财政视野（精选3篇）
财政视野 篇1
一、公共财政的性质与高校科研法律属性
(一) 公共财政的性质概说
公共财政 (Public Finance) , 是指政府集中一部分社会资源, 用于为市场提供公共产品和服务, 满足社会公共需要的分配活动或经济行为。“完全意义上的公共财政至少应当包括以下4点本质规定: (1) 以增进绝大多数社会成员的公共利益为宗旨; (2) 以提供公共产品、公共服务, 满足社会公共需要为目标; (3) 最大限度地实行民主决策; (4) 充分接受民主监督。”[1]从公共财政的内涵和特征出发, 公共财政至少有3点突出的特性, 首先, 公共财政是一种服务财政, 公共财政不应介入私人产品, 是一种提供公共产品和公共服务的国家财政。其次, 公共财政是一种民主财政, 政府提供公共产品必须通过一定的政治程序或曰“民主投票”做出决策, 即必须通过代表民意的权力机关审批政府预算和决算。再次, 公共财政是一种法治财政, 公共财政必然是建立在法治基础之上的, 一切公共财政收支活动必须纳入法制规范的范围。比如公共财政支出方面, 各项公共财政支出都要严格按照国家预算法及其他财政法规规定的程序和方法进行科学安排, 预算审批要公开透明, 依法进行。由此我们也得出, 投入公共产品是服务性政府的法定义务, 而保证公共财政投入的科学性、程序性是一个法治政府应履行的职责。
(二) 高校科研法律性质界定
高等教育法第五条规定:“高等教育的任务是培养具有创新精神和实践能力的高级专门人才, 发展科学技术文化, 促进社会主义现代化建设”。据此可知, 高校的职能是人才培养、科学研究、社会服务、文化传承。就高等教育的属性而言, 现在世界上把高等教育公认为准公共产品。而高等教育投入是支撑国家长远发展的基础性、战略性投资, 是高等教育事业的物质基础, 是公共财政的重要职能。
与其他研究机构不同, 高校科研具有特殊性。高校科学研究不仅要服务于当前, 还要引领国家未来。高校不仅有提供“现货产品”的责任, 更要有提供“期货产品”的责任。换言之, 高校做课题的目的, 不仅是服务于政府当前的需要, 更要有助于培养人才。高校科研的这种特殊性决定高校科研经费的投入主体应该是政府, 而不能是让高校科研机构完全面向市场找课题、跑项目。而且, 高校在承担课题任务时, 完全按照市场的定价是不能反映其科研总成本的, 如其中的人员培养成本必须考虑进去。
科学研究是高校的职责, 也是高校教师的权利。就高校科学研究的性质而言, 具有双重性:一方面高校科学研究是一种公共产品, 是具有消费或使用上的非竞争性和收益上的非排他性的产品, 公用特征相当突出;另一方面, 高校科学研究是一种智力成果, 具有专有性、独占性的特点, 应该得到知识产权的保护。高校科学研究作为一种公共产品, 资助主体为政府或公共机构是世界各个国家通行的做法, 也是公共财政投向的重点;而且在投入时, 不能仅仅用实用主义的标准来衡量高校的科学研究成果, 要充分考虑高校科研的基础性、传播性、引领性。高校科学研究作为一种“私人”智力成果, 其研究中的人员成本必须充分考虑, 在课题项目经费中必须单列人员经费;在成果转化上, 要兼顾政府、高校、教师个人三者利益, 以契约的形式明确三类主体的权利义务关系及利益分享机制, 而不是仅仅在教师拿到项目后, 学校收取一定的项目管理费, 政府落得论文漫天、科研繁荣的虚名。
(三) 高校科研相关主体的权利义务关系重构
高校科研相关主体有政府、高校和高校教师三类。目前这三类主体的关系是通过以身份为基础的人事制度维系的。政府通过师生比核定高校人员与机构编制, 高校根据学科发展和人才培养需要进行招聘或引进教师, 教师相对应的编制就有一份工资拨款, 这是“铁饭碗”, 是“财政饭”, 也是教师基本工资的来源。这种工资拨款方式只要教师进入学校, 完成基本工作量, 就必须发给基本工资。要鼓励教师做科研, 就必须有另外的资金安排去进行物质的激励, 包括年终津贴和科研奖励等。这使得高校不得不想方设法筹集资金去支持教师搞科研, “而当前我国并没有给教育部门安排科研事业费, 因而学校事实上不得不使用教育事业费及包括学费收入在内的其他费用来支持科研。这显然是不合理的”[2]。
从宪政关系的角度看, 在高校科研中存在着委托关系链条。首先, 公民或社会委托人大代表行使代理权, 代表民意, 表达诉求;其次, 人大代表委托政府或行政主管部门管理资金, 调控各方资源, 满足公民或社会对科研的要求, 每年人大要对财务报告进行审计;第三, 政府或行政主管部门委托学校代理管好科研资金, 监督项目实施;第四, 学校委托教师或科研人员, 完成科研成果, 努力满足最终受益人的要求。
可以说, 所有进步社会的运动, 到此处为止, 是一个“从身份到契约”的运动[3]。所以, 计划经济体制下三类主体基于身份为纽带的关系, 应该向委托、契约关系转变, 即高校接受政府委托, 为社会提供科研公共产品服务, 政府给予高校成本补偿或曰财政拨款, 高校教师与高校达成契约, 自愿选择科学研究, 获得相应的资助或是课题经费。在三类主体中, 政府拥有科研行政管理权, 同时有科研拨款的义务;高校具有科研的自主权, 处于中枢地位, 同时有科研基础服务和提供良好科研环境的义务;高校教师具有科研自由权, 同时有保证科研经费正确使用和提供真实科研创新产品的义务。
二、目前我国高校科研拨款制度的现状
(一) 高校科研财政供给缺位, 经常性科研财政拨款较少
