现实参与（精选7篇）
现实参与 篇1
崔峦老师指出:“简简单单教语文, 本本分分为学生, 扎扎实实求发展。”语文课要上出“语文味”, 回归语文本色的朴实的语言文字训练。语文新课改中我们学校也在推行“参与式”教学, 我们有幸听了二十多节“参与式”教学的公开课, 感受很深, 体会颇多, 就此谈谈我们的一点粗浅看法。
一、课堂教学中, 学生活动占时越多, 就越能体现学生的主体地位吗?
“参与式”教学是以小组合作探究为主要组织形式, 以游戏、竞赛、角色扮演等为主的教学方法。因此, 我们有些教师为了体现“参与式”教学的“以学生活动为主, 平等参与”, 一堂课中, 学生的活动急剧增加, 课堂气氛活跃而热闹, 而教师的讲却越来越少。这是不是就发挥了学生的主体作用了呢?我想, 这种做法是我们对新课改中“参与式”教学的一种误解。“参与式”教学重“导”而轻“灌”, 重“学”而轻“教”, 但若该讲的也不讲, 这样的结果将是课堂教学之后, 学生既没有会学, 也没有真正学会, 留下的只是一个气氛活跃的假象。
例如:教师在教诗歌《我只看见你的眼睛》一课时, 如果只让学生用自己喜欢的方式读, 读后谈感受, 那么学生的感受只是肤浅的认识。因为你在上课时没有交代“非典时期”这个特殊背景来激发学生的学习兴趣, 渲染特定的教学气氛, 也没有引导学生感悟语言的魅力。因此, 学生的感受只停留在文字的表面上, 认识比较有限。当然这种讲要讲到该讲处, 当长则长, 当短则短。不是讲得越多越好, 而是越精彩越精练越好。
二、过度关注学科整合, 忽视了对基本知识、基本技能的训练, 这样的课堂是高效的课堂吗?
案例:有位教师在教《四个太阳》时, 为了进行学科整合, 课堂上让学生当小画家, 动手画太阳, 又让学生当小音乐家, 唱《种太阳》的歌曲, 如此反复展示, 半节课的时间已过去, 课堂热热闹闹, 学生的活动形式多样, 但读书不多, 语文教学变成了艺术教学, 一节课下来, 连最重要的语言学习也没有涉及, 最后测试, 学生竟连课文的生字、生词都不会写, 连最基本的词语也不理解, 这样的课有效吗?因此, 如果为追求气氛而“艺术”, 为整合而“凑合”, 结果只能是语文学科丢失本性, 异化本质。
三、过多使用多媒体课件, 忽视了一些传统但有效的教学手段, 这样的课堂该大力提倡吗?
现在的教学示范课, 多媒体课件是课堂的一大亮点, 也是教师在备课中占时多、耗费精力大的一部分。在课堂教学中, 我们习惯了用鼠标代替粉笔, 用大屏幕代替黑板。一上来就是背景音乐, 一幅幅优美的图画, 伴之以字正腔圆的朗读, 再接着是一个个问题, 鼠标一点, 问题的下面就又出现了答案。
多媒体的应用, 对调动学生的学习情绪, 丰富学生的认知体验, 提高学生的学习兴趣大有好处, 但一节课都用有声有色的多媒体课件来展示, 不仅教师手忙脚乱, 被课件牵着走, 学生也容易出现视觉疲劳, 教学效果并不一定好。
新课改在进行着, “参与式”教学又在推行, 作为我们的一线教师, 面对各种新的教学理念, 教学方法, 应该善于借鉴, 去伪存真, 具体问题具体对待, 从实际出发, 潜心提炼, 把语文课教出“语文味”, 教出自己的特色来。
现实参与 篇2
关键词：番禺垃圾焚烧发电厂建设项目；公民参与；政府决策；现实对接
中图分类号：Ｃ９３４文献标识码：Ａ文章编号：１００７－８２０７（２０１１）０３－００１３－０５
收稿日期：２０１０－１２－０３
作者简介：余超文（１９７６—），男，湖南常德人，韶关市委党校讲师，哲学硕士，研究方向为政治学理论与公共管理。
２００９年９月，媒体披露番禺即将要建大型垃圾焚烧发电厂，一石激起千层浪，该项目选址周边地区众多居民通过各种途径表达意见，反对该项目建在家门口。在厦门ＰＸ事件的前车之鉴和海南化工工程“成功”下马的启示下，番禺的市民们在捍卫自己权益时越发坚决。问题在于，对于一个拆迁还没有完成、环评还没有通过、民意反对如此激烈的公共项目，番禺区政府则以明确而强硬的语态来表示对这个项目的肯定。随着广州媒体的连续报道甚至中央媒体的介入，围绕垃圾焚烧发电厂的争论逐渐演变成为全国轰动的“大事件”。
这场市民与政府的较量是近年来我国政府决策与民意博弈的缩影，所折射出的正是公众对政府决策参与缺失的焦虑和抗议。公民参与是现代民主政治的應有之义，也是政府决策科学化、民主化的必然要求，因为“民主过程的本质就是参与决策”。［１］（ｐ１０４）本文以番禺垃圾焚烧发电厂建设项目事件（以下简称番禺垃圾焚烧事件）为视角，尝试对公民参与政府决策的理论依据、现实需求以及如何实现公民参与和政府决策的有效对接进行探讨。
一、公共选择理论——公民参与政府决策的理论前提
依据传统观点，政府是国家权力机关的执行机关，代表区域内全体社会成员履行行政管理职责。政府工作的价值取向是发展经济社会各项事业，实现公共利益的最大化。因此，各级政府及其公务人员没有独立于公共利益之外的任何特殊利益，是一心为公、专门利人的“公共人”。上级政府和下级政府之间、同级政府之间、政府内部公务人员之间，基于共同的价值追求——维护和发展公共利益，即便是决策失误，也主要是对实际问题的认识或极个别政府官员的利益观、政绩观出现偏差所致。
但是，以番禺垃圾焚烧发电厂建设项目为代表的一系列决策实践却表明，作为一种社会组织，政府所代表的公共利益并不是“铁板一块”，政府同样承载着一定的组织利益和组织成员的个人利益。对于公共决策的供给者政府及其官员来说，其动机并不是完全高尚无私的，也会有其自身的利益需求，部门的利益及官员个人的利益都会在公共决策中有所体现。
２０世纪中后期，以詹姆斯·Ｍ·布坎南为代表的经济学家以“经济人”假设为逻辑前提，分析公共领域各类主体的行为动机及其特征，创立了公共选择理论。该理论认为，官僚也是追求个人利益或效用最大化的“经济人”，其目标既不是公共利益，也不是机构效率，而是个人效用。也就是说，当一个人由市场中的买者或卖者转变为政治过程的投票人、纳税人、受益人、政治家或官员时，他们的品性不会发生变化，他们都会按照“成本——收益”的原则追求效用或利益的最大化。［２］
公共选择理论要求政府的公共决策要从“经济人”假设的逻辑起点出发，指导政府公共决策实践。该理论认为，公民是理性投票人，在决定是否投票及如何投票时是以个人利益的最大化来进行“成本——收益”计算的。由于公民存在着信息缺乏与理性无知的可能，导致了公民政治参与的冷漠。同时，由于投票驳论与阿罗不可能性定理，①代议制民主的选举制度根本无法真实地反映公民偏好，使公民的需求表达与政治参与面临着困境。没有公民个人的消费偏好显示，公共决策就不具有合法性。布坎南曾指出，在民主政治下，政府只是形式上的决策主体，或者说是委托的决策主体，最终的决策主体是普通选民和从选民中形成的利益集团。有鉴于此，我国公共决策应公开透明，政府官员应重视民众及其社团的作用，充分听取其反馈意见，把其偏好纳入到决策的考虑之中，这样，才能保证决策的民主化和科学化。这些主张强调了公民参与作为现代民主政治制度下公民所具有的一种普遍性和广泛性的行为仍然是极为重要的，有关公民政治参与的权利、方式及其运作机制等也是构成现代民主政治制度的重要内容。公民通过投票行为真实地表达自己偏好的需求，并对公共决策的广泛参与也是社会主义民主政治的核心要求。为了保证公民参与公共决策权利的真正实现，确保公共决策符合公共利益，就必须通过政治程序过程使每个公民的根本利益趋向民主化。［３］
二、决策环境的复杂化——公民参与政府决策的现实需求
决策环境是指影响决策产生、存在和发展的一切因素的总和。一个决策正确与否，能否顺利实施，它的影响效果如何，不仅取决于决策者和决策方案，而且直接取决于决策所处的环境和条件。而这些环境和条件实际上构成了对决策产生和执行的约束通道。当前，政府面临的决策环境变得复杂化，客观上就使得公民参与决策变得更为现实和必要。
（一）决策的政治环境
随着我国政治体制改革的逐步深人，政治过程正在向民主化和法制化发展，公民的民主观念和法制意识也在逐渐增强。他们不愿意像过去那样只能被动地认可和接受政府的决策安排，而是越来越强烈地要求介入决策过程，使政府决策能够更充分地体现自己的利益。公民法制意识提高后，会把握权利和义务对等的原则，就是既要遵守公共决策的各项规定，履行法定义务，同时也享有政策规定的各项权利，最核心的就是参与权。但在现实中，人们大都只看重前一项权利，而忽视了后一项权利。绝大多数公民对与自身利益密切相关的政策都十分关心，决策的任何调整都可能引起社会的普遍关注，人们对政府的褒贬也往往取决于这些领域决策的成败。因此，凡是真正以民主化为价值取向的政府决策者，都会非常注重并力图促进公共决策的公众参与。
（二）决策的社会环境
在计划经济时期，社会利益结构单一，只存在国家——集体——个人的纵向利益结构。建立在这样的利益结构之上的公共决策机制，是政府拥有绝对的决策权，由政府按照个人服从集体，个人、集体服从国家的原则进行协调和控制各种利益关系。同时，个人之间、集体之间在利益上也基本趋于平均化，社会公众的横向利益矛盾不显著，利益诉求很少，表达的渠道也因此而萎缩，因而决策过程没有形成公众参与机制。随着市场化进程的加快，社会利益结构发生了很大变化，由于多种经济成分和形式的出现，形成了众多且庞杂的各种利益主体，整个社会呈现出利益多元化趋势，而且利益主体之间的竞争性矛盾层出不穷，利益差距也在不断变化。社会结构的复杂化、利益主体的多元化向传统的公共决策模式提出了挑战，以往那种由行政官员依据简单的价值原则和经验独断决策的方式已经无法应对纷繁复杂的社会利益矛盾和纠纷，无法制定出公平而有效的公共政策。在这种情况下，只有加强公众的参与，让各利益主体充分表达各自的利益诉求，通过协商，沟通意见，相互做出妥协让步，从而达到利益的平衡，才可能为政府的正确决策提供价值目标，使政策更能体现各方的利益。［４］
