治的两大支柱, 促进公民公民权利保障与国家发展权的实现。
4.1 推动政策性管理向法治化治理的转变
政策性管理向法治化治理的转变主要包括2个方面:一是主体范围由政府主导拓展至国家、政党、政府、社会;二是治理方式由 (单一) 管理体制向综合治理、系统治理转变, 推动多层次多领域综合治理, 全面推进国家治理、政党治理、政府治理、社会治理各项治理的法治化。从治理内容上看, 以法治中国建设为目标, 从环境安全发展规划、环境安全规范标准、环境安全政策文件到管理工作的推进等方面, 坚持以“依法治国”作为治理的基本方式, 推进“管理型政府”向“治理型政府”的进阶, 实现政策性管理向法治化治理的转变。就环境安全领域而言, 通过制度现代化与各项工作法治化, 推进依法行政, 建设服务型政府, 确保环境安全治理改革和发展在法治轨道上运行, 充分保障个人和集体的环境权利, 是实现环境安全领域良法善治的重要保障, 也是法治中国建设与实现治理现代化的必然要求。
4.2 通过“善治”提升环境安全治理改革的协同性
“善治”以顶层设计与末端治理、依法治理与以德治理相结合提升环境安全治理改革的协同性, 具体表现在主体、路径、内容3个层面。在主体层面, 充分释放社会治理的活力。扩大公民有序参与环境安全治理改革与发展的途径, 充分发挥社会组织的积极作用, 是提升环境安全治理改革协同性的基本前提, 对规划部署的系统贯彻与科学推进具有重要意义。在路径层面, 坚持依法治理与以德治理相结合。作为全面推进依法治国的基本原则, 依法治理与以德治理相结合是继承中华优秀文化传统, 提升环境安全治理改革协同性的必由之路。环境安全法治的实现不仅要严格依照国家法律法规进行治理, 而且要充分发挥民间规范在治理现代化中的积极作用。在内容层面, 环境安全治理体系与治理能力现代化是推进环境安全领域综合改革的重要支持, 以改革创新精神依法推进环境安全各项工作;环境安全领域的良法善治是促进地方经济发展与体制改革的新路径, 环境安全建设构成了国家安全的重要支撑, 对于经济体制改革、国家安全体制建设有重要战略意义。
参考文献
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[2]蔡守秋.论环境安全问题[J].安全与环境学报, 2001 (5) :28, 31.
[3]全国人民代表大会常务委员会.中华人民共和国立法法[EB/OL]. (2015-03-15) [2016-11-05].http://law.npc.gov.cn/FLFG/flfg By ID.action?txtid=1&flfg ID=34759708&show Detail Type=QW.
美国矿山安全立法及其启示 篇8
美国是较早实现工业化的国家之一, 在安全生产和职业健康尤其是矿山安全法制建设方面, 积累了许多宝贵的经验。早在120年前, 美国国会便通过了第一部矿山安全法案, 之后不断发生的煤矿重大事故促使国会制定更为严格、健全的矿山安全法规。近年来, 美国煤矿已基本杜绝了重大伤亡事故的发生, 2008-2010连续3年煤矿百万吨死亡率保持在0.03以下, 远低于我国的平均水平。研究美国自工业革命以来矿山安全法制发展历程及其做法和经验, 将为我们下一步修订《矿山安全法》, 完善有中国特色的矿山安全与健康法制框架, 提供有益的参考和借鉴。
美国矿山安全立法简史
美国矿山安全立法经历了漫长的发展过程, 归纳起来看, 大体可分为3个阶段:
早期阶段
早在1865年, 美国国会就提出过关于成立联邦矿业局的法案, 但几乎没有大的作为, 直到1891年国会通过第一部矿山安全监管的法令 (以下简称1891年法) , 标志着美国立法规范采矿活动的开始。1891年法相对简单, 它仅适用于美国地域的矿山, 具体规定了井工煤矿最低通风标准, 并禁止矿山经营者雇佣12岁以下的儿童等内容。1910年以前的10年间, 美国煤矿死亡人数超过2 000人。1910年, 国会批准建立了矿业局, 作为内政部的一个新机构。矿业局负责实施有关研究和致力于减少煤炭开采作业的事故, 但在1941年之前法律并未赋予联邦监察员必要的检查和监督权, 矿业局也缺乏建立煤矿安全标准的权力。之后, 美国陆续颁布了联邦煤矿安全规程 (1947年) 和联邦煤矿安全法 (以下简称1952年法) 。1952年法包括37条安全与健康标准, 并赋予矿业局签发违规通知, 以及紧急情况下停产撤人的权力, 但其适用范围仍比较有限 (仅适用地下矿山) , 也未对违反安全条例的行为规定相应的处罚措施。
煤炭法阶段
美国针对1952年法存在的种种不足, 次年立法委员会尝试对之修改。1966年, 国会通过决议将1952年法的适用范围扩大到所有井工矿。同年, 国会通过了《联邦金属与非金属矿山安全法》, 但该法规定的许多标准是指导性的, 强制性的实施标准很少。1968年11月20日, 康苏尔煤矿发生瓦斯大爆炸, 导致78人死亡。这次事故触发了煤矿工人大罢工, 也迫使联邦政府制定新的更为严格的煤矿安全法律——《1969年联邦煤矿健康与安全法》, 即通常所说的煤炭法。煤炭法规定了500多条强制性安全与健康标准, 有较为严格的监察制度和处理违法者的程序, 并规定了给予因尘肺病造成完全或永久性残废的矿工补偿。新的煤炭法以严格监管和处罚著称, 总体上比1952年法前进了一大步。1973年, 美国内政部长签署了一项行政命令, 批准建立矿山监察与安全管理局 (MESA) , 并正式从矿业局分离出来。
矿山法阶段
1977年, 美国国会通过了《1977年联邦矿山安全与健康法》, 于1978年3月9日正式生效。该法是在原有的《联邦金属非金属矿山安全法》和煤炭法的基础上, 通过合并和作了重大修改后制定出来的, 是迄今为止美国矿山史上最为成熟的一部法律。《1977年联邦矿山安全与健康法》在管理体制方面最大的变革, 是将该法的实施主体由内政部转为劳工部, 并命名了新的机构——矿山安全与健康监察局 (MSHA) 。此外, 《1977年联邦矿山安全与健康法》建立了独立的联邦矿山安全与健康复审委员会, 对矿山安全与健康监察局的主要强制行动进行司法审查。该法进一步扩大了矿山安全与健康监察局的权限, 并规定矿工代表可直接参与矿山安全事务, 对违章行为的处罚也更为严厉。2006年, 国会通过了《矿山改进与新应急响应法》 (MINER法) , 该法对《1977年联邦矿山安全与健康法》中部分内容作了修订, 要求煤矿制定专门的突发事件应急预案, 并在矿山救护队、废弃矿山封闭、及时上报煤矿事故以及加强民事处罚等方面增加了新的要求。
中美两国矿山安全法制建设对比
中美两国矿山安全法制建设, 经历了不同的发展历程, 中国矿山安全法制建设起步较晚, 法律法规体系尚待进一步健全完善。比较起来看, 中美两国矿山安全法制存在以下差异:
立法目的的差异
美国煤矿经历过事故上升高发、快速下降到安全稳定的不同时期, 矿山安全立法目的也几经更迭, 现行的《1977年联邦矿山安全与健康法》, 是安全与健康并重的立法, 这也是当今世界上多数发达国家采用的立法形式。与美国不同, 我国安全生产和职业健康采取双轨制立法, 《矿山安全法》的立法目的是遏制矿山事故, 保障安全生产。实质上, 我国各级政府一直将《矿山安全法》定位为“强化矿山安全的一部监察法”, 这与我国当时正处在矿山安全事故高发期的历史国情有关。
