社会政策原则（共3篇）
社会政策原则 篇1
摘要：介绍赤道原则理念及应用, 我国现行“绿色信贷”机制的缺陷, 完善我国“绿色信贷”政策的建议。
关键词：绿色信贷,赤道原则,银行
项目融资, 作为提供资金的一种方法, 在整个融资业务发展中发挥着重要的作用。在项目融资中, 贷款人首要关注的是单个项目所产生的收入, 这既是还本付息的来源, 又是风险敞口的担保品。项目资金的提供者可能会遭遇复杂且具有挑战性的社会和环境问题, 尤其是关于新兴市场的那些项目。
1 赤道原则
1.1 概述
2002年10月, 世界银行下属的国际金融公司和荷兰银行在国际知名商业银行会议上提出:制定一个统一的旨在要求金融机构对投资项目可能对环境和社会造成的影响进行综合评估, 并利用金融杠杆促进该项目在环境保护以及周围社会和谐发展方面发挥积极作用的企业贷款准则。此后, 由荷兰银行、巴克莱银行、西德意志州立银行和花旗银行在国际金融公司环境和社会政策的基础上共同起草了一套针对项目融资中有关环境与社会风险的指南, 即“赤道原则”。
赤道原则列举了银行做出融资决定时需依据的9个特别条款和条件, 规定了项目风险的分类依据;A类项目和B类项目的环境评估要求, 包括环境影响评估、社会影响评估和健康影响评估以及更深层次的要求;环境评估报告应包括的主要内容;环境管理方案要求, 内容包括环境和社会风险的降低、行动方案、监控和管理以及计划表;向公众征询意见制度;有关借款人和贷款人关系的要求以及确保守约的机制及赤道原则的适用范围。2006年7月, 赤道原则进行了修订, 从总体上提升了执行的标准。由于发展中国家的许多项目贷款额度较低, 5000万美元的适用门槛对其社会和环境的保护力度不够, 所以将适用赤道原则的项目融资规模降低到1000万美元;在项目分类上更加明确区分社会和环境影响评价, 更加强调项目的社会风险和影响, 并承诺定期进行信息披露以增加项目的透明度。
赤道原则发端于企业社会责任运动。银行有责任对其提供资金的重大项目进行评估、监督, 若银行仅从利润出发, 把投资数量而非质量摆在首位, 贷款项目产生的环境和社会问题将给其带来不良声誉和经营风险。
1.2 适用范围
赤道原则适用于所有行业总投资超过1000万美元 (含1000万美元) 的新建项目的国际融资。此外, 尽管赤道原则并不企图追溯适用, 但这些原则适用于包括扩建或改建在内的现有设施的所有项目融资, 这是因为现有设施规模或范围的改变可能会产生重要的环境和社会影响, 或显著改变现有影响的性质或程度。
赤道原则的适用还延伸至项目融资的咨询活动。在这些情形下, 赤道原则金融机构承诺负责使客户清楚了解将赤道原则应用于预期项目所包含的要求、具体运用和产生的益处, 并要求客户向赤道原则金融机构表明, 其在今后寻求融资时仍会遵循赤道原则的要求。
2 赤道原则在金融机构的应用
2003年6月, 确立的针对国际项目融资的环境与社会风险的最低行业标准, 其适用的项目金额在1000万美元以上, 涉及制造业、化工、能源、基础设施等6 2个行业, 内容不仅涵盖环境保护, 还包括健康、安全和文化保护等社会方面的标准。而其蓝本, 则正取材于IFC的《社会和环境可持续性政策和绩效标准》及《行业特定环境、健康和安全导则》。7个国家的10家国际领先银行宣布正式实行赤道原则。
截至目前, 国际上采纳赤道原则的银行已经超过了60家, 其业务遍及全球100多个国家, 项目融资总额占全球项目融资市场总份额的80%以上。但在国内已有数家银行很早就开始关注并研究赤道原则, 但由于赤道原则作为一项国际标准, 总体上比我国目前的绿色信贷指引政策更具体、更严苛, 因此各方都比较谨慎。