（三）决策的对象环境
决策对象即决策要解决的问题。现代经济社会的发展使决策对象日益呈现出错综复杂、千变万化的状态。客观事物、外部环境、内部条件处在快速变化之中，决策对象间联系的普遍性和多样性日益复杂，决策对象的运动变化和发展的形式日益呈现出多向度特征，使决策的具体对象所隐含的特殊规律更加难以认识和把握，决策难度越来越大。因此，只有加强公众参与，集思广益，群策群力，将政策执行过程中的失误和产生问题的原因、现实状况、严重程度等全面准确地反馈到决策机构，然后通过政策调整的方式，即采取补充、修正或终止原有决策， 或者制定新的决策，才可能从根本上解决问题。
决策环境的复杂化无疑使现代决策面临新的挑战。一方面，决策的难度空前增大，新情况、新问题层出不穷；另一方面，决策失误所造成的影响无论在广度和深度上都大大超过了以往的任何一个时期。无论在哪一方面，公民参与政府决策都显得十分必要。
三、公民参与意识的兴起对政府决策的新要求
公民参与是现代民主政治的核心，是政治文明的重要标志。公民参与意识驱动着公民的参与行为。随着我国民主政治建设步伐的加快，公民的参与意识不断加强。公民参与意识的兴起对政府决策提出了新的要求。
（一）对政府决策的科学性提出了新要求
科学决策要求按照一定的程序，在充分调查研究，掌握全面准确信息的基础上，运用科学的工具和方法，找到利益相关各方都能够接受的解决问题的办法。公民参与意识的兴起，要求政府决策经得起民众的检验。番禺垃圾焚烧发电厂建设项目决策之所以引起番禺市民的强烈抗议，一个重要原因在于政府的决策不科学。番禺垃圾焚烧发电厂选址附近有十多个楼盘，近３０万业主在此居住。发电厂选址地距最近的楼盘仅２公里，最远的也不过８公里。市民还提出质疑，受垃圾焚烧厂影响的远不止３０万人，该厂附近区域内居住的人口数目在１００万—３００万之间，在聚集着如此众多的村镇和高档楼盘中兴建日焚烧量２０００吨的垃圾焚烧发电厂是否合适？既然政府要在这里建垃圾焚烧发电厂，为什么不预先进行科学规划？显然，公民对政府决策的科学性提出了质疑。
（二）对政府决策的民主性提出了新要求
政府决策中的公民参与是民主决策的本质要求和体现，民主决策又在一定程度上可以促进科学决策，提高决策的科学性。涉及老百姓切身利益的重大决策事项需要充分听取群众意见，实行民主决策，而对于专业性很强的决策事项，则需要在一定范围内听取专家和有一定专业知识的群众代表的意见。公民参与意识的兴起，要求政府决策必须公开征求群众意见。
在反对兴建垃圾焚烧发电厂的问题上，番禺居民们不依不饶的一个焦点是：征询民意不够。按照我国现行体制，决策程序就是政府内部讨论——专家咨询、论证——做出决策方案——征求民意——定案。番禺垃圾焚烧发电厂建设项目筹建方负责人说，按照现有的法定程序，筹建生活垃圾焚烧发电项目在得到广州市发改委、规划局、国土房管局认可之后，在进行环境影响评价这个环节内，才有听取公众意见的安排。而居民一再反驳：等到环评阶段，大局已定，还征求什么意见？而且这种传统的“听取公众意见”的方式也备受质疑。找几个人开个座谈会，把方案往报纸、网络上一贴，公众究竟提了什么意见、这些意见是否被采纳，便没有了下文。这样的“座谈会民主”、有公示无回应的“单程民主”，对于解决番禺垃圾焚烧事件引起的争议显然是苍白无力的。
（三）对政府决策的透明性提出了新要求
政府决策信息的公开透明是公民参与决策的前提。决策信息公开透明不仅是为了使人们知晓，更重要的是使人们能在知晓的前提下发表意见，参与决策。因此，政府应该及时公布决策的目标、决策的程序和方法、决策所需要的资源和条件以及决策所面临的困难和约束条件。只有政府信息公开，公众和政府才能互相交流、互相讨论，政府才能够理解老百姓关注的是什么，老百姓才能够理解政府的困境是什么，这样，才能做到科学决策和民主决策。
番禺垃圾焚烧发电厂建设项目之所以受到居民的强烈反对，缘于政府决策信息的不公开。早在２００３年，广州市政府便开始规划选址。２００６年８月，广州市规划局便批准了番禺区生活垃圾综合处理厂的选址为番禺大石会江村与钟村镇谢村，直至２００９年９月，在陆续从网络、媒体中得知番禺要建垃圾焚烧发电厂之前，番禺区几十万居民对政府此前就该项目的一系列运作基本上蒙在鼓里。有关部门没有将整个垃圾焚烧发电厂项目的论证、申请、招标过程告知番禺的直接利益相关方——番禺居民，使得后来整个项目在番禺居民看来处于“暗箱操作”之中，容易让居民联想到其中有不正当的利益勾结行为。正是由于政府决策信息的不公开，最终导致了决策的无效。
（四）对政府决策的责任性提出了新要求
在以往一元化决策体制下，政府决策面临的政治风险和社会责任相对较小。随着公民参与意识的不断增强，要求政府决策必须更加负责任，要求政府官员必须更好地运用手中的权力。公众可以随时对政府决策发表意见，对政府政策进行评判。而互联网的发展，使公众对政府的要求与评判形成了强大的舆论声浪，对作出决策的政府官员形成了压力。围绕番禺垃圾焚烧发电厂建设项目的争论持续数月，仍没能就如何解决垃圾处理问题找到一条出路；而且在整个事件中，政府及官员的形象也大打折扣。这一事件表明：相关政府部门在今后的决策中必须更多地权衡决策风险，增强决策责任意识。
四、扩大和深化政府决策中的公民参与
根据前文所述，政府所代表的公共利益并不能完全等同于公众利益，更不等同于全体公民的利益。随着公民参与意识的提高，违背公众利益或以公共利益侵害少数人利益的政府决策必然会导致决策的无效或决策执行的阻滞。因此，良好的政府决策必然要求公民参与，实现与民意的有效对接。
（一）公民参与政府决策的路径
行政决策活动作为动态化的能动性活动过程，是由多个环节组成的。一般来说，现代决策过程由问题构建、方案设计、方案抉择等阶段构成。按照我国现行体制，决策程序就是政府内部讨论——专家咨询、论证——做出决策方案——征求民意——定案。到公民参与环节，政府决策基本已经定案。也就意味着公民参与的形式完全超越了其实质意义。因此，实现行政决策与公民参与的对接，必须让公民参与到整个行政决策的过程和环节之中。
⒈问题构建阶段的公民参与。在行政决策过程中，问题的建构是一个居于中心的指导系统或定向机制，直接影响到后续决策环节的效率和质量。根据美国著名的公共行政学家威廉·邓恩教授的观点，构建问题是分析人员在不同的利益相关者所持的相互分歧的意见中连续地、反复地探究问题的阶段。因此，在问题建构阶段容纳和鼓励公众参与，实质上也就是扩大问题搜寻范围的过程，是保证各种利益要素表达自身诉求，即保证问题的各相关方基于自身的利益考量参与问题认定的过程。［５］因此，在这一阶段，政府应积极鼓励和引导公民对决策对象及所要解决的问题进行充分讨论，并对问题信息充分收集，以获得民众的理解和支持。如果广州市番禺区政府一开始就垃圾问题的严重性、解决垃圾问题的紧迫性和必要性等让市民参与讨论，民众很可能会理解政府的难处，就不会遭到高达９７．１％的人的强烈反对；如果政府就垃圾焚烧项目决策一开始便广泛收集民意，就不会出现轰动全国的大事件，政府也會及时地调整自己的决策思路和方案。
⒉方案设计阶段的公民参与。行政决策中的方案设计实质上是针对行政决策问题的界定和诊断，并拟定出多种可供选择的诊断方案。在方案设计阶段鼓励和引导公众参与，实际上就是赋予个人、团体等公众行为者针对决策问题提出改进问题的方案的权利。［６］这意味着在此阶段政府要允许各方发表意见，参与方案规划，及时与公众进行对话和讨论，并在此基础上适时制订未来的行动方案。由于行政决策一般都会涉及到公众整体性利益或部分公民的群体利益，在方案的选择上，必须要考虑到各个方面的利益，因此，需要政府提供一个各个利益团体相互交流和对话的平台。通过交流和对话，公众可以将自己的意见和诉求合理地表达到方案设计过程中去。在这个过程中，政府的任务是权衡各方利益，发扬民主，集思广益，以弥补政府“有限理性”的不足，推动行政决策的科学化。在番禺垃圾焚烧事件中，这一对周边环境及民众生活可能产生重大影响的项目，从２００４年确定地址、２００６年通过审批、２００９年开始征地，前后５年中没有情况通报，没有经过一次听证，这种将公众蒙在鼓里的做法，事实上就是漠视公众对于利益的抉择。
⒊方案抉擇阶段的公民参与。方案的抉择是行政决策过程的核心，直接关系到行政决策的水平和质量。在传统官僚制决策体制中，方案的最终决定权依据官僚制体系中的层级原则层层分配，拍板定案权集中在少数行政领导手中，极易导致行政领导的专断，影响行政决策的质量和水平。因此，方案的确定要经过充分的论证，其决策的科学性要经得起公众参与实践的检验。如政府的立场是否公正，专家团队是否中立。在番禺垃圾焚烧事件中，就体现了公众在方案抉择阶段所发挥的监督和检验作用。政府请来的几位专家都被网民“人肉搜索”出同时身兼“商家”的身份。与这个项目有利益关联嫌疑的专家，其作出的论证到底有多大的说服力？他们能够保证中立的立场吗？种种问题导致公众对该决策的科学性产生了质疑。