总体上看, 我国科技、教育投入不足。《教育法》第五十四条明确规定:“国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比例应当随着国民经济的发展和财政收入的增长逐步提高。具体比例和实施步骤由国务院规定。”此规定在现实中执行效果并不到位, 从绝对数量看, 改革开放后, 科教投入确有较大增加, 但从占财政支出的相对比例分析, 近两年还出现下降的趋势, 而且财政科教支出占GDP的比重在世界上也是居于后列。“我国大学系统内基础研究的投入比重虽然呈现出逐年上升的趋势 (从1995年的15.37%上升到了2005年的23.41%) , 但是仍远低于高等教育发达国家的相应比例。”[4]“1993年颁布的《中国教育改革和发展纲要》确定到2000年财政性教育经费占GDP的比重达到4% (实际只达到2.78%) 。2001年我国财政教育经费占GDP的比重仅有3.19%, 世界平均水平为5.1%。”[5]目前, 许多高校是负债运行, 只能“保吃饭, 保运行”。《2006年:中国社会形势分析与预测》社会蓝皮书发布的数据显示, 从1999年有贷款开始到2005年, 大概形成了2000亿到2500亿元人民币的高校债务。2007年8月14日, 国家发改委社会发展司在《上半年社会事业发展情况和下半年政策建议》中透露:据央行统计, 截止到2005年底, 高校贷款余额达2001亿元, 全国仅72所部属院校的负债已达到360亿, 平均每所院校负债5亿;个别高校由于债务问题已影响到学校正常运行。
从科研事业费的拨付标准看, 即使是北京大学、清华大学这样的国内一流研究型大学, 按专职科研人员编制计算的人均科研事业费也不足1万元。虽然拨款总量很小, 却是高校可自主支配的为数不多的国家财政性科研经费。笔者曾查阅几所省属高校的财务工作报告, 在财政补贴收入中, 有在职人员经费、定额公用经费、项目经费、离退休经费拨款、医疗补助、学生经费等, 但没有专项科研经费收入, 也就是说, 在每年的财政拨款中, 经常性的专项科研事业费是零。如果高校对教师的科研项目进行奖励的话, 那对高校来说, 科研项目申请纯粹就是“赔本赚吆喝”了。“作为大学科研人员从事自由探索性基础研究活动所需的重要保障:大学可以自主支配研究用途的非竞争性的科研事业费拨款却始终无法得到落实。”[6]高校教师自由研究的权利是受到抑制的, 因为没有经费支撑, 科研资料、材料的购买、论文版面费等一系列问题都无法解决。
(二) 高校科研拨款机制不完善, 经费管理部门相对分散
从中国政府对高校科研的资助方式看, 主要有政府直接拨款和科学基金两大主渠道, 其中政府直接拨款又可以划分为经常性科研经费拨款、专项科研经费拨款以及委托研究合同经费拨款等。经常性科研经费拨款主要体现为不与科研项目挂钩而与专职科研人员编制挂钩的科研事业费。专项科研经费拨款主要来自于各大国家主体性科技计划、教育行政主管部门的各项科研计划和专项拨款等。委托研究合同经费拨款主要是国家部委、协会 (例如卫生部、农业部、科协、法学会等) 和地方政府的科研计划, 通过委托课题或共建科技平台的方式对大学科研进行一定程度的资助。
从科学基金角度看, 我国高校能够获得的最为重要的科学基金主要包括了国家自然科学基金、各省 (市、自治区) 自然科学基金、国家社会科学基金、中国博士后科学基金、高等学校博士学科点专项科研基金等。
从经费的下拨部门看, 可以说是“九龙治水”、“诸侯割据”。以高校人文社科研究为例, 高校可以获得的拨款主要有: (1) 国家教育部:“211工程”、“985工程”;教育部人文社会科学基金;青年人文社会科学基金;人文社会科学规划项目;人文社会科学基地重大项目;教育部跨世纪人才项目;高校博士学科点专项科研基金等。 (2) 教育部受托管理的霍英东教育基金、曾宪梓教育基金、邵逸夫项目、长江学者奖励计划等。 (3) 全国哲学社会科学规划办公室:国家社会科学基金项目, 其中又分为重点项目、一般项目、青年项目、一般自选项目、青年自选项目。 (4) 国家科技部:主要是软科学、科研环境建设计划项目。 (5) 国家人社部:博士后流动站;留学回国人员各类资助计划;专业人员资助计划, 如跨世纪学术和技术带头人、新世纪百千万人才工程;政府特殊津贴等。 (6) 中宣部:马克思主义理论研究和建设工程。 (7) 国家发改委:关于政策与规划研究的一些项目。 (8) 其他部委、协会、各省、区、市的委托课题。由此, 我们可以看出, 经费管理部门是分散的。而教育行政主管部门在大学科研资助体系中处于弱势地位。虽然教育部也设立了名目繁多的研究项目和科研基金, 但是相对于政府对大学科研活动的资助体系而言, 教育部的科研经费投入仅占很小的一部分[1]。
(三) 高校科研财政分配秩序不规范, 竞争性经费配置不合理
竞争性资金提供方式是中国政府对大学科研进行资助的主导方式, 政府几乎不给大学提供非竞争性的、经常性科研经费。而且, 资源配置上存在城市中心、效率优先、重点扶持、轻视和歧视民办教育、实力弱小的学校等特点, 在高校科研管理的系统中, 存在重点学校与普通学校之间、公办教育与民办教育之间、学术大师与青年才俊之间的“二元结构”。“211工程”、“985工程”只是少数学校的专利, 科研大项目只是少数名家或校领导的专利。
竞争性投入在提高高校教师科研积极性的同时, 也滋长了权力寻租和学术不正之风。在中国熟人社会的背景下, 申报项目时的竞争不是以学术科研质量为基础的, 而是以“关系”为后盾的。科研项目中的“跑部进京”正成为一种科研“潜规则”日益盛行, 受到学界有识之士的诟病与批评。
另外, 竞争性投入机制, 造成科研短期化、功利化。科研项目一般是按年度进行的。少则1年, 有些委托项目甚至几个月, 时间长的项目也不过三、五年。当项目结题时, 研究者的兴趣虽意犹未尽, 但新的课题诱使其必须转移目标而从新的开始。科学研究的连续性就中断了。而且, 由于科研项目设置大多数是根据当前发展需要确定的, 长期研究项目难以受到重视;受利益驱动, 高校教师对基础性研究往往兴趣不高, 学科发展的前沿方向很少有人关心。这样, 像猴子摘玉米似的, 今天研究这, 明天又研究那, 这怎么可能会培养出某一领域的学术大师呢?