我国的兴业银行去年宣布采纳“赤道原则”, 成为中国首家已采纳“赤道原则”的金融机构。这代表着中国在发展“绿色银行”领域实现了一项重大突破。“绿色银行”旨在推广创新型产品, 支持中小企业的节能项目。兴业银行此举确定了其致力于可持续发展的决心并巩固了该行在践行企业社会责任方面的领先地位。兴业银行采纳“赤道原则”, 不仅是其着眼于未来的战略考虑, 也有力支持了中国银监会、中国人民银行和中国环境保护部共同倡导的“绿色信贷政策”。
赤道原则金融机构 (EPFIs) 之所以采纳这些原则, 目的是确保提供融资的项目以对社会负责的方式进行开发, 并反映合理的环境管理做法。通过这样做, 应该能够尽可能地避免融资项目对生态系统和社区的负面影响, 如果这些负面影响不可避免, 也能得以减少、缓释并给予适当补偿。通过借款人对当地受影响社区的承诺, 采纳和坚持这些原则能给借款人以及当地利益相关者带来重要的益处。赤道原则金融机构将在总结实施经验的基础上, 考虑不定期地评估这些原则, 以反映不断发展的知识以及新形成的良好惯例。
这些原则企图为赤道原则金融机构实施与其项目融资活动相关的内部社会及环境政策、程序和标准, 提供一个共同的基础和框架。如果借款人不愿或不能遵循赤道原则的社会与环境政策及程序, 银行不会提供贷款给这些项目。
3 我国现行“绿色信贷”机制的缺陷
“绿色信贷”是指对环境友好型企业提供贷款扶持并实施优惠性低利率, 而对污染企业的新建项目投资和流动资金进行贷款额度限制并实施惩罚性高利率。环保总局、人民银行、银监会联合出台的《关于落实环保政策法规防范信贷风险的意见》 (以下简称《意见》) 是我国现阶段“绿色信贷”的基础性文件, 它引入了赤道原则的一些理念, 建立了我国“绿色信贷”的雏形。但从实践来看仍有许多不足。
(1) 信息沟通联动机制严重缺失, 阻碍了“绿色信贷”的实施。《意见》要求各级环保部门要向金融部门提供有关环境影响评价审批结果、污染和被查处企业名单, 以及可纳入企业和个人信用信息基础数据库的企业环境违法等信息, 但目前该规定未得到有效执行。
一是大部分地区仍未建立信息沟通机制和实现环保信息数据共享;
二是由于企业环境行为具有动态性, 一些地方环保部门发布的企业环境违法信息针对性不强, 时效性不够, 全面性不足, 不能适应银行审查信贷申请的具体需要;
三是囿于环保监督执法部门的条块分割, 环保信息要涉及环保、发改、经贸等多个部门, 加大了取得信息的成本, 影响了信息沟通的全面和及时性;
四是银行未能及时向环保、银监等部门反馈使用环境信息的情况, 无法实现信息的多方共享。
(2) 配套政策及法规缺位, 导致银行资金投向“三高”和产业。“绿色信贷”的主要目的是加强环境监管与信贷管理, 要求相关部门必须依法严肃查处违法项目和违法企业。但在我国环境保护法律体系中, 赤道原则尚无明确的法律依据, 配套政策及法规缺位。部分地区尤其是欠发达地区, “三高”企业和国家宏观调控产业大多为当地的税收大户和支柱产业, 是银行的主要客户, 还是民间资本争夺市场的重要对象, 导致环保严重违规企业的资金链难以切断, 弱化了信贷对污染企业的影响, 加上地方保护主义盛行, 对环保违规企业的惩戒不到位, 难以真正制约污染企业、鼓励环保节能企业。《意见》中涉及银行义务的条款大多为建议性质, 没有基于法律保障的约束机制, 银行出于经营绩效考核等因素, 仍可能将资金投向上述企业和产业。
(3) 行业标准和实施指南缺乏完备性, 削弱银行控制手段。现行“绿色信贷”对准入、技术、排放、能源消耗和循环利用能力等标准尚无明晰的规定, 技术人员和实践经验稀缺, 使银行难以识别和界定“三高”企业贷款。
