生态化财政学（共10篇）
生态化财政学 篇1
一、生态补偿及其理论基础
(一) 生态补偿的内涵
生态补偿是指对包括居民、农户、企业和区域政府在内的社会主体的补偿。是一种利益协调机制和激励手段。通过借助一定的经济补偿手段在生态服务消费者和提供者之间进行利益调节和再分配。实质就是对不同利益主体之间进行利益调节, 以达到利益的均衡。
(二) 进行生态补偿的理论基础
1.环境资源价值理论。马克思劳动价值论认为, 商品的价值是由交换价值在物质上体现的, 环境资源是不具备这样的交换价值的。从现代的角度来看, 环境资源在生产中体现了密不可分性。不难发现, 自然资源是具有价值的, 其价值是“凝结在自然资源中人类抽象劳动”, 具体表现为人们对自然环境的发现、保护、开发等劳动。因此利用生态环境资源理应支付相应的补偿。
2.经济外部性理论。根据经济外部性理论, 经济外部性应该内部化。从“庇古税”的角度看, 外部性之所以是不经济的, 原因在于外部成本游离于市场价格的体系之外。故只有政府介入才能将其消除。
3.公共产品理论。萨缪尔森在《公共支出的纯理论》中提出纯粹公共产品的概念。纯粹公共产品的特点是非排他性和非竞争性。在现实中存在着大量介于公共产品和私人产品之间的产品, 称之为准公共产品。由于它不纯的血统, 在消费上具有较强的排他性, 容易产生“拥挤”的问题;如公共渔场、牧场等, 在消费上具有竞争性, 容易产生因资源无法有效的排他而造成的“公用地悲剧”。政府为了避免“拥挤的公用地悲剧”需要采取行动, 补偿行为就成了一种必然。
二、现行生态补偿财政政策的弊端
(一) 中央政府层面出现的问题
1.在财政支出方面出现的问题。财政投入数量不足。首先是中央政府财政投入少。如国家自1978年实施“三北”防护林工程以来, 对群众植树造林给予7～10元的定额补贴未随物价上涨而上调, 造成实际投入下降。其次是地方政府资金过少, 难以推进生态建设。如贵州省按其“林业科技推广规划”, 从1996～2010年, 共需投入林业科技资金3亿多元, 平均每年2 000万元, 但1997年财政投入仅471万元。地方政府缺少了造血功能, 是没有办法合理输出的。
2.财政收入方面出现的问题。一是我国缺乏独立的生态环境税。我国没有出台真正的生态环境税, 有一些直接与生态补偿有关的财政收入, 如生态环境补偿费, 矿产资源补偿费, 但费相比较于税而言, 多了惩罚的性质, 少了激励的作用。二是涉及生态补偿税种太少。现存的税种, 名目少, 设计粗糙, 会造成污染的消费品得不到制约, 稀缺的资源得不到合理的使用。
(二) 地方政府层面出现的问题
1.地方政府服务能力局限。由于区域边界的存在, 造成了区域的公共财政收入只来源于本区域, 故区域财政所提供的公共服务严格限定在本行政区域内。河流、矿区、森林等存在跨不同区域的资源, 就会产生治理的权责问题。
2.地方政府公共财政能力存在局限。地方政府在公共财政方面的局限表现为收入与支出责任的不对等。政府提供公共服务需要资金为基础。国内外倾向于用政府公共服务的支出责任, 来分析说明各级政府承担的责任。
三、完善生态补偿机制财政政策的措施
(一) 财政投入政策
1.加大财政投入。政府财政应增加对生态补偿的支持力度。加大对区域性、流域性污染防治, 以及污染防治新技术、新工艺开发和应用的投入;重点向欠发达地区、重要生态功能区、流域源头地区和自然保护区倾斜。应运用非直接补偿的手段, 如财政贴息、投资补助、物价补贴等, 对节能减排、清洁环保的产品和项目予以大力支持。
2.完善中央财政转移支付制度。财政部制定的《政府预算收支科目》中, 与生态环境保护相关的支出项目约30项, 其中具有显著生态补偿特色的支出项目如退耕还林、沙漠化防治、治沙贷款贴息占支出项目的1/3, 但缺少专设的生态补偿科目。因此, 在政府财政转移支付项目中, 要增设生态补偿项目, 用于国家级自然保护区、国家级生态功能区的建设补偿。
3.建立横向财政转移支付制度。在现行财政转移支付过程中, 转移支付的方向多为纵向, 即中央政府对地方政府进行的。应建立地方政府间的横向财政转移支付制度, 实行开发地区对保护地区、受益地区对生态保护地区以及流域上下游之间的财政转移支付。
(二) 相关税收政策
1.调整资源税。⑴扩大征收范围。一是征税范围应将海洋、湿地、滩涂、淡水等须加以保护性开发利用的自然资源列入纳税范围。从而解决我国日益突出的水资源问题。二是开征森林、草原资源税, 以避免因过度开发而造成的破坏。三是将稀缺性的可再生资源纳入资源税征税范围。⑵完善计税依据。对资源税的计税依据和税率的合理配置应分两个层次进行:第一, 以开采量为计税依据, 设计合理的定额税率。在这一层次上解决的是绝对地租的分配问题;第二, 以销售价格为计税依据, 设计合理的比例税率。在这一层次上解决的是相对地租的问题。⑶调整税率。在税率方面实行定额税率和比例税率相结合的复合计税办法, 即先在开采或生产环节实行定额税率从量计征, 之后在销售环节根据销售价格再实行比例税率从价计征。对环境危害较大的消费品, 如汽车、手机、一次性餐具、一次性塑料包装物、镍镉类电池、含磷洗衣粉等列入征税范围, 并对危害较大的产品课以重税。同时对使用新型或可再生能源的低能耗交通工具实行低税或免税。
2.开征生态税。开征生态税的目的就是要改变税收结构, 提高生态税在税收总量中的比重, 并坚持税收中性原则。在开征生态税时应注意:执行过程中要强调生态税资金配置和行为激励的基本功能, 资金配置是指通过税收手段, 为生态补偿活动筹集长期稳定的资金来源。此外, 开征生态税初期, 在税目划分上不宜过细, 税率结构不宜太复杂。可考虑设置具有典型区域、典型行业差异的税收体制。
3.税收优惠措施。 (1) 完善企业所得税优惠措施。具体说来:对单位和个人为生产节能产品服务的技术转让、技术培训、技术咨询和技术承包所取得的技术性服务收入, 可予以一定的企业所得税优惠。对企业为减少污染而购入的环保节能设备实行加速折旧;对企业购买的防治污染的专利技术等无形资产允许一次摊销。企业用于环保及环境美化方面的捐赠, 可享受与普通捐赠相同的税收优惠待遇。 (2) 完善增值税优惠政策。为促进企业在环保方面的技术进步、技术创新和设备更新, 可在环境保税和节能减排等固定资产的购置上采取消费型增值税, 以降低企业经营成本。
(三) 建立生态补偿财政政策的配套措施
1.完善生态补偿法律体系。到目前为止我国还没有一部生态补偿的基本法律或行政法规, 应该尽早实现在生态补偿领域国家层面的立法, 明确补偿主体的法律义务和责任, 创建和完善生态补偿法律制度。
2.建立财政、税收、环保三部门联动机制。为加强排污费的管理, 应完善排污费的核定、征收、使用各环节的规章制度。如排污费由环保行政主管部门根据污染者排污的种类、数量和排污费数额进行核定, 地税部门负责代为征收, 银行入库, 财政统管, 从根本上解决环保部门吃排污费的问题。
3.完善生态补偿的管理体制。从目前来看, 应加强部门内部和行政地域内的生态补偿工作, 整合有关生态补偿的内容;对于跨部门和跨行政地区的生态补偿工作, 上级部门应给予协调和指导。
参考文献
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[6]张云辉.完善我国生态补偿机制研究[J].黑河学刊, 2008 (1) .
生态化财政学 篇2
县精神文明建设委员会：
**年，我局坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观和党的十八大会议精神，紧紧围绕生态县创建、文化县创建、文明县创建、低碳县创建、平安县创建、优美县创建“六大工程”，立足财政工作实际，优化支出结构，加大生
态文明建设投入，奋力推进，全面完成了生态文明建设**年工作任务。现将我局生态文明建设工作开展情况总结如下：
一、主要作法
（一）加强组织领导，落实工作责任
为确保生态文明建设工作落到实处，我局根据人员变动及时调整局生态文明建设领导小组，制定下发了《县财政局**年生态文明建设工作要点》，落实了工作责任、工作目标和工作措施。并把该项工作纳入目标考核，与财政业务工作同布署、同落实、同考核，切实把生态文明建设工作与财政工作有机结合，推进生态文明建设工作发展。
（二）切实履行财政工作职责，保障生态文明建设资金落实到位
1、全力加强财源建设，推进生态产业发展
为进一步提高产业发展水平，做大财政蛋糕，促进社会经济发展。**年**县大力调整支出结构，挖掘潜力，整合资源，大力压缩一般性开支，助力产业发展。一是安排1000万元生态工业发展资金，支持园区基础设施配套、生态农产品加工、矿产品深加工、新型能源开发和承接产业转移。二是安排1000万元农业特色产业发展资金，支持农业特色产业发展、龙头企业培育、产业示范带建设和农业基础设施建设。加大支农资金争取和整合力度，支持山珍食用菌、茶叶、干果油料林、水产、畜牧等为主的农业特色产业发展。支持“银杏富民”工程和油橄榄规范管理，支持现代农业示范园建设。三是安排420万元扶贫专项资金、210万元特色产业发展专项资金，用于14个贫困村基础设施建设和特色产业发展。四是安排旅游发展专项资金500万元，用于全县旅游项目前期工作、行业管理、考核奖励、人才培训、信息化建设、招商引资、资源保护、公共服务设施建设维护、旅游市场开拓和旅游宣传促销。
2、优化区域经济发展环境，建设生态**
一是加快环境基础建设。结合灾后重建规划，我县投入5600万元在县城新建成日处理污水能力5000吨城市生活污水处理厂1座以及管网配套工程，县城及乡镇生活污水集中处理率均达到67.8%以上，投资3200多万元新建成城市生活垃圾处理场1座；先后完成全县35个场镇生活污水治理项目，大力推进生活垃圾“村收集、乡（镇）转运、县处理”运行机制建设，建成乡镇生活垃圾填埋场（或中转站）35座，全县生活垃圾无害化处理率达到80％；二是加强饮用水源保护。投资1200余万元，对县城及全县36个乡镇饮用水源保护进行了污染整治；三是加强垃圾处理。投入2000多万元，实施城市生活垃圾集中无害化处理，新建城市垃圾集中处理厂1座，无害化处理能力达到40吨／天
3、保障民生支出，建设平安**
进一步加大民生投入力度，着力保障以改善民生为重点的支出。截止11月，教育、科学、文化、社保、医疗卫生、农林水等重点行业支出得到有力保障，同比分别增加1695万元、180万元、526万元、1077万元、472万元、10433万元，增长11.62%、82.95%、39.14%、6.75%、5.68%、99.15%。预算“十大救助”资金500万元，加大了救助制度的普惠范围。
4、积极筹措资金，保障创建经费
我局把生态文明创建经费纳入财政预算，落实206万元创建经费，为我县创建生态文明示范县提供了经费保障
二、加强机关文明建设
（一）抓好思想作风建设。局党组认真落实民主集中制、集体领导与分工负责相结合等制度，领导班子的思想、组织、作风建设进一步提升。大力开展“四大教育活动”，坚持集中学习和业务培训，不断提高全体干部职工的思想政治素质和业务素质，干部职工思想作风进一步好转。
（二）抓好制度建设。不断完善内部管理制度，用各项工作制度规范工作行为，做到依法行政、廉洁勤政，促进效能建设，提高了行政效率。
（三）加强文明细胞建设。围绕县委、县政府中心工作，抓住“五个载体”，积极组织干部职工开展形式多样的文明建设活动。一是积极开展“文明股室”、“文明家庭”创建活动。今年评选表彰了19个“文明股室”、58户“文明家庭”，形成了文明生活和工作的良好风尚；二是积极开展各类文体活动。**年6月由**县地税局主办，县财政局、县审计局、县国税局协办开展了“实现伟大中国梦，庆祝建党92周年”暨**“金税杯”职工运动会，丰富了职工业余文化生活，促进了彼此交流沟通，增进了友谊与感情；三是积极开展“志愿”服务活动。根据《**县精神文明建设委员会关于成立**县志愿都服务支队的通知
》，我局积极贯彻落实，及时成立了县财政局志愿者服务支队，全局共有39名队员。坚持“学习雷锋、奉献他人、提升自己”的服务理念，支队多次深入社区、帮扶地开展社会公益性项目的志愿服务，为服务对象排忧解难，也提升了财政干部职工的思想觉悟。
**年我局较好完成了县委、县政府下达的关于生态文明建设的各项目标任务，**年我局将围绕财政中
雷山县加大财政投入助力生态建设 篇3
“十二五”时期，该县坚守绿色生态发展底线，累计投入财政资金7588万元，大力开展县、乡、村造林绿化工程，实施林业产业种植和中低产林改造等林业生态工程3.3万亩，完成封山育林、退耕还林8.4万亩。扎实推进生态村镇创建，获得国家级优美乡镇、生态村4个，省级生态乡镇、生态村7个。完成《雷山县主体功能区建设试点实施方案》编制，推动“生产、生活、生态”空间布局试点改革。大幅削减主要污染物排放量，城乡生活垃圾无害化处理率达81.8%，集中式饮用水源地水质达标率100%，城镇污水处理率达86.8%，建成负氧离子监测站点50余个，城市环境空气质量达标率保持100%。
同时，成立雷山县生态保护法庭、雷山县生态检察科、雷山县生态保护公安分局等生态保护机构，将全县国家级公益林42.93万亩和地方公益林9万亩纳入森林保险范围，为全县生态公益林装上了安全保护伞，给山区群众吃下了“定心丸”。
此外，雷山县级财政每年安排专项森林防火经费，有效控制森林火灾发生，森林病虫害防治能力进一步提高，野生动植物资源得到较好保护与恢复，森林面积持续增加，生态质量日益改善。
目前，雷山县森林覆盖率达68.49%。继续围绕生态做文章，大力发展山地特色农业、特色生态工业、生态旅游业，努力实现生态空间与生产、生产空间深度融合，让绿水青山与金山银山相得益彰，开辟出一条“生态美、产业优、百姓富”的科学发展之路。
（贵州省雷山县财政局梁定华供稿）
生态化财政学 篇4
一、林业财政资金概况
2012年, 预计中央安排用于林业方面的资金超过1 400亿元。按照支出内容分, 主要包括以下几类:
1.林业重点工程专项资金。包括天然林资源保护工程 (以下简称天保工程) 专项资金、退耕还林工程资金和京津风沙源治理工程资金等。
2.中央财政森林生态效益补偿基金。中央财政对国家级公益林的保护和管理安排补助资金。2012年补偿面积为13.85亿亩。
3.林业补贴资金。包括森林抚育补贴、造林补贴和林木良种补贴试点补助资金。
4.林业保护与恢复补助资金。包括湿地补助资金、林业国家级自然保护区补助资金、边境森林防火隔离带补助费和林业有害生物防治补助费等。
5.林业改革补助资金。主要是指国有林场改革试点补助资金。
6.林业科技与林业贷款贴息补助资金。包括林业科技推广示范资金、林业贷款财政贴息资金等。
7.其他用于林业方面的专项资金。包括石油价格改革补贴资金、贫困国有林场扶贫资金、现代农业油茶改造补助资金、农业综合开发资金、森林保险保费补贴资金、基本建设贷款贴息资金等。
8.与林业生态保护有关的转移支付补助。包括主体功能区转移支付、天保工程转移支付、退耕还林工程转移支付和育林基金减收转移支付等。
二、现有林业财政资金的管理要求
按照现行林业财政专项资金管理办法, 其共同管理要求主要有:一是要明确制定资金管理办法的目的和依据。制定林业财政资金管理办法的目的是为了加强资金管理和提高资金使用效益, 依据是《预算法》和有关法律、法规。二是要按时报送资金申请报告和工作总结。除了天保工程专项资金和退耕还林工程资金外, 其他林业财政专项资金均要求按时报送资金申请报告和上年度资金使用管理情况总结。三是要专款专用或专账管理。四是要按照财政国库管理制度有关规定执行。属于政府采购范围的, 应当执行政府采购有关规定。五是对违反办法规定以及截留、挤占、挪用或造成资金损失的行为, 要按照《财政违法行为处罚处分条例》 (国务院令第427号) 等有关法律法规进行处理处罚。六是要制定实施细则。
(一) 天保工程财政专项资金
根据《财政部 国家林业局关于印发〈天然林资源保护工程财政专项资金管理办法〉的通知》 (财农[2011]138号) , 要点如下:
1.天保工程财政专项资金包括森林管护费、中央财政森林生态效益补偿基金、森林抚育补助费、社会保险补助费、政策性社会性支出补助费。天保资金实行专款专用。
2.财政部于每年9月30日前, 将下一年度天保资金中的森林管护费、社会保险补助费和政策性社会性支出补助费等指标提前通知各省财政部门。省、市、县级财政部门要将提前通知的指标, 层层落实到实施单位, 并全额编入下一年度预算。
