参与治理

参与治理（共12篇）

参与治理 篇1

在告别远古社会形态之后, 任何一个普通公民无论是否游离于体制, 都已经不可避免地卷入政治生活的秩序内。尽管总会有一部分群体的政治属性并不明显, 但将整个社会共同体融合成为一部政治机器并有机运行, 不可逆地成为这个时代的趋势。正因如此, 为了使人的自身有更加文明的发展, 拥有公民身份的个体更应该参与到社会治理的秩序内, 增强自己社会适应生活的能力, 在公民与国家关系的应然和实然这双重维度上, 发挥良好的效应。

一、民众的心理趋向

我们的国家需要公民参与社会治理, 我们寻找途径引导公民参与社会治理, 我们衡量利弊劝说更多的公民不反对参与社会治理, 我们还在不断地调整公民与国家之间的关系, 以求能真正实现公民参与社会治理。所有这些努力, 最终还是不可避免地取决于公民的积极主动与消极被动的比率。就像卢梭列举的那些权力制约的比率一样, 这种积极与消极之间的比率同样能够影响 (甚至决定) 公民能否参与社会治理。因为公民参与不是某一个体行为, 而是一个共同体内所有成员都可以行使的同等行为;一旦社会上绝大多数的公民没有意识到公民参与社会治理的重要性而冷漠对待这种政治诉求, 那么很多规划就不具备启动资格, 很多路径就没有数据可供参考, 最终公民参与社会治理的宏伟蓝图只能堕落成局部领域的小规模挑战, 而那些美好的政治景象也只能是望洋兴叹。所以如何推广这一政治性的理念, 使更多人愿意参与进来成为运动中的元素, 是实现公民参与社会治理的必备期待要见之一。

尽管现在情况有所变化, 社会转型、改革开放带来的思想上的自由, 以一种近似于极端功利主义的形式表现出来, 最明显的标志是民众开始公开的问这样的问题:这项政策我能获得什么利益?如果我的权利被侵犯, 我可以怎样救济?但是牵扯到公众利益的问题, 却没有人愿意发声, 除了抱怨。尽管这也可以理解, 但百姓对政治过冷的态度是更大范围的存在, 每每都指责政府举措失利从某种意义上说是有失公允的, 因为再无私的政治蓝图也打动不了千万冷漠的心。

经济发展程度不够, 法治覆盖不全面, 政府公信力不足, 公民道德观不统一, 这一系列问题都对普通民众的心理产生影响。怕民众容易愤怒而带来局部动荡, 又怕民众冷漠而丧失群众基础, 所以对公民的心理引导非常重要。需要公民参与社会治理, 就要给予公民充足的动力, 如果公民参与社会治理的心理趋向势力不足, 百姓参与政治生活的各种尝试即便持续了上千年也依旧是纸上谈兵。

与此同时还需要引起注意的是, 激发公民对政治的热情的同时, 绝对不要轻视群体的情感, 这点从愈发汹涌的网络暴力事件中就能看出。不得不承认我国公民对政治参与的涵义认识很肤浅, 表现之一就是莫名其妙地将国家、社会、个人割裂开来, 而且我国公民参与程度较低的原因之一就是不知道什么是公民参与政治生活, 个别情况下甚至对自己的行为没有界定能力。如此一来, 不知道、没兴趣就导致“心理趋向”这一工程无法下手。尤其是社会转型时期, 民众本就浮躁而只顾及眼前利益, 如果这项心理工程没有做到位, 那么结果必然会一塌糊涂。

二、公民参与社会治理的价值实现

公民的概念本就不同于自然人的概念, 公民意识更是与臣民意识相对, 意指一个国家的民众对社会和国家治理的参与意识。因此为了使自己更加协调地适应国家的运转, 积极地参与其中进行治理, 利用自己公民身份的政治性参与治理, 正是人类作为社会动物的体现之一。就这一层面而言, 社会治理成为一道相当有效的路径沟通了国家和公民, 提升了公民作为国家主体的生存能力。

参与的中心主张都在于“缩减治理中的层级节制和技术统治”, 不仅如此, 参与的含义也无非围绕着“公共组织管理以及这些组织在治理过程中所扮演的角色”。 (1)

参与式管理对公共部门的管理有着积极的牵制作用, 从而在促进行政结构优化方面也有着现实意义。以一种“对话”的形式, 让公众参与到关乎切身利益的事件之中, 作为权利的相对方, 公权力组织也会费心协调出更有诚意的方式配合公众的参与热情, 以求能够降低自己的行政阻力。

考虑到公众日渐觉醒的参与心理和社会治理的真实效果, 公权力组织的行政方式是屡次受到考验, 并且会一直被考验下去。这也是政务公开等一系列很有诚意的行政监督手段在形式上发达起来的根本动力之一。敢于敞开门让公众监督, 不仅能够体现出政府的公益决心, 也是公民参与社会治理的入门基础, 不管因何初衷, 既然能够有一个平台参与其中, 公民的社会治理就不会仅仅是一句口号, 而是可以提上日程的全民努力的实践。

公民参与社会治理的意识增强, 可以迫使行政部门妥协, 有限制地敞开公众参与的大门, 这只是第一步, 告知公众公权力在表面上是如何运作, 这远远不够, 在某些领域的活动中, 公众不想只是成为被告知的对象, 而是成为发出声音、做出影响的一方。所以即便听证会越来越像模像样也不能满足需要, 公民还需要在政策制定的源头上做出影响。

公民积极参与下的治理模式, 显然能够对作用于自身的政策制定起到制约作用, 在这层意义上, 这一模式的运用可以间接地限制权力扩大化。公民有效参与政治生活, 确实需要这种良性的参与式的治理模式, 在实现公共利益的同时恢复主权应有的力量。

如果仅仅看到公民参与社会治理可能会对公权力的使用造成牵制, 而没有看到公民参与治理可能会分摊政策践行的风险, 没有看到公民的参与对政策推行的促进作用;仅仅认为让公民参与社会治理是“添乱”只需要事后的通知和强势执行, 而忽视了让公民参与其中对政策合理性的助益。这样种种都是有失公允的不理性评价, 公民是所有政策的最终承受者, 而制定者一旦和承受者中间存在过大的间隙, 又怎么可能期待政策是完全符合实际情况的呢?所以需要沟通, 需要公民的参与, 也才能让一些理想的预期最终实现。

参与模式可影响到国家与社会的关系、公民与社会以及公民与国家的关系。之所以有这类的治理模式, 就是考虑到“官僚体制内的专家无法获得制定政策所需要的全部信息, 甚至得不到正确的信息 (Majone, 1989) 。因此, 如果排除公众对重要决策的参与, 将会造成政策上的失误。” (2) 由此, 参与式的治理模式的理论价值和实践价值是显而易见的。

三、公民权利的有效实现

(一) 有效的民主权利

对民主不切实际的过多要求是一种天真的行为, 当年雅典城邦式的民主已经变得遥不可及了;现代的民主更多意义上是一种妥协, 但绝对不可以轻视这种妥协, 因为比起理想主义者心目中的完美民主, 这种利益均衡后的民主就显得更为实际, 而且还会逐步发展完善。“在一种基础更为广泛的政治体制中, 对于权力予以限制的要求又会获得多么巨大的增长。” (3) 如前所述, 公民身份其本质就是一个政治性的客观身份, 因此在目前这种广泛政治体制内, 如果每个公民都想获得更大的自由, 更大的民主, 直接导致的结果并不是人多势众的得偿所愿, 而是公权力的掌控者想尽一切办法避免这种不利局面的出现, 甚至不惜代价做出一种牺牲的假象, 例如清朝末年时, 满清政府的种种改革;又或者是一种压制, 以迫使民众屈服, 这种行为在世界历史上就更是屡见不鲜。因此, 但凡是理性的掌权者, 都会期待一种损伤更小的形势, 那就是在民主问题上的妥协, 只是妥协或展示的方式不同而已。当然, 这不是悲观主义者对民主抱有一种绝望的心态, 而是不过分要求以至于失望而引起没有必要的动荡, 毕竟如果没有实现良好民主的社会环境、政治环境和国民环境, 还要强求完美的民主更像是制造混乱。

所以最终阐明的观点其实很明确, 公民想要真正意义上参与社会治理, 不仅需要一种可以参与的治理模式, 同样需要能够使这种政治模式合理合法的民主权利做支持, 而有效的民主比起完美的民主更加切实可行。尽管有些人总倾向于讨论美好的“应然”, 但如果要解决问题必须得观察我们实际占有的“实然”, 也即有效的民主权利。

(二) 公民基本权利的可适性调整

马克思·韦伯将现代理性国家定义成遵循法律规则的职业性官僚机构所经营的拥有政治权力的企业, 通俗一点就是我们常言道的国家机器。它“只是一个由理性政府统治的国家。其目的和政策都符合理性的程序。决策经过讨论过程, 而讨论过程则通过各种各样的信息传播工具向公众公开。” (4) 而这一系列可观察的现实正是由公民的基本权利赢得的, 并且不断更新公民基本权利的过程正是促使公民和国家始终处在调适以求平衡的过程, 从而确保公民权利的有效行使, 以实现公民参与社会治理的目的。

无论如何, 在公民参与社会治理这个问题上, 我们是需要公民基本权利作保障的。一方面, 它是我们参与到政治体制内部的合法依据;另一方面, 它的实现水平测量着公民社会治理的参与程度。最优化的公民基本权利不是理想状态下涵盖的领域有多全面, 而是所能实现的内容在最大程度上助力于我们参与到社会治理中。将注意力集中在我们迫切需要的基本权利能否得以实现, 这才是公民参与社会治理的资本和资源。

总结

公民固然有顾小家而舍大家的正常心理, 期待越来越多的人应有的公民意识的觉醒也非一日之功, 因为“公民的公共意识归根结底只能随着生活和生产社会化程度的提高而不断提升。” (5) 然而我们已经开始努力。

公民参与社会治理虽然不是一个新鲜的理念, 但具体的操作仍然是艰巨而复杂的活动, 它需要很多的路径作参考, 庞大的数据作分析;它要调整体制内部, 还要协调体制外部;它要激发人们产生愿意参与的心理趋向, 还要提供给公民如何行为的平台……不仅如此, 就连每一处细枝末节也关系到公民的基本利益, 那些公民很有可能自己都没兴趣理会的政治利益。当然, 公民参与社会治理的期待要件远不止心理趋向的引导, 参与式的政治模式, 能够有效实现的公民权利这几个方面, 还需要在经济、法治、道德等方面的综合运作;然而即便是这几个方面, 也经历过臣民心理、公民意识, 集权国家、民主国家、政治国家, 自决、自治等等的理念的出现、适用、淘汰、调整的过程。这不是绝望的不可知论, 只是想说明一个基本的事实, 良性政治理念的实现, 不仅依靠各方面条件的配合, 还需要自身的进化, 而我国关于公民参与社会治理的政治理念还处在胚胎阶段, 我们既要设置条件又要实现条件, 这本身难度就很大。

建立一个理性的政治国家本就任重道远, 如果我们迷失了方向而绘制出不切实际的幻想政治, 无疑会让我们自食恶果, 所以客观地分析我们所生活的时代以及我们所交往的民众, 用中国化的方法论解决中国公民自己的问题。

参考文献

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[7]赵刚印.公众参与的应然与实然——增强公众参与社会治理有效性的路径选择[J].理论探讨, 2006年, 第三期.

参与治理 篇2

2010-4-12 16:35 来源：法律教育网 【大 中 小】【我要纠错】

【摘要】公众参与环境治理是当前我国环境保护领域立法趋势之一，也是构建新型环境治理模式的一种努力。随着社会的发展和人们生活水平的提高,生态环境问题作为一个公共管理问题日益成为人们关注的焦点。公众的参与具有改善城市环境管理、促进社会和谐的工具价值。目前我国关于公众参与环境保护的制度安排散落在不同的法律法规和规章里，但主要还是集中在提高公众的环境意识、加强环境信息的公开和促进公众参与环境监察等方面。

【英文摘要】Public participation in environmental governance is the current trend in our country one of the field of environmental protection legislation, cnstruction of new environmental governance is also an effort to model.With the social development and the improvement of people’s living standard, environmental issues as a problem of public management is increasingly becoming the focus of attention.Public participation to improve the urban environmental management and the value of promoting social harmony.With regard to public participation in China’s institutional arrangements for environmental protection scattered in different laws regulations and regulations,but primarily focus on raising public awareness of the environment、environmental information to strengthen the public and promote public participation in environmental monitoring, etc.【关键词】公众参与；环境治理；环境保护；环境问题

【英文关键词】Public Participation;Environmental Governance;Environmental Protection;Environmental issues

【写作年份】2009年

【正文】

公众参与环境治理是当前我国环境保护领域立法趋势之一，也是构建新型环境治理模式的一种努力。目前公众参与机制已纳入到环境法制建设的内容中，但是在运行过程中，在环境管理的不同流程、不同地区，其发展呈现出不平衡的特征。环保总局2006年2月22日正式发布《环境影响评价公众参与暂行办法》。这是中国环保领域的第一部公众参与的规范性文件，也是中国国务院各部门中第一部具体规定公众参与公共事务的部门规章，可谓意义深远。

每个公民都有在良好环境下生活的权利。这种权利虽然最终体现为公民对优良环境的享有权，但必须在环境知情权的基础上实施有效的环境参与，并在环境权益受损时能够获得救济。由此，对环境治理的参与权，构成了公民环境权的核心。公民环境参与权的制度化不仅是公民环境权的实现途径，也是政府达到环境善治的必然选择。完整意义上的公民环境参与权，应该是全方位的参与，包括对环境立法、环境行政决策和环境执法的参与，这显然不是一个政府部门所能完成的，而需要从国家层面予以制度支撑。例如，将环境权作为公民的一项基本权利纳入宪法规范，为公众参与环境治理提供最高依据；建立环境决策民主机制，鼓励公众通过听证、书面建议、制度性协商等方式参与环境治理；建立环境公益诉讼制度，落实公众对环保的监督权，通过司法手段维护我们的共同家园。

公众参与既需要公民社会的成长，又需要国家提供制度保障，这是有序参与的前提条件。相比较而言，公民参与环境保护是公众参与公共事务治理最为“前沿”的阵地，它体现在几个方面：环境领域的法律法规和规章对公众参与做出明确的规定，在环境信息公开、环境影响评价和战略环境评价等领域已制定了专门的条款或专门的规章；在环境公共政策设计中，公众参与都得到高度重视。它是当前环境行政部门着力推进的工作重点。2008年4月24日，中国环境保护部部长在“中欧环境执政能力研讨会”上指出：“构建新型环境治理结构。这是提高环境执政能力的关键。需要通过司法保障、体制安排和政策调控手段，明确政府、企业和公众等利益相关方的权利和义务，从而建立政府、企业、公众协同保护环境的长效机制”。他还进一步指出“通过信息公开推动公众参与。完善公众参与和信息公开的法律保障，疏通有效的参与渠道；建立环境信息收集、整理、公开与获取的机制，形成有效的信息公开交流平台；加强环境宣传教育，强化社会监督”。

目前我国关于公众参与环境保护的制度安排散落在不同的法律法规和规章里，已涉及到环境意识、环境立法、环境信息公开、环境监察、环境管理的新主体等方面。但主要还是集中在提高公众的环境意识、加强环境信息的公开和促进公众参与环境监察等方面，主要的不足是：对公众要求过多，对政府要求过少；原则性过多，操作性过少；公众的参与没有切入到环境管理过程；对公众参与的主体、形式、评估等方面缺乏规定；与公众对环境的知情权和监督权相比较对表达权关注不够。

公众参与是保护与治理环境的关健，环境的好坏直接决定人类的生活质量。环境好，公众是环境资源的享有者；环境差，公众是环境污染的受害者。因此，保护与治理环境人人有责。例如新昌逾万名农民抗议药厂污染环境事件，京新药业始建于1990年,坐落于浙江省新昌县青山工业区。京新药业的半成品生产厂，位于浙江中部新昌县和嵊州市交界处，工厂后方即是受污染的新昌江。嵊州市境内的黄泥桥村距该厂最近处仅有几十米。据一位村民反映，化工厂成立已10年，建厂生产3个月之后，当地村民发现井中的地下水已经不能饮用。后来的几年里，村民们陆续发现河里的鱼、虾、田螺、甚至连青蛙都绝迹了，田里的庄稼开始大幅度减产，化工厂所排放出的气体让村民有一种“宁愿被打死也不愿被熏死”的感觉。村里的小伙子已经有好几年不能应征入伍了，原因是肝功能不达标。据反应，该村35至40岁的村民患肝病的人超过50％，而40至45岁以上的患肝病者高达60%。2005年6月22日，京新厂发生爆炸，1死4伤。事故触动了村民心中由来已久的恐慌和不满。7月4日，黄泥桥村大约50名村民到京新药厂反映污染问题，并要求厂家为村民进行体检并赔偿“营养费”。由于厂方领导一再推迟见面时间，村民情绪开始激动，并将接待室的玻璃门砸坏，由此引发村民与厂家的第一次冲突。事件引起新昌县和嵊州市两地官员的重视，7月5日，在政府劝说沟通之后，化工厂于当晚紧急停产，村民们也返回家中。但是这一事件又引发新昌江下游同样遭污染侵害的嵊州村民的关注。化学厂紧急停产后，400多个反应炉中还存有1000吨化学物品，有关专家认为这些原料如不经及时处理，容易引发燃烧和爆炸。于是政府同意工厂在7月15日8点开始用7天时间处理该批危险化学品。当时村民们普遍的心态是事情越大越好，因为只有这样才能真正引起政府重视。16日晚，由于当地大范围停电，无事可做的村民开始从四面八方涌来，警察在104国道和新昌高速公路口设置关卡，仍然无法阻止村民的脚步。警方在化工厂门前安放巨型水泥管道充当隔离墙，防止村民冲进厂区造成意外。双方处于对峙状态，村民投掷石块，但警方为防事态扩大没有还击。后来台风袭来，暴雨驱散了人群，缓解了危机。接下来的几天里，化工厂附近村民有过几次小规模聚集，没有造成冲突。至21日上午7点，化工厂完成处理危险化学品之后，厂外已经没有村民聚集，警察也已撤离。据官方提供的材料称，整个事件中，警方表现克制，没有造成人员死亡。发生于浙江省的环境污染集体抗议事件并不只是一桩简单的环境保护事件，而是一个环境政治的问题，凸现出价值、利益的结构性之冲突。

