现实逻辑（通用5篇）
现实逻辑 篇1
证券法修改是一项庞大、复杂的系统工程, 其中最为重要的就是《证券法》被全国人大常委会列入2014年立法计划的修订。
一、证券法修改的现实:是大改而非小修
十二届全国人大常委会第十次会议表决通过了全国人大常委会关于修改《证券法》等法律的决定, 但这次修改主要是针对上市公司要约收购不再事先审核报告的内容, 这一改变虽然给资本市场市场化收购带来了无限遐想, 但需要《上市公司收购管理办法》和《公司法》跟进修改, 使其真正落地执行。此外, 决定没有提出其他事项, 似乎造成新一轮证券法修改不会有太多内涵。
虽然修法决定对证券法修改没有提供更多议题, 但也并不意味着在接下来的证券法修订中, 会仅仅局限于决定规定的范围。2014年9月19日, 证监会发言人阐述, 上述《证券法》的修改是为贯彻落实简政放权要求, 对《证券法》个别条款进行的修改, 与全国人大常委会列入今年立法计划的《证券法》修订工作是两个不同的事项。
2014年9月19日, 全国人大财经委副主任委员吴晓灵在“2014中国金融创新论坛”上表示, 扩展证券定义, 以信息披露为中心的注册制以及允许证券机构在集团层面综合经营, 是今年《证券法》修订的三大焦点。
吴晓灵目前担任《证券法》修订起草组组长。她在9月19日于上海举行的上述论坛上表示, 正在修订中的《证券法》聚焦于三大理念问题:扩大“证券”定义范畴, 以信息披露为中心, 以及证券机构综合经营。这三大理念都服务于一个核心, 即扩大市场主体投融资自主权。
吴晓灵认为, “证券”定义的核心是一种财产权利的证明, 是一种可均分、可转让、可交易的权利或者投资合同。这种意见有可能在新修证券法中得到体现。扩大“证券”定义, 旨在建立一套基本的法则, 规范投资合同的行为。通过定义的扩展, 符合条件的财产权利都可以证券化, 从而提高财产的流动性和拓展市场功能。此举也将为打击披着证券外衣的非法融资行为提供依据。
吴晓灵强调的第二个修订理念, 是以信息披露为中心。她指出, 注册制并不是稀奇的事物, 不过是要求信息披露真实、完整, 在此基础上亏损的企业也可以融资。信息披露的欺诈行为, 不但要负民事责任, 甚至要承担刑事责任。
实行注册制时, 监管介入也要根据普通投资者和合格投资者的不同做一定区分。对于合格投资者参与的非公开发行, 可以豁免注册。从平衡风险外部性与市场效率的角度出发, 小额发行也可以豁免注册。
吴晓灵还谈到的第三个理念集中在证券机构经营行为的规范。她表示, “在法制完善的基础之上, 从满足多样性的金融服务需求同时有利于保护投资者权益的角度出发, 可以在法人层面仍然实行分业经营, 但是在集团层面综合经营。”
从吴晓灵的演讲我们可以看出, 新一轮证券法修改并不像有些人所说的是“避重就轻”的, 而真刀真枪的。这说明证券法修改仍有不少期待。
二、证券法修改的逻辑
目前《证券法》这部证券法中最重要的法律的修订工作正在紧锣密鼓的筹备当中, 多方消息表明, 修订草案将于今年12月提交人大常委会审议, 即进行一审, 这说明《证券法》修订已经进入实质修订程序。
历史经验告诉我们, 证券法进入修改程序以后, 也就是进入了一个各方利益博弈的过程。证券法牵涉的利益方极其广泛, 修法是一件极不容易的事, 各种观点、意见都会提出来, 而且由于各方的利益不一致, 各种观点和意见往往分歧很大, 有的甚至根本对立。面对这种情况, 认真梳理《证券法》牵涉各方的关切, 平衡各方的利益显得尤为必要, 这就要求探寻证券法的法理, 形成切实可行的修法逻辑。因为法理和修法逻辑直接关系到证券法的法律品格和法律秉性。不管怎么争论, 怎么协调, 最后怎么妥协, 最终总得有个基本取向和遵循。进一步明确证券法的法理与逻辑, 有利于在修法过程中更好地协调分歧, 妥善处理遇到的各种矛盾和问题, 从而推动《证券法》修改顺利进行。所以, 法理和修法逻辑是我们解决立法争议的基础或者前提。如果离开这个法理和逻辑, 就某一个条款争来争去、甚至成为一种部门利益之争, 就会偏离《证券法》修订的实践动因和正确轨道。
证券法修改的逻辑起点在于增强公众投资者利益保护。证券法应该是以保护投资者合法权益为主要价值取向的。目前, 人们之所以呼吁加快证券法修改, 主要是因为自从2005年《证券法》修改后, 一些新的问题和矛盾开始出现, 发行环节和交易环节的欺诈、虚假信息和腐败行为损害了公众投资者的利益, 使得很多公众投资者对中国股市不满。
证券法修改的逻辑重心在证券法修订所秉持的各项原则及其相互之间的融洽。对于证券法应秉持的基本原则, 各界有很多不同的看法。证监会主席肖钢的看法很具有代表性, 肖钢认为证券法修改应当遵循三个基本原则:证券法应当以公众投资者利益保护作为基本价值取向;证券法应当以有效激发市场活力为核心;证券法应当以行为统一监管为原则。笔者完全赞同肖钢主席的观点, 肖钢主席的观点是总结中国股票市场监管实践和中国法制建设进度得出可靠结论, 具有鲜明的实践性和法治性, 同时也体现出中国特有的国情。只有在基本原则的统领下谈证券法修改的具体内容, 才有说服力和可行性, 才能真正抓住问题的症结。
(一) 证券法应当以公众投资者利益保护作为基本价值取向
投资者是股票是市场的细胞, 如果公众投资者的利益得不到保护, 就会使越来越多的投资者离开股票市场、越来越多的潜在投资者避股市而远之。而投资参与率低的股票市场当然不可能有什么发展前途。此外, 由于股票市场的特点, 公众投资者易受侵害。证券交易不同于普通的商品交易, 也不同于银行的存款和贷款、保险与被保险, 它是一对多、多对多的关系, 买卖双方不知道谁是买方、谁是卖方, 信息不对称。正因如此, 证券法必须强调信息披露的充分和有效, 并采取其他有效措施保障公众投资者的利益。
证券法应当把维护公众投资者的权益, 作为基本价值追求。证券法本质上就是一部投资者保护法。《证券法》修订应该对此价值给予应有重视。将这一原则贯穿到《证券法》修订全过程就要在《证券法》修订过程中做好如下工作:
一是完善证券侵权民事赔偿制度。最高人民法院高度重视证券市场的投资者保护工作, 通过司法解释建立了专门的虚假陈述民事赔偿制度, 在实践中发挥了很好的作用。同时积极指导各地法院开展内幕交易、操纵市场民事赔偿案件的审理工作, 积累了工作经验。这次证券法修订, 修订者可以系统总结民事赔偿的实践经验, 将一些成熟可行的制度规则和认定原则, 如归责原则的要求、因果关系的认定、证明责任的分配、赔偿损失的计算等, 上升为法律的规范。在建立集团诉讼还存在诉讼法障碍的情况下, 可以研究通过明确代表人诉讼实施制度, 建立基于同一侵权行为的裁判结果的普遍适用规则, 方便投资者降低诉讼成本, 及时获得赔偿。实践中, 一些证券诉讼的受理需要以行政处罚作为前置条件, 即要在证监会实施行政处罚之后, 法院才予以受理, 这在一定程度上加大了公众投资者维权的成本, 据此修订《证券法》过程中可以考虑将前置性条件取消, 这样有利于减轻公众投资者的维权成本, 从而更好地保护公众投资者的利益。此外, 由于证券案件的专业性高、跨地域性强, 地方法院的专业化水平、地方化倾向都会使现有司法体系不足以应付一些资本市场出现的新型案件。针对此问题, 似乎设立证券法院也值得考虑。
二是建立证券市场的公益诉讼制度。在证券市场, 虚假陈述、内幕交易、操纵市场等违法违规行为危害范围广, 涉及受害人多, 且中小投资者在诉讼能力上处于弱势地位, 由专门的组织机构为投资者提起公益诉讼, 有利于改变诉讼中双方当事人的不平等地位, 帮助投资者获得赔偿, 符合公益诉讼制度的价值取向。世界上不少国家和地区都有证券领域的公益诉讼制度, 比如我国台湾地区2003年就设立了证券投资人及期货交易人保护中心, 为投资者提供公益诉讼服务。我国2012年修改的民事诉讼法也专门规定了公益诉讼制度, 明确对于损害社会公共利益的行为, 法律规定的机关和有关组织可以向法院提起诉讼。因此, 《证券法》修订时可依据民事诉讼法的规定, 由证券法明确规定可以提起公益诉讼的组织, 以方便投资者保护机构通过公益诉讼的方式支持和帮助投资者获得民事赔偿。
三是建立和解金赔偿制度。在中国建立和解制度没有法律障碍, 但是确实也没有明确的法律依据。但是法律没有明确禁止, 笔者认为可以容许或授权有关机构开展试点, 等经验成熟时再根据情况提交修法。但是, 实施和解制度也容易引发发生道德风险, 所以《证券法》修订中要严格和解的范围, 制定一系列的有关和解实施的细则来确保公平、公正、公开, 防范道德风险。