(四) 高校科研财政预算管理不科学, 拨款审计监督不严格
高校科研经费的竞争性拨款资金管理模式是课题制管理。其政策依据是2002年1月, 国务院办公厅转发了国家科技部等四部委《关于国家科研计划实施课题制管理的规定》。但由于课题制在我国属新生事物, 相关的制度还不够完善, 使课题制在具体实施过程中暴露出了一些问题。
一是开支预算科学性不高, 开支并非实际成本, 而是票据化的冲账。在科研成本中, 申报者挤占学校资源的间接成本并未得到补偿。还有课题决算报表不实、结题不结账等现象普遍存在。
二是经费使用随意, 审计不严。宽松的科研经费管理政策造成了课题经费的使用随意性大, 而观念的误区则使一些科研项目经费有“私人”化之嫌。所以, 课题申报往往形成“师徒帮”、“夫妻店”的局面, 许多经费成了“替补家用”的资金来源。
三是经费使用效益不高, 科研成果的转化率低。项目结题评审一般是学术圈内人士的“相互唱和”、“相互捧场”, 项目主持人花些评审费给钱“走过场”, 有的科研项目拿到几十万元经费后, 就干脆直接发几篇论文, “空对空”过关。
为此, 国家有关部门加大了对科研经费的监管力度。2005年6月, 教育部、财政部联合下发了《教育部、财政部关于进一步加强高校科研经费管理的若干意见》, 要求加强科研经费管理, 提高科研经费的使用效益。2005年11月, 科技部下发了《关于严肃财经纪律、规范国家科技计划课题经费使用和加强监管的通知》, 出台了八条禁令, 并首次明确了课题依托单位和主管部门在课题经费管理方面的具体职责。然而, 由于我国尚未建立科学有效的科研成本控制机制, 高校科研经费使用效益不高的状况仍然较普遍。
总之, 我国科研拨款是以中央财政拨款为主、地方财政拨款为辅, 国家基金和重大规划项目为主、政府委托研究为辅的投入体系。资助模式属于政府部门分散主导下的竞争性科研经费投入体制。这种科研经费投入机制有利于激发高校教师竞争的潜力, 提高了高校教师申报科研项目的积极性, 但项目化的经费投入具有年度性的特点, 缺乏稳定性和连续性, 这一方面导致高校教师自由科研权利受到经费的抑制, 另一方面也导致了科研短期化、功利化, 难以出创新成果, 难以培养学术大师, 影响整个国家的科研实力。
三、国外高校科研拨款制度的借鉴
世界各国对高校科研拨款制度同国家的教育体制、科技体制、经济体制乃至政治体制密切相关, 没有统一的、最优的模式。在世界上大多数国家, 政府拨款是高等学校办学资金的主要来源。政府通过建立一定的拨款机制分配其高等教育资源, 包括高校科研资源。
(一) 美国大学科研经费资助制度借鉴
美国大学获取公共科研资助最重要的三个渠道:一是联邦政府基于项目的竞争性科研经费;二是联邦政府基于国家科研平台的公共科研预算经费;三是来自州政府基于公式或绩效拨款的经常性科研经费拨款。
美国联邦政府对大学科研的资助政策有三个非常明显的特征:一是科研项目资助经费将大学为实施科研项目所可能发生的各类间接成本都已经考虑在内;二是人员性经费并没有一个硬性的比例限制, 而是根据科研项目的实施需要列支, 包括教师工资、博士后工资、研究生学费和聘用人员等均可列支工资劳务费用;三是对于大学内的全职教师从事科研活动的人员, 其从科研项目中列支工资的限制主要集中在时间限制方面 (从大学领取的工资加上从科研项目中领取的劳务费用不能超过其12个月的工资) , 不存在其他限制[7]。
美国科研经费, 无论是来自政府的还是来自各种基金会的, 都不是采用拨款制, 而是实行基金会制的管理办法。一般由研究者或机构提出申请, 基金管理部门聘请同行专家进行评审, 择优确定资助项目, 并根据研究工作的需要确定研究经费及其经费数额[8]。基金制是目前国际上通行的资助科研事业的做法, 我国高校的科研经费也部分采取基金制管理, 但相比之下, 部门利益在决定经费投向方面所起的作用仍然较大, 专家只是临时受雇佣的打工者。我们要借鉴美国在科研基金管理中的透明度原则和专家负责制。还有, 在中央政府的指导下, 省和地方政府应加大对高校科研的投入, 合理分配高校科技资源, 增加商业化阶段的科研资金。
(二) 法国大学科研经费拨款制度借鉴
法国高等教育系统的经费由国家通过教育部提供。2000年开始实施的“U3M计划” (即第三个千禧年的大学计划, 主要目的是增加教育资源, 提高教育质量, 推动科学研究, 确保高等教育能够对国家和地区的经济社会发展做出更多的贡献) 在2002-2006年的总预算超过500亿法郎 (1法郎=0.15欧元) , 其中402亿法郎包含在国家-地区的计划合同中, 教育部直接管理的是172亿法郎。
法国对科学研究的资助主要有“机构资助”和“项目资助”两种方式。机构资助是指政府部门和资助机构向研究机构支付的年度拨款, 研究机构可以根据自己的需要使用这些资金。从某种意义上说, 机构资助是国家为科研事业提供的基本保障, 基础研究经常是通过这种机制获得资助。项目资助则通过研究机构向资助机构提出申请, 通过项目竞标获得的资助[9]。我们可以学习法国的是对高校进行稳定“机构资助”的科研经费拨款, 应根据高校人员和学生数进行经常性科研拨款用于保障科研人员持续自由研究, 保障高校科研稳定持久的研究和基础性项目研究。目前, 我国“机构资助”主要用来投入一些重大实验室、功能 (技术) 中心、研究基地, 依然是项目化的操作模式。
(三) 英国大学科研经费拨款制度借鉴
英国政府对大学科研的资助体系以其完善的“双元支撑体系 (Dual Support System) ”和精确的以科研质量评估为基础的量化拨款模式而著称。根据这一制度, 大学从国家获取的科研经费主要有两个方面的来源:一是政府通过大学拨款机构下拨的学校经常性费用中的科研拨款;二是国家各大研究委员会下达的科研项目拨款。前者主要用于大学自身的科研投入, 包括学术人员、技术人员、文秘人员和行政人员的时间投入, 图书馆、计算机中心和其他服务的开展, 以及研究委员会资助项目所需实验室的基建、设备和日常开支;后者主要用于科研项目的直接开支, 但不包括实验室的日常运行开支及所需设备的开支。因此, 大学自身的科研开支主要有两方面的目的:一是为学校承担的研究委员会项目提供良好的基础设施;二是保障所有教师能够从事基本的科研活动。