新昌县农民暴力抗议环境污染之事件正好反映了地方政府、相关企业与农民在价值与利益的冲突。价值冲突表现为政府的GDP至上与民众的环境生存权之冲突、企业利益与民众的环境生存权之冲突。GDP至上是中国不少地方政府的最高价值。对于政绩的追求，主要表现为对于经济增长率的追求。经济增长率的提高，则主要依据大规模的项目投资，大量的招商引资等。由于政绩主要来自于能够带来短期效应的大规模投资与建设，许多长期性的公共问题例如环境保护与治理、公共卫生一直被忽视。尽管人们在口头上重视环境保护，但是无论政府、企业主还是老百姓都认为环境保护是一种只能在经济发展到一定水平后才能考虑与进行的。我们可以看出，包括生态破坏和环境污染在内的诸多公共领域问题，主要肇因于政府职能的错位，而这又来自以GDP为核心的发展观。而利润最大化则是企业的核心价值。不顾一切地追求利润最大化往往以牺牲环境、损害公众环境生存权为代价的。而如果受害者所要求给予的补偿不到满足或多次要求不果的话，那么往往会催生或加剧暴力抗议。而从新昌事件中可以看出，受害的农民多次要求补偿未果，即便有了也是不完全的，与他们的要求相差甚远。另一个方面还在于利益集团对环境决策与执法的影响甚至掌控。不少地方政府出于本地经济发展的要求，环境污染源的地方政府很少会主动要求排污企业整改乃至关停。地方政府对于环境保护政策未有严格的执行与落实背后一个可能的原因出于发展地方经济，各地方政府普遍采取以各种优惠政策如税收、工业用地的优惠政策争相引进外资或内资，这样一来投资者极有可能会以资本罢工为筹码来抗拒，致使环境污染问题不能得到有效的解决，因为企业外移会引起税源流失与财政危机。在环境执法上，地方执法者就极有可能直接感受到地方对于经济发展的需求而改变其执法态度，可见企业与政府有关部门的关系了。

本文事件反映了以经济发展为中心的经济理性主义主导了整个政策思维过程，经济理性淹没了环境价值。自改革开放到二十一世纪初，中国工业化带来严重的污染。宽松的环境法规，廉价的劳工与土地成本，在经济理性的诱因下，许多高污染性的工业在中国发展起来。然而，二十多年后的今天，我们正不断地在为此付出人命损失与环境的代价。

在环保事业中扩大公众参与。对政府，公众参与可以提高政府决策的准确率，降低政府决策的偏差率。天下没有十全十美的决策。决策的正确性取决于政策代表公众利益的状况。代表的公众越多，决策的正确性越大。扩大公众参与，会减少决策失误。代表、专家、公众相结合，互补互动，决策正确。代表是代表公众的，专家是代表科学的，也是为公众服务的：归根结蒂，公众第一。退一步讲，如果决策有负面效应，甚至是有失误，由于在决策过程中有公众参与，公众也会对负面效应给予理解，为失误所带来的损失排忧解难，分担责任。对公众，参与的过程也是受教育的过程，是提高环保意识的过程，是增强环保使命感的过程。公众参与了，意见充分表达了，公众的主人翁作用充分发挥了，那样，他们对决策就容易认识，容易接受，容易自觉贯彻。让他参与，他会用他参与过的规则来约束自己；不让他参与，他会把自已置于环保之外，难以要求他用那些不让他参与的规则来约束自己。对致害者来说，公众参与了，公众在成为受害者的时候，公众也会因为自已参与过，而缓解同致害者之间的矛盾与冲突。老实说，有些致害者与受害者之间的激烈冲突是致害者害怕公众，撇开公众。我们有些人只相信自己是高明的，不相信群众是通情达理的，结果往往是害了公众，也害了自己。

公众参与制度有一些规定。例如，我国的《环境保护法》第六条规定：“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。”《国务院关于环境保护若干问题的决定》中规定：“建立公众参与机制，发挥社会团体的作用，鼓励公众参与环境保护工作，检举和揭发各种违反环境保护法律法规的行为”。另外，《大气污染防治法》、《海洋环境保护法》、《水污染防治法》和《环境噪声污染防治法》等环保法律、法规、规章也作了相关规定。但是，“相关法律中的条款过于原则抽象，不具有可操作性。公众参与往往局限于环境损害之后的参与，形式单一。”从参与的过程来看，主要侧重于事后的监督，事前的参与不够。公众无权利或机会维护自己的环境生存权、参与环境保护与治理正好反映出了环境正义之缺失。从新昌事件中人们不难看出地方政府与相关的企业的极端利已主义与不道德的非正义行为。新昌农民正是这种不正义结构下的受害者，他们的集体性暴力抗议正是对一系列违反环境正义行为的控诉。

最近几十年，无论西方还是东方，发达国家还是发展中国家，环境问题成为政府、公众与各类组织高度关注的议题，这表明了人们对环境价值重要性的认可。但是，围绕环境治理与环境保护问题上依然有严重的分歧与冲突。

【注释】

[1]潘岳：“环境保护与公众参与”，北京：《理论前沿》，2004年第13期。

[2]吴国刚，“环保自力救济研究”，《科技与法律》，2004年第2期，第119-124页。

[3]茅建兴，“浙农：宁打死不熏死”,《香港文汇报》，2005年7月29日。

[4]汤京平.环境保护与地方政治：北高两市环保官员对于影响执法因素的认知调查[J].台北：台湾政治学刊（No.6,2002/12），第155页。

[5] 吴国刚，“环保自力救济研究”，科技与法律，2004年第2期，第122页。

[6]潘岳，“环境保护与公众参与”，《人民日报》，2004年7月15日，第九版。

[7]林国明、陈东升，“公民会议与审议民主：全民保健的公民参与”，台湾社会学，2003年第六期，第76-77页。

[8] 有关“公民会议”的意义与做法，请参阅林国明、陈东升的“公民会议与审议民主：全民保健的公民参与”，台湾社会学，2003年第六期，第71-80页。

互联网下的参与式治理 篇3

与时俱进的参与式治理

关于参与式治理，金判锡这样描述：是一个让公民能够发表言论、做出投票的制度过程，这能够落实相应的公共政策，使公民的生活发生改变。同时，公民也应该参与议事日程和政策的形成、执行、监督过程，与政府工作人员保持联系，在二者之间形成新形式的互动交流。

从这个描述来看，参与式治理涉及到公众和政府双方。对于公众来说，应该在公共决策中起到更直接的作用，至少要更深入地参与到社会经济问题中去。对于政府来说，要保障这种公民参与能够顺利实现。

治理模式模式并不是固定的，而是处在不断的发展之中。在上世纪八十年代之前，很多国家实行的是基于法律层面的公共管理，在这种管理模式下，公民必须服从政府，二者之间是强制的关系；到了上世纪八十年代，因为很多亚洲国家经历了金融危机，政府管理作出了一系列的调整，形成了基于经济层面的新型公共管理，这一模式使得国家和公民之间有了权益之说，二者之间的互动是委托关系；随着社会的发展，这一管理模式暴露出了越来越多的弱点，基于社会层面的新型公共治理模式逐渐形成，国家授权给公民参与政府管理，政府和公民之间的互动成了合作关系。

到底这种参与式治理是一种什么样的景象？金判锡用章鱼作比喻。他说：“这是一段重力离心的历程。今天很多的利益攸关方就像章鱼的很多只脚一样，没有办法控制或者强制别人，所以这个过程当中必须通过沟通、协调和大家合作才能达到最终的目的。”

参与式治理的实现

参与式治理需要政府更加开放、透明、负责和有效。要实施这一治理模式，除了发达的通信基础设施和人力资本外，还需要实现政府机构间数据的安全共享。同时，来自高层的政治支持和领导、制度保障、公信力、公众参与、全面的电子政务项目、信息通信技术等因素也是重要的促进因素。

就政府而言，《联合国2014年电子政务调查报告》将实现参与式治理的能动因素归结为四个方面：首先，需要形成新的合作领导形式和共同的组织文化，包括通过明确的指导原则发挥领导作用，在公共部门中树立相同的价值观和行为准则；其次，需要构建高效协调、合作和问责的新型制度框架，并在政府内、政府间以及与私营部门的合作中落实到位；再次，公众参与和赋权的协调过程需要实现创新服务，以便包括弱势群体在内的社会各群体充分享受政府服务；最后，在以公众为中心的决策过程中需要建立协同管理的机制，通过合作和众包来调动公众参与的积极性。

在公众参与治理的具体方式上，政府可以利用公众已经使用的平台和渠道来提高公众在线参与的积极性。如在全球在线参与排名中位居第2的韩国，它除了政府网站之外，还有更多让公民参与治理的工具，如社交媒体、在线论坛、在线谈话、投票工具等等。

参与治理 篇4

武汉城市圈作为全国资源节约型和环境友好型社会建设综合配套改革试验区,其首要目标包含生态、能源和环境的协调发展与可持续发展问题,要求这三方面在全国要做出典范。但是,“8+1”城市圈结构中所包含的地方政府中,位于城市圈中心的武汉市无论是在人口、经济、工业门类和基础设施上都是“一树独大”,显示出极大的不对称性。就行政环境来看,除了文化不存在太大差异外,其他方面都表现出巨大的落差。目前,湖北省政府专门成立城市圈战略规划办公室来协调各方利益,并且取得了一定的成效。但就长远来看,这种行政协调问题很多,一方面是耗费大量人力和物力,落实起来也相当困难;另一方面“硬的基础设施”容易实施,“软服务”难以协调。随着公民社会的崛起,行政协调方式也不符合全球化的现实。因此,本文着力探讨政府、第三方组织、私人部门和个体所形成的政策网络治理在武汉城市圈的实践问题。

一、网络治理的特征

网络治理,通常也称之为政策网络(Policy Network),它来源于三个基本假设。第一,现代治理绝大多数都是非官僚制的形式,由公共权威单一主体制定的政策往往带有强制性,常常导致政策的失败。治理通常包含公共与私人部门间、不同的公共部门间的合作与相互依赖。第二,由于不同的政策领域中利益集团与政府的关系是变化的,因此政策过程要分开来对待。某些政策领域中利益集团的互动比其它政策领域更强烈时,政策的制定过程将更加复杂。第三,政府仍然对治理负主体责任,但并非全部责任。在决策制定前,政策选择要由大量牵涉到自身利益的政府部门与非政府部门行动者之间通过商议来形成[1]。

根据以上假设,并结合目前网络治理已经形成的观点,公共政策网络治理具有5个鲜明的特征。首先,网络治理有着多元的参与主体,不仅包括官僚体制的政府机构,同时也包括非政府组织,它是“行动者的集合,每个行动者在指定的政策中表达自己的利益,并且有能力决定政策的成功或失败”[2]。其次,作为公共利益的代理人,政府在公共事务治理中负有不可推卸的责任,但非政府组织作为网络治理主体之一,也要承担相应的责任。第三,参与主体往往因合作事务的不同而出现差异。换言之,不是所有的公共事务都具有相同数量的参与主体。根据以上定义,rhodes再依网络组织间整合的强弱、成员互动稳定性及成员排他性共分5类政策网络:政策社群(Policy Community)、专业网络(Professional Networks)、政府间网络(Intergovernmental Networks)、生产者网络(Producer Networks)及议题网络(Issur Networks)[3]。政策社群的成员数目相当有限,他们的互动关系也非常稳定。相反,议题网络的参与者数目庞大,成员开放且不固定,互动频率与强度也不稳定。第四,参与主体间的关系是一种平等的、相互依赖的关系。B觟rzel(1997)指出,政策网络是大量的非层级的、相互依赖的行动者所构成的相对稳定的关系,他们分享政策的共同利益,通过资源交换实现利益共享,彼此都承认合作是达成共同目标的最好方式[4]。最后,网络治理关注过程而非结果(Heclo,1978)[5]。政策网络一般被视为是利益表达的中介机制,反映了政府政策体系功能分化,以及需要利益团体和专业社群参与政策制定与执行之务实考量。因此,网络治理本身涉及到公共政策的运作过程,只不过它打破了传统自上而下的权力结构,权力关系呈现水平化的特点。

二、武汉城市圈网络治理体系的构建原则

以上分析表明,政策网络主要是指大量的行动主体间所形成的人际网络、非正式制度网络和正式制度网络,它颠覆了“官僚制”的传统观点,打破了权力自上而下的藩篱,它更强调利益相关者的平等参与和协商的过程。格里·斯托克指出,“治理出自政府、但又不限于政府的一套社会公共机构和行为者”[6]。这种多主体、平等参与、强调协商的过程恰恰是目前武汉城市圈治理所需要的,表现在三个方面:第一,治理目标是多元的,涉及不同的利益主体;如果单由政府决策,信息限制容易造成决策的失误,即使决策正确,执行起来阻力很大,因此多元利益表达机制是必要的;第二,从政策内容上看,治理事务跨越行政区划,层级控制不再起作用,各行政区划主体不再是领导和被领导关系,而是平等合作关系;第三,从权力关系上看,由于关系是平等的,命令和控制不再起作用,因为沟通和自愿协调是唯一选择。

依据网络治理的本质,我们设计了三项构建武汉城市圈治理的原则:

一是主体多元化的原则。政府机关受制于资源和信息的限制,在政策制定中必然依赖于私人企业和第三方组织;公民社会的崛起表现在公民参政议政意识的增强,各方团体都可以表达自己的意见,传统自上而下的权力动作方式已越来越不适应民主发展的要求。因此,在公共治理的过程中,所有利益相关者,既包括各方面的公共权力主体,也包括私人机构和公民个人等权利主体。从组织合法性的角度来看,政府并不是国家唯一的权力中心,各种机构(包括社会的、私人的)只要得到公众的认可,都可能成为社会权力的中心。因此,区域公共治理的主体不仅仅是政府,还包括私人企业、公民社会(第三部门)和个人。然而,政府在公共治理的过程中起着“元治理”的作用。

二是平等协商的原则。在区域公共治理的过程中,所有治理主体的地位都是平等的,不同的治理主体的区别只是分工与职责的不同。黄显中、曾栋梁两位学者就明确指出,各利益相关者应在公正、公开、公平的原则下,在社会政治层面各自以平行主体身份,就某项共同关切的公共事物或公共利益彼此对话协商,以期达成共识的平等对话与合作[7]。平等协商是公私伙伴关系(Public-private Partnership)理论的主旨,它代表着治理时代权力分化之后的结果。总之,各治理主体在互信、互利、相互依存的基础上进行持续不断的协调谈判,参与合作,求同存异,化解冲突与矛盾,实现共同治理。

三是相互依赖的原则。一些学者认为因为政府失灵,所以需要市场发挥对资源配置的基础性作用;然而市场也不是完美无缺的,它有自身的缺陷,市场同样存在着失灵;在市场与政府之间还存在一个“灰色地带”,这就需要发挥“公民社会”的作用。而在区域公共治理中,公民社会因为其独特的优越性,其重要作用显得尤为显著。一方面,在区域公共治理中,区域政府之间的作用容易受到限制;市场具有一定的非组织性。另一方面,公共社会可以借助各种跨区域的组织来进行协调合作,实现共同治理。

三、武汉城市圈网络治理主体构成

根据上述网络治理体系的构建原则,结合武汉城市圈的实际,武汉城市圈参与主体构成囊括了区域治理的利益相关者,包含政府、私人企业和非营利组织。

第一,武汉城市圈各地方政府及其职能部门是重要的参与主体,也是公共事务的主要责任者。作为公共权力的代表和公民利益的代理人,政府毫无疑问在政策的规划、组织和执行中起着重要作用。传统理论认为城市圈区域政府在区域治理中占据主导地位,具有“元治理”作用。然而,基于合作治理理论的“多中心秩序”思想认为治理是多元主体以增进公共利益最大化而采取的管理社会公共事务和提供公共服务的合作体系。这要求打破政府的“元治理”地位,并不强调治理的“元作用”,而是在各自的领域中承担着不同的角色。