四是建立监管机构责令购回制度。对于通过欺诈方式从证券市场获取巨大经济利益的违法主体, 在追究其相应的行政或刑事法律责任的同时, 借鉴侵权责任中“恢复原状”的基本法理, 强制其支付相应经济代价, 通过交易安排恢复原有的状态, 是对其最直接也是最有效的经济惩罚方法。从中国股市的现状来讲, 似乎可以借鉴香港市场的做法, 在证券法中明确赋予监管机构必要的职责和权力, 对于类似欺诈发行、欺诈销售等违法行为, 监管机构经过必要的程序, 直接责令违法主体购回所发行或所销售的证券产品, 将其所获得的不当利益, “回吐”给投资者, 并相应建立司法机关直接强制执行的保障机制。当然, 这可能需要刑法做出相应的修改。
五是建立承诺违约强制履约制度。这是我国股市监管实践当中遇到的一个难题, 就是上市公司、发行人、证券公司、中介机构是做了承诺的, 但没有履约。按照现有法律制度, 如果对方不履行承诺, 证券主管机关很难强制履行承诺。如果这次修法能够明确监管机构可以责令其履行承诺, 提出明确具体的履约要求, 并相应建立司法机关强制执行的保障机制, 这将是一个很大的进步。这也可以理解为在证券监管中贯彻诚信原则, 加强股市诚信体系建设的重要一步。
六是建立侵权行为人主动补偿投资者的制度。例如万福生科案件的处理, 平安证券主动补偿投资者, 开了个很好的先例。但大多数情况下, 侵权行为人很少主动补偿投资者。鉴于这一案例的出现, 可以考虑在证券法中将侵权行为人主动补偿投资者的规定加以明确, 这样可以让监管机构在后续监管中有据可依、有法可依。
七是建立证券专业调解制度。证券市场中, 除了行政执法, 民事、刑事诉讼之外, 专业调解也是一种有效的纠纷解决机制, 具有专业性强、权威度高、便捷高效、成本低廉的特点。不少国家建立了证券专业调解制度。德国建立了专门的金融调解员制度, 由独立、公正的调解员针对金融机构和投资者之间的小额纠纷进行专业调解, 调解结果对金融机构有约束力, 但对投资者而言, 如果不认可调解结果, 仍可以向法院提起诉讼寻求救济。该制度受到广大投资者的欢迎, 在德国证券领域得到了广泛运用, 有效地保护了中小投资者的合法权益。这种制度其实与劳动仲裁制度极为相似, 劳动仲裁发在维护劳动者合法权益方面的作用已经受到人们的一致肯定。证券法修改似乎可以考虑借鉴这种做法, 建立适应证券市场特点的专业调解制度, 为快速、有效地调解纠纷提供制度基础。
(二) 证券法应当以有效激发市场活力为核心
本轮证券法修改最主要的原因在于中国股市目前的不尽人意, 这也是新修证券法应该着重关注的方向之一。之所以要如此重视激发市场活力, 是因为没有活力的市场难以吸引投资者进入, 也难以起到为实体经济服务的功能。
如果公众投资者的利益得到很好的保护, 那么越来越多的人会加入股市, 中国的企业融资的渠道就会更加宽广, 这样交易就会比较活跃, 从而市场也就有了活力。美国证券市场对投资者保护的制度和投资者适当性的管理是非常严格, 即使对发行企业的要求较松, 但仍然没有发生太严重的、大面积的欺诈事件, 更没有因此而影响市场的活力。
宽松的市场管制环境是以一整套投资者保护制度为保障的, 后面有保证了, 前面也就可以放松了。让资本市场发挥促进经济转型升级, 加快科技创新, 增加就业和增加国民财富的积极作用, 需要放活市场、激发活力。只有这样, 资本市场的功能才能有效发挥。但是, 投资者保护的制度不落实、不到位, 这一点就很难做到, 必须这边管住, 那边才能放开。
建议证券法修改要在培育和强化市场机制上下功夫:
第一, 营造机会公平的市场环境, 一切符合条件的市场主体要面对同样的市场机会, 都有自主参与竞争的可能。
第二, 明确公平一致的市场规则, 市场主体参与证券市场活动应当符合怎样的规范要求, 享有什么样的权利和义务, 可能导致什么样的法律责任和后果, 都要有清晰的规定。
第三, 健全严格的保护和制裁规则。既要有高效便捷的法律渠道, 实现对守法经营主体受害时的权益救济, 又要有严密有力的监管措施, 实现对违法主体的惩罚和制裁。
所以, 以有效激发市场主体活力为核心, 来修改证券法, 制度安排应当侧重于更多的提供市场主体的活动规则, 而不是监管机构的管制规则。从这个意义上来讲, 修改后的证券法应该是一部市场运行法, 而不是一部市场管制法。当然, 不排除《证券法》修改后股市连续牛市的情况, 这种情形在2005年《证券法》修改后确实发生过, 但这不是本轮修法的目的。
(三) 证券法应当以行为统一监管为原则
对证券市场进行集中统一监管是现行证券法明文规定的基本原则。但是, 在证券监管的实践中, 同属证券性质的产品, 同属证券业务的活动, 同属证券交易的市场, 却存在着产品规则不统一, 监管要求不统一, 监管主体不统一的现象。债券市场是这样, 私募市场是这样, 资产管理市场也是这样, 都是分别由不同的部门, 不同的法规, 不同的规则来监管。
造成这样的局面于我们国家的特殊发展历史有关, 一个就是实践发展往往在先, 法律规范在后, 还没规范, 某一个品种已经开始出现了, 所以法律规范总是有滞后的状况。另外, 也有基于历史的原因, 因为各个部门、各个主体已经形成了, 所以立法的时候往往迁就和照顾现实状况, 在做具体规定的时候, 总会留一个“其他部门”、“其他监管机构”的尾巴。这种立法个别情况可以, 如果多了, 就成问题了。
现在修改证券法就面临这样一个现实, 市场分隔的现实, 不同政府部门分别监管不同的市场, 实质上是相同性质的产品和业务实行了不同的行为规则, 不利于统一市场的形成和发展。十八届三中全会提出让市场在资源配置中起决定性作用, 非常核心的一条, 就是建立统一的市场体系。如果没有一个统一的市场体系, 市场经济是建立不起来的。规则不统一的最终结果, 影响的是一国证券市场的整体竞争力, 我国证券市场周期性地出现需要清理整顿的问题, 根本原因也在于此。立足于行为统一监管的原则修改证券法, 应当做到业务规则统一、监管要求的统一和监管机构的统一。
所以, 对有违市场公平公正的, 容易引发监管套利的, 不利于防范系统风险的市场制度, 都要加以完善, 在这次证券法修改当中, 应当注意解决好这些问题。当然, 市场主体的主管部门对参与证券市场活动的相关主体提出特殊管理要求, 具有合理性和必要性, 但是并不意味着这些主体可以适用不同的市场规则。不同的主管部门可以基于职能提出特殊的管理要求, 但是不等于市场主体参与市场活动可以不遵守市场规则, 这个关系一定要处理好。
证券法修改的逻辑终点, 也就是落脚点, 在于构建更加健康的中国股市。健康的股市不是有些人所说的“牛市”, 健康的股市既有牛市, 也有熊市;既能涨, 又能跌。修改证券法, 并不是要让上证指数或深证综合指数上涨多少, 而是要将陷入泥潭的中国股市拉回陆地;将误入迷途的中国股市拉入正道。
证券法修改只有建立在正确的逻辑之上, 才能取得预想的结果。否则, 只能是瞎忙活。逻辑是指导修法的无形统摄, 必须贯穿修法始终。当然, 逻辑应该形成于各界的共同探讨和共识, 应该经得起争论, 进而消除争论。
三、证券法修改应该协同配套
证券法修改是指有关证券的一系列法律修改, 而非指《证券法》一部法律的修改。当然, 在所有证券法中, 《证券法》分量最重、最关键也最受大家重视, 其影响也最大。
之所以要让证券法协调配套, 是由证券和股市的复杂性决定的, 也是由我国的国情决定的。证券和股市往往涉及不同主题, 因而要受多个法律的共同规制。此外, 在我国很多事情是由不同的部门共同管理的, 因而也要受到不同法律的共同约束。鉴于这种现实, 如果仅修改其中的一部分法律, 而不涉及与之相关其他法律, 将给现实管理带来一系列困难。
结合上面的分析, 我们不难得出结论:《证券法》的修改必要与《公司法》、《刑法》的修改结合起来, 同步推进。
与《证券法》一样, 《公司法》、《刑法》同样也有很多内容是不适合资本市场发展需要的。以《公司法》为例, 目前与中国股市发展的不相适应是显而易见的。比如在沪市推出国际板的问题, 虽然目前市场的分歧很大, 但如果将目光放长远一些, 即便不推出国际板, 但外企在中国股市上市将是不可避免的。然而, 《公司法》第二条明确规定:本法所称公司是指依照本法在中国境内设立的有限责任公司和股份有限公司。如果不及时对该项条款作出修改, 这势必影响中国股市对外开放的步伐。再如“存量发行要积极地试”, 但《公司法》第一百四十二条明确规定, 公司公开发行股份前已发行的股份, 自公司股票在证券交易所上市交易之日起一年内不得转让。又如, 业内人士建议在新股询价环节引入美国拍卖制, 但《公司法》第一百二十七条规定, 同次发行的同种类股票, 每股的发行条件和价格应当相同。因此, 如果不修改《公司法》的上述条款, 有关改革就很难推进。
至于《刑法》的修改, 则是为了解决目前中国股市“依法不能严惩”的问题。由于股市充满了形形色色的利益关系, 各种违法违规行为充斥市场。为了打击各种违法犯罪, 管理层表示对内幕交易等违法行为“零容忍”。但由于证券市场法律多是“豆腐法”, 以至监管的皮鞭最终都是“高高举起轻轻落下”, 对违法犯罪行为起不到震慑作用。因此, 通过修改《刑法》, 加大对证券违法犯罪行为的打击力度, 这也有利于净化中国股市的发展环节, 维护资本市场“三公”原则。