一是“绿色信贷”的标准多为综合性、原则性, 缺少具体的指导目录、环境风险评级标准等, 环保、健康、安全等绩效评价指南等不完善, 银行难以据此制定相关监管措施及实施细则, 审查企业或个人贷款申请时, 标准不一, 随意性强;
二是银行对赤道原则了解不深, 仍停留在审查借款人或项目环境守法信息的初级阶段, 尚未形成系统、规范的环境和社会风险管理流程及制度, 未配备专门的机构和人员;
三是资源消耗指标和排污指标的金融化问题尚未得到根本解决。
(4) 社会责任意识和激励机制缺失, 降低了推进“绿色信贷”的标准。“绿色信贷”要求金融机构应依据环保管理规定和环保部门通报, 严格贷款审批、发放和管理, 合理控制信贷投放, 积极督促违法违规企业进行整改, 引导企业通过技术改造和升级达到环保要求, 为防范信贷风险创造条件。我国公司法中, 亦已加入了企业社会责任条款, 若企业不关心消费者、企业劳动者的合法利益, 将承担法律责任。但目前, 一方面企业和银行受利益驱动, 未能真正将社会责任纳入经营管理和发展范畴, 甚至将“三高”行业作为信贷的主力;另一方面由于缺乏相应的正向激励机制, 环境保护做得好的企业缺少相应的鼓励和经济扶持政策, 严重影响了企业加大环保投入的积极性, 同时也降低了企业对银行“绿色产品”的需求。对银行来说, 对企业竖立绿色屏障, 也就意味着可能丧失部分客源, 在竞争激烈的今天, 如果没有更有效的激励机制, 银行将不愿冒失去客户的风险, 甚至可能违规向环境违法项目贷款。
4 完善我国“绿色信贷”政策的建议
赤道原则要求企业在工程开始前到受影响的地区进行咨询, 并建立当地居民“申诉机制”, 避免引发环境和社会问题。这是银行对自身环保责任的承担, 也是对环保风险的有效规避。有鉴于此, 我国应积极引入赤道原则, 对项目融资中的环境和社会问题进行审慎性调查并督促借款人采取有效措施消除或减缓有关负面影响, 推进“绿色信贷”政策体系建设。
(1) 彻底改变GDP政绩导向, 畅通“绿色信贷”的实施基础。从资金源头上控制高耗能企业、污染企业的发展是“绿色信贷”的设计初衷, 更是实现节约型国家目标的应有之义。“绿色信贷”要在严格限制向高耗能、高污染的环保不达标企业提供融资的基础上, 大力支持绿色环保、清洁能源和循环经济等行业、企业的发展。近年来, 由于追求GDP目标的政绩导向, 存在纵容地方企业破坏环保、干扰银行信贷政策的行为, 使“绿色信贷”的宗旨流于形式。对此, 要真正把环保指标纳入地方政府考核体系, 规范地方政府行为, 避免地方保护主义对“绿色信贷”的扭曲。同时, 借鉴赤道原则国际实践中各种非政府和民间组织的作用, 充分发挥行业协会等自律组织以及社会团体的能动性, 使“绿色信贷”深入人心, 实现绿色环境下的GDP增长。
(2) 构筑畅通的信息沟通平台, 确保环保信息数据共享。推进“绿色信贷”的当务之急是要加强各级政府及有关部门之间的协调合作, 建设统一的信息沟通机制, 降低信息取得成本, 提高信息的及时性、全面性和使用效果。环保部、人民银行、监管部门应继续加强合作, 引导和督促银行认真落实国家产业政策和环保政策, 进一步丰富纳入征信系统的环保信息, 着力构建信息交流与共享平台, 完善信息沟通和共享机制。同时, 银行要用好政府提供的绿色信贷指南, 积极接受环保与监管部门的窗口指导;借鉴国际经验, 不断优化和理顺企业环保信息的披露渠道, 要求企业编制环境与社会审查报告, 提出规避环境影响的方法。
(3) 引入赤道原则, 制定和完善科学的相关配套政策和法律法规。尽快补充处于缺失状态的制度基础, 制定各项节能减排、促进环保和“绿色信贷”建设的政策法规, 推出既符合赤道原则又符合中国特点的“绿色信贷”管理指南。