（二）公民参与行政决策的制度保障
胡锦涛同志在党的十七大报告中指出：“要健全民主制度，丰富民主形式，拓宽民主渠道，依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权。”公民参与行政决策是民主政治制度的内在要求，因此，必须在民主政治制度的框架之下，进一步建立健全一系列保障公民参与政府决策的制度，以促进政府决策的科学化与民主化。
⒈完善政府信息公开制度。信息公开是保障公众参与的前提，是防止政府随意决策和腐败的良药。国务院《全面推进依法行政实施纲要》规定：“推进政府信息公开。除涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密、个人隐私的事项外，行政机关应当公开政府信息。对公开的政府信息，公众有权查阅。行政机关应当为公众查阅政府信息提供便利条件。”“行政机关公布的信息应当全面、准确、真实。”“除依法应当保密的外，决策事项、依据和结果要公开，公众有权查阅。”政府应该让民众看到政府信息从讨论研究出台到最后确定的过程，民众也希望见证与自己生活息息相关的项目决策过程。如果政府信息公开能够遵循这样的系统过程，就能减少民众的猜疑。２００８年５月１日起实施的《中华人民共和国政府信息公开条例》促进了政府信息的公开，并使之迈上了法治化道路。但在广州番禺垃圾焚烧发电厂建设项目事件中所凸显出的政府信息公开体系的缺失，表明了我国政府信息公开制度还有待进一步巩固与完善。
⒉公示制度必须具有实质意义。公示不仅是为了使人们知晓，更重要的是使人们能在知晓的前提下发表意见，参与决策。市场经济社会中人们的利益和主张不同，因而人们在参与中所表达的意见自然不同。有时政府为了减少不同意见而在公示中尽量少提供信息或尽量少给人以发表意见的时间。换句话说，政府在决策时信息的释放不是很充分，是选择性地释放，有的说了，有的没有说；对政府有利的多说，不利的少说甚至不说。这些都会使公示制度失去实质性意义。因此，政府决策中的公示应从政府规划或申请立项开始，贯穿决策的全过程。只有这样，才能使公众特别是利益可能受损的公众较早地知道威胁自己利益的事态的进程，使决策者从一开始就能听到不同的意见，能够更全面地考虑问题。
⒊进一步完善听证制度。通过制度化的听证会以保障决策者听取所有的意见，其目的是切实、同等地保护每一个人的权利。决策者固然有权决策，但决策者只有在按照法定的程序充分地听取了所有的意见之后才有权决策。听证体现了法治所要求的程序正义，它的基本原则是平等和效率。这些原则要求当一个人或一些人的利益可能因权力机构的决定而被改变时，他们有权事先知道，有权同其他利益和自己不同的人一样，向作出决定的机构陈述自己的主张，提出支持自己的主张的证据；而这种主张的陈述和证据的提出，应在与利益无涉的听证主持人的主持下，分问题进行，以使决策者和公众都能在对比中判定不同的主张和证据中哪些是更应该被采信的。
⒋建立独立专家制度。目前，在与重大工程相关的调研、评估和决策中，听取专家的意见或请专家参与评估、决策已成定例，但专家的独立性一直备受公众质疑。因此，建立独立专家制度对于政府科学决策非常必要。目前，专家库制度已在很多国家兴起，为我国政府科学决策提供了借鉴。即设立专家库，确立专家标准，预先将不同学科的专家资料收入库中，并建立专家库的使用规则。作重大决策时从专家库中随机抽取专家并及时公布专家背景信息。公布专家背景信息有两大好处，一是看是否客观中立，凡与决策项目有直接利害关系的或道德操守上有污点的应予以回避或弃用；二是当专家因为自己错误或不当意见而造成重大决策失误时，虽可不追究法律责任，却应负道义上的责任。
⒌强化官员问责制度。国务院《全面推进依法行政实施纲要》规定，要“建立健全决策跟踪反馈和责任追究制度”。“要按照‘谁决策、谁负责’的原则，建立健全决策责任追究制度，实现决策权和决策责任相统一”。重大的决策失误对民众造成的损失可以通过国家赔偿的方式部分弥补，而对生态环境以及人类自然和文化遗产所形成的破坏是永远无法弥补的。因此，政府官员应对重大决策失误承担相应的政治或法律责任。强化官员问责制度，可使其充分考虑决策风险，减少决策失误，提升决策的科学性。
【参考文献】
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（责任编辑：高静）
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现实参与 篇3
“公众参与”从社会学角度讲,是指社会群众、社会组织、单位或个人作为主体,在其权利义务范围内有目的的社会行动。中国开展“公众参与”的时间不是太长,但近几年相关管理部门对“公众参与”已越来越重视,相继出台了一系列的政策和措施,鼓励公众积极参与与环境安全有关的各种活动。公众的范围包括普通群众、非政府组织和民间团体。除政府的行政行为和企业的环境保护责任行为以外,其他所有环境保护行为均可认为是公众参与行为。公众参与的形式包括举行论证会、听证会,或者采取其他形式。
二、环境安全概念及内容
1. 环境安全的概念:
第一种安全,主要是对人体健康(或卫生)和生产技术活动而言,主要指对人的健康没有危险、危害、干扰等有害影响,常见的有生产安全、劳动安全、卫生(健康)安全、安全设施等,这些类型简称为生产技术性的安全问题。第二种安全,主要是对人为暴力活动、外交活动等社会性、政治性活动以及社会治安与国际和平而言,主要指对国际和平、国家主权、国家治安和社会管理秩序没有危险、干扰等有害影响,常见的有社会安全、国家安全、国际安全等,这些类型简称为社会政治性的安全问题。第三种安全,即兼顾上述两种安全的综合性安全或广义的安全。广义的环境安全是指人类和国家赖以生存发展的环境处于一种不受环境污染和破坏的安全状态,或者说国家和世界处于一种不受环境污染和环境破坏和危害的良好状态。
2. 环境安全的内容:
最根本的是国家对关键资源的支配和控制的方式、手段和途径。指主权国家在一定的历史阶段,着眼于国家环境权益目标,采取各种措施保障环境状况和环境利益不受外部和内部的威胁而保持稳定、均衡和持续发展的一种状态,能够对国家的稳定和发展,国民的生存繁衍和富裕起到维持和促进的作用,预防和应对可能出现的危机、冲突或战争,而不产生危害和负面影响。具体表现为环境的各要素保持完整和完备,国家环境主权独立,国家支柱产业竞争力增强,资源、能源供应得到有效保障,可持续发展的能力能够经受国内外动荡的冲击。国家环境安全具体包括三个方面的内容:控制的主题是谁;什么是关键的资源;控制的范围和程度。按照其包括的内容可分为国家生态安全、国家环境权益安全和国家环保产业安全。
三、中国的环境安全现状
近年来,地球连续遭遇了地震、海啸、洪水等自然灾害的同时,还遭遇了SARS、禽流感、艾滋病等全球大范围传染病的侵蚀,人类已经到了一个自然灾难普遍爆发的时节,对物质财富的追求与过度消耗正在不断造成环境资源的毁坏和毁灭,也造成了生态灾害和灾难的不断发生。自然灾变的频繁发生将成为今后人类社会面临的主要问题,全人类都将为此作出更多的努力,解决或寻求人类面临的环境危机,以便长久生存以及探索另一种生存生态文明方式!
目前,中国的环境现状更是不容乐观,除了上述的灾难和危害出现过,现有的危害还在不断发生,在中国还存在以下影响环境安全的因素:(1)环境污染严重。大气、土壤、水等污染十分突出。城市环境空气处于中度或重度污染,城市中的居民健康不断遭受到环境污染的侵害,有些城市近年来还出现了非常恶劣的空气污染危害--“雾霾”,一遇到这种天气,城市居民就已经到了窗户不敢开、门也不敢出的地步。土壤污染威胁农产品安全;畜禽养殖业污染以及农业生产过程中的废弃物污染,造成农村环境安全的问题已越来越严重。(2)环境风险居高不下。突发性环境事件进入高发时期。究其主要原因:一个是安全生产事故,另外就是企业违法排污。一些企业忽视环境安全问题,急功近利,项目选址不当,把一些化工、冶炼等高危行业建在饮用水源地、居民区等环境敏感地区,一旦发生事故,将会造成环境灾难和人民生命财产损失。(3)群体性环境事件呈迅速上升趋势,污染问题成为影响社会稳定的“导火索”。近年来,群众的环境投诉事件每年都在上升,因环境问题引发的群体性事件也在增加,严重影响社会稳定。(4)经济结构建设不合理,重要战略资源短缺。中国的人口众多,人均资源拥有量较少,水资源、土地资源、能源资源等,特别是天然气和石油供给不足,会极大地影响到中国的环境安全。(5)水土流失日益严重,土地荒漠化仍呈蔓延趋势。(6)生态破坏问题突出。
四、“公众参与”保护环境的重要性和现实意义