具体来讲,武汉城市圈中的9个地方政府及其所包含的职能部门是公共权力的实际运作者。如前所述,跨越行政区的公共事务,政府必须出面协调。例如,武汉市和孝感市都想在天河机场附近建立“临空经济区”,这是由于地方利益而出现的冲突,最终也只能由两市政府才能协调解决。然而,政府的角色因治理事务的不同而不同。如果涉及到私人经济的事务,政府应该间接参与。比如,据我们调研所知,武汉市化工企业向黄冈市迁移,两市政府就没有直接干预,更多地是表现出协调者的角色。

第二,私人企业是代表市场力量的参与者。我们常常以企业作为市场的代言人。企业通常被认为是以利润最大化为目的,企业比其他主体更乐意参与区域公共治理,原因不在于企业的公共服务精神或公共治理责任,而在于企业以实现其利润目标,参与区域治理可望在税收和政策方面获得一定的优惠。此外,企业通过与社会各界的沟通,使自己能够在公众面前树立良好的形象,从而降低运营成本。企业对区域治理的参与主要通过共同生产和游说影响决策这两种方式[8]。

武汉城市圈中的各种企业,不论其所有权归属如何,都可参与到区域治理事务中来。城市圈各企业参与治理往往取决于两方面原因。一方面,作为私人产品生产者,某些公共政策会涉及到它们的利益,因此它们要求参与决策。比如,武汉城市圈多年前就提出电信一体化,即城市圈内各政府之间同区号同资费,但这个政策一直没有落实,究其原因各电信网络运营商之间的利益难以协调。对于这种政策,如果政府直接采取行政命令,也只能是一纸空文。另一方面,作为政府的替代者和竞争者,私人企业参与可以提高公共物品和服务的效率,改善资源配置。例如,私人企业高度参与武汉城市圈内的自来水和公共汽车等大量公用事业的改革。

第三,作为社会权力代表公民和第三部门。俞可平(2006)认为“公民社会当作是国家或政府系统,以及市场或企业系统之外的所有民间组织或民间关系的总和,它是官方政治领域和市场经济领域之外的民间公共领域。公民社会的组成要素是各种非政府和非企业的公民组织,包括公民的维权组织、各种行业协会、民间的公益组织、社区组织、利益团体、同人团体、互助组织、兴趣组织和公民的某种自发组合等等”。[9]公民是公共产品与服务的直接承担者,同时也是公共政策服务的对象。由于单个公民力量的限制,公民往往形成利益集团,推动了第三部门在社会中的兴起。公民与第三部门的作用主要体现在决策参与、公共产品与服务提供两方面。此外,他们还承担着监督政府和市场的责任。武汉城市圈内的各种行业协会、自愿者组织、社区组织等非营利组织大量存在,它们参与城市圈内公共事务的足迹随处可见。涉及到产业结构转移和调整的政策,城市圈内各工业协会广泛参与,共同协调,以实现城市圈的整体目标。例如,城市圈内9个城市科协定期举行会议,商讨科技产业布局。涉及到两个行政区划结合部的公共产品,各非营利组织广泛参与;武汉市郊的行政村与周边城市的行政村,由于生源减少,彼此各村都兴建一所学校,成本巨大,容易造成设施浪费,因此很多民营学校参与进来,作为政府公共服务空缺的补充。

四、武汉城市圈网络治理结构

公共政策网络治理在结构上既不同于传统垂直的层级管理,也不同于市场协调治理,它是一种基于自愿参与的水平治理方式。这种治理摒弃了精英主义(Elitism)和法人主义(Corporatism)的治理方式。前者强调政治事务中精英的能力,造成了政治与行政二分法。最为关键的是,它强调自上而下权力的运作,忽略其他利益集团表达偏好的途径。而后者在治理结构中虽然加入了少数利益集团的参与,但更多侧重经济事务的规划,功利主义倾向过于严重。最为重要的是它忽视了基层民众的声音。网络治理属于典型的社会中心治理方式,强调以社会为中心的治理与自我治理。这种模式主张多元主义(Pluralism)模式,多元主义者认为团体是政治过程的中心,政策是不同团队相互竞争的结果,而透过不同团体之间的竞争,能有效制衡国家机关的行为。此外,多元主义者也认为权力是分配在各团体之间,但并不是所有团体都有同等的影响力与参与机会,团体的影响力视其拥有的资源、组织大小、动员程度及合法性而定,而国家机关则是扮演中心的角色,开放所有管道让各利益团体竞争。因此,多元主义模式特别适合于城市圈区域治理体系。

虽然武汉城市圈治理中强调政府机构、市场企业和非营利组织等多方利益的表达和互相协调,但根据多元主义理论,这种多元主体的方式并不意味着各治理主体在权力结构中有着同等重要性和参与机会,网络治理与层级制最大的区别在于它是弹性治理。因此,我们认为武汉城市圈政策网络体系应区别对待不同政策领域中的治理主体和权力分配,不能采取大一统的策略,具体如下:

第一,城市圈中涉及到区域规划等政策时,参与主体不能太多且以政府机关为主。政策规划是对未来发展的指导方针,涉及到长远的利益,普通民众并不关心。区域规划中需要专业的知识和信息,其他组织并不具备。区域规划要求统一,过多的参与主体容易造成方案的分歧和决策的困难。因此,区域规划应该以公共组织为主体,基础设施规划由9个政府机关及其相关部门根据专业知识的需要组织专家进行,产业规划除了以上主体之外还应该邀请相关行业协会和骨干龙头企业负责人参与。

第二,涉及到公共产品供给的政策应该吸纳私人企业和非营利组织参与决策。公共产品由于私人不愿意或无法提供,因而会导致市场失灵。但政府在提供公共产品时仍然面临着政府失灵。根据新公共管理运动(New Pubilc Management)的精神,私人企业和非营利组织共同参与公共产品的决策与提供是一种较好的模式。因此,武汉城市圈中涉及到公共产品,特别是准公共产品的政策,应该邀请私人组织和第三方组织的参与。比如,武汉城市圈电信政策中的信号覆盖、圈内收费等政策可以采取这种措施。这种模式中决策的主体仍应以政府为主,其他组织为辅。

第三,涉及到私人产品供给的产业政策应该以第三方群体和私人企业为主要决策者,政府为辅。产业政策更多的牵涉到私人企业和第三方组织等具体生产主体的利益,对于这方面的事务,可以采取公共政策中的“利益集团”模式进行决策。具体来说,政府在决策过程中起着制定游戏规则和裁判的角色,其他利益集团通过相互的斗争、商讨和妥协等互动策略,最终会达到一种利益均衡,政府再将这种均衡的利益制定成政策。比如,城市圈中的银行业务的通存通兑可以采取这种方式。

第四,偏重于民生的政策应该全部主体参与。因为这部分政策主要关系到公民的利益,因此公民是主要的决策参与者。但是,社会政策服务的传递既可以是政府,又可以是私人企业和第三方组织,因此这两种生产单元也应该参与决策。此外,从责任来分析,政府在民生中发挥着不可磨灭的作用。于是,这就形成了四种主体共同参与决策的机制,应该听取民众的意见,综合和反馈他们的意见,由下而上形成政策。

五、结论

武汉城市圈的发展既是提升区域竞争力的需要,也是中部崛起的中坚力量。但是,城市圈内各地方政府机构又分属不同的行政区域,有各自的管辖范围,同时也形成了版图利益的冲突。城市圈内各地方的目标与整体目标之间存在着调和的困难。这种困难通过更高一级的政府来协调,行政成本巨大,而且改变不了根本的利益诉求。此外,城市圈整体的目标涉及到广泛的政策领域,政府的行政干预似乎也难以平衡它们的利益。更为关键的是,日益高涨的民主呼声要求权力分配的变革,自上而下的权力分配方式不再符合社会的潮流。面对这种难题,大量实践证实政策网络治理理论可以指引我们来解决这些问题。网络治理并不排斥目前的公共政策领域,它更注重政策参与主体、产品供给主体的多元化模式,主张各主体的平等参与,提倡政策的弹性设计,重视利益的协商、互动和沟通等政策过程,反对行政权威的强制控制。我们认为此理论切合武汉城市圈的实际情况,具备尝试的条件。

摘要：武汉城市圈的发展既是提升区域竞争力的需要,也是中部崛起的中坚力量。但是,城市圈内各地方政府机构分属不同的行政区划,形成了版图利益的冲突。这种利益冲突通过更高一级的政府来协调,行政成本巨大,而且改变不了根本的利益诉求。此外,城市圈公共事务的复杂性和社会自组织机制的发展要求一种自下而上的权力分配格局。面对这种难题,经过国外大量实践证实的政策网络治理理论为问题的解决提供了思路。本文在对政策网络治理文献梳理的基础上,针对区域规划、公共产品供给、私人产品供给和民生等不同的政策领域,提出了政府机关为中心、政府引导下的私人企业与非营利组织参与、第三方和私人企业为主政府为辅和全部主体参与四种治理模式。

关键词：城市圈,政策网络,公私伙伴关系,治理模式

参考文献

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[8]吴光芸,李建华.论区域公共治理中利益相关者的协商与合作[J].中共浙江省委党校学报,2009,(3).

引领社会组织参与社会治理 篇5

农民算小账，小账连大账。柳树口镇共有13个行政村，20xx年村集体经济收入有1个村突破60万元、10个村突破5万元，农民年户均增收3200元。

一个个飞来的订单，一笔笔打来的款项，一张张绽放的笑脸，处处展示着泽州创新党组织设置，建立柳树口镇农超联合党总支给乡村带来的新变化。

村超对接，卖粮有渠道

柳树口镇是全县脱贫攻坚主战场，13个村中有12个是建档立卡贫困村，占全县二分之一;建档立卡贫困人口共2878人，占全县四分之一。近年来，大批村民拖家带口进城务工，撂荒土地不断增多。

20xx年初，泽州县委组织部抛出“红色锦囊”，在晋城市知名企业福旺多超市商贸有限公司设在柳树口镇的下属企业福旺多生态园建立党支部，并与柳树口镇南寨、圪针掌、张八等周边10个村的党支部牵手建立柳树口镇农超联合党总支，以党建引领助推脱贫攻坚，通过农超对接实现乡村振兴。

有了党组织，就是一家人。党组织作后盾，打消了超市与村民之间的疑虑，打通了山区优质农产品直通城市的销售渠道。

农超联合党总支会上，关于订单农业的议题越来越多，周边村庄的村民也坐不住了。河西、神直、石庄村的干部群众找来了，申请加入党总支。就这样，柳树口镇农超联合党总支下辖的村党支部由原来的10个增加到13个。20xx年，农超联合党总支不仅与福旺多超市签订了千万元订单，还与兰花酿造公司签下了130吨高粱种植合同。20xx年，农超联合党总支又与福旺多超市、兰花酿造公司、圣王山中药材公司签下1500万元订单。

有了订单，党员保质量

手中有订单，种地不心慌。按照“总支+超市+农户”的产销模式，村民结合市场需求批量生产农作物，超市集中购储运销，解决了村民卖农产品小打小闹、销售不畅的难题。

去年麦收后，农超联合党总支经过市场调查，提出复播油葵增加收入的想法。一开始群众想不通，觉得种油葵麻烦，收成如何也拿不准。于是党总支向群众作出“三包”承诺，即包种子、包下种和包销售。

党总支购买了专用播种机，党员干部先在自家地里试种，成功后再挨家挨户给群众播种，还指导施肥管理。最终，共种植油葵1000亩。秋天，油葵长势喜人，共收葵花籽30万斤，村民增收110万元。

油葵的大面积种植，带动了油料加工业发展。农超联合党支部主动与东下村油料加工厂联系，帮助多方筹资、扩大生产能力、完善环保设备，承接当地千亩油葵的加工业务。

订单如期完成，还要保证质量。农超联合党总支引导党员担当作为，加强监督，诚信经营。按照订单，樊家、南庄、河西等村要为福旺多超市提供2万斤小米。如果收购的谷子中秕谷多了，超市的利润就不能保证，对于这一点，超市管理人员不熟悉，但是天天跟土地打交道的党员干部最清楚。于是，党员干部拿来吹风机，吹去了秕谷，保证了谷子质量，赢得了福旺多超市的信任。

支部联建，脱贫有引擎

以往，各村你干你的，我干我的，井水不犯河水。农超联合党总支成立后，各村党员干部群众争先恐后比着干，干事创业热情空前高涨。

石庄村是柳树口镇的一个老上访村，申请加入农超联合党总支后，干部村民顾不上闹意见了，集中精力发展经济，村集体增收40500元。窑后村原来的党组织比较涣散，看到周边村庄都在农超联合党总支带动下一门心思谋发展，于是不甘人后，发展起苗木、牡丹植物油加工，仅此一项村集体就增收6万元。

支部联建，成为泽州抓党建促脱贫攻坚，推动乡村振兴的有效抓手。

该县打破行政区划和行业限制，创新组织设置，通过龙头企业和枢纽型党组织带动，先后创建了柳树口镇农超联合党总支模式、犁川镇崔河八村联建党总支模式、北义城镇薯米产业党支部和果蔬产业党支部模式、巴公镇一矿带五村的全域旅游联合党总支模式、川底乡一企带四村的二十里铺村企联合党总支模式。

高等教育治理的社会参与 篇6

一社会参与高等教育治理的发展脉络

社会参与高等教育治理不是今天才提出的命题。在经济社会发展的不同历史时期，社会参与高等教育治理呈现出不同的发展形态。在政治、文化背景不同的国家和地区，社会参与高等教育治理也呈现出不同的发展特征。

1社会参与高等教育治理的国际发展解读

在中世纪的欧洲，大学从诞生的那一天开始，就面对着自成体系的“象牙塔”与外部介入的冲突。大学以外力量的介入，是学生和学者们的自治要求与教会力量、国家力量、世俗力量控制学校企图之间冲突的结果。由于文化传统和国情发展不同，不同国家自治与控制之间的平衡点不同，形成了不同国家高等教育治理不同模式的滥觞。有观点认为大学在诞生时是无外力干预的纯粹自治组织，这只是一种理想化的思考。

随着近代社会的发展，教学、科研和社会服务作为大学的三重使命逐渐清晰化，外部介入的要求更加强烈。成批培养工业化需要的人才，通过科学研究促进产业发展，面向社会需要提供直接服务，是这个历史时期大学的显著特征。大学不再能够置身于社会发展之外，“被迫”接受更加广泛的社会参与，籍此占有更多的社会资源，满足自身的发展需要。这个时期的社会参与高等教育治理，比较多地反映了本国产业结构变化和社会发展的直接需求，要求高等教育和高等教育机构充分发挥实用主义功能。

在如今的知识社会时代，新兴产业的发展和创造性人才的培养不能不依赖于高等教育，大学因而承载了知识社会的核心功能。知识社会发展阶段的社会参与高等教育治理，是社会已经离不开高等教育和高等教育机构的表现，社会不得不、或者说必须以某种合理的方式参与高等教育治理，有效推进创新型国家建设，从而保持在国际竞争中的优势地位。

2社会参与高等教育治理的中国特色发展

改革开放之前，由于历史的原因，中国的高等教育机构是政府的附属机关，高等教育治理完全由政府承担。校长选拔、教师任命、教材编写、学校建设都属于政府责任，学生上大学就进入国家干部序列，包生活、包分配、包当干部。在当时物质水平较低、国家面临外部威胁的状态下，这种行政命令式的高等教育治理方式，简单而高效地支撑了国家的基本发展需求，同时也造成了高校发展目标单一、缺乏创新与活力以及习惯于行政化管理的后果。

改革开放以来，中国高等教育和高等教育机构正在悄然发生着深刻的变革。大学从政府附属机关向独立社会机构转变，社会开始参与高等教育治理。教师从政府工作人员转变为学校雇员，学生不再当然地拥有国家干部身份。政府不再是高等教育和高等教育机构发展的唯一责任人，学校承担了更多的社会责任。在保证国家核心利益和根本需要的同时，社会参与高等教育治理出现了前所未有的积极态势，社会组织和中间机构开始介入大学发展。

从1905年废除科举制度、推进新学制体系建设，至今不过百余年的时间，但中国现代大学制度的建设以及社会参与高等教育治理的发展，却走过了世界高等教育800多年的发展历程。尽管我们的高等教育发展还有许多不尽如人意的方面，尽管高等教育治理模式还有许多应当完善的方面，我们仍应为所取得的历史成就而自豪，世界各国也因此对中国的发展刮目相看。

二社会参与高等教育治理的必然要求

社会参与高等教育治理的实现方式和参与程度，首先是国家政治体制的一种制度安排，是与行政管理体制改革和政治民主化的发展程度密切相关的。不仅如此，与经济社会发展密切相关的高等教育自身的发展和变革，也提出了社会参与的必然要求。

1高等教育需求多样化要求社会参与和监督

社会主义市场经济体系的建立和逐步完善，极大地促进了中国生产力的发展和社会转型。随着经济发展方式的转变以及产业结构和社会分工的调整，社会对人才及其知识技能水平提出了更高且更加多元化的需求，高等教育的大众化和多样化发展便成为大势所趋。