一是出台“绿色信贷”实施方案和具体细则, 加强制度约束的刚性和可操作性, 使银行支持或约束企业影响环境的行为建立在更严格的法律基础上;
二是加快环境税、生态补偿、绿色贸易、环境污染责任保险等环境经济政策的研究步伐, 以经济利益杠杆调节企业环境行为, 与环保信贷政策形成合力;
三是金融监管部门要积极引导银行履行环保责任, 将银行落实环保政策法规、控制污染企业信贷风险等纳入监管范围, 如环保部门可一并公布环境违法企业、项目及为其提供贷款的银行;
四是加强与赤道银行的交流与合作, 学习国际先进经验和实践, 制定银行环境政策和环境风险管理手册, 指导银行信贷及其他业务活动。
(4) 以赤道原则为蓝本, 研究制定基于环境风险的“绿色信贷”指南。“赤道原则”关于环境、健康和安全的指南是国际上较为成熟的环保信贷准则。我国银行要积极学习国外银行处理环境和社会风险的先进理念、方法, 制定实施细则和建立操作流程, 设立专职机构负责处理融资过程中的环境与社会风险评估等问题, 并开展有针对性的培训或引入专业人才。为满足赤道原则中独立审查的要求, 还要积极培育“绿色信贷”中介服务组织, 或是聘请社会和环境专家、环保专业人员充当顾问, 在必要时提出专业意见、建议或审查项目融资过程中的环境评估报告、行动计划等。
(5) 强化企业和银行社会责任意识, 以有效激励约束机制促进“绿色信贷”。应通过立法或加强监管等方式提高企业和银行的环保责任意识。使企业认识到“绿色信贷”不是对企业的限制, 是有效引导发展方向、防范投资风险的措施, 企业应转变以往追求利润最大化的经营理念, 在决策时充分考虑相关利益主体的诉求。银行要把可持续发展和社会责任作为核心经营理念和价值导向, 认识到关注环境与社会问题不仅是责任和义务, 还关系到自身健康、持续发展。此外, 应通过各种激励约束机制, 对违反“绿色信贷”的行为进行严厉处罚, 对环境友好型企业实行业务、税收、信贷等各种优惠和奖励, 对银行支持环保项目予以减免税收、财政贴息等措施, 创造公平的政策和市场环境, 调动企业、银行推行“绿色信贷”的积极性。
(6) 深入贯彻“绿色信贷”政策, 创新开发“绿色产品”。通过加大对企业环保行为的监督执法和奖惩力度, 引导企业加大环保投入, 增强其对“绿色信贷”产品需求的主动性和紧迫性。银行要认真识别和预评估环境风险, 筛选合乎环境要求的贷款项目, 并进行环境风险监测。同时, 根据我国整体经济技术水平落后、能源效率低、单位能耗高的特点, 积极推出适应赤道原则和“绿色信贷”要求的创新产品。如加大对节能减排、可再生能源和水资源及废弃物管理等领域项目的贷款力度;参照国外银行, 大力开发绿色风险投资业务, 使投资者获得良好收益。
参考文献
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[2]张长龙.论项目融资中的赤道原则.集团经济研究, 2006 (1) :54-55
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[5]熊惠平.从绿色信贷到赤道原则:公司社会责任演化的视角.新金融, 2007 (11) :58-60
社会政策原则 篇2
企业会计政策的选择贯穿于企业从会计确认到计量、记录、报告诸环节构成的整个会计过程。企业选择不同的会计政策会产生不同的会计信息, 将导致企业利害关系集团不同的利益分配结果和投资决策行为, 进而影响社会资源的配置效率和结果。所以企业各相关利益集团都很重视和关注会计政策的制定和选择问题。
1 企业会计政策选择的本质