3.省级财政部门可按照有利于统筹安排的原则, 在森林管护费、社会保险补助费、政策性社会性支出补助费之间进行适当调整。省级财政部门会同省级林业部门将经省级人民政府批准的调整方案, 抄报财政部和国家林业局。
4.省级财政部门会同省级林业主管部门于每年4月30日以前向财政部和国家林业局报送上年度天保资金总结报告。总结报告内容主要包括上年度天保工程进展情况, 天保资金使用和管理情况, 地方财政投入和国有森工企业、国有林场改革情况。
5.国有林管护费标准为每亩每年5元, 集体和个人所有的地方公益林管护费补助标准为每亩每年3元。
6.天保工程区森林抚育补助费标准为每亩120元。
7.社会保险补助费, 以各省2008年社会平均工资的80%作为社会保险年缴费工资总额, 补助比例合计为缴费工资总额的30%。其中:基本养老保险补助比例20%、基本医疗保险补助比例6%、失业保险补助比例2%、工伤保险补助比例1%、生育保险补助比例1%。
8.政策性社会性支出补助费是指专项用于各级实施单位承担的政策性社会性支出补助, 包括教育经费、医疗卫生经费、公检法司经费、政府经费、社会公益事业经费、改革奖励资金。教育经费的标准为人年均补助3万元;医疗卫生经费的标准为:长江上游、黄河上中游地区人年均补助1.5万元, 东北、内蒙古等重点国有林区人年均补助1万元;公检法司经费的标准为人年均补助1.2万元, 大兴安岭林业集团公司人年均补助1.5万元;政府经费的标准为人年均补助3万元。社会公益事业经费是指各级实施单位承担的消防、环卫、街道、广播电视、供水、供热等社会公益事业单位的经费支出, 主要保障人员经费支出;改革奖励资金是指对有关省剥离实施单位办教育、医疗卫生职能给予的延续补助资金, 以及支持国有森工企业管理体制改革措施得力、取得显著成效给予的奖励资金;天保工程实施过程中, 实施单位政策性社会性职能移交地方政府管理、公检法司经费纳入地方财政预算管理的相关补助资金, 以及改革奖励资金, 重点用于补充地方政府接受剥离机构和人员的经费等巩固改革成果支出, 具体用途由省级财政部门商省级林业主管部门研究确定。
9.省级财政部门商省级林业主管部门依据本办法制定实施细则, 抄报财政部和国家林业局。
10.随着社会平均工资水平的提高和物价变化, 财政部将会同国家林业局在充分调查、分析、论证的基础上, 适时研究调整天保资金有关标准。
(二) 退耕还林财政资金
退耕还林资金包括退耕还林原政策未到期补助资金、完善退耕还林政策补助资金和巩固退耕还林成果专项资金三部分。根据《财政部 国家发展改革委 国家林业局关于印发〈退耕还林财政资金预算管理办法〉的通知》 (财农【2010】547号) 、《财政部 国家发展和改革委员会 国务院西部地区开发领导小组办公室 农业部 国家林业局 国家粮食局 中国农业发展银行关于退耕还林退牧还草禁牧舍饲粮食补助改补现金后有关财政财务处理问题的紧急通知》 (财建明电【2004】2号) 、《国务院办公厅关于完善退耕还林粮食补助办法的通知》 (国办发【2004】34号) 、《财政部关于印发〈退耕还林工程现金补助资金管理办法〉的通知》 (财农【2002】156号) 、《财政部关于印发〈完善退耕还林政策补助资金管理办法〉的通知》 (财农【2007】339号) 、《财政部 国务院西部地区开发领导小组办公室 国家发展改革委 农业部 国家林业局 国家粮食局关于印发〈巩固退耕还林成果专项资金使用和管理办法〉的通知》 (财农【2007】327号) , 要点如下:
1.退耕还林原政策未到期补助资金。 (1) 退耕还林原政策未到期现金补助是指中央财政安排的用于退耕农户退耕后维持医疗、教育、日常生活等必要开支的专项补助资金。各级财政部门要对现金补助使用情况进行总结。省级财政部门应于每年3月底以前将上年度现金补助使用管理情况总结报送财政部。各省财政部门可根据本办法制定实施细则, 并报财政部备案。 (2) 退耕还林原政策未到期粮食补助资金要专户存储, 专款专用。粮食补助资金实行农业发展银行专户拨付和管理。中央财政对省级财政的粮食补助资金通过“国家储备粮油补贴”专户拨付。省级财政部门收到中央财政拨入的粮食补助资金后, 通过“国家储备粮油补贴”专户, 逐级拨付到县级财政部门在农业发展银行开设的专户。2012年5月30日, 《财政部关于清理整顿地方财政专户整改意见的补充通知》 (财库【2012】63号) 就退耕还林粮食补助资金管理问题做了补充通知:凡利用国家储备粮油补贴资金专户核算管理退耕还林粮食补助资金的地区, 开户名称冠有“国家储备粮油补贴专户”字样的, 应变更为“××财政厅 (或财政局) ”。省级财政部门应及时将账户变更情况报财政部 (国库司) 备案。退耕还林粮食补助政策执行到期的地区, 应及时清算核算管理退耕还林粮食补助资金专户中历年结余和滚存利息。
2.完善退耕还林政策补助资金。 (1) 中央财政在原退耕还林政策补助期满后, 继续安排专项资金用于解决退耕农户生活困难。补助标准:长江流域及南方地区每亩退耕地每年补助现金105元, 黄河流域及北方地区每亩退耕地每年补助现金70元;原每亩退耕地每年20元现金补助, 继续直接补助给退耕农户, 并与管护任务挂钩。管护任务的认定、检查和验收等具体办法, 由省级林业主管部门商省级财政部门研究制定。 (2) 省级财政部门会同省级林业主管部门, 结合本地实际, 可在国家规定的补助标准基础上, 再适当提高补助资金的补助标准, 超出国家规定标准需要的资金由各省 (自治区、直辖市) 自行解决。 (3) 为简化手续, 提高效率, 从2008年起, 对原补助政策尚未到期的现金补助, 由原规定财政部根据退耕还林计划任务落实情况、工程进展情况和资金申请报告核拨补助资金, 改由财政部根据国家林业局核查结果核拨补助资金。 (4) 完善退耕还林政策补助资金实行分账核算、专款专用。 (5) 省级财政部门商省级林业主管部门, 依据本办法制定实施细则, 并报财政部、国家林业局备案。
3.巩固退耕还林成果专项资金。 (1) 由各省包干使用, 从2008年起分8年安排, 逐年下达。 (2) 按以下先后次序安排:基本口粮田;农村能源;生态移民;补植补造、发展地方特色优势产业的基地建设, 开展退耕农民就业创业转移技能培训;高寒少数民族地区退耕农户直接补助。 (3) 巩固退耕还林成果专项资金实行专账核算、专款专用。 (4) 各省财政部门商同级发展改革委、农业、林业等有关部门, 依据本办法制定实施细则, 并报财政备案。
4.退耕还林三项资金提前下达与清算拨付。 (1) 财政部应当在每年9月30日前, 将中央财政下一年度退耕还林财政资金预计补助数指标通知省级财政部门。省、市级财政部门要参照中央财政的办法, 提前对下通知退耕还林原政策未到期补助资金和完善退耕还林政策补助资金指标, 层层落实到县级, 并编入下一年度年初预算。 (2) 国家林业局分别于每年3月31日和9月20日之前向财政部报送对当年未到期退耕还林面积的正式核查结果和阶段性核查验收结果, 财政部据此分别对上年提前通知的补助资金进行清算, 并对其中不合格面积的补助资金在当年通知下达补助指标中扣除。 (3) 有关省人民政府有关部门于每年11月30日前将下年度巩固退耕还林成果专项资金使用计划报国家发展改革委、财政部、农业部、国家林业局等部门, 国家发展改革委会同财政部、农业部、国家林业局等部门汇总审核并于下年度3月31日前下达巩固退耕还林成果任务计划。
(三) 中央财政森林生态效益补偿基金
根据《财政部 国家林业局关于印发〈中央财政森林生态效益补偿基金管理办法〉的通知》 (财农【2009】381号) , 要点如下:
1.森林生态效益补偿基金是指各级政府依法设立用于公益林营造、抚育、保护和管理的资金。中央财政补偿基金重点用于国家级公益林的保护与管理。
2.国家级公益林是指依据国家林业局、财政部联合印发的《国家级公益林区划界定办法》 (林资发【2009】214号) 区划界定的公益林林地。中央财政补偿基金依据国家级公益林权属实行不同的补偿标准。包括管护补助支出 (4.75元或9.75元) 和公共管护支出 (0.25元) 两部分。
3.国有的国家级公益林管护补助支出, 用于国有林场、苗圃、自然保护区、森工企业等国有单位管护国家级公益林的劳务补助等支出;集体和个人所有的国家级公益林管护补助支出, 用于集体和个人管护国家级公益林的经济补偿。
4.公共管护支出由省级财政部门列支, 用于地方各级林业主管部门开展国家级公益林监测、管护情况检查验收、森林火灾预防与扑救、林业有害生物防治等工作。
5.各省财政部门和林业主管部门于每年4月30日之前, 联合向财政部和国家林业局报送中央财政补偿基金申请, 申请内容包括上年度中央财政补偿基金使用管理情况、国家级公益林管理和征占用等资源变化情况等 (国家林业局要求相同) 。《国家级公益林区划界定办法》 (林资发【2009】214号) 第22条则规定:“省级林业主管部门会同财政部门于每年3月31日前向国家林业局和财政部报告上年度国家级公益林资源变化情况”。
6.各省、大兴安岭林业集团公司存在以下问题的, 财政部在下一年度一次性调减其中央财政补偿基金公共管护支出的20%, 用于对资金使用管理规范、成效显著的省奖励: (1) 违反中央财政补偿基金使用和国家级公益林管护有关规定, 问题严重的; (2) 上报征占用国家级公益林等资源变化情况弄虚作假的; (3) 连续两年逾期1个月以上不报送资金申请, 或报送的资金申请内容不符合规定的; (4) 经财政部认定需调减资金的其他违法违规行为。
7.补偿基金实行专项管理, 分账核算。
8.各省财政部门会同林业主管部门根据本办法制定实施细则, 报财政部和国家林业局备案。
(四) 造林补贴试点资金
根据《财政部 国家林业局关于开展2012年造林补贴试点工作的意见》 (财农【2012】59号) , 要点如下:
1.试点原则仍为“谁造补谁、自愿、公开、四到省”原则。
2.试点范围扩大到全国各省, 包括兵团, 内蒙古、龙江、大兴安岭森工 (林业) 集团公司。
3.补贴对象为使用先进技术培育的良种苗木在宜林荒山荒地、沙荒地人工造林和迹地人工更新, 面积不小于1亩的农民、林业合作组织以及承包经营国有林的林业职工。
4.造林补贴包括直接补贴和间接补贴。直接补贴是对造林主体造林所需费用的补贴。乔木林和木本油料经济林每亩补200元, 灌木林每亩补助120元, 水果、木本药材等其他经济林和新造竹林以及迹地人工更新每亩补助100元。间接费用补贴为中央财政造林补贴总额的5%, 用于对试点县组织开展有关政策宣传、作业设计、检查验收等工作所需费用的补贴。
5.造林补贴分两次拨付。造林主体完成当年造林任务后向试点县提出造林成活率验收申请, 试点县依据造林作业设计、合同、检查验收技术规定等组织检查, 达到规定要求的, 拨付造林补贴资金的70%, 造林主体完成造林任务3年后, 由省级林业主管部门会同省级财政部门组织乙级以上林业调查规划设计资质的单位开展造林保存状况检查, 验收合格的, 拨付余下的30%资金。间接费用补贴由中央财政一次性拨付。
6.各试点省财政和林业主管部门应于2013年3月31日前联合向财政部和国家林业局报送2012年造林补贴试点工作总结。
7.造林补贴资金分账核算, 专款专用。
8.试点省财政部门会同林业主管部门按照上述有关要求, 制定本省补贴资金使用管理办法。
(五) 森林抚育补贴试点资金
根据《森林抚育补贴试点资金管理暂行办法》 (财农【2010】546号) 、《财政部关于拨付2012年森林抚育补贴试点资金的通知》 (财农【2012】95号) , 要点如下:
1.补贴对象:对承担森林抚育试点任务的国有森工企业、国有林场等国有林业单位以及村集体、林业职工和农民给予的森林抚育补贴。天保工程森林抚育补贴试点对象为天保工程区国有中幼林 (含公益林、商品林) , 其中东北内蒙古重点国有林区公益林抚育仅限在限伐区;其他森林抚育补贴试点对象为集体和个人所有公益林中的人工林, 以及非天保工程区的国有中幼林 (含公益林、商品林) 。试点任务安排要相对集中连片, 具备一定规模, 便于抚育设计、施工和检查验收。国有林抚育任务应由林业职工完成, 重点帮助解决职工就业和生活困难等问题;集体抚育任务原则上由村集体或农民自己完成, 以促进增收。要充分尊重村集体和农民意愿, 在其自愿的前提下安排抚育任务。补贴标准为平均每亩100元。
2.补贴资金主要用于森林抚育有关费用支出, 包括间伐、修枝、除草、割灌、采伐剩余物清理运输、简易作业道路修建等生产作业的劳务用工和机械燃油等直接费用以及作业设计、检查验收、档案管理、成效监测等间接费用。
3.试点省财政部门会同林业主管部门, 每年3月底之前向财政部报送补贴资金申请文件, 并总结上年度森林抚育任务完成和资金使用管理等情况, 同时抄报国家林业局。国家林业局于每年4月底前向财政部提出补贴试点任务建议。
4.间接费用不得超过补贴资金的5%。
5.省级财政部门商林业主管部门, 分两次拨付补贴资金:试点省批复试点单位森林抚育试点方案后, 拨付40%;省级林业主管部门组织核查验收后, 再拨付60%。
6.森林抚育补贴资金分账核算, 专款专用。
7.试点省财政部门应当会同林业主管部门根据本办法的要求, 制定补贴资金具体管理办法, 并报财政部和国家林业局备案。
(六) 林木良种补贴试点资金
根据《财政部 国家林业局关于开展2012年林木良种补贴试点工作的意见》 (财农【2012】60号) , 要点如下:
1.林木良种补贴试点坚持“强农惠农、突出重点、政策公开”原则。
2.试点资金主要用于对国家重点林木良种基地补贴和林木良种苗木培育补贴。
3.国家重点林木良种基地补贴。试点对象为第一批131处国家重点林木良种基地以及第二批国家重点林木良种基地中位于14个集中连片特困地区内的, 以及核桃、沙生灌木类型的国家重点林木良种基地26处, 共157处。补贴标准:种子园、种质资源库每亩分别补贴600元, 采穗圃每亩补贴300元, 母树林、试验林每亩分别补贴100元。
4.林木良种苗木培育补贴。试点对象为全国各省以及内蒙古、吉林、龙江森工 (林业) 集团公司国有育苗单位使用林木良种, 采用组织培养, 轻型基质、无纺布和穴盘容器育苗, 幼化处理等先进技术培育的良种苗木。每个省育苗单位原则不超过15处, 补贴树种数量不超过10个, 每个育苗单位补贴树种数量不超过3个。补贴标准:油茶、核桃、油橄榄每株良种苗木平均补贴0.5元, 其他树种每株良种苗木平均补贴0.2元。
5.国家重点林木良种基地补贴资金, 主要用于良种培育、采集、处理、检验、贮藏等方面的人工费、材料费、简易设施设备购置和维护费, 以及调查设计、技术支撑、档案管理、人员培训等管理费用和必要的设备购置费用;良种苗木培育补贴资金, 主要对国有育苗单位因使用良种、采用先进技术培育良种苗木所增加成本的补贴。
6.试点省林业主管部门要对享受补贴的良种苗木, 提出销售指导价, 实行限价销售, 并优先用于林农和林业重点工程造林。
7.各省林业主管部门和财政部门于2013年3月31日前联合向财政部和国家林业局报送2012年林木良种补贴试点工作总结。
8.林木良种补贴资金实行分账核算, 专款专用。
9.试点省各级财政部门和林业主管部门应按照职责分工, 各负其责, 紧密配合, 认真组织落实试点任务, 制定和完善相关规章制度和管理措施。
(七) 林业贷款中央财政贴息资金
根据《财政部 国家林业局关于印发〈林业贷款中央财政贴息资金管理办法〉的通知》 (财农【2009】291号) , 要点如下:
1.贴息对象。 (1) 林业龙头企业以公司带基地、基地连农户的经营形式, 立足于当地林业资源开发、带动林区与沙区经济发展的种植业、养殖业以及林产品加工贷款项目; (2) 各类经济实体营造的工业原料林、木本油料经济林以及有利于改善沙区、石漠化地区生态环境的种植业贷款项目; (3) 国有林场 (苗圃) 、集体林场 (苗圃) 、国有森工企业为保护森林资源, 缓解经济压力开展的多种经营贷款项目, 以及自然保护区和森林公园开展的森林生态旅游项目; (4) 农户和林业职工个人从事的营造林、林业资源开发和林产品加工贷款项目。
