投资准入（共7篇）
投资准入 篇1
2010年的第一天, 世界最大的自由贸易区——中国——东盟自由贸易区正式启动, 这是区域经济一体化进程中具有里程碑意义的一件大事, 标志着双方经贸关系站在一个新的起点上。中国——东盟自由贸易区的建立, 将使中国和东盟国家贸易额大幅增长, 贸易结构进一步合理化, 双方的相互直接投资将逐步扩大, 经济合作领域将日益扩宽。贸易的自由化、服务的自由化、投资的便利化这些中国与东盟追求的目标都一步一步地成为现实。笔者就双方投资准入问题进行分析研究, 期盼双方投资者消除顾虑, 顺应投资自由化的发展趋势, 以促进双方的互利共赢, 为东亚地区和全球经济的复苏与发展做出重大贡献。
1 投资准入概述
投资准入即资本输入国允许外国投资者进入本国行业的范围, 有广义和狭义之分。狭义的投资准入是指是否允许外资进入本国行业, 有人称之为“准入权”。广义的投资准入不仅包括“准入权”, 而且还包括外国投资者是否拥有在东道国设业的权利, 即“设业权”。准入权与设业权的区别在于, 前者只是允许外国投资者进入东道国从事临时性商业活动, 而后者则不仅允许外国投资者在东道国从事临时性商业活动, 而且允许外国投资者设立各种类型的永久性商业存在[1]。
投资准入一直都是一个敏感的议题, 各国一般都将外资准入的管辖权视为本国的主权问题, 不会轻易作出让步。以主权国家有权允许和禁止外国资本进入的理论为基础, 投资东道国便有权规范外资进入的形式, 外国投资者应遵守的法律和原则, 如关于环境保护、优先采用当地原材料、产品本地化等。同理, 主权国家亦可制定法律和政策吸引外资的流入和引导外资流向等。因此, 从国际法的角度看, 任何关于市场准入、外资待遇, 包括最惠国待遇和国民待遇等原则, 都是以国际条约和协定为基础, 都需要相关国家的明示认可[1]。在投资准入方面, 国际社会普遍承认的规则是:东道国可以自由决定是否允许或根据何种条件允许外国投资者进入本国投资。实践中, 资本输入国往往为了确保本国的经济安全, 同时使外国投资有利于本国经济的发展方向, 对外国在本国投资的具体范围加以明确界定。一方面, 将关系到国家安全和重大利益的、关系到国计民生的行业和部门, 保留在政府和本国国民手中;另一方面, 将外资引向本国亟待发展的行业和部门, 使外国投资与本国经济发展目标一致, 它体现的是国家通过实施各种法律和规章制度对本国投资市场对外开放程度的一种宏观调节和控制。
2 中国和东盟各国投资准入的现状
2.1 中国投资准入的现状
中国自1978年改革开放后外资开始大规模进入, 特别在入世
益阳职业技术学院曾虹
后随着我国投资领域的进一步开放, 越来越多的外资进入, 已累计实际吸收外资3078亿美元[2]。一般而言, 我国传统的制造业开放程度较高, 对于服务业、金融业等的开放一直都持谨慎态度, 但加入WTO后此领域的情况有所改变。我国通过修改相关法律取消了与WTO规则不符的与贸易相关的投资措施, 尤其是在投资履行要求方面。2004年11月30日我国颁布了新的《外商投资产业指导目录》, 将外商在华投资的产业项目分为鼓励类、限制类、禁止类以及允许类, 新目录在保持我国外资准入政策连续性和稳定性的同时, 对原《目录》进行了部分调整, 主要涉及三个方面:一是适应扩大对外开放和引进先进技术的需要, 将国内急需发展的产业和产品增列为鼓励类条目, 或通过对原鼓励类条目进行修改, 增加鼓励内容;二是放宽外资准入的范围, 加快服务业对外开放的步伐, 这是我国履行入世承诺的重要举措。如将广播电视节目制作、发行和电影制作列为对外开放领域;三是将已经出现盲目投资的产业或部分出现投资过热倾向的产业分别在鼓励类中删除或纳入限制类之中。具体来说, 目前我国在银行、保险、外贸、会计师事务所、律师事务所、零售商业等服务行业有限度地开放, 已经走在许多发展中国家的前面。但我国仍应加强经济立法, 摒弃不适当的地方保护主义, 完善服务业等敏感产业的开放机制, 争取为内外投资者创造更公平的投资环境, 为更深层次的投资自由化奠定基础。
从我国对外资准入采取的诸多政策措施可以看出, 我国对投资准入一直采取较为谨慎的态度, 充分运用了作为东道国的投资准入管辖权对外资的进入进行引导和规范。纵使我国进一步履行入世承诺而扩大投资领域开放的范围和程度, 笔者认为由于目前我国正处于经济转型期, 开放领域中的不少产业仍不成熟, 短时间内我国不会放弃针对投资准入的较为保守的态度。
2.2 东盟国家投资准入的现状
新加坡是东盟内投资领域最为开放的国家, 目前新加坡主要是公用事业 (公共交通、电力、煤气、供水) 、新闻传播、武器制造等领域限制外商投资。通信领域于2004年4月起完全开放, 允许外商自由投资;电力、发电等领域从2002年4月起部分开放, 允许外商投资。另外, 文莱和马来西亚的开放程度也较高, 其中马来西亚在亚洲金融危机后进一步放宽了其外资准入的范围, 例如鼓励外商投资于出口导向型的工业, 并允许出口导向型的劳动密集型企业增聘外国劳工, 放宽金融保险业, 进一步开放电讯市场。其余东盟国家的投资准入政策也是趋于开放型[3]。像泰国、越南、缅甸等国家都有自己的外资法, 对外资进入本国的行业范围进行了明确分类, 包括鼓励、限制、禁止等。一般来说, 东盟国家中经济较为发达的国家对外资进入本国产业的限制较少, 只对国防、军事、通信、大众传媒等关键产业才有限制进入的规定, 其他国家除了同样对上述关系国民经济命脉的部门进行了限制或禁止外, 大都从本国利益考虑, 确定了对外资进入的具体导向。
东盟投资区投资规则有其自身的考量, 1998年《东盟投资区框架协定》 (AIA) 规定, 根据本条款每个成员国应做到立即向东盟投资者开放所有产业[4], 但事实证明这种做法操之过急。因而在2001年《东盟投资区框架协定修正议定书》中规定, 本协议也应当适用于以下行业及与之相关的服务领域的直接投资:制造业、农业、渔业、林业、采矿业和采石业[5], 这样由之前的将所有行业开放限定到了这五个领域。同时, AIA还规定每个东盟成员国应该提交关于任何行业和影响投资的措施的一份暂时例外清单和一份敏感清单, 清单的内容涉及成员国不能向东盟投资者开放或不能给予国民待遇的。另外, 东盟还采取了一种区域性组织中鼓励跨国界投资的区域工业化方案模式, 通过一系列协议鼓励东盟国家的私营部门进行合作与交流, 并对不同东盟国家的公司通过合作安排生产或适用的产品实行优惠制度。
3 中国—东盟自由贸易区的投资准入模式
3.1 投资准入的逐步自由化
随着经济全球化和投资自由化的发展, 区域投资协定投资准入模式也开始由传统的严格管制朝着自由化方向发展, 区域投资协定明显改变了以往模糊立法的做法, 开始明确规定投资准入自由化的义务。2009年8月15日, 中国—东盟经贸部长在泰国曼谷共同签署了中国—东盟自贸区《投资协议》。该协议的签署向外界发出了一个明确的信号, 即中国和东盟各国愿同舟共济, 携手抗击金融危机, 继续推进贸易和投资自由化, 反对贸易和投资保护主义, 为双方投资者创造一个自由、便利、透明及公平的投资环境, 并为双方的投资者提供充分的法律保护, 从而进一步促进双方投资便利化和逐步自由化。
投资准入自由化主要体现在: (1) 投资领域的拓宽和投资形式的多样化。各国通过增加引进外资的鼓励类行业, 减少限制类行业来放宽外资准入的范围。不少国家近年来开放以往的敏感行业, 如电信部门、公共交通等。如印度尼西亚进入21世纪后大幅度放宽了对外资的限制, 它只公布禁止和限制外商投资的行业, 除国防工业、公共事业、港口建设及有影响的宣传事业外, 其他行业均允许外资进入。 (2) 推行准入阶段的国民待遇和最惠国待遇。其中北美自由贸易协定最为典型, 北美自由贸易协定中的缔约国都必须给予其他缔约国的投资者和投资以不低于其在相似情况下给予其本国或任何非缔约国的国家的投资者和投资的待遇, 这一待遇适用于投资的设业、收购、扩展、管理、经营运作以及投资的出售和其他形式的处置[6]。 (3) 限制或废止履行要求。随着WTO下《与贸易有关的投资措施协议》 (TRIMs) 的适用, WTO成员纷纷开始对本国的外资法中与TRIMs不符的投资措施进行改革。我国就直接废止了相关外资立法中TRIMs明令禁止的当地成份要求、贸易平衡要求、国内销售要求等投资措施。