按照国际会计准则委员会的定义, 会计政策是指“企业编报财务报表时所采用具体原则、基础、惯例、规则和实务”。会计政策有宏观会计政策和微观 (企业) 会计政策之分, 宏观会计政策是指一国政府或政府授权的机构为了规范企业会计行为, 提高会计信息质量, 实现一定的社会经济目标而制订和发布的会计准则规范的总和, 其核心是会计准则;企业会计政策则是企业在宏观会计政策的范围内, 根据企业的具体情况所选择的最能反映企业财务状况、经营成果和现金流量的会计准则、程序和方法的总称。至于企业会计政策选择, 即指企业利害集团 (包括股东、债权人、注册会计师和企业管理当局等) 选择会计目标和会计准则的行为。会计准则的制订过程实质上是会计报告的编制者与会计报告相关利益集团合作博弈达到均衡的过程, 已出台的会计准则大都是各方利益均衡与妥协的产物。财务会计的目标在于向外部会计信息使用者提供决策有用的信息, 但在现有的以会计准则为企业会计政策规范主体的模式下, 对某一经济事项的会计处理往往有多种备选的会计处理方法, 为企业进行会计政策选择留下了较大的空间。企业会计政策的选择贯穿于企业从会计确认到计量、记录、报告诸环节构成的整个会计过程, 会计的过程其实就是会计政策选择的过程, 从这个意义上讲, 会计其实是一门貌似精确但事实上并不精确的科学, 会计理论和实务中的许多问题并没有一条放之四海而皆准的取会标准, 因此会计过程的最终产品———会计信息多半是主观判断的产物, 是各个利害关系集团如股东、债权人、政府、企业管理当局等各方利益博弈均衡的结果。企业选择不同的会计政策产生不同的会计信息, 导致企业利害关系集团不同的利益分配结果和投资决策行为, 进而影响社会资源的配置效率和结果。所以企业各相关利益集团都很重视和关注会计政策的制订和选择问题。从上述企业会计政策及企业务计政策选择的定义可以看出, 企业会计政策在形式上表现为企业会计过程的一种技术规范, 但其本质上却是一种经济和政治利益的博弈规则和制度安排。
2 会计政策选择的理论基础
企业的契约签订以后, 企业利益相关者就要对契约进行监督。在以会计收益作为企业经理报酬奖励方案基础的激励机制中, 企业管理当局的会计政策选择对委托代理关系有重大影响。由于会计数据在契约中的重要性及会计政策本身的契约特性, 从会计学的角度看, 会计政策选择问题为企业代理等契约关系的确立和考核提供了公平合理的衡量基础。因此, 契约理论构成了企业会计政策选择的理论基础。
2.1 报酬契约。
报酬契约对企业会计政策选择的影响主要体现为: (1) 若实际利润高于目标利润的上限, 经理人员有递延报告盈利的动机以谋求总报酬的最大化; (2) 若实际利润处于目标利润的弹性区间, 经理人员会使报告盈利达到上限, 以即时获得好处; (3) 若实际利润低于目标利润的下限, 经理人员则可能有“巨额冲销”的动机; (4) 如果管理者的报酬契约中包括了认股权, 那么管理当局则选择能平滑收益的会计方法, 以保持其股票价格的稳定增长。企业管理当局对会计政策的选择是以维护个人收益最大化为企业立场。
2.2 债务契约。
债务契约对企业会计政策选择的影响主要体现为: (1) 假定其他条件保持不变, 企业的负债权益率越高, 企业的经理人员便越有可能选择将报告收益从未来期间移到当期的会计政策, 如利息费用的处理、研究和开发费用的处理、折旧的计提等会计政策都可帮助企业达到调节收益的目的; (2) 如果在某种会计方法下将发生违约行为, 管理当局一般会变更会计政策, 以避免这种违约行为的发生; (3) 企业越是与特定的、基于会计数据的限制性契约条款联系紧密, 企业经理人员便越有可能采用可增加当期收益的程序。