为了改变大学自身研究投入方面长期存在的随意性, 加强拨款的选择性, 英国大学拨款委员会在1986年开始实施新的公式化拨款模式, 对大学的经常性拨款分别根据教学和科研两大标准核定。在科研经费方面, 包括: (1) 科研人头费 (SR) , 根据学生人数及相应的额定教师数下拨, 主要保证进行基本的研究活动。 (2) 直接科研拨款 (DR) , 根据学校从各大研究委员会活动的科研经费收入下拨, 主要是用于资金配套。 (3) 科研合同附加拨款 (CR) , 根据学校从工商界和政府各部委所获的科研合同收入下拨。 (4) 评定性科研拨款 (JR) , 根据大学拨款委员会对大学的科研实力的评定和各大研究委员会的建议拨款[10]。
我国实行的科研拨款也有英国“双元支撑体系”的影子, 但是实施的细节设计不够。一是在政府对学校经常性经费科研拨款较少, 而且科研经费的拨款没有明确的选择性。二是在高校通过各种基金、各部门获得的课题项目得不到应有的配套。
四、我国高校科研拨款制度改革的建议
(一) 依法保障高校科研财政供给, 增加经常性科研财政拨款
《国家中长期教育改革和发展规划纲要 (2010-2020年) 》规定:“提高国家财政性教育经费支出占国内生产总值比例, 2012年达到4%。”但如果政府职能界定不清, 活动范围没有法律明确规定的情况下, 高校科研财政拨款格局及其运行机制的调整是非常困难的。从我国对高校拨款模式看, 采取的是“综合定额加专项补贴”模式。这种模式仅以学生数作为单一的政策参数, 未对科学研究项目给予经费支持。因此, 必须明确中央和地方政府对高校科研的投入职责, 中央政府要基于公共服务均等化, 加大对地方高校科研投入, 省级政府基于公式或绩效对高校进行经常性科研经费拨款;引进问责制, 切实督促各级政府对高校的拨款投入比例落到实处。要改革政府对高校的拨款办法, 将科研和学术支持系数费作为经常性的拨款项目加以规定, 激励高校履行科学研究职能。通过一定的公式拟定各院校的拨款标准, 在每一财政年度按时拨付到各院校, 作为科学研究的基础性投入, 由学校学术委员会、科研机构支配。
(二) 规范高校科研拨款机制, 统一科研预算管理
成立独立的统筹协调部门, 将目前分属于教育部、科技部、发改委、宣传部、社科院、社科规划办、自然基金委、人社部等部委的资金统一管理。目前, 国务院设有国家科技教育领导小组, 这个小组只是协调和议事机构, 建议在这个机构下建立实质意义的教育科技拨款委员会, 真正完善科研投入机制, 是一个值得尝试的改革。在立法层面, 研究制定《中华人民共和国科学研究法》, 统一管理自然科学和哲学社会科学, 改变现在各自为政的科研多元投入、分散管理的局面。
具体说, 将目前国家发改委负责的综合协调部门预算的职能和财政部负责预算的会计部门统一整合成国家预算委员会, 统一负责国家预算管理, 直属总理。预算坚持公开、法治原则。教育科技拨款委员会每年向国家预算委员会上报科研预算, 国家预算委员会审核后报全国人大批准。针对高校科研的费用, 分为两个部分:
一是非竞争性投入, 即科研事业费, 将高校科研进行成本核算, 建立相对公平的基本参数, 确定拨款数额, 直属高校由教育科技拨款委员会直接拨付给学校, 地方高校则是转移支付到省级财政部门后再拨付到各地方高校。在非竞争性科研经费划拨后, 每五年进行一次科研创新评价, 对创新的影响要素进行打分, 并将分数公布, 作为科研创新积分, 设置鼓励性的奖金, 以此激励各高校科研创新竞争。
二是竞争性投入。国家各部委包括教育部、科技部、发改委、宣传部、社科院、社科规划办、自然基金委、人社部等在本部门预算中可以单列科研预算, 但涉及的科研预算必须在预算年度内向国家预算委员会申请预算支出, 经国家预算委员会汇总后, 提请全国人大批准。预算批准后, 资金由教育科技拨款委员会掌握, 各部委委托高校或其他机构进行研究, 由教育科技拨款委员会组织专家进行评审。个人申报的课题项目, 委托部门要充分考虑学校的隐形成本, 如学校图书、设施、人员成本等, 在划拨课题经费时, 一并下拨学校补偿经费。
(三) 改革科研基金运作方式, 试点科研开发银行
对于科研基金的运作方式, 为了克服项目申报中的不正之风, 可考虑先从一些地方试点建立科研开发银行。科研开发银行在地方直属于省政府, 为政策性银行, 主要职责是代理科研财政资金的拨付, 为科研发展服务。
科研开发银行的业务主要是: (1) 基础性科研经费的拨付。主要是中央转移支付资金和省级科研投入资金的代管代拨。 (2) 重大项目的扶持。前期给予研究者无息贷款, 由学术荣誉进行担保, 进行项目启动, 中期科研成果网上公布, 接受社会监督、专家质询。如果不能通过网上考评, 项目列入黑名单, 项目负责人返还项目资金, 如有剽窃或其他学术不端行为, 五年内禁止申请学术贷款。通过网上考评的项目, 继续深入研究, 根据申请再次注入资金。项目通过专家盲评结题后, 所有资金作为奖励不再收回。 (3) 应用性项目的贷款。对应用性的研究项目进行无息贷款, 其科研报告、研究数据等科研成果转让费可以偿还科研贷款, 成果转让费进行利益分成, 科研开发银行、高校、高校教师三者按比列分享。这样有利于研究人员关注社会经济发展、关注社会需求, 有利于提高科研人员的责任感和创新动力, 有利于引导哲学社会科学成果转化。对于 (2) (3) 两种项目, 项目审批中采用盲评方式, 申请人不分教授或讲师, 仅以项目的重要性和创新性为标准。经费预算以必要为前提, 由科研开发银行专业人员审计。银行组织人员进行过程监督和评估, 关注资金的安全运行。 (4) 单列青年研究资金, 资助青年教师科学研究。不要求在短期内提交学术成果, 还款方式为未来学术成就。这样可以给青年研究者一个宽松的成长环境。这样做, 也可以克服在中国“熟人社会”的现状下, 杜绝各高校的“关系运作”。
(四) 实施聘任制和年薪制, 提高科研资金的使用效益