为了实现和保护环境,作为人类赖以生存的基本条件的环境要素,在当今受到严重污染和破坏,以致威胁到人类的正常生活的情况下,不应再视为“自由财产”,不能成为所有权的客体。环境资源就其自然属性和对人类社会的极端重要性来说,它应该是人类的“共享资源”,是全人类的“公共财产”,任何人不能任意对其占有、支配和损害。将环境的产权--“所有权”赋予国家,由国家作为环境的所有权人将环境分配给各个利益主体,在利益主体之间形成有序的关系,从而克服市场失灵和“公地的悲剧”,之所以不直接将环境的产权授予各个利益主体,主要原因有:一是有些环境要素如大气产权难以界定;二是让国家持有产权可以使国家保留调控经济利益和环境利益的权力。另外,环境安全按照覆盖范围的大小,可以分为地方环境安全和国家环境安全,如果一种环境安全的效应外溢到到其他地方比较少,就可以将它视为地方环境安全。地方环境安全主要为当地居民提供环境利益,可以由地方政府来营造和维护,国家环境安全为全体民众提供环境利益如大的湖泊或者森林,政府就应承担保护和改善的责任。但是,不能因此而否定公民和社会组织在环境安全建设中的作用。公民和社会组织所起的作用应理解为帮助和监督政府履行职责,也就是民主机制的一部分,具体表现为公民组成社会团体、公民和社会团体参与政府决策、公民和社会团体监督政府。政府应当在建设环境安全的过程中居于主导地位,公民和社会团体起的是辅助的作用。但是,社会自治在国家之外扮演独立角色,在现阶段起到补充作用;同时,国家对环境的管理是受全国民众的委托行使管理权的,因而又不能滥用委托权。针对政府失灵,不能单纯依靠国家来解决,而应该发挥社会和公众对政府决策的参与和监督来避免。这就是公众参与保护环境的重要性和现实意义之所在。
现实参与 篇4
关键词：农民参与,土地征收,土地征收程序,产权主体
农民参与农村土地征收过程, 是农民个体或农民组织依法通过一定的方式和程序, 直接或间接地在整个土地征收过程中表达农民个体或集体的利益、意愿和主张, 从而维护自身合法权利的行为。它是农村土地征收的公益性与公民民主权利相契合, 确保土地征收行为对农民意愿的有效回应性、科学性, 实现由农村土地征收所带来的利益的公平分配中最直接、最重要的途径。当前, 由于对农民参与农村土地征收的重要性存在认识上的偏差, 对农民如何有效参与农村土地征收的理论研究远未深入和成熟, 因而在土地征收实践中农民缺少必要的参与权而使其利益得不到切实保障, 并由此引发了许多矛盾和冲突。因此, 对农民参与农村土地征收过程的若干问题进行深入地探索和研究有着重要的理论意义和实践意义。
一、农民参与农村土地征收过程的理论基础
城市化、工业化之初, 传统的以行政模式为主导的农村土地征收模式在农民参与方面的特征表现在:一是征收相关信息资源封闭, 公众缺乏知情权;二是征收政策中制定主体、议题建构都被政府垄断, 城市化过程中是否征用农地、何时征用、如何征用及征用的范围和补偿标准通常是由行政主体单方面决定的, 而与土地征收有直接利害关系的农民被排除在土地征收政策的制定之外;三是土地征收实施的强制性, 缺乏与被征地农民的协商。征地行为以行政权的方式强制推行加剧了地方政府与被征地农民之间权利义务的不对等状态。随着行政体制改革的深入, 政府职能的转变, 政府主导的土地征收模式所带来的弊端日益显露。
传统土地征收模式的弊端引起了部分学者对土地征收制度及行政法理论基础的反思。如果说土地征收是一种强制取得所有权的行政行为, “那么规范土地征收行为的土地征收制度不应当理解为保障政府强制取得土地的制度, 而应当将其理解为一种财产权利保护制度, 其存在的根本目的在于限制国家权力的滥用, 保护农民或其他土地权益者的权利。”[1]从其建构的理论根基来看, 土地征收制度作为一种行政法律制度既不能完全建立在控权模式之上, 也不能完全建构在管理模式之上。“基于现代行政法所处的法治社会背景中多元利益的并存与冲突, 公共权力与公民个人权利此消彼涨的既对立又互相依赖等现实, 行政法律制度在内容设置上开始注重体现行政权与公民权的平衡精神, 即行政法在调整法律关系主体之间权利义务关系的过程中, 同时追求公权力与私权利、公共利益与个人利益、行政效率与个案公正等关系之间的平衡, 罗豪才教授将其提炼总结为‘平衡论’”。[2]该理论总的原则是在上述关系中实现“公正”的平衡 (Just balance) , 即行政法的运行应强调对行政相关人权利的保护以此抗衡行政权的滥用。在农村土地征收实践中, 由于我国尚未完全建立能够有效的限制政府机关、集体经济组织对农村土地的实际支配权的法律制度, 而现有的土地产权主体制度的不清晰导致被征地农民合法的土地权益受到侵害, 在巨大的经济利益与政绩利益的诱惑下, 单靠执政者的内省和自制很难从根本上解决问题。因此, 当务之急是通过赋予被征地农民在农村土地征收中的参与权来抗衡和限制地方政府及其他主体对农村土地的不法行为以及无限扩大的权力。只有农民依法享有土地征收中的参与权, 成为农村土地及其土地利益的真正支配者, 才能限制土地征收权的滥用从而避免被征地农民被动的城市化、维护农民的合法权益。
二、当前农民参与农村土地征收的现实困境
1.参与主体的范围不明确
《土地管理法》、《土地管理法实施条例》对参与主体仅规定了“被征土地的所有权人和使用权人”。而根据我国《宪法》规定农村土地属于集体所有, 对于何谓“集体所有”理论上存在争议, 中国民法学界提出从“共有”到“总有”再到“合有”等八种解释。[3]理论解释的困境带来实践操作的混乱, 虽然《土地管理法》第十条试图在理论上进一步明确集体的界限, 规定“集体”可以有乡 (镇) 、村、村民小组三级, 在不同程度上它们都是农村集体土地产权的所有者代表, 然而现有法律规范对“三级集体”相互之间权利义务不明确以及行使权力的方式不明确, 严重违背了产权的排他性原则, 实际形成了“人人所有、人人无权”的现象。进一步分析, “无论是作为政治自治组织的村民委员会, 还是作为经济组织的各种各样的农民经济集体, 在没有赋予农民以退出权和土地等财产分割权之前, 它们都只是卢梭的‘公意’理论的化身, 只是抽象的‘虚拟物’。”[4]农村土地集体所有权主体不明确, 直接影响土地征收中参与主体的缺位, 难以真正维护被征地者的合法权益。
2.参与事项范围狭窄
现行农村土地征收的法律规范中, 对农民参与土地征收的范围规定比较笼统和狭窄, 在一些事关农民重大权益的事项上没有规定农民的参与权, 具体表现在:
(1) 土地征收的“公共利益”认定缺乏农民的参与。对于何为公共利益, 我国宪法和土地管理法都没有界定。《国有土地房屋征收与补偿条例》首次以列举的形式界定了公共利益, 但仍然存在列举形式不够详尽具体、在兜底条款中将公共利益的解释权扩大到行政法规, 扩大了公共利益的“解释权”等问题。[5]这使得政府可以在土地征收时把一切活动都打着“公共利益”的旗号, 无限扩大土地征收权, 运用行政权力来控制土地资源。虽然《土地管理法》在第44条、45条为保证土地征收中合乎公共利益的目的, 规定了征收农用地的办理、农用地转用审批和征收土地手续, 但因为审批前进行的决策行为完全由政府一手操作, 被征地农民及农民集体对其所征地在审批前不享有知情权、参与权, 更不用谈监督。保证土地征收的公共利益目的实体性和程序性规定都因为其自身存在的矛盾和悖论, 无法保证被征地农民的参与, 从而影响着土地征收行为的合法性与合理性。
(2) 集体土地征收方案和征收补偿安置方案的确定缺乏农民参与。《土地管理法》对于土地征收方案只规定了在批准后予以公告, 这种告知制度带有鲜明的“国家本位”和公权力优先色彩。土地权利人对于土地是否被征收, 征收被用于何种用途, 都没有发言权, 只能被动接受。可见, 在征收土地程序中, 集体土地相关权利人从程序一开始就陷入了相当被动的弱势地位。另一方面, 根据《土地管理法规》48条的规定:征地补偿安置方案确定后, 有关地方人民政府应当公告, 并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。从规定中我们可以看出土地权利人没有权利参与补偿安置方案的制定, 无权参与拟定土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的标准、数额、支付方式和支付时间以及农业人员的具体安置方式等发表意见。
3.参与形式的弱组织化
在当前的农村土地征收的农民参与机制中, 组织载体的缺失使农民利益表达和利益维护陷入困境。几千年的中国封建社会的自给自足的自然经济, 把农民牢牢限制在土地上, 与农民利益密切相关的组织除了宗族组织和帮会等秘密结社组织以外, 向来缺乏基于利益主体的契约化组织, 更不可能产生类似西方利益集团的农民利益表达组织。虽然村民委员会在宪法上被定位为代表农民利益的基层群众自治性组织, 但实践中村民委员会往往异化为乡镇政府的下属机构、派出机构, 行政化倾向严重。马克思对这种农民缺乏组织联系的特点作了非常生动的比喻, 说他们“便是由一些同名数相加形成的, 好像一袋马铃薯是由袋中的一个个马铃薯所集成的那样”。[6]真正代表农民利益的农民自治组织的缺乏, 导致在农村土地征收中农民的参与权的行使缺乏组织载体, 即使受征地影响的农民人数众多, 分散的利益表达方式, 也使其在国家政治生活中影响微弱, 从而形成导致农村土地征收中农民利益易遭损害的重要原因。
4.参与过程缺乏程序性保障
(1) 信息公开程序不具体。
土地征收中的信息公开程序不具体主要体现在公告程序规定的原则性较强, 难以操作。土地征收法律规范中对征地公告及征地补偿安置公告的内容作了一些规定, 但这些规定相对简单, 仅规定公告中应告知土地权利人被征土地用途、位置、征地补偿安置标准等, 并没有对这些应告知事项的详尽程度作出规定, 行政机关在土地征收中有了较大的操作空间, 该公开的信息以抽象性规定予以掩盖, 侵犯农民的知情权。
(2) 听证程序不规范。