预算改革：逻辑视角与现实困境 篇2
关键词：预算改革；研究向度；阐释逻辑
中图分类号：F830.9 文献标识码：A 文章编号：1000—176X（2012）10—0061—07
预算是国家的血液和基础。作为通过强制方式从事经营公共财政的国家活动，它既涉及市场经济条件下政府活动的范围、方向和效能，影响诸如储蓄、消费、就业和物价的总体水平，从而成为实现资源配置和社会福利最优化的重要政策手段。作为通过权力控制方式实现责任政府的制度安排，它又直接构成国家建设和政治发展的重要组成部分，体现和制约着民主政治的水平和程度，从而成为促进政治认同、国家整合与社会和谐的重要途径。在当前积极落实科学发展观、加快推进经济发展方式转变和建构社会主义和谐社会等宏观政策背景下，我国预算制度还面临着功能转换和结构调整等现实诉求，加速推进体制改革和机制创新仍是当前预算改革的紧迫问题。那么，当前我国预算改革面临的主要障碍是什么？这些障碍的体制机制根源在哪里？应该怎样推进预算体制改革和机制创新？这些问题的实质，是寻求指导预算改革实践的理论逻辑和实践路径。本文拟从预算现象的双重属性着手，通过厘清预算理论的两个研究向度，阐释其各自蕴含的预算改革的理论逻辑和实践指向，进而澄清我国当前预算改革所遭遇的现实障碍及其理论根源，并据以探讨推进当前预算改革的政策思路和实践路径等问题。
一、预算理论的两个向度
预算作为一种公共资源汲取和分配的社会公共现象，广泛地涉及资金管理、资源配置、政府间关系、国家认同等多个层面，更与政治上的观念、行动、结构甚至意识形态复杂地彼此交织在一起，从而增加了人们认识和研究预算现象的复杂性和多面性。然而，无论出于何种研究视角和分析框架，对预算问题的理论考察都难以脱离人的需求及满足需求的制度手段等基础条件。
亚里士多德认为，人在本质上是一种天生的政治动物。斯密则强调，人天生具有某种经济交往的倾向。尽管二者深刻地认识到人类行为两个极为重要的侧面，并据此开创了对人类行为进行观察、解释和反思的政治学和经济学知识传统，但我们仍必须承认这样一个事实：亚里士多德与斯密分别描述的、具有不同行为偏好与差异的主体实际上乃是同一个“人”，他们所开创的知识传统所关注的仍然是由众多这样的“人”所组成的社会生活。“人”的需求是不断递增的，社会能够满足人们需求的资源却总是相对稀缺的。所欲甚多而资源有限，所以人们不得不依靠社会合作以获取更大的规模收益。在这样的人的需求及社会资源条件下，选择社会生活是必然的：如果资源匮乏而人性野蛮，社会生活根本不可能出现；如果资源富饶而人性完美，人们没有选择社会的必要。为了最大限度地满足自身的需求，人们将不得不在资源相对稀缺的条件下做出社会合作的选择。在社会合作方式的选择上，人们主要基于两个层面的考虑：如何获得社会合作的规模收益？怎样分配社会合作产生的规模收益？
国家及政治权威的出现，并没有改变人的需求以及人所面临的社会资源状况，它只是通过制度设计的方式提供了某种秩序，通过规制人的行为使人与人之间的利益合作和分配能够在秩序的框架内进行，从而改变了人的行为后果。作为交换，人们必须供养国家及其附属的官员和组织。进言之，国家及其运行并没有改变人的本性及资源的稀缺性，它不仅本身就是资源稀缺的产物，而且其存在和发展也必然受到资源稀缺的制约。那么，如何运用有限的资源来满足广泛的社会需求，这不仅是市场机制的重要任务，更是国家必须面对并竭力解决的问题。在有限资源条件下，国家用以满足社会需求的基本方式，就是预算。那么，作为将有限的财政资源满足社会成员公共需求的制度安排，预算就必须解决两个基本的问题：如何才能获得尽可能多的财政资源，从而更有效地满足社会成员的公共需求？如何才能实现财政资源分配的公平性，从而在汲取社会资源的同时不致引发社会成员的大规模抵抗？围绕第一个问题，人们更多地关注如何通过市场的自由交换，实现各种可供选择的稀缺资源的合理配置，以最大限度地收获最终的产出，强调相同的资源单位在被投入资源的所用用途中产生相等的收益时，人们想要的东西（效用）才会最大化。围绕第二个问题，人们更多地关注自由交换、资源配置的权威前提和约束条件，强调如何通过权威途径实现对合作收益的合意性分配，重点研究人们为什么会容忍权威、权威如何发挥作用才能符合人们的期待。
随着近代以来社会科学研究的分科化建制，对财政预算的理论研究日益出现经济学化和政治学化两种不同的发展趋势，并随着两个不同学科的研究领域、分析工具的根本差异而出现较大的理论分殊。19世纪后期边际革命以来，以边际效用、一般均衡和需求分析为核心的新古典经济学逐渐占据了经济学的主流地位，预算研究的经济学化趋向也越来越凸显。按照这一研究向度，经济学家将预算视为资源配置的工具，从福利经济学的基本原理出发来推论预算的规模、结构和绩效，强调预算研究的根本取向是弄清楚预算究竟应该在经济发展中扮演何种角色、发挥何种功能，以及预算对经济发展的绩效等问题，以达到通过政府手段实现资源配置最优化的目标。预算研究的经济学化以及大量经济学分析工具的运用，推进了预算理论研究的科学性以及预算理论对微观问题的研究深度和广度，弥补了政治学仅仅关注宪政、自由、民主等宏观问题而导致的对预算现象以及预算效率等关注缺失等问题，但与此同时，这一向度的研究也忽略了对预算活动得以发生的政治框架，以及预算过程、结构乃至行为等问题的研究，从而导致“由李嘉图、威克塞尔、埃奇沃思和庇古等经济学家塑就的财政学传统过分注重对政府税收行为的研究而忽略了公共消费问题，忽略了民主制度对政府行为的合理性、责任性等规范要求，已经不能解释现代社会政府经济行为的所有方面”[1]。
20世纪60年代，对预算的政治结构和政治过程分析重新复兴。威尔达夫斯基认为，预算是政府正在做的或打算做什么的财政反映，“如果我们把‘政府应该做什么’替换成‘在预算中应该是什么’，那么，有一点就变得很清楚：规范化预算理论将成为一种综合且详尽的政治性理论，并且这种理论详细说明了在特定的时间内政府应该做什么”[2]。换言之，预算是由国家指定的权威性资源分配规划或蓝图。政府如何筹集税收来为其各项活动提供资金最终取决于谁、何时、为什么及怎样支付。公共财政制度的性质、结构和影响范围都对国内社会中不同的经济、社会利益集团如何分担政府负担（也就是说，他们将支付预算中批准的拨款）产生影响。而且，“预算的重要性在于特定的政策问题都将反映在其中，包括：政府的范围，财富的分配，政府向利益集团开放的程度，政府对公众的责任。其独特性在于这些决定必须在预算过程中做出，它们必须满足预算平衡的需要，预算对于外界环境的开放性，预算决策必须及时做出以使政府行动保持连续性”[3]。作为研究政治的另一种表达方式，预算研究如果忽略了对制约预算过程中权力结构和关系的分析，就不可能从根本解释预算行动何以可能的问题。按照这一研究向度，政治学家强调预算的政治性质，强调预算是所有政治参与者围绕各自关注的重要议题展开竞争、妥协、合作的政治领域，尤其是预算过程对不同偏好的政治表达和聚合的复杂性作用，以及预算条件约束下政府的功能、结构、责任、改革等问题。20世纪70年代开始，诺思、希克斯、奥尔森、布坎南、尼斯坎南等运用新古典经济学的核心假设、方法和工具，对国家建设的财政基础、预算对政府的宪法性约束功能以及官僚预算最大化行为等问题进行了深入的剖析，不仅开辟了新政治经济学研究领域，更加凸显出以公共问题为导向的预算研究的多学科交叉与融合趋势，以及国家建设、权力结构、政治过程等作为预算研究议题的重要性。
二、预算改革的两条逻辑
社会公共需求决定了政府预算的方向、范围和行动，而预算行动的政治结构和关系则构成了预算制度的基本框架。然而，在现代社会条件下公共需求的动态变化以及民主政治的持续发展，要求预算制度随之适时调整和变迁。从这个意义上讲，预算制度改革实际上应该成为一种常态化现象，而并非只是一种特例。与预算问题的两个理论研究向度相联系，对预算制度改革也存在不同的阐释逻辑。