于是，高等教育从极少数人才能享受的精英教育，发展为民众普遍可以接受的平民教育，成为全体社会成员发展进步的基础。这个阶段的高等教育逐步形成了“买方市场”，适应不同民众对高等教育的多样化需求成为其发展的重要基础。同时，中国的经济社会发展有着很强的地域性特征，由于历史、文化和资源等方面的原因，区域发展对高等教育也呈现出多样性的需求。

许多情况下，教育领域的变革往往滞后于经济社会领域的变革，呈现出相当大的惰性。如何适应经济社会发展的多元化需求，实现高等教育的多样化和可持续发展，并在发展中确保公正和公平，仅仅依靠高等教育和高等教育机构的自觉是远远不够的，还需要适当的外力推进变革。这些外力包括政府部门的政策引导、市场力量的积极促进以及利益相关者的广泛参与和监督。

2高等教育走向社会中心要求社会参与和监督

高等教育从社会边缘走向社会中心，成为经济发展、社会进步的源泉，是知识社会发展的必然结果。保证高等教育的健康和可持续发展，不再单纯是政府机关的责任和高等教育机构的任务，而成为全社会的基本要求和共同责任。

当代国际竞争的核心是人才资源的竞争，从本质上说是高等教育质量的竞争。发达国家由于占有丰富的优质资源，实际控制了优秀人才的流动，从而保持了强大的竞争优势，而发展中国家则长期处于不利地位。高等教育的发展不再是教育界和少数人自己的事情，而成为国家利益和全民族利益的集中体现。

随着九年制义务教育质量的全面提高和高中教育的逐步普及，高等教育成为国人成功改变命运的基础。教育机会的平等、教育资源的均衡配置、教育质量和水平的基本保证，成为社会全体成员的基本要求和关注焦点。

由于高等教育对于社会每个成员的发展，对于经济发展和社会进步，对于保持民族国家的根本利益和国际竞争力，都具有极为重要的作用，已经不是哪个党派或者政治集团可以随意调整改变的对象。高等教育的发展和变革，需要在全社会形成高度的共识，并且离不开社会参与和监督。

3高等教育经费来源多渠道要求社会参与和监督

公共财政投入一直是中国高等教育经费来源的主要渠道。高等教育经费由政府全部负担的状况一直延续到上世纪90年代中期，从那以后，政府财政投入在高等教育总经费中的比例逐年下降，近期略有回升，大致在40％～45％的范围内徘徊。

学生和家庭投入成为政府之外高等教育经费来源的主要

渠道。上世纪90年代中期，学生和家庭开始分担高等教育成本，2004年以来学费标准基本保持稳定，学生和家庭投入大体占高等教育总经费的30％以上。

社会和企业投入是高等教育经费来源的重要渠道。这方面的经费已经超过高等教育总经费的20％，但其中纯粹慈善性质、没有特定用途、高等学校可以自由支配的经费比较少。

国际流动开始成为高等教育经费的补充渠道。改革开放以来，中国开始大规模接收外国留学生，2009年各类来华留学人员达到24万人。目前，中国有7所高等学校接收留学生的规模在2000人以上，其中人数最多的达8800人，有些高校的留学生人数已经超过在校生总数的10％。

随着高等教育经费由单一政府投入转变为社会多渠道投入，教育投资者们理所当然地希望了解经费使用的效益以及自身权益是否得到有效保障。扩大社会参与和监督，成为各级政府和各个社会阶层的共同要求。

三社会参与高等教育治理的发展趋势

影响社会参与高等教育治理的主要因素包括：政府是否有决心放弃对高等教育具体事务的直接管理和干预，社会组织和中间机构是否已经具备参与管理高等教育具体事务的能力，以及高等教育机构在重大决策、运行监督等方面的开放程度。

1各级政府转变管理职能

回顾1949年以来中央政府与地方政府关系的变化历程，我们可以非常清晰地看到一种趋势，即高度集权的行政管理体制逐步向着建设服务型政府和实行适当地方分权的体制过渡。与政府总体管制方式改革相匹配，高等教育的管理体制也在朝着同一方向改革。中央政府大量减少了直接管理高等教育的事务性工作，更多地运用规划、政策、示范、监管等方式实行间接管理；省级地方政府逐步承担了地方统筹和协调发展的任务。与此相适应，承担部分事务性管理职能的中间机构大量产生，行业和学会等组织参与治理的愿望和能力大大增强。

适应中央政府行政管理体制改革的要求，中央政府各部门与高等教育机构的关系发生了很大变化：绝大多数部门不再对大学进行管理，转而成为大学的需求方和用户。中央政府直接管理的高校从320多所大幅减少为100余所，除了大学领导人任命和涉及所有大学共性的宏观管理之外，具体办学的主要权力都直接下放到了高校。

适应地方政府行政管理体制改革的要求以及中央政府管理高等教育方式的变化，省级政府与高等教育机构的关系也相应地发生较大变化。除了大学领导人任命和涉及本区域大学共性的宏观管理之外，具体办学的主要权力同样直接下放到学校，省级政府有权对中央政府管理的高等学校提出指导意见。

与社会主义市场经济体制的建立和完善相比较，行政管理体制改革总体上相对滞后，进一步转变政府职能面临着新的要求。特别是如何运用好法律、规划、政策、评价、拨款等手段实现政府对高等教育的宏观管理，如何推动社会有关方面共同参与高等教育和高等教育机构的治理，如何促进高等教育机构形成自我约束和主动发展的机制，在这些方面我们还有很长的路要走。

2中间机构主动提供服务

充分发挥社会组织和中间机构的作用，是社会参与高等教育治理的基本方式。在中国这些社会组织和中间机构大致包括如下几种类型：参与高等教育发展决策的咨询审议机构，承担政府职能转变委托任务的执行机构，行业协作自律和社团组织机构，以及民间自发成立的机构。

改革开放以来，为提高教育决策的科学性和管理的有效性，政府建立了若干重要的教育决策咨询审议机构。比如国家教育发展研究中心在教育改革发展政策的研究制订方面发挥了重要作用。最近出台的《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》强调：要规范决策程序，重大教育政策出台前要公开讨论，充分听取群众意见。《纲要》进一步提出：成立教育咨询委员会，为教育改革和发展提供咨询论证；设立高等教育经费拨款咨询委员会，增强经费分配的科学性。

根据政府职能转变的需要，教育部和地方教育行政部门建立起具有一定行政管理职能的直属事业单位，接受政府委托承担事务性行政管理、社会服务以及监督评价等职能。比较典型的直属事业单位包括学历学位认证机构、教育考试机构、教育发展监测和评价机构、课程教材教学指导机构等。

为加强同类教育机构和人员之间的联系与合作，促进行业协商和自律机制的形成，教育学会、联席会议等机构应运而生。这些机构在提供教育政策咨询意见、推动教育机构之间的协作以及加强教师和管理人员培训和交流等方面，发挥着重要作用。

随着国家行政管理体制改革的推进，民间也自发成立了一批相关机构，关注和参与高等教育事业的发展。其中比较有影响的机构主要集中在教育发展评价、教育政策研究以及留学咨询与服务等领域。还有一些机构在通识课程体系建设和资源共享平台建设等方面发挥着重要作用。

就目前来看，对于社会组织和中间机构积极参与高等教育治理、主动提供服务的认可程度还有一个逐步提高的过程。特别是中间机构的独立自主性质能否“屏蔽”一些利益集团的影响，还受到许多质疑。在未来的发展过程中，我们应当积极支持其中公益性机构的发展，帮助它们建立可持续发展的体制和机制，提高公信力和参与能力，使之能够充分发挥作用。

3高等教育机构扩大社会参与

中国已有200多所公立大学相继建立了理事会或校董会，其发挥作用的形式大致有三种：一是合作型，即理事单位或校董单位与大学合作，在办学资金、学生实习等方面为后者提供支持；二是审议型，即理事会或校董会对大学的办学方向、发展规划、学科建设、科学研究、科技开发、产业发展等方面展开咨询、审议、监督和指导；三是决策型，即民办大学和少数公办大学的理事会或校董会在校长任命和学校重大发展决策上发挥决定性作用。《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》充分肯定了这种参与形式，提出要扩大社会合作，继续探索建立高等学校理事会或校董会。

在教育信息公开方面，有些大学也做了积极尝试，包括学校领导定期向教职工代表大会报告制度，重大决策实行民主协商制度，学校年度报告公开发布制度等。最近，教育部发布了《高等学校信息公开办法》，对大学信息的社会公开提出了明确要求。总体而言，由第三方机构评价大学教育质量的制度已经初步形成，由独立审计部门定期审计大学财务状况也已成为制度。

产学研结合是中国大学的传统优势。在探索大学与行业、企业合作共建的模式，推进大学与科研院所、社会团体实现资源共享、协调合作的有效机制等方面，已经涌现出一批发展典型。在此基础上，行业、企业主动参与大学发展的积极性显著提高，对大学重大决策的话语权明显增强。

有些高等教育机构对于扩大社会参与的认识还不到位，或者持一种实用主义态度。而社会上一些相关单位也没有认识到参与高等教育治理对于国家发展的重要作用，特别是在影响高等教育和高等教育机构发展的重大问题决策方面，它们的参与程度非常低。四结语

培育多元主体共同参与社会治理 篇7

站在现代政治学的角度分析, 当政府、社会组织、企业这三类核心角色实现了有机统一, 即此三者之间互相平衡制约, 政府、社会组织与企业之间如同一个“铁三角”, 并不断促使社会朝和谐稳定的方向发展, 也就意味着社会逐步的走向成熟。就目前来看, 在众多要件中, 社会组织属于多样性社会中必不可少的要件, 政府优势是集中精力办大事, 但不擅长于提供个性化的、多样化的、多变的微观服务, 可社会组织则恰恰相反, 它的微观服务主要体现为多元性与个性化, 并且较为多变。社会管理体制中的“社会协同”就包括了社会组织协同政府的互联、互补、互动作用, “公众参与”就包括了群众通过社会组织参与社会管理、参与社会建设。在充分理解现代社会组织体制及社会组织内涵的基础上, 我们必须充分掌握住社会组织在社会建设和管理中具有参与提供公共服务, 反映利益诉求、扩大公众参与、增强社会活力和居民凝聚力, 并时刻发挥着促进社会主义社会核心发展的关键影响力;必须充分掌握住促进社会组织成为社会创建的一部分, 促进社会和政府之间的协作走向公平、互助、平等的方向, 增强社会自主管理和为社会服务的技能与水平, 如今已经成为社会主义管理进一步变革的根本走向;必须充分掌握住鼎力扶持与发展社会组织, 引导社会新生力量持续的迸发, 由“依赖人民打天下”转变为“依赖群众治天下”, 并且转换党委在此过程中所扮演的角色, 即自“撑船”过渡为“掌舵”等各类措施, 在社会创建与社会制度实现变革这一过程中, 均属于至为核心的目标, 我们必须尽一切可能的谱写出党委“掌舵”、政府负责、各类主体一起参加的社会创建与监管的全新篇章。

二、促进社会力量融入社会治理, 首先要融入解决社会冲突

这些年来, 在上海指导的区县内, 为了能够更好的解决社会冲突和矛盾, 采取了一系列引入人才的机制, 譬如说, 大力举荐心理方面的专家与咨询师、招聘律师、专业性的社工等。以上一系列的措施, 意味着目前在上海指导的区县内的探讨与实践之路已产生了相应的规模。比如, 上海公益社工师事务所专注于家庭专业社工服务, 在外来人口服务管理、单亲妈妈家庭服务、浦东国际机场动拆迁遗留问题化解等方面发挥了积极作用;上海虹口区的为了更好的解决社会冲突与矛盾, 还形成了专业性的工作室, 譬如说, “梁慧英调解工作室”。该调解室积极主动的解决社会冲突和矛盾, 与此同时, 为了更好的解决社会冲突和矛盾, 此调解室还实现了社会组织与调解工作的有机统一, 即以社会组织为根本平台, 进而为社会与人民开展一系列的调解措施。在中心城区的再改造的问题上, 更是积极主动、竭尽全力的解决相应的冲突与矛盾;上海闵行区九星综合市场消费者投诉调解管理站发挥“老娘舅”作用, 化解专业市场内经营者与消费者之间的矛盾, 服务区域经济发展等等, 这些政府与社会组织互动参与化解矛盾的实践经验, 得到了国家信访局的高度肯定。其次要融入城市建设管理。就上海来说, 为了更有效的维护城市公共治安, 在2015年起草并颁布了相应的管理条例, 即《上海市建筑玻璃幕墙管理办法》。在此文件中, 明确表示对于上海市内的玻璃幕墙项目, 必须进行定时审核、维修、护理。可在上海内拥有数以万计的玻璃幕墙方面的建筑。根据资料显示, 单单在浦东新区就已拥有五千五百左右的玻璃幕墙建筑, 目前, 有关玻璃幕墙方面的工程数据还有待改善, 如果想要给数以万计的各式建筑工程进行审核与调查, 并开展相应的监管、维修、护理等措施, 单单依赖于政府相关部门的力量是难以实施审核与调查工作的。在2012年度, 本市的建交委采取政府采购服务的措施, 让该市装修装饰产业协会进行有关玻璃幕墙工程的资料库创建工作, 并同时实施相应的审核与调查工作。所有建筑的审核、维护、修理的基本现状, 在互联网中的“大数据”计算机资料库均能找到, 相关部门可让平台做出相应的预警, 达到实时监管、掌控的目的。截止到目前, 此协会已有十五年的历史, 旗下的公司数目在二千左右, 个人会员人数多达三千, 单就幕墙施工的公司就已过百。此协会在实施城市监管工作的过程中, 将他们过硬的专业水准、庞大的“企业圈”、优越的“专家库”等优势诠释的淋漓尽致, 还为公司与市场的融洽、全新商业机遇的发现创造了完美的契机。更值得关注的是, 在服务企业同时, 协会专门建立了专业的管理团队和施工队伍, 举办管理人员和维修工的培训班, 还将开展幕墙材料的诚信评价、企业的诚信管理等, 有效提升了社会组织自身的能力建设。

经过几年的实践, 社会组织参与社会治理越来越受到政府部门的重视, 社会组织的积极作用正得以有效发挥。但总体上讲, 上海社会组织的发展仍处于初级阶段, 与现代城市发展和社会建设的要求还不适应, 发展方向还需要明确, 自身建设和发展环境还不完善, 要充分发挥其积极作用, 还需应对一系列亟待处理的困境与难题, 大致有四个层面的困难:第一, 难以登记注册。目前的社会组织均实施“双重监管”的审核登记体制, 在实践工作中通常会出现政府职能机构不积极主动承担社会组织的工作主管部门的现象, 但是对于社会组织而言, 其又无法与相应的工作主管部门实施对接, 由此陷入了“两难”的境地, 从而导致一系列的社会组无法赢得合法地位, 同时也极大阻碍了社会组织的进一步发展;第二, 难以生存发展。其核心显示为政府采购社会组织服务的常态化体制尚未形成, 首先, 政府机构难以形成采购社会的意识, 而社会组织积极自觉采购服务的意识也较为落后。其次, 政府在采购社会组织服务的过程中, 没有配套的规章体制, 以及详细的体制化措施尚未进入;第三, 难以吸引人才。大致体现为人事策略还有待改善, 即民办非企业机构 (涵盖民间社团组织) 的职工在某些层面上难以和公办事业单位的职工获得相同的权益, 譬如说, 专业化技能的审核、薪酬、人事管理、社保等, 均成为了制约民办学校、民办福利机构等社会组织进一步又好又快发展的政策性阻碍;第四, 难以监管。就目前的形势来看, 我国在监督与管理社会组织的过程中, 其核心分布在登记和审核这一环节。在社会组织的登记与审核赢得批准后, 就会体现出政府方面的角度与管理工作的不到位, 特别是在多元性、正常化、体制性的监督与管理措施尚未产生, 即社会组织的审核和调查、社会监管往往流于形式, 难以贯彻落实。

摘要：中国共产党第十八次会议于二零一二年十一月顺利在北京召开, 在此次会议上, 我国为社会主义建设开创出了新的天地:首先, 明确表示在二零二零年我国有望实现全方位小康社会的建设目标;其次, 转变我国社会主义事业的整体构局, 即自“四位一体”过渡到“五位一体”。纵观“五位一体”这一整体构局, 社会建设的影响力不可小觑, 与此同时, 它还是创建社会主义社会的核心保证。而社会组织又属于社会创建与监管主体中的一部分, 它极大的推动了社会治理的实施。目前, 我国经济社会实现了飞跃式的发展, 以及行政制度改革的持续开展, 使得发展与促进社会组织融入到社会治理, 现已逐步演变为深层次社会管理变革的根本方向。

关键词：社会主义建设,社会组织,社会治理

参考文献

[1]王佳杰.创新管理视域下的社会公益组织协同发展研究[D].复旦大学硕士论文, 2014.03.

[2]潘海生, 章斐龙.大力培育社会组织积极创新社会体制[J].观察与思考, 2013.01.

[3]陈世瑞, 石君磊.社会力量参与信访矛盾调处的实践与启示[J].上海市经济管理干部学院学报, 2015.03.