发展阶段的差异
如上文所述, 早在120年前, 美国就开始了矿山安全立法活动, 并经历了煤矿、金属非金属矿山分别立法到制定统一的矿山安全法的过程, 从1891年早期立法, 到后来煤炭法和矿山法阶段, 《1977年联邦矿山安全与健康法》基本成熟稳定。30多年来, 尽管这部法律规定的一些惩罚措施有所改变, 但这部法律的基本框架没有变。我国的矿山安全立法活动, 确切地说是从上世纪末才开始的, 我国没有经历美国煤矿与非煤矿山分别立法的阶段, 直接制定统一的《矿山安全法》。
体系结构的差异
美国实行的是联邦、州二元立法体制, 联邦和各州对采矿业和煤炭工业都拥有立法权, 部分州制定的法规与联邦法规不尽一致。目前, 美国联邦矿山安全法律体系主要包括以下几部分:《1977年联邦矿山安全与健康法》《联邦法典》“矿产资源卷”以及《煤矿安全监察程序》。我国实行的是“一元、两级、多层次”立法体制, 党的十一届三中全会以来, 我国加快了矿山安全立法的进程, 经过多年的努力, 目前已初步形成以《矿山安全法》《安全生产法》为龙头, 以《矿山安全法实施条例》《煤矿安全监察条例》等国务院行政法规和地方性法规为骨干, 以部门规章、地方政府规章以及安全生产国家标准和行业标准为补充的矿山安全法律体系。
内容规定的差异
美国把技术规程、标准写入矿山安全法律之中, 以法律的形式颁布实施。如《1977年联邦矿山安全与健康法》第二部分主要内容包括:粉尘标准和呼吸系统保护装备、体检、凿岩粉尘、含石英粉尘标准和噪声标准。我国矿山安全法律法规和标准分开的, 《矿山安全法》不涉及具体标准的规定, 有关矿山安全技术的要求, 是通过《煤矿安全规程》《金属非金属矿山安全规程》等国家标准和有关行业标准等规范来实现的。与美国将标准法律化相比, 我国矿山安全生产标准的效力较低。
立法技术的差异
美国法律修订相对及时, 国会每年都要修订一次包括矿山安全法在内的各种现行法规, 并由政府的一个部门整理出版。相比而言, 我国法律修订则比较滞后, 矿山安全法颁布已逾20年, 矿山安全监管体制、矿山企业状况以及技术标准等都发生了根本变化, 至今尚未修订。
美国矿山安全法律条款明确, 可操作性强。美国《1977年联邦矿山安全与健康法》分为五部分共307条, 计8.5万字, 如该法第一部分第108节规定, 如果矿山经营者干预、阻止劳工部长及其授权的代表, 或者健康、教育、福利部部长及其授权的代表执行本法的规定, 或者存在其他五种违反本法规定的情形之一, 劳工部部长可以在矿山所在地区发出法庭指令或下达临时禁止令。与之相比, 我国矿山安全法条文较粗, 可操作性差。现行《矿山安全法》仅有50条, 总共不足4 200字, 内容规定之简陋, 可见一斑。
美国矿山安全立法对我国的启示
美国矿山安全法律体系, 尽管有历史传统、矿业状况、体制结构等特殊的背景, 但其中关于安全与健康的一些理念与做法, 是人类在与灾害、矿难和疾病等抗争过程中的普遍认知和规律总结, 值得我们下一步在完善有中国特色矿山安全法律体系尤其是在修订《矿山安全法》过程中, 加以参考和借鉴。
重新搭建我国矿山安全法制框架
目前, 我国实行的是安全生产与职业卫生分别立法的模式, 按照《职业病防治法》的有关分工, 职业卫生工作分别由安全生产监督管理部门、卫生行政部门、劳动保障部门负责。在现行职业卫生监督体制不发生改变的情况下, 立法部门能够做到的, 是在修订《安全生产法》《矿山安全法》时, 尽量做好与《职业病防治法》的立法衔接。美国《1977年联邦矿山安全与健康法》大幅度提高了安全与健康标准, 新法的实施使得伤亡事故和职业病大幅减少。因此, 从长远看, 笔者建议我国应顺应世界潮流, 制定统一的《矿山安全与健康法》, 并在这一法律框架内, 完善我国的矿山安全法律体系。
及时调整矿山安全监管体制
美国矿山安全与健康监察机构几经更迭, 1910年美国国会批准成立矿业局, 1973年成立了矿山监察与安全管理局 (MESA) , 《1977年联邦矿山安全与健康法》改变了矿山监察与安全管理局的隶属关系, 将其划归劳工部, 并更名为矿山安全与健康监察局 (MSHA) 。我国现行《矿山安全法》第四条规定, “国务院劳动行政主管部门对全国矿山安全工作实施统一监督。县级以上地方各级人民政府劳动行政主管部门对本行政区域内的矿山安全工作实施统一监督。”但是, 随着政府机构设置的调整, 安全生产工作的监管主体已发生变化, 特别是2002年颁布的《安全生产法》, 明确赋予县级以上地方人民政府负责安全生产监督管理的部门安全生产综合监管的职权, 导致《矿山安全法》地位十分尴尬, 实质上等同于一部“废法”。鉴于此, 在修订《矿山安全法》时, 应及时明确安全监管 (煤矿监察) 部门, 对本行政区域内的矿山安全实施统一监管监察。同时, 由于我国矿山尤其是非煤矿山规模较小, 且80%分布在乡镇基层, 《矿山安全法》在修订时可考虑突破《安全生产法》的有关规定, 将安全监管职权下放至乡镇一级, 或作为县级人民政府安全监管部门的派驻机构。
改革矿山安全许可制度
尽管美国有非常严格的矿山安全标准和极为严厉的处罚措施, 但从事矿山活动必须经过官方许可。以弗吉尼亚州为例, 根据该州法例第45.1-161.57的规定, 任何从事煤矿生产的企业, 必须取得矿业和能源部颁发的许可证。但是, 美国没有再单独设立专门的安全生产许可。不同的是, 我国对矿山活动设置了多项行政许可。以煤矿为例, 在投入生产前, 煤矿企业必须先取得煤炭生产许可证。在正式从事煤炭生产时, 还应取得安全生产许可证。从法理上讲, 行政许可实质是对公民和法人权利的限制。在安全生产领域, 目前包括美国在内的许多国家, 都在严格限制许可的使用范围。从长远看, 笔者认为应当尽可能减少我国行政许可的事项, 建议从顶层设计入手, 修订《中华人民共和国煤炭法》《安全生产许可证条例》等有关法律法规, 将矿山企业生产许可证与安全生产许可证加以合并, 从源头上改变目前许可事项多头管理、交叉重复的现象。鉴于当前安全生产许可证已经成为我国强化矿山安全监管“杀手锏”的实际, 笔者认为应稳妥地积极推进此项改革, 建议先行选取1〜2个省市开展试点, 待时机成熟后再全面推开。
推行工伤保险与安全责任保险
美国联邦政府在《职业安全与健康法》规定, 实行强制性工伤保险制度, 一些州还据此制定了本州的工伤保险法案。联邦政府根据《职业安全与健康法》成立了工伤保险仲裁和咨询机构, 并制定了一系列政策和技术标准, 鼓励和规范公司开展工伤保险业务。目前, 包括矿工在内的美国99%的工人受到联邦或州劳工赔偿法的保护。我国《矿山安全法》没有设定工伤保险的条款, 《安全生产法》也仅作了通用性的原则规定。下一步, 应结合国务院2012年新修订的《工伤保险条例》, 在《矿山安全法》修订过程中, 对矿山企业如何参加工伤保险制度加以认真研究, 出台可操作性的条款。鉴于采矿业属高危行业, 笔者认为, 矿山企业还有必要再参加安全生产责任保险, 充分发挥其经济补偿、风险预防、权益保障等功能。同时建议国务院安全生产监督管理部门与国务院保险监督管理部门做好沟通协调, 在适当时机研究制定具体办法。