以科斯为代表新制度经济学者认为，预算改革作为一种制度变迁，也遵循着需求与供给的基本规律，即如果制度变革带来的利益超过变革所需的成本，改革就会自然地发生。按照这一逻辑，一旦政治行动者认为创立和利用新的制度安排的净预期利益大于净预期损失，就必然会产生对这种新的制度安排的需求，从而产生制度创新的动力并最终推进制度的变革。这种视角下的预算制度变迁“基本上起源于这样一种认识：按照现有安排，无法获得潜在的利益。行为者认识到，改变现有安排，他们能够获得在原有制度下得不到的利益。改变制度安排、使制度安排、使收入分配朝有利于自己不利于他人的方向转变的动力是显而易见的”[4]。这种阐释逻辑隐含着两个基本的假定：一是作为公共产品的预算制度变革，也像市场上私人产品和服务一样，会在需求与供给在竞争机制的作用下最终趋向于平衡，只要改革的收益大于成本，改革必然会发生并最终走向成功；二是和市场选择相一致，效率同样是预算制度选择的根本标准和尺度，基于成本—收益分析，最后被选中并取得成功的改革方案，往往也是最有效率和最合理的。据此，诺思认为，16—17世纪由战争导致的财政危机，是英国、荷兰、法国、西班牙等西欧主要民族国家发生制度变迁的直接肇因，而英国、荷兰之所以能够在国家竞争中成为优胜者，而另外两国却沦为失败者，则应归因于不同国家选择的制度变迁路径方面的差异。英国、荷兰发现并采用了能够促进有效率的制度安排——通过权力的分享即以财权换政权的方式解决财政危机，而法国、西班牙则选择了相对无效的方式——强制掠夺[5]。当然，这也是法国、西班牙最终形成专制并走向革命的原因所在。
毋庸置疑，新制度经济学的分析是极富洞见的，它运用成本—收益、需求—供给等基本的经济学分析工具，指出有效率的组织制度是经济发展的关键变量，同时也深刻地揭示了财政与国家之间的根本联系。“17世纪和18世纪早期解决税收问题的模式为何如此受到人们的关注？其中一个重要的原因是，人们相信，每一种模式（包括它们的变体）与国家的本质息息相关…”[6]。但是，为什么英、荷两国会选择更有效的财政制度，而法国、西班牙却选择了最终流于失败的制度形式？新制度经济学并没有给出有说服力的解释。菲尼等制度分析学者认为，这是由于新制度经济学者过于强调需求在制度变迁中关键作用，而忽略了制度供给重要作用的结果，“需要变动的趋势虽为必要条件，但不是了解变化路线的充分条件。政治经济分析的要素是决定性的；对于统治精英的政治经济成本和收益，是对变换的性质和范围作出解释的关键”[4]。换言之，制度选择的关键在于并不仅仅取决于效率意义上的收益以及由此而产生的强大需求，更关键的在于经济效率与国家安全、政治过程中利益相关方之间的冲突、博弈等更加复杂的社会政治问题。相比之下，李的解释更加具有综合性，他不仅强调供给分析对于制度变革的重要性，还试图把不同体制的差异性也整合进来，从而使得制度分析的经验解释性也更广泛[7]。尽管制度分析学者强调供给分析尤其是不同政治力量消长对制度变革的重要作用，但他们最终还是认为，制度变迁总是由需求而引致的。
在预算改革的制度分析框架内，从注重需求分析向强调供给分析的转换，实际上指向和切近了对预算改革的另一条阐释逻辑，即从国家结构和政治过程的角度解释预算改革得以发生的可能性。这是因为，制度分析学者所强调的制度变革需求与供给之间的制度性连接，恰恰是通过民主的公共选择程序实现的。因此，当把这一逻辑引入对预算改革问题的解释时，就会自然导引到这样一个方向：预算改革最终成功与否，要从政治程序和过程的角度予以解释。以熊彼特为代表的财政社会学者提出，财政并非独立于社会结构的孤立经济现象，它与社会发展、国家建设彼此交织在一起的经济政治问题，“预算是国家在祛除了所有误导性意识形态外衣之后的骨架”[8]，“若从财政经济烙印的这一点上看，所有发生了的一切现象也都具有政治结构方面的预兆”[9]。因此，要了解预算改革的发生逻辑，必须从近代以来国家建设的分析框架中进行解释。“一旦国家成为一种现实，成为一种社会机构……国家就会有进一步的发展，而且很快就会变成一种其性质无法再纯粹从财政的角度加以理解的东西，而财政将成为它的服务工具”[10]。按照这一逻辑，小林丑三郎认为，近代以来公私领域的分立，即国家的性质、功能和活动明确限定在公共领域，而商品交换、货币资本成为经济生活的基本制度规则，并日益被限定在私人领域；加之伴随商品经济的扩展以及生产社会化趋势，社会利益结构的组织化程度大幅提高，制度化的利益表达和汇聚程序逐渐成形。这些国家建设过程中经济、社会和政治上的复杂因素，共同导致了英国现代预算制度的形成[11]。威尔达夫斯基和鲁宾等预算政治学者明确指出，在预算过程中，各种利益集团、各级政府、办事机构、管理和制定预算机关、国会和国会所属各个委员会等众多行动者的目标具有多样性，他们在特定政治结构中，随着自身在权力结构中的地位、角色及其变换而改变行动策略，最终决定着预算制度演进的根本走向。因此，对预算改革的研究必须深入剖析预算改革的经济和政治环境。“预算不可避免地与政治体制联系在一起，影响预算最有效的方式是进行基本的政治变革。不改变政治过程，预算过程不可能进行重大变革。如果最后的结果与以前完全一样，修补预算机制是没有意义的”[12]。也就是说，脱离了政治结构和政治过程，预算现象不可能得到根本解释，预算改革也难以抓住关键环节和现实途径。
三、预算改革的现实困境
无论是从制度变迁角度对预算改革进行阐释的需求引致逻辑，还是强调从政治结构和过程角度解释预算改革的发生逻辑，二者都统一于不同国家预算制度演进变革的实践进程当中，因而具有强烈的现实指向意义。
新中国成立之后，我国长期实行计划经济体制，虽然也通过预算方式对社会资源进行分配，且预算在形式上也需要提交人代会审议批准才能执行，但它实际上只是国家通过高度集中的指令性计划配置社会资源的附属工具，对于优化资源配置、维护宏观经济稳定、推进政治发展的作用微乎其微。1978年以来，我国通过政治主导的方式开启了市场化经济体制改革进程，在资源配置方式上，也开始逐渐放弃按照高度集中的指令性计划进行社会资源分配，并随着1992年社会主义市场经济这一经济体制改革目标的最终确立，转向以市场供需关系为基础的配置社会资源，强调政府应在尊重市场基础性地位的前提下发挥政策主导和引领作用，从而确定了市场条件下政府功能进行根本转换的改革目标。与此相适应，预算作为市场经济条件下政府功能的财政体现，也面临着从计划经济体制下执行国家计划的附属工具，向市场经济条件下贯彻国家宏观调控政策的制度手段转换，建立与社会主义市场经济相适应的政府管理体制和预算体制改革也迫在眉睫。
改革开放30多年以来，我国预算改革呈现出改革重心不断变化、逐步趋向预算功能转换等特征，并大致可以分为三个重要的发展阶段：第一个阶段从1978—1992年。在这一时期，我国总体上仍处于“摸着石头过河”等经济改革探索阶段，预算制度先后经历了统收统支、分成体制、分级包干等体制改革措施，但由于计划经济的惯性发展、政府的经济边界尚不清晰等因素制约，预算改革的主要内容仍集中于中央政府与地方政府彼此利益分割的多重博弈等方面，预算对各种公共活动的经济特征还难以予以区分，难以对各种预算政策的经济效能以及预算对市场选择和市场行为的作用进行准确评价，政府资金分配不公、预算外资金膨胀、行政支出居高不下、预算资金使用效益不高等问题仍持续存在。第二个阶段从1992—1998年。在这一时期，随着社会主义市场经济等经济体制改革目标正式确立，政府在市场经济条件下的活动范围、行为方式等进一步清晰，预算体制改革开始加速，先后推出复式预算和分税制改革等重大改革措施，前者通过将政府收支按照经济性质的差异分别编入经常性预算和建设性预算，强调保持公共收支的适度规模和各类不同经济性质公共收支的合理比例，从而在尊重市场基础性地位的前提下，明确政府在资源配置中的领域、规模和政策方向；后者通过明确分割各级政府事权和支出责任，在中央政府和地方政府、地方上下级政府之间，进行纵向的税收管理权限和收入分割，从而力求实现政府事权与财权的统一，以提高预算资金的使用效率。但是，由于政府主导的制度惯性以及分税制改革重收入分割、轻事权划分等因素，对预算改革更具关键意义的支出改革还未取得重要进展。第三个阶段是1998年至今。在这一时期，随着建设社会主义公共财政等财政体制改革目标的确立，我国陆续出台了部门预算、国库集中支付、政府采购制度等重要预算改革措施，预算改革全面加速，并取得了一系列重大成效。但从当前转变经济发展方式、社会利益格局和责任政府建设等面临的艰巨任务来看，预算制度对于优化资源配置、促进社会和谐、推动政府职能转变以及发展民主政治的支撑、促动作用还没有完全发挥出来，预算功能的根本性转换仍是当前预算改革的核心问题。