2.贴息率和期限。中央财政对各省年贴息率为3%, 对大兴安岭林业集团公司和中国林业集团公司年贴息率为5%。贷款期限3年以上的, 贴3年;不足3年的, 按实际贷款期限贴;对农户和林业职工个人营造林小额贷款 (小于30万元) 5年以上的, 贴5年;不足5年的, 按实际贷款期限贴。
3.时间要求。一是省级林业部门于每年12月31日之前, 向国家林业局报送下年度林业贴息贷款计划申请和《林业贴息贷款项目计划备案表》。二是省级财政部门会同林业部门于每年10月31日之前, 向财政部报送本贴息年度贴息资金申请报告和《林业贷款中央财政贴息项目备案表》。三是省级财政和林业部门于每年3月31日之前向财政部和国家林业局报告上年度林业贷款贴息项目的效益情况和贴息资金的使用管理情况, 填报《林业贴息贷款项目效益情况表》。
4.省级财政和林业部门要根据本办法联合制定本省实施细则, 明确林业贷款贴息项目申报条件、申报程序、检查核实、效益评价和审核标准等, 落实贷款项目监管主体和贴息资金申报材料审核与档案管理部门和管理责任等, 并上报财政部和国家林业局备案。
5.留存的档案资料包括贷款经办行签章的借款合同、借款凭证复印件以及项目实施总体情况报告等。留存材料一般保留不少于5年。
6.贴息资金必须专款专用。
7.地方财政可比照本办法制定相应的财政贴息政策和管理规定, 所需贴息资金由当地财政预算安排。
(八) 林业国家级自然保护区补助资金
根据《财政部 国家林业局关于印发〈林业国家级自然保护区补助资金管理暂行办法〉的通知》 (财农【2009】290号) , 要点如下:
1.用于林业部门管理的国家级自然保护区补助, 支出范围: (1) 保护区自然资源本底调查、社会经济情况专项调查, 以及野外专项调查所需的专用材料费、小型设备购置费、人工费、燃料费等支出的补助。 (2) 保护区自然资源及区内生态环境监测所需的专用材料费、小型设备购置费、人工费、燃料费等支出的补助。 (3) 珍稀濒危野生动植物保护和救护所需的简易救护设施、药品器械、饲料、燃料费等支出的补助。 (4) 与保护区保护、监测、管理等相关的设施维护, 以及简易设施建设、小型设备购置费等支出的补助。 (5) 保护区管理人员管理培训、业务人员技术培训所需的培训费, 以及科普宣教等公众教育所需的印刷费等支出的补助。
2.各省财政部门会同林业主管部门, 每年3月31日之前联合向财政部报送资金申请, 抄送国家林业局。资金申请包括上年资金使用管理情况、年度任务计划、预计整合地方资金数额及申请中央财政补助资金数额等。
3.财政部根据各省资金申请和国家林业局提出的全国保护区年度任务计划和资金分配建议方案确定各省补助资金额, 并直接落实到保护区。
4.各省财政部门会同林业主管部门, 结合本省保护区实际情况, 制定实施细则。
(九) 中央财政湿地保护补助资金
根据《财政部 国家林业局关于印发〈中央财政湿地保护补助资金管理暂行办法〉的通知》 (财农[2011]423号) , 要点如下:
1.主要用于林业系统管理的国际重要湿地、湿地类型自然保护区及国家湿地公园开展湿地保护与恢复相关支出。支出范围: (1) 监测、监控设施维护和设备购置支出。具体包括监测和保护站点相关设施维护、巡护道路维护、围栏修建、小型监测监控设备购置和运行维护等所需的专用材料费、购置费、人工费、燃料费等。 (2) 退化湿地恢复支出。具体包括植被恢复、栖息地恢复、湿地有害生物防治、生态补水、清淤等所需的设计费、施工费、材料费、评估费等。 (3) 管护支出。湿地所在保护管理机构聘用临时管护人员所需的劳务费等。
2.各省财政部门会同林业主管部门, 每年3月31日之前向财政部报送资金申请, 并抄送国家林业局。资金申请包括上年资金使用管理情况、年度任务计划、申请中央财政补助资金数额等。
3.国家林业局每年4月30日之前向财政部提出资金分配建议方案。
4.财政部于每年6月30日之前下达预算文件。
5.补助资金实行分账核算。
6.各省财政部门会同林业主管部门, 结合本省湿地保护实际情况, 制定实施细则。
(十) 中央财政林业科技推广示范资金
根据《财政部 国家林业局关于印发〈中央财政林业科技推广示范资金管理暂行办法〉的通知》 (财农[2009]289号) 和《财政部 国家林业局关于印发〈中央财政林业科技推广示范资金绩效评价暂行办法〉的通知》 (财农[2011]3号) , 要点如下:
1.科技推广资金支持对象为承担林业科技成果推广与示范任务的林业技术推广站 (中心) 、科研院所、大专院校、林业专业合作社、国有森工企业、国有林场和国有苗圃等单位和组织。
2.科技推广资金使用范围主要包括林木新品种繁育、新品种新技术的应用示范、与科技推广和示范项目相关的简易基础设施建设、必须的专用材料及小型仪器设备购置、技术培训、技术咨询等方面的支出。
3.国家林业局会同财政部于每年3月31日之前发布立项指南, 确定当年支持重点, 明确各省科技推广资金控制规模。
4.对立项指南中确定的跨区域重点推广示范技术, 由国家林业局负责项目的组织申报、评审和批复立项工作。对立项指南中确定的其他推广示范技术, 由省级林业主管部门会同财政部门负责项目的组织申报、评审和批复立项工作。
5.项目的申报单位对项目的真实性负责, 评审和批复立项单位对项目的合规性负责。
6.经过评审合格的项目列入科技推广资金项目库。当年未安排科技推广资金的项目滚动至下一年度, 可直接作为下一年度备选项目。
7.省级财政部门会同林业主管部门于每年4月30日之前, 联合向财政部和国家林业局报送资金申请及评审确定的项目文本。
8.省级财政部门和林业主管部门可根据本办法制定实施细则。
9.中央财政林业科技推广示范资金绩效评价指标分为省级管理工作绩效评价指标 (包括组织管理、资金管理、监督管理、项目绩效和信息宣传5个方面10项指标) 和项目绩效评价参考指标 (包括项目组织、项目实施、资金使用、档案管理、实施效果5个方面15项指标) 两类。总分100分, 划为A (大于等于85分) 、B (大于等于60分, 小于85分) 、C (小于60分) 三个等级。
(十一) 林业有害生物防治补助费
根据《财政部 国家林业局关于印发〈林业有害生物防治补助费管理办法〉的通知》 (财农[2005]44号) , 要点如下:
1.林业有害生物是指危害森林、林木和林木种苗正常生长、造成灾害的病、虫、鼠 (兔) 和植物等。
2.补助费主要用于为防治林业有害生物, 购置药剂、药械、工具的开支;除害处理的人工费补助;治理区发生检疫检验的材料费、小型器具费。
3.省级财政部门会同林业主管部门, 联合向财政部和国家林业局上报补助费申请报告和防治预案。确实需要中央财政给予补助的, 国家林业局审核后向财政部提出补助费分配建议。
4.补助费采取因素法进行分配。当总评系数大于或等于55时, 再通过相关系数计算补助费的安排数额。相关系数包括面积系数、种类系数、寄主系数、技术系数和治理系数等。
5.各省财政部门应根据本办法制定实施细则。
(十二) 边境草原森林防火隔离带补助费
根据《财政部关于印发〈边境草原森林防火隔离带补助费管理规定〉的通知》 (财农[2002]70号) , 要点如下:
1.补助费是中央财政为支持边境草原、森林生态环境建设, 预防外火入境、内火出境而设立的专项资金。
2.补助对象为承担边境草原森林防火隔离带开设、营造任务的防火站、草原站、林业场站、森林消防队等单位。
3.补助费用于在国界线内侧开设、营造草原、森林防火隔离带。
4.省级财政部门会同农牧业、林业主管部门根据本省区的草原、森林防火隔离带营造任务, 于每年3月底之前分别联合向财政部、农业部、国家林业局提出资金申请报告。申请报告内容应包括隔离带开设情况, 地方各级资金投入情况, 上年度补助费安排使用情况等。
三、进一步加强林业财政资金管理的基本思路
总体上看, 林业财政资金管理比较规范, 资金使用效益明显, 但也存在一些问题, 如制度不够完善, 有的资金管理办法已不适应形势发展需要, 有的以《工作意见》或《暂行规定》替代管理办法, 有的规定条款实际工作中难以操作;预算执行进度偏慢, 有待进一步提高;个别专项资金使用和管理不够规范, 违法违规使用和截留套取林业财政资金的现象依然存在等等。
加强林业财政专项资金管理、提高预算管理水平, 既是财政管理工作的重要内容, 也是林业计财工作的基本要求。财政部《关于推进财政科学化精细化管理的指导意见》 (财办【2009】37号) 对推进财政科学化精细化管理作了全面部署。《国家财政“十二五”规划纲要》明确要求提高预算管理水平。赵树丛局长2012年2月在全国林业计财工作会议上强调要加强资金管理, 做到用制度管钱管人管事。
进一步加强林业财政资金管理, 提高认识是前提, 完善政策是基础, 健全制度是核心, 强化管理是关键。
(一) 提高认识
1.要充分认识林业在应对气候变化中的地位和作用。
应对气候变化, 不仅是全人类共同面临的严峻挑战, 也是我国实现科学发展必须着力解决的重大问题。森林固碳减排, 具有投资少、综合效益大等优点, 是赢得国家排放空间和发展时间、抢占经济竞争优势的巨大潜力所在。大力植树造林, 加强森林保护, 强化森林经营, 已成为我国增加森林碳汇总量、提高应对气候变化能力的必然选择。2009年9月, 胡锦涛总书记在出席联合国气候变化峰会上承诺, 争取到2020年我国森林面积比2005年增加4 000万公顷, 森林蓄积量比2005年增加13亿立方米。2011年9月, 胡锦涛在亚太经合组织林业部长级会议上强调:加强林业建设, 发挥森林多种功能, 深化区域合作。
2.要充分认识林业在我国经济社会发展中的地位和作用。
中央林业工作会议明确了林业的“四大地位”和“四大使命”。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》中提出:提高森林覆盖率, 增加蓄积量, 增强固碳能力。加强生态保护和防灾减灾体系建设。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》进一步明确了林业发展目标, 即“森林覆盖率提高到21.66%, 森林蓄积量增加6亿立方米。推进植树造林, 新增森林面积1 250万公顷。”《中国农村扶贫开发纲要 (2011—2020年) 》提出, 2015年贫困地区森林覆盖率要比2010年底增加1.5个百分点, 力争实现1户1项增收项目;2020年贫困地区林林覆盖率要比2010年底增加3.5个百分点, 初步构建特色支柱产业。
3.要充分认识我国林业生态建设的总体目标和重点工作。
《林业十二五规划》提出了“十二五”林业发展目标:到2015年, 森林覆盖率21.66%, 森林蓄积量达到143亿立方米以上, 森林植被总碳储量力争达到84亿吨, 林业产业总产值达到3.5万亿元。林地保有量达到3.09亿公顷;国家级公益林保护面积达到1.13亿公顷;新增沙化土地治理面积达到1 000万公顷以上;湿地面积达到4 248万公顷, 自然湿地保护率达到55%以上;林业自然保护区面积占国土面积比例稳定在13%左右;90%以上国家重点保护野生动物和80%以上极小种群野生植物种类得到有效保护;森林火灾率稳定控制在1‰以下, 林业有害生物成灾率控制在4.5‰以下, 科技贡献率达到50%。同时提出, 构筑东北森林屏障、北方防风固沙屏障等十大屏障, 发展林产工业、木材及其他原料林培育等十大产业, 建设一批重点生态文明、生态文化教育基地。贾治邦局长在2011年12月29日全国林业厅局长会议上提出了当前9项林业重点工作, 深化林业改革、推进造林绿化、加强资源保护管理、增强林业应急能力、发展林业产业、繁荣生态文化、强化科技创新、夯实发展基础和提升林业行政能力等。
4.要充分认识公共财政支持林业生态建设的重点领域和政策导向。
“十一五”中央对林业的投入比“十五”时期增加1 347亿元, 增长82.5%。《国家财政“十二五”规划纲要》明确:“逐步推进建立跨省流域生态环境补偿机制, 按照谁开发谁保护、谁受益谁补偿的原则, 进一步健全生态环境补偿机制。推动开展天然林资源保护二期工程”。公共财政支持林业的重点领域包括:主体功能区生态建设、林业重点工程、造林绿化和森林抚育、森林保护与生态修复、林业灾害救助、林业科技等。
(二) 完善政策
完善的政策是资金科学管理的基础。政策设计是否科学、合理, 直接影响资金的运行效率。
1.完善林业税收政策。
完善包括林业资源综合利用产品、进口种用野生动植物种源增值税和天保工程区房产税、城镇土地使用税等税收政策。
2.完善财政扶持政策。
一是完善天保工程政策。包括对一次性安置职工社会保险补助、重点国有林区两级管理费等政策。二是完善林业补贴政策, 逐步扩大造林补贴范围, 提高造林补贴标准, 强化补贴资金监管。三是完善中央财政森林生态效益补偿基金政策。逐步实行分权属分级补助。逐步提高补偿标准。四是研究沙化土地封禁保护区建设补助试点政策。五是研究支持发展木本油料产业和林下经济政策。
3.完善金融信贷政策。
研究妥善化解国有林场债务问题, 加大森林保险保费补贴力度, 完善林业贷款贴息政策。
(三) 健全制度
1.完善现有专项资金管理办法。
将《工作意见》或《暂行规定》修改为正式资金管理办法。做好不同资金管理办法之间的衔接, 如为避免与林业补贴和中央财政森林生态效益补偿基金管理办法重复, 适时修订天保工程资金管理办法, 删除该办法中有关森林抚育和中央财政森林生态效益补偿基金的内容等。
2.制定新增专项资金管理办法。
对新增的专项资金, 包括国有林场改革中央财政补助资金、天保工程区一次性安置职工社会保险补助资金等, 抓紧制定资金管理办法, 做到每项林业专项资金都有相应的管理办法。
3.推进林业财政专项资金整合。
一是制定林业补贴资金管理办法, 将造林补贴、森林抚育补贴和林木良种补贴合并为林业补贴资金, 制定统一的资金管理办法。二是推进国家林业局部门预算项目支出整合。经初步整合, 2013年国家林业局“一上”项目为57个, 比2012年64个减少7个, 减少10.94%。三是继续推进涉农专项资金整合, 支持油茶等木本油料产业发展。
(四) 强化管理
1.加强预算编制管理。
一是要调整优化林业财政支出结构;二是要细化预算编制, 提高预算年初到位率;三是增强地方预算编制的完整性。上级财政要提前告知对下一般性转移支付预计数, 专项转移支付安排要尽早细化到具体项目, 并提前告知预计数。中央财政于每年9月底向地方提前告知天保工程资金、退耕还林资金和中央财政森林生态效益补偿基金预算。地方各级财政在科学编报本级预算收入的同时, 要完整编报上级的各项补助收入, 进一步提高本级财政预算编报的完整性。
2.强化预算执行管理。
一是建立预算支出执行责任制度。林业部门是预算支出执行的责任主体。各级财政的部门预算管理机构要把督促部门加强预算执行管理作为日常工作重点, 与林业部门一起强化预算执行工作。及时掌握和分析本级各部门预算执行进度和项目绩效情况, 定期对部门进行考评通报。将预算执行与预算编制有机结合, 把上一年的预算执行情况作为编制下一年预算的重要参考依据, 避免“两张皮”。中央财政对下的专项转移支付拨付后, 地方财政要及时将资金落实到具体项目。二是提高预算支出执行的均衡性。加强用款计划管理, 完善项目支出资金预拨制度。三是加快转移支付执行进度。在中央财政的专项转移支付拨付到位后, 省级财政要尽快下达并落实到具体项目, 同时比照中央财政的下达比例和进度, 结合本地实际和管理需要, 确定省本级对下安排的专项转移支付资金年初和各季度的预算到位率, 并逐年提高到位比例, 确保基层财政部门和预算单位能够及时执行预算。四是推进预算支出绩效评价工作。
3.严格财政监督。
生态化财政学 篇5
第一章绪论
一、研究背景
森林是地球之肺，它不但可提供人类社会发展所必需的木材、能源、食品、化工及医药资源等森林产品，发挥经济功能，而且还具备改善气候条件、涵养水源、净化空气和保持生物多样性及为人类提供绿色资源等生态功能。在过去的400多年间，全球森林面积锐减，2015年联合国粮农组织发布的最新世界森林资源数据显示：全球森林面积为40亿公顷，仅达到陆地面积的1/3，我们应当保护森林资源。
森林生态效益补棲政策能够促进公益林建设，而公盐林可以涵养水源、防止沙土流失、防止止填沙漠化和盐碱化、提高空气质量、阻止全球气候变暖、改善气候条件最终影响整个生态系统，从而达到改善日益恶化的生态环境的目的，带来无可比拟的生态价值，这是它具备的生态效益。所以，森林生态效益补偿政策能推动林业生态的发展。