强化政府部门的监管职权
美国矿山安全法制发展的过程, 也是矿业监管当局职权不断扩大和细化的过程。从一开始只拥有普通的监察、检查权, 到现在可以发布指令和进行司法诉讼, 强有力的职权加上富有效率的监察活动, 保证了美国矿山能够达到有关安全和健康的要求。在下一步修改《矿山安全法》等有关法律时, 笔者建议适度扩大我国矿山安全监察人员的执法权限, 如赋予其停产、关闭等权力, 以增强监察执法工作的威慑力。此外, 美国监察机构定位于法律的监督者, 政府监管不替代企业的主体责任。我国尤其要学习借鉴美国这种监管理念, 监察机构要做的, 是监督矿山企业遵守安全生产法律法规并严格执法, 而非介入企业具体的生产管理活动, 避免政府监管责任和企业主体责任混淆不清。
建立矿山关闭制度
美国1969年颁布《煤矿安全与保健法》以后, 有2 000多家小煤矿因无法达到新法规定的安全标准而关闭, 继续生产的矿井则在通风、防尘、防爆、支护方面使用更多的劳动力和工时, 这些措施直接促使煤矿安全状况得到改观。目前我国尚未出台规范煤矿关闭的法律法规, 现有规定大多停留在政策和规范性文件层面, 效力较低, 不具有可操作性。建议在修订《矿山安全法》时, 增加规定有关矿山关闭的条款, 并从关闭主体、关闭条件、关闭程序、法律后果等几个方面予以细化。
完善事故调查处理机制
目前在国家层面, 我国没有专门针对矿山尤其是煤矿事故调查处理程序的规定, 现行的国务院《生产安全事故报告和调查处理条例》规定相对简单, 可操作性不强。下一步, 建议借鉴美国对煤矿事故的调查过程及方法, 进一步完善我国事故调查组工作机制, 在事故调查组中增加企业和职工代表, 建立事故异地调查机制, 如美国规定死亡3人以上的重大事故调查, 当地监察员不得参加。同时, 综合运用各种先进的技术和手段, 提高调查结果的科学性。此外, 建议进一步提高事故调查报告的法律效力, 经认定的事故调查报告可以直接作为证据使用。考虑到我国煤矿事故多发的现实状况, 建议尽快研究制定《煤矿事故调查处理程序规定》。
加大对违法行为的处罚力度
安全生产综合监管立法展望 篇9
推动法制建设
监管体制不顺畅, 监管法制不健全, 导致当前安全生产综合监管效能不高, 难以适应安全生产形势发展需要。
立法是进一步明晰综合监管职能定位, 有效化解综合监管与专项监管之间相互推诿、彼此交叉的现实需要。《安全生产法》未明确规定综合监管的具体职责、综合监管与相关部门专项监管之间的关系、安全生产综合监管的方式方法等, 造成安监部门和其他相关部门之间存在职能交叉、多头监管、条块分割、权责不明等现象。制定专门性的安全生产综合监管法规或规章, 能够深入界定综合监管的职权职责, 解决我国当前安全生产形势下综合监管责任过于宽泛、权责不匹配的矛盾, 有效规范各级安全综合监管机构及人员, 明确综合监管与专项监管、行业管理的职责界限。
立法是为安全生产综合监管实践提供明确执法依据, 发挥监管制度效能的迫切需要。虽然《安全生产法》等法律法规赋予各级安全生产监管部门法定的综合安全监管权, 但由于原则性表述和缺乏制度支撑, 安全生产综合监管执法缺乏必要的规范依据, 未能真正承担起政府安全生产综合监管的职能。安全生产监管部门对交通、建设、质监、消防等行业的综合指导、协调、监督、检查程度和深度, 各地都不统一;综合监管部门职能定位不规范, 承担着繁琐的非监管业务, 甚至专项监管业务, 种别人的地, 荒自家的田。从依法行政的角度, 必须加强立法, 为综合监管执法活动提供明确具体的规范依据, 保障综合监管效能的真正发挥。
立法是进一步贯彻落实《安全生产法》, 健全完善我国安全生产法律体系的迫切需要。安全生产法所确立起的综合监管和专项监管相结合, 是新时期我国经济社会发展所确立起的安全生产监督管理体制。在各行业法律制度支撑作用下, 矿山、建筑、交通、消防等领域安全监管法律体系都已基本确立并逐步完善, 惟有综合监管领域缺乏与《安全生产法》相配套和衔接, 可操作性强的法规、规章作为支撑。从法律体系框架来看, 通过修订已有法律法规无法根本解决制度难题, 应当及时制定配套性立法, 保障《安全生产法》这一龙头大法的顺利实施。
立法是针对实践中各地监管法制进程不一现象, 促进我国安全生产法制整体发展的现实需要。从地方安全法制建设经验看, 由于地区经济社会法治环境的差异, 各地在摸索开展和推进安全生产综合监管规范化建设过程中明显参差不齐, 综合监管工作机制缺乏制度化, 随意性比较大, 某种程度上对于法律平等原则在安全生产领域的落实构成一种冲击;一些地方安全监管机构和执法队伍建设还面临一些困难, 安全生产监管执法的重心无法下移, 影响了安全生产监管工作的正常进行。为此, 有必要及时开展国家层面的立法, 以推动安全生产法制建设的整体发展。
已具备立法条件
加强我国安全生产综合监管立法不仅必要, 而且可行:
地方综合监管实践经验的有力推动
地方立法先行、以地方经验促中央立法发展是我国安全生产法律体系建设的重要一面。在坚持和保证中央层面人大立法或者行政立法相对稳定性和严肃性同时, 为满足一线执法实践需要, 如安徽、甘肃等地有关立法机关已经开始加强安全生产综合监管试验性立法活动, 尝试着对综合监管进行制度研究和相应规范表述, 其中不少内容值得总结并上升到国家立法层面。此外, 2009年6月国家安全监管总局发布的《关于进一步加强安全生产综合监管工作的指导意见》也为国家立法提供了重要规范性基础。
国外安全监管经验的借鉴意义
国外安全监管经历了相当长的一段工业文明时期, 在安全监管制度方面有一些成功的经验可以借鉴, 尤其是市场经济比较发达的国家, 已经形成了较为完善的安全生产综合监管法律制度。如法国劳工部下设的安全预防局, 与专门设立的核辐射与核能安全管理部门、卫生部下的全国卫生检验检疫机构存在业务隶属指导关系, 荷兰劳动监察局与食品货物局、交通和公共工作监察局等其他部门合作, 共同对作业条件等问题进行监察执法。因此, 应当加强安全生产监管方面的国际合作与交流, 借鉴国外先进立法经验和制度成果, 健全和完善我国安全生产监管法律制度。
公共行政组织建构理论的重要支撑
分工协作原则是公共行政组织设计中遵循的一项重要原则, 组织内部既要分工明确, 又要互相沟通、协作, 以达成共同的目标。不论是传统静态官僚制理论、科学管理理论等还是新时期系统组织理论都注重分工与合作的并用, 以提高管理的专业化程度和工作效率。随着公共行政职能的迅猛拓展, 公共事务日益增多, 公共管理技术日趋缜密, 公共行政对分工协作的要求也日益增强, 强调机构综合协调功能, 明确部门与部门之间的协调与配合, 成为公共行政发展的必然趋势。安全生产综合监管秉持分工协作原则, 是综合运用控制论、信息论、系统论的整体原理的具体体现。
形成最大监管合力
以我国安全生产法律体系框架为宏观背景, 围绕近年来安全生产综合监管实践, 结合安全生产理论和公共行政改革理论, 安全生产综合监管立法应着重考虑以下内容:
明确立法目的