实现预算制度的功能转换，就是要从社会主义市场经济体制所要求的政府活动领域、范围和方式的角度，调整政府预算的合理规模、支出结构和作用方式，实现政府职能转换、促进社会和谐和发展民主政治等重要目标。无论从社会主义市场经济对政府职能转换的现实要求，还是从公共预算的本质属性来看，预算制度的功能转换是1978年市场化改革以来我国经济体制、政府管理体制和政治体制改革的根本取向是一致的。然而，预算活动总是内嵌于一定权力结构之中的，预算权力结构及其相应的变化对预算功能的发挥、预算活动的效率必然产生制约作用。在不同的权力结构下，预算参与者之间的权力关系是不同的，预算信息的流动方向也是不同的，最后形成的预算过程也是不同的。预算的权力结构主要包括三方面的内容：（1）公民如何进入预算过程？（2）预算权力如何在立法与行政机关之间进行配置？（3）预算权力如何在上级政府和下级政府之间进行配置？由于预算权力结构的适当与否，对预算功能实现产生重要甚至决定性的影响，那么可想而知，预算功能转换之所以仍然成为当前改革的核心问题，关键在于以往预算改革往往集中于财力分割、收支管理、预算编制等预算技术性领域，而相对忽略了对预算功能转换更具现实作用的权力结构改革，即预算体制和机制改革相对滞后，从而在根本上制约了预算政策对于公共需求的敏感性、回应性。在这一意义上，无论是从规范经济学角度研究政府预算的规模、结构和绩效，澄清预算究竟应该在经济发展中扮演何种角色、发挥何种功能，还是从预算政治学角度探讨预算行动在改革过程中的损益、竞争、妥协、合作等互动关系，以及在权力结构和政治过程约束下不同预算偏好的政治表达和聚合等复杂机理，二者实际上并没有根本性的冲突和分歧，而只是在预算改革的规范诉求与经验道路、总体目标与执行过程等方面各有侧重而已。因为作为通过财政资源满足社会公共需求的制度手段，预算总是意味着从社会总资源里拿出一部分，通过权威机制重新进行资源的配置。那么，为了实现预算效率的最大化，国家或政府从社会资源中取得多大份额才能够既保障某些公共需求的供给，又不致影响市场对资源配置的基础性作用，从而损害效率？在国家或政府主导的资源重新配置过程中，怎样做才能够尽可能降低因国家或政府自身而造成的资源损耗，提高国家或政府本身的效率？这些问题必然构成预算改革研究的重要内容。与此同时，预算又是“关于政治的经济（political economy），而非经济的经济（economic economy）”[13]，作为实现责任政府和民主政治的制度载体，它的萌动、酝酿、形成和发展都始终围绕着控制权力、落实责任政治、实现权力制衡等重大的政治问题，并随着公共需求的公共选择程序和党派政治的日益发展而不断得到强化。而且，从预算改革的实践过程来看，预算体制调整和机制创新往往和国家权力结构和政治过程等密切联系、彼此交织，它在本质上还是依赖于政治决策以及推动改革的预算行动者之间力量消长和博弈过程。因此，实现预算制度的功能转换，在理论层面上不仅需要关注预算规模、绩效等规范性目标，更需要深入分析预算改革的政治约束条件、预算行动者在改革过程中的损益及行动策略，在现实层面上不仅要提升预算编制、预算管理的科学化、合理化水平，更需要从预算改革的技术性层次转向一般性领域，从预算内部管理取向转向更加宏观的预算权力结构改革，将体制机制改革作为当前预算改革攻坚的重要方向。
四、预算改革的宏观路径
对于当前预算改革而言，是否需要和应该改革已经不再是问题的关键所在，选择何种改革路径以及如何确保改革会朝着预期的方向推进才是需要解决的问题。在总体上，判断改革是否朝着预期方向推进的根本尺度在于改革实现目标预期的接近程度，而预算改革路径选择则必然依赖于既定的政治、经济和社会条件，必须根据改革的初始条件来选择适当的实施路径。更加重要的是，任何现实的改革都不是自动完成的，而是需要借助于一定的执行主体、由众多的利益相关者在相应的制度规则约束下共同参与过程中实现的。在此基础上，我们将尝试提出以下预算改革的宏观路径，为当前预算制度改革提供理论参考和政策建言。
第一，作为具有多重政策目标指向的改革过程，预算制度创新必须把握改革的长远方向、关键问题和优先领域。改革30多年以来，我国在经济社会发展取得巨大成就的同时，经济发展方式不可持续、体制转轨相对滞后、利益结构发生扭曲、社会矛盾日益尖锐、群体性事件不断蔓延等深层次问题逐渐显露，并盘根错节、相互交织地联系在一起，已经超越单纯的经济问题、社会问题而日益成为危及改革、发展和稳定大局的整体性问题。预算改革作为一种综合性制度安排的演进过程，具有实现可持续发展、消解社会利益矛盾、推进政治发展等多重政策目标指向。然而，改革不是一蹴而就的，必须根据转型期中国经济、社会、政治发展的现实基础、经验积累和阶段水平，探索切实可行的改革的实现路径。在当前我国经济成长仍处于上升阶段、社会矛盾仍然整体可控、外部环境相对稳定、制度红利仍未完全消退的战略机遇期，必需强化预算改革的顶层设计，即综合考虑预算改革进程的宏观规划，在证成和求解预算战略目标、制度改进的紧迫性、必要性等规范性问题时，更加注重预算改革的多重需求，在探索和设计预算改革的宏观思路和实施路径等实践性问题时，则更加强调预算改革的供给方及其激励机制。当前，应着重研究对既有改革计划的实施状况，即已有的预算改革政策落到实处时，执行过程中发生了什么改变、实现了哪些预期目标、存在哪些障碍和问题、还需要如何进一步完善改革措施，从而接续既有改革举措的依赖路径，充分挖掘已有改革的可能潜力。进而，坚持增量改革的原则，在现有制度安排空间内，加大和鼓励预算机制创新，试点推行预算体制调整，以预算支出的公共化带动预算制度的公共性，最终实现以完善公共需求与预算政策之间的民主程序为核心的公共预算改革目标。
第二，作为本质上依赖于政治决策的制度创新，预算改革必须考虑政治上的目标约束、供求关系及动力机制。从目标约束来看，预算改革服务于两项基本目标：政治目标和经济目标。所谓预算改革的政治目标，即预算改革的根本目标是为了完善和充实国家的正当性，使国家或政府在汲取预算资源的同时能够最大限度地获得民众的支持和认同，容忍或至少不反抗国家汲取行为；所谓预算改革的经济目标，即预算改革的直接目标是为了实现和提升政府的有效性，使国家或政府能够最有效率地满足公共需求，最小限度地汲取预算资源而最大限度地满足社会主要阶层的公共需求。从供求关系来看，预算改革必须大致保持改革供给与需求的基本平衡，如果预算改革的需求远远大于供给，则预算改革行动滞后于社会改革需求，阻碍经济社会发展；如果预算改革供给远远大于需求，则预算改革超出经济发展水平和社会承受程度，对经济建设和社会发展起阻碍或破坏作用。从动力机制来看，预算改革作为政治体制改革的重要内容，改革的进程取决于改革利益相关者的力量对比或体制内的权力结构，如果主导性利益相关者在改革过程中的收益大于成本，他们就会在利益激励下主动推动改革，改革就会顺利推进，至少最大限度地减少了改革的阻力；如果主导性利益相关者在改革过程中收益小于成本，他们就会处于自身利益考量而阻碍改革，改革就会举步维艰，至少增加了改革的阻力。作为一种政治过程，预算改革必须考虑这些重要的政治约束因素。
第三，紧密围绕预算权力结构的不同层次，积极推进公共预算的体制机制改革。在预算支出结构方面，逐渐实现对国企、民企、公民一视同仁的同等国民待遇，加大对民生、福利、环境、科技、教育、卫生、医疗等公共领域的投入，对社会公共需求进行有效回应。在预算支出的内容方面，扩大预算内容的领域和内容，把国有土地资源收支等纳入国家预算，增强预算编制的可读性、精细化，使得每一笔预算支出都尽可能的具体、详尽。在预算过程方面，要加强制度建设力度，推进政府预算过程的公开性和透明性，除国防、外交等涉密领域外，所有预算支出都向社会公开，增加公民就预算案进行质询的公平机会，为制度改革积累更大的社会能量。与此同时，落实完全的预算责任，确立财政部门作为预算核心管理部门的权威，继续扩大纳入预算控制的部门、范围和项目，在重点部门和重点领域，可以试点推行提高预算部门的纵向管理机制改革；积极引入人大外部控制机制，扩大人大预算审查的范围，细化预算编制科目，严格预算审查的程序，丰富人大预算控制的手段，加强人大预算监督的能力建设；增强预算的刚性约束，有效降低预算偏离程度，强化预算偏离的责任追究机制。此外，试点推进以预算信息处理优势为基础的“下级政府优先”的事权分配改革，积极推进提高一般性转移支付比重、降低专项转移支付以及税收返还比重等政策创新，逐步提高地方政府、下级政府的预算财力和自主性；创新地方人大预算控制的机制和手段，增强地方人大对同级政府的预算控制能力和水平。
第四，积极探索预算改革的切入点，推进地方政府预算改革创新试点。预算改革涉及经济体制、政府体制和政治体制等多领域的改革，这一方面决定了它具有回应当前中国经济、社会、政治多重矛盾和问题的综合性优势，另一方面也意味着预算改革牵一发而动全身，虽亟待推动而又必须审慎对待。如何以最小的改革成本实现最大的改革预期，就需要充分考虑中国的体制国情特点、宏观经济形势、社会承受能力、当前突出矛盾等复杂因素，选择和把握好预算改革的现实切入点。当前，预算制度所面临的公共支出需求、利益群体矛盾等改革压力都集中于地方政府，而承担繁重公共需求的地方政府也面临着财力严重不足、支出结构不合理、预算绩效较低、预算公开和监督等多重压力，从而在推进预算改革方面具有相对更多的积极性。此外，根据中国“倒逼型”、“渐进性”增量改革的路径依赖特点，地方政府先行试点，取得经验后再全面铺开，已经成为现实可行的改革思路，因此，积极推进地方政府预算改革创新作为当前预算改革的重要切入点，应该是一种切实可行的政策路径。