首先, 听证范围狭窄。我国专门规范土地征收听证的文件《国土资源听证规定》第19条将土地征收听证的范围仅限于征地补偿安置方案和非农业建设占用基本农田方案的, 虽然规定了“其他情形”, 但对于征收土地目的是否具有公益性以及土地征收决定这些重要事项却没有纳入听证范围。其次, 听证主持的确定难以保证征收的公正性。《国土资源听证规定》第7条规定, 听证主持人在听证员中产生, 听证员由主管机关选定。因此, 听证主持人产生的中立性值得怀疑。再次, 听证笔录的法律效力不确定。《国土资源听证规定》第33条规定:听证主管部门应当根据听证笔录, 作出行政许可决定, 依法作出行政处罚决定。但是如果不根据听证笔录做出行政许可或行政处罚决定要承担什么法律责任呢?《规定》没有规定, 而且《规定》本身属于规范性文件, 其效力层次低, 更无法保证听证笔录的效力, 所以作为听证重要记录和结果的听证笔录的效力不确定, 就使得土地征收听证会的举行形同虚设。
5.参与结果的无实质回应性
斯塔林 (Gove.stsrling) 在他的《公共部门管理》一书中提出, 回应 (Responsiveness) 意味着政府对公众接纳政策和公众提出诉求要作出及时的反应, 并采取积极措施来解决问题。农民参与土地征收是农民将自身利益诉求通过谈判、协商等各种方式向土地征收者传达, 土地征收者对公众的社会需求和所提出的问题作出积极反应和回复的过程。农村土地征收中征收者对农民参与的积极有效的回应能防止征收权的滥用, 保证土地征收政策的制定和执行的合法性。我国农村土地征收的法律规范虽然在很多方面规定了农民的参与权, 但却是有参与无回应, 是一种表层的参与。如《征用土地公告办法》、《国土资源听证规定》中虽然规定了在征收补偿安置方案批准时应当附有公众意见, 但是对于采纳公众意见, 并未规定应该以明确的方式通知参与者, 不采纳参与者意见, 也未规定应该以明确的方式予以说明理由或解释原因并告知参与者。因为尚没有这样的明确的规定, 导致在实践中公众参与的意见在参与程序结束后往往石沉大海, 尤其当征收实施中公众意见未被采纳时, 由于没有与公众进行后来的沟通环节, 使得公众无法很好的理解未被采纳的原因, 使民众有一种被愚弄的感觉。这样必然会使得公众参与的积极性下降。[7]
三、完善农民参与农村土地征收的路径选择
1.完善产权制度, 明确产权主体
我国农村土地产权制度的模糊造成土地承包经营权的不稳定性、土地所有权主体的“虚置”。建立产权明晰化的农村土地产权制度, 可从如下方面入手:
《村民委员会组织法》第2条规定村委会是基层群众自治性组织, 办理本村的公共事务和公益事业。因此, 作为关系到大部分村民利益的土地征收应该属于“全村的公共事务和公益事业”而由村委会来行使土地产权。明确了村委会的土地产权主体地位, 还要进一步明确农民的土地产权才能实质上维护农民在土地征收中的合法权利。而土地使用权是土地财产权的核心, 所以健全农民的土地财产权, 主要是将农民的土地使用权明确化、稳定化。明确农民的土地使用权主要确认农民对土地的排他性占有, 通过立法将农民的土地使用权明确化为对土地的生产经营决策权、转让权、租赁权、开发权、收益权;稳定农民的土地使用权, 主要是通过立法赋予农民永久的土地使用权, 稳定农民对土地的长期收益, 可以促进农民对土地进行长期的规划, 减少因短期行为带来的损失, 使土地资源得到更加合理有效的利用。[8]
2.保障农民在农村土地征收中的参与权
参与权作为一项重要的程序性权利, 是主体行使实体性权利的基础和保障。为维护农民在土地征收中的合法权利, 必须保障首先确立农村在土地征收中的主体地位, 保障农民在土地征收中的参与权, 将作为参与权组成部分的知情权、要求听证权、评议和表决权及相应的诉讼权进行法律化、系统化和具体化。
(1) 知情权。
在土地未被征用之前, 政府以公告的形式书面陈述需要征地的具体理由, 将征地补偿水平明确告知农民。这样做的效果是:首先, 改变征地信息不对称的状况, 让农民知道自己土地的价值, 增强农民的市场意识和谈判能力;其次是保证让被征地农民及时、全面、正确地了解有关政策法规, 确保政府能够依法征地。
(2) 要求听证权。
为保证土地征收目的的公益性, 政府机构必须举行听证会, 确保农民的意愿得以充分地表达。农民可以在听证会上质疑征地理由, 将被征地人的意愿表达纳入合法有序的轨道, 对认为侵害自己权益的征地行为有权要求政府放弃或纠正。严格按照“正义先行、征地后决”的原则, 对没有执行听证程序的要坚决停止征地。按听证程序办事, 一方面有利于征地目的合法性和透明性;另一方面通过集体和农民的参与, 促使征地机关按照互利原则不断修改征地方案, 使农民的财产权得到应有的尊重。
(3) 评议和表决权。
被征地农民通过农会或村委会等农民集体组织对征地过程中的涉及自身重大利益的土地征收方案、征收补偿方案进行评议, 在评议的基础上进行表决。被征地农民会议关于征地过程中的共同事项的决议应以被征地农民会议全体参与人2/3以上多数通过。决议对参与被征地农民会议的全体农民具有法律约束力。
3.提高农民的组织化程度
农民的组织化程度不高, 使其在向政府进行利益表达时缺乏合力, 严重影响了农民在土地征收的各种合法权利。要提高农民的组织化程度, 关键是成立能代表农民利益的民间组织, 亨廷顿认为, 组织是通往政治权力之路, 是稳定的基础, 因而也是政治自由的前提。[9]要保障农民在土地征收中的合法权利, 应该成立农会, 发挥组织的凝聚、号召以及强有力的影响功能。在经济功能上, 农业协会在经济上为农民提供生产、营销、信息、技术、培训等服务;在政治上, 国家在制订涉农法律政策时则要先听取农业协会的意见, 从而避免伤农法律政策的出台。除了成立发展农会外, 还应发展各类服务于农民的社会中介组织。“我国的中介组织具有‘官民二重性’, 不仅可以凭借其处于一线、贴近民众的优势成为失地农民利益表达的渠道, 让失地农民有自己的声音, 而且能够依靠其与政府机构的特殊关系表达和实现他们的利益, 并为他们争取更多的权利。”[10]中介组织的这种得天独厚的优势会在政府与农民之间发挥桥梁与纽带的作用, 减少因土地征收所引发的冲突。
4.建立健全参与型农村土地征收程序
(1) 对征地申请进行初步审查。
征地机关在对征地申请进行初步审查过程中, 要做到公开、透明, 要保障集体和农民的参与。首先, 征地机关在接到申请后应将征地目的、范围、期限、面积等内容对被征地农民进行公告。其次, 被征收的集体和农民可以分别对征收目的的合法性、征地的范围、期限、面积等通过书面意见书、提供证据等方式提出自己的意见。再次, 双方就征地方案和补偿方案进行磋商。最后, 征地机关将审查情况进行公告。[11]
(2) 报上级部门审批。
在上级部门对征地材料进行审批过程中, 为保证征地的合法和公平性, 如在初步审查阶段没举行听证, 可对征地的目的合法性举行有专家、农民集体或个人参与的听证会。
(3) 公告、登记。
批准征收后, 县级以上人民政府土地管理部门要及时将审批的征地方案公告, 并通知有关集体和农民。
(4) 签订补偿协议。
县级以上人民政府土地管理部门应组织用地单位与集体、农民就征地补偿费直接进行协商;协商不成的, 可由县级以上人民政府公开裁决。对裁决不服的, 集体和农民可以依法提起行政复议或诉讼, 拓展参与的程度。
(5) 足额支付补偿费用并实施征收。
补偿费用确定后必须先行足额支付给被征地农民才能实施征收, 违反先补偿后征收的先后顺序是违法的。
5.构建合理的利益沟通与反馈机制
第一, 明确利益沟通的基础是双方法律地位平等。行政机关不能利用其强势地位使当事人在不自愿的情况下进行利益沟通。第二, 利益沟通的前提是行政机关必须在法定的权限范围内行使处分权。为有效达成磋商, 谈判双方都必须在各自权限范围内作出让步, 对于行政机关而言不能以牺牲公共利益和其他利害关系人的利益为代价来换取农户的同意征收。第三, 对农民提出的意见和建议从国家和地区发展政策进行整体考虑, 兼顾农民的利益, 就提出的反对意见、建议或相关修改建议的答复出具报告并公布。第四, 将建立双方在平等自愿基础上订立的协议赋予其效力。行政机关不能以磋商协议没有约束力而随意撤销、更改甚至废止, 否则就违反信赖保护原则要承担法定赔偿责任。
参考文献
(1) 许明月, 曹涌涛, 吴茂见.从征收权的理论边界看我国农地征收制度的完善[J].学术论坛, 2008, (03) .
(2) 包万超.行政法平衡理论比较研究[J].中国法学, 1999, (02) .
(3) 丁关良.“集体土地所有权”性质之客观界定[J].淮阴师范学院学报, 2007, (01) .
(4) 中国土地产权制度——基于宪法第10条的分析[Z].法律教育网, 2012-03-06.
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(6) 马克思恩格斯选集 (第1卷) [M].北京:人民出版社, 1972.
(7) 孙振声.集体土地征收中公众参与立法问题研究[D].内蒙古大学硕士学位论文, 2011.
(8) 杨玉军.农村土地流转过程中的农民权益保障问题研究[D].安徽大学硕士学位论文, 2011.
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(10) 张登国.构建新时期失地农民利益表达机制[J].中共云南省委党校学报, 2007, (08) .