进一步理顺安全生产综合监督管理体制, 解决安全生产领域共性难题, 保障《安全生产法》的全方位、多角度的贯彻实施, 是立法的根本目的。加强安全生产综合监管立法, 及时总结综合监管实践经验, 进一步明确综合监管程序, 旨在解决我国安全生产监管监察实务中的制度性问题, 通过确立法律制度理顺现行监管体制, 形成负有安全生产监督管理职责的各个政府部门之间各负其责、关系顺畅、相互协作的监管执法机制。作为《安全生产法》深入贯彻实施的重要支撑, 安全生产综合监管立法需要各级安全监管部门的共同参与、共同适用。
理顺监管体制
要科学合理地界定各有关部门的职责, 防止和减少职责交叉, 各负其责, 相互协同, 齐抓共管, 综合治理。在安全生产监管实践中, 具体把握综合监管和专项监管间的关系, 必须站在我国经济社会整体转型的安全生产复杂变化背景下, 深刻认识综合监管制度存在的必要性和重要性, 理性看待行业专项监管的意义所在。一方面, “专业性”是专项监管的制度特征, 综合监管原则上应当尊重专项监管的“专业性”, 一般不予干涉、影响专项监管, 发挥其专业监管知识优势, 促进行业安全监管发展。相反, 如果在行业专项监管方面, 设置另一监管机构来对生产经营单位实施安全生产监管, 势必造成行政资源浪费和机关多头执法, 破坏监管法制秩序。
另一方面, “综合性”是综合监管制度的最为明显特征, 综合监管制度的设置主要用来解决经济社会发展中的安全生产共性难题, 协调部门专项监管所造成的冲突, 有效弥补各部门专项监管形成的空隙等。因此, 综合监管必须站在更为宏观的角度看待安全生产, 而不能局限于具体的部门或行业监管当中。综合监管不仅涉及行政机关与行政相对人之间的关系, 更要注重调整和规范行政机关之间的关系, 通过发挥各级政府、各相关安全监管部门的共同作用, 从而形成最大程度的监管合力, 促进我国安全生产形势的进一步稳定好转。
明确职责分工
安全生产综合监管立法应当具体规定安全生产委员会及其办公室、各级人民政府、安全生产监管部门和相关部门的监管职能、监管责任及其相互关系。要研究提升安委办的权威和实体功能, 研究加强地方基层安全生产综合监管机构建设, 尽快改变当前执法结构倒置被动局面, 提高安全监管队伍整体素质和执法水平, 改善基层安监执法环境, 通过制度建设为安全生产综合监管奠定坚实基础。
确立主要制度
安全生产监督管理专门性立法, 属于我国安全生产法律体系的重要组成部分, 应当遵从分工协作原则、行政效率原则、属地监管原则和分类指导原则, 并注重确立如下几项法律制度:
综合监管制度
既包括广义上的具有宏观性、全局性的对各行业、各生产经营单位的监督, 对下级政府的指导, 也包含狭义上对有主管部门行业领域安全生产的协调指导和监督检查, 具体包括研究制定安全生产方针、政策, 制定安全生产规划、安全生产综合性法律法规标准, 组织开展安全生产专项整治, 协调解决跨地区、跨行业重大问题等。
综合分析制度
综合分析制度是针对特定区域内安全生产工作基本情况和形势变化定期进行分析总结, 并针对面临的形势和存在的突出问题, 提出加强安全监管, 防范事故的对策和措施建议等。
目标考核制度
研究制定和实施安全生产控制指标考核体系, 建立激励约束机制。实行“一岗双责”, 将有关部门和下级人民政府分解并落实安全生产控制指标情况考核结果纳入地方政府、有关部门政绩、业绩考核内容, 并将考核结果予以通报。
专项监管制度
进一步规范和梳理包括道路、建筑、旅游等相关领域生产安全行业专项监管机制建设, 理顺监管体制, 明确监管职责, 为这些领域开展综合监管工作打下基础, 但不取代其他部门直接的、具体的、日常的、专业的监管工作。
联合执法制度
综合各部门执法力量, 调动各方面力量, 发挥有关部门的积极性, 及时研究解决和协调各部门工作中的重大问题, 为有关部门分忧解难, 共同抓好安全生产监管工作。通过联合执法建立严格监督检查制度, 维护综合监管权威。
联席会议制度
定期召开联席会议, 由安全生产监督管理部门负责召集, 交流工作, 研究讨论相关安全生产工作问题。遇有重大事项, 可不定期召开专题协调会议。相关部门的有关负责人参加会议, 或视工作需要, 邀请部门分管负责人出席。
工作通报制度
综合监管部门与专项监管等相关部门之间在行业概况、安全生产许可证颁发管理情况、重点行业或领域安全生产形势及部门主要工作部署落实情况、典型经验等定期或不定期进行相互通报, 加强信息沟通。
报告备案制度
综合监管部门与专项监管等相关部门之间在事故报告、调查报告、批复意见、事故举报及处理结果、重大事故隐患、整改方案以及重大危险源、监控措施等按照具体程序抄告、备案, 达成信息共享, 形成监管合力。
行政协助制度
行政机关之间应当基于行政的整体性、统一性, 相互提供协助, 共同完成行政管理任务。综合监管部门与专项监管、行管部门之间可以构筑协助制度, 请求有关部门完成一定事项, 精简行政成本, 提高行政效率, 共同实现行政目的。
责任追究制度
浅谈高校安全保卫工作立法 篇10
(1) 高校校园及周边治安安全隐患增多。
高校办学规模不断扩大, 有的城市更是出现了“大学城”。高校周边存在各种娱乐场所、商业摊点, 但由于缺乏规范管理, 各种纠纷、斗殴及不法侵害的案件时有发生, 时刻危及校园安全。高校后勤社会化改革加速了校园的社会化, 进出校园的车辆和流动人口增多, 外来务工人员流动量增大, 暂住人口增多。校园及周边治安环境日趋复杂, 高校安全保卫工作的要求在不断提高。
(2) 校园安全保卫工作人员职业素质偏低。
目前我国高校安全管理队伍主要由保卫处 (科) 干部、保安以及校卫队3部分组成。干部由警校毕业生、大中专院校毕业生、部队转业干部组成。校卫队员则由保安学校毕业人员、校内分流人员、勤工俭学学生等构成。外聘保安则由保安公司提供。近年来, 专职安全保卫工作人员数量有所增加, 但仍普遍存在学历低, 缺乏职业培训, 没有经过专业训练, 没有从业资格要求等情况。有时会出现初中、高中等低文化程度者管理本科生、硕士生、博士生的怪事;还有一些是高校后勤社会改革后其他部门无法安置的一般工作人员转入到保卫部门从事保安以及校卫队工作。因此, 他们在政治理论、政策水平以及处理事情的能力等方面表现出的综合素质不高, 管理理念落后, 难以胜任日趋复杂多变的高校安全管理工作。
(3) 高校安全保卫机构无执法权。
2002年12月, 《教育部、公安部关于加强高校安全保卫工作的通知》指出, “党中央国务院进一步明确要在重点高校派驻公安机构, 负责高校的安全保卫工作”。但由于种种原因, 我国高校派驻公安机构尚无实现, 高校公安干警亦没有被授予警衔, 不能依法履行职能。虽然部分高校公安机构尚且存在, 但实际上已基本没有执法权。全国绝大多数高校保卫机构, 就连最起码的治安管理处罚权都没有, 保卫机构处于欲管不能、欲罢不忍的进退两难的尴尬境地。由于没有执法权, 不法分子格外猖獗, 校园内盗窃、打架和其他治安刑事案件频频发生, 师生员工对保卫机构怨声载道、满腹成见, 保卫机构却软弱无力、有口难言。
(4) 校园安全主体的责任和职能不明。
学校的安全工作是一项系统工程, 涉及方方面面。保障学校安全, 预防校园伤害事故发生应该是各级人民政府及其有关部门、学校、家庭乃至全社会的共同职责。但这一点却往往被人们所忽略。我国现行的《企事业单位内部治安保卫工作条例》、《高等学校内部保卫工作规定》、《机关、团体、企业、事业单位安全管理规定》和《学生伤害事故处理办法》也仅对学校的责任规定较为明确具体, 对其他各有关主体的责任虽然有所规定, 却不够全面, 尤其是政府责任方面。