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现实逻辑 篇3
一、公共精神的涵义和特征
所谓公共精神, 主要是指社会公共生活的产物, 它集中体现着世界公共性, 是社会成员在维护公共利益和关爱社会、关心其他人的公共行为中所表现出来的一种高尚的精神境界。公共精神对公民的要求较高, 它要求公民在公共理性的指引下, 以公共生活为基本准则, 科学合理地处理公共领域的利益关系, 并自觉维护公共利益以及他人和社会的利益。具体来说, 公共精神的内涵主要包括以下几个方面:
(一) 公共精神以公共意识为主要内容
公共意识是指公民对公共领域内利益关系的理性认识, 其中既包括公民自身在公共领域中的权利义务意识, 还包括公民对公共价值的主观认可。从现在社会的角度来看, 绝大多数公民的公共意识体现为一种整体意识。也就是说, 公民眼中的公共意识主要意味着其没有将自己独立起来, 而是积极踊跃地参与社会生活, 将自身与社会有机结合在一起, 并在参与社会活动的过程中寻找公民同社会生活之间的联系。具有公共意识的公民意味着其在自身发展过程中超越了世人的狭隘性和短暂性, 能够在更为广阔的空间展现自己, 并将自身的利益与公共利益有机结合在一起, 在实现自身发展的同时促进国家繁荣富强。
(二) 公共精神以公共理性为内在支撑
公共理性是指公民对公众的理性, 是公民在生产和生活过程中, 在理性精神的引导下, 对自身存在的把握以及社会公共性的实现。之所以将公民的这种理性称之为公共理性, 主要原因在于这种理性具有一定的公共性。公共理性要求每一位公民都能够在涉及社会共同利益的时候, 能够以实质利益为基础, 在综合考量各种因素的基础上, 通过公共对话尽可能地维护社会的公平正义。想要提高公民的公共理性认识, 就必须时刻教导公民, 使其能够勇敢地运用自己的理性, 避免盲从、盲信等, 能够科学地把握自身同其他社会成员之间的关系, 担负起自己应付的公共责任!在公共理性的引导下, 公民能够积极主动地参与公共生活, 总结公共生活经验, 确立公共信念, 并最终形成崇高的公共精神。
(三) 公共精神以公共关怀为外在表现
从本质上来说, 公民的公共精神其实就是一种公共关怀。它是我国公民对公共利益以及公共事务所表现出来的一种自觉关心。公共关怀的涉及范围非常广泛, 包括人与人之间、人与社会之间, 以及人与自然之间。公民的公共关怀一方面体现着公民的高尚人格情操, 另一方面也充分体现着公民的基本行为准则。现阶段, 我国公民的公共关怀主要体现在以下几个方面:首先, 公民能够自觉遵守国家法律法规的规定, 并同政府进行积极有效的合作;其次, 能够做到认同公共价值和公共利益, 并以公共利益的角度去审视和评价实务;再次, 能够对公共安全、公共卫生以及公共环境做到自觉关怀;最后, 能够自觉踊跃地参与社会公共生活管理, 并做到充分理解和包容他人, 实现公民之间的平等合作。
二、我国公共精神的现状及存在的问题
(一) 从政府部门角度来看
现阶段我国政府的公共精神缺失主要体现在部分地方政府以及政府部门的行为与公共利益相违背, 这种行为的实施在一定程度上弱化了我国民众对社会整体价值的追求。不仅如此, 部分政府部门还将自身的利益等同于公共利益。党中央所制定的相关政策难以真正落实到某些地方和部门, 导致政策目标难以实现。一旦政府在日常行政管理中丧失了公共精神, 公共权力就会被滥用, 政府的服务职能就会在一定程度上被削弱。
(二) 从企业角度来看
随着市场经济的发展, 我国企业也频繁出现公共精神问题。部分企业为了一己之私, 唯利是图, 导致恶性竞争频发。不仅如此, 少数不良企业为了自身的生存和发展不惜损害整个行业的利益。这些公共精神问题的产生, 严重影响着我国企业的可持续发展。
(三) 从民众角度来看
在我国数千年的发展历程中, 公共精神早已经成为了我国公民最为重要的一种美德, 在公共精神的引导下, 民众会自觉、主动投身到公共生活当中, 在维护自身正当利益的同时, 也能够给予他人利益和公共利益一定的关心。然而, 现阶段, 我国今民众的公共精神的缺失已经成为普遍现象, 例如公共意识淡薄、主体意识不强等等。民众公共精神的缺失一方面不利于民众自身幸福感的产生, 另一方面也不利于民众参与政治生活和公共生活。
三、培育公共精神的现实基点
(一) 我国古代传统文化具备公共精神的特质
自古以来, 我国民族精神就包含了公共性这一独有的特质, 我国古代涌现出了一大批爱国的仁人志士, 留下了许多具有公共性特质的事迹和名言佳句, 例如大禹的“三过家门而不入”、周公的“夙夜在公、握发吐哺”、霍去病的“匈奴未灭何以家为”、范仲淹的“先天下之忧而忧, 后天下之乐而乐”、顾炎武的“天下兴亡, 匹夫有责”、林则徐的“苟利国家生死以, 岂因祸福趋避之”, 等等。
(二) 公民的爱国情怀为公共精神的构建奠定了基础
之所以深入研究中国民族精神, 主要原因在于为了进一步弘扬民众的爱国情怀, 提升广大人民群众的社会主义意识, 从而众志成城, 齐心协力构建富强民主文明和谐的中国。而公共精神的构建则必须以爱国情怀为基础, 可以说, 只有中华民族每一个成员都具备了高尚的爱国情怀, 公共精神才能够实现, 中华民族民族精神才能够得以培育。可见, 在实现中华民族伟大复兴的过程中, 公共精神的重要性。
(三) 民族价值观念推动了公共精神的建立
我国的民族精神是在中华民族逐步发展的过程中形成的, 它能够充分反映中华民族的内在特质, 例如精神风貌、精神特征等。数千年来发展历程中, 我国形成了以爱国主义为核心的伟大民族精神。恰恰是这种民族精神, 充分体现出了中华民族的价值实质。在数千年的发展历程中, 中华民族的民族精神, 逐步发展成为了民族人文精神的内涵, 成为了实现我国民族发展的强大动力!
(四) 民族文化精神影响着公共精神的构建
不论是哪一个民族, 其民族精神都是文化传播的重要载体, 而文化也充分彰显在这个民族的精神中。中华民族精神的每一个方面都蕴含着公共精神。正是这种公共精神, 极大地推动了中华民族文化的传播, 也在其逐步发展的过程中接受着民族文化的熏陶。在民族文化的影响下, 中华民族的公共精神将会逐步发扬光大。
四、培育公共精神的逻辑路径
在社会主义市场经济不断发展的今天, 公共精神早已不是以往自发形成的产物, 它是在党和国家以及各族人民共同建构的基础上逐步培育出来的。由此可见, 构建公共精神需要全社会方方面面的共同努力才能够实现。具体来说, 公共精神培育的逻辑路径包括以下几个方面:
(一) 以培养民众的公民意识为基础, 培育公共精神
所谓公民意识其实是一种自我认识, 是公民个人对自己在国家地位的一种认识, 它是公民参与国家政治生活和社会生活的最根本意识。随着公民教育的不断普及, 公共精神的培育已经成为了教育界普遍关注的重点。从本质上来说, 就是不断培育形成和完善公民意识的过程。作为社会文明发展的基本条件, 公民意识已经成为了培养我国公民具备公共精神的土壤。正因如此, 教育领域的相关教育工作者也应当通过与受教育者之间进行互动的方式, 帮助受教育者完善自身的公共性人格。
(二) 以培育民众的公德意识为基础, 培育公共精神
从小学到大学, 我们一直以来都在进行着崇高的政治理想教育。这种政治理想教育在一定程度上规范了民众的行为, 帮助民众树立了最起码的做人准则, 但是还难以帮助广大民众树立更高水平的公德意识。从本质上来说, 公德意识的高低与现阶段我国实施的教育密切相关。社会公德意识的树立不仅仅影响公民个体的行为规范, 也关乎着整个社会的公德意识的培育, 一旦全体民众都具备了较高的公德意识, 那么就等同于全体民众形成了一种普遍性的公共精神。可见, 在培育公共精神的过程中, 着重培养民众的公德意识极其必要。
(三) 以在国际社会中树立国家形象为手段, 培育公共精神
随着经济的快速发展, 我国综合国力的进一步提升, 我国在国际舞台上的形象愈发高大起来, 但是其仍然需要进一步完善。现阶段有越来越多的外国人来到中国, 来体验中国独具魅力的民族文化。在这种情况下, 我国的每一名公民都应当从点滴小事做起, 树立良好的国家形象。公民树立国家形象的过程其实也是我国公民形成一个良好习惯的过程, 而公民的良好习惯也直接影响着我国民族精神的构建, 由此看来, 树立良好的国家形象, 对于培育公民的公共精神来说是非常重要的。
五、结语
公共精神的确立直接影响着我国的国家形象, 对我国未来的发展具有非常重大的影响。在这种情况下, 我们有必要采取多种方式, 多管齐下、多策并举, 构建公共精神, 使我国昂然屹立于世界民族之林。
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[4]曾琰.志愿精神之于公共精神培育的逻辑与价值反思[J].北京青年政治学院学报, 2012 (03) :55-61+110.