区域投资协定中投资准入的自由化趋势是投资自由化的重要体现之一, 中国—东盟自由贸易区投资协定中纳入投资准入自由化的内容是双方达成的共识, 是双方做出的应对投资自由化的共同选择。首先, 有助于双方加强在投资准入自由化方面的合作与沟通, 避免在吸引外资上采取自由化政策的恶性竞争。其次, 发展中国家参与投资自由化进程时, 因为有着较为一致的利益, 应该在多边和区域投资协定问题上协调, 加强外资政策的统一立场, 力争一个能为广大发展中国家共同认同的透明、公平的自由化规则。投资自由化是目前世界经济发展的大方向, 这也是中国和东盟国家在全球化的当今要取得自身经济发展的着力点所必然做出的选择。最后, 中国和大部分东盟国家经过多年的经济改革、开放和发展, 本国产业已具备一定与外国投资者竞争的实力, 国内投资环境也得到较大改善, 投资市场有相应的开放基础。近年来, 东盟国家外资政策的逐渐宽容, 中国在加入WTO后投资领域尤其服务市场的开放, 更说明了中国和东盟之间顺应投资准入自由化的趋势。
3.2 以敏感清单为例外有选择的开放
3.2.1 纳入敏感清单的必要性
投资准入中纳入产业的敏感清单或者临时例外清单可以说是区域投资不平等待遇的透明化, 它将明确地告诉区域内投资者做出保留的缔约国将在该领域内不能给予外国投资者与本国投资者相同的待遇, 或投资者不能进入该产业部门。虽然这种透明是关于各国投资体制歧视的透明, 但这样更有利于区域内投资者掌握投资信息以做出符合缔约国投资导向的选择。即便像被称为是投资自由化趋势引导者的北美自由贸易协定, 在投资准入方面也规定了保留清单, 就是为了在主要投资条款中排除各国的敏感性产业, 它列明了缔约国的敏感产业以及各国为保护敏感产业所采取的措施。如加拿大最重要的敏感产业是文化产业, 美国列入保留清单的产业则包括航空运输、远洋和沿海运输、能源和电力生产、使用土地和自然资源等。美国和加拿大的投资体制已经相当自由化, 但可以看出即使是美、加这些发达国家, 其基于其国家安全和经济利益的考虑也不可能给予外资以无条件的投资准入。东盟投资区在有关投资领域开放的规定中, 同样采取了允许成员国以敏感清单和暂时性清单作为例外的措施。笔者认为, 尽管敏感清单属于“否定清单”模式, 但从中国和东盟各国的准入现状来看, 各国都在积极修改本国外资法, 缩小禁止外资准入的范围是共同趋势, 在中国—东盟自由贸易区的投资准入规则中以各成员方列明产业敏感清单的做法可行。
3.2.2 有选择地开放——准入渐近式的要求
为避免对国内产业冲击过大, 各国都会谨慎研究本国投资领域开放所需要的时间和顺序, 以维护本国的经济利益。各国的投资准入政策一般都是渐近式的, 包括准入时间上的渐近和准入行业范围的渐近。如日本在《资本移动自由化法典》中对产业部门进行分类, 将那些完全可以与国际投资者竞争的产业列为第一类自由化产业, 可以予以开放;将虽具有一定的竞争力但与发达国家跨国公司的竞争力相比还存在一定差距的产业列为第二类自由化产业, 实行一定程度的保护;将没有竞争力的产业列为第三类自由化产业, 提供相应的保护;将不对外开放的部门列为非自由化产业[2]。发达国家在投资产业方面都是分步骤、分次序进行, 而中国—东盟自由贸易区除新加坡以外, 其他都为发展中国家, 尤其是东盟的新成员国其经济实力和投资体制与其他国家仍存在相当差距。所以发展中国家应该根据本国的经济发展水平, 制定与之相协调的准入措施, 必须有选择地对外来投资进行引导, 以促使其流向符合本国经济发展目标的投资领域。对于关系本国经济之本的“幼稚产业”, 发展中国家应暂缓投资自由化政策, 对其给予适当保护;对于急需外资流入的产业, 发展中国家则需要加快此领域的投资自由化进程。因此, 中国—东盟自由贸易区应该采用选择性开放的准入模式, 即东道国自主决定外资准入和设业的行业。
基于中国—东盟自由贸易区各缔约方之间的发展阶段和发展速度。区域内投资准入应充分考虑区域内欠发达国家的利益, 有必要的话可以在中国—东盟自由贸易区内设立一个投资理事会, 专门
参考文献
[1]王贵国.国际投资法[M].北京大学出版社, 2001, (157) .
[2]游劝荣.区域经济一体化与权益保障研究[M].人民法院出版社, 2007, (44) .
[3]呼书秀.中国与东盟发展相互投资的法律机制研究[M].北京大学出版社, 2005, (57) .
[4]《东盟投资区框架协定》第7条第1款a项.
[5]《东盟投资区框架协定》第1条第2款.
[6]《北美自由贸易协定》第1102条、第1103条第1、2款.
投资准入 篇2
准入调查报告
河南中信金誉投资担保有限公司是一家经河南省工业和信息化厅登记备案，以企业融资投资担保业务为主的投资担保机构，2011年在我行信用等级为AA-级。根据总行<<关于印发〈融资性担保机构信用风险管理办法（试行）〉的通知》的相关要求，经对该公司认真调查，认为基本符合我行准入条件，现申请准入。具体情况如下：
一、客户基本情况
该公司于2009年4月20日挂牌成立，经河南省工业和信息化厅登记备案，在焦作市工商局注册为民营担保公司，注册资金人民币6000万元，注册地址位于焦作市中站区青少年活动中心办公楼，法人代表：钮纪文。
河南中信金誉投资担保有限公司股东情况表：（万元）
该公司经营范围：融资担保、投资担保、合同履约担保、投资管理咨询服务（上述经营范围涉及国家专项审批的凭许可证经营）
该公司按照《公司法》要求，建立了所有权与经营权分离的企业治理结构，强化监事会的监督。股东会、监事会和高管相互制约，保证公司规范、科学的发展和控制经营出现的各种风险，按照“按权限、程序、制度决策”的原则，全面规范担保业务各个流程所涉及的项目经办、评审、审批、代偿支付等各个环节责任人的行为。实行“审、保分离”，严格授权管理，规范风险评审审议规则和决策人员审批行为，项目决策和组织机构之间建立了相互制衡的约束机制，提高了担保业务决策的科学性和准确性。
该公司设股东会，股东会为公司最高权力机构。股东会设执行董事和监事各1人，实行执行董事领导下的总经理负责制。内设担保业务部、风险管理部、办公室、财务管理部。公司现有正式员工16人，其中经济师3名，会计师2名，研究生1人，本科学历5人。分别从事金融、证券、会计、审计、计算机、行政管理等专业，知识结构较合理。
法定代表人钮纪文，男，44岁，大专学历，注册高级咨询师，历任焦作市工商联业务部干事，河南省乡镇金属材料总公司焦作分公司经理，焦作市豫阳煤炭运销处经理，焦作市迅城商贸有限公司责任公司总经理，2009年5月至今任河南中信金誉投资担保有限公司执行董事。
总经理李俊贵，男，64岁，大专学历，政工师。曾在中国银行焦作分行担任中层管理工作，2009年1月至今任该公司总
二、评级及融资、担保情况
（一）信用评级情况
根据《中国工商银行信用担保机构信用等级评价办法》的有关要求，通过对河南中信金誉投资担保有限公司的财务数据和非财务状况的定量测算和定性分析，定性评价得分72.82分，定量评价得分64.72分，综合评价得分67.15分，综合评价结果A+级，地区调整定性评价得分1.10分，地区调整定性评价结果AA-级，特例调整后评价结果AA-级。
（二）融资、担保情况