2 国外高校安全保卫工作立法的经验
目前, 理论界对国外高校安全保卫工作立法研究较为关注的是美国制定的《克莱瑞法案》, 共有18条, 包括了校园犯罪的事发高校、需记录的校园犯罪案件类型、校园的安全机构、校园犯罪统计和校园年度报告等内容。解释《克莱瑞法案》的行政法规34CFR—668.46, 包括a、b、c、d、e、f六部分, 主要内容有一些概念的定义、年度安全报告、犯罪数据统计、独立校园、及时预警和犯罪日志。该《法案》正式确认了校园警察制度, 确立了校园警察的法律地位, 对校园警察的工作要求、执法权力、授权标准都作了明确的规定。此外, 从2005年5月2日开始, 韩国第二大城市釜山成为韩国“校园警察”制度的试点城市。“校园警察”由退休警官和退休教师搭档而成, 任务是定点定时地巡逻, 训导学生、接受学生咨询。在欧洲, 2004年9月5日, 奥地利部长委员会通过了一项新的警察安全法案, 新法案引入“保护区”制度, 设立保证校园安全的专职警察。欧洲其他的一些国家也设立了职责与美国校警相似的“校园护士”和“助理老师”等机构和人员。
3 国内高校安全保卫工作立法现状
根据《中华人民共和国立法法》第六十三条:“省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会根据本行政区域的具体情况和实际需要, 在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下, 可以制定地方性法规。”目前, 国内已经有部分省市对校园安全保卫工作进行了立法。
2006年5月26日辽宁省第十届人民代表大会常务委员会第二十五次会议通过了《辽宁省学校安全条例》, 该《条例》对学校的安全教育和管理、安全事故的报告和处理以及相关的法律责任进行了规定, 是国内第一部经省人大常委会通过的关于学校安全工作的条例。
2007年11月29日云南省第十届人民代表大会常务委员会第三十二次会议通过了《云南省学校安全条例》, 该《条例》对学校安全管理的职责进行划分, 明确了教育主管部门、公安机关、文化、新闻出版、工商、卫生、环境、消防等职能部门的职责。
2010年9月7日山东省人民政府颁布了鲁政发[2010]87号《山东省高等学校安全管理暂行办法》, 该《办法》第八条规定:“学校应当按照校园常住人口 (教职工、学生、离退休人员等) 的千分之三至千分之六的比例配备专职保卫人员”, “学校保卫人员应当接受有关法律知识和治安保卫业务、技能以及相关专业知识的培训、考核”, 对高校安全保卫工作的专职人员的数量和职业技能培训作出了明确规定;该《办法》还规定了“学校应当将安全教育纳入教学计划, 开设安全教育课程”, “学校应当在每年开学初、放假前, 有针对性地对学生集中进行安全教育, 并组织开展有关应急演练”, “学生宿舍应当实行24小时的值班制度”, “学生食堂要有专人负责师生就餐期间安全”, 对高校内部的安全教育和管理作出了更为具体的要求。
2010年12月17日黑龙江省第十一届人民代表大会常务委员会第二十二次会议通过 《黑龙江省学校安全条例》, 该条例于2011年3月1日起施行, 是目前最新的一部关于学校安全工作的法律规定。该《条例》第十一条“公安机关可以向辖区内普通高等学校派驻警察”, 第三十四条“学校安全保卫人员和保安员有权拒绝与教育教学活动无关的人员进入学校区域;有权要求可能或者已经危害学校安全、影响学校秩序的人员离开学校区域;对难以制止的违法行为和发生的治安案件、涉嫌刑事犯罪案件应当立即报警, 并采取措施保护现场, 配合公安机关的案件办理工作;对严重危害学校安全的行为, 在公安人员未到达现场前, 可以采取相应措施予以制止”。对公安机关落实高校安全保卫工作提出了具体要求, 并授予了学校安全保卫工作人员和保安员一定的治安管理权力。
由此来看, 各级政府对高校安全保卫工作已经十分重视, 在法律法规的制定上也不乏亮点, 为高校安全保卫工作开拓了新局面。
4 高校安全保卫工作立法的几点设想
(1) 安全教育列入教学计划。
要落实安全教育“进教材、进课堂、进头脑”的“三进”措施, 把安全教育纳入正式教学计划, 作为大学生的必修课, 制定教学大纲, 使用科学规范的教材, 形成“以安全知识教育为基础, 安全防范意识和能力教育为核心, 以法纪教育和心理健康教育为要求”的教育内容;建立“以课堂教育为主渠道, 以各种宣传阵地为载体, 以丰富的活动为重要支撑”的教育方法体系。安全教育分层次、分阶段开展, 从新生入校伊始, 根据不同年级不同时期学生的特点, 既要突出重点, 有区别地开展安全教育, 又要针对不同时期学生的倾向性问题, 使安全教育计划系统地进行。
(2) 提升保卫干部队伍素质, 授予部分保卫干部执法权。
针对目前我国高校保卫队伍整体素质不高的情况, 一方面要督促高校重视对高校保卫队伍的建设, 引进本科及以上学历的人才从事安全保卫工作, 改变保卫干部队伍知识结构偏低的状况。另一方面规范保卫队伍的人才选拔机制, 实行从业资格制度, 实现管理队伍的专业化, 对不符合保卫工作要求的人员, 一律不予录用。可以选拔和推荐一批优秀的保卫干部参加专业培训, 培训内容中身体素质和擒敌技能等应参照公安院校的标准, 在科学理论方面应结合高校知识密集型的特点相应提高要求, 培训合格后可以取得同警察同样的执法权, 并将这部分干部吸收到公安队伍中, 接受公安机关和高校的双重领导。
(3) 建立综合治理化的校园安全协作机制和管理体系。
保护学生的安全, 最大限度地避免校园伤害事故的发生, 是国家、学校、家庭和社会的共同责任, 不能单纯地依靠学校的力量, 需要全社会各方面共同参与, 相互配合。要进一步明确各级人民政府及其所属的各级教育行政部门以及公安、文化、交通、卫生等其他各有关职能部门在保护学生安全方面的职责, 从而保证各部门做到齐抓共管, 建立起稳定、有效的综合治理化的校园安全协作机制和管理体系, 确保学生的安全并为学校营造良好的教育教学环境。
(4) 建立完善的校园伤害事故赔偿制度。
我们可以借鉴发达国家的做法, 引入保险机制, 动员和要求家长为学生投人身伤害保险, 学校投事故责任险, 形成学生投保、学校投保、社会风险基金保障的良性运作机制, 对学校责任保险和专项基金的建立以及赔偿标准和范围做出明确规定;还可以要求学校必须参加学校责任保险, 所需经费由学校的举办者筹集, 而对于有条件的地方提倡由政府或其他有关部门和机构设立学生伤害事故专项基金。
(5) 建立安全信息公开制度, 提升高校预警能力。
学校应该能够及时发布安全警报和提供安全建议, 认真制定和公开工作计划和犯罪预防方案, 定期发布年度安全报告和校园犯罪统计。了解校园的安全状况、安全信息和必要的安全知识以及安全管理部门的相关职能、主要措施和工作运行机制, 有助于师生树立安全意识、加强自身防卫, 积极参与校园安全建设, 也有助于校园安全管理部门有效实施安全管理、及时获得师生帮助、降低安全管理成本、提高安全管理效率, 及时、有效制止和打击各类危害校园安全的违法犯罪活动。