现实参与 篇5
一、数字化档案馆的涵义及发展现状
所谓数字化档案馆, 就是指在现代信息技术普遍应用基础上, 利用数字化手段, 以综合档案信息资源为处理核心, 对数字档案信息资源进行收集、管理, 通过高速宽带网络设施相连接和提供利用, 实现资源共享的超大规模、分布式数字信息系统。数字化档案馆具有资源数字化、存储信息量大、检索利用便捷、信息资源共享性等特点。
数字化档案馆的建设分为三个阶段:一是初始化阶段, 即建立档案自动化管理系统, 进行纸质档案的电子化管理工作;二是发展阶段, 主要标志是光盘和局域网络在档案馆可以得到应用。用户可以在档案馆及档案馆以外的局域网内任何场所访问档案馆的机读目录、光盘数据库和检索系统;三是数字化档案馆阶段。不仅局限于在局域网内, 通过互联网跨越馆际, 超越时空限制, 在虚拟档案馆中利用档案文献信息资源。
当前, 全国不少的档案馆已经进入数字化档案馆建设的初始化阶段和发展阶段, 开发或引进了档案自动化系统, 对馆藏档案进行信息化处理。不少高校走在了建设数字化档案馆的队伍前端, 比如上海交通大学、南京大学、东南大学等。虽然数字化档案馆建设已经取得了阶段性成果, 但在实际推进过程中还是还存在不少困难:一是领导的重视程度不够;二是档案经费的不足;三是复合型档案的人才缺乏。
二、公众参与:贯穿于数字化档案馆建设的全过程
国外的“新公共管理运动”认为, 公众的参与可以提供给专家无法制定政策或规划所需要的全部信息, 公众参与可以反映公众的需求和偏好, 提高政府的回应力, 使政府与公众之间形成良好的合作, 增加公共管理过程的透明度, 提升公共决策的民主性。因此, 在建设数字化档案馆的过程中, 公众参与应该贯穿于整个全部过程中:
(一) 数字化档案馆的规划设计方面
建设数字化档案馆的根本目的就是服务社会大众。正如美国的珍妮特·V·登哈特, 罗伯特·B·登哈特提出的新公共服务所倡导的”充分重视民主、公民权和为公共利益服务”, 新公共服务通过广泛的对话和公民参与来追求共同的价值观和共同的利益。数字档案馆的规划建设不仅仅是公共权力机关——档案馆的事, 是与每一个机构、团体、社会公众利益都息息相关的大事。数字档案馆应该建在哪里, 建成什么样子, 应该如何运营等等都是公众利益的聚合, 都是公众参与的领域。
(二) 档案信息资源的来源方面
《中华人民共和国档案法》所称的档案, “是指过去和现在的国家机构、社会组织以及个人从事政治、军事、经济、科学、技术、文化、宗教等活动直接形成的对国家和社会有保存价值的各种文字、图表、声像等不同形式的历史记录。”在实际的档案工作中机关、团体、企业事业单位和其他组织的对本单位和所属机构的档案可以按照相关的归档范围保存下来, 对隐含在日常生活、人生礼仪、节日庆典、宗教仪式等交错联系的生活网络中有价值的个人资料都散落在档案馆之外, 得不到妥善保存。以笔者所在高校为例, 这是一所工艺美术院校, 学校不乏在全国乃至全世界都文明的艺术人才, 每年师生所创作的的具有保存价值的作品不计其数, 受各方面因素的影响, 都无法成为本单位档案馆的数字化信息, 成为馆藏资源。
因此数字化档案信息的来源绝不应该只限于归档范围上所规定的内容, 更应该是相关活动空间中的整个“人群”, 必须通过公众广泛参与, 在日常生活中推进常态化的归档和收藏。从这个意义上说, 馆藏资源应该从每个人的身边、从人人参与开始, 才能真正为数字化档案馆提供丰富的馆藏资源。
(三) 档案管理系统的建设方面
数字化档案馆建设中, 网络化的档案管理系统的铺设是不可少的关键环节。如今, 各具特色的档案管理系统铺天盖地, 如何在众多的软件中选择适合的管理软件关键是靠公众的参与。一是要能够满足公众所需要的服务需求;二是其他软件使用者的使用经验与心得;三是要根据本馆的具体情况, 一线工作使用者的工作需求来决定;四是相关的软件专家的评估等多方面的反馈意见。档案管理系统的选择切忌领导的一言堂, 否则就容易滋生腐败现象。
数字化档案信息的组织管理过程也离不开公众参与, 对馆藏的档案信息资源从形成、整理、存储、检索、传递、保管、保护利用、鉴定、销毁、统计全过程的管理, 仅靠档案馆的工作人员是很难完成的, 都需要其他兼职档案员和相关的技术人员的参与配合。
数字化档案馆在局域网或互联网上的建设是一项系统化的工程, 需要相关馆舍、其他相关行业、领域的专业人员的共同协作与配合。
(四) 数字化档案馆所提供的服务方面
数字化档案馆所提供的服务方面主要就是通过网络进行数字化档案信息的利用查询。笔者认为档案馆所提供的数字化档案信息不应当仅仅包括原纸质文字、图片、照片、视频的数字化处理后的简单呈现, 更应该具有根据现有的信息资源进行深层次的开发编研的成果展现。甚至在公共服务层面上是与其他相关部门相互配合, 联合实施一系列的共建共享项目, 打造一个融合服务的平台。数字化的信息资源不应当是静静地在数据库等待被查询, 不与人产生互动。打造融合服务的平台不仅能够丰富数字化档案馆的馆藏, 也是数字化档案馆服务能力的拓展与创新。
三、全方位推进数字化档案馆建设中的公众参与
(一) 转变文化观念, 增强档案意识
虽然法律上积极倡导档案管理的公众参与, 但是大多数人都受中国传统“服从管制”的观念影响, 认为“多一事不如少一事”、“事不关己, 高高挂起”, 公众参与档案管理的意识仍很淡薄;在不少地方, 档案工作被边缘化, 有些人甚至认为可有可无, 有的领导本身的档案意识不强, 不重视档案工作, 推动档案馆的数字化建设自然不够积极。档案馆应通过广泛的档案宣传和教育, 让公众逐步摆脱传统档案观念的束缚, 正确认识到参与档案管理是国家法律所规定的公民的权利和义务。宣传教育是增强公众文化素质的关键, 也是解决大众档案意识不强的最有效的途径。公众对档案的认识需要一个潜移默化的作用, 对档案的感情需要慢慢的培养, 使大众感知到档案绝不是简单的资料保管, 而是与每个人的利益都相关。通过书籍、报刊、影视的媒体、展览等各种形式向公众宣传档案的价值, 使参与档案管理的观念深入人心, 使他们在日常的生活中具有主动保管档案、移交档案的意识。
(二) 各级档案馆积极主动地吸纳公众参与到数字化档案馆的建设
“新公共服务表明, 公共行政官员不仅要共享权力, 通过人们来工作, 以及经纪解决方案, 而且还必须把他们在治理过程中的角色重新界定为不是企业家, 而是负责的参与者。”新公共服务理念倡导要将公众参与引入公共权力机构的管理过程, 使之真正成为满足公众需求的服务者, 突破其无所不包的传统思路, 重新合理分析公共物品的性质, 界定应该管治的范围和内容, 将社会应有的管理权交给社会。
在具体操作上, 我们可以参考奥尔森在《集体行动的逻辑》中提到的, 可以建立一种“选择性激励”来驱使公众参与公共事务的管理, 参加集体行动。即在集体行动中区别对待积极参与和消极不参与的两种人, 奖励积极参与者来示范诱导其他人采取相同的行为, 促使公众形成强烈的参与意识, 从而促进集体行动。也就是说, 档案管理者可以通过奖励的办法来鼓励积极参与档案管理的那部分公众, 从而带动其他人的参与。
(三) 建立有利公众参与的制度环境, 支持和保障公众参与的法律地位
这种成熟的制度环境应该包含着开放的对话空间、分权的治理模式以及充分的资讯流通。仅仅依靠档案馆的力量是不能很好的解决档案数字化管理的所有问题, 档案馆受自身人力, 物力、财力等方面的限制不能很好的完成数字化建设的工作。档案馆有限的人员编制不能够提供足够的人手加入到纷繁复杂的数字化建设的全部工作。同时建设工作也需要大量的资金投入, 仅依靠财政拨款也使数字化档案馆建设工作陷入被动局面, 笔者认为, 很多社团、非营利组织、各类企业都认识到数字化档案馆建设的重大的价值与意义, 从而具有强烈的投资意愿。据笔者了解, 走在高校数字化档案馆建设前列的上海交通大学档案馆在这项工作初期尚未获得相关领导支持的情况下, 在人员与资金都短缺的情况就是通过校友资助的方式得以开展工作, 这对其他档案馆来说是很好的借鉴。
我国宪法已经赋予了公民管理国家事务的权利, 因此还应制定有关公众参与权利义务的法规和制度, 确立公众参与的原则和地位, 规定公众参与的法律效力、权利与义务、领导和组织、方式和程序以及领域和范围。
摘要：在“信息为王”的社会环境下, 人们逐渐意识到建立数字化档案馆的重要性和必要性。在公民社会的制度环境下, 公众参与贯穿于数字化档案馆建立的全部过程中。可以从转变文化观念, 增强档案意识、各级档案馆积极主动地吸纳公众参与、建立有利公众参与的制度环境, 支持和保障公众参与的法律地位三个方面着手来推进数字化档案馆建设过程中的公民参与。
关键词：公众参与,数字化,数字化档案馆
参考文献
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[4][美]奥尔森, 陈郁译.上海:上海人民出版社, 1995.
现实参与 篇6
关键词：民主模型,科学传播,公众,科技决策
在西方科学传播建制化的进程中,各种旨在指导科学传播实践的理论模型诞生了。科学传播模型集理论性与实践性于一体,遂成为科学传播思想发展的风向标。所以,研究科学传播模型是理解西方科学传播理论的一把钥匙。“民主模型”是英国公众理解科学专家约翰·杜兰特在继本世纪60年代提出“缺失模型”之后建构的重要科学传播模型。“民主模型”强调公众通过参与科学技术决策,与科学家、政府间进行平等对话,从而实现科学传播。“民主模型”预示着科学传播理论正从大众传播理论的一个子集,向着摆脱“科学+传播”的简单框架,形成相对独立的理论体系方向发展。科学传播的模式也从“撒播”(dispersion)走向更高层次的“对话”(dialogue)。公众的角色更是发生了革命性的改变即从被动的接受者变为主动的参与者。这种转变不仅存在思想上的动因,而且具有历史发展的必然性。所以,本文探寻“民主模型”的思想基础,进而展开对公众参与科技决策的理论研究,从而探讨“民主模型”的现实意义,以期准确把握西方科学传播理论发展的最新动向,为中国科学传播理论的发展提供有益的启示。
一 “民主模型”的思想基础:
交流即参与
“交流”(communication)作为20世纪典型的观念,越来越成为哲学的核心概念。对交流概念的不同阐释直接影响了科学传播理论的发展方向。杜兰特早期提出的“缺失模型”以单纯地向公众传授科学知识的方式来转变公众对科学技术的态度和传统的科学普及理论一脉相承。“缺失模型”的主要观点是:“公众缺少科学知识,因而需要提高他们对科学知识的理解。”[1]“缺失模型”的交流模式是大众传播中的撒播。科学知识的单向性灌输,将公众变成了旁观者。在“知道”是参与的前提下,“缺失模型”显然是霸道的。