本文基于这一背景，不仅定性分析了我国森林生态效益补偿政策的发展历程，而且定量分析了补偿资金的规模和来源结构。同时，还利用数据图表、案例和计量模型分析了我国森林生态效益补偿政策对林业生态发展的影响。最后，针对当前森林生态效益补偿政策实施过程中面临的问题提出相关政策建议以求更好地促进林业生态的发展。
二、研究目的与意义
（一）研究目的在林业生态不断恶化已经严重影响到国民经济和国民生活的今天，我们不能只注重林业经济的发展而更应该关注林业生态的发展，保护林业生态环境迫在眉睫。由于林业的公共物品属性，其发展需要政府介入，为此政府也在为改善林业生态环境颁布相关的财政政策，加大财政投入力度，扶持林业恢复和发展。我国林木按照种植目的来划分可以分为经济林和公益林，经济林顾名思义就是以获得经济收入而种植的林木，主要是获得林木上的果实，比如苹果林是为了得到苹果作为农产品出售，茶油树林是为了得到食用茶油出售，橡胶树则是为了生产橡胶提供工业原料。而公益林是林木中相对于经济林而言的存在，林如其名，公益林的主要功能就是提供公益性的产品和服务、保护生态环境和促进生态平衡，它包括防护林和特种用途林，防护林的功能就是防风固沙、保持水源、净化空气和调节气候等等；特种用途林主要是为了满足国防、科研和环保的需要，两种林木都有很高的生态价值。公益林的建设深刻地影响着林业生态的发展，这种发展是可持续的，符合生态发展规律的，森林生态效益补偿政策有利于公益林的建设，对林业生态的发展有着显著而深远的影响。
本文探讨当前森林生态效益补偿政策对林业生态发展的影响既是在理论和实证层面证明森林生态效益补偿政策能够促进林业生态的发展，更是基于这个结论分析我国当前森林生态效益补偿政策实施的成效和存在的间题，进而提出相关政策建议；以求更好地推动林业生态的发展。
第二章相关概念和基本理论
一、林业生态
（一）森林
森林是一种生态系统，这个生态系统中的林木依赖于环境而生存又以其独有的生态价值而影响环境，林木和环境之间相互促进、相互制约、共同协调地发展着。商品林和公益林以其各自不同的用途而应当分类经营、区别对待，商品林主要体现了林业的经济效益，而公益林主要体现了林业的生态效益，本文研究的是林业生态的发展，所以着力点偏向于公益林方面。
（二）生态林业
生态林业是递循生态规律并充分利用自然资源去促进林业发展，创造最佳生存环境的林业生产体系。它认为林业发展应当因地制宜，山区主要发展林业经济，立足本地现有的林木资源发展多层次和粗精结合的综合林业加工业；林区则主要森林资源保护为主，以封林为主，配合以适当的造林措施，不仅考虑眼前利益也考虑长远利益。生态林业侧重于生态两字，由于过去几年对森袜资源的大量滥砍滥伐，使得我国森林面积锐减，如今的林业发展是保护林业生态环境前提下的发展，充分发挥森林调节生态环境的作用，提高林木的利用效率，不局限于简单的林木粗加工，而是对森林资源进行综合利用和集约型的加工，除了林木本身作为商品利用之外还可以发展森林旅游休闲服务产业和生态服务业，推动林业第三产业的发展，最终实现人与自然和谐共存的可持续性发展。
（二）森林生态效益
森林生态效益是指在大气环流和太阳福射的作用下，森林通过物理和化学作用，对生命、环境组成的地球生物圈提供直接或间接的有利于人类的、具有使用价值和＂公共商品＂恃征的公益效能。森林建设的指导思想是＂三大效益兼顾，生态效益优先＂，和森林的经济效益相比，森林的生态效益具有公益性强和生产周期很强的特点，公益性强使其外部性也很强，容易造成市场失灵，此时需要政府的财政支持来消除市场失灵，将外部效应内部化；生产周期强进一步打击了林权所有者的生产积极性，短期内无法收回投资成本也无法获取收益让私人投资对公益林建设望而却步。虽然森林生态效益具备公益性强和生产周期性强的特点为公益林的建设带来难度，但是森林生态效益的价值却是巨大的，国外研究表明，生态效益价值是经济效益的几倍乃至于二十倍。同时，森林生态效益是其经济效益的前提，它起到一个基础性的作用。
二、林业财政补贴政策
森林资源产生的生态效益具备公共产品的属性和外部性的待点，解决外部性的措施之一是对这些公共产品的生产者提供财政补贴，于是国家出台了林业财政补贴政策解决这个问题。比如说日本在其《森林法》中就规定了林业补助金制度，该制度在森林生态效益补偿方面的规定有：在公益林范围内，国家补偿因木材生产受限和工程建设而造成的损失，该损失由中央和地方以2：1的比例分摊。我国也先后启动了生态公益林补偿制度，中央财政和地方财政给予支撑。我国实施的森林生态效益补偿政策作为林业财政补贴政策的一种对促进林业生态发展，保护林业生态环境起到越来越重要的作用。
（一）森林生态效益补偿
林学界的森林生态效益补偿是保护资源环境的经济手段，是对那些提供了生态效益却负担了额外成本的补偿，经济学界则是将外部效应内部化，两者综合得出定义：森林生态效益补偿是对公益林建设者提供义务范围之外的成本进行补偿，从而弥补其损失，提高其种植公益林的积极性，改善林业生态环境。
森林生志效益补偿的概念分为广义和狭义，广义的是指对林业生态环境本身、保护环境的行为及有重要生态价值的对象进行补偿，它的范围包括公益林生态补偿、林业重点工程、森林病虫害防治和森林防火等；狭义的是指当前森林生态效益补偿基金包括的内容，中央生态效益补偿基金是对国家重点公益林管护人员的营造、抚育和管护行为支付补助的一项专项资金。它的范围主要包括天然林保护工程、退耕还林工程、重点生态公益林等内容，本文在此选取森林生态效盜补偿的狭义概念。
第三章我国森林生态效溢补偿政策及其效果分析
一、森林生态效益补偿政策的发展历程
（一）森林生态效益补偿政策的起源
第四章我国森林生态效益补偿政策对林业生态发展影响的计量分析
一、作用机理
二、模型构建
第五幸我国森林生态效益补偿政策存在的问题
一、政策补偿对象和资金来源单一
二、政策补偿标准偏低且建设投入不足
第六章完善我国森林生态效益补偿的政策建议
一、推动补偿对象和资金来源的多元化
我国存在政策补偿的对象和补偿的资金来源单一的问题，所以应从这两个方面实行多元化的管理。一方面就补偿对象单一来说，为保护我国某些世界性遗产的价值，该区域的林木皆禁止采伐，实行严格的保护，这是值得肯定的，对于其他重要程度较轻的公益林我们则要因地制宜，适量适度地采伐，不能＂一刀切＂。为此我们可以推行公益林分类定级补偿制度，尤其是对处于重点区域且质量高的公益林区别对待，额外给予激励性的补助，弥补林农因为种植公益林而造成的机会成本，鼓励林农加大建设力度。另一方面就补偿资金来源单一来说就要引入市场化交易机制了，虽然目前是政府占主导，但从长远来看政府、财政的支持应当作为指导而非主体，拓宽补偿资金来源渠道，鼓励社会资本的投入才是根本之策，比如说，政府可以在森林旅游服务业收入中提取一定比例作为固定收入来源直接支付给公益林林权所有者；明确界定公益林的产权、提高信息传递效率、完善市场交易体系、制定相关法规；鼓励民间组织宣传生态保护并募集社会资金。
第七章结语与展望
森林生态效益补偿政策是林业财政补貼政策的重要组成部分，它是国家将财政资金用于公益林生态（环境）服务的补助及相关的规章制度组成的政策体系。林业是具有正外部性的公共物品，它的非排他性和非竞争性造成了消费者通过＂搭便车＂不付费的方式享受林业带来的利益，从而带来市场失灵，这就需要政府干预扶持林业的发展。林业本就存在弱质性，生产周期长，资金投资需要很长时间才能回收，前期投入很大，投资存在一定风险，这就造成私人投资不积极，政府、财政支持就显得非常重要。新中国成立后，为了大力发展社会经济，滥砍滥伐森林，破坏生态环境，造成森林资源逐渐匿乏，水土流失严重、土地沙漠化日趋严重、空气质量越来越差，旱溺灾害频发，经济发展受到制约，人们开始意识到生态环境的重要性，保护森林、发展林业受到世界各国的广泛重视，森林生态效益补偿政策作为林业生态发展的重要保障，近年来也在根据需求不断改革和完善。
生态化财政学 篇6
关键词：生态补偿,公共财政,财政政策
一、建立生态修复与补偿机制的战略意义及理论基础
（一）战略意义
建立和完善区域生态修复与补偿的良性机制，是实现人与人、人与自然、人与社会的可持续发展的重要举措;是党和政府贯彻落实以人为本理念、践行科学发展观的具体实践;是构建和谐社会、维护社会公平的现实途径。合理的生态补偿机制，必将有利地推进城乡统筹，促进区域之间的协调、全面发展。
（二）理论基础
1. 生态补偿的概念与内涵。
生态补偿是以保护生态环境，促进人与自然可持续发展为目的，运用政府和市场手段，调节相关利益者利益关系的制度安排，以期实现生态保护长期化、制度化和规范化。
2. 生态补偿的理论基础
(1)公共物品理论。经济学理论认为，社会产品可分为公共物品和私人物品两大类。公共物品是指具有消费上的非竞争性和非排他性的物品，具有非排他性但有竞争性的物品为共有资源。生态环境由于其整体性、区域性和外部性等特征，很难改变公共物品的基本属性，需要从公共服务的角度，进行有效的管理，重要的是强调主体责任、公平的管理原则和公共支出的支持。从生态环境保护方面，基于公平性的原则，区域之间、人与人之间应该享有平等的公共服务，享有平等的生态环境福利，这是制定区域生态补偿政策必须考虑的问题(李文华，2008)。
(2)外部性理论。外部性理论是生态经济学和环境经济学的基础理论之一，也是制定生态环境保护政策的重要理论依据。庇古认为，当社会边际成本收益与私人边际成本收益相背离时，不能靠在合约中规定补偿的办法予以解决。这时市场机制无法发挥作用，即出现市场失灵，而必须依靠外部力量，即政府干预加以解决。生态环境资源开发和利用过程中产生的外部性主要在以下两个方面：一是资源开发造成生态环境破坏所形成的外部成本;二是生态环境建设所产生的外部效益。由于这些成本或效益没有在生产或经营活动中得到很好的体现，从而导致了破坏生态环境没有得到应有的惩罚，保护生态环境产生的生态效益被他人无偿享用，使得生态环境保护领域难以达到帕累托最优(李文华，2008)。
二、陕西生态环境治理的经验、成效及制约因素
陕西地跨黄河、长江两大水系，在《全国生态环境建设规划》的8个类型区中，属黄河上中游地区、长江上中游地区和"三北"风沙综合防治区等3个类型区，是水土流失、沙化、荒漠化、生态环境问题最为严峻的地区之一，被列为全国生态环境建设重点治理区。近年来，陕西省委省政府高度重视生态保护和建设，采取了一系列政策措施，有力地推进了生态环境的改善。
（一）陕西生态环境治理的经验
1．建立合理的补偿机制与制度。
研究和建立了以煤炭、石油、天然气资源开发水土保持补偿机制和制度，颁布了《陕西省煤炭石油天然气资源开采水土流失补偿费征收使用管理办法》及《实施细则》，确立了水土保持补偿的基本制度，明确了征收方式、计征标准、税务代征、资金分配比例和资金的管理和使用。对于协调资源开发和生态建设，保障经济的可持续发展提供了制度保障。
2．治理与开发相结合，不断提高综合效益。
以退耕还林还草为基础，着力建设区域生态农业，改变毁林开荒、倒山种植、广种薄收的耕作方式，改变以牺牲生态环境来换取眼前经济效益的短期行为，加快恢复植被进程，使生态环境尽快向良性转变。
3．以县为单位，以小流域为单元，综合运用工程措施、生物措施和农艺措施，治理水土流失。
从陕西水土流失治理的发展变化来看，经历了一个由单一到综合，由小流域到大流域，统一规划、规模治理的发展过程。把小流域作为一个完整的水土流失和经济单元，实行山、水、田、林、路统一规划，梁、峁、沟、坡、塬综合治理，工程、生物、农艺措施统筹兼顾，整架山、整条沟、整条流域集中连片规模治理。目前，全省先后在“一川二江五河”的98个县、1500条小流域内开展水土保持治理项目，成为生态环境建设的重要方式。
4．治理开发和预防保护紧密结合起来，依法保持水土、深
护林草资源，制止破坏行为，强化已建拦沙、治水工程的管护，使生态环境恶化的趋势得到一定遏制。陕西特别是陕北黄土高原地区生态环境十分脆弱，生态环境破坏容易建设难，进入九十年代以来，逐步把预防保护与治理开发放在同等重要的位置，加强了监督执法队伍和配套法规建设，重点实施土地、林业、水利、水土保持的监督和信息网络体系建设，进一步加强晋陕蒙“黑三角”、晋陕豫“金三角”的监督管理，初步扭转了乱挖、乱采、乱牧的混乱状况。
5．积极引导社会力量参与生态环境建设。
生态环境建设是一项大型的社会性、公益性事业，且具有建设周期长，资金需求量大的特点。为此，陕西省政府制订了一系列优惠政策，积极组织引导群众及社会各方面力量的广泛参与。引导社会资本投向荒山荒坡治理开发、治沙治水之中，兴办绿色企业、生态农场。
6．依靠科技是建设生态环境的重要保证。
生态环境建设是一个涉及多学科、多专业、内容复杂的系统工程。只有依靠科技，遵循自然规律和经济规律，才能使该项事业顺利发展。多年来，围绕我省流域综合治理的关键性技术问题，广大科技人员，组织科技攻关，到陕北、渭北的水土流失区，建设试验、示范基地，积极探索流域综合治理的新技术、新办法和新经验，大力引进、推广林草优良品种和小流域治理、旱作保墒种植、机修宽幅梯田、节水灌溉、引水拉沙等先进适用的综合治理技术，促进了生态环境建设水平的提高。
（二）陕西生态修复与补偿取得的成效
1. 陕南生态修复与补偿的成效。
陕南地区在治理水土流失、减排治污、改善生态环境等方面取得了一定成效。截至2007年底，陕南地区废水达标排放率由59%提高到87%，污水排放总量减少近35%;累计完成退耕还林461.4万亩，荒山造林403.1万亩;建立自然保护区19个，面积3456平方公里，区内森林覆盖率较“九五”末提高6个百分点以上。根据省环保局监测数据显示，汉江9个断面中有2个为Ⅰ类水质，6个Ⅱ类水质，1个III类水质;丹江5个监控断面中，3个Ⅰ类水质，1个Ⅱ类水质，1个III类水质，汉丹江流域水环境质量总体状况良好，基本达到了取水地水质要求，环保治理取得积极的效果。
2. 陕北能源生态区环境治理与恢复的成效。
陕北地区在生态环境治理方面，尤其是在治理水土流失，防止沙漠化方面，取得了显著成绩，生态环境明显改善。延安市率先在全国实施退耕还林工程，截至2008年底，全市累计完成国家计划内退耕还林面积882万亩，面积占到全国的2.5%。全市林草覆盖率由1999年的42.9%提高到现在的57.9%，林木绿化率由37%提高到46%;新增水土流失治理面积1.2万平方公里，治理程度由20.7%提高到45.5%。据延安市财政局初步概算，退耕还林两个补助周期实施完毕，国家累计投入延安的退耕还林补助资金高达105亿元。榆林市的植被逐步恢复，流沙得到基本控制，初步改变了“沙进人退”的局面。目前，沙区造林保存面积97.3万hm2，建立起11.7万hm2的大型防风固沙林带，9.3万hm2受风沙危害的农田实现了林网化。植被覆盖率由20世纪50年代的1.8%提高到38.9%。
3. 关中渭河流域生态环境治理的成效。
近年来，在国家的支持下，渭河流域各级政府采取加快流域内污染治理项目建设和工业污染综合治理，加强水土保持和生态环境建设等综合措施，污染治理取得了明显成效。2005年以来，以城市污水处理厂为主的渭河流域污染治理项目建设取得了突破性进展。根据环境保护部设在潼关出境断面的水质自动监测站数据统计，2006—2007年，渭河潼关出境水主要污染物高锰酸钾指数每年以20%左右的速率在下降。沣河、涝河等污染严重的渭河流域部分支流已恢复自然河流生态。截至2007年底，国家已安排10条水土保持淤地坝系和2个水土流失综合治理重点项目区建设。同时，完成了黄土高原世行贷款二期水保项目，控制水土流失面积1600平方公里，使项目区内水土流失得到有效控制。目前，渭河流域生态状况已由“整体恶化，局部好转”转变为“总体好转，局部良性循环”的局面。
（三）制约陕西生态治理与修复的因素分析
1. 生态治理与恢复的成本巨大。
从目前陕西生态补偿的现状来看，财力不足是造成当前生态修复与补偿困难的关键因素之一。按照国家规划要求，到2020年，在陕西省境内需完成小流域治理项目764条，污水处理项目23个，垃圾处理项目28个，污染点源治理项目53个、环境监测项目9个，共需投资97.59亿元，平均每年需投入近7亿元。对于陕西这样一个财力薄弱的省份而言，存在巨大的资金投入压力。以近几年我省的实际投入来看，地方财政用于水源地污染防治和水土流失治理的资金偏少，与治理成本的资金需求差距较大。
2. 矿产资源的补偿费率和征收标准偏低。