改变高校教师国家干部的身份, 强化高校与教师之间的雇佣关系。高校教师是高校的雇员, 教师在签订用工合同前, 根据自己的实力进行讨价还价, 确定年薪数额。签订合同后, 教师的所有时间交给学校, 学校满足其工作量。高校教师在申请科研项目时, 要根据项目的难易程度, 来预估自己投入的工作时间, 假如, 教师估计要1/2的工作时间投入科研, 学校就要减少其1/2教学时间, 项目获批后, 科研经费中的人员成本归学校所有。教师的薪酬仍然执行合同标准确定的年薪。成果推介获得的奖励归教师, 成果其他收益, 学校与教师合理分享。不能推介的基础项目, 有学术委员会审议决定其价值, 如果教师在聘用期间拿不到科研项目, 工作量由教学、校内学术机构服务、社会服务来补上。这样有利于学校节约人力资源, 不会雇佣太多的教师, 教师整体收入将提高。并且, 这样可以激励教师科研创新的积极性, 因为如果粗制滥造科研项目, 则成果不能转化为效益和收入, 自己的薪酬只能保底。无形中, 科研资金的使用效率也提高了。
制研究中心兼职研究员、讲师, 安徽合肥230039) 摘要:大学章程一直是大学设立和治
理的制度性基点, 在对大学章程的功用与价值进行“现时态”的理论抽象时, 还应从本质意
*义上回归高等教育真实环境并大把握大学章程内在意蕴和潜在学的生特质。长根植从历史于视权角利看发, 大学章程展轨迹;章从形式视角看, 大学章程的规程角看, 范体系大学章程的严谨而程式;制定与实施从文化视的陆俊浸润着理关键词:大学章程;法治品性意识。格:历史;形
法杰式;文化
治无论是大学制度的强制性变迁还是诱品理的制度致性变迁, 性基点固化着大学组织体及其成大学章程都是作为大学设立和治格建立起稳定的员的行为模式, 在政府联接框架、, 为大市场、学的自治与法大学和师生间
治提供理性秩序。在对大学章程的功用与价值进行“现时态”的理论抽象时, 不能忘却从本质意义上回归高等教育真实环境并把握大学章程内在意蕴和潜在特质才是理论研究和实践探索的主要依据。
无论从已然的历史脉象、实然的文本和效力发挥, 抑或是应然的价值诉求角度来看, 大学章程在东西方高等教育发展历程中发挥着理性化的功用。大学的运行主要靠以章程为纲的具有约束力的规范来调节;大学章程不仅要反映举办者的意志, 而且还要反映大学内部权利义务主体的整体意志。大学内外权力主体与被管理者的共同意志通过大学章程反映出来并平等地受章程的约束。正是对高等学校教育关系主体权利确认及权力制约, 显示出大学章程独有的法治品格魅力。
一、大学章程的生长根植于权利发展轨迹———历史视角
谈到大学章程必然会述及中世纪的特许状, 那是大学章程的最远古的表现形式, 存在于中世纪。在这个神学主义充斥的年代, “市民阶层随城市兴起和工商业发展聚集成立行会保护自己利益, 并逐步发展成被特许的师生联合自治团体而逐渐成立大学”[1]。随着市民意识的觉醒, 学校内的教师和学生为了保护自己权益不受侵害而与教皇、世俗王权和宗教势力进行抗争, 相继取得了治安特权、结盟权、罢课权、教学方法自决权、校长确认权、居住自由、生活和教学秩序不受干扰、免税免役等各项权利。皇权最终确认了大学的法人资格, 通过特许状
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财政视野 篇2
关键词：中等职业教育,财政保障机制,国际化,比较
中等职业教育对促进各国经济发展的作用越来越不容忽视。中职教育的受益者主要包括政府、企业和个人，其中政府受益最大。因此，政府应该建立一个多元化的中职教育财政保障体系，发挥政府扶助、积极引导和有效监管等职能，完善中等职业教育财政保障机制，确保中职教育朝着健康、稳定的方向不断发展。
虽然我国与西方国家在经济发展水平、文化传统等方面存在着较大差异，但通过对其他发达国家中职教育财政保障机制的研究，在吸取其成功经验的基础上，再结合我国国情，并加以修改和运用，一定能够促进我国中等职业教育的可持续发展。
一、国外中等职业教育财政保障机制
各国在中等职业教育的政策制度、管理模式、经费保障等方面各有特色，也有差异。美国、德国、英国等西方国家职业教育起步早、发展好，因此，学习和了解美、英、德等国家的中等职业教育财政保障体系，在结合我国国情的基础上，建立并完善符合我国特色的中职教育财政保障机制，很有必要[1]。
（一）美国中等职业教育财政保障机制
美国中等职业教育采用分权教育模式，其政府投入由联邦、州和地方三级组成。公立职业学校的经费绝大部门来源于各级政府的财政拨款，比例达到55%以上；同时，学校还为学生提供各种福利和补贴，包括免费提供教科书和为学生交纳保险等等。另外，发行教育彩票作为一种新型教育投入方式是美国中职教育财政保障体系的又一重要组成部分。目前，美国已有13个州通过发行教育彩票筹资。
同时，美国中等职业教育还体现出以下特点：（1）法律法规健全。美国职业教育得以快速发展的基础来源于规范和完善的立法制度。1862年美国《莫雷尔法案》的实施表明，美国联邦政府开始对职业教育进行干预[2]。1917年，美国政府接着通过了《史密斯·休斯法案》，从而使中等职业教育制度化。此外，在随后的几十年中，美国相继颁布了《职业教育法案》和《就业培训合作法》等100多部经典职业教育法案，这些法律制度的出台，为美国职业教育经费提供了良好的法律保障。（2）设立社区学院。社区学院是美国职业教育体系的重要组成部分。它强调理论联系实际，学生不仅可以自主选择所学专业技术，而且受教育成本低。
（二）德国中等职业教育财政保障机制
德国每年约有一半以上的初中毕业生选择接受“双元制”职业教育。“双元制”职业教育是把知识传授教育与企业实践训练相结合的一种教育模式。在这一模式下，中职学校的教学方向由各州专业委员会把握，教学内容则由学校根据自身情况安排。教学方式采取工学相结合，学校负责教授文化理论课程，企业负责培训技术操作。
德国非常重视中职教育立法的规范与完善。德国法律规定，中职教育经费主要来源来自三个部分，即企业、联邦政府及州政府，三者承担的占比大约为67.5%、17%和15.5%。由此可见，企业投入是中职教育经费最主要的部分。这成为德国中职教育在财政保障机制上的一大特色。对企业来说，投入的形式多种多样，既可以投资学校硬件设备，也可以承担部分人力成本，还可以间接投资。通过向企业按照职工工资总额的一定比例收缴费用上交后，再发给参与职业培训的企业享受；此外，企业还可以借助税收优惠政策从而获得间接资助等等。