截至2011年2月末，该公司对外无借款，通过人民银行信贷咨询系统查询，无不良记录。对外担保17笔、余额1180万元。由于该公司管理严格，制度健全，注重风险防控，开展担保业务以来，未发生赔付情况，在业务合作银行信誉良好。
三、审查情况
根据总行《关于印发〈融资性担保机构信用风险管理办法（试行）〉的通知》（工银办发[2010]）572号）和省行《关于对融资性担保机构进行清查的通知》的有关要求，我行对河南中信金誉投资担保有限公司的准入资格进行了审查，通过审查，各项制度健全，该公司符合准入条件。
1、依法设立和变更的审查。该公司的设立与变更依法经当地工商行政管理部门注册登记，河南省工业和信息化厅登记备案
2、组织机构和各项制度的审查。一是组织机构健全，该公司由8位股东组成，股东会下设执行董事和监事各1名，实行执行董事领导下的总经理负责制。内设担保业务部、风险管理部、办公室、财务管理部；二是公司有严格的财务管理制度和风险防范管理制度，建立了明确的风险补偿机制。
3、主营业务的审查。2010年公司营业收入206万元，全部为担保业务收入，占主营业务收的100%。主营业务突出，企业经营活动以担保业务为主。
4、信用情况的审查。通过人行征询系统和我行特别关注客户信息系统查询，该公司在与金融机构的合作中，无不良记录发生，法定代表人、控股股东和高管层无不良记录，信用良好。
5、担保责任的审查。截至2010年12月末，公司的总资产6128万元，总负债0万元，净资产6128万元，对外担保余额1180万元，担保责任余额为净资产的0.19倍，低于总行规定标准，符合准入要求。
6、注册资本的审查。该公司注册资本6000万元，2010年10月19日，亚太（集团）会计师事务所有限公司为其出具了验资报告，注册资金全部为实缴货币资本。
7、信用等级的审查。根据《中国工商银行信用担保机构信用等级评价办法》的有关要求，通过对河南中信金誉投资担保有限公司的财务数据和非财务状况的定量测算和定性分析，定性评
价得分72.82分，定量评价得分64.72分，综合评价得分67.15分，综合评价结果A+级，地区调整定性评价得分1.10分，地区调整定性评价结果AA-级，特例调整后评价结果AA-级。
8、上代偿率的审查。该公司2010对外担保17笔，担保余额1180万元，担保期间，被担保人未发生贷款逾期，担保机构无代偿情况发生。
9、经营期限的审查，该公司于2009年4月20日在焦作市工商行政管理局注册成立，经营近2年，超过总行 “经营期限不短于一年”的规定。
四、风险防范措施
1、了解、熟悉和掌握该公司担保业务的流程及管理细则。
2、协助企业建立完善的保前调查程序，风险审查程序及保后跟踪程序。
3、跟踪、参与该公司反担保估价和反担保合同签定的工作。
4、在我行开立融资担保保证金专户，保证金不得挪用。
五、调查意见
通过认真调查，河南中信金誉投资担保有限公司的各项条件符合为法人客户和小企业客户提供担保的准入条件，同意我行与河南中信金誉投资担保有限公司建立业务合作关系。
当否，请批示。
投资准入 篇3
外商投资市场准入是一个有着特定内涵的法律概念，其目的是向他国提供一个有益于鼓励贸易和投资的商业环境，核心是要求缔约国开放本国市场。目前，外商投资市场准入还不是WTO的基本原则（姜明安，2002），市场准入原则以成员方已经认可的市场准入特许和承诺为基础。它是成员方承担的特定义务，而不是一般义务。因此，外商投资市场准入还是一个渐进的过程。
外资准入法律管制作为一国外资法的重要组成部分，其宽严与否，主要取决于东道国经济发展水平、在国际投资活动中所处的地位、国际经济发展整体状况等因素的影响（武斌，2008）。自20世纪80年代开始，特别是进入90年代后，不少原来采取限制性外资政策和实行严格的准入控制制度的国家，在制定相关投资规则方面采用了更加开放的原则。其结果是，在这些国家，外资除在一些特定的领域外，基本享有准入自由及国民待遇（曾华群，1999）。当今国际社会中没有任何一个国家实行绝对自由的外资政策，外资进入东道国仍要受到限制（文名波，2003）。为更好地了解国际投资市场准入制度，下面我们将对美国的国际投资市场准入制度以及北美自由贸易协定（NAFTA）投资规则中的投资准入规定及特点进行分析。
一、美国在外商投资市场准入方面的借鉴
在国际投资领域，美国由于经济实力雄厚、技术水平先进，因此在外商投资市场准入方面，基本上不作内外资的区分，而是采取相对比较开放、自由、一视同仁的政策。在立法形式上，与投资有关的法律包括《国际投资与服务贸易普查法》、《外国农业投资披露法》、《1950国防生产法》（通常被称作《埃克森-弗罗里奥修正案》）、《1954年原子能法》以及《1920年矿产租赁法》等（戴霞，2006）。此外，美国的《公司法》、《劳动法》、《破产法》等法律也对与外国投资有关的问题作了相应的规范，这都构成了一套完整的外商投资法律体系。同时，在美国签订的诸多双边及区域性的贸易协定中也涵盖了投资管理的内容。以自由化为特色的美式双边投资条约，率先提出了国民待遇扩大适用于投资准入阶段的概念。
但在涉及国家安全和社会公共利益的投资项目和一些相对敏感的行业时，存在对外商投资的市场准入的一些特殊限制和具体规定。例如，在美国，外国投资者在自然资源和能源、农业和房地产业、通讯业、航空业、海运业、银行业、保险业、国防工业等领域的投资都受到美国法律不同程度的限制，或者禁止涉足；或者是须向有关部门报告，申领许可证；或者是对外国投资者持有股份的比例有最高额度的限制等等（赵喜臣、张卫华，1998）。按照美国官方的解释，这些行业具体可以分为以下四类：（1）完全出于国家安全方面的考虑，明确禁止外国投资者介入的部门。根据美国法律，主要有：①国内航空运输；②核能生产与利用；③内河、内湖和近海航运（国内水路运输）。（2）严格限制外国直接投资介入的部门。比如广播和电讯部门，这主要是基于国家安全和经济安全方面的考虑。（3）有选择地限制外国投资介入的部门。这些部门采取的原则是对等原则，如准许在公共土地上铺设石油和煤气管道，修筑铁路和采矿等。（4）特殊限制的部门。按照联邦政府的法律，只有某些具有合法形式的外国企业才可获得许可，介入美国水力发电和在某些区域的水产业。在这些部门从事经营活动的所有外国企业必须遵循美国的规章，如船只航行要悬挂美国国旗等（宿景祥，1995）。
同时，美国还通过包括税收法则在内的其他多种管理手段以实现对外商投资进入的限制和障碍。例如，《美国税收法则》规定，外国企业在美的分支机构及有25%以上外国股份的企业必须对与有关各方的交易进行记录。这些记录文件必须存放在美国税收当局指定的地点，并且每年要对与有关各方交易的情况提交报告。不执行这些规定的公司或企业将受到严厉的处罚。美国的《内部税收法则》规定，美国企业在对不受美国税收管辖的“有关各方”支付利息时，其税收减免将有所限制；对“有关各方”担保的贷款付息时，税收减免也会受到限制。在实际操作中，这些“有关各方”常是指外国的企业。而且，美国针对外资公司实行有条件的国民待遇，主要表现为：（1）互惠要求：只有对美国公司提供“相应”或“对等”机会的国家才可以在美国进行投资。在一些情况下，它还要求“交叉部门互惠”，即要求投资东道国开放非对应的部门。（2）业绩要求：外国控制的公司必须对美国的经济及就业有所贡献，或达到具体的生产指标（产量、本地成分等）。（3）公共补贴：外国公司在美国的子公司不能同等享受给予美国公司的研发资助和其他优惠（戴霞，2006）。1988年的《综合贸易法与竞争法》第5021节（即艾克森—弗洛瑞奥法）规定，在美国的外国投资委员会有权决定就外资以收购方式进入是否可能威胁美国国家安全进行调查，向美国总统提出报告和建议。在一定条件下美国总统有权中止或禁止任何对美国公司的收购，阻止外资的进入。国会虽声称无意把该法的适用扩张至与“国家安全”无关的外资并购，但国会和负责执行的机构拒绝就“国家安全”给出定义或者指引，以保证控制法律适用的灵活性和主动性（赵群，2011）。近年来，美国政府又制定了《2007年外国投资与国家安全法》并通过了《关于外国人合并、收购和接管条例》，以加强对外国在美投资的限制。