陕北地区生态环境脆弱，煤炭、石油开发给当地环境带来了很大的影响。要解决这些问题，需要大量的资金投入。而目前矿产资源补偿费征收标准只有1%，资源税征税范围狭窄，计税依据不合理，税率过低，各档之间的差距过小，对资源的合理利用难以起到明显的调节作用。目前，陕西的煤炭资源税税额为3.2元/吨，低于同为煤炭生产基地的山东兖州市的3.6元/吨和河南新密市的4.0元/吨。原油资源税税额为28元/吨，低于大庆、新疆、青海的30元/吨。天然气资源税税额为12元/千立方米，低于四川、大庆和胜利辽河的15元/千立方米、14元/千立方米和13元/千立方米。征收标准低，无法满足治理矿区环境的资金需求。与此同时，无论是中央企业还是地方企业，从煤矿规划到投产，生态环境破坏赔偿经费一直没有纳入预算，治理经费无法落实。
3. 水产品补偿机制的缺失。
为了确保国家南水北调中线水源工程的实施，保护区付出了较大的牺牲。补偿标准始终保持在较低水平，难以弥补保护者为之支付的建设成本和机会成本。如从1998年的“长治”到“丹江口库区及上游水保治理项目”，国家投资从每平方公里6-8万元提高到12-13万元，经测定，目前每平方公里的治理成本已经上升到30-40万元，国家投资仅占总投资30%-40%。水资源费标准偏低，使得当地生态投入与收益不对等。据测算，依照南水北调中线规划，丹江口水库入库年调水约128亿立方米，按照陕西确定的水资源费0.2元/立方米的征收标准，年可征收25.6亿元。若按《陕西省人民政府批转省计委等七部门关于加快推进我省城市供水价格改革的指导意见的通知》中提出的未来水资源费提高到0.3元/立方米，则年可征收38.4亿元，而这一价格仅为北京目前所执行的水资源征收标准的27.3%。
4. 生态区居民增收缓慢。
区域生态环境治理对当地居民生产经营方式造成了一定影响。如陕南地区由于退耕还林后耕地面积急剧减少，加上为控制农业面源污染，减少化肥、农药使用量，亩产降低，每年种植业收入减少18.67亿元。商洛市农民每年木材和食用菌减收14亿元，减少砍伐量200万方，折合10亿元，林副业损失4亿元，林农人均减收300元。由于实行林木“禁伐”和控制养殖水域面积，林产品加工业、水产养殖业年收入分别减少35.32亿元和13.16亿元。现在，外出打工成为当地大多数青壮年劳动力的主要选择。而出外务工受外部环境影响较大，也增加了农民收入的不确定性。2007年陕南三市人均GDP只有6703元，仅为陕西的46.7%(陕西人均GDP为14350元);陕南三市财政收入之和54亿元仅为全省财政总收入的6%(全省为891.6亿元);城镇居民可支配收入汉中、安康、商洛分别相当于全省的76.3%、74.8%和82.4%(全省为10763元)，农村居民纯收入分别相当于全省的90%、85%和67%(全省为2645元)。陕南农村居民纯收入分别相当于全省的90%、85%和67%(全省为2645元)。
5. 资金来源渠道单一。
现有的生态补偿主要是以政府为主导，采用财政转移支付、财政补贴的方式进行。事实上，生态补偿需要大量的资金投入，在生态补偿发展的初期，对已严重污染或破坏的生态环境的治理恢复的效果是十分显著的，但是随着环境污染与破坏的严重化，过分依赖强制性、无偿性的政府补偿逐渐显示出诸多弊端，面对经济发展与环境发展的矛盾日益尖锐的现实，单靠政府主导的生态补偿是远远不够的。因此，积极引导生态补偿市场化运作，这样才能维持环境与经济、社会的可持续发展。
三、陕西生态修复与补偿的基本思路和重点领域
（一）基本思路
1. 财政主导，市场补充。
生态环境治理所需资金成本较大，在实际治理过程中，既要坚持政府主导，增加公共财政对生态补偿的投入，又要充分利用财政的各项优惠政策，积极引导社会各方力量的积极参与，拓宽生态补偿资金来源的渠道，努力实现生态补偿的市场化、社会化运作。
2. 立足长远，科学发展。
生态环境治理工作是一项系统、复杂、长期的工程，生态环境的保护涉及到居民的切身利益，社会的长治久安，人与自然的和谐发展。在制定生态修复与补偿的财政政策时，需要立足现实，着眼长远。科学规划，实现生态区经济社会与生态环境的和谐发展。
3. 循序渐进，先易后难。
在全国性的生态环境保护、补偿立法工作还没有最终确立之前，政府在实施生态修复与补偿政策的过程中，需要立足当地实际情况，着眼于解决生态环境治理中存在的实际问题，因地制宜的制定符合当地实际情况的生态补偿模式，逐步完善各项生态补偿政策，积极推广和借鉴已有的成功经验，循序渐进，由点到面，努力实现生态补偿的制度化和规范化。
4. 统筹兼顾，可持续发展。
按照统筹区域生态环境保护与生态区经济社会协调发展的要求，依据生态补偿原理，多渠道、多元化支持生态修复区、重要生态功能区与地区经济社会发展，努力实现生态区经济和生态环境保护的可持续发展。
（二）重点领域
1. 水资源流域的生态补偿。
建立流域生态补偿机制的关键在于理顺各责任主体的关系。一是确定流域尺度;二是确定流域生态补偿的各利益相关方即责任主体，按照各流域水环境功能区划的要求，建立流域环境协议，明确流域在各行政交界断面的水质要求，按水质情况确定补偿或赔偿的额度;三是按上游生态保护投入和发展机制损失来测算流域生态补偿标准;四是选择适宜的生态补偿方式;五是给出不同流域生态补偿政策。
2. 矿产资源区域的生态补偿。
矿产资源的开发对生态环境的损害量大面广，环境治理成本较大。生态补偿的总体思路和方法是：明确矿区生态环境恢复治理的主体、责任和界限，对于废弃矿区和老矿区已造成的生态环境污染通过建立废弃矿山生态环境恢复治理基金的方法由国家治理，基金主要来源是政府财政支出、向正在生产矿山企业征收废弃矿山生态环境补偿费、捐赠、捐款项等。新矿区造成的生态环境破坏由企业负担100%的治理责任。矿产资源生态补偿标准应以生态环境修复的成本为依据确定。在目前条件下，生态补偿依据矿产资源开发生态环境损失的修复治理成本作为标准是合理的，它不仅可以达到保护和恢复生态环境的目的，也可以保护受损者的基本利益和符合补偿者的承受能力，具有可操作性。
3. 自然保护区的生态补偿。
陕西目前已经拥有类型比较齐全、布局较为合理的自然保护区网络体系。其中，森林生态系统类型的自然保护区5个，陆生野生动植物类型的32个，水生野生动物类型的4个，湖泊湿地类型的3个，河流湿地类型的3个，地质遗迹类型的3个，荒漠生态系统类型1个。保护区性质属公益性事业，主要采取政府购买、国家财政支付转移、政策优惠、税收减免、发放补贴、设立自然保护区生态补偿专项基金、根据对生态资源的利用和破坏建立行业与区域补偿机制，以项目形式补偿、积极争取国际社会的支持。生态补偿标准的确定根据下面三个方面确定：基于生态系统服务价值评估的标准确定;基于保护成本的标准确定;基于保护损失的标准确定。
四、陕西生态修复与补偿的财税政策建议
（一）税收政策
1. 优化税制结构，制定相关优惠税收政策。
优化税制结构，加强对环境保护的支持力度一直是我国税制改革的重要方向。促进区域生态修复与补偿，应对制定相关的税收政策，包括税收优惠、税收减免等政策手段，对区域生态修复与补偿的重点项目给予税收优惠。如出台消费税相关政策促进区域生态修复与补偿。扩大消费税的征收范围，将天然气、液化气、煤炭等二氧化碳排放量大的能源类产品作为应税消费品;把不利于生态修复的产品纳入征税范围。适当提高含铅汽油的税率，以抑制含铅汽油的消费。
2. 完善资源税政策。
一是拓宽资源课税范围。征税范围除包括自然资源中矿产资源和盐之外，应开征水资源税，以解决我国日益突出的缺水问题。开征森林资源税和草场资源税，以避免和防止生态破坏行为。将稀缺性的可再生资源纳入资源税征税范围。扩大土地征税范围，将在农村占有土地用于非农业生产纳入土地使用税征税范围之中，对于农民居住用地给予税收优惠，平衡城乡之间土地使用税的税收负担。二是建立多层次的资源课税体系。完善的资源课税体系应该涵盖开采者开发资源、生产者耗费资源、消费者消费以资源为原材料而生产的产品及对其产生的废弃物处置的整个过程。可在各个环节，根据各自的特点设置相应的税种，形成协调统一、目标一致的资源税体系。三是合理设计资源课税的计税依据和税率。对资源课税的计税依据和税率的合理配置可以考虑分两个层次进行：首先以开采量为计税依据，设计合理的定额税率，再按销售价格为计税依据，设计合理的比例税率。以销售价格为计税依据，使资源课税的税额随着资源价格的变动而变动，价格杠杆和税收杠杆相互协调，发挥调节作用。
（二）非税收入政策
1. 设立煤炭可持续发展基金。
陕西是煤炭资源大省，2006年，全省煤炭产量达到1.7亿吨以上。近年来，煤炭资源的大量开采带来煤炭主产区的陕北地区地表沉陷、水源污染，人民群众的生产生活受到严重影响。但是煤炭生产企业受高额利润驱动，无节制地开采开挖，拿走了丰厚利润，给地方留下了严峻的治理任务。环境治理所需成本巨大，需要大量的治理资金，拓宽环境治理资金的来源渠道，是解决陕北地区生态保护的关键所在，2008年3月，经国务院批准，山西省开始实行煤炭可持续发展试点，设立煤炭可持续发展基金。该基金为解决当地环境治理和保护提供了大量的资金来源。建议比照山西的政策，设立陕西省煤炭可持续发展基金，该基金主要用于平抑煤炭市场价格，因煤矿开采造成的耕地缺失、道路破坏、矿区沉陷等地质灾害和水源污染、水枯竭、大气污染等生态环境的治理，以及因煤炭开采和煤化工业生产造成的当地群众生活困难的生活补贴等。
2. 返还探矿权采矿权使用费和价款收入。
按国家规定，探矿权采矿权使用费和价款收入是国家对将矿产资源探矿权、采矿权出让给探矿人和采矿人收取的使用费和价款收入。其主要用途是探矿权采矿权使用费和价款的管理及成本费用支出;由中央登记管理机关颁发采矿许可证的矿山企业的矿山地质环境治理支出;国家级地质遗迹保护支出。按照现行中央规定，探矿权采矿权使用费和价款收入20%缴中央财政，80%留地方财政。据国土资源部门统计，陕西是矿产资源大省，矿产资源的潜在经济价值居全国首位。近年来，随着国家西部大开发的深入推进，陕西矿产资源的开采量也逐年加大，矿产资源开发地区生态环境破坏也日益严重，要恢复生态环境，需要陕西省地方财政投入大量资金。为此，建议中央将探矿权采矿权使用费和价款收入全额或部分返还地方，统筹用于矿产资源开发地区的生态治理恢复和发展。
（三）建立健全治理生态环境的良性补偿机制
1. 加大对渭河治理的投入。
渭河是黄河最大的支流，横贯整个关中地区，对关中地区的经济发展、人民生活和生态环境具有重要影响。一是尽快启动渭河流域上下游水污染补偿机制，按照“总量控制”和“谁污染，谁治理;谁治理，谁受益”的原则，对沿渭河各市的污染排放逐月考核，同时，由各市向省财政上缴水污染补偿资金，主要用于对减排市县的补偿。二是设立渭河治理专项资金，专项用于建设污水处理厂、关闭造纸厂补助和渭河环保监测。三是建议中央加快相关国家级《规划》的实施，加强对我省实施《陕西省渭河流域综合治理五年规划(2008—2012年)》等规划的指导，在项目和资金安排上予以支持。支持陕西省实施国家水体污染控制与治理重大科技专项中的“渭河流域水体污染防治专项技术研究与示范”课题，为该项目提供资金、技术支撑。
2. 开展二氧化硫排污权有偿使用及交易试点。
选择境内燃煤发电企业和设计能力年消耗60万吨以上的化肥、焦化、甲醇等煤化工企业，实施二氧化硫排污权有偿使用及交易试点。在“总量控制”的前提下，政府将排污权有偿出让给排污者，并允许排污权在二级市场交易。企业节约下来的污染排放指标，可以通过排污权储备交易中心出让给新建企业或者用于以后年度该企业的排污。通过交易所得资金全部用于污染物减排项目建设。对于政府干预手段所节约的排污指标，由政府按购买价格安排支出，专项用于排污权交易的有关支出。
3. 建立水资源价格补偿机制。
陕西陕南地区的汉江、丹江流域是南水北调的重要水源保护地，为了确保一江清水流向北京，各市县投入大量资金进行生态保护，关闭了大量的矿山、工厂，经济发展和财政增收受到严重影响，收支矛盾进一步加剧。为了合理解决陕西省水资源保护投入与收益相背离的矛盾，调动地方保护水资源的积极性，增强水源保护地的公共服务能力，一是进一步加大对我省生态保护地区生态补偿力度，在考虑地方标准收支缺口和减收增支因素的基础上，着重考虑解决生态保护地区发展机会成本加大、财政收入增长乏力等问题，以进一步增强当地政府提供公共服务、支持经济发展和转型、支持劳动力就业等方面的能力。二是在现有生态保护区转移支付的基础上，扩大享受范围，进一步加大补助力度。同时，增加水源地的退耕还林指标，实行永久性粮食补贴政策，确保水源地农民的基本生活。
4. 加大对资源开采地区的补偿力度。
陕西的铜川、榆林等地是煤炭富集地区，多年来，这些地区的煤炭生产为解决我国能源短缺，支持全国经济发展做出了重要贡献，同时也为中央提供了大量的税收。近年来，随着煤炭的大量开采，榆林市的生态环境遭到了严重破坏，出现了地表沉陷、水源污染，人民群众的生产生活受到严重影响。为解决这些问题，需要加大生态环境恢复投入，进行沉陷区移民搬迁安置，兴建大型水库等水利设施。铜川、榆林等地为国家经济发展做出了贡献，但是所遗留的生态环境恢复、沉陷区移民搬迁安置、解决水资源短缺矛盾等问题却主要由当地地方财政负担，实质是收益和成本相背离的问题。因此，中央应加大对资源开采区补偿力度，增加资金补助，统筹用于资源开采地区的生态恢复和经济社会发展。
（四）建立排污权交易制度
由于不同地区环境特征和发展定位不同，污染治理的成本存在显著差异，环境标准也有所不同。为了保证政策的公平性，以及激励引导各级政府和企业加大环保投入，需改革目前的排污收费管理制度，逐步引入排污权交易制度。排污权交易是一种以市场为基础的环境政策手段，主要是依法确立污染物排放权利，允许这种权利像商品那样进行交易，使同样的污染排放创造最大的社会福利，从而达到有效控制污染排放的目的。因此，这种方式既能控制排污总量又能有效地配置资源。2009年6月1日陕西省开始实施水污染物排污权有偿使用和交易制度，这是在保护渭水流域水资源中设立的一项新制度，该制度是以市场为基础的排污权交易制度，制度的实施有助于从根本上规范排污企业的行为，但是也应该看到，该项制度收费的范围还有待于进一步扩大。进一步完善生态补偿的收费制度，逐步扩大排污收费的范围，适当提高排污收费标准，加大收缴力度，加强对有关部门行政不作为的监督。
（五）合理安置生态区居民，拓宽增收渠道
生态移民是加快生态环境建设的重要途径，是生态修复的根本之路，但是生态移民地区多是经济贫困的偏远地区。在这些生态敏感区、脆弱区，闲置劳力的消极作用特别大，常使区域陷入“贫困-环境恶化”的恶性循环中。在生态脆弱区，转移闲置劳动力，实行生态移民是缓减生态压力的关键，但我省经济发展相对滞后，需要外部大量输入和多种方式的支持。与此同时，为了巩固退耕还林还草成果，防止土地复垦，适当提高退耕还林还草补助标准，制定永久性粮食补助政策，确保居民的基本生活需要，逐步将剩余闲置劳动力转移出来，努力提高生态区农民的收入水平，拓宽生态区居民的收入渠道，使这项生态移民工程从根本上得到解决。
（六）加大生态补偿的财政转移支付力度，拓宽融资渠道
1. 加大中央政府财政转移支付力度。
财政转移支付是生态补偿最直接的手段，也是最容易实施的手段。建议在财政转移支付中增加生态环境影响因子权重，增加对生态脆弱和生态保护重点地区的支持力度，按照平等的公共服务原则，增加对中西部地区的财政转移支付，对重要的生态区域(如自然保护区)或生态要素(国家生态公益林)实施国家购买等，建立生态建设重点地区经济发展和区域社会经济可持续发展的长效投入机制。
2. 加强地方政府对生态补偿的支持与合作。
地方政府除了负责辖区内生态补偿机制的建立之外，在一些主要依靠财政支持的生态补偿中，应根据自身财力情况给予支持和合作，以发挥中央和地方财政的双重作用。
3. 完善生态补偿的财政政策体系，积极探索并建立多渠道的融资机制。
政府手段仍是目前生态补偿的主要措施，同时应积极探索使用市场手段补偿生态效益的可能途径。生态补偿不能单靠政府补贴，要建立补偿制度，健全补偿途径。在这个制度下，应加大拉动人们对生态服务的需求，抓住公众的支付意愿;加大对私人企业的激励，采取积极鼓励政策;加强同财政金融部门的联系，寻求相关专家的帮助和技术支持;建立基金，寻求国外非政府组织的捐赠支持等，促使补偿主体多元化，补偿方式多样化。
参考文献
〔1〕关于建立陕南生态补偿机制的调研报告, 调研报告.