“民主模型”的建构实际上回应了由撒播而造成的“大规模传播的符号的广延度、系统性和推定效果,对民主的未来提出了棘手的问题”[2]9。大规模的民主需要广泛地符号扩散以达到规范性,并成为社会组织的首要动力。然而,单纯的撒播也许并非适合民主政治和道德生活的最好方式。因为,公众的意志如果只能听任专家们和煽动者的摆布,那么共和体制的理性就荡然无存。“民主模型”实际上提出了一种建立在“撒播”基础上的全新“对话”模式即公众通过参与科技决策,实现与科学家、政府间的对话。美国实用主义者杜威关于交流的核心观点:交流即参与成了“民主模型”建构的思想基础。
实用主义者认为宇宙是一个向人们敞开的意义世界。这个意义世界有着各式各样的称谓:皮尔斯的“第三属性”(thirdness)、刘易斯的“阐释的世界”(the world of interpretation)、杜威的“经验”(experience)及后来的“文化”(culture)。在杜威看来,经验世界由共享的符号和习俗编织而成。于是,交流活动和经验的形成就构成了一种相互依赖的关系。交流活动需要以公共的经验世界为前提,而经验世界的建立又需要交流活动的推动。这样,对交流概念的解释在一定程度上摆脱了主体主义的困扰,即交流受到外部客体参照的束缚或将交流直接简单地指认为人的内部心态的转变。实用主义下的交流概念表现出自我生成的本体属性。经验世界在交流中产生,而交流则在经验世界中得以进行。
从交流的自我生成性出发就不难理解杜威和米德所拥护的交流即参与这一理论。在他们看来交流就是参与一个共同的世界,而并非只是共享内在意识的秘密。交流需要一个共同的环境,而共同的环境也必然会在交流中不断形成。于是,意义变成了“参与的共性”,“行动的方法”,甚至是“可能的互动”。共同参与创造一个集体的世界就必然使交流蕴含民主问题。杜威认为参与性互动的消失或扭曲是最为突出的社会异化特征。交流模式转变就不再被限定为“撒播”还是“对话”,而是着眼于是否包含参与和互动。这也应合了杜威所谓的民主与权利的相互依存性。在否定自然权利论的个人主义基础上,杜威提出“维护群体权利”并认为“集体或群体权利与个人权利可以同时存在”[3]141。“民主模型”正是循着这一思路,将公众的权利和民主问题相结合,来指导科学传播活动的开展。
公众权利的行使与公众对待科学技术的态度密切相关。在“缺失模型”中,公众的态度意味着“支持或积极地评价科学、科学家和科研活动。”[4]57-74“民主模型”则将公众对科学技术的态度看成公众参与科学技术决策的结果。公众参与科学技术决策既是公众形成科技态度的前提也是实现科学传播的内在机制,更是实践杜威关于民主的根本原则即当手段和目的相一致时,民主才可能成功。然而,在实用主义交流思想的指引下,“民主模型”提供的只是一个理论构想,其实践意义仍需要对公众参与科技决策理论的研究来继续探讨。
二 “民主模型”的实践前提:
公众应有科技发展决策权
“缺失模型”因为设定了公众在科学面前的无知而受到学界的批评。“他们认为,缺失模型将科学与社会关系的基本问题看作是公众的无知或公众对科学事实、科学理论、科学过程的不理解,而这种看法是有问题的。”[1]公众与科学之间的隔膜并非仅仅因为公众对科学的无知,而是公众不具有发言权。公众只有在参与科技决策中,才可能最直接地表达意见。公众对科技的呼声应该被倾听,并被有效地响应。否则,公众即使获得了科学知识仍然会觉得科学和自身无关。所以,要想通过科学传播来拉近公众和科学之间的距离就需要彻底转变公众在科学传播中只是科学知识的被动接受者角色,使公众成为参与者,获得科技发展的决策权。
关于公众对科技发展具有决策权的内容,贝尔纳在《科学的社会功能》一书中就有所涉及。他指出:“毫无疑问,虽然总的来说,现代英国人对科学有相当大的兴趣,但这种兴趣却没有为科学提供充分的群众批评背景。”[5]106贝尔纳认为公众对科学的批评并不出于个人兴趣的自发行为,而是由于环境的变化而产生的自觉需要。这种需要来源于公众对科技发展给自身利益所带来的感受。这种体验和感受有可能使公众产生参与科技决策的愿望。公众对科技发展具有决策权的现实性意味着公众和科学的关系已经在社会生活领域中被充分地展开,并表现为直接的利益关系。
首先,科技发展本身所产生的负面效应进入社会生活领域。科技发展所带来的不良后果对公众生活的影响越来越大。公众对科学推动社会物质生活发展的可靠性提出质疑。20世纪70年代以来,“公众理解科学”在英美等国发展成为一种广泛的社会运动。这反映出公众对科学技术的关注度和参与意识越来越高。究其原因,不光是因为公众看到了科技给社会带来的负面影响而且深刻地感受到了这种影响。可以说,科技在公众的生活的许多领域都暴露出严重负效应。环境污染、生态破坏给人们的生存环境造成了直接的破坏;通讯科技、电脑网络的发展虽然可以使人们在最短的时间内取得联系,但同时又使人际交往产生新的危机——人的孤立化;生物技术的发展如克隆人又给人类带来了一系列的伦理问题。随着科学技术在社会各领域的广泛应用,社会生活离不开科学技术的同时,各种问题也接踵而来,给人们带来了许多烦恼。于是公众也越来越重视发表自己的意见,干预科技发展的方向,从而进行社会控制。
其次,进入大科学时代,科学研究高度社会化,科研活动也日益集团化。科研活动需要投入大量的人力、物力和财力,并已成为与国计民生密切相关的社会事业。科学的投入和科学对生产的回报关系到公众所获得的经济利益。在“小科学”时期,科研经费主要来自私人资助,包括一些慈善机构、企业团体和政府的恩赐。近代,随着科学研究的社会性增强,形成了特殊的“小社会”如“猞猁学社”、“无形学院”等。现代大科学时代,“科学研究突破了以往一切的组织形式,形成了社会建制,由一国建制向国际化建制发展”。[6]22科研活动需要高精尖的仪器设备,需要科学家的合作。科研活动的规模也由国内扩大到国际。大量的科研经费被打入国家预算。而且,科研经费在国民经济总收入中所占的比例在不断的增加。大量的科研经费必然由公众来承担的,于是公众当然“有权知道利用社会资源进行的科学研究会给他们提供什么,为什么花钱资助这些科学研究,这些科学技术会不会给他们带来恶果,科学家的研究必须接受公众的监督和约束。”[7]172这种直
接的利益关系使得公众理应具有科技发展的决
策权。
再次,在知识经济时代,学习和生活合为一体不能分开。在一个以满足自身发展需要的学习化社会中,学习将贯穿人们生活的全部领域和人生的全部过程。一个民族的强盛与否将取决于公众对科学的理解和接受程度的高低。当前,国际间的竞争不仅体现在资源、产品、技术上,更重要体现在人的素质上。同样,人在社会中生存所遭遇的竞争更突出地表现为知识竞争。高科技时代,生活处处披上了科技色彩。没有一定科学知识的人很难应对不断更新的事物,也就很难适应变化万千的社会环境。所以,科学传播不仅是国家的责任,依赖国家组织开展的科学普及工作,而且要靠全体社会成员主动自觉地参与。科技的发展决定了公众未来的生活状态和质量。公众关注科技的发展就是关心自身的命运。所以,在生活和学习一体化社会中,公众需要主动地接近科学,进行自我教育。公众不再是完全被动的科学知识接受者,而是主动选择自己需要知识的寻求者。
三 “民主模型”的实践目标:
公众获得平等对话权利
公众参与科技决策既是公众同科学家、政府平等对话的前提也是公众获得平等地位的手段。可见,“民主模型”的建构将目标和手段合二为一。这就使公众的决策权具有了一定的内在必然性即不完全依靠外在的赋予。而这种内在性又表现为公众参与科学决策的合理性。在这一前提下,公众才可能通过参与科技决策,以平等的身份和科学家、政府进行对话,使“民主模型”的科学传播模式得以运行。这里的合理性并不来自理论预设,而是植根于现实的社会生活。社会生活不仅提供用作经验总结的资料而且成为公众参与科技决策的出发点。所以,公众能否通过参与可见决策来获得平等的对话权利,取决于社会生活中公众和科学家、政府及科学之间的关系。
公众首先作为一个整体和政府、科学家进行交流、协商,实现对话,作出对科学评判。由于公众能够在社会生活中站在共同的立场上形成一个整体,所以公众的整体意见被作为超越了个体意见简单相加的一个有效集合。这是以一种很古老的认识为基础:要想使社会生活和人相一致,就必须以理智的指导原则来调节、处理社会生活。但是,单独的个人几乎不可能对他的生活环境进行重大的改变。而公众一旦采取行动,就可能超越单独个体的简单相加。同时,公众的意见又隐含地成为和国家制度相对的概念。由于专家意见被认为反映了具体的经济或者政治利益,所以公众一旦参与科学决策就可以形成一个与政府和科学家相对的集体。公众的整体性使科学决策过程体现出相应的民主关系即对科学技术的约束和控制不是来自个人,也不是来自国家制度。这样,科学传播才可能起到协调公众和政府、科学家之间的意见偏差的效用。
公众在参与科技决策过程中只有具有公众意识,才可能平等地面对科学家和政府。公众意识和公众的利益分不开。公众在社会生活的具体事件中体会到自身利益和别人利益的联系并感受到共同利益的存在。尽管公众以个人身份来发表意见,但是带有个人动机的意志一旦转变为公众理智就能指导科学技术和社会生活协调发展。而公众理智的形成并不依靠外在的力量,否则就会陷入强制之中。在现代社会生活中,科学的确已经强烈地影响和塑造着人们的生活。但是,如果个人仅从自身的利益角度或从眼前利益出发来看待科学就容易从唯科学主义的方向把科学对社会的作用绝对化。因为科学技术给人们带来的往往是现实的、局部的利益。公众只有摆脱个人的狭隘利益,站在群体利益的立场上才可能对科学技术提出客观公正的意见。公众意识就是认识到共同利益的存在,摆脱狭隘利益的限制,而使决策趋于公正。最后,公众和科学的关系是公众获得平等对话权利根本性前提。“民主模型”的有效性基于公共舆论形成的科学性。所以,公众平等对话权利的获得有赖于将科学本身划分为研究领域和生活领域两个不同层次,从而产生“公共领域中的科学”(the science in the public domain)概念。杜兰特提出“我们要把科学作为‘公众的知识’来看待”。所谓“公众的知识”并不是指从公众的立场上来看研究领域中的科学,而是指科学化的生活实践中的科学即进入社会生活领域的科学。科学传播学者李伍若(Leah Lievrouw)曾指出:“科学普及的目的之一就是通过普通大众在每天日常生活中的交谈使科学思想获得流传。”[8]1-10科学进入日常生活成为公众可以谈论的对象也就意味着科学具有“公众知识”的品格,即使公众没有机会充分接触科研领域中的科学也不影响对科学的审查和讨论。相反,公众对生活领域中的科学则更有发言权。正是基于“公共领域中的科学”这一概念,“民主模型”才可能以扬长避短的方式克服了公众参与给决策过程带来的非专业影响。
四 “民主模型”的实践方案:
知识创新促进公众参与