而且，美国也通过专门的法案实现对外国投资的领域限制。例如，根据《琼斯法案》和《美国大陆架法案》的规定，外资企业在美国开展近海和国内的航运业务时会受到限制；外资企业必须得到美国的许可后，方可进行深水港开发及在美国专有经济区捕鱼。根据《联邦能源法案》，任何旨在对开发、传输和使用能源的设施进行建设、运营和维护的业务，必须由得到联邦能源管理委员会许可的美国公民和依照美国法律设立的公司开展（戴霞，2006）。《国防生产法》第721款规定，外国公司欲并购的美国公司如果涉及到与国家安全相关的产业，该项跨国并购案将受到特殊审查。《联邦通讯法》规定，如果外国籍公民、外国公司或外国政府控制美国通讯公司的五分之一的股份，或者在该公司拥有四分之一以上的外国籍董事，美国政府将拒绝向该公司签发在美国营业的许可证（陈志峰，2000）。endprint
此外，通过设立投资审查机构并赋予高权力以实现对外国投资的限制。例如，成立于1988年的美国外国投资委员会（CFIUS），主要职责是审查所有可能威胁美国国家安全的外国投资者并购其境内企业的行为。CFIUS的国家安全审查适用自愿通知制度，由交易方自行决定是否启动审查；CFIUS也可以主动对其认为存在国家安全风险的交易行为进行审查。在美国现行法律框架下，美国法律赋予CFIUS很高的权力。一方面，美国现行法律未对“国家安全”给予明确定义；另一方面，《2007年外资与国家安全法案》的兜底条款授权CFIUS可援引任何其认为合适的考量因素判断交易是否威胁美国国家安全；而且，根据上述法案，法院对总统令和CFIUS的禁令没有审查权。近年来，国家安全审查制度大有愈演愈烈之势，但凡有质疑问难之音，均以“事涉国家机密，无可奉告”以蔽之，确有以维护国家安全之名，行保护本国企业、遏制他国发展之疑（陶景洲，2013）。过去“国家安全”的重点主要在国防工业基地以及技术转让上，而现在政府对“国家安全”的解释更为广泛，境外对美国重要基础设施的投资受到来自美国国家安全方面的审查。目前在美国有多个部门为视为属于“重要基础设施”范畴的经济部门，包括农业及食品、水、公共卫生、突发事件服务产业、国防、电信、能源、交通运输、银行及金融、化工/危险材料行业、邮政及航运、信息技术（财经，2007）。
总体而言，美国在对外商投资市场准入的态度上，体现了“松紧有度、外松内紧、操控在我”的特点。
二、NAFTA投资规则中的投资准入规定及特点
1992年达成的NAFTA专门列出一章（第11章）对投资问题做出规定，内容包括有关外国投资待遇的实体性义务，以及有关外国投资者和东道国政府间投资争端的解决程序，堪称自由化多边投资条约的典范。在NAFTA第11章A部分规定的各项义务中，实施非歧视性待遇是一项基本义务。它要求作为NAFTA缔约方的每一东道国给予来自其他缔约国的投资者及其投资以国民待遇、最惠国待遇和符合国际法的最低标准待遇。很多时候，双边投资条约和其他投资协定对于外国投资者及其投资的待遇规定，大体上也是沿用这样的模式（李果，2008）。
NAFTA关于准入自由、禁止履行要求、相互给予缔约国投资者以投资各阶段的国民待遇和最惠国待遇以及绝对待遇、提高投资者在争议解决中的主动性和加强投资争议的非东道国解决机制等方面的规定，充分说明协定对美式双边投资条约倡导的投资自由精神的不折不扣的传承（汪智刚，2005）。
NAFTA投资规则将国民待遇和最惠国待遇适用于投资准入阶段，要求东道国减少外资审批的范围。NAFTA第1102条规定：在投资的设业、收购、扩张、管理、引导、作业、销售或别的处分投资方面，每个成员国给予另一成员国投资者的待遇应不低于它在相同情况下给予本国投资者的待遇；在投资的设业、收购、扩张、管理、引导、行为、作业、销售和处分等方面，一成员国应给予另一成员国投资者投资的待遇不低于它在相同情况下给予本国投资者投资的待遇。第 1103条：在关于投资的设业、兼并、扩张、管理、引导、作业、出售或处分等方面，一成员国应给予另一成员国投资者的待遇不低于在相同情况下，它给予任何其它成员国或非成员国投资者的待遇；在关于投资的设业、收购、扩张、管理、引导、作业、出售或处分等方面，一成员国给予另一成员国投资的待遇应不低于在相同情况下它给予任何其它成员国或非成员国投资者投资的待遇（雷俊生，2004）。NAFTA第1104条要求，每一成员国在投资的设业方面给予NAFTA另一成员国投资者以国民待遇和最惠国待遇，以其中更优惠的待遇为准。取消针对外国投资者的“履行要求”（诸如：产品必须外销、原材料必须当地采购等）。NAFTA第1106条，禁止各缔约国在外国资本的投资设业方面施加不同形式的履行要求，包括出口要求和国内成分要求等，也不得在准入方面以给予某种形式的优惠作为条件施加履行要求（武斌，2008）。不仅如此，《协定》还规定，除“附件”中所列明的例外，其它有关投资批准的争议可以提交约定的仲裁机构解决，这又进一步限制了东道国对外资进入的审批权，但与NAFTA的宗旨是相符的（《北美自由贸易协定》第1章第2条就对北美自由贸易区的宗旨作了明确的规定，其中一项就是实质上增加缔约方境内的投资机会）（雷俊生，2004）。同时，基于保护国家重要利益的需要，NAFTA的一些主条文或附件中也列举了缔约国可以背离上述某些甚至全部义务的规定。如墨西哥在附件中作了长达一百页的保留和例外（武斌，2008），墨西哥的保留清单列举了墨西哥在能源业等部门不适用NAFTA下的投资义务性规则。这些例外也是NAFTA投资规则框架的重要组成部分，因为它们限定了NAFTA投资规则的适用范围（张圣翠，2005）。
从以上规则可以发现，NAFTA投资规则主要具有以下特点：一是NAFTA的国民待遇和最惠国待遇，在原则上适用于投资的各个层面。不仅包括了投资准入后阶段，而且还包括了投资准入阶段甚至准入前阶段，涵盖了投资活动的全过程。各成员国被禁止在外国投资者和投资准入方面施加任何形式的履行要求，从而限制甚至消除妨碍投资的各种障碍，促进区域内的投资自由化。特别是，NAFTA投资规则为投资准入规定了义务，一改以前投资规则有关于投资准入方面的抽象、模糊，减少了成员国审批外资的范围，使成员国的外资管辖权受到全方位的挑战（雷俊生，2004）。同时必须注意的是，所有的这些待遇不仅在协定缔约各方的中央政府层面加以实施，而且作为地方一级的省或州政府也得保障其执行，这就从纵向上加大了投资待遇的适用范围（李果，2008）。二是对于涉及国家安全以及牵涉重大经济利益的敏感领域和关键部门，任何国家都不会放弃对外资进入的限制。NAFTA投资规则在对投资准入实施高标准投资待遇的同时，也允许一定的例外。NAFTA投资规则允许成员国在附件中，列明某些措施或重要部门，排除适用国民待遇、最惠国待遇或禁止履行要求的规则（NAFTA第1108条允许缔约方对于与1102、1103、1104、1106条不符的现行措施进行保留，但这些保留措施应列入每一缔约方的减让表）。如加拿大、墨西哥可以继续对某些较大规模的外资进行审查，特别值得注意的是，考虑到墨西哥的经济发展水平，NAFTA允许墨西哥以宪法为根据，将从事某些重要商业活动的权利保留在墨西哥政府手上，包括卫星和电报通信、铁路运输、核能发电、作为公共服务的电力生产和分配、与能源产品和主要石油化学产品的生产、分配和销售有关的活动。NAFTA还为各成员国保留有作为维护国家安全、为维护国际和平与安全而履行联合国宪章义务而采取的必要措施的一般例外（雷俊生，2004）。endprint