网络参与社区治理完善对策探究 篇8

改革开放以来,虽然我国在社区建设上取得了有目共睹的成绩,但仍然存在着社区治理参与不足的问题,这是由于政府部门在以往的公共服务领域包办过多造成的。在此环境下,社区居民自治活动的内容和载体相对单一,社会力量、市场主体参与社区建设缺乏长效机制。但随着社会转型的不断深入,居民价值取向和利益诉求逐渐多元化,传统的社区治理方式已难以满足现代社区的发展要求,为充分调动社区居民的积极性,使其更为自主和自发地参与到社区治理中来,网络舆情参与成为了目前学术界和实践部门所探究和关注的热点问题之一。

2 网络参与社区治理的外部动因

2.1 科学技术不断进步

从居民的角度来看,ICT技术(Information Communications Technology)的不断革新使得每一个居民都有成为自媒体的可能,这极大程度上改变了人们以往工作和生活的方式。它不断扩展了人际交流的外延、拓宽了传播方式的渠道、丰富了传播媒介的载体,使得交流不再受空间与时间上的阻碍,促使社会成为了一个更加紧密的整体,为网络舆情参与社区治理的自主性与及时性提供了保障。从社区角度来看,居民生活在社区的空间里,进行着信息的交流与互换,这就使得社区有必要为每一个居民提供基本的信息交互服务与环境。在此基础上,社区作为社会生活共同体,其所体现出的信息化需求显得十分迫切,这也使得社区治理与网络舆情参与的相互融合成为必然。从社会发展的角度看,城镇化和工业化是现代化实现的两条必由之路,目前我国正处于社会发展的转型期,面临着巨大的转型压力,现代化的实现有赖于城镇化的发展,而城镇化的过程中必然要形成规模性的社会生活群体聚集,也就形成了“社区”。同时“社区”既能够带动工业化产品的消费,同时也能够形成劳动力的聚集。科学技术的发展不仅使生产方式发生了巨大转变,同时也让人们的生产与生活相互融合。

2.2 居民经济条件逐步提升

经济水平的稳步提升为网络舆情参与社区治理带来了物质助力和思想助力的双重推动。中国电子信息发展研究院编写的《通信设备产业白皮书(2015版)》中指出,2014年我国通信设备行业增速居电子信息产业主要行业之首。通信设备行业销售产值同比增长16.6%;宽带基础设施方面,互联网宽带接入端口数量突破4亿个,比上年净增4 160.1万个,同比增长11.5%。购买能力的增大导致了居民消费结构的升级,手机、PC、平板电脑等通信设备不再是奢侈品,而是成为一种生活的必需品,而由于通信终端的大众化也使得网络覆盖的需求量不断增加,时至今日,无处不在的网络覆盖也为公众网络参与提供了必要的环境和条件。另一方面,公民本该具有权利意识,如19世纪政治思想大师约翰·穆勒指出:“一个绝对不能参与政治事务的人,不能称为公民”。公民的权利意识在过去的社会发展过程中较为缺失,但社会主义市场经济的发展,加速了公民权利意识的觉醒,导致了更大规模的政治参与。旧的参与机制己不能满足公民日益增长的政治参与热情,而网络参与在目前看来对于民主政治的发展具有极大的促进作用。

2.3 社会民主化进程加快

美国著名学者卡尔·科恩认为,民主的实质是社会成员参与社会的管理,民主政治无论采取何种形式,其关键都在于政治参与,社会成员多广多深以及在什么问题上参与共同有关的事务,这不是己经做了些什么的问题,而是现在正在做什么的问题。随着我国民主化进程的加快,城市管理、社会发展乃至国家立法、政府决策等诸多方面的工作,都不同程度地引入了民意调查程序。民声之中显民生,我国社区治理悄然进入了“民声时代”,越来越多的民众逐渐认知并积极参与到这项活动中。而网络参与目前看来是对倾听“民声”和保障“民生”方式的极佳补充,这是由于互联网作为一种传播媒介的诞生,为相对自发的、灵活的、自治的公共辩论提供了多样性的场所,从而使公民远离了国家、大媒体公司以及侵犯他们日常生活的社会不平等结构的控制和影响。

3 网络参与社区治理的形式

3.1 信息获取

网络的大范围覆盖与通信终端的普及形成了四通八达的“信息高速路”,网络已经成为人们获取各类信息的重要途径,而社区网站是信息化条件下社区治理主体密切联系社区居民的重要桥梁,也是网络时代社区履行职责的重要平台。社区网站最为贴近居民生活,因而居民对于社区网站建设的诉求也逐步提高,它既是社区治理工作公开的窗口,也是居民了解社区有关政策和动态信息、实现与社区管理者互动的最快捷渠道。社区网站通过公开信息,将与社区生活有关的各项活动、措施、相关制度等公布于众,实现资源的共同和共享。

3.2 意见表达

建设社区网站的一个重要价值在于倾听民意,网络有着公共性与私人性相结合的显著特点,现代社会所赖以发展的“个性、互动、交流、即时”等要素特点被诠释得淋漓尽致,因而社区网站正越来越成为居民表达意见的重要渠道,成为发掘“原汁原味”民情民意的重要平台。对于居民而言,通过网络表达意见的场所不仅局限于社区网站,由于互联网的交互特性,社区居民可以通过BBS、微信、微博等表达利益诉求,对自己看得见、摸得着、普遍关注的问题提出意见和建议,大到社区服务、社区治安、环境卫生、精神文明建设、退休人员管理等社会问题,小到社区下水道出现堵塞等生活琐事。通过网络参与倾听居民意见,有利于提升社区治理水平,构建居民满意的美好社区。

3.3 动态监督

监督是民主政治的生命线,实现社区民主治理,关键是要加强对社区治理过程的有效监督。社区居委会接受社区居民的委托,代表社区居民从事社区事务受理和处置,并向社区居民负责,而社区居委会的管理和决策都应当时刻处于社区居民的有效监督之下,尽一切可能使居民了解社区治理的全貌。值得一提的是,随着互联网的迅速发展,网络成为社区居民24小时全天候开放的接受公开批评和监督的讲台。可以说,互联网的出现不仅让社区居民有了表达利益诉求的重要场所,也有利于社区管理者能够更多地了解居民意愿,尤其是对于社区治理监督而言,网络监督展示出了不同于以往监督方式的独特性,让居民对社区有关工作提出批评和建议的方式更为开放、便捷与高效,通过监督促使问题最终得以解决的可能性与满意度大大提升。但是对于居民而言,在利用网络进行监督的同时一定要注意文明、合理、合法监督,要以事实为依据,以法律为准绳,不能捕风捉影,道听途说,在行使自己监督权力的同时,必须履行和承担相应的道德责任和法律义务。

4 网络舆论参与社区治理完善对策建议

4.1 夯实网络参与基础

在基层社区建设中不断引入的高新技术,曾经遥不可及的科技成果已经进入了寻常百姓家,越来越深刻地影响着普通民众的生活。然而并不是所有的社区都已经完成了科技改革,对于更多的传统社区而言,如何将各类技术引入并保障后续服务,尤其是通过互联网参与社区治理过程,让更多居民感受到网络参与的力量,最终支撑社会治理,推动社会创新,是创新社会治理的关键问题之一。

针对这种现实需要,一方面,应大力提升社区居民的科学素养。“工欲善其事,必先利其器”,居民的科学素养尤其是对网络的使用能力,是实现社区治理网络舆情参与的重要因素。互联网领域的新变革层出不穷,对于社区居民而言需要有一个消化而吸收的过程,而在现阶段居民主要是通过网络、电视、家人(熟悉网络应用)等方式进行自主学习。从社区角度来看,系统的宣传和教学培训则稍显不足,而这种基础能力的缺失是造成现阶段社区治理网络参与程度不高的一个重要原因。社区的基层管理者们在应对这一问题时往往采取过于专业的方式而忽视了贴近群众这一最为重要的原则,用一些专业术语来解释,这就导致“数字鸿沟”所引起的“知识鸿沟”进一步扩大,信息化建设的成果难以落地,也在一定程度上形成了信息资源应用的社会公平问题。社区治理的基层管理者们只有秉承着共同治理的理念,找到最能为居民接受的宣传教育方式,才能让更多居民通过网络获取信息、建言献策和进行监督,将网络参与变成社区治理中的常态。另一方面,保障国家政策在社区落地生根。2014年国务院12个部门共同发布了关于加快实施信息惠民工程的有关工作通知,以应对民生诉求多样化、利益多元化、服务个性化、方式便利化的新形势,这为社区治理中的居民网络参与提供了良好的环境和政策支持。但是对于多数社区而言仍然停留在政策层面上,并没有在社区内形成具体的实施措施,缺乏社区居民的广泛参与,导致了大量的数据和信息系统被闲置,造成了极大的资源浪费。

4.2 优化网络参与渠道

对社区治理的全过程进行优化,以准备、实施、反馈3个阶段为重心加强网络参与力度。在准备阶段,以社区治理的基本原则为重点,在社区网站及时发布信息,做好治理宣传工作。在实施阶段,确保社区治理居民利益表达道路的顺畅,保障社区协作治理机制、社区风险管理机制、监督机制和协调机制切实通过网络发挥出在社区治理中的作用。反馈是社区治理网络参与中的重点内容,居民网络参与的信息是对社区治理进行科学绩效评估的重要依据,只有在大量收集居民意见的基础上,才能建立起有效的监督机制,以激励和约束社区基层管理者的管理行为。同时,还要继续完善网络参与系统,加大对居民网络参与的指导,升级社区内网络终端设备,使互联网渗透到社区生活的方方面面,进而提高社区治理的信息化水平。

4.3 完善社区网络参与模式

从思想、政策、制度、资源四个方面着手,加强社区治理网络参与模式的保障。十八大以来,党中央把“治理”提升到了前所未有的高度,治理能力的现代化是我国社区发展转型的重要保障,传统的社区治理模式已经不能满足现代治理理念的要求,因此要加大对社区基层管理者的现代化治理思想宣传,以保障社区治理主体能够以现代化思想和发展的眼光应对治理中出现的问题,充分发挥网络参与环境下的治理效能。

首先,制定有效政策。政策的有效实施是社区治理有序发展的基本条件,在政策的制定过程中要以四个原则为指导,“贴近群众,注重时效,制定科学,与时俱进”,不仅要保障网络参与政策因时因地,同时要保障政策的科学性,以规范的流程和程序制定政策。其次,加强制度建设。制度具有长期性、稳定性和约束力。要使居民的网络参与行为真正取得实效并能长期巩固其成果,必须抓好制度建设,形成密切联系社区居民、注重信息及时反馈的长效机制,从体制机制上保障社区管理的规范化,以制度固化网络参与成果。最后,整合各类资源。社区治理中能够利用的资源包括物质资源和人力资源两个方面,一方面物质资源是开展社区治理网络参与的前提条件,社区治理主体需要整合社区内已有的各种网络治理资源,提高资源利用效率;另一方面,人力是社区治理的执行者,加强提高相关人力的现代化治理素质、互联网运用水平,进而提升社区治理现代化水平。

摘要：当前,我国社会发展面临着经济转轨、社会转型、思想转变的三重冲击。十八大以来,新一届党中央立足于不断变迁的时代背景提出了社区治理的新目标,对社会治理模式做出了新的安排。而在“互联网+”的时代,网络参与将会成为由社区管理向社区治理转变的重要途径。如何构建社区治理中的网络参与体系,形成“联网+”时代的社区治理新常态将成为摆在社区工作者面前的新课题。

关键词：社区治理,网络参与,社区治理新常态

参考文献

[1]张东平.网络参与——居民参与社区治理的新途径[J].电子政务,2011(2).

[2][美]科思.论民主[M].聂崇信,朱秀贤,译.北京:商务印书馆,1988.

[3]魏娜,崔玉开.城市社区治理的网络参与机制研究[J].教学与研究,2011(6).

青年社会组织参与社会治理的路径 篇9

社会治理与青年社会组织的内涵与角色

要做好青年社会组织参与社会治理创新工作, 首先需厘清社会治理的概念和青年社会组织的定位。

1. 社会治理

社会治理是政府、社会组织和个人构建多元化平等的社会合作伙伴关系, 对社会系统的组成部分、社会生活的不同领域、社会发展的各个环节进行组织、协调、指导、规范、监督和纠偏的过程。社会治理往往是多元的、双向的、立体的, 与之相比, 社会管理往往是一元的、单向的、平面的, 主要是指社会成员组成专门机构对社会的经济、政治和文化事务进行的统筹管理。

虽然社会治理与社会管理仅一字之差, 但是却包含了重要的理念转变和丰富的信息内涵, 更加强调主体的多元性和客体的参与性。《决定》指出:“坚持系统治理, 加强党委领导, 发挥政府主导作用, 鼓励和支持社会各方面参与, 实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动。”这种提法与过去强调政府在国家管理中的一元地位有很大的不同。多元参与改变了政府对社会事务调控管理的理念, 将调控转变为协调与服务, 也促使政府向市场和社会放权, 从而构建“小政府—大社会”的治理体制, 即构建政府、社会组织、个人等多元主体共同参与治理的模式, 为社会组织提供了广阔的平台和更多的可能。

2.青年社会组织

社会组织定义有广义和狭义之分, 本文更多地在狭义上探讨社会组织, 即由目的性、组织性而组成的社会群体, 其有特定的目标、固定的成员、稳定的构架、普遍的规范和开放的系统。团中央2008年首次提出“青年自组织”这一概念, 并在团的“十六大”报告中多次出现这一词汇, 其主要是指由青年自发成立、自主发展、自我运作的一种组织形式。目前, 团组织普遍对青年社会组织的界定为以40周岁以下青年为主体, 自发成立、自主运作、自我管理, 以促进社会公益、引领主流文化、维护青少年合法权益等为目的, 存在于党政和市场体系之外的具有非政府、非营利和社会性特征的各种组织形式及其网络形态, 包括依法正式登记注册的青年社会组织和暂未具备登记注册条件但在发挥积极作用的青年社会组织。事实上, 对青年社会组织的界定主要依据两大要素:青年社会组织的主要成员是青年, 青年社会组织的主要服务对象是青年, 两者取其一皆可。

青年社会组织参与社会治理的特点、内容、成效和问题

1. 青年社会组织参与社会治理的特点

(1) 组织机构单一。青年社会组织构架往往是直线型, 由于资源的局限性, 其下设部门较单一, 职责多有交叉。很多青年社会组织没有核心的业务部门, 更多地是设置常见的行政管理部门, 其业务尚未形成较强的竞争力。

(2) 人员流动频繁。青年社会组织人员往往比较年轻, 其职业生涯规划的调整、就业岗位的变动、家庭角色的转化, 往往导致其流动频繁, 致使青年社会组织人员变化快、积累少。

(3) 管理效率低下。青年社会组织的人员构成多元化情况明显, 不少核心成员以兼职身份参与组织建设和运作, 时间、精力上都受制于本职工作, 无法全身心投入。此外, 很多青年社会组织没有稳定的经济来源, 组织运作常处于停顿阶段, 这些“短板”极大地影响了组织效率和运营水平。

2. 青年社会组织参与社会治理的内容

(1) 社会公益活动。很多青年社会组织以公益为运营方向, 充分发挥其在某一领域的特长和优势, 做好社会公益服务。

(2) 行业协会发展。许多青年社会组织以行业为纽带, 自发开展基于本行业的各类活动, 促进行业协会发展, 带动企业成长。如某市真皮服饰商盟集聚了300余家从事皮革制造、销售的企业, 该商盟经常开展沙龙、讲座, 提升成员在本行业的运营能力, 突出抱团发展, 制定符合自身特点的营销模式, 提升商盟成员的市场竞争力。

(3) 促进就业创业。青年社会组织有着相当的生命力和创造力, 其成员年龄、知识、爱好使其能更好地贴近和把握包括大学生在内的青年发展需求, 为青年的就业创业提供更多机会和更好平台。如某市青年联合会、青年企业家协会定期参与高校就业见习招聘会、大型校园招聘会和地方青年就业招聘会, 为青年提供实习和就业的机会。其成员还积极与创业青年结对, 实施一对一指导帮扶, 切实促进青年就业创业。

(4) 文体艺术活动。青年群体是最具有活力和动力的组织, 文体艺术活动是广大青年喜闻乐见的交友、聚会方式, 也是凝聚青年、服务青年、引领青年的重要载体和手段。青年社会组织通过开展题材新颖、内容丰富、形式多样、特色鲜明的文体艺术活动, 能更好地为青年创造舒适、健康、快乐的生活和工作环境。如海宁市某镇大学生联谊会, 经常性组织在该镇就业创业大学生开展各类文体艺术活动, 增强了青年对该组织的凝聚力, 还为一些青年交友、婚嫁搭建了良好的平台, 深受当地政府、用人单位和青年的喜爱。

3. 青年社会组织参与社会治理的主要成效

(1) 促进社会和谐, 维护社会稳定。青年社会组织在广大地区, 尤其是城乡结合部等传统薄弱地区的社会治理中起到了积极的作用。其组织、实施的各类活动, 能较好地反映当前青年所需所求, 从而团结好各个层级的青年, 维护好青年的合法切身利益, 促进青年更好地工作和生活, 不仅为党和政府分忧, 更促进了社会和谐, 维护了社会稳定。