现实逻辑 篇4
自十一届三中全会提出改革开放至十八届三中全会提出全面深化改革,中国用了35年时间基本实现了由计划经济体制向社会主义市场经济体制的转型。建国后,我国按照前苏联模式进行社会主义改造,完成了新民主主义向社会主义的过渡,后照搬前苏联经验搞建设,加强中央集权,大力发展重工业,搞“一大二公”的公有制,20世纪70年代末开始探索引进国外技术和设备。虽然政府层面进行了大量探索,但由于公有制观念的束缚,国家对于民间的各种尝试历来都是明令禁止的。直到十一届三中全会重新确立实事求是的思想路线后,在生存问题的倒逼下政府才逐步放松了对民间探索的限制。随着小岗村农民创造的“承包制”在城市国有企业和工商业中逐步推广深化,举国一体的计划经济体制才逐渐开始松动。
对内改革的同时,中国也开始尝试逐步对外开放。但是在20世纪80年代,对外开放的行业仅局限于出口行业,中国境内外国直接投资总量还非常少。党的十四大正式提出要搞社会主义市场经济后,中国才开始逐步放开国内市场,向外资开放。随着经济特区的试点成功,中国逐步扩大了试点区域,尝试性地对外开放产生的报酬递增效应,使国家开始探索更大范围、更大规模的改革开放,并最终放弃了封闭的经济发展思路,实现了与世界经济的接轨。
十八届三中全会强调要适应党和国家发展的新要求,将全面深化改革提升到战略高度。提出以改革为主线,突出全面深化改革新举措,一般性措施不写,重复性措施不写,纯属发展性举措不写,突出重要领域和关键环节。由此可知,当下中国政府追求的不再是循序渐进式的改善,也不是不切实际的大跃进,而是一种必须靠突破和跳跃发展才能实现的可以量化兑现的决定性成果。这是一种在理论指导下,通过发挥改革主体能动性,充分激发市场活力,从关键问题入手寻求突破的一种国家治理方式,笔者称之为“能动式跳跃”发展模式。
二、能动式跳跃发展模式的内涵
本文是在新制度主义的视角下探讨中国经济绩效如何实现跳跃式发展,而国家经济绩效的改善最终都要落到国家治理的有效性上,因此只有清楚国家治理的含义才能够正确理解能动式跳跃发展模式的内涵。毋庸置疑,国家治理与国家相伴而生。新制度主义认为,离开产权,人们很难对国家做出有效分析。产权是一种排他性权利,其界定和实施必须依赖强制力,国家作为在暴力方面具有比较优势的组织,在产权界定和实施方面处于垄断地位。不妨给定一个理想化的模型:假设存在一个新成立的国家,复杂的政府机构和组织尚未设立,规章制度也有待健全,百业待兴。原则上,政府可以抓住机会建立国家机构提供管理和服务并获取税收;军队可以抓住机会建设国防以提供安全;市场主体可以抓住机会生产商品和服务并交易以获取利润。由此可知,“国家治理”最初所提供的仅仅一个“充满机会的池子”,而组织的存在则是为了捕获这些机会。公共选择理论认为,人是追求自身利益最大化的经济人。在诺思看来,政府与私人无异,也是经济人,同样会去捕获尽可能多的机会以实现自身利益最大化。这里的机会就是产权,即个人支配其自身劳动、物品和劳务的权利。政府捕获的“机会”成为政府的产权;市场捕获的“机会”就成为市场的产权。个人和组织只有通过捕获“机会”才能实现一定的价值,获得自身的利益。但是,在市场广泛存在信息不对称、不确定性和机会主义的条件下,如果没有一定的规则来限制个人和组织的捕获行为,必然会产生混乱和无序。为了对抗和防止人们在追求利益最大化的过程中出现的无序和混乱,制度便应运而生。因此诺思认为:“制度是为约束在谋求财富或本人效用最大化中个人行为而制定的一组规章、程序和伦理道德行为准则。”进而言之,国家治理体系就是一个制度体系。
诺思认为,以产权的界定和实施为基础的制度安排直接影响一国的经济绩效。全面深化改革依赖于一系列新的改革方案的出台与实施,而任何改革方案本质上又都是全新的制度安排,因此,改革的全面深化本质上是新制度的全面化和深化。“全面”就要求在横向上实现各个行业、各个领域的制度化,只有这样才能保证一切生产要素的活力被充分激发;“深化”就要求在纵向上系统而彻底的进行改革,不能仅仅满足于利益微调,而要大刀阔斧地破除一些阻碍改革深化的藩篱和障碍。十八届三中全会所提改革路线图其实是国家全行业、全方位的一种制度设计蓝图。只有保证有效的制度安排并以国家强制力保证制度的有效实施,才能够实现经济绩效的质的提升,这也是本文所提“能动式跳跃”发展模式的内涵所在。
三、如何实现能动式跳跃
(一)提高制度供给质量构建全面的制度体系
制度供给就是制度的生产。制度通过各种正式与非正式的规则规定了人们可以做什么,不可以做什么,可以怎么做,不可以怎么做。有效的制度供给能够通过一定的奖惩机制影响行为人的偏好和选择,使人们按照一定的规则追求自身利益最大化。诺思认为:产权的界定和实施所构成的制度框架对一个国家的经济绩效具有至关重要的作用,因为产权内含着对行为人的激励结构。个人和组织由于“经济人”的天性会首先关注产权内的利益,对公共物品和公共服务总是倾向于“搭便车”,从而造成资源的价值耗散,也就是所谓的外部性。只有国家或政府建立制度体系,清楚界定各种产权,才能够将外部性内在化,实现资源价值的最大化。
构建全面的制度体系,首先要针对专门的市场需求及时提供制度供给。当前,我国正处于跳跃发展的关键时期,一旦制度供给跟不上经济社会发展的需要,势必影响市场主体的判断和预期。企业和资本对市场信息尤其是官方政策变动极为敏感,要想在瞬息万变的市场中激发市场主体的参与热情,政府必须提供完全的确定性。这就要求政府不仅要有宏观的制度框架,还要尽可能提供细化的制度设计。中央政府负责能够审时度势,在宏观上为市场提供指导性的政策原则,地方政府则需要依据地方实际和中央的政策框架及时出台政策细则,全方位构建统一而有层次的市场经济制度体系。其次,构建全面的制度体系必须考虑各种制度的协调配合。全面深化改革是一项以经济体制改革为主线,其他配套改革相互协调的系统工程。改革在某种程度上可以看做是利益的重新分配,而利益主要包含人力和财政等因素,因此改革的全面深化必然要牵扯到财税体制改革和户籍制度的改革。财税体制关乎中央和地方的利益配置,改革的根本原则应当是权、责、利一致,即谁承担的事务多、责任重,谁分担的利益就高。关键在于明确中央和地方的事权,在此基础上深化财税改革,形成稳定、透明、公平的财税体系,才能够更好地发挥中央和地方两个积极性。
构建完善的制度体系要极力避免制度安排的碎片化。所谓制度安排的碎片化是指由于宏观制度框架模糊以及政策实施不力,地方政府或其他部门按照自身利益随意出台政策,造成的制度分化现象。由于中央各部委、地方政府本身存在利益固化现象,使得他们不可能从自身出发寻求制度改革和突破;不同的部门与系统也不可能主动突破对方的“制度屏障”改变现状,甚至可能出现部门与部门之间利益结盟共同抵制改革。只有超越地方利益和部门利益的中央政府能够突破各种利益壁垒,依靠强力推行改革。为避免制度安排出现碎片化,必须在中央政府的强力领导下,树立全国一盘棋的改革思路,督促地方政府、各部门根据中央政策精神细化制度安排。
(二)完善市场法律体系保障制度有效实施
制度不会直接转化为经济绩效,制度体系也不会自动运行,如果没有国家的强制力保证制度的实施,任何制度都只能是一纸空文。契约和信用是市场经济运行的基石,而契约的实施又依赖于各种法律法规的有效执行。因此,规则和契约产生以后,还必须建立相应的监督和执行制度。缺乏监督,会出现各种各样的寻租行为;缺乏执行,则会丧失制度的威信,使制度形同虚设。为此,一方面应构建检察、审判以及调解等仲裁机构的制度体系,完善市场经济法律体系,确保司法机关能够依法独立行使职权;另一方面应加强对司法机关的监督,防止随意侵犯市场行为人的合法权益,保证司法公信力和制度的稳定性、权威性。
经济的发展离不开科技创新,科技创新一方面需要制度激励,另一方面则需要加强对知识产权的保护。政府应不断完善有关知识产权、专利权和商标权的法律法规,在成熟的时候设立知识产权法院,以确保知识产权得到保护。因为这些法律实施不仅仅是保护个人的创新成果,更为重要的是能够对全社会的创新提供一种长效的激励机制。一个人发明了一种机器,国家给予一次性奖励,这是对发明者本人偶然的一种刺激,如果国家将类似的奖励形成制度,并对相关的产权加以法律保护,那就会对全社会成员产生可以预期的长效刺激,进而激励所有人在各行各业努力创新。对于市场中发生的侵权案件应快速依法审理,及时向社会公布结果,不断提高人们的产权意识,为社会主义市场经济的发展创造良好的法治环境。