三、新时期我国外商投资准入管理的战略调整
根据国情和外部环境制订合理的市场准入制度切实有效地吸引外商投资十分重要。因此，我们必须考虑，目前我国关于外商投资准入的政策是否还适合我国经济社会发展的要求？当前高技术产业的这种开放程度是否过于宽松？是否到了应对现行投资准入政策进行改变的时间？我们认为，大胆而又谨慎地思考上述问题并形成判断，有助于我们为未来做好准备。
（一）致力于追求高水平的投资自由化并“渐次推行”
一方面，减少对外商投资的限制、强化对外商投资的保护、明确外商投资的国民待遇已成为一种趋势。投资自由化倾向突出反映在宽泛的“投资”定义、覆盖了市场准入阶段的“国民待遇”和“最惠国待遇”等条款上（田丰，2010）。根据联合国贸发会议的解释，所谓投资自由化主要包括：（1）减轻或者消除所谓的市场扭曲的影响，而造成市场扭曲的原因可能是外资法中专门针对外国投资者的限制性措施（例如外资准入及经营方面的障碍，也可能是外资法中有关给予或不给予外国投资者某种优惠措施及补贴的规定）；（2）提高给予外国投资者的待遇标准（如给予外国投资者以国民待遇、最惠国待遇以及公平公正待遇）；（3）加强对市场的监督以保障市场机制的正常运转（如制定竞争规则、信息披露规则等）（汪智刚，2005）。
另一方面，相对于本国企业，东道国对外商投资在设立范围与设立条件上都存在着不同程度的限制，这在可预见的未来将长期存在。
在外商投资的设立范围方面，各国基本上没有实行完全的国民待遇。目前，无论是发展中国家还是发达国家，在一些关系国计民生的经济敏感部门，一般都对外国直接投资做出了禁止或限制性规定。根据经合组织的调查，其所有成员国对特定领域的新投资及空运和海运的投资都有限制。
在外商投资的设立条件方面，发展中国家和发达国家也都在不同程度上设立了外资准入的条件。从发展中国家的立法实践来看，他们一般都建立了外资的审查和甄别制度。即便是发达国家也都有外资准入的程序性规定，像日本、西班牙等发达国家的外资法规定，外国投资须经事先登记；法国外资法规定，除每年不足100万法郎的投资外，由非欧共体企业控制的现存公司的某些种类的投资须取得事先核准；加拿大、芬兰、新西兰、葡萄牙等国也规定，对外控公司在自身营业范围以外的扩大投资要求须经核准。无论采用哪一种程序制度，这些国家都保留了在一定条件下拒绝接受外资的权力（李果，2008）。
（二）从“准入后国民待遇”、“正面清单”到“准入前国民待遇”、“负面清单”的外商投资管理模式转变
从国外发展实践看，在双边或多边投资条约中对在外资准入阶段采取国民待遇的形式主要有两种：一是发达国家所主张的“负面清单”的做法，即仅仅对国家经济至关重要的特定产业或幼稚产业予以例外保护。在这个名单之外，“法无禁止即可为”。二是类似于WTO《服务贸易总协定》第16条所采用的方法，即“肯定式清单”的方法，除非经东道国特别同意，其产业和活动在准入前阶段不适用国民待遇。目前，准入前国民待遇和负面清单的外资管理模式已逐渐成为国际投资规则发展的新趋势，世界上至少有77个国家采用了此种模式（雷震，2013）。
深化投资领域的改革，特别是在外商投资的市场准入方面，意义十分重大。一方面，政府采取准入前国民待遇和制定“负面清单”，顺应了我国市场经济体制改革的要求，有利于创造公平竞争的市场环境，激发市场主体活力，促进产业发展。另一方面，实施准入前国民待遇和建立“负面清单”制度，也是未来提升对外开放水平的一个需要。这意味着，我们必须在全球贸易投资规则迅速重构背景下，适应现存的国际贸易投资条件，参与新一轮贸易投资政策、规则和制度的制定；否则，可能受损于贸易转移效应并日益边缘化。正在进行的中美双边投资协定BIT谈判中，我们也同意以准入前国民待遇和“负面清单”为基础与美方进行实质性磋商。
投资准入 篇4
20 世纪80 年代开始, 美国最早提出准入前的国民待遇并在90 年代写入其投资条约范本, 加拿大日本紧随其后, 这些国家都要求在资本输出时能享受准入前的国民待遇。准入阶段的国民待遇也称“准入前国民待遇”, 指在企业设立、取得、扩大等阶段给予外国投资者及其投资不低于本国投资者及其投资的待遇, 即给予外资和内资包括‘准入权’和‘设业权’在内的国民待遇。准入前国民待遇可分为有限的准入前国民待遇和全面的准入前国民待遇。准入前国民待遇是将国民待遇提前至投资发生和建立前阶段, 其核心是给予外资准入权。相对于目前普遍采用的国民待遇, 其将国民待遇由“准入后”提前至“准入前”。通俗来讲, 准入前国民待遇类似于“法无禁止即自由”, 只要不是东道国禁止投资的领域, 外国投资者享有与本国投资者相同的准入条件。这种待遇极大的促进了投资的自由化。
但是, 我们必须注意准入前国民待遇并不意味着东道国政府完全放弃了对外国投资者的管控, 在实施准入前国民待遇的同时, 往往还要辅之以“负面清单”。负面清单是指“凡是针对贸易、投资的与国民待遇、最惠国待遇不符的管理措施, 或业绩要求、高管要求等方面的管理措施均以清单方式明确列明”。在负面清单之外, 外国投资者可以基本同本国投资者享有同等的待遇。“准入前国民待遇+ 负面清单”的模式最早在NAFTA中提出, 此后逐步被发达国家和发展中国家所接受。但是真正实施该模式的国家仍是少数, 一些发展中国家只是原则性接受了该模式, 但其适用领域十分有限。
二、“准入前国民待遇”的提出
1.美国双边投资范本的变化
美国是世界最大的经济体同时也是世界上最大的资本输出国和输入国, 一直比较强调投资的自由化。美国在与外国的BIT谈判中一贯作风强势, 主要通过投资范本的方式与他国签订双边投资条约, 美国从1984 年就开始制定投资协议范本, 至今已有多个范本。投资范本虽然没有法律拘束力, 但却是双边投资条约谈判的基本框架与模式, 对于保证美国投资政策的连续性具有极大益处, 对谈判具有重大的影响。美国现已有1994、2004、2012 三个《范本》。
美国在1994《范本》中明确了国民待遇的有关规定, 这是美国第一次将国民待遇引入外资准入阶段, 并且另一缔约国可以在东道国享有与其本国国民及与东道国缔约的任何第三国不同的待遇, 只要这种待遇不低于后两者所享有的待遇。在此《范本》中, 美国开始允许或者要求在准入前适用国民待遇原则, 开创了这一领域的先河。
美国在2004《范本》中的第3 条间接表明了美国对于国民待遇适用阶段的要求, 即在准入前也要求适用国民待遇, 这体现了美国一贯的投资自由化理念, 但与之前有所不同的是其在外资保护的立场上发生了一些变化。
2012《范本》着重体现投资自由化, 不仅遵循1994 及2004《范本》的基本理念, 更是将国民待遇适用范围扩大至FDI市场。美国在2012 年以后开始采取主攻方式, 不断推广并且强化外资准入前国民待遇。
2.中美BIT谈判中的“准入前的国民待遇”
随着中美经贸往来日益频繁, 双方都认为有必要进一步推进双边经贸合作, 在2008 年6 月在美国马里兰州举行的中美战略经济对话中, 中美双方正式启动了两国双边投资谈判。中美此次双边投资谈判立足于国际金融危机的大背景, 对于两国来说既具有巨大的挑战性而又充满重大意义。但是, 谈判伊始双方就陷入僵局, 因为美国要求以“准入前国民待遇”为基础进行谈判。美国的政策考量在于, 美国一直是投资自由化的推动者, 对待投资实行的是“大进大出”的原则, 很早就实行准入前国民待遇, 而且, 美国在于其他国家签订的BIT中基本都实行这一原则。作为经济大国, 中国致力于参与到世界经济活动中, 那么中国只有承认并实施这一原则, 中美BIT才有真正的价值。但我国更加注重的是我国的国情与法律现状无法承担实施这一原则带来的负面影响, 所以双方谈判一直很难进展。
三、中国对“准入前国民待遇”态度变化及原因
1.中国对“准入前国民待遇”态度的变化