2.3 政治成本。
政治活动对企业会计政策选择的影响主要体现为: (1) 税收。税收会增加企业的成本, 减少其现金流量。 (2) 收费管制。政府机构依据有关会计数据对某些企业的产品价格和收费标准加以限制, 受限制的企业一般会游说管理机构和准则制定机构, 以便制定出最有利于公司的会计准则。 (3) 不对称损失函数。在现实经济活动中, 人们对损失、失败的敏感度总是高于成功和收益。 (4) 潜在危机的影响。政治家们总是为各种危机寻找“替罪羊”, 企业会计信息中的报告盈利往往会引起政治家和管制人员的注意。
3 企业会计政策选择的原则
企业在选择会计政策时, 不能只考虑自身利益的最大化, 而必须兼顾方方面面。所以, 企业在进行会计政策选择时应同时遵循以下几项原则:
3.1 合法性和相对独立性相结合。
企业会计政策的选择应当是在准则、制度规定的可供选择的会计原则、具体处理方法内的取舍, 这样才能保证所提供的会计信息具有可比性和真实可靠性。否则是违法行为, 应当承担法律责任。
3.2 一贯性原则。
企业选用的会计政策前后各期应当保持一致和连贯, 不得随意变更。当然, 在理解和执行一贯性原则时, 不能机械地理解不能变更会计政策。如果已经选用的会计政策使其提供的会计信息不再具有相关性和可靠性, 企业就不宜以该会计政策处理相关的经济业务事项, 而应从目前的经济环境和经营情况出发, 重新选择最能恰当反映企业财务状况和经营成果的会计政策, 企业应正确处理好保持稳定和适时调整的关系。当然, 企业对于会计政策的重新选择, 应当按照会计准则、制度要求进行相应的账务处理, 并在财务报表附注中加以说明, 以使会计信息使用者能把握企业管理当局选择会计政策的出发点和具体影响, 以正确理解会计信息的内涵。
3.3 适用性原则。
企业选择会计政策时, 理所当然地应与本企业的生产经营特点和理财环境相结合, 即企业在选择会计政策时应考虑行业特点、企业生产经营规模、内部管理、企业经营业绩、现金流量、偿债能力等多种因素。会计政策的适用性是确保会计政策得到很好发挥的重要保证。会计政策的适用性还意味着随着企业生产经营状况以及理财环境的变化, 会计政策本身要重新作出选择, 以确保在新环境下的新的适用性。对于这一点的理解, 与一贯性原则有着相同的辨证关系。
3.4 成本与效益相结合的原则。
企业在选择会计政策时应权衡提供会计信息的成本效益。在基本的会计信息质量得到保证的基础上, 企业应选择便于理解和实施的会计政策, 并尽可能地降低操作成本。在操作成本大致相等时, 企业就优先选择能使提供的会计信息更相关和可靠的会计政策。
3.5 遵守职业道德原则。
遵守职业道德是会计人员上岗执业的必备条件。近年来, 一些上市公司由于利益驱动, 通过滥用会计政策进行会计操纵的现象十分严重。由于在会计信息的生成过程中, 会计政策处于至关重要的地位。因此, 会计政策领域的道德建设问题十分突出, 亟待开展。
总之, 由于契约理论在会计政策选择中的作用和会计政策本身的局限性, 为企业进行会计政策选择提供了广阔的空间。我们所能做到的, 就是通过契约的规范和完善以及加强监管, 把企业会计政策的选择控制在企业各利益相关者可接受的范围内。
摘要：我国企业会计准则和现行会计制度的内容, 从会计政策的角度, 大致可以分为两大类:一类是企业必须遵守执行、无权变更的, 如会计期间、借贷记帐法等的规定;各类资产的划分;会计报告的格式等。一类是给企业留下选择余地的对同一经济业务事项的不同会计处理方法。本文就针对企业会计政策选择的一些基础理论进行研究探讨。
社会政策原则 篇3
一、职业教育政策制定中的“三度”原则