(2) 服务青年成长, 助力青年发展。由于政治、经济、文化、社会发展水平的不同, 有相当一部分青年因为文化和技能不高, 在社会竞争中处于劣势, 亟需引导、培训和帮助。青年社会组织能较好地承担这份责任, 通过贴近青年实际的举措, 切实帮助青年提高业务能力, 适应生存环境。尤其是用青年听得懂、看得清、想得透的方式进行宣传和引导, 更易于为青年接受, 实效明显。

4. 青年社会组织参与社会治理存在的问题

(1) 覆盖面不广。虽然青年社会组织参与社会治理发挥了较好的作用, 但是对整体而言, 还存在覆盖面不广的情况。如西部地区整体覆盖比东部地区弱, 经济欠发达地区比经济较发达地区弱, 农村青年的参与度和受益面比城市青年低等。

(2) 影响力不够。目前, 有较大社会影响力的青年社会组织数量较少, 对青年的吸引力较弱。

(3) 创新性不足。青年社会组织在社会治理创新中积极性不高、创新性不足, 在理念、制度、政策、措施方面的改革未深化, 不符合当代青年发展的要求, 不能使组织运作更加规范、科学, 因此无法有效地提供社会服务。

青年社会组织参与社会治理的路径

青年社会组织应坚持“发展是前提, 建设是核心, 服务管理是基本手段”的要旨, 不断提升参与社会服务的能力, 提供有生命力的服务项目, 切实服务好广大青年, 才能获得更好的生存空间和发展平台。

1.转变观念, 优化资源

政府、青年社会组织和个人在社会治理创新的大潮中均需要转变理念, 优化资源。作为政府, 应立足简政放权, 厘清和理顺政府与市场、与社会之间的关系, 正如李克强总理所说:“是市场能办的, 多放给市场。社会可以做好的, 就交给社会。政府管住、管好它应该管的事。”青年社会组织应主动走上前台, 充发挥自身的年龄优势、行业优势、技术优势, 做好公共管理和服务, 切实履行好社会职责。作为个人尤其是青年, 应在改革大潮中奋勇前进。具体而言, 应对资源进行有效合理分配, 优化政府与社会组织间的资源配置。如政府将以购买公共服务的形式向社会组织进行采购, 或政府将一部分资源下放给青年社会组织, 委托其进行社会公共服务, 或从资金上予以扶持。如此, 可发挥政府和青年社会组织各自优势, 使治理效果最大化。

如某区采用“四化”方式孵化青年社会组织, 有着很强的参考意义。

(1) “一站式”平台支持。该区共青团联合所在街道创办“启梦空间”青年社会组织孵化基地, 采取无偿或者低偿的服务形式, 向青年社会组织提供专业技术指导和业务培训。通过网络媒体平台和基层组织广发“英雄帖”, 最终与34家社会服务能力强、具有区域影响力的青年社会组织达成入驻意向。同时成立运营管理委员会、监督与顾问委员会等机构, 负责日常运作。

(2) “管家式”培育帮扶。该区形成集“零门槛”接收、“专业化”辅导、“融入式”对接、“自治式”培育、“定制式”孵化等环节为一体的孵化流程, 重点向青年社会组织提供公益理念、运行模式、项目设计、制度完善、团队建设等多元化的“栽培”服务。此外, 该区共青团还发起“青年社会组织发展论坛”, 形成青年社会组织联席会议制度, 建立“青年社会组织发展联盟”, 让公益社会组织“组团发展”。

(3) “联动式”互助对接。该区建立社会组织物质资源支持系统和青年社会组织管理、联络员机制。对优秀项目的小额资助, “量身”打造孵化方案, 并实施特定的毕业制度, 有效控制风险, 做到“成熟一个, 推荐一个, 合法注册一个”。

(4) “参与式”社会治理。该区注重引导青年社会组织积极参与社会经济发展服务, 先后在“三改一拆”、台风灾后重建、文明城市创建、历史街区提升、铁路站开通等重点工作中投入大量精力。逐渐探索承接青少年社会事务的模式, 由青年社会组织认领承办中小学心理体验课程、周末国学课堂等项目, 取得了良好的成效。

2.多元参与, 良性互动

作为社会治理的主体, 政府和社会组织均要处理好彼此之间的关系。政府不再是唯一的参与者或决策者, 其将部分适合社会组织参与的领域让出来, 使社会组织有更广阔的空间。政府不直接参与并不意味着不作为, 应履行监督、管理的职责, 让社会组织参与制定相应的政策措施, 确定负面清单, 从而确保社会组织在参与社会治理中有法可依、有章可循、违规必查。这也将促使青年社会组织明确自身定位, 与党和政府保持目标一致, 更好地承担原来由政府承担的社会职责, 更好地表达青年切身利益和诉求, 努力获得政府支持、社会认可和青年“点赞”。目前, 互联网已经深刻影响着广大青少年的学习、工作、生活等各个方面, 青少年几乎所有的活动都与互联网密切相关, 面对日益复杂的网络形势, 青年社会组织应充分发挥优势, 积极引导, 承担社会责任, 努力通过各方共同努力, 使网络干净起来、晴朗起来, 真正让网络成为青少年的精神家园, 让社会主义核心价值观在青年中扎根。如某市第九区致力于打造一个开放、真实、随时更新的城市互动媒体, 并承担起爱心公益的社会责任。目前该网站已成功组织了50多场公益活动, 并积极配合党委政府做好网络舆情工作, 积极引导青年理性上网。

(1) 围绕社会热点, 以年轻人喜欢的方式展开讨论和引导:针对文明城市创建, 发起“公交车十五怪”真人模拟暴走漫画活动;针对“五水共治”, 发起微信调研活动;针对空气质量问题, 组织“圣诞老人送口罩”公益活动等。

(2) 在重要时间节点, 组织开展爱心公益活动。用好看、好听、好玩的方式做好活动的氛围营造工作, 母亲节举办“辣妈”厨艺秀活动, “六一”开展新居民子女“城市探索”活动, 6月7、8日提供高考爱心车队志愿服务等。

(3) 通过切合热点又符合导向的新闻、帖子等形式做好网络舆论引导。如对马航客机失联、余姚水灾、余杭垃圾场建设、嘉兴水质问题等社会热点问题, 组织开展网上正面评论引导工作, 引导网友理性、全面看待事件。

(4) 对内积极发动青年员工, 特别是青年党团员带头做网络环境的净化者, 积极发动青年员工从自身做起, 不信谣、不传谣、不煽动、不跟风, 力所能及地为整个网络空间的净化做出应有的贡献。

3.提升能力, 开辟途径

公众参与食品安全治理法治探析 篇10

我国食品安全正处于“风险高发期和矛盾凸显期”。食品安全引起公众广泛关注, 公众对食品安全问题的关注越来越成为影响食品决策和行动的一种重要力量。

食品安全具有公共性, 食品安全问题是公众的普遍性的问题, 是公共安全问题, 任何个人都无法在食品安全面前单独出击而获自保。在食品安全问题的风险中, 每个人都易受伤, 为了一个人的自我生存, 由此产生了对其他人和社会的责任。食品安全风险开启了一个道德和政治的空间, 孕育着一种公众参与和责任文化。食品安全的公共性, 要求社会中的组织和个人积极参与食品安全治理, 而非处于被动消极地位。食品安全治理需要“自上而下”的监督和监管, 更需要“自下而上”的民众围观和舆论压力。

一、食品安全问题是风险社会食品工业决策和行动的副作用

(一) 食品安全问题是风险社会食品工业决策和行动的副作用

现代社会是风险社会, 食品安全问题是食品工业决策和行动的副作用。现代市场化的食品生产方式, 为社会提供了丰富多样的食品, 同时在繁荣的食品供给背后, 由于工业的过度生产, 食品安全问题重重。“在发达的现代性中, 财富的社会生产系统地伴随着社会的风险生产”[1]。随着公司和组织的扩大, 社会共同生活中的危险来源由单个人之间的个人侵权, 逐步过渡到以企业活动为中心的危险活动。作为复杂组织形式的企业, 其经营活动成为现代社会重要的危险来源[2]。

风险是人类活动和疏忽的反映, 是生产力高度发展的表现, 风险取决于决策, 以工业方式被生产。经济变成“自我参照的”, 而不依赖于周围人类需要的满足。烹调和饮食正在变成一种含蓄的食品化学, 一种其作用与巫婆的药锅正相反的东西, 它是为了尽可能减弱有害的影响[1]。对消费者来说, 风险的不可见性几乎不可能使他们做出任何决定。它们是和其他东西一起吸入和吞下的附带产品。它们是正常消费的夹带物[1]。针对食品风险的不确定性, 应该建构一种动态的参与机制, 强调公众在平等、理性基础上通过对话达成共识, 形成食品公共决策和进行食品安全治理。食品安全共同的经济决定、科学研究议程、发展计划和新技术的部署必须向一种普遍广泛的讨论过程开放。公众参与食品安全治理, 有利于团结处于风险地位上的受害者, 增强其在食品安全治理中的话语权, 最大限度的纠偏食品工业决策和行动中商业利益最大化的倾向, 促使食品工业决策和行动在食品安全和公众健康的前提下追求利润, 实现经济效益和社会效益的统一。

(二) 开放性和理性化是建构食品安全治理新制度的基本理念

如何能够避免、减弱、改造或者疏导食品安全风险?答案是用创新社会管理的思维来解决食品安全的问题, 通过建立一套有序的制度和规范有效地控制风险, 开放性以及理性化是建构新制度的内在需求。

1. 开放性要求多元主体的协作治理。

一是强调治理主体的多元化。二是突出权力运行向度的多元性。在公众、专家和政府这三个角色之间, 改变政府对去权力的垄断, 承认多元的权力, 以协商的模式做决策。解决食品安全问题, 不能单纯依靠专家和决策者们关起门来进行协商, 而应由政府、公众、专家和企业充分参与决策过程, 即公众以一种审慎的方式参与立法和决策过程。食品安全治理主要不依靠政府的权威, 而是合作网络的权威, 强调主体之间的协商与合作, 强调国家政府与社会公众的合作、政府与非政府组织的合作、公共机构与私人机构的合作、强制与自愿的结合。

2. 开放性要求食品安全决策程序公开, 要求食品信息公开, 公众、政府与企业之间互动。

公众参与食品安全治理是一个互动平台, 可以让迥然不同的行动者——消费者、社会组织、专家、政府、企业和员工——通过互动谈判来寻找解决食品安全问题的方法。食品安全预防为主的理念, 要求关注食品安全风险制造的因果条件, 而不只是注重处理它们所带来的各种后果。一项决策不是官方公告和辩论的产物, 也不是科学家们投票的结果, 而是经由公共讨论的力量而实现的, 通过各种民主程序将公众的观点融入食品安全和技术创新计划之中。

3. 公众理性是公众参与的内核, 理性的公众参与是化解食品安全问题的动力。

食品安全公众参与的理性化, 公众参与理性取决于很多因素。这些因素包括公众掌握的信息是否全面准确, 利益的组织化是否充分, 决策事项的专业复杂程度以及参与者的素质能否达到有效论辩的基本要求。

二、公众参与及其功能

(一) 公众参与释义

近年来, “公众参与”一词在中国政治生活、社会治理、学术界及公众中日渐盛行, 但其含义、使用角度不同, 甚至是模糊混乱的。公众参与, 又称为公民参与, 公共参与。贾西津副教授认为, 公民参与在经典意义上主要是指公民通过政治制度内的渠道, 试图影响政府的活动, 特别是与投票相关的一系列行为。现代民主发展的趋势体现了公民参与内涵在三个方面的扩展:第一, 公民参与的法定性从民主选举向民主决策和民主管理的扩展。第二, 公民参与客体从政府政策目标向公共事务的结果目标扩展, 公民主体性资格增强。第三, 公民的积极参与受到更多的强调, 体现强势民主的发展[3]。公民参与有三个基本要素。一是参与的主体。既包括作为个体的公民, 也包括由个体公民组成的各种民间组织。二是参与的领域。公共领域, 公共领域的主要特征是公共利益和公共理性的存在。三是参与的渠道[4]。公众参与是一种决策和治理机制。公众对公共事务的共同讨论、共同协商、共同行动解决公共问题。公众参与的三个关键词:“公众”、“公共”、“参与”。“公众”是参与的主体, 包括个人和组织。“公共”是参与的事项范围, 即具有公共性的政治和社会事务。“参与”就是让公众有能力去影响和参加到那些影响他们生活的决策和行为, 参与政府决策和社会治理。公众参与的方法是参与双方能产生互动的各种行为。公众参与主要是从参与的事务范围, 而不是从参与主体来理解的一个概念。公众参与所强调的是“事务的公共性”, 如果某个事务属于公共事务, 那么公众就可以参与到对该事务的观点表达、讨论、评价、协商等活动之中。也只有这样, 才能体现出公共事务的公共性[5]。

公众参与是一种制度化的民主制度, 是政府与公众互动决策和治理的过程, 强调政府的开放有诚意听取并吸纳公众的意见, 公众参与政府决策和社会治理的过程。公众参与离不开政府自上而下的鼓励、引导、规范, 也离不开社会自下而上的推动、自觉、理性。公众参与是社会公共事务治理理念从国家管理向社会治理转变的回应, 也是社会治理从一元向多元转变的回应, 是社会管理创新的有效模式。

(二) 公众参与食品安全治理

全球治理委员会1995年的报告中指出“治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和”。这显示出, 公民及其私人组织被摆在了与政府平等的政治地位上, 成为公共治理的直接主体。公众参与食品安全治理是指公众 (包括消费者、律师、NGO、媒体、消费者协会等社会组织) , 以提供信息、表达意见、发表评论、阐述利益诉求等方式参与食品安全的决策和行为过程, 参与食品安全这一社会公共问题治理的各种活动。公众参与食品安全的主体包括消费者和社会组织。公众参与食品安全治理可以分为三个层面:第一是立法和决策层面, 对公共决策者和法律政策的影响, 包括立法参与和公共政策参与, 是经典公众参与的基本方式。公众参与食品安全法律法规的制定, 如立法听证和利益集团参与立法。公众参与食品安全公共决策, 包括政府和公共机构在制定公共政策过程中的公众参与, 如食品产业政策和规划中的参与。第二个层面是食品安全执法层面的公众参与, 主要是食品安全监管。第三个层面是公众参与食品安全执法, 主要是发动食品安全诉讼和损害赔偿。

公众参与对于确定食品决策的目标的公共性具有不可替代的作用。公众的价值判断总是和事实紧密联系, 他们不仅追求形式合理性, 也追求实质合理性。公众直接代表公众健康的社会公共利益, 参与食品安全决策, 会使得政府决策能够全面考虑各方利害关系人的正当利益, 增强决策的科学性和可接受性, 降低决策失误的风险和政策执行的成本。公众参与权体现公众在食品安全的社会治理中处于主体地位, 而非治理的客体, 有利于增强公众对政府的决定的信任感和主动配合。公众参与是推动食品行业法律法规乃至整个社会的法律价值理念在公平与效率之间平衡协调, 以社会公平、公正为首要价值取向, 关注公共利益, 注重社会效率与经济效率的和谐统一。

(三) 公众参与食品安全治理的功能

1. 公众参与是食品安全多元治理系统的基础性支架。

食品安全是极其复杂的, 食品安全治理不是单一的, 而是一个复合立体形的法治系统工程。解决食品安全问题需要在食品安全与公众健康的理念下, 政府、企业、社会 (包括行业协会、消费者、媒体等) 分担不同角色, 协同合力, 综合利用市场、政府和组织等资源配置方式, 发挥外部的他律和企业自律的作用, 构筑食品安全治理体系。多元主体积极协作是食品安全问题最终化解从而形成良性秩序的基本途径。多路径的监督有助于被监督主体受到多方位的监督, 使其时时处处受到监督, 从而促使被监督主体遵循法律。食品安全一靠企业 (食品生产经营者) , 二靠政府, 三靠社会公众。理性的公众参与是对食品生产经营者的最为直接的有效制衡, 是推动政府制度向善的不竭之源, 是对政府监管的合理补充。公众参与在食品安全问题解决路径中发挥着基础性的支架作用。公众参与食品安全问题治理, 政府与民间社会的良性互动是不断激活食品安全治理体系制度向善的力量。

2. 公众参与是对政府监管的合理补充。

政府被当作维护社会公正、效率、弥补市场不足的制度性工具, 政府监管是解决自由市场经济产生的各种不公正问题的合法途径, 在平衡效率与公平、效率与民主、效率与质量的等方面发挥着重要作用。食品安全离不开政府的有效监管, 政府监管是确保食品安全的主导力量。但是, 政府监管不是万能的。实践中, 基本上在每一次食品安全事件之后, 我们都能发现食品监管盲区的影子。可谓常见“事件”, 常见“盲区”。其实, 这种现象是政府失效的典型体现。如果片面追求政府对食品安全的控制, 不仅不会带来食品安全, 还会导致更大的食品危机。正如美国学者所言:“只要联邦政府, 以‘老大哥’的角色, 命令什么食品能或不能生产——在自由市场经济中这不是政府的角色。‘不适当’的控制、限制和公开禁止生产不会起作用, 历史证明了极端主义措施的失败……食品消费不是靠供给推动, 食品消费不是靠供给推动, 它是靠需求推动, 而消费者处在推动者的位置上”[6]。