我国对于国民待遇的态度经历了从不认可到认可, 从较多限制到较少限制的转变。1982 年我国同瑞典政府签订了首个BIT, 但并未规定国民待遇。1986 年中英BIT中第一次出现了国民待遇的条款, 这表明我国开始接受国民待遇原则, 但也只是“尽可能”实施国民待遇, 该条款的宣示意义大于实际意义。在此后我国签订的BIT中, 我国对于国民待遇的认可逐渐增加, 限制也在逐步减少。而对于“准入前国民待遇”, 我国一直坚持我国是世界上最大的发展中国家, 从维护国家主权的角度, 反对“准入前国民待遇”。在2012 年与加拿大的BIT谈判中, 仍然采取的是有限度的准入后国民待遇。
中美自2008 年开始进行了9 轮BIT谈判, 最主要的分歧在于中方无法接受“准入前国民待遇+ 负面清单的模式”。直到2013 年7 月, 中国同意做出“让步”, 在这一模式下开展谈判。这一共识的达成意味着BIT谈判进程将大大加速, 我国的对外开放也将迈进新的历史阶段, 其意义堪比当年中国加入世贸组织。
2.态度变化的原因
基于对我国国情的认识。改革开放三十余年, 我国已从单纯的资本输入大国变成了兼具资本输入和输出的大国, 如何面对大量进出的资本成为我国政府不得不考虑的问题。我国不可能像美国那样实行“大进大出”的政策, 也不能像过去那样实行较为严格的管控。以我国目前的经济实力与产业基础, 完全可以应对在实行有限的准入前国民待遇后外国投资的涌入。
基于对世界经济发展趋势的认识。早在八十年代, 投资自由化成为贸易自由化之后的又一次经济浪潮。投资自由化就是要逐渐在全球范围内取消不利于外资自由流动的投资政策, 为国际资本在世界范围内自由流动消除各种门槛。因此, 我国对于投资条约理念是基于投资自由化浪潮, 考虑到世界各国投资条约实践的多样性做出的自主选择。
基于对这种模式的认识。党的十八大之后, 中央从战略层面重新审视我国未来的发展道路, 就是要坚持改革开放, 坚持市场在资源配置中的基础性地位。“准入前国民待遇+ 负面清单”模式可以倒逼我国各项事业改革, 促进未来经济社会发展。同时, 由于有“负面清单”的存在, 这样的改革又坚持了循序渐进的原则, 随着“负面清单”内容的减少, 逐步实现投资的自由化。上海自贸区的实践正是以这样的模式为基础, 在实践的过程中逐步积累成功经验并推广复制到全国。
四、“准入前国民待遇”对我国的影响及我国对策
在双边投资领域实行准入前国民待遇对我国的影响是深远的, “准入前国民待遇+ 负面清单”模式促使政府对经济活动的监管从准入前转移至准入后, 减少了行政对经济活动的干预, 更加注重法治, 注重市场在资源配置中的基础性地位, 推进我国各项改革事业推向前进, 释放更大的改革红利, 提高对世界的影响力。目前上海自贸区实践中, “负面清单”依旧冗长, 要真正落实此模式, 减少对外国投资的干预, 还有很长的路要走。
乡村医生准入制度 篇5
严格按照《中华人民共和国执业医师法》和《乡村医生从业管理条例》(国务院令第386号)等有关法律、法规,严格乡村医生资格审核,加强准入管理。乡村医生必须具有乡村医生执业证书或执业(助理)医师证书,并在卫生部门注册获得相关执业许可。在村卫生室从事护理等其他服务的人员要具备相应的合法执业资格。新进入村卫生室从事预防、保健和医疗服务的人员原则上应当具备执业助理医师及以上资格。严禁并坚决打击不具备资格人员非法行医。
合理制定乡村医生培养培训规划,采取临床进修、集中培训、城乡对口支援等多种方式,选派乡村医生到县级医疗卫生机构或医学院校接受培训。县级卫生部门对在村卫生室执业的乡村医生每年免费培训不少于两次,累计培训时间不少于两周。
卫生院要摸清并动态掌握本行政区域内乡村医生执业情况,着眼长远,编制乡村医生队伍建设规划,建立乡村医生后备人才库,从本地选派人员进行定向培养,及时补充到村卫生室。制定优惠政策,吸引城市退休医生、执业(助理)医师和医学院校毕业生到村卫生室工作。各地要结合探索建立全科医生团队和推广签约服务模式,积极做好乡村医生队伍建设和全科医生队伍建设的衔接工作。
强化乡村医生和村卫生室纳入的管理,对其服务行为和药品器械使用等进行科学监管。要制定符合村卫生室功能定位的制度和业务技术流程;科学划分乡镇卫生院和村卫生室的职能分工,合理分配基本公共卫生服务任务量;建立并完善村卫生室绩效考核办法,制定科学、合理、有效的绩效考核标准。县级卫生、财政、价格等部门要加强对乡村医生和村卫生室补助经费使用的监管,督促其规范会计核算和财务管理,公开医疗服务和药品收费项目及价格,做到收费有单据、账目有记录、支出有凭证。严禁以任何名义向乡村医生收取、摊派国家规定之外的费用,为乡村医生创造良好的执业环境。
加强卫生院对村卫生室的业务指导和管理。推进卫生院和村卫生室一体化管理。在不改变乡村医生人员身份和村卫生室法人、财产关系的前提下,由县级卫生部门委托乡镇卫生院对乡村医生和村卫生室进行技术指导、业务和药品器械供应管理以及绩效考核。乡镇卫生院要通过举办业务讲座、召开例会等多种方式加强对乡村医生的业务指导,对乡村医生及村卫生室药品器械供应使用和财务管理进行日常监督,在县级卫生部门统一组织下对乡村医生及村卫生室的服务质量和数量进行考核。
投资准入 篇6
一、上海自贸区外商投资准入管理体制改革———“准入前国民待遇和负面清单”管理模式
根据总体方案,在上海自贸区内试行“准入前国民待遇和负面清单”的外商投资管理模式,负面清单内投资按原有办法管理,清单外的投资按内外资一致的原则推行国民待遇。
“准入前国民待遇”将国民待遇延伸至外资发生和建立前阶段,其核心是给予外资准入权,指的是在投资建立之前给予外国投资者及外资的待遇不低于在相似情况下给予本国投资者及投资的待遇。“负面清单”是一种国际通行的外商投资管理办法,是一个国家禁止外资进入或限定外资比例的行业清单。相当于投资领域的“黑名单”,其中要列明针对外资的与国民待遇、最惠国待遇不符合的管理措施,或业绩要求、高管要求等方面的管理限制措施。与负面清单相对应的是正面清单,即列明了企业可以做什么领域的投资。
二、上海自贸区外商投资准入管理体制改革的必要性和重要性
1、上海自贸区外商投资准入管理体制改革的必要性
(1)为了更好地利用外资,必须进行外商投资准入管理体制的改革。从历史角度来看,我国的外商投资管理体制在不断的调整与改革以经济社会发展的需要,在引导外商投资流向、促进经济发展方式的转变以及经济结构的优化升级等方面发挥了积极作用。但是,由于我国对外开放以及经济体制改革起步较晚,在改革开放的过程中,外资的管理与利用方面还是涌现出了大量的问题,严重制约了我国经济社会的可持续发展。为了更好地发挥外资对我国经济社会发展的推动作用,我们必须进行外商投资准入管理体制的改革,通过上海自贸区的建设,实现“准入后国民待遇和正面清单”向“准入前国民待遇和负面清单”管理模式的转变,积极探索适应我国经济社会发展的外商投资管理模式。
(2)我国现行的外商投资准入管理体制面临国际国内经济发展形势的挑战,要求我们必须进行改革。第一,从国际形势来看,服务贸易和投资协定成为新一轮国际贸易谈判和规则制定的核心内容。在外资准入阶段,双边或多变投资条约中“准入前国民待遇和负面清单”的管理模式已逐渐成为国际投资规则发展的新趋势,世界上至少有77个国家采用了此种模式。当前,美国所主导推动的TPP(《跨太平洋伙伴关系协议》)、TTIP(《跨大西洋贸易与投资伙伴关系协定》)等自由贸易协定正在边缘化WTO(世界贸易组织)多边贸易体制,设置更高门槛,企图重构全球贸易和投资规则。其中,TPP协定谈判国家已经达到12个,这些国家GDP总量覆盖全球近40%,而中国至今仍被排除在外。在这种国际经济政治背景下,如果我们不能主动出击,有所作为,在一定程度上就可能被边缘化,在全球和区域合作中也将陷于被动地位。因此,在上海自贸区建设中推行“准入前国民待遇和负面清单”的外资管理模式,是我国主动出击应对国际经济形势变化的必然选择。