在制定职业教育政策中坚持“三度”原则, 是由职业教育历史和独特性决定的, 既有必要性, 也具有重要意义。
(一) “三度”原则的内涵
坚持“三度”原则, 就是在制定职业教育政策时必须做到适切度、力度和持久度的有机统一。
适切度, 就是职业教育政策制度要与当地经济发展状况、人力资源需求、人民平均受教育年限等相切合。理论上讲, 职业教育政策要能够解决与职业教育相关的现实问题, 并能对可能出现的问题进行规避和提前作好预案。当然, 在实践上目前存在两种情况, 一是滞后性跟从, 一是前瞻性引领。也就是说, 大多数职业教育政策只能成为理论上应该成为的一种。造成这种情况的原因是复杂的, 既与复杂的社会背景有关联, 也与职业教育作为教育的一种类型功能有限有关。
力度, 就是职业教育政策制定要把握改革的要涉及的范围、相应的正反效果、推进的速度和层面等。在这方面, 历来有激进与保守的差异。当然, 一概而论, 政策要坚持大的或者小的力度似乎并不合适, 因为不同方面的政策可能面临的问题不一样。如果是根本性的问题, 力度应该大些, 这样才能为持久发展提供可能。如果是非核心的问题, 则不宜力度过大。而且, 几乎任何一项政策的推行都有一定的反向效果或者不良影响, 因此, 政策的力度拿捏不仅取决于政策本身的目标指向, 也要充分考虑政策带来的反向影响的问题。
持久度, 也可以说是稳定性, 就是要保持相对的连贯性与稳定性。当然, 这里需要区别的一个问题是, 讲政策持久度, 并不是反对政策的调整与改革, 而是强调在一段时间内, 政策的宏观指导思想, 基本大政方针不能有过大的波动, 尤其是对于反向反复而言, 其不良影响是非常大的。这不但可以导致已经的努力白费, 而且会导致国有资产的流失与低效, 更重要的是影响到人们对后续政策的信心。
(二) 坚持“三度”原则的必要性及现实意义。
所谓“三度”, 就是要注意政策制定的“适切度、力度、持久度”。之所以提出职业教育政策制定中的“三度”问题, 主要基于以下几方面原因:
一方面, 职业教育发展的时间不长, 需要准备有效的政策去推动它的健康持续发展。从严格意义上讲, 我国具有现代意义的职业教育只有在“实业教育”出现后才算出现, 时间不长。对于高等职业教育而言, 就更是这样, 一般认为, 现代意义上的高等职业教育是从20世纪80年代才起步, 时间更短。正是因为他历史不长, 所以一方面没有太多成熟的适合中国的政策可以直接搬用。而在中国现实条件下, 职业教育又需要快速发展, 这样, 职业教育政策的适合和有效就显得格外重要。另一方面, 在快速跟进的心理下, 政策制定容易出现生搬硬套的现象。正是由于职业教育没有很多经验可以直接采用, 而经济社会发展现状又要求职业教育快速而稳健地发展, 在这种背景下, 对于某一地区而言, 很容易为了追求职业教育规模和人才培养效率而盲目借鉴和生硬搬用在别的国家或地区看起来非常有效的政策。因此, 提出“三度”的原则并对政策进行考察具有积极的意义。
二、河南省职业教育政策的若干创新
必须说明的是, 这里列举的河南省职业教育政策只是河南省众多职业教育政策中的一些代表, 或者说是比较能够代表河南省职业教育政策创新性、有效性和持久性的一些职业教育政策, 以期折射出河南省职业教育政策的基本特征。
(一) 评选职教专家, 引领职业学校师资队伍建设