(三)发挥市场的决定性作用打造“强化市场型政府”
十八届三中全会提出“紧紧围绕使市场在资源配置中起决定性作用深化经济体制改革,坚持和完善基本经济制度,加快完善现代市场体系、宏观调控体系、开放性经济体系。”与过去相比,市场在资源配置中的作用由“基础性”变为“决定性”,同时宏观调控被置于同市场体系并列的位置,这种变化绝不是政策和观念的微调,而是一种认识的飞跃和观念的扭转。当然,中央的意思并非是宏观调控不重要,而是要尝试“以市场配置为主,国家调控为辅”的跳跃发展。改革开放虽然成就了中国的市场经济,但我国的市场经济本质上仍是在国家“宏观调控”主导下的市场经济,政府对市场的过多干预是其区别于西方市场经济的主要特色。这种干预一方面造成了政府的经济职能扩张,国有企业效率下降以及严重的资源配置失衡;另一方面产生了大量的行业垄断、寻租和腐败现象,使相当一部分社会资源被用于非生产性用途,造成了极大的资源浪费。由此导致的市场主体地位不公平降低了中小企业和资本的参与积极性,从而降低了劳动、技术资本等要素转变为商品和服务的效率。
中国要继续实现经济绩效的提升必须着力进行经济体制改革,为市场潜力的充分爆发提供合适的制度环境。首先,必须合理界定政府与市场的产权,只有界定好这两个最大的产权,才能彻底划清两者之间的界限。当然,政府不是市场的对立面,没有政府强制力保证各项政策的有效执行,市场体系不可能顺畅运行;市场不提供税收,政府也无法维持运作。要割断政府对市场的不当干预。市场能有效提供的产品和服务,政府就不提供;市场能有效运作的行业,政府就不“插手”。只有在合理划分政府和市场各自“大产权”的基础上,对政府内部各个部门的“小产权”(职能)进行界定,才能防止出现“八个部门管不好一头猪”的怪象。对市场主体、生产要素的“小产权”进行界定并提供保护,才能让一切劳动、知识、技术、管理、资本更高效的转化为商品和服务。其次,必须要增强政府的可信承诺,这不仅要求政府管住自己不向市场伸手,更重要的是政府必须提供有效地制度实施,建立起政府与市场参与者之间的可信承诺,使市场主体对自身利益具有安全感,对政府的行为具有可预测性。
四、挑战和展望
在引进市场经济理念和模式的同时,不可避免地会有政治、社会领域的“杂质”随经济一起涌入,而且市场经济的共性和全球化决定了资本主义市场经济在发展过程中遇到的问题,也可能在我国出现。此外,经济的飞速发展使我们形成了某种固化的路径依赖,与此相伴产生了大量的附着的既得利益者形成了潜在的改革阻力。这些都是接下来的发展所必须要面对的挑战。
现实逻辑 篇5
关于中国独立电影的标志目前主要有两种说法，一种说法是以1989年由张元导演自酬资金拍摄的影片《妈妈》为标志，这部充满着人文关怀的影片在1991年获法国南特三大洲电影节评审委员会大奖和公众大奖。后又在瑞士、英国、柏林获三项大奖，前后共参加了20多个电影节。一种说法是从摆脱体制束缚的彻底性上来看，以王晓帅拍摄的《冬春的日子》为标志。这部影片在1999年被BBC评为自电影诞生以来的一百部佳片之一，也是惟一入选的中国影片。这部影片的影像所呈现出的残酷诗意，几乎是对先前所有中国电影视听语言的反驳。随后，何建军，贾樟柯等导演用同样的自酬经费的方式拍摄了《悬恋》、《小武》等影片，这些电影以新颖的写实手法，独特的观察视角，甚至全片不用一个专业演员的制作方式给中国电影带来了新鲜的气息。这些电影在国际各类电影节上展露头角，进入20世纪90年代后，几十部中国独立电影在国际影展上入围，获得各类奖项(包括几项金奖)的已达20余部，将近占独立制片总数的一半，给中国电影带来无限生机。
中国独立电影的资金由自己去筹集，剧本也由自己去创作，一切有可能的迎合的可能性都没有了，这对中国电影来说，是前所未有的。由于这些独立电影所涉及的题材关注边缘人群，所以他们的电影大都只能独立制作，潜伏表演，国外发行，地下放映，因此又被称为“地下电影”。这就促成了他们几乎倔强地想打破中国电影体制的束缚，争取中国电影严格意义上的解放，哪怕是其作品在国际获奖归来却被国内禁映的无奈结局，这似乎有些悲壮的色彩，明知山有虎却偏向虎山行，只因为中国的这批独立电影人对电影的热爱，对艺术的执拗，对底层生活的关照。
中国独立电影在中国电影体制外生存了下来，并在国际影坛绽放了夺目的光彩，但无奈“墙内开花墙外香”，这与伊朗新电影的成功形成了不约而同的契合。
伊朗新电影所散发的人文关怀和美学思想使全世界的人民看到了一个真实的伊朗。从进入二十世纪八、九十年代开始，伊朗新电影屡屡在国际电影节上获得大奖，受到世界电影界的肯定。例如：1997年，在法国戛纳国际电影节上，来自伊朗的导演阿巴斯·基亚罗斯塔米凭借影片《樱桃的滋味》获得了“金棕桐”大奖;2000年，在法国戛纳电影节上，年仅20岁的伊朗年轻女导演萨米拉·马克马巴夫凭借电影《黑板》一举夺得了电影节评委会大奖;贾法·帕纳赫凭借影片《生命的圆圈》夺得了第57届威尼斯电影节的最高奖——金狮奖;其它如《天堂的孩子》、《天堂的颜色》等十几部伊朗新电影也都前前后后在世界各地获得了各种各样的奖项，伊朗新电影的崛起已经成为世界电影的一个重要现象，这是令全世界为之惊讶的。在特定的电影审查制度下，在有限的生存空间里，伊朗新电影通过自身坚持不懈的努力寻找到了一条生存之路，影片中不断深化的主题与简洁洗练的成熟为全世界带来了惊异与神奇。
多数中国独立电影无法通过正常的渠道在国内上映，惟一的途径就是参加国际电影节，这与伊朗新电影在世界电影舞台上的传播策略形成了一种契合。同时也是二者在本国同样面临的尴尬处境。中国独立电影和伊朗新电影大都很推崇纪实美学，大都喜爱启用非职业演员作为影片的人物，这是二者在表现手法上接近生活真实的一种共同的追求。由此可见，虽然文化背景不同，但体制外的生存与绽放成为中国独立电影与伊朗新电影在一般现实逻辑比较层面上的共性。
二、个性：相异的关注焦点
虽然中国独立电影与伊朗新电影在一般现实逻辑上拥有很多的共通性和相似性，但二者之间也存在很大的差异性。首先体现在影片相异的关注焦点上。由于中国和伊朗两国不同的政治、社会和文化背景，因此对影片的主题和人物呈现出截然不同的表达策略。
伊朗新电影侧重于用简约和抒情的电影语言表达对人生的理解，它立足于伊朗的现实，反映伊朗人民的真实生活，朴素而真诚。影片的许多人物体现了当代伊朗鲜明的民族特征，他们作为当代伊朗人，同样面对诸多的问题，面临生活的考验，但他们体现了顽强的民族活力，体现出伊朗人坚韧的精神以及对人生的理解。中国独立电影侧重将生活的真实展现给大家看。苦难、挣扎、隔离，这是青年人最敏感的情感角落，对中国历史变革的思考——这是当代青年人的心之所系，中国独立电影涉及的题材更加大胆，进而呈现出深刻的社会反思和人文关怀，而这些题材和人物在伊朗新电影中是完全不被允许的。
美国好莱坞电影的高科技水平世界领先，当我们还没有达到这种高科技水平的时候，是否应该思考一下伊朗新电影带给中国电影的启示——可以根据本国的实际情况，对生命、友谊、亲情、人间真情、民族精神等主题进行深入开掘，进而让中国独立电影拥有更广泛的传播途径。人性具有共通性，对美好事物的向往是人类共同的追求。伊朗新电影找到了一条进军国际影坛的独特道路，而这条道路在当今世界影坛具有自身独特的认识与推广价值，对当下中国独立电影的创作和面对电影审查制度的思考具有深刻的启发意义。
希望中国电影管理部门能尽快建立起相应体制，例如中国始终没有全面建立起不同于商业影院模式的艺术影院的运营机制。或许，今天我们不能完全寄希望于中国式的大片来挽救电影市场，小成本影片以其资金投入少、创作灵活等优势已渐成为主流电影制作外的有益补充。希望通过体制的改革能让中国国内小成本艺术影片的前卫创新和艺术上的独立精神为中国电影注入新的活力。
摘要：在二十世纪、二十一世纪新旧世纪更替的历史时期, 世界艺术电影的格局悄然发生着革命性的变化, 亚洲电影的一代新人点燃了全球化空间里新的人文火种。中国独立电影与伊朗新电影犹如两把新兴之火照亮了亚洲电影希望的土壤。中国独立电影与伊朗新电影清晰而雄辩地昭示了东方镜像的苏醒。由此我们在一般现实逻辑层面上对中国独立电影与伊朗新电影进行一番对比研究有着深刻的意义。
关键词：体制外,生存,绽放,共性,个性
参考文献
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