公众是食品安全监督的直接动力。社会公众, 尤其是消费者, 是最直接、最有动力的食品安全监督主体, 是主动的监督主体。公众的监督, 是作为私权、社会权的监督权。食品安全单纯依靠政府监管, 监督主体的监督动力不足, 是食品安全监督不力, 执法不力、法制不彰的重要原因。在理论上, 监督动力的获得直接导缘于监督利益的归属, 如果监督主体与被监督利益无任何相关, 则监督动力就会缺乏。监督动力的大小程度由监督主体与被监督利益的相关程度所决定, 如果监督主体与被监督利益之间的相关度很弱, 则监督主体的监督动力就会趋于不足[7]。消费者和经营者是食品安全法律关系中最直接的利益相关者, 公众的监督权作为私权的监督权, 作为私权的监督权的动力激励完全可以采取与监督利益挂钩的形式, 利益的强相关性可以带来强大的监督动力。因而对公众的有效经济激励是食品安全公众监督的动力之源。

3. 公众参与改变食品公司决策和行为, 推动经营者在股东利益最大化和公众健康之间公正平衡。

工业化的食品生产过程, 资源配置的市场化, 导致食品产业链中的利益不均衡, 在食品安全决策中, 若欠缺一个公众参与的平台, 往往导致决策忽视消费者和公众健康, 而惟钱是瞻, 导致商业利益凌驾于消费者利益之上。“以股东利益和利润最大化的组织那里, 公众健康永远不是一个首要的议题”[8]。食品安全治理必须着眼于以社会的方式去反对食品公司的游说、销售活动及其对个人的教育。

食品安全从“农田到餐桌”的整体概念强调消费者是食品产业链的终端, 消费者的利益在食品产业链中的公正与平衡决定食品产业链的存亡。因为食品消费不是靠供给推动, 它是靠需求推动, 而消费者处在推动者的位置上。每一个消费者微薄的力量加起来可以改变世界上最大的公司, 改变食品行业不负责任的经营行为。

三、公众参与食品安全的法治方面

公众参与是一个全方位多层次的动态开放的体系, 涵盖了食品安全立法、执法、和司法领域。食品安全治理法治的出发点和归宿是食品安全和公众健康, 公众参与食品安全, 将使立法机关的立法和决策机关的决策不偏离食品安全和公众健康的轨道, 将使执法部门的监管工作取得事半功倍的效果。公众是食品安全风险的承担者、食品安全事故的受害者, 因而公众是食品安全司法的发动者。

(一) 公众参与食品安全立法和决策

首先, 公众是食品安全政策和法律的需求者, 政策和法律的需求信息来自社会公众。任何一项政策的实际需求总是来自社会的实际需要, 代表公众实际利益和要求的政策和法律总是从民间社会首先萌发。公众在争取自己的利益的过程中, 必然要求过问和参与与自己利益关系密切的公共政策和法律制定过程, 甚至就某些利益关系重大的问题向政府讨价还价, 施加压力。公众关注和质疑是推动政府食品安全法律法规制度向善的力量。公众是促使立法机构制定通过食品安全法律法规的重要力量。社会自我保护运动推动了政府通过法令的形式对市场的外部性恰当地干预。20世纪90年代初, 美国消费者利益团体大众之声 (Public Voice) 负责人艾伦?哈斯 (Ellen Haas) 呼吁不应认为食品安全仅是“厨房的问题”, 倡议公众“用你的餐叉来表决”。由于公众对食品安全的关注促使国会破纪录地出台了30多个食品安全方面的法案。美国2009年的《FDA食品现代化法案》, 也是在震惊全美的“花生酱事件”发生后, 公众对美国食品安全监管制度以及FDA保障食品安全的能力提出严重质疑, 在公众关注和质疑下通过修改的, 是70年来对《联邦食品、药品、化妆品法》作出的最大的修正, 是消费者的胜利。

其次, 公众是食品安全政策和法律利益关系中的主体。法律和公共政策的制定过程, 实质上是一个利益分配和调整的过程。食品安全利益的天然代表者是社会公众。通过公众参与影响公共决策、法律制定, 迫使决策者、立法者倾听公众的意见, 并且按照公众的意见来制定有关政策和法律, 从而使相关政策和法律变得更加符合公众健康的利益。如果公众能够实质性地参与食品安全相关的决策过程, 通过公众的参与有效协调各种利益关系, 这样的政策和立法就体现了食品安全真正的利益归属者的利益。公众参与食品安全治理, 强调社会共同决策, 以实现食品安全和公众健康, 强调食品安全政策制定、法律法规制定过程的互动性。在立法过程中, 充分听取和吸纳有关利益团体及各方人士的意见, 做到开门立法和民主立法。关注规范的制定过程, 特别是不同社会角色 (企业、政府、消费者、社会组织、专家、媒体等) 对相关法规出台的态度及其原因。

食品安全事关公众健康, 公众作为食品安全和公众健康利益的直接代表者, 参与食品安全治理程序, 是最基本的利益诉求。由于食品安全治理的公共议题性质以及它们与国计民生的密切关联, 及其牵涉利益程度广泛性, 公众的广泛讨论对于决策的正当性和科学性必不可少。食品安全事关公众健康, 因而食品安全具有公共性的特质, 公众参与的精髓在于公众对公共事务的参与, 也具有公共性特质。二者在公共性上相契合。

再次, 公众参与使食品决策具备基本的公共性。公共性的价值观首先体现在平等、正义、公平、民主、伦理以及责任心等方面, 公共管理注重公众的高度参与、社会公平, 承担为公众谋求福利的责任[9]。食品安全具有“公共性”, 要得知大部分社会成员的价值倾向, 公众参与是最为直接的途径。由于食品安全的公共议题性质以及其与国计民生的密切关联, 公众的广泛讨论对于决策的正当性和科学性必不可少。允许更多社会公众参与食品决策的制定程序, 表达其价值倾向, 在必要时鼓励参与者内部协商和讨论, 以达成某些基本共识, 这种基于多种信息和交涉而获得的共识, 使食品决策的制定具备基本的公共性。政府公开立法和决策过程, 提供多种平台让公众参与食品安全立法和决策。政府在制定政策法规时, 允许国内外的任何个人和单位获得政府决策依据的信息, 并进行评论, 确保法规修订是在公开、透明、交互的方式下进行的。重视公众在食品安全法规、政策制定过程中的作用, 充分听取公众的建议, 确保食品安全立法和决策真正维护食品安全和公众健康的利益。

(二) 公众参与食品安全执法

2009年《食品安全法》的出台, 为食品安全治理开启了良好的开端, 但并不意味着食品安全状况的自然改善。“徒法不足以自行”, 天下之事不难于立法, 而难于法之必行。食品安全取决于制度的制定, 更取决于制度的执行。

1. 公众参与是对政府监管的补充。

消费者能为政府监管提供必要信息, 使执法机构拥有尽可能多的食品质量信息, 实现有效监管。执法机构的执法是决策活动, 食品质量信息是执法的前提, 没有这类信息就无法对劣质食品进行深入执法, 充分信息可以促进食品质量执法。信息的不足或错误会直接影响到执法的质量。由于我国食品经营者众多, 而且以分散经营为主要形式, 加之政府监管部门人力、财力、技术力有限, 由此决定, 政府有关部门在食品安全信息的掌握上难以保证全面。政府的执行能力受到时间、资源和人力上的限制。全国13亿多人口每天消耗200万吨粮食、蔬菜、肉类等食品, 共有食品生产企业40多万家、食品经营主体323万家、餐饮单位210万家、农牧渔民2亿多户, 小作坊、小摊贩、小餐饮更是数量巨大 (1) 。由于食品的种类太多、数量巨大、业态十分复杂, 针对每种食品全部逐一检测, 没有哪个国家能承担得起、能做得到, 抽检是世界各国普遍采用的通行做法。监管机构和监管人员的数量远少于数量众多的食品生产商、供应商、分销商和零售商。因而发动食品安全相关各方的力量, 提高各方发现问题、制定解决方案、并加以实施的能力, 是解决食品安全监管力不足的出路。消费者可通过实际消费获得经验性信息并将其反馈至政府监管部门, 从而弥补政府有关部门在这方面的不足。给予举报者奖金, 运用利益激励的方式获取食品质量信息。这比执法部门通过抽查的方式获取这种信息所需的耗费要少。执法机构与社会上众多食品违法者之间存在信息不对称, 信息分布越不对称的领域, 就越需要悬赏举报制度。在公权机构获取信息越存在困境领域, 也越需要运用这种民众力量获取食品信息。公众参与有利于我国食品安全监管人员不足、经费缺乏问题的化解, 公众参与对于弥补现行分段监管机制中的监管漏洞和重复监管缺陷具有重要意义。

2. 公众参与是对政府监管的制衡。

公众监督是政府监督食品安全的强有力的压力。政府的监督, 是作为公权的监督权, 其中, 监督主体的压力缺乏是食品安全监管不力的主要原因之一。监督主体的压力缺乏除了对监督主体疏于监督没有规定相应的法律责任、对监督主体错误监督没有规定适度的法律责任外, 更为重要的是缺乏来自社会公众的现实压力。消费者可对政府部门及其工作人员的违法行为进行举报, 从而起到监督“监管者”的效果, 避免“权力寻租”与腐败行为的发生。我国食品安全监管体制多头监管, 部门之间是见利勇为, 有利相争抢, 有责互推诿。针对这一问题, 我们应重罚执法者违法, 但是执法者违法除了体制内的约束之外, 更为现实可行的机制就是公众监督的制衡。总之, 要实现食品安全的有效治理, 就必须要充分挖掘社会公众在食品安全方面自我保护的内在动力, 充分发挥公众的制衡作用。

(三) 公众参与食品安全司法

社会公众以公共领域的手段和“弱者的武器”捍卫着自己的利益, 是推动食品安全治理的重要力量。公众是食品安全风险的承担者、食品安全事故的受害者, 因而公众是食品安全司法的发动者。消费者的诉权和损害索赔权是政府在最低层次上对食品消费者的保护。政府在食品安全问题上的创造良好的诉讼环境, 尊重法院独立行使职权, 法院在保证公众食品安全权利上负有终极责任。

正如徐显明教授所言, “应该用公民的权利来解决我们的安全问题。要用公民的诉讼权及索赔权来解决食品安全问题, 这个方法是治本, 政府监管只能治标, 行业制约只治末。把司法的刑事惩处与民事赔偿两大功能同时发挥出来, 才会实现公民的‘食品安全权’。如果我们不创新社会管理方式, 不用法治的方式维护社会安全, 还把重点放在‘公权力’和政府体系的加强上, 我们的食品安全问题就会年年执法检查, 而年年问题不断”[10]。

四、公众参与食品安全的机制保障

有效的公众参与取决于很多因素, 这些因素包括公众掌握的信息是否全面准确, 利益的组织化是否充分, 决策事项的专业复杂程度以及参与者的素质能否达到有效论辩的基本要求等。因而保障公众参与食品安全法治, 一要从源头上完善食品信息公开制度, 保障公众的知情权, 这是公众参与的前提;二要从末端完善公益诉讼、大规模侵权救济、惩罚性赔偿等诉讼救济制度, 保障公众的维权救济机制。同时注意发挥消费者组织等社会组织的组织优势;完善公众参与的程序;开展消费者教育等等。

(一) 完善食品安全司法救济制度, 确保低成本高效的公众维权机制

完善食品安全司法救济制度, 确保低成本高效的公众维权机制, 使公众在食品安全侵权中可以并便于进行诉讼。具体措施主要有:

1. 建立消费者小额诉讼和团体诉讼制度。

现代企业的规模越来越大, 产品覆盖面越来越广, 食品安全问题的受害面相当大, 涉及的消费者常高达数千人, 一些重大的案件涉及范围有时高达几十万乃至上百万人之多, 食品安全诉讼具有群体性和公益性。团体诉讼是指, “在法律上允许一人或数人代表其他具有共同利害关系的人提起诉讼, 诉讼的判决对所有共同利害人有效” (2) 。团体诉讼的判决具有扩张力, 效力及于遭受侵害的所有受害人。建立食品安全团体诉讼制度, 赋予消费者保护组织或其他公益组织提起公益性团体诉讼的权力, 代表消费者打官司, 对经营者形成有效的实质性制约。团体诉讼是实施公众参与食品安全决策制度的有力监督手段和法律救济方式, 健全的集团诉讼制度有利于提高维权积极性。

相对于食品经营者 (尤其是大型食品企业) , 消费者的经济实力以及诉讼能力通常处于劣势, 个人消费者通常没有足够的时间和能力去跟一个庞大的食品公司打官司, 由此导致在食品安全事故发生后, 消费者不能很好的利用法律武器维护自身权益。在消费者与经营者的一对一的诉讼中, 涉及的金额往往很小。消费者为了讨回“小额的公道”, 有可能会影响自己正常的工作和生活, 而商家却可以从容地委托律师与消费者展开拉锯式的持久战。这种状况下, 很多受到侵害的消费者权衡之后, 往往放弃通过司法进行维权[11]。完善立法, 对小额诉讼做出特别规定, 设立小额法庭, 让当事人比较容易地诉诸司法, 以较少的时间和费用来解决当事人之间的小额纠纷。

2. 惩罚性赔偿和民事责任优先。

《食品安全法》第九十六条第二款规定, “生产不符合食品安全标准的食品或者销售明知是不符合食品安全标准的食品, 消费者除要求赔偿损失外, 还可以向生产者或者销售者要求支付价款十倍的赔偿金”。这是食品侵权领域的惩罚性赔偿。其目的和功能, 一是惩戒失信企业和不良商家, 防止再犯;二是鼓励和支持消费者运用该法维护自己的权益;三是通过鼓励消费者行使假一罚十的惩罚性赔偿请求权, 具有维护社会公共利益的目的。

《食品安全法》第九十七条确立了“民事赔偿优先”的原则, 该条规定, “违反本法规定, 应当承担民事赔偿责任和缴纳罚款、罚金, 其财产不足以同时支付时, 先承担民事赔偿责任”。其宗旨在于维护受损害的消费者的利益, 体现以人为本和向弱者倾斜的理念。

3. 设立食品安全事故补偿基金和食品安全责任保险。

我国现有的救济制度在侵权问题上救济不足, 一些重大食品安全事故发生后, 消费者面临着艰难漫长的索赔之路, 问题食品的生产企业会面临停产甚至破产, 消费者向生产企业索赔几乎是不可能的。为了使受害人获得充分、合理的补偿, 设立食品安全事故补偿基金, 建立了重大食品安全事故国家先行赔偿制度, 保障受害者的赔偿。食品安全事故补偿基金 (以下简称“补偿基金”) 是指由食品生产经营者根据法律法规规定, 强制缴纳一定数量的资金或者国家以财政拨款以及以其他方式向社会筹措资金后形成的资金集合, 在食品安全事故发生后, 用以先行垫付受害人的医疗救治费用以便于其及时治疗;或者虽经司法判决受害人胜诉但因加害者执行不能后, 为保障受害人的权益, 而由基金向受害人补偿本应由加害者承担的部分赔偿金额[12]。建立补偿基金制度是维护社会安定、保持经济发展与构建和谐社会的需要。

此外, 通过责任保险机制, 保险公司介入食品安全责任事故的赔偿、救助和责任处理, 能够更及时有效地解决民事赔偿纠纷, 给受害人更加迅速合理的经济赔偿, 切实保障受害人的经济利益, 从而有效保护消费者的合法权益。

(二) 完善食品质量信息公开制度, 增进透明度

信息不对称是指信息在监督主体与被监督主体之间分布不均匀, 这种状况会直接影响到监督的效率。监督机制的有效性取决于监督主体对被监督主体的信息掌握程度, 被监督主体往往拥有垄断性信息而使监督主体无法进行有效监督, 所以法律必须解决信息不对称问题[13]。现代社会是信息社会, 公众在基于对信息的充分知情和了解的基础上, 才可能作出恰当的选择。增加消费者食品信息的拥有量, 应该从食品方面的消费教育以及有效信息的充分传播两方面展开。教育和对信息的关注开启了处理和规避风险的新的可能性。

1. 推进食品方面的消费教育。

食品安全治理的基本规律是:防治结合, 预防为主, 食品安全法治应加强预防性法律制度的建设, 建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防体系。消费教育是对消费者进行消费方面的基础教育。1985年联合国《消费者保护准则》就规定, 应该在健康、营养、因食物致生疾病的防止及食品添加剂、商品危险等方面展开消费教育;应视适当情形, 使消费教育成为教育体系中基本课程的主要部分, 最好成为现有学科的一部分;各国政府应鼓励消费者组织及其他包括大众传媒在内的利益团体从事消费教育及信息工作, 并应特别顾及在乡村及都市地区低收入消费者的利益。我国《食品安全法》第八条规定, “国家鼓励社会团体、基层群众性自治组织开展食品安全法律、法规以及食品安全标准和知识的普及工作, 倡导健康的饮食方式, 增强消费者食品安全意识和自我保护能力。新闻媒体应当开展食品安全法律、法规以及食品安全标准和知识的公益宣传, 并对违反本法的行为进行舆论监督”。2011年国家基本公共卫生服务项目扩大了内容, 增加了项目。其中基层医疗卫生机构开展健康教育活动经费被纳入基本公共卫生服务[14]。