摘要：近年来, 我国校园伤害事故频繁发生, 性质日趋严重, 涉及的范围也越来越广, 高校安全已经成为社会各界关注的焦点, 各级人大代表在人大会议上也多次提到要为高校安全保卫工作立法。为了保障在校学生和学校的合法权益, 维护正常的教育教学秩序, 进行校园安全立法已迫在眉睫。
美国地理信息安全立法经验与借鉴 篇11
摘 要 美国地理信息安全立法经历了一个漫长的历史演变过程。其大致分为两种类型：一是国家安全意义上的地理信息安全立法；二是信息安全意义上的地理信息安全立法。美国地理信息安全立法具有独特的经验：首先，明确地理信息安全机构的法律地位；其次，将情报安全和信息安全予以区别立法；再次，注重安全需要与公民权利保护之间的关系；最后，详细规定地理信息安全的司法审查内容。当前我国《测绘法》修订已经将地理信息安全摆在首位，借鉴美国地理信息安全立法经验对完善相关立法具有重要意义。
关键词 美国 地理信息安全 立法经验
随着地理信息产业的迅猛发展，地理信息安全成为国家安全的重要组成部分。2014年，《中华人民共和国测绘法》（以下简称“《测绘法》”）修订纳入国家安全立法体系，并于12月底形成了《测绘法》修正案草案初稿，2015年形成《测绘法》修正案上报稿。此外，该项目已列入国务院2015年立法工作计划一档项目。
国家测绘地理信息局：《国家测绘地理信息局2015年立法工作计划》，http：//www.sbsm.gov.cn/article/tzgg/201505/20150500026263.shtml.2015年7月15日，国务院法制办公室正式下发关于《中华人民共和国测绘法修正案（征求意见稿）》公开征求意见的通知。
国务院法制办公室：《国务院法制办公室关于〈中华人民共和国测绘法修正案（征求意见稿）〉公开征求意见的通知》，http：//www.chinalaw.gov.cn/article/cazjgg/201507/20150700399994.shtml.从修订条文来看，其重心是地理信息安全。基于此，地理信息安全通过《测绘法》修订将得以法治化。由于地理信息安全立法在我国是一项全新的课题，因此，有必要借鉴他国地理信息安全立法经验。本文试图对美国地理信息安全立法经验进行探析，旨在为当前我国地理信息安全立法提供有益的参考。
一、 美国地理信息安全法治化的历史进程
在美国法律体系中，以“安全”为名称的法律数量非常庞大。根据2012年美国国家情报主任办公室公布的《情报界法律参考书》所列举的文件，其中国会通过的以“安全”为名称的法律就有《1947年国家安全法》、《1959年国家安全局法》、《2002年国土安全法》、《1994年反情报和安全促进法》、《联邦信息安全管理法》。
Office of the Director of National Intelligence，IC Legal Reference Book 2012， http：//www.dni.gov/index.php/about/organization/ic-legal-reference-book-2012.“安全”一词在美国立法中的使用是存在差异的，如“国家安全”、“国土安全”、“信息安全”等等。这说明立法者虽然常常使用“安全”一词，但其含义却并不统一，而需要根据法律来确定。在这种情况下，要认识美国地理信息安全法治化，就必须首先确定美国立法者所界定的“地理信息安全”的本意。由于美国众多安全立法并没有专门性的地理信息安全法律，因此，美国地理信息安全所涉及的立法领域是非常广泛的。从美国立法来看，地理信息安全立法主要分为以下两种类型：
一是国家安全意义上的地理信息安全立法。此种立法类型严格来说属于国家安全立法的范围。尽管美国于1947年就制定了国家安全法，但是地理信息安全在国家安全立法中的确立却经历了一个漫长的演变过程。自1996年美国正式成立国家图像与绘图局以后，地理信息才开始纳入国家安全立法之中。2001年“9·11”事件以后，布什总统于2003年11月24日签署了《2004年财政年度国防授权法》，批准将国家图像与绘图局更名为“国家地理空间情报局”。
黄爱武：《战后美国国家安全法律制度研究》，北京：法律出版社，2011年，第98页。其结果是，《1947年国家安全法》专门规定了地理信息安全的有关条款，如第100条的国家地理空间情报局的国家使命、第702条国家地理空间情报局的工作文件。由于《1947年国家安全法》所涉及的地理信息安全侧重于地理信息情报，因此，国家安全意义上的地理信息安全立法在本质上是地理信息情报立法。
二是信息安全意义上的地理信息安全立法。由于通常将地理信息作为信息类型之一，因此，地理信息安全立法也往往从信息安全角度来认识的。在美国立法中，信息安全立法与国家安全立法始终是分开进行的。为此，美国于2002年专门制定了《联邦信息安全管理法》，该法“在充分认识信息安全对于美国经济和国家安全利益重要性的基础上，要求各联邦机构制定并实施适用于本机构的信息安全计划，保障联邦信息和信息系统安全”
杨碧瑶、王鹏：《从〈联邦信息安全管理法案〉看美国信息安全管理》，载《保密科学技术》2012年第8期，第37页。。虽然美国已经制定有专门的信息安全管理法律，但是美国立法者还是针对地理信息安全进行了专门立法。1996年9月23日，美国颁布了《国家图像与绘图局法》，从立法层面上将地理信息安全纳入国家安全法律体系之中。该法共15条，分为任务和授权、图像图表和大地测绘产品、人员管理、定义四个分章。
Office of the Director of National Intelligence， IC Legal Reference Book 2012， http：//www.dni.gov/index.php/about/organization/ic-legal-reference-book-2012.从该法立法内容来看，其主要涉及到地理信息产品保护。这种保护既涉及国家安全保护，也涉及信息安全保护。由于《1947年国家安全法》已经涉及对地理信息情报的保护，因此，《1996年国家图像与绘图局法》侧重于地理信息的利用问题，因为该组织“主要服务于国防、军事、国土安全、情报任务及自然灾害和人道主义危机应急处置等领域”
霍伯承、张明祥：《美国地理空间情报局的未来发展概述》，载《测绘通报》2010年增刊，第398页。。这种立场彰显了《1996年国家图像与绘图局法》在本质上是信息安全立法。
由此可见，若仔细辨析美国地理信息安全立法，其根据立法对象的差异划分为两种立法类型：涉及国家安全的地理信息纳入国家安全立法之中，而涉及信息安全的地理信息纳入信息安全立法之中。这种立法技术反映了地理信息所涉及的安全领域是有本质差异的。当然，尽管美国不少立法并没有明确提及地理信息，但是国家地理空间情报局作为一个政府机构必然要承担诸多立法所赋予的安全管理职责。
二、 美国地理信息安全立法基本经验
通常来说，“当代美国法律最主要的渊源是立法”
王名扬：《美国行政法》，北京：中国法制出版社，1995年，第4页。。虽然美国地理信息安全立法可以划分为国家安全立法和信息安全立法，但是这里所讨论的立法主要是美国国会制定的法律。从立法角度来看，有必要重点关注《1947年国家安全法》和《1996年国家图像与绘图局法》所涉及的地理信息安全条款。尽管其专门涉及地理信息的法律条款并不多，但是体现了地理信息安全立法的独特性。