在德国，只有联邦政府拥有“双元制”职业教育的立法权。同时，它在预算管理、获得报酬及职业教育监督等方面都有严格的要求和规定。该法的实施大力促进了德国职业教育的发展。
（三）英国中等职业教育财政保障机制
英国早期的中职教育发展缓慢，主要是因为国家资金支持不足。自20世纪90年代以来，为加快中等职业教育发展，英国开设城市技术学院。它独立于地方教育当局，直属于教育部。其教育经费由政府承担80%，当地企业赞助20%，主要向11—18岁生活在城市社区的青少年提供中职教育。城市技术学院的开设有力促进了英国中职教育的发展[3]。
英国中等职业教育体制由中央控制、地区协调和地方实施三级管理构成。中央政府的职能是通过对中职学校的财政拨款来影响国家职业教育的发展方向，然后根据各地区经济发展和消费水平的不同制定相适应的财政资金支出规模。地区政府，主要指郡政府，其主要职能是对本郡中职学校的办校情况进行检查，并不定期实施评估；地方政府的主要职能是组织学校办学，根据本地经济发展情况，具体设置专业和课程。
二、我国中等职业教育财政保障机制
1996年我国颁布的《职业教育法》标志着我国职业教育开始走上法制化的道路。1991年，《国务院关于大力发展职业技术教育的决定》指出，要逐步加大对职业教育的投入，财政经费要不断向职业教育倾斜。此后，直到2007年我国对中等职业教育学生实行资助政策。随后的几年，我国又相继出台了一系列相关文件，进一步扩大了免学费范围，同时加强了资助的力度，这表明我国对中等职业教育经费投入有了更广泛的内容。
现阶段，我国中等职业教育经费主要来源于各级财政，财政性资金占经费总额的50%—60%；免学费实施以后，2011年占比达到76.84%。为保障中职教育办学经费，通过建立预算制度、完善生均财政拨款制度、建立健全助学制度以及控制和化解学校债务等措施，我国建立了多维度的投入机制[4]。
三、我国中等职业教育财政保障机制的不足
目前，我国的中等职业教育在规模上有优势，但是其质量指标、投入指标等核心指标的国际竞争力仍然不强，还存在中职教育财政保障水平偏低，结构不合理，机制有待完善等问题。
（一）中等职业教育立法相对滞后
1862年美国就颁布了《莫雷尔法案》，迄今美国已颁布了100多部有关职业教育的法律制度；英国也早在1562年颁布了最早的职业教育立法《工匠法》；德国分别于1969年和1981年颁布了《职业教育法》和《职业教育促进法》，并由此确立了德国“双元制”的职业教育模式，而这一模式逐渐成为世界各国职业教育争先效仿的对象。1996年我国《职业教育法》才正式出台，随后有关职业教育的一系列法律文件几规章制度也逐渐颁布并实施，这比发达国家整整晚了几十年甚至上百年。
（二）中等职业教育执法力度偏弱
美、英、德等国都是通过颁布并实施一系列的法律制度来确保职业教育的资金投入。美国职业教育经费主要来自地方税收，受法律保障。英国《职业培训法》规定，企业须按职工工资总额的一定比例上缴专项税金，进行对职业教育投资。德国的《基本法》也明确规定，国民生产总值的1.1%和工资总额的2.5%必须用于职业教育。而在我国较早的法律制度中对职业教育经费的筹措缺乏明确的规定。直到2002年,国务院才规定了教育费附加用于职业教育的比例。由此可见，我国中职教育在经费投入上缺少制度的规范和法律保障，使得经费在执行中往往落实不到位。
（三）中等职业教育经费水平偏低
2010年，陈广庆在撰写的《尽快建立职教经费保障机制》中指出，“从发达国家对教育成本的研究结果表明，职业教育办学成本是普通教育成本的2.64倍。”[5]由此可见，相对普通教育，职业教育需要的投入更高。然而，我国职业教育2013年财政经费总额仅占财政教育经费的10.36%，占GDP的比例仅为0.445%。从生均经费角度看，我国中等职业教育经费所占比重也严重偏低。2006—2013年全国教育费执行情况统计公告中显示，中等职业学校生均预算经费平均仅占普通高校的0.48，与普通高中占比仅为1.048。这反映出中职学校人员经费比重较低、师资力量不足。与同为技能教育的高等学校相比，中等职业教育经费为更为薄弱；与普通高中相比，中等职业学校办学成本更大，但教育经费占比仍然只能持平。这足以说明中等职业教育经费水平偏低，远不能满足办学成本的需求。
（四）中等职业教育经费结构不合理
以中等职业学校、中等专业学校、职业高中、技工学校、成人中专学校，这五类中等职业学校为例，近几年其财政预算经费和学杂费收入两项之和在经费来源中占绝对主体地位，而民办资金和社会捐赠等收入合计所占比例平均还不到1%。这说明我国中职教育经费过度依赖国家和个人，经费结构不合理，特别是企业的投入在整体经费投入中占比过低[6]。
四、完善我国中等职业教育经费保障机制的路径
在政府宏观调控下，中等职业教育办学主体要紧跟时代发展，满足企业需求，充分利用一切可利用的资源，大力发挥多元主体作用，保证经费投入，营造中职教育健康、快速发展的环境，推动社会经济可持续发展。
（一）保证中等职业教育经费供给
中职教育应推行由政府主导、企业及其他社会力量等多渠道积极参与的保障机制。中等职业教育的举办主体是政府，经费来源主要依赖政府。因此，政府要完善中等职业教育生均拨款制度，建立健全中等职业教育投入的稳定增长机制；企业应承担起应尽的社会责任，积极推动中职教育向前发展；其他社会力量应共同为中等职业教育提供多维度的经费支持，辅助中等职业学校健康发展。
（二）加强中等职业教育宏观调控
政府不仅要向中等职业教育提供经费保障，也要发挥其引领和推动中职教育快速发展的政府职能。中等职业学校要在政府的引导下大力推进中等职业教育的改革和创新，紧跟世界经济形势，围绕市场办学，以就业为导向，提升办学质量，为社会培养拥有高技能和高素质的劳动者。
（三）做好中等职业教育经费监管
加强对中等职业教育经费的使用和管理，坚决执行绩效评价机制，切实做好中等职业教育经费监管工作。落实财政拨款和办学水平评估的协调性和统一性。中等职业学校必须建立严格的预算制度、决算制度，加强内部控制制度和审计制度，落实经费责任审计，使中等职业教育经费管理实现精细化、科学化。
参考文献
[1]张杰.公共产品供给视域下的中外中等职业教育比较研究[D].成都:电子科技大学,2010.