贝克在《风险社会》中总结性地写下:“没有社会理性的科学理性是空洞的, 没有科学理性的社会理性是盲目的”。政府应设专门机构开展食品知识教育、食品风险教育、食品健康教育。开展食品安全消费维权知识教育活动, 提高依法维权能力, 增强食品安全消费意识, 树立科学消费观念, 培养良好的消费习惯和消费方式, 引导全社会科学消费、文明消费、安全消费、健康消费。

2. 完善食品信息公开方式, 确保有效信息的充分传播。

信息公开是有效的公众参与的重要前提。公众在充分了解食品的实际情况和事实根据的基础上, 才能作出对社会、对自己负责的理性判断和行为。一项有意义的讨论只能在充分保障公众知情权的情况下, 方才能够达成, 要使得公众在讨论中采取一种负责任的立场, 必须使公众能够获得与决策相关的有价值信息。政府应建立有效的食品安全信息系统, 强调政策制定过程的透明性, 确保公众的知情权。开展食品安全信息监测和收集工作, 建立食品安全信息联络机制和食品安全信息通报机制, 定期编发食品安全信息动态。构建从中央到地方, 分工明确、全方位的信息披露主体, 建设遍布全国的信息采集、风险分析以及综合的信息反馈等基础设施。

(1) 规范食品安全信息公布渠道。通过政府网站、公报、发布会、新闻媒体等多种渠道向社会公布食品安全信息, 逐步建立统一的信息公布平台。根据政府信息公开条例的规定, 组织和个人可以通过以下方式查阅相关信息, 一是政府公报、政府网站、新闻发布会以及大众媒体;二是各级政府在档案馆、图书馆设置的政府信息查阅场所。如果有关部门不依法履行政府信息公开义务的, 社会组织和个人可以向上级行政机关等主管部门举报, 收到举报的机关应当及时予以调查处理。

(2) 食品安全信息公开的范围。政府应建立一个信息披露机制, 通过多种媒体向公众通报食品市场信息, 这些信息包括与食品安全有关的监测和监督抽查结果、处理意见, 对监测和监督抽查结果的分析评价, 食品认证信息和食品 (企业) 品牌信息等, 其中最重要的是动态质量监测信息。通过向消费者提供足够的信息, 使得正规企业的良好行为进一步得到市场认可, 同时增加违规企业的机会成本, 从而约束其道德行为。

(3) 食品安全信息分类公布。食品安全信息分为卫生行政部门统一公布的信息和各监管部门日常监管信息。卫生部负责国家食品安全总体情况、食品安全风险评估信息、食品安全风险警示信息、重大食品安全事故及其处理信息和其他重要食品安全信息的统一发布, 各省级卫生行政部门负责影响仅限于其辖区的食品安全相关信息的统一发布。各相关食品安全监管部门按各自职能依法发布日常监管信息。

(4) 信息发布需多部门协调联动, 实现信息共享。我国食品安全监管实行分段多部门的监管模式, 这些部门就像“铁路警察各管一段”, 国务院食品安全委员会并非一个日常性的工作机构。在食品安全信息公开工作中, 食品安全监管相关部门应建立起联动机制、信息通报的工作机制, 保证各类食品安全信息得到及时发布, 统一信息公布平台, 实现信息共享。日常食品安全监督管理信息涉及两个以上食品安全监督管理部门职责的, 由相关部门联合公布。

(三) 发挥消费者组织等社会组织的组织力量

政府、企业、消费者各方能力的不均衡是食品安全问题深层次的根源, 完善平衡协调机制显得尤为重要。政府和企业具有组织化的运作手段, 处于权力、财力、信息力的优势地位, 而消费者因社会原子化状态而带来的弱势地位并没有实质性的改变, 因而消费者的结社以及发挥社会组织的功能是公众参与的重要保障机制。遇到食品安全问题时, 我们不能指望消费者个人具备专业能力, 能够对所有问题进行分析, 为复杂的社会政策和监管流程做出有意义的贡献。权利保障依赖主体的参与, 而个体利益如果得不到有效组织化, 则将失去有效参与的能力、信息、支持等资源;进而, 分散个体的利益将在相互冲突和高成本游戏的过程中被吞噬和淹没, 社会组织是连接散在的个体公民与社会之间的主通道。从法律角度而言, 组织化问题的核心, 其实也就是如何有效地保障个体的结社权。消费者团体是有组织的, 这种独立的非营利性组织能够发挥出集体力量和政治影响, 以确保相关部门在政治和决策过程中能够听到普通消费者的呼声。

社会组织有助于集中舆论, 有助于制定政策并使决策者负起责任。在我国, 社会组织在食品安全控制中所发挥的作用明显小于政府监管机构。在中国食品安全的体制机制的创新中, 应当赋予社会组织以更为重要的角色。挖掘消费者协会、食品质量检测协会、食品认证协会、食品风险评估协会等社会组织具有专业技术优势, 信息的非对称程度相对较小, 有利于提高公众参与食品安全治理的效率。挖掘社会组织的公共政策倡导作用, 促使公共政策和立法不偏离公众健康的公共利益, 促进政府和企业的社会责任, 推动食品安全治理制度向善。

总之, 食品安全治理与公众积极参与分不开, 通过消费者个人行动, 消费者组织、社区组织等社会组织参与, 能够对食品安全问题产生巨大的影响——他们既能影响政府, 也能影响企业。政府与民间社会的良性互动是不断激活食品安全治理体系制度向善的力量。

我国参与全球经济治理的策略建议 篇11

关键词：全球经济治理 全球公共物品 可持续发展融资 中国 美国

2014年10月22日中国国际经济交流中心与联合国开发署（UNDP）共同举办的第二届全球治理高层政策论坛，深入探讨了全球经济治理的新发展、新问题、新趋势。本次论坛有三个议题：全球经济治理的现状和国际机构的角色、可持续发展融资所面临的挑战和对策、中国及其他发展中国家在提供公共产品并促进全球治理中所扮演的角色。在本次论坛上，作者与西方学者就若干问题进行了坦诚和深入的交流。现将主要观点和政策建议总结如下，供有关方面参考。

一、鲜明对比：中国“厚道”，西方国家言行不一

（一）在参与新型全球经济治理体系的建设中，我国表现得积极、有作为、“实在”、“厚道”，而以美国为首的西方世界却处处作梗、言而无信

现有全球经济治理体系的一个主要缺陷就是“参与全球决策”的不对称性。西方发达国家是经济全球化的主要推动者和受益者，他们掌握着制定和实施全球化规则和利益分配的主动权。而发展中国家是全球化的后来者和跟随者，无权参与决策，无力改变其在国际经济体系中的不利地位。近年来，为建成一个包容性的全球经济治理体系中国做出了巨大努力。比如，我国正积极组建金砖国家银行、亚洲基础设施投资银行，中国主办了大量全球多边会议，并将在2016年主办G20会议等。然而，以美国为首的西方世界却处处设置障碍，制造麻烦。有两个典型的例子，第一个是美国国会否决了（或始终没通过）国际货币基金组织的改革方案，第二个则是美国近期极力劝阻澳大利亚、韩国等国加入由我国主导的亚洲基础设施投资银行。

（二）我国一直努力为全球提供公共物品并向其他发展中国家提供大量发展援助，而以美国为首的西方世界却言行不一，极力找理由推卸国际责任

现有全球经济治理体系存在的另一个主要缺陷就是全球公共物品（Global Public Goods）的供应严重不足（比如，有效的全球金融规则、全球气候变化减排和适应措施等），而全球公共劣品或灾祸（Global Public Bads）却没能得到足够控制或规范（比如，污气排放、珍稀物种的灭绝等）。一直以来，我国努力向全球提供各种公共物品并向其他发展中国家提供了大量的发展援助①。最新的例子是，在西非埃博拉疾病爆发之际，国家主席习近平于今年8月致电西非三国元首表示关切和慰问，并指示国内相关部门为这些国家提供医疗援助以帮助他们应对埃博拉疾病的蔓延。到目前为止，中国政府已提供各种医疗援助，总价值达1.2亿美元。今年10月中国总理李克强在意大利宣布向联合国粮食和农业组织（UNFAO）捐款5千万美元，以增强在UNFAO框架下的南南合作。

相比之下， 以美国为首的西方发达国家却以金融危机和财政困难为由，推卸他们的国际责任，拒绝向急需帮助的发展中国家提供或大幅度减少提供全球公共物品和可持续发展资金。例如， 发达国家给发展中国家的官方对外援助 （ODA）近些年已大幅下滑，与联合国所规定对外援助目标差距甚大②。

二、对策建议

（一）在对外介绍我国经济发展情况时，应多强调我国面临的困难，少提及至少不夸大成绩，并承担与我国国力相适应的国际责任

目前我国许多官员和学者在国际场合，开口闭口都是“中国有4万亿外汇储备”、“中国不缺钱”、“中国是世界第二大经济体”、“中国经济年增长率达8%”等。我国官员和学者的以上言论只会成为西方国家进一步排挤我国、要求我国多负国际责任的理由。而反观西方国家的官员和学者，却夸大金融危机后西方国家的困难，避谈成就。西方国家官员和学者常说“中国是世界最大的债权国，而美国是世界最大的债务国”、“中国应承担更大国际责任”、“中国应在提供全球公共产品中发挥重要作用”等。国际社会的官员也有类似言论，比如，联合国副秘书长互乐利.莫斯（Valerie Amos）在今年10月底对中国的访问时就多次表示“中国应在全球和地区人道主义援助中发挥更大的作用”。

尽管中国近30年来取得了巨大经济成就，但我国经济依然面临着巨大的困难和挑战，比如，依据国际标准，我国目前仍然有2亿人生活在贫困线以下。所以，我国应当继续树立作为一个负责任的大国形象，但要多强调我国的困难，并承担相应的国际责任。

（二）对一些误导性言论或新的保护主义理论应保持高度警惕

为实现可持续发展和2015年后全球发展目标，许多发展中国家面临着巨大资金缺口。他们的融资渠道主要是本国私人资本、本国公共资本、外国私人资本，以及外国公共资本（即外国官方对外援助）。由于绝大多数发展中国家自身的经济规模较小和经济条件较差，本国私人资本很难在该国发展融资中占有很大比例。而由于发展中国家投资环境相对较差及其他原因，来自发达国家的私人资本常常由于风险高收益低而止步不前。所以，那些本国公共资本有限的发展中国家（比如征税空间已很有限）仍然必须依赖国际社会的帮助，依赖来自国外的官方对外援助以解决发展资金短缺问题。

很显然，要解决发展中国家可持续发展资金短缺问题和全球公共产品的提供问题，发达国家多承担责任才是根本的出路。发达国家的官方对外援助应该是发展中国家发展融资的主要来源，它至少能对私人资本起到鼓励和促进作用。对OECD的28个发展援助委员会成员国，联合国规定了相应的援助目标，即该国0.7%的国内总收入（GNI）。这个援助目标相对这些国家的经济规模而言是微不足道的，这些国家对于急需资金支持的发展中国家有着很大的援助潜力。然而根据最新统计结果，2013年OECD的28个发展援助委员会成员国还有23国未能满足联合国规定的援助目标。

有正义感的西方政客、智库和学者本该大力呼吁发达国家确实履行他们的国际承诺，为发展中国家的可持续发展多作表率、多作贡献。然而，近年来，许多西方发达国家的政客、智库和学者却在各种场合大谈“私人资本对于发展中国家可持续发展的重要性”，认为应该大力鼓励来自私人部门的投资以解决发展中国家可持续发展的资金短缺问题。对于全球公共产品的提供问题，他们则大力鼓吹“中国及其他发展中国家在提供全球公共产品中的重要性”。这种言论具有很大的误导性，是一种新的保护主义言论。其用意无非是想转移注意力，让私人部门（尤其是发展中国家的私人部门）多做贡献，则他们的政府少提供对外援助；中国及其他发展中国家多负责全球公共产品的提供，则他们的政府少负国际责任。在本次论坛中，就有许多西方学者大力渲染以上言论，还有大量来自发展中国家的官员和学者跟风附和，很有必要指出其错误并予以纠正。

（三）我国政府应当强烈呼吁“发达国家在全球经济治理体系中切实履行其国际承诺（包括发展援助和提供公共产品等）”

这是我国作为一个负责任大国在国际舞台上应有的风范。为了顺利实现2015年后全球发展目标，国际社会包括美国在内都不得不承认，我们需要建立的是一个平等的、包容性的全球经济治理体系。全球经济治理体系的平等性要求所有国家，包括发达国家和发展中国家，都应负起与他们的经济条件和发展水平相适应的国际责任。中国及其他发展中国家应当为提供更好的全球公共产品作出与他们实力相匹配的贡献。

注：

①根据国务院新闻办公室2011年4月21日发表的《中国的对外援助》白皮书，截至2009年底，中国累计对外提供援助金额达2562.9亿元人民币，其中无偿援助1062亿元，无息贷款765.4亿元，优惠贷款735.5亿元。其中，2004年至2009年对外援助资金的平均年增长率为29.4%，远高于国内生产总值（GDP）的增长率。

②根据联合国今年9月出版的报告《全球发展伙伴关系的现状》（The State of Global Partnership for Development）， 2013年经合组织（OECD）的28个发展援助委员会成员国（简称DAC）仅有5国（挪威、瑞典、卢森堡、丹麦、英国）满足了联合国规定的援助目标。 2013年联合国规定总的援助目标为3150亿美元（按2012年的美元计价），DAC 国家尚有缺口1800亿美元。

参考文献：

[1]中国国务院新闻办公室. 《中国的对外援助》白皮书[R].2011

[2]联合国.全球发展伙伴关系的现状（The State of Global Partnership for Development）[R].2014

参与治理 篇12

一、企业专家参与高职学院内部治理是实现高职学院开放办学的需要

高职学院主要培养实用技能型人才, 决定了其必须面向市场、面向企业办学。市场需要什么样的人才, 企业需要什么样的人才, 高职学院就必须培养什么样的人才。由于高职学院必须面向市场、面向企业办学, 所以就必须采取开放式的办学模式。

高职学院面向市场、面向企业的开放式办学决定了高职学院必须将市场、企业资源“请进来”, 利用企业的各种资源为教育教学服务, 以确保高职学院培养的学生能够满足市场需求, 与企业“无缝对接”。高职学院开放式办学必须将企业各种资源“请进来”, 这已成为共识。目前诸多高职学院注重的是师资建设问题, 比较重视从行业企业聘请实践经验丰富的专家为学生授课。从行业企业聘请实践经验丰富的专家为学生授课, 对于培养学生的实践操作能力, 无疑是非常必要的。但是, 笔者认为, 对于高职学院来说, 不仅需要在教学方面注重发挥企业专家的作用, 更需要在内部治理方面发挥企业专家的作用。因为相对于单纯的课程教学来说, 高职学院的内部治理更为根本。从这种意义上来说, 聘请企业专家为高职学生授课, 是“治标”, 而聘请企业专家参与高职学院治理, 则是“治本”。换言之, 高职学院坚持开放式办学的核心要求是将企业专家“请进来”, 参与高职学院的内部治理工作。

二、企业专家参与高职学院内部治理是深化高职学院校企合作办学的需要

职业教育要大力推行校企合作的办学模式。对于高职学院来说, 校企合作办学过程中的师资互派、充分利用企业资源开展实践教学, 不仅有利于高职学院优化师资队伍结构, 充分利用企业资源开展实践教学, 节约办学成本;而且更有利于及时了解企业需求, 适时修订培养方案, 使学生更适应企业需要, 提高学生就业率。

从当前校企合作的现状来看, 高职学院与企业合作办学主要是一种“松散性”的契约型模式。笔者认为, 这种“松散性”的契约型合作办学模式虽然有利于提升高职学院的办学水平, 提升企业的市场竞争能力, 但从高职学院的实际需要的角度来说, 是远远不够的。因为在这种模式下, 高职学院对于企业的实际状况, 对于企业人才需求的了解, 是浅层次的。高职学院办学水平提升的实际亟须校企之间的深度合作。校企之间如何进行深度合作?在笔者看来, 最佳方式显然是聘请企业专家参与高职学院内部治理, 将企业专家变为高职学院教育教学的内部管理者。

三、企业专家参与高职学院内部治理的制度保障

企业专家参与高职学院内部治理, 必须有一定的制度作为保障。对于这一问题, 理论及实践中比较通行的做法是建立高职学院内部治理的董事会制, 聘请一定的企业专家担任董事, 在高职学院内部事务决策中, 积极听取企业专家的意见, 充分发挥企业专家董事的作用。在笔者看来, 这种在高职学院内部治理的董事会, 聘请企业专家担任董事的董事会制, 在一定程度上能够发挥企业专家的作用, 但存在一个难以克服的缺陷是:企业专家董事虽然能够将企业的意见带进高职学院内部治理决策中, 但企业专家董事不一定了解高职学院的内部运作状况, 不一定了解高职学院所需要解决问题的核心内容所在。换言之, 在此种董事会制的内部治理机制中, 企业专家还仅仅是“企业”技术、管理方面的专家, 而不是“高职学院”教育教学管理方面的专家, 其参与高职学院内部治理的决策显然很难说是一种“内行”专家型科学的决策。