〔2〕李文华, 等.生态补偿机制课题组报告, 2008.
〔3〕陕北资源开发利用中的财税转移政策研究, 调研报告.
生态化财政学 篇7
关键词：生态经济,发展,财政政策
一、张掖发展生态经济的优势
生态经济是以生态环境建设和社会经济发展为核心, 遵循生态规律和经济规律, 把生态建设、环境保护、自然资源的合理利用与社会经济发展及城乡建设有机结合起来, 通过统筹规划, 综合建设, 培育可持续的优美生态环境, 建设文明和谐的生态文化, 发展高效低耗的生态产业, 建立人与自然和谐共处的和谐社会, 实现经济效益、社会效益、生态效益的高度统一和可持续发展的一种人类实践活动。生态经济的本质是把经济社会发展建立在生态环境可承受的基础之上, 在保证自然再生产的前提下扩大经济再生产, 从而实现经济社会发展和生态环境保护的“双赢”, 建立经济、社会、自然良性循环的复合型生态社会系统。
生态经济更多地强调生态背景下发展经济, 更多地强调生态资源的特色和优势。对张掖来讲, 发展节水、高效、生态、安全的现代农业, 发展环境所容许的、低污染或无污染、高效的、可持续的工业循环经济, 发展以旅游业为带动的第三产业, 是建设生态文明的必须选择。就现有基础分析, 张掖发展生态经济具有以下几方面优势:
(一) 农业基础稳固, 现代农业快速发展
张掖是传统的农业地区, 光照充足, 灌溉便利, 农民耕作技术纯熟, 农业特别是灌溉农业生产水平相对较高。黑河作为我国第二大内陆河, 年均来水量15.8亿m3, 滋润着绿洲379万亩耕地。张掖农业比重大, 特色浓, 农产品量大质优, 是我国西菜东调、玉米制种和酿酒原料的主产区, 曾以占全省5%的耕地提供了全省35%的商品粮, 在国家商品粮基地建设中占有重要位置, “金张掖”就是因为农业优势而生辉。近年来, 张掖立足于建设现代农业与生态相生相伴的藕合体系, 以建设现代农业大市为目标, 强化科技支撑, 突出特色优势, 高效、节水、安全、生态的现代农业快速发展:粮食生产连续5年增产增收, 总产量突破100万吨, 全省7个粮食生产大县张掖就有4个;围绕特色农产品资源优势, 玉米制种、马铃薯加工、肉牛养殖、高原夏菜、设施葡萄等特色产业迅速发展;累计培训农村劳动力20.6万人, 输转113.2万人, 创劳务收入77.7亿元;甘州区作为全国首批、甘肃唯一的“国家现代农业示范区”, 立足区域优势, 着力推进专业化布局、产业化经营、标准化生产、技能化培训, 已形成了“前引后推”的发展格局;总投资3.2亿元、占地31125亩的张掖绿洲现代农业示范园区已初具规模, 吸纳省、市、区20多个科研机构入住, 2011年上半年完成投资1.5亿元, 开展了膜下滴灌、新品种新技术引进推广等多项现代农业试验示范, 逐渐成为“三农”试验示范的平台。
(二) 重要的生态安全屏障, 生态保护与开发力度逐步加大
张掖市处于祁连山水源涵养核心区域和黑河流域中上游, 区域内有316万亩湿地, 类型多样, 生物多样性丰富, 有湿地植物195种、动物116种, 具有重要的生态意义。祁连山水源涵养林是祁连山生态系统的主体, 森林总蓄积量1161万立方米, 每年涵养吞放约72.64亿立方米出山水, 灌溉着河西走廊和内蒙古额济纳旗1050万亩农田, 浇灌着1650余万亩林地和1200余万亩草原, 是河西走廊的水源保障线。广袤的草原是南部延山带重要的生态区, 在为畜牧业发展提供支撑的同时, 形成承接祁连山水源涵养林与平原湿地良好的连接带。发源于祁连山区的黑河是流经青、甘、蒙三省 (区) 的全国第二大内陆河, 流域总面积14.3万km2, 其生态建设与环境保护不仅事关流域内的生存环境和经济发展, 更关系到西北、华北地区的环境质量。立足于生态安全屏障, 建设生态文明大市, 积极争取生态功能区转移支付2.3亿元, 上级财政生态环境保护专项资金2.4亿元, 支持张掖黑河湿地国家级自然保护区和张掖国家湿地公园、国家城市湿地公园建设, 湿地保护成效显著;黑河流域应急治理工程全面完成, 累计完成投资15.38亿元, 自2000年起连续十年完成了水量调度任务, 累计向下游下泄水量100.07亿m3, 实现了东居延海连续6年不干涸的历史性突破, 下游生态环境得到了明显改善;退耕还林、三北四期等重点生态工程建设任务全面完成, 为改善区域生态环境作出了积极贡献。
(三) 丝绸之路咽喉要道, 立体交通枢纽已具雏形
张掖处在我国地形第一阶梯到第二阶梯过渡处的天然走廊中部、古“丝绸之路”南北两线和“居延古道”的交汇点上, 自古就是一个商贾重镇、交通要塞, 也是“西电东送”、“西煤东运”、“西气东输”的必经之地和咽喉要道, 交通运输四通八达, 自古以来就具有通道优势, 历史上就是一条经济通道。目前, 张掖借助这一优势, 以航空、铁路、公路、管道、通讯等为重要组成部分的通道建设初具雏形, 兰新铁路第二双线已开工建设, 张掖军民合用机场即将投入使用, 兰州至张掖铁路增建三四线, 张掖已被交通部列为全国179个公路交通枢纽站之一, 成为连接青藏、内蒙古两大高原和青海、内蒙、新疆3省, 航空、铁路、公路交错互补的立体交通枢纽, 扩大了张掖的通道截面, 打破了自古交通东西单向瓶颈的格局, 使张掖成为了沟通东西、连接南北的区域中心城市, 立体交通枢纽已具雏形, 为张掖发展通道经济奠定了基础。
(四) 自然资源丰富, 旅游产业方兴未艾
张掖旅游资源丰富, 境内祁连山风光、冰川、湿地、丹霞地貌等自然旅游资源特色鲜明, 大佛寺、马蹄寺石窟、明长城等历史文化旅游资源内涵丰富, 以红西路军历史为主要内容的红色旅游极具开发价值, 以现代农业为主要内容的观光农业旅游资源潜力巨大, 裕固族民族风情旅游资源得天独厚, 发展生态旅游前景广阔。近年来, 张掖不断加大旅游开发投入, 完善税收优惠政策, 着力打造区域旅游精品线路, 正在努力建设“七彩丹霞、湿地之城、裕固家园、戈壁水乡”的旅游目的地和区域性中心旅游城市。2010年全市共完成旅游项目投资6亿元, 2011年各级财政安排旅游业发展专项资金2000多万元, 目前全市已开工建设旅游项目20项, 开通5条张掖城区至重点景区旅游交通专线, 焉支山森林公园、丹霞地质公园购置16辆旅游观光车投入运营;张掖国家湿地公园、文殊寺通过国家4A级旅游景区初评, 张掖丹霞地质公园等4家景区被评定为国家3A级旅游景区。2011年上半年, 全市共接待境内外游客120.97万人次, 同比增长115%, 实现旅游综合收入5.9亿元, 同比增长110%。
二、张掖发展生态经济面临的困难和问题
由于张掖绿洲所处的地理环境, 以及经济社会发展的现实水平, 张掖发展生态经济也面临一些问题和困难。突出表现在农业比重大, 工业经济基础薄弱, 财政对发展生态经济的投入非常有限, 生态安全形势严峻, 影响了生态经济发展的步伐。
(一) 农业比较效益偏低
2010年, 全市实现农业增加值62.33亿元, 占全市生产总值的29.3%。但由于农产品品种、品质结构尚不优化, 优质率较低, 特色农业优势不明显;除玉米制种外, 其他农产品品种规模小, 市场占有率不高等问题比较突出;农产品交易市场和专业合作社等流通组织规模小, 辐射带动能力不强;农业产业化经营水平不高, 农业经济循环链条短, 经济附加值小, 科技含量不高。加之农业不直接提供税收, 对经济发展的贡献率较低。
(二) 工业经济基础薄弱
计划经济时代张掖以商品粮基地定位自身发展, 国家和省上很少布局建设工业项目, 造成了张掖工业短腿的结构性缺陷。2010年, 全市完成工业增加值55.4亿元, 仅占全市生产总值的26%, 与全国全省平均水平相差很大。工业经济总量小, 整体实力不强, 主要依赖资源开发和初级加工, 高耗能高污染、低科技含量和低附加值特征明显, 产品结构单一, 发展方式粗放;传统产业提升改造严重滞后, 风电、太阳能、煤制天然气等清洁能源产业发展正在起步, 拉动经济攀升的大项目、好项目接续不足, 工业经济持续快速发展的基础不稳固, 财政增收的后劲不足。2010年全市大口径财政收入占生产总值的9%, 财政自给率仅为12.9%, 财政用于支持生态经济发展的能力有限。
(三) 旅游产业尚未形成规模优势
一是旅游策划创意与提升整体形象不够, 旅游产业和文化元素融合不深, 打造旅游“卖点”和宣传促销力度不大, 旅游产品开发滞后, 难以全面彰显张掖丰富多彩的旅游资源;二是现有旅游线路大部分处于北部戈壁沙漠和绿洲边缘地带, 点线散长, 游客逗留时间短暂, 而张掖南部祁连山风光、草原美景、裕固风情以及气势磅礴的丹霞地貌和色彩绚丽的彩色丘陵等旅游资源尚未得到及时开发, 旅游资源优势未转化为直接有效的经济优势;三是旅游产业发展过分依靠政府, 投资不足, 多渠道投入的机制尚未形成, 导致旅游景点景观基础设施相对薄弱, 配套服务不完善, 旅游资源开发还处于初级阶段, 旅游业附加值不高, 对经济的带动还很不明显。
(四) 生态环境问题严峻
张掖降雨稀少, 蒸发强烈, 用水主要依靠过境水;境内可供开发利用的河流26条, 可利用水资源总量26.5亿m3, 扣除黑河向下游分水9.5亿m3后, 人均占有可利用水资源量1250 m3, 亩均511 m3, 分别为全国平均水平的57%和29%, 是典型的资源型缺水地区, 水资源总量不足。同时, 张掖是一个农业大市, 农业灌溉用水占了全市总用水量的85%, 农业、工业、生活和生态用水比例为85:2.5:2.5:10;工业用水重复利用率仅为52%, 也远低于全国72%的平均水平, 用水效率整体不高。此外, 自2000年起黑河连续十年向下游分水, 使得中游缺水严重, 用水矛盾突出;配合黑河向下游分水, 地下水开采量逐年上升, 地下水位多呈下降趋势, 祁连山雪线上升, 加之水源涵养、湿地保护投入资金不足, 人工绿洲和生态湿地面积萎缩, 泉水锐减, 防风固沙林带成片枯死, 荒漠化加剧, 黑河中游地区生态环境自然退化, 生态功能下降。
(五) 生态补偿机制不健全
生态补偿包括三个方面:一是区域生态环境的保护、修复与重建等需要大量资金投入;二是为了保护生态环境, 可能会丧失许多发展机会, 付出机会成本;三是生态环境是一种公共品, 一个区域生态环境的积极变化会给相邻区域带来生态利益, 应该对生态环境保护地给予补偿, 以合理体现生态环境这一公共品的价值, 统筹区域协调发展。国家环保总局2007年发布的《关于开展生态补偿试点工作的指导意见》, 提出了生态补偿的原则:即谁开发、谁保护;谁破坏、谁恢复;谁污染、谁付费。近年来, 部分省市在流域的生态补偿方面进行了有益探索。如北京市与河北省境内水源地之间的水资源保护协作、广东省对境内东江等流域上游的生态补偿、浙江省对境内新安江流域的生态补偿等。应用的补偿手段主要是上级政府对被补偿地方政府的财政转移支付, 或整合相关资金渠道集中用于被补偿地区, 或同级政府间的横向转移支付。张掖市多年的实践结果表明, 尽管付出了沉重的代价, 但得到的补偿十分有限, 仅仅是对投入成本和机会成本给予了一少部分的补偿, 差距很大。一是对保护生态投入的补偿较少。2010年省上从中央转移支付资金中给予了张掖市生态功能区转移支付2.3亿元, 但与张掖市用于祁连山养护、黑河流域治理的投入以及因分水造成的生态恶化等相比, 相差甚远;二是退耕还林、退牧还草补偿水平较低。虽然国家对农牧民退耕还林、退牧还草给予了现金补助, 退耕还林折算现金补助160元/亩, 退牧还草70元/亩, 生态公益林补偿只有5元亩, 与农牧民耕种、放牧的收益相比 (耕地每亩收益至少在800元左右, 草场每亩收益300元左右) , 差额较大, 现在已启动的退耕还湿地工程也还没有明确的补偿办法。这都在一定程度上影响了生态保护工程的顺利推进;三是对张掖市保护生态的成本没有进行补偿。据统计, 2000年到2008年因分水共造成农业损失5.89亿元, 在减少水费收入1.14亿元的同时, 因县区间的调水, 增加市县区费用2577万元, 水利系统用于堵口疏浚河道费用1616万元, 累计达7.45亿元;四是生态保护的机会成本得不到补偿。祁连山地区被列为限制或禁止开发区后, 一些经济效益较好符合国家产业政策但对生态环境有影响的产业项目受到影响。因张掖市分水、防风固沙, 为周边及下游地区带来的生态环境改善而形成的效益, 更是没有体现在补偿上。
三、财政支持张掖生态经济发展的对策建议
“十二五”期间, 张掖市各级财政部门将按照市委、市政府的总体部署, 紧紧围绕实现生态经济可持续发展, 以建设生态经济示范区为主攻方向, 抓住国家和省上推进主体功能区建设等各项政策机遇, 积极争取项目资金, 优化财政支出结构, 全力争取国家生态效益补偿, 大力支持生态经济发展, 以生态经济发展壮大财政实力, 实现建设生态文明大市、现代农业大市、通道经济特色市、民族团结进步市的战略目标。
(一) 全力支持生态经济发展
坚持公共财政方向, 积极调整支出结构, 加大财政投入力度, 集中财力支持生态经济发展, 优先安排生态经济社会可持续发展重点项目, 控制其他非可持续发展建设性支出, 着力解决投入不足等制约生态经济发展的瓶颈问题。一是加大“三农”投入力度, 不断增加“三农”综合专项支出和张掖绿洲现代农业实际示范区建设资金, 大力发展现代高效、节水、生态农业;二是设立生态保护专项资金, 积极支持祁连山国家级自然保护区和黑河湿地国家级自然保护区生态保护, 恢复生态原貌;三是增加城市建设投入, 支持创建生态文明城市, 以生态建设引领城市建设, 加快滨河新区、张掖国家湿地公园和国家城市湿地公园建设, 打造宜居宜游的田园城市;四是进一步增加对新能源、新材料、循环经济、节能减排的投入, 引导企业发展生态产业, 依靠科技进步推进产品结构调整和提高资源利用效率, 注重经济效益、社会效益和生态效益, 实现企业与自然社会的和谐统一;五是大力支持旅游业发展, 管好用好旅游发展专项资金, 改善旅游景区基础设施, 推进旅游景区星级建设, 积极推动张掖旅游产业大发展。
(二) 加大项目资金争取力度
紧紧抓住政策机遇, 积极沟通衔接, 努力争取列入西部生态文明示范工程, 促进生态经济发展。一是逐年增加项目前期费用预算, 为生态项目的筛选、储备、申报及前期工作提供资金保障;二是抓住国家实施西部地区生态文明示范工程这一千载难逢的机遇, 发改、财政、林业等部门切实加强协作配合, 抽调人员, 集中力量力争将张掖市县 (区) 列入示范工程试点县范围;三是围绕建设生态文明大市, 积极争取退牧还草、天然林资源保护、防护林体系建设、水土流失综合治理、湿地保护与恢复工程等重点生态建设工程, 努力提高林草植被覆盖率, 增强涵养水源、保持水土、防风固沙、维护生物多样性等生态功能;四是围绕建设现代农业大市, 用足用活国家强农惠农政策, 重点争取张掖绿洲现代农业试验示范区建设、设施农业、肉牛养殖、玉米制种、马铃薯繁育等产业发展资金, 加快农业发展;大力发展高产、优质、高效、生态、安全农业, 推广清洁环保生产方式, 治理农业面源污染;抓住中央支持水利发展改革的机遇, 积极争取农田水利建设、中小河流治理、小型水库除险加固等项目资金, 促进水资源的合理利用;五是围绕建设通道经济特色市, 争取更多城市建设及公路、铁路、机场等重点基础设施建设项目、“两新一特”三大优势产业和旅游、服务等生态行业发展资金, 逐步培育成当地的支柱产业, 同时, 积极争取中央财政节能减排、淘汰落后产能奖补资金, 改造和提升现有产业, 不断增强二、三产业发展活力和动力。
(三) 构建多元化的资金投入机制
创新思路, 积极建立多元化投入机制, 千方百计筹措建设资金, 加快生态经济发展。一是研究建立财政支持生态经济发展的政策体系, 制订出台发展生态工业、旅游产业等扶持政策, 努力发挥财政资金的导向和杠杆作用, 通过贴息、奖励等手段, 鼓励和引导银行、企业、个人对有利于生态环境保护与开发的产业进行投资;二是按照“渠道不乱、用途不变、统筹安排、集中投入、各负其责、形成合力”的原则, 切实推进全市财政支农资金整合, 大力支持重点农业项目建设, 促进特色优势产业发展;三是建立健全市、县区财政责任分明的投入分担机制, 进一步明确县区财政支持生态经济投入责任和支出范围, 逐步建立稳定的生态经济投入增长长效机制, 促进生态经济持续快速发展。
(四) 争取上级加大资金、政策扶持力度
由于自然环境、历史、经济社会发展等方面的原因, 导致张掖财政收入规模小, 刚性支出需求大, 仅仅依靠张掖自身的财力, 难以较好地发展生态经济, 建议市县区政府共同努力, 充分发挥人大代表建议、政协委员提案的建言献策作用, 争取上级相关部门出台政策, 加大对我市的支持力度, 切实增强张掖财政保障能力, 有效推进全市生态经济发展。一是加大一般性转移支付补助力度。充分考虑绿洲地区自然环境脆弱、地域广等因素, 不断提高按人口、面积、耕地等为主要依据分配转移支付的比重, 切实加大对绿洲地区一般性转移支付的补助力度, 实现区域发展基本公共服务的均等化和生态建设项目的顺利推进;二是积极争取加大生态功能区转移支付补助力度。支持祁连山及黑河流域生态保护, 保障甘肃、内蒙乃至全国生态环境, 切实维护限制和禁止开发区居民和政府的利益, 促进生态区经济快速发展;三是积极争取将黑河流域的森林、草原、湿地、河流作为一个整体, 纳入生态补偿机制, 按张掖市生态保护投入和发展机遇损失, 以及生态受益者的获利来测算生态补偿, 形成生态保护投入的统筹协调互补互促体系。多年来, 为保障祁连山水源涵养、河西走廊以及黑河流域的生态安全, 保证流域水资源的可持续利用, 张掖市投入了大量的人力、物力和财力。由于生态保护和黑河调水受益对象较广, 涉及省内外多个市州, 建议上级一方面解决张掖市生态投入不足的矛盾, 另一方面提高生态受益者的环保意识;四是设立绿洲地区生态环境建设和保护基金。通过上级设立专项补助资金、本级财政投入和建立并完善有偿使用生态环境资源与恢复生态环境的经济补偿机制而征收的费用, 积极筹措绿洲地区生态环境建设和保护基金, 基金主要用于生态环境基本建设和保护, 为绿洲地区生态环境建设和保护筹措稳定的资金;五是允许生态保护区调整和完善现行资源税政策。将资源税的征收对象扩大到矿藏资源和非矿藏资源, 增加水资源税, 开征森林资源税和草场资源税, 将现行资源税按应税资源产品销售量计税改为按实际产量计税, 对非再生性、稀缺性资源课以重税。通过税收杠杆把资源开采使用同促进生态环境保护结合起来, 提高资源的开发利用率。
参考文献
[1]陈克恭, 史振业.干旱区生态城市建设理论与实践〔M〕.兰州:兰州大学出版社, 2010.