第二,从国内的现实来看,我国现行的外商投资准入管理体制日益暴露出严重弊端。2002年我国颁布了《指导外商投资方向规定》,明确规定“《外商投资产业指导目录》和《中西部地区外商投资优势产业目录》是指导审批外商投资项目和外商投资企业适用有关政策的依据”。在这种正面清单管理模式下,企业投资往往跟着政府的产业指导目录和产业优惠目录的“指挥棒”走,市场的基础性作用难以充分发挥,这必然制约我国新一轮经济体制改革的步伐,从而影响我国经济社会的转型升级。所以,在上海自贸区建设中推行“准入前国民待遇和负面清单”的外资管理模式,是我国全面深化改革的必然要求。
2、上海自贸区外商投资准入管理体制改革的重要性
(1)推行“准入前国民待遇和负面清单”的外商投资管理模式有利于进一步提高对外开放的水平。在上海自贸区内,借鉴国际通行规则,把握好“准入后国民待遇和正面清单”向“准入前国民待遇和负面清单”管理模式的转变,由“正”转“负”,按照“非禁止即开放”的原则,实现清单以外的项目和行业全部开放,顺应了国际投资自由化发展的新潮流,在外资准入方面更加公开透明,意味着我国对投资自由化作出了进一步承诺,能够增强外商投资者的信心与积极性,对鼓励和吸引外资具有积极作用,这是我国更加积极主动开放战略的重要体现,有助于提高我国对外开放的质量和水平,优化开放结构,更好地贯彻对外开放战略。
(2)推行“准入前国民待遇和负面清单”的外商投资管理模式是国内改革的现实需要。第一,推行“准入前国民待遇和负面清单”的外商投资管理模式顺应了我国市场经济体制改革的要求,有利于为各类所有制企业创造公平竞争的市场环境,充分发挥市场在资源配置中的决定性作用,激发各类市场主体的活力,提高经济运行效率,促进产业发展。
第二,推行“准入前国民待遇和负面清单”的外商投资管理模式有助于实现简政放权,创新政府管理方式,加快转变政府职能,更好地推进行政体制改革。推进行政体制改革就需要简政放权,理清政府与市场的边界,通过建立负面清单管理制度,可以减少行政过程中的权力滥用等现象,将资源配置的主导权归还给市场。在上海自贸区内,探索负面清单管理模式,先试先行,也可为全国的各方面改革带来巨大的示范效应,具有向全国推广的重大意义。
三、上海自贸区外商投资准入管理体制改革面临的主要问题
1、最终公布的负面清单(2013年)遭质疑
《中国(上海)自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施(负面清单)(2013年)》根据国民经济行业的分类,涉及18个门类,89个大类,419个中类,1069个小类,在小类里设了190条管理措施,占到行业小类中的17.8%。由于限制类的特别措施偏多,导致此次公布的负面清单被外界质疑为是《外商投资产业指导目录》的翻版。还有学者认为在这些限制类的特别措施中,并没有明确规定限制的具体事项,使得外资在准入上的待遇很大程度上仍然取决于管理部门对规定的把握和解释。此外,外界还认为负面清单的执行细则尚未出台,现行版本在很多领域还不具有可行性。
2、目前制定高质量的负面清单有一定困难
目前,在负面清单的制定中主要存在三个问题:第一,国内现行的投资准入管理体制在对待不同所有制性质企业、地区、行业、项目等方面的待遇明显不同。这种差别化待遇大多受到国内各种法规条文的庇护,在短时间难以消除。第二,是否将某个行业或项目列入清单直接关系到某一行业面临的来自其他国家同等行业竞争大小,如果不能将某个行业列入清单,那么这一行业的门户大开将直接面临其他国家同等行业的强大竞争。第三,我国目前对外商的认定标准是根据注册地来认定的,而全球对外商认定的趋势正越来越多地从按注册地认定转变为按住所地认定,这直接关系到我国对外资准入的管理。
3、推行准入前国民待遇和负面清单的管理模式受到多方力量的牵制
推行负面清单管理模式是政府简政放权的重要一步,但运行过程中受到过多行政权力牵制的风险必定存在。由于我国当前实行的是准入后国民待遇和正面清单的外资管理模式,政府主管部门对外商投资干预过多,行政审批权力仍然较大,使得在上海自贸区试行准入前国民待遇和负面清单的管理模式运行必然面临重重阻力,短时间内政府权力难以完全放开,市场的作用也很难充分发挥。此外,政府主管部门的行政能力和水平也是制约负面清单外资管理模式运行的重要因素。
四、上海自贸区外商投资准入管理体制改革的进一步完善
1、大胆借鉴国际经验,高标准制定外商投资准入规则
现阶段,国际高标准的投资准入规则就是美国投资协定2012年版本的投资规则,其核心内容就是投资准入的国民待遇。在上海自贸区内,我们应该大胆借鉴国际经验,按照国际高标准制定出更清晰、更明确、更有操作性的负面清单。当然,这种准入前国民待遇和负面清单管理模式并不会导致东道国丧失对外资的监管权,因为所有已定的准入前国民待遇都不是无条件的,即东道国在给予外资准入前国民待遇时,也允许东道国对这种待遇提出保留。从国际经验来看,只要双方协议,一国可以将其认定为不能或者暂时不能开放的部门和领域,甚至是目前暂不存在的部门和领域,以及将特殊的投资体制都纳入负面清单进行保留。
2、根据中国国情制定“负面清单”,谨慎推进
目前,我国利用外资已进入一个新阶段,需要有新的战略思考和政策思路。在外商投资的准入方面,应该立足于中国具体国情,制定合理的“负面清单”。首先,逐步取消差别化国民待遇。我国应立足于基本国情,根据发展的水平和改革的进程,适当照顾我国的民族企业,找准时机逐步取消差别化的国民待遇,切忌一味地、过快地追求国民待遇。其次,注意维护国家利益和产业安全。在制定“负面清单”时,应当谨慎而为,哪些行业需要保护,哪些行业需要适度开放或完全开放,都应建立在统计数据及科学理论指导的基础上。
3、与其他配套改革同步推进,形成可复制、可推广的经验
从根本上来说,负面清单承诺能否落地以及实施效果如何取决于东道国经济的法制化水平。为了进一步推进上海自贸区的外商投资准入体制改革,必须着手拟定上海自贸区条例,为自贸区的建设与改革提供法律保障。与此同时,实行“准入前国民待遇和负面清单”管理模式还要与消除隐性壁垒同步推进,及时跟进项目核准、行政管理、公共财政、金融支持等方面的配套改革,只有聚集了这一系列的制度之后,上海自贸区试行的外商投资准入管理体制才能完全发挥作用,并形成一套全国性可复制、可推广的经验,更好地为改革开放服务。
实践证明,中国经济的持续稳定发展与改革开放是密不可分的,其中以开放促进改革并带动经济发展的机制更加值得关注。在外商投资准入管理体制改革的过程中,上海自贸区作为试验点在全国先试先行,必定能够探索出一套适合全国推广和实施的模式,从而进一步实现中国经济的科学发展。
摘要：中国(上海)自由贸易试验区启动“准入前国民待遇和负面清单”的外商投资管理模式顺应了国际投资规则发展的新趋势,有利于我国进一步扩大对外开放和深化国内各方面改革。但由于多方面因素,上海自贸区的外商投资准入管理体制改革仍旧面临许多问题,需要根据我国国情,大胆借鉴国际经验,谨慎制定负面清单,并将这一改革与其他配套改革同步推进,形成一套在全国可复制、可推广的经验。
投资准入 篇7
目前, 原有高度集中的核电项目投资控股模式已经不能适应我国核电事业大发展的需要。允许更多的投资主体进入核电市场, 施行控股多元化, 建立具有中国特色的核电项目投资模式已经成为我国核电体制改革的必然趋势。强力推动中央企业中的大型国有发电企业集团投资控股核电项目, 必将加速我国核电产业市场的迅速发展, 缩短我国核电装机比例与世界发达国家的差距, 在确保安全的前提下, 如期实现我国能源长远发展的战略目标。
1 核电项目投资主体多元化研究
1.1 国外核电项目投资主体分析