首先，明确地理信息安全机构的法律地位。国家地理空间情报局是美国地理信息安全机构。其不仅是国家安全机构，也是信息安全机构。根据《1947年国家安全法》规定，国家地理空间情报局隶属于国防部，是美国情报界的重要成员。根据该法第105条（b）第二项规定，国防部长通过国家地理空间情报局（除总统或国家安全委员会另行指定的情况以外），利用情报界的适当陈述，确保国防部内有效统一组织的持续运作，以便履行图像搜集的任务、协调图像处理和利用活动、确保图像及时传送给经授权的接收人，并且不受任何其他法律规定的限制，如规定图像情报和地理空间信息的技术架构和标准，并确保遵守此类架构和标准，并且开发和处理图像情报和地理空间信息相关的通用系统。
黄爱武：《战后美国国家安全法律制度研究》，北京：法律出版社，2011年，第285-286页。因此，国家地理空间情报局在国家安全层面上是军事机关。而根据《1996年国家图像与绘图局法》规定，国家地理空间情报局则是地理信息安全管理机构。该法主要针对图像、图表和大地测绘产品。其第二分章分为以下内容：图像、图表和书籍；导航图表；图像、图表和航空出版物的出售价格以及营利使用；和外国、国际组织、非政府组织和学术机构交换图像、图表和大地测绘数据；图像、图表和大地测绘数据：公共利用和免除条款；民事活动禁止；由国家图像解析中心优先支持或者关注的工作文件：撤销公开披露的授权。
Office of the Director of National Intelligence， IC Legal Reference Book 2012， http：//www.dni.gov/index.php/about/organization/ic-legal-reference-book-2012.其显然主要涉及地理信息领域的信息安全问题。由此可见，国家地理空间情报局本身也负责地理信息情报之外的地理信息管理。正是通过这两部法律，美国明确了国家地理空间情报局统一负责国家安全和信息安全两个方面的职责。
其次，将情报安全和信息安全予以区别立法。正如前述，美国通过《1947年国家安全法》和1996年《国家图像与绘图局法》分别针对地理信息领域的情报安全和信息安全分开立法。根据《1947年国家安全法》第110条规定，除《美国法典》第10篇第442条中规定的国防部任务外，国家地理空间情报局还应支持国务院以及国防部以外其他美国部门和机构的成像要求；中央情报局局长应制定管理国家地理空间情报局按照第a款搜集国家情报的要求和优先权；中央情报局局长应制定和实施国家情报主任和国防部长共同决定的审查和修改国家地理空间情报局职责中所发现缺陷所必需的计划和政策，以完成分配的国家使命，包括对所有来源研判和生成过程的支持。国家情报主任与国防部长应就此类计划和政策的制定和实施进行协商。就前一句项下国家情报主任和国防部长将进行协商的问题，国防部长应获得参谋长联席会议主席的建议。
黄爱武：《战后美国国家安全法律制度研究》，北京：法律出版社，2011年，第298页。这就明确了情报安全是国家安全立法的对象。而在信息立法方面，美国专门制定《联邦信息安全管理法》，该法适用于国家地理空间情报局这个联邦政府机构。根据2013年修订后的《联邦信息安全管理法》规定，其对联邦信息政策协调、信息技术接收责任以及国家标准化技术机构进行了修改。在信息安全方面，其涉及目的、定义、主任授权和职责、联邦机构责任、年度独立评估、国家安全系统、分发授权。在信息技术责任方面，其涉及联邦信息系统标准责任。在标准化技术方面，其涉及计算机标准项目、信息安全和隐私权咨询委员会。
Office of the Director of National Intelligence，IC Legal Reference Book 2012， http：//www.dni.gov/index.php/about/organization/ic-legal-reference-book-2012.该法偏重于对信息安全技术立法。此外，《1996年国家图像与绘图局法》对地理信息利用进行了专门规定，则偏重于信息安全内容立法。由此可见，在立法对象上，美国地理信息安全立法对国家安全和信息安全的区分是非常明确的。即使针对信息安全，信息安全设施技术立法和信息利用安全立法也是作了相应的区分。
中美食品安全立法背景比较研究 篇12
关键词：食品安全,立法,阶段性
一、食品安全的概念
食品安全的准确概念最早是由联合国粮农组织在1974年11月的世界粮食大会上提出来的。该组织认为食品的安全是关系着人们生存权的基本权利。在会议上该组织给食品安全的定义是“保证任何人在任何地方都能得到为了生存与健康所需要的足够食品”。1到了上世纪80年代针对发展中国家的粮食短缺问题联合国粮农组织对食品安全作出了新的界定:“食品安全的最终目标是确保所有人在任何时候即能买得到又能买得起所需要的任何食品”。在上世纪90年代以后随着经济与物质消费水平的提高, 关注食品的质量和营养成为食品安全的主题, 国际营养大会在1991年给出了食物安全的新定义:“在任何时候人人都可以获得安全营养的食物来维持健康能动的生活”。可以看出随着时代的变迁和社会物质条件技术水平的不断提高, 食品安全的概念也是在起着不断的变化。说明外在条件的变化对食品安全本身产生着巨大的影响。这种影响足以改变人们对食品安全的认识和界定。这也反映出公民对食品安全这个关乎自身基本生存权利问题的诉求从未改变过, 并且随着物质条件的提高对食品安全的要求也更高。这种诉求的提高对维护食品安全的政府和组织也提出了更高的要求。
我国很久以来没有对食品安全有明确的定义直到2009年6月实行的《中华人民共和国食品安全法》中才对食品安全作出了明确的界定:“食品安全, 指食品无毒、无害, 符合应当有的营养要求, 对人体健康不造成任何急性、亚急性或者慢性危害”。2在我国的食品安全的范围里既包括供人们食用或饮用的成品, 还包括供食用的源于农业的初级产品, 并且食品生产加工、食品流通、餐饮服务、食品添加剂生产和食品相关产品的经营都属于食品安全的规制范围。
二、美国食品安全立法背景分析
(一) 美国食品安全问题的现状———从凯文法案 (Kevin’s Law) 谈起
这是一个发生在2008年的提案, 但事情的起因缘于2001年一个叫做凯文的两岁男童因食用了被E.coli O157:H7病菌污染的牛肉汉堡导致引发疾病, 十几天之内死亡的事件。男童的母亲在律师的帮助下通过调查发现, 这批致病牛肉在男童死亡之后因检测出被污染而被召回。因此农业部长提案:农业部有权让生产病菌产品的肉类生产企业停产。但此法案直到现在并未通过。这一案例从表面上来看是一起受害消费者的维权事件, 但是却因此揭露了美国在食品安全中存在的一系列重大问题。
研究美国的食品安全状况会发现这不过是冰山的一角而已。对美国超市中成百上千的食品进行分析会发现有大量的产品其实成分不过是玉米和大豆而已。这种食品的危害性虽然还没有得到确切的证实但是美国的食品公司通过这种合成的技术来迎合大众的口味, 使得大量的食品当中的盐分糖分和脂肪含量严重超标。这使得许多的疾病悄悄来到人们的身边, 糖尿病、肥胖、肿瘤等等成为常见疾病。难怪会有很多美国人感慨世界上最危险的地方不是阿富汗也不是伊拉克而是我们的餐桌。