[2]许瑞泉.美国职业技术教育体系概览[J].现代企业教育,2006,(13).
[3]邓志军,黄日强.英国职业教育的经费[J].荆门职业技术学院学报,2007,(4).
[4]席海英,陈皎月.中外中等职业教育经费保障机制比较研究[J].江苏教育研究,2015,(Z3).
[5]陈广庆.建立职教经费保障机制[EB/OL].中国教育百科网,2010-03-10.
财政视野 篇3
从采访中, 我们发现邓继承同志既是一位学识渊博、勤于思考的学者, 又是一位平易近人、精明能干的领导者。出生于20世纪60年代初期的他, 80年代初就走上了领导岗位, 并在该市多个基层单位和机关部门担任过领导职务。经过多年的工作实践, 铸就了他思维敏捷、思路清晰、工作务实、勇于创新的精神风貌。2007年4月, 他通过公推公选被市人大常委会任命为市财政局局长、市国有资产监督管理局局长。任职以来, 邓继承同志坚持“两手抓”:一手抓财政改革、财源建设, 一手抓财政管理、队伍建设, 使各项工作亮点频频。2007年, 武穴市财政收入首次突破6亿大关, 占预算的113.5%, 比上年增长33.8%, 居黄冈市各县 (市) 之首, 受到省人民政府嘉奖。此外, 全省财政改革与管理量化考核, 武穴市财政局被评为优秀等次, 全省行政事业单位国有资产管理工作评比, 武穴市财政局进入先进行列。邓继承同志也因此荣获武穴市人大常委会评选的“优秀人民公仆”称号。
问:武穴市行政事业单位国有资产管理工作在全省起步较早, 抓得实在, 富有成效。请您谈谈近几年来主要抓了哪些重点工作, 有哪些突出的亮点?
答:党的十七大对资产管理提出了明确要求, 做好新时期行政事业资产管理工作是贯彻落实科学发展观、建立和谐社会的具体体现, 是建设责任型、服务型政府的必然要求, 是完善财政职能、深化财政改革的重要内容。近几来年, 武穴市的行政事业资产管理工作由于市委、市政府的高度重视, 上级财政部门的大力支持, 行政事业资产管理部门同志们的共同努力, 在管理体制、制度建设、基础工作等方面取得了重大突破和进展。2006年以来, 加快了全市行政事业资产管理建章立制步伐, 逐步理顺了行政事业单位国有资产管理体制, 形成了“重点有突破、难点有进展”的发展局面, 着重抓了“一清”、“四到位”、“七建立”。首先是按照财政部和省政府要求, 在全市开展了清产核资, 摸清了家底。全市拥有行政事业资产总额9.07亿元, 固定资产6.29亿元, 占全部资产的70%, 其中行政单位资产2.72亿元, 占资产总额的30%, 事业单位资产6.35万元, 占资产总额的70%。其次是按省财政厅要求, 在2005年组建了行政事业资产管理机构, 做到了机构、编制、经费、人员“四到位”;三是认真贯彻财政部“两令”, 按照公共财政的要求, 以体制创新为动力, 建立了行政事业资产财政统一管理体系;以制度创新为核心, 建立了行政事业资产监管体系;以清产核资为抓手, 建立了行政事业资产管理长效机制;以管理创新为重点, 建立了行政事业资产规范运行体系;以信息化建设为手段, 建立了行政事业资产动态管理体系;以国有资产收益征缴为着力点, 建立了行政事业单位规范化分配体系。总之, 我们以广阔的视野, 用发展的眼光做好行政事业资产管理这篇大文章, 把行政事业资产管理与落实科学发展观, 建立和谐社会, 促进地方经济发展统筹考虑, 通过规范资产增量, 盘活资产存量, 监管资产流量, 激活资产总量, 彰显出资产管理在公共财政建设中的巨大效应, 有力促进了全市经济和社会协调发展。
问:行政事业资产管理政策性强, 涉及面广, 情况复杂。武穴市在做好行政事业资产管理、处理好方方面面的关系上, 如何创造了一个良好的氛围?