生态化财政学 篇8
关键词：生态补偿机制,内涵,林业财政政策,建议
当今世界范围内的可持续发展战略的提出与实施都和林业息息相关, 当今人类面临的一系列的生态环境问题与森林资源的减少是密不可分的。除经济效益外, 森林资源的生态效益也渐渐地被人们所认知、首肯和接受。90年代以来, 我国的生态环境恶化严重, 水土流失面积达179.8万平方公里, 占国土面积的18.7%, 沙漠及沙化土地面积己达168.9万平方公里, 占国土面积的17.6%, 且每年还以2460平方公里的速度在扩展。据统计, 全国每年因为各种自然灾害造成的直接经济损失达2000亿元以上, 因洪涝灾害减产粮食200多亿公斤。生态环境恶化已成为制约我国经济、社会发展的重要因素, 而这种生态环境的恶化与森林资源的破坏紧密相关, 人们必须重视森林生态环境效益的保护和建设。
在我国林业重点工程的实施中, 主要是以发挥公益效能为主的生态建设工程, 这意味着今后我国财政对林业尤其是生态林业的补偿补偿力度将会加大。由此标志我国林业正开始从无偿使用森林生态效益向有偿使用森林生态效益的历史性转变。人们对林业定位的认识、林业经营观念、经营方式尽快适应这一转变, 从而加速推进和实现林业定位的历史性转变。
一、生态补偿机制的内涵
生态补偿是为了调整区域生态坏境保护中的环境及其经济利益关系问题而提出的一个新概念, 其内涵反映的基本要素是定位、基本性质、外延。其定位是为解决现实中特定的问题才被提出来和被范式化的, 从本质上看, 这些生态环境保护问题的根本目标是要恢复、维护和改善生态系统的生态服务功能。
生态补偿机制是以经济激励为主要特征的环境经济政策, 其调整的对象和政策制定的方向是为了矫正生态环境保护或破坏行为主体的环境利益及其经济利益的分配关系。矫正后的利益关系应该是, 享受因劳动付出所产生的生态服务的主体要支付费用, 生产生态服务的主体应得到经济回报;相反, 造成生态服务功能损失的主体也要支付费用, 生态服务功能的产权代理人或恢复生态服务功能的主体应得到经济赔偿。
生态补偿机制的概念比较恰当的外延主要针对区域性生态保护和环境污染防治领域的、具有经济激励作用的、与排污收费类制度等并存的环境经济政策。
二、国外在生态补偿机制的借鉴
国际上比较通用的是“生态系统服务付费” (Payments for ecosystem services, PES) , 指对生态系统服务管理者或提供者补偿的范围, 在世界范围内, 这些补偿计划目前都处于发展和形成阶段。
在发达国家, 森林资源丰富, 其林业发展走政府与市场结合道路, 通过政府对林业的补贴和收取生态效益补偿费等办法, 解决了营造森林及保护森林经费不足的问题, 使森林经营进入一种良好循环, 森林覆盖率维持高水平, 有效地促进了生态环境的改善。
随着经济和科技的发展, 林业在发达国家的国民生产总值中所占比重逐渐下降, 于是相继增加了林业投入, 提高了各种补助标准以及实行税收优惠、采取发放优惠贷款等政策, 有效地把社会游资导向林业, 形成比较完善的林业投入机制。在美国, 在私有林地上进行新造林的人可以得到不超过费用的补助, 每hm2的补助额不超过49美元, 随着通货膨胀, 补助分别提高到74美元、148美元和222美元;法国的造林贷款年息为0.25%-1.5%, 借还期年限为30-50年, 并对私人造林所使用的土地免征30年的地产税, 在森林资产有偿和无偿转让时, 如果承担继续并良好经营的契约义务, 可减免75%的财产转移税;英国对于主要用于发展林业的资金所得减税50%。
三、我国在生态补偿机制下相关林业财政政策与实践
上世纪80年代以来, 我国就针对生态补偿的理论与实践进行了许多探索和试点工作。但从目前我国的具体实践来看, 尚未建立一套完善的生态补偿政策体系和生态补偿机制。
(一) 国家实施林业生态补偿的政府手段
1.财政转移支付制度。
财政转移支付以实现各地公共服务的均等化为主旨, 以各级政府之间所存在的财政能力差异为基础, 实行的一种财政资金或财政平衡制度。尽管生态补偿不属于当前中国财政转移支付的重点, 但仍是我国最主要的生态补偿途径, 巨额的财政转移支付资金为生态补偿提供了很好的资金基础。在政策上, 我国财政部颁布的《2003年政府预算收支科目》中与生态环境保护相关的支出项目约30项, 其中沙漠化防治、退耕还林、治沙贷款贴息占支出项目的三分之一;就支持力度而言, 到2007年底, 中央财政对西部地区的财政转移支付达到了6000亿元, 天然林保护、三北防护林、退耕还林、京津风沙源治理、退耕还草等重点工程完成中央投资1207.23亿元 (曾培炎, 2003) 。地方政府为了鼓励生态环境保护和建设也采取了财政转移支付政策, 例如2004年浙江省制定了《浙江省生态建设财政激励机制暂行办法》, 将生态公益林补助政策、财政补贴政策作为主要激励手段。
2.专项基金。
专项基金是开展生态补偿的重要形式, 资金主要来自于政府的财政预算, 国际和国内组织、单位、个人的捐款也是来源之一。我国林业部门建立森林生态效益补偿基金, 对生态保护的行为进行补贴和技术扶助。
3.生态移民政策。
生态移民是为了保护一个地区的生态而进行的移民, 主要包括生态脆弱区移民以及重要生态区移民两种。我国从2000年开始真正意义的生态移民, 对符合生态移民条件的迁移户, 国家给予专项补偿。据不完全统计, 各级政府这些年来通过多种途径迁移安置了260万生态移民, 其中已稳定在迁入地居住的达241万, 占92.9%。
(二) 国家实施林业生态补偿的市场手段
市场补偿将环境保护效益或生态服务功能推入市场, 通过市场交易的方式来实现生态保护的价值, 降低生态保护的成本。由于市场的补偿手段多种多样, 在我国主要包括生态税费制度、市场交易模式和生态认证活动。
1.生态税费。
从理论上而言, 生态税费是对生态环境进行定价, 利用税费形式征收开发活动造成生态环境破坏的外部成本。其根本目的是刺激保护生态环境、减少生态破坏和环境污染的行为, 而不是创造收入。生态税费体制和财政政策结合在一起, 可以从根本上改变市场信号, 因而是生态补偿的最有效的手段 (莱斯特·R·布朗, 2002) 。
我国征收生态补偿费是为了防止生态环境破坏行为, 以经济调节为手段, 以法律为保障, 主要内容是生态环境的整治与恢复, 征收对象主要是从事对生态环境产生或可能产生不良影响的生产、经营、开发者。其直接效果是为生态环境建设和恢复取得了稳定的资金来源, 长远意义则是将企业资源开发和项目建设的外部成本纳入其会计成本之中, 这反映了政府对发展思路的引导, 对于完善市场机制, 实现生态经济有重要意义。
生态补偿费在实行的初期存在许多问题, 例如征收标准不统一、范围不统一、征收方式不合理、法律依据欠缺、资金的收取和使用不合理、资金没有完全用于生态恢复和补偿等。虽然如此, 我国生态补偿费的经验与反映的问题对完善生态环境有较大的促进作用, 为设置生态税进行了铺垫。
2.资源费。
自然资源具有稀缺性, 通过开征资源费, 一方面为资源保护提供了资金支持;另一方面则通过资源价格的变化, 引导了经济发展。在我国所有的资源类法律中都强调资源有偿使用原则, 由各管理部门代表国家征收资源费, 用于资源的勘探与调查、保护和管理等。迄今为止, 资源费尚没有明确的生态补偿的含义, 但是开发自然资源必然会破坏生态环境, 将生态补偿列入资源费的开支科目是完善生态补偿机制的一个重要方向。
3.生态环境税。
生态环境税是对开发、利用和保护生态环境与资源的单位和个人, 按其对生态环境与资源的开发、利用、污染、破坏和保护程度进行征收和减免的一种税收。我国的生态补偿税费制度有二种, 一是生态补偿的税收优惠政策, 包括涉及环保的增值税、营业税、消费税、所得税、城市维护建设税;二是相关的具有生态补偿性质的资源税费制度, 包括土地使用税、耕地占用税、资源税和土地增值税。目前, 由于税收规模和专业性限制, 我国税、费并行的局面可能还会长期存在。根据国际发展经验和一般的预测, 我国的生态补偿费和环境资源费的最终走向将是生态环境税。
四、建立生态补偿机制下林业财政政策的保障机制
根据上述分析, 我国现有生态补偿下林业财政政策的长效机制还没有建立, 存在着缺陷和不足, 要达到生态效益补偿的目的, 实现林业的可持续发展, 构建合理有效的长效保障机制十分重要。
1. 政策保障机制。
要建立生态效益补偿的长效机制, 首先必须有长效机制的政策作保障, 需要从生态效益补偿的范围、生态效益补偿的标准、补偿的立法等相关政策作保障, 既做到公平、合理、有序, 又能循序渐进、逐步完善。生态效益补偿从本质上讲是森林生态产品在不同产权主体之间的让渡, 从内容上讲实际上应包括两个方面的内容:一是对产权限制而导致的机会成本的补偿, 二是对生产经营生态公益林的协调各部门之间的协作, 明确各自的责任和权利, 使法律、法规、政策得到有效、系统的实施。
2. 资金筹措机制。
一方面要加大财政转移支付力度, 作为生态补偿的财政转移支付, 可以将其视作对人们保护生态这种公益劳动报酬的支付, 是对人们保护生态行为的奖励, 是对因保护生态而牺牲自身利益的补偿。另一方面可利用生态补偿基金, 作为新的财政转移支付资金渠道。根据森林生态商品无法进入市场实现交换的特殊性而实行森林生态效益补偿, 那么补偿资金应该主要来源于受益方。森林生态效益作为一种特殊的公共物品, 当然资金来源应该主要来源于财政资金, 要把财政资金作为森林生态效益补偿所需的资金最重要的来源。从其受益范围上看, 可以将其该公共产品划分为全国性公共物品与地方性公共物品, 根据财权与事权相对应的原则, 财政资金应来自国家财政与地方财政两个层面。但是, 由于森林生态效益的影响较远及地方财政收入状况存在很大的差异, 因此, 国家财政应当在生态效益补偿所需资金中占居主导地位。
3. 探索并建立“造血型”生态补偿机制。
建立“造血型”的生态补偿机制是对现有生态补偿机制的完善和补充。建立“造血型”生态补偿机制的关键是为提供生态屏障的欠发达地区构筑一个发展平台和空间, 为其提供发展机会, 激活其发展潜力, 从而调动全社会参与生态建设的积极性, 走生产发展、生活富裕和生态良好的文明发展道路。因此, 可以制定相应的政策法规和保障措施, 允许源头保护区和生态脆弱区招商引资和异地发展, 调整经济产业结构, 促进经济发展, 并以发展所取得的利税返回, 支持这些地区的生态保护和建设工作。而且还可以通过技术援助等方式, 虽然不直接投入资金, 通过技术的提高, 从而提高当地居民的谋生手段, 达到改善生活的目的。这将有利于调动生态保护重点地区发展经济的积极性, 增加财政收入, 形成生态保护和建设投入自我积累、自我发展的“造血”机制;“通过发展促保护, 通过保护促发展”, 实现经济效益和生态效益的“双赢”。
参考文献
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生态化财政学 篇9
一、现行湖南财政支农投入及其环保效应分析
1. 湖南省财政支农投入现状分析
从绝对数额上看, 2007年至2012年6年间湖南省财政支农投入从125.92亿元增加到447.74亿元, 增加了321.82亿元, 年平均增长53.64亿元, 与此同时, 湖南省农业GDP也呈现绝对增长的趋势, 从1626.48亿元增加到3004.21亿元, 如图一所示。在湖南农业不断发展的同时, 农村生产、生活污染, 生态环境破坏的趋势进一步扩大, 这种情况下更需要政府充分发挥调节和引导作用, 加大对农业生态环境的保护力度。随着近年来财政支农投入总量的不断增加, 财政用于农业生态环境保护的支出也随之增加, 这些财政投入主要用于物种资源保护、耕地地力保护、草原草场保护、渔业及水域保护、农业环境监测等方面, 对改善农业生态环境和促进农业可持续发展起到非常重要的作用。
数据来源:2008-2013年湖南统计年鉴
从相对数额上看, 同其他主要财政支出项目相比, 做为一个农业大省, 湖南省财政支农投入维持在一个较低的水平, 如图二所示。虽然财政支农占财政支出的比重从2007年的9.28%增加到2012年的10.87%, 但近几年该比重呈现明显下降, 特别是2010年较2009年下降了4.86%, 这无疑会使财政用于农业生态环境保护支出的相对比重降低。另外, 从图二中也明显可以看出, 湖南省在教育、科研方面的投入迅速增加, 2012年较2007年增加了606.76亿元, 年平均增长101.13亿元, 这对提高农业人口素质、加快农业技术改革、转变农业生产方式, 进而加强湖南农业的生态建设和环境保护, 促进农业永续发展有着相当重要的作用, 。
数据来源:2008-2013年湖南统计年鉴
2. 湖南财政支农投入的环保效应
从湖南近些年来财政支农投入的实施情况来看, 保护农业生态环境的积极效应正日趋明显。首先, 农业自然资源得到保护, 强化土地资源保护, 耕地总数增加;积极开展退耕还林, 提高林地保土、蓄水能力;全面保护农业野生动植物, 确保生物多样性。其次, 农村生产环境有所改善, 开展清洁生产技术培训, 包括测土配方施肥、农作物秸秆资源化利用、农药肥料综合管理等综合技术措施;新建农业生产有机废弃物发酵处理池、新建农业投入品固体废弃物收集池;安装频振式杀虫灯, 推广秸杆机收还田, 综合处理和利用禽畜粪便, 有效控制农业面源污染。同时, 农村生活环境不断净化, 分户或联户设置垃圾收集设施;以村为单位, 统一建设乡村物业综合管理站, 分类清运、处理农村生活垃圾及农作物秸秆;以户为基础, 配套建设单户或联户生活污水净化池或沼气池, 消除农村污染源。