“民主模型”的实践不仅需要公众本身具有一定的科学素养、公众意识,还需要社会具备能够支持公众参与科技决策行为的软件条件。所谓软件条件主要是指社会能够为公众提供获得足够多的科学技术信息的环境。科学技术知识需要完全对公众开放,否则公众参与就只能是纸上谈兵。而在市场经济下,开放就意味着无偿使用。市场经济的竞争体制似乎和科学传播所需要的软环境背道而驰。如果,公众参与科技决策在市场经济条件下行不通,那么“民主模型”的建构将失去指导实践的意义。知识经济的兴起将科学传播纳入到知识创新的体系之中。知识经济的发展本身就需要公众能够随时随地获取想要的任何信息。这样,“民主模型”在市场经济和知识经济的双重作用下,就可能以知识创新促进公众参与的方式,实现科学技术的有效传播。
知识创新促进公众参与这一实践方案是否可行首先需要考证市场经济环境下科学知识的属性问题。市场经济下的知识具有公共性和专有权两面性。知识本身所具有的公共物品品格,为科学知识能在社会中进行通畅的传播奠定了基础。同时,市场经济使人和人之间的利益关系越来越凸显出来。每个人在原则上都是平等的,没有人有权力能强迫他人从属于自己。因而,知识共享还是需要遵循一般的市场经济规律。一般来讲,公共物品有两个重要的特征:(1)消费的非竞争性,即增加消费者对该产品的消费,不会引起产品成本的任何增加,消费者人数的增加所引起的产品边际成本几乎为零。(2)受益的非排他性,即个人消费某种公共物品,不排除他人同时也能消费这种物品[9]。知识作为公共物品与私人物品的不同在于,共享时受让方可以获得使用价值,但知识的持有者并不失去使用价值,且每个消费者得到的使用价值会因其水平不同而相差悬殊。从价值构成上看,任何一项知识产品不仅包含了一个人或几个人的劳动结晶,而是凝结着前人或同时代人共同的劳动成果,所以前人或同时代人所付出的智力劳动以及所消耗的体力,都要以价值的形式转移到新知识产品中。知识产品的一个重要特点就是它可以无偿地或低成本地吸收前人或同时代人地部分成果,而那部分转移的知识大部分属于公共知识。新知识继续进行转移,其边际成本几乎为零,这就是知识共享的经济效用,也是知识共享在市场经济下得以存在的原因。
虽然科学知识具有公共物品的品格,但这并不是知识经济条件下科学知识的全部特征。尤其在市场环境下,成本的概念再也不仅限于有形物品。一些学者就知识的无形磨损进行了研究,认为有形磨损属于物质磨损,无形磨损属于价值磨损[10]。有形磨损是指产品在使用或闲置中受自然力的作用而使其产生的磨损;而由于科学技术进步而使社会必要劳动力消耗低,或者具有更高的质量和功能的新产品的出现从而导致旧产品贬值称为无形磨损。知识产品的有形磨损可以忽略,而无形磨损是其最主要的特征。一些人不愿意将自己的知识共享,首先担心大家都知道同一个东西后,本人的重要性降低;其次是担心知识被共享后,其效用递减,或者利用知识创造效益的能力减小。公众参与科技决策的前提就是公众能够及时获得科学技术的相关信息。如果片面地强调知识的无形磨损,那么知识的共享就不可能实现。
国家创新体系的建立为解决知识的共享问题提供了行之有效的方案。国家创新体系被认为是“由政府和社会各部门组成的一个组织和制度网络,他们的目的旨在推动技术创新”[11]。将知识的生产、传播、转移和应用与技术创新有效结合,就可能最大限度地提高经济体系内部多部门、多主体之间的效率。公共物品总是和组织相联系的,即公共物品总是某个组织的公共物品。人们以往在谈到公共物品的时候尽管没有指明,但一般是把公共物品与国家这个组织联系在一起。在知识经济中,几乎所有组织的内部都强调知识的共享,甚至共享将发生在竞争性的组织之间。虽然知识的完全共享不可能彻底实现,但是在国家创新体系内部,保证有效的知识共享不仅是可能的而且是完全必要的。国家创新体系的建立不仅为公众参与科技决策提供了制度上的保证,而且为“民主模型”的具体实践提出了可行的方案。
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现实参与 篇7
1、主权在民的原则体现
民主政治的最高原则是主权在民。18世纪法国思想家卢梭认为, 人民的同意是在人民的共同意志上形成的, 据此, 他提出人民主权的原则, 并认为民主的本质就是人民主权的实现。这虽是十八世纪资产阶级启蒙思想家提出来的, 并且在资本主义国家的实践中流于形式, 但作为一种社会核心价值观念, “主权在民”的思想观念是有普泛意义的。公民作为政治共同体的成员, 必须融入到共同体中, 能动的参加政治活动, 平等的拥有参政权。“公民参与, 奠定在主权在民的思想基础上, 涉及民主有无的问题”“公民参与既是现代民主制度赖以存在的基石, 也是政治民主的基本特征。民主过程的本质就是参与决策, 民主的尺度可以通过公众参与的普遍性、充分性、广泛性来衡量”。公民参与政策的制定不仅有助于公民资格权利平等的实现, 充分的参政议政, 还有助于改变政策研究和咨询过程中普遍存在的自上而下的单一视角, 而代之以自上而下和自下而上相结合的双重视角, 扩大政策研究和咨询的领域, 真正使民主价值发挥作用。
2、权力制衡的必然之举
绝对权力必然导致腐败, 不受约束的权力必然腐败。因此, 权力的约束和制衡是必要的。“真正起监督作用的是权力对权力的监督, 如立法监督、司法监督、行政审计和行政监察等”主要的监督还是停留于政府内部, 属于内部监督。内部监督本身有缺陷性, 主体和客体同时属于政府。因此, 起不到实质的监督作用。与内部监督相比, 公民作为公共政策制定的间接主体之一, 必须担任这一监督角色行使权利, 起到实质的监督作用。然而因为在传统官本位文化对政策主体深层次的影响下, 公共政策的主体一直被政府所操控, 公众参与严重缺失。政府在政策制定过程中, 政府的目标是追求自身利益的最大化, 而不惜损害其他社会成员的群体利益, 权力变质, 造成严重社会不公, 不可避免的会产生受决策者的价值取向、受利益集团等因素的影响, 使公共利益大打折扣。但是公民参与政策制定不仅可以实现社会利益动态平衡, 从而确保社会公正。同时权力能有效的得到制约, 有利于减少官僚主义和政策腐败现象。因此, 强化公民参与公共政策制定, 以“权利制约权力”, 才是确保监督到位的重要方式。
3、系统理论要求公民参与
20世纪50至60年代, 美国政治学家戴维·伊斯顿把系统论的研究方法运用到政治学中, 创立了政治体系的概念体系及其相应的体系理论。根据系统理论的要求:公共政策的制定需要公民参与。具体分为输入、转换、输出三个阶段。输入性参与的功能是为政府提供动力和信息, 输出性参与的功能是对政府的政策加以贯彻和实施, 转换则是指政府决策。公共政策的制定是政府与公民互动的活动, 它既是政府的决策过程, 也是公民参与的过程。公共政策系统要接纳各方面的利益诉求, 最终输出符合公民需求的公共政策产品。但是我国公共政策比较重视输出性参与, 即要求公众遵守政府的政策, 而对输入性参与重视不够, 即政府制定政策尚不能充分吸收公众的各种建议和信息。如果把公民排斥在外, 公共政策系统就成为封闭的、以政府为中心的活动, 公共政策就可能因对不同利益群体利益考虑不全面而有缺陷, 也可能因对不同利益群体的衡量失当而导致某些公民的利益受损, 引发公民对公共政策制定的公共性的质疑。因此, 我国公共政策制定过程中应充分重视公民输入型参与, 以实现输出性参与输入性参与之间的平衡。
二、现实意义
1、保证公共政策制定的公共性
公共性是公共政策的本质属性, 公共利益是公共政策的价值取向。保证公共政策制定的公共性就是保证公共利益的价值取向。在公共政策制定中积极实现和拓展公共性价值, 离不开公民参与的作用和影响。正如盖伊·彼得斯所说“公共性主要是指政府的政策为公众服务的程度或者说是政府的政策符合公众利益的程度。”“从基本理念上讲, ‘公共性’指政府组织应着眼于社会发展长期、根本的利益和公民普遍、共同的利益来开展其基本活动”, 但是现实中我们可以看到, 很多公共政策离开了公共性, 变为某些个人、团体、阶层谋取私利的工具, 没有实现公共利益。因此公民应以合法的途径普遍参与公共政策制定, 促使政府在政策制定过程中不得不考虑各个方面的利益诉求, 形成代表公共利益的公共政策, 从而避免扭曲公共政策的公共利益价值取向, 帮助政府充分掌握公共需求, 保证公共利益的方向, 从而保证公共政策的公共性。
2、提高公共政策制定的科学性
科学性是公共政策制定的基本要求。公共政策制定的科学性是公共政策质量的重要保证。只有符合科学性要求的政策才有现实意义。公共政策制定是一个复杂的系统, 从实践来看, 如果对政策决策的科学性没有给予足够的重视, 难免发生决策上的失误, 导致执行上的困难。因此, 公共政策制定需要本着求真务实的理念, 正确把握和遵循创新规律, 以公民参与为重要途径, 努力提高政策的科学性。一项公共政策要实现其科学性至少要符合三个方面的要求:一是目标导向性。公共政策必须以解决公共政策问题, 维护和增进公共利益为目标;二是社会可行性。公共政策在执行中最好可以得到社会较为广泛的支持和认同, 并且公共政策的执行不会造成严重的社会问题和历史遗留问题;三是经济效益性。公共政策尽可能以最小的成本投入获得最大的收益产出。要实现公共政策的科学性还必须具备充分的信息、创造性的思维和专业技术知识等条件, 而公民参与有利于帮助提供实现其科学性所要求具备的条件。因而, 可以说公民参与提高了公共政策的科学性。
3、增强公共政策的执行力
一直以来, 公共政策制定中存在着重决策、轻执行的现象。公共政策的执行力低下, 导致精心设计的公共政策无法收到理想的效果, 公共政策制定的目标成为虚无缥缈的空中楼阁。这不仅影响了公共政策现实价值的实现, 也使政府面临信任危机。公民参与对提高公共政策的执行力有着突出的作用。“在所有的政策执行环境中, 公众的态度, 政策执行机构对待公众的态度以及政府机关机构的整合程度, 是影响政策执行效力的主要因素。”公民参与公共政策过程不但可以加深他们对政策意义的理解, 而且会使他们知道政策何以如此, 而不是另外一种形态, 这显然会增加他们配合政策运行的自觉性, 对提高政策效率也是不言而喻的。而且, 政策制定者也只有在充分考虑到政策相对人的态度、利益得失, 才能够制定出符合社会需要、最能为公民所接受的公共政策。与此同时, 公民参与政策制定也将有利于公民对政府行为的理解, 增进公民对政府的信任感, 从而使双方能够更好地沟通和合作, 进而推动社会的和谐发展和全面进步。
摘要：公共政策制定是政策合理化执行的前提, 是政府管理的核心与关键环节。公共政策制定中公民参与更是有助于公共政策的科学化和民主化, 是政策合理化执行地关键。因此, 基于什么样的理论背景来研究公民参与以及研究其现实意义就显的比较突出。
关键词：公共政策,公民参与,理论依据,现实意义
参考文献
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