世界各国核电发展模式各异, 均有其历史的、政治的、经济的诸多原因。对美、法、日、俄、英、韩等主要核电大国进行分析, 根据其核电投资模式和市场化程度大致可分为两大类, 即以美、日为代表的“小业主, 高市场化”模式和以法、俄、英、韩为代表的“大业主, 低市场化”模式。
1.1.1 “小业主, 高市场化”模式
该模式的主要特点是核电业主分散且多, 业主是核电和其他电力的混合型电力公司, 市场化程度很高, 核电技术公司与核电运营公司分立。美、日这种投资主体多元化和高度市场化的核电发展模式, 极大促进了其核电事业的发展。
美国一开始就扶持建立了产权明晰的民间核电投资体系。目前美国运行中的反应堆共有103座, 总净装机容量97924MW, 核发电量占总发电量的比重基本维持在20%左右, 在美国电源结构中占具较高的战略地位。同时造就了西屋电气公司、ABB-CE公司、通用电气 (GE) 等核电技术设备供应巨头。
日本核电业主单位主要由9家电力公司和日本原子力发电公司构成。目前, 核电总装机容量中的94.7%为9家独立和私营电力公司所有和运营。从1980～1998年, 日本的核电发电量每年增长率为8%, 日本也成为继美国、法国之后的世界第三大核电国家, 核电装机容量占到总装机容量的30%。日本已发展为核电产业规模最大的亚太地区国家, 同时也造就了三菱、东芝、日立等强大的核电设备供应商。
1.1.2 “大业主, 低市场化”模式
法、俄、英、韩等国家核电市场则采用了垄断的核电公司拥有和运行绝大多数甚至所有核电站。业主、运营单位、AE公司乃至核燃料供应、核装备供应、核电站建造工程、设计到销售等整个业务链相对集中甚至高度“一体化”。
2001年法国对核装备供应商与核燃料循环体系重组成AREVA公司。法国电力公司 (EDF) 既是法国59座运行机组的唯一核电业主又是AE公司, 此外还拥有AREVA的部分股权。
俄罗斯核电产业组织几经重组, 形成了以业主为核心, 产业链上下游企业分工合作的组织模式。目前, 俄罗斯核电公司掌管所有的核电站运营、维护、维修以及研究和开发等, 包括在建反应堆和所有相关设施。
英国核电站曾经一度由国营的核电公司经营。经过1996年的重组, 69%的核电站的资产由私营的英国能源公司经营, 31%难以私有化的老反应堆, 由国家核燃料公司接管。
韩国核电曾是“一体化”的产业组织模式, 在韩国电力公司 (KEPCO) 内完成从核燃料供应、核装备供应、核电站建造工程、运行管理和设计到销售等整个业务链的活动。为了适应电力市场解除管制的需要, 韩国水电和核电有限公司 (KHNP) 从KEPCO剥离出来, 并成为韩国所有核电站的业主。
法、俄、英、韩等国家核电投资的高度集中, 是因为在这些国家核电的业主是发电企业, 而其电力市场是高度集中的。另外, 这些国家原来的核电产业集中度高、关联度高, 在资金有限的情况下有利于实现产业价值链的最大化。但这种高度垄断的组织模式, 不利于提高核电市场竞争能力和实现产权多元化, 尤其是当这些国家的核电产业已经发展到一定程度, 这种高度集中的模式已经与其市场化不协调, 甚至阻碍了核电事业的进一步发展。因此, 俄罗斯、英国、韩国等国家先后进行了产业组织重组。在英国, 私人资本更是占到了核电投资的主导地位。
1.1.3 核电项目投资模式发展规律探析
(1) 不同的核电产业发展生命周期阶段, 政府扶持和管理的力度有所不同, 核电产业的组织模式不同, 核电的市场化程度也有很大不同。在核电发展初期, 各国政府都不同程度地参与核电站的建设, 投入了大量财力、物力和人力来扶持核电发展;在核电成长期, 为了提高整个核电产业竞争力, 政府逐步开放市场, 允许更多企业进入核电市场;而到了核电成熟期, 政府则更倾向于宏观调控, 核电项目高度市场化。
(2) 核电投资主体的多元化程度与该国电力市场市场化程度是密不可分的。由于世界上多数国家的核电产权都集中在电力生产企业, 因而, 电力市场投资主体集中的国家, 核电投资主体就集中;相反, 电力市场开放程度高的国家, 核电的投资主体也更加多元化。
(3) 当核电产业发展到成长期以后, 高度集中的模式已经与市场化不协调, 不利于提高核电市场竞争能力和实现产权多元化。在核电产业已经发展到成长期以后, 更适合于采用核电运营单位、AE公司、核电技术企业等分离的“小业主”模式。
1.2 建立有中国特色的核电投资主体多元化模式
1.2.1 我国核电项目投资模式的两阶段演进及分析
第一阶段:高度集中的“一体化”模式阶段。中国在20世纪70年代开始筹建核电站, 核电站的建设主要以原水电部为主, 原核工业部主要分管核电站中的“核岛”部分。1986年, 政府决定把核电的整个建设任务交给核工业部负责。1998年, 核工业部撤销, 秦山核电站由中国核工业总公司 (以下称中核总) 主管。该阶段具有高度的“一体化”性质, 从核燃料供应、核装备供应、核电站建造工程、运行管理和设计到销售等整个产业链都囊括其中。这是由于我国核电发展的阶段及当时国情决定的。
第二阶段:核电项目投资主体“初级多元化”阶段。1994年, 大亚湾核电站建成后, 国务院决定在其基础上成立中国广东核电集团公司 (以下称中广核) 。中广核的成立打破了中国核电“一统天下”的格局, 形成了双寡头“二分天下”的格局。我国核电项目投资主体多元化初绽头角。
随后, 秦山二期、三期和田湾核电站则是由中核集团控股, 引入其他电力公司、地方电力公司及相关投资公司资本, 其余按照出口信贷或融资来解决建设资金问题。当前, 中国电力投资集团公司控股的山东海阳已经获得国家审批即将进入开工阶段, 中国华能集团公司控股建设的山东荣城的高温气冷堆核电示范工程已经获得国家审批, 我国核电项目投资进入了“初级多元化”阶段。
“初级多元化”仍然没有摆脱“一体化”垄断的模式。中广核原本只是核电投资运营商, 由于没有设计能力, 在项目进度上受到中核总的限制, 为了打破中核总技术垄断, 中广核成立了自己的工程公司, 具有了设计和建造能力, 最后又形成了新的垄断。
“一体化”垄断对我国核电发展危害很大。 (1) 核电发展初期, 在计划经济模式下形成的价格垄断, 资源配置上的绝对照顾, 不计财力、物力和人力等做法, 使得人们较少考虑经济效益, 使核电造价高, 与火电相比缺乏竞争力, 最终影响国家核电发展方针、政策的落实; (2) “一体化”垄断没有竞争压力, 造成核电发展缓慢, 2008年核电装机容量仅为912.4万千瓦, 占全国电力总装机容量79253万千瓦的1.15%。核能在发电结构中的比例明显偏低, 与国外发达国家相比差距很大; (3) “一体化”垄断使控股投资主体单一, 形成了既是业主又是承包商, 既是投资者又是经营者的经营管理模式, 弱化了决策权及经营者的责任感, 不利于提高核电管理能力, 不能有效降低核电造价; (4) “一体化”垄断阻碍控股投资主体多元化, 限制了核电投资, 影响核电发展规模, 造成我国核电发展规模小; (5) “一体化”垄断无法推进核电产业市场化, 开放度低, 目前还没有中立的核技术供应商和中立的专业化的核电运营商, 甚至不执行国家招投标法规, 严重影响我国核电专业化水平。
1.2.2 我国适宜采取“小业主、高市场化”的核电项目投资模式
要选择我国核电项目投资的模式, 首先要分析当前我国核电产业发展所处的环境, 即核电发展的阶段和电力市场的开放度。
根据《规划》, 我国核电的发展由“适度发展”转入到“积极发展”。在2009年初, 国家能源局提出了“大力发展核电”, 核电由此进入了快速成长期阶段。
电力市场化的中国应该开放核电市场, 允许更多企业进入核电项目的投资和控股, 并且高度集中的核电产业组织模式已经不能满足我国核电发展需要, 我国核电项目的投资更适合采取“小业主、高市场化”的发展模式。