答:行政事业单位资产管理是一项综合性工作, 涉及面广, 工作量大, 仅仅依靠行资科的力量单枪匹马, 难免顾此失彼。因此, 我在局党组会和局务会上多次强调要注重发挥财政内部科室联动作用和市直部门配合的作用, 工作要相互支持, 互相配合, 形成合力。
一是加大了财政内部协调力度。比如在财政内部业务科室配合方面我们规定, 全市行政事业单位资产配置严格履行申报审批手续, 由行资科提出资产配置原则和标准, 预算科会同业务科室进行预算资金安排, 列入单位预算支出。2007年实行部门预算的行政事业单位申报资产购置资金444万元, 行资科结合存量资产情况进行初审, 核定资产购置预算支出410万元, 初步实现了资产管理与预算管理相结合;对涉及行政事业资产处置的事项必须先由资产占有单位提出处置申请, 财政业务主管科室初审后, 报行资科核批, 单位凭财政部门下达的资产处置批复书调整相关账务;对资产处置收入要求全额缴入资产收益专户, 由行资科进行核算, 对资金的使用, 由单位提出用款计划, 经财政主管科室审核, 行资科审批, 局领导签批后由非税收入管理局予以拨付, 并按规定用途管理使用。结合财政部门预算改革和行政事业资产管理改革的要求, 针对各单位的实际, 集中调剂部分资金, 用于固定资产更新改造;全市行政事业单位更新公务车辆, 必须先到行资科办理旧车处置手续, 并明确单位公务车辆的编制和配置标准, 否则不予批准购置新车。同时对已审批的资产处置事项进行事后跟踪管理。重点检查其是否按规定的要求处置, 处置收入是否缴入专户, 资金是否按规定用途使用等。
二是加强市直部门协调配合。市财政局主动与市直相关部门加强联系, 主动上门协调工作, 全方位搞好服务。比如定期将相关行政事业资产管理政策函告土地、房产、公安、交警和法院等部门, 齐抓共管, 严格程序, 规范了资产处置行为;对涉及土地、房屋、车辆产权变更和涉讼国有资产处置行为事项, 严格按照各自的管理职责和管理要求, 相互配合, 严格把关, 确保了国有资产不流失。同时, 还与监察、工商、审计等部门协作配合, 加强行政事业国有资产收益的征管;纪检、监察部门把行政事业资产使用的监管纳入了源头治腐工程的重要组成部分, 工商部门对未经财政部门审批的出租、出借和对外投资的行政事业单位国有资产不予办理工商注册登记, 审计部门也将行政事业国有资产收益缴纳和管理情况作为对单位审计的一项重要内容。
问:信息化是行政事业资产管理的技术支撑, 是实现行政事业资产宏观管理的基础和前提。武穴按照财政部和省财政厅的要求, 在全市建立了资产管理动态信息系统和统一的操作平台, 请您介绍一下这方面的做法。
答:信息化作为一种管理手段, 是提高管理效率和绩效考评的的路径。我认为, 对资产实行信息化管理就是以强大的现代网络信息技术手段为依托, 借助一套科学、合理的资产管理信息系统, 将管理思想、管理制度、管理规范融入数字化的管理程序, 实现对资产从入口到出口各个环节的动态管理, 有利于促进资产管理精细化、科学化, 有利于提高财政资金使用效益。
2006年, 我市按照财政部、省人民政府的总体部署, 在全市开展了行政事业单位清产核资工作。为了摸清家底, 避免“前清后乱”, 根据湖北省财政厅《关于搞好全省行政事业单位清产核资统一资产管理软件的通知》, 2007年3月我市着手抓好资产信息化建设, 购买了“湖北省行政事业资产管理信息系统软件”, 对全市行政事业单位进行了软件安装, 将单位清产核资数据录入资产管理管理信息系统。同时, 我们及时向市领导汇报行政事业资产管理信息系统建立情况, 得到了领导的大力支持, 我们利用信息中心国库支付网络平台, 建立资产管理“横向到边, 纵向到底”的网络体系。局内安装了财政版资产管理软件, 通过审核无误锁定资产清查结果, 接收单位上传资产清查数据, 审核通过及时上报上级财政管理部门, 2007年5月我市率先完成行政事业资产清查软件数据上报工作, 8月我市清产核资工作专班又对中介机构出具的单位资产鉴证报告进行了认真审查复核, 确保了全市行政事业单位资产清查结果客观、真实和准确, 为我市行政事业资产管理信息系统提供了客观、真实和准确的数据, 实现单位资产的静态管理向单位资产日常信息化、动态化管理的转变, 及时准确地掌握单位资产的增减变动、占用、分布情况, 创新单位资产管理从入口、使用、调剂到出口的全程监控体系, 形成资产管理与预算管理、财务管理的有机结合和信息共享机制。下一步我市行政事业资产管理信息系统建设一是锁定清产核资数据, 财政下达资产清查核实批复。二是利用财政国库支付网络平台实行有效对接。采取分步走, 首先对实行部门预算单位进行内网资产管理运行, 对市直行政事业单位进行资产管理网上操作, 全市行政事业单位全面实行资产管理网上操作。三是资产管理信息实行政务公开。通过财政局信息中心发布我市行政事业单位资产情况动态信息, 接受社会监督, 实行资产管理公正、公开和公平。
问:加强行政事业国有资产收益管理是资产管理的一项重要内容, 也是从源头上预防腐败的重要举措, 党中央、国务院在公务员津补贴制度改革、行政事业单位分配制度改革中都对国有资产收益管理工作提出了严格要求。在这方面, 你们都采取了什么措施?
答:从2006年以来, 我们按照党中央、国务院对公务员津补贴改革、行政事业单位分配制度改革的要求, 加大了对行政事业单位国有资产收益的监管和征缴力度, 建立了国有资产有偿使用的申报审批制度, 对各单位国有资产对外投资、出租、出借合同进行审查备案, 实行源头控制, 未经财政部门批准, 各单位不得对外投资、出租、出借。单位对外投资收益以及利用国有资产出租、出借和担保等取得的收入纳入单位预算, 统一核算, 统一管理。单位国有资产处置收入按照政府非税收入管理的规定, 实行“收支两条线”管理。
2007年, 我市结合清产核资, 对过去国有资产出租、出借的合同进行了清理, 对不规范、不合法的出租、出借合同一律废止;未到期的合同, 从2008年起按财政部门统一印制的合同文本重新签订;对已到期的出租、出借国有资产引入市场竞争机制, 实行阳光操作、公开招标, 接受社会的监督, 实现资产出租收入最大化, 2007年我市对部分公房实行竞拍招租, 公房门面面积313平方米, 原租金13万元, 竞拍招租价24.2万元, 增长86.15%。
在征管方面, 我局将行政事业国有资产收益的征管纳入局机关科室和乡镇财政所目标考核范畴。行资科负责征收计划的测算下达, 财政业务主管科室协助征收。行政事业单位国有资产收益属于政府非税收人, 我市通过在非税收入管理局开设的行政事业单位资产收益专户实行“收支两条线”管理, 确保资金专款专用。
对资产处置收入全额缴入资产收益专户, 由行资科进行核算, 对资金的使用, 由单位提出用款计划, 经财政主管科室审核, 行资科审批, 局领导签批后由非税收入管理局予以拨付, 并按规定用途管理使用。
2007年, 我市征收行政事业国有资产收益1116万元, 对这部分资金全部纳入单位部门预算统一核算, 统一管理, 主要用于本单位的津补贴发放和事业发展, 财政部门不平调, 不调剂, 不用于平衡预算。
问:请您谈谈下一步武穴市行政事业资产管理的工作思路。