当前美国这种食品安全危机下, 立法的动作却明显滞后。凯文法案无法通过只是这一情况的一个缩影。在克林顿政府和小布什政府执政期间很多的政府高官和国会议员都具有食品生产企业的背景, 这使得想通过制约食品生产企业的法案困难重重。这背后势力强大的食品企业操控议案决议的情况不言自明。事情的本质其实很简单, 就是具有垄断实力的财团通过操纵议会的决议来通过剥削普通民众来保障自己的不正当利益。
(二) 美国食品安全立法历程
翻开美国食品安全立法的历史看美国的食品安全问题。1850年到1900年代初期由于资本主义大工业的迅猛发展, 食品贸易由各州而扩展至全国。在巨额利润的驱使下, 食品市场出现了制伪、掺假、掺毒、欺诈现象。美国在经济高速发展的年代也出现了一味追求经济利益严重侵害公民健康的问题。直到1906年的《纯净食品于药品法》颁布正式开启了联邦政府规制食品安全问题的大门。立法由最初的规制 (关注) 食品卫生, 逐渐向规制食品成份、添加剂以及制作工艺的安全。美国食品工业随着社会生产力的进步, 在生产产量和生产水平上都取得了巨大的进步。但是我们也看到不管科技水平发展到何种地步都会伴随产生新的问题。20世纪初美国食品加工作坊里那种污水横流臭肉横飞的情景随着《食品药品法》《肉类检查法》等一些列法律的制定已经不复存在了。但是当进入工业化大生产后美国右面临了有毒有害食品原料和添加剂, 食品制作工艺不安全等现生产中的问题。所以1933年美国国会通过了《联邦食品药品和化妆品法》, 增加了很多条款来应对新的问题。
而到了20世纪末21世纪初威胁美国食品安全的问题又发生了变化。以凯文法案为例所暴露出来的问题是。美国食品工业已经被少数的几个食品工业巨头垄断了, 他们通过不断的收购和兼并小的生产企业达到了生产统一标准统一加工。这些食品企业的生产巨头依靠巨大的资源优势和技术优势为了节省成本使利益最大化, 对食品进行规模化生产并采用先进技术对产品进行合成和加工。象凯文法案这种制约垄断企业规模化生产的议案, 只通过个人的呼吁是几乎不能通过的。美国现任总统奥巴马曾经公开表示美国的食品安全体系不但过时而且严重危害公共健康是到了必须进行改革的时候了。还好在经过了一系列的食品安全问题的冲击, 面对公众的巨大压力下2009年7月30日美国众议院通过了《2009年食品安全加强法案》。对现行的《联邦食品药品和化妆品法》进行了70年来最严格最大规模的修改。
三、中国食品安全问题立法背景分析
(一) 中国食品安全问题的产生
食品安全问题是很长一段时间中困扰中国的社会问题, 为什么是社会问题因为食品安全涉及到复杂的多面。通过食品安全可以反映出一个国家的立法、执法和司法以及社会法制的大环境等等一系列问题, 更因为食品安全是政府管理的范畴是对政府责任的重大考验。从政府责任角度出发通过与美国在食品安全方面的立法的比较, 找出我国与之的区别和差距, 为我国的食品安全立法和司法工作寻找可以借鉴的经验。并通过研究食品安全问题能够促进我国责任政府的规范运行。
从时间上看, 我国的食品安全问题跨度很大, 从我国经济制度改革之后直到21世纪的现阶段就不断的爆发出来并且有越来越频繁的特点。政府由于在立法司法方面的滞后性使公民权利得不到救济, 公民的生命健康权等基本人权受到侵犯。美国在1906年国会通过了《纯食品药品法》和《肉类制品监督法》这标志着美国食品安全监管走上了法制化的道路, 极大地遏制了食品生产经营领域的违法行为。与美国相比我国在“三鹿”食品安全事件造成了较大的国内外影响之后, 公众对食品安全的关注也达到了前所未有的高度。千呼万唤了多年的《中华人民共和国食品安全法》在2009年2月28正式颁布2009年6月1日正式实施。以美国的经验, 在《纯食品药品法》颁布以后, 有关部门加强了对食品安全的监管。此后出台的与食品安全有关的法律都以该法所确立的基本框架为前提或者对该法的部分条款进行修改, 或者对某种食品的管理专门作出规定, 以应对食品安全领域不断出现的新问题。
(二) 中国食品安全立法的现状
我国食品安全方面的法律有以下不足:法律体系缺乏系统性和统一性, 法律要素重复;条款笼统不细致, 伸缩性大, 空白漏洞较多, 缺乏可操作性;自身完善和补充机制缺乏, 适应新形势的新法律条款显得滞后;对违法行为处罚较轻, 法律威慑力不够;一个权威性高、协调性强的统一食品安全管理机构的法律地位没有得到充分确立。在政府责任方面我国存在者政府部门的责任缺失, 政府公务人员的责任缺失, 制度不完善导致的政府责任虚空, 传统政治文化的消极影响等。通过对比国外食品安全监管的法律体系, 得出可以通过以下几个方面来完善我国的食品安全监管法律:完善法律法规, 健全食品安全法律体系;强化食品安全的制度建设;统一监管, 加大执法力度;加强自身完善和补充机制的建设;加大处罚力度, 建立惩罚性赔偿制度。
反思我国的立法, 我们走的依然是一条密集型的立法路子, 两级、多层次的立法格局导致了立法主体的多元化, 立法规模的追逐与竞赛, 法律内容相互之间在衔接和协调的难度增加, 很多法律被虚设成一种无用的摆设。更为严重的是, 审视这些洋洋大观的法律文本, 宜示性、纲领性、前睑性的法律条文充斥其中, 一些法律的操作性不强、指导性不够、实效性不行。比如一些法规中, “不准”、“严禁”的规定看似铁板一块, 但却因没有可操作性的“罚则”, 而成为虚化的法律语言。于是, 杜会上有人指责和评说中国的法律不起作用, 是橡皮图章, 中国的法律出现了具有中国特色的“权大于法”、“情大于法”、“潜规则大于法”的现象。
四、中美食品安全立法历程异同
通过总结中美两国的食品安全实践和立法历程, 我把食品安全问题分成三个阶段。第一阶段, 是以食品卫生安全为主的阶段。这一阶段一般是产生与食品生产水平相对落后的时期和区域。不是说象美国这样的发达国家不存在这种问题, 但是由于生产水平和企业制度管理的原因, 这类问题已经不是发达国家食品安全的主要矛盾了。但是我国尚处于发展阶段, 由于地区发展不平衡, 生产力水平的差异以及制度和管理上的不严密使得这类食品安全问题如上所述还是时有发生。第二阶段, 是以食品掺杂使假和食品添加剂的使用是否合乎标准为主要问题。这类食品问题在我国和美国都属于食品问题的高发问题。特别是在美国, 对于食品添加剂的要求非常严格, 3所以很多产品经常会因为不符合标准而发生食品安全问题。我国的掺杂使假问题还是很突出的, 近些年爆发的食品安全问题多数是食品企业为了追求经济利益而使用不合乎标准的添加剂甚至是禁止使用的添加成分, 如“三鹿”添加三聚氰胺案例就很好的说明了这一点。第三阶段, 如上所述由于生产的国际化和产业分工的细致化和基因技术等高科技手段在食品生产中的应用而导致的感染问题和技术问题。如美国2009年爆发的“花生酱事件”和本文开头提到的“凯文法案”都是由于食品流通和加工环节的不严密而引发的安全问题。同时有机食品的锐减, 大量通过高技术生产出来的食品对人类身体健康带来着越来越多的危险。我国的生产力水平相较发达国家为低遇到的机率较少。其次, 这类食品安全问题一般比较隐蔽, 而我国的监管体系相对落后食品安全问题往往是产生了巨大的社会影响才暴露出来。所以如何应对第三阶段食品安全对我国来说任重道远。
参考文献