但与此同时, 湖南农业生态环境中一些仍然存在的、较为严峻的问题也不可忽视。比如, 据湖南二次土地调查数据显示:湖南人均耕地为0.06公顷, 仅为全国人均耕地的59.2%, 不到世界人均水平的五分之一;相当部分耕地质量不高、耕地后备资源不足, 长株潭地区、湘南地区有部分耕地受到中、重度污染, 不宜耕种, 还有一定数量的耕地因开矿塌陷造成地表土层破坏, 已影响正常耕种。另外, 在农业生产过程中过多使用化肥、薄膜、农药等农业投入品的现象也较突出。据2013年湖南统计年鉴数据测算, 2007-2012年间湖南省化肥的使用量增加了9.63%, 同期农药的使用量也增加了12.74%, 农药、化肥的不当使用, 使土壤、水、大气等资源受到污染, 造成耕地、水体质量大幅下降, 酸雨迅速增加, 薄膜的使用量在短短6年间增加了16.91%, 地膜残留物严重破坏了土地的理化性能和土质, 使农作物大幅度减产。
二、制约湖南财政支农投入环保效应发挥的因素分析
近年来, 尽管湖南省各级政府对农业生态环境保护高度重视, 投入也逐年增加, 取得了巨大的成效, 但也应该看到所实行的财政支农政策中存在的一些不足之处, 主要表现在以下几个方面:
1. 财政支农投入的比重低
尽管2007年到2012年间, 湖南省财政支农投入绝对数量增加了4倍多, 但其总额占湖南省财政支出总额不足11%, 相对于一般公共服务、教科文卫、社会保障与就业等支出还存在一定的差距。由于财政支农投入除了用于农业资源与环境保护方面外, 还需向农业、农村基础设施建设、生产发展、社会事业发展、防灾减灾等方面倾斜, 因此造成财政对农业生态环境投入的资金不足, 制约着全省自然资源的保护、环境质量的改善。
2. 农业补贴结构及方式不合理
从各国农业补贴的范围来看, 财政对农业的补贴通常是多种类、多环节的, 不仅涉及水土保持、禽畜保护、退耕还林等有利于生态环境良性发展的方面, 同时还包括农药、农机、农膜、化肥等有利于农业经济发展的传统农业补贴项目, 但另一方面这些项目又可能带来水土流失、环境污染、生态退化等诸多问题。而从湖南省目前的实施情况来看, 农业生产资料价差补贴主要支出是化肥价差补贴, 虽然数量上有下降趋势, 但幅度不大。另外, 2004年以来我国大规模实施了直接补贴政策, 改变了传统的通过流通渠道间接补贴方式, 转为直接惠及农民。但从实施效果来看, 由于存在补贴价格、补贴对象难定等困难, 使得直补政策执行难度加大、效率大打折扣。
3. 资金投入渠道单一
农业生态环境投入的资金应该具有多元化的来源, 但从目前湖南的实际来看, 几乎全部由中央和省级财政投入, 地方财政特别是基层财政县乡 (镇) 对此投入“有心无力”。究其原因, 一方面, 县乡 (镇) 两级财政是我国五级财政级次中最为困难的两级, 根本无力承担本地区农业资源保护和环境治理的相应支出;另一方面, 驱动其他社会资金向农业投入的机制没有形成, 事后的优惠措施根本无法调动乡镇企业等主体环境污染治理的积极性。
4. 资金分散使用、缺乏监督
湖南省在财政支农资金不足的前提下, 专项用于农业生态环境保护的投入偏低。同时, 资金的管理部门较多, 比如, 涉及到乡村清洁工程的多种专项资金, 至少包括农业、卫生、交通、水利等部门在众多项目上分散使用;除此之外还存在缺乏监督的情况, 资金在使用过程中出现挪用、错用等以假乱真、以虚充实的现象。
三、加强财政支农投入环保效用发挥的对策
1. 加大财政支农的投入力度
根据湖南农业发展的现状, 当务之急应不断完善财政专项资金管理办法, 财政转移支付力度需要加大, 增加财政支农的投入, 进而保证对农业生态环境保护的资金投入。不论中央还是各级地方财政, 每年应安排相应的专项资金, 用于农业资源保护和环境治理工作;与此同时省级财政还要继续增加投入力度, 主要支持规模化禽畜养殖场的污染治理, 推广新型垃圾处理模式, 面源污染防治关键技术的研究与应用和湖南省美丽乡村建设工程等。
2. 优化财政支农的投资结构
财政资金是农业生态环境保护资金的基础, 但并不意味着财政就要“大包大揽”, 只能“有所不为而有所为”。在财政支农资金有限, 财政对农业资源保护和污染治理方面投入既定的前提下, 就应该将有限的资金分配到最需要的地方, 发挥最大效应。凡外部效应大的项目, 财政就应对其投资;而属于微观主体能够直接受益的项目, 就应引导社会资金流入, 财政无需对其投资。因此, 按照这样的原则, 湖南当前财政支农特别是支持农业资源保护和环境治理应集中突破三个方面, 即大力支持农村基础设施建设、加大教育与科技投入、重点扶持贫困地区农业生态环境保护。
3. 转变农业补贴方式
目前湖南省大部分农业扶持资金集中在农业生产资料、农产品价格等直接补贴领域, 当务之急应该调整财政直补的重心。首先, 加大农业生态环境补贴, 避免以往一味追求农业产量而大量投入农药、化肥、农机、农膜的现象, 以期引导农民主动进行退耕还林、退耕还草、退渔还湖等;其次, 加强农业基础设施建设, 改变农田水利设施年久失修、老化的现状, 降低粮食生产成本;最后, 积极推广农业先进技术, 如因地制宜地开展绿色种植和养殖技术的免费培训等, 实现农业高效、环保的双效目标。
4. 创新农业生态环境保护的投融资机制
湖南省“十二五”环境保护规划中明确指出:“创新环境金融产品, 制定有利于环境保护投资的优惠政策, 引导银行、企业和社会投资;及时公布环境保护投资治理工程、环保技术需求等, 完善有关政策, 引导社会资本增加对环境保护领域的投入。”农业资源保护和环境治理是一个庞大的、系统的工程。财政资金毕竟是有限的, 只能充分发挥其主导作用, 关键是迫切需要加快农业资源保护和环境治理的投入体制创新, 拓宽投融资渠道, 运用诸如贴息贷款、财政补贴、税收优惠等事前激励的政策措施, 引导多种社会资本向农业环保领域流动。
5. 提高财政支农资金的使用效益
创建“以政府为主导, 以规划为引导, 以统筹为核心, 以创新为动力”的资金整合模式, 统筹协调, 集中投入, 提高资金使用整体效益;同时, 鼓励政府采购, 对符合绿色消费标准或取得绿色产品标志的农产品鼓励政府进行绿色采购, 既可以节省政府支出, 又能加强农产品质量安全, 促使农产品生产企业向环境友好型、资源节约型转变。
摘要：财政支农投入是建立农业可持续发展长效机制、促进生态友好型农业发展、加大生态保护建设力度的基本前提。本文通过对湖南省财政支农投入及其环保效应的调查, 分析了制约湖南财政支农投入环保效应发挥的因素, 探索了加强财政支农投入环保效用发挥的对策与建议。
关键词：财政支农投入,农业生态环境,经济手段
参考文献
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生态化财政学 篇10
谱生态曲:再造绿色屏障
伴随着草原补奖政策的深入实施, 全国各大牧区的生态、牧业生产和牧民生活发生了可喜变化, 政策效果明显, 尤其是草原的生态环境得以加快恢复。据监测数据显示, 2013年全国草原综合植被盖度为54.2%, 较2010年增加3.2个百分点;2011年全国天然草原鲜草产量首次突破10亿t, 2012年达到10.5亿t, 2013年达到了10.6亿t, 较2010年增加8.1%, 13省区2013年草原鲜草产量达7.7亿t, 占全国总产量的73%。
青海省将补奖政策推进与重大生态工程有机结合、同步实施, 使全省退化植被得以休养生息, 从根本上遏制了草原退化加剧的趋势。截至目前, 全省已累计建设草原围栏1.62亿亩 (1亩=0.067 hm2, 下同) , 人工饲草料基地669万亩。通过各项重点生态保护工程实施, 草原植被恢复较快, 增草效果明显。内蒙古通过实施退牧还草、京津风沙源治理等重大保护工程, 落实草原补奖政策, 草原生态持续改善。2012年内蒙古天然草原综合植被盖度达40.3%, 较2006年提高了4.2个百分点;天然草原鲜草产量达20 145.9万t, 较2006年增产20.9%。
十八大以来, 新一届党和国家领导人多次针对生态文明建设和环境保护提出一系列新思想新论断新要求:走向生态文明新时代, 建设美丽中国, 要清醒认识保护生态环境、治理环境污染的紧迫性和艰巨性, 清醒认识加强生态文明建设的重要性和必要性;推进生态文明建设, 必须树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念, 坚持节约资源和保护环境的基本国策, 坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针……这与草原补奖政策要求是一致的。2011年至2013年, 草原补奖政策实施范围已涵盖13个省 (区) 的所有牧区半牧区县, 共惠及全国13个草原省区的657个县 (旗、区、团场) , 政策资金达到159.46亿元, 全国12.3亿亩草原实行禁牧休养生息, 26.1亿亩草原实现草畜平衡。
作惠牧词:促牧民持续稳定增收
财政补奖政策实施过程中, 各省区一手抓政策落实, 通过发放禁牧补助、草畜平衡奖励、牧民生产资料综合补贴, 确保政策资金及时准确发放到草场牧户, 增加牧民政策性收入;一手抓生产方式转变, 在改善草原生态环境的同时, 推行划区轮牧和舍饲圈养等措施, 优化畜群结构, 大力推进标准化规模养殖, 传统草原畜牧业向集约化、规模化、现代化方向迈进, 促进产业增收, 努力实现“禁牧不禁养、减畜不减肉、减畜不减收”的政策目标。
全国268个牧区半牧区县牧民人均纯收入达到6 870元, 较2010年增加2 376元, 增幅为52.9%, 初步实现了上述政策目标。内蒙古每年直接发放农牧民草原补奖资金35.93亿元, 涉及全区146万户农牧民, 户均增收2 461元。青海省落实草原禁牧面积2.45亿亩、草畜平衡面积2.29亿亩、牧草良种补贴330万亩、生产资料综合补贴17.2万户, 核减超载牲畜570万羊单位, 已累计兑现补奖资金58.41亿元, 全省76.53万户牧民享受了补奖政策。
草原补奖政策既有效减轻了天然草原承载力, 又促进了富余劳动力转移, 缓解了人草畜之间的矛盾, 推进农牧民向旅游业、城镇服务业、畜产品加工流通业等二三产业转移, 丰富了现代草原畜牧业发展空间和农牧民转产就业增收渠道。四川省大力发展草原文化生态旅游业, 围绕大九寨、大香格里拉等牧区精品旅游景区及线路, 结合牧民新村和彝家新寨建设, 建设一批具有民族特色的牧家乐、家庭旅馆、自驾游营地, 促进农牧民转产分流, 实现牧区变景区、牧场变景点、牧民变业主。
唱改革歌:谋畜牧业转型升级
在推进草原补奖政策落实中, 按照“生产生态有机结合、生态优先”的基本方针, 各省牧区深化改革, 制订了一系列配套新政策, 积极引导畜牧业经营方式转变, 逐步探索建立了家庭牧场、牧业合作社、规模化养殖小区等多种现代草原畜牧业经营主体和发展模式, 向现代畜牧业建设迈出坚实有力步伐, 草食畜产品供给得到有效保障。2013年, 全国牛肉、羊肉、奶类和毛绒产量达到673.2万t、408.1万t、3649.5万t和47.1万t。其中, 全国268个牧区半牧区县分别达到143.97万t、135.14万t、1007.12万t和22.7万t, 分别占全国总产量的21.4%、33.1%、27.6%和48.2%。
四川省为了推进牧区畜牧业转型提质增效, 不断提升优质牧草种子基地建设水平, 大力推广优良牧草品种, 开展人工种草、免耕种草, 推广草料开发加工新技术, 牧区草地生产能力和饲草料供给能力不断提高;引导支持牧民以牲畜、草场入股, 建立专业合作社, 推行标准化养殖和产加销一体化经营, 转变牧民“惜杀惜售”传统观念, 提高牧民组织化程度。
农牧交错是甘肃省农牧业发展的一个基本特征, 针对牧区自然条件严酷、植物生长期短、饲草料缺乏, 而相邻的农区种植业比较发达、饲草资源丰富、舍饲养殖发展较快的实际, 甘肃省提出了农牧优势互补的战略构想, 坚持走“牧区繁育、农区育肥、农区种草、牧区补饲”的路子。各地依托退牧还草工程和草原补奖政策的实施, 积极支持农牧民修建牲畜棚圈、建设人工饲草料基地, 大力更换牲畜品种、调整畜群结构、加快出栏周转, 舍饲养殖规模进一步加大, 牧民定居工作进一步加强, 有效巩固了草原保护建设成效, 推动了传统草原畜牧业生产方式逐步转变。
青海省在推进补奖机制政策落实过程中, 各地按照“禁牧不禁养、减畜不减肉、牧民收入不下降”的要求, 坚持生态畜牧业建设、草原生态补奖机制、游牧民定居工程和发展饲草料产业“四位一体”有机结合, 全面推动牧业生产的组织化发展;以畜牧业专业经济合作组织为载体, 推广先进实用的种草养畜、科学养畜技术, 调整优化畜群结构, 引导牧民加大羔羊、犊牛育肥出栏, 挖掘草原畜牧业生产潜力, 转变畜牧业生产经营方式, 推动草原畜牧业规模化生产、集约化经营, 提高畜牧业生产综合效益。目前, 全省已组建961个生态畜牧业合作社, 牧户入社率和牲畜、草场整合率分别达到72.5%、67.8%和66.9%, 其中天然草原转移到合作社或养殖场进行舍饲半舍饲养殖的牲畜达到324.8万羊单位, 天然草场的放牧压力切实得以减轻, 畜产品产量稳定增加。
实践证明, 草原补奖政策作为草原牧区一项重大惠牧富牧强牧政策, 为转变草原牧区生产方式、带动草原畜牧业发展、稳定和提高农牧民收入提供了强有力保障。据农业部最新监测数据, 2014年6月份全国有83%天然草原与常年相比偏好或持平。但是, 我国草原面积达类型多, 牧区牧业牧民情况复杂多样, 现实仍存在一些实际困难和问题。只有继续保持并加大草原政策扶持力度, 切实把各项强牧惠草政策落实到草场牧户, 实现草原牧区生态改善与经济发展相协调, “到2020年全面实现草畜平衡, 实现草原生态良性循环”的目标 (国务院17号文件) 才可能得以实现。
草原生态补奖政策已实施4年, 2016年将进入第二个政策实施周期, 总结政策实施效应已提上议程。2014年, 为了落实好草原生态补奖政策, 农业部会同其他相关部门着力建章立制, 确保政策资金及时落实到草场牧户, 提高广大牧民保护草原、发展生产的积极性。今年以来, 农业部会同财政部出台了一整套保护建设南方草地、促进草地畜牧业发展的政策措施。据了解, 近期中央财政安排3亿元专项资金, 在安徽等10省区启动实施南方现代草地畜牧业推进行动, 在保护草原生态环境的基础上, 保障牛羊肉供给, 促进农民增收。这项政策与北方草原政策遥相呼应, 已初步形成了我国较为完善的草原政策体系。