2000年4月, 河南省开始实施“221工程”, 专门印发《关于开展中等职业学校教育教学专家及学科带头人、骨干教师培训工作的通知》, 对培养对象的条件、推荐程序、组织管理和相关要求进行了明确。评选采取学校与市地逐级推荐, 省级确认等程序, 层层选拔。按照培养目标的不同要求, 教育厅进行分类分级培训。培训以提高教育管理、教育创新能力为重点, 着力培养教师的现代教育教学理念, 支持职业教育教学专家参加全国骨干校长培训班提高培训和国家培训基地学习, 并分期分批选送到国外进行短期研修。专业带头人培养主要定位于学科 (或专业) 建设创新能力的提高, 选送到国家培训基地进行为期二年的脱产培训。要求专家和专业带头人在培训结束后基本达到研究生水平;骨干教师以提高教学能力为目标, 除了完成市级培训, 再脱产一年参加省级培训。“221工程”实施期间, 河南除了对1000余名骨干教师进行培养轮训提高之外, 还重点加强专业带头人的培养工作, 河南将具有职业教育师资培养培训经验的华东师范大学、天津大学等国家级基地作为专业带头人培养基地, 先后选送247名专业带头人参加提高培训。同时, 将16名教育教学专家派送到国外进行学习培训。
(二) 打造职教集团, 推动职业教育资源共享
2004年10月, 为了推动职业教育集团发展, 河南省教育厅专门下发“关于组建职业教育集团的若干意见”, 确立了组建职教集团原则、组建方式、发展目标和相关支持政策, 开始全面启动职教集团化改革。“政府统筹, 龙头带动;校际合作, 校企结合;以城带乡, 互利共赢”是河南省职教集团化办学运作模式的显著特征。具体而言, 就是以具有较强实力的高职学校和城市中的名牌中等职业学校为龙头, 以农村中等职业学校为主体, 以集团内龙头学校的品牌专业为纽带, 积极吸收相关科研单位、行业、企业组建职教集团。
在具体办学实践中, 则通过城市优质职业学校在农村办分校、城乡联合招生和办法、城乡教学和就业安置一体化等方式, 将城市优质的专业师资、实训条件、就业支持体系等有效地输送给农村职业学校, 并将城市学校招生的触角延伸到农村。通过职教集团这些有效的平台, 实现城市职教和农村职教的协调发展, 并且通过以强带弱、以城带乡等方式实现城市职教的质量提高和农村中职教育的规模扩张。
为了推动职教集团化的进程, 河南省教育厅专门成立“省职教集团建设工作领导小组”, 负责协调、统筹、督导职教集团的相关工作, 促进职教集团相关工作的顺利进行, 同时出台一系列支持职教集团快速发展的配套政策。如允许职业教育集团自主制订集团内各层次教育的教学质量标准, 给予职教集团在专业设置、教学计划制订、教材选用、课程开发等方面的自主权;扩大职教集团相应的统筹和管理权;对职教集团内具有“3+2”分段制高职招生资格的学校, 支持其有序扩大招生计划;积极鼓励、优先支持集团引进国外优质职业教育资源, 开展中外合作办学。
(三) 大力实施职教攻坚, 夯实职业教育发展基础
2010年, 为了促进职教攻坚计划的有效落实, 河南省政府还出台了《关于加快推进职业教育攻坚工作的若干意见》, 提出了多项支持职业教育发展的措施, 如加强职业教育集团化办学, 大力推进校企合作, 大力做好国家职教改革试验区相关工作;在政策上对民办职业院校要与公办院校一视同仁, 对实力强、规模大、声誉好的民办职业院校给予重点扶持;推动公办职业学校改制等等。在经费方面, 除了要求各级财政确保职业教育经费支付到位之外, 还大胆提出组建河南教育投资有限责任公司的设想, 以搭建平台融资或者接受投资。此外, 对职业院校建设过程中涉及本省设立的行政事业性收费予以免收;对国家拨付事业经费和企业办的各类职业院校依法免征房产税、城镇土地使用税;对从事学历教育的职业院校提供教育劳务取得的收入依法免征营业税, 等等。
(四) 成立新乡职业教育局, 实现职业管理体制的破冰
为了推动管理体制的创新和改革, 2010年初, 河南省创新性地在新乡市正式成立职业教育局, 这是我国第一个专门设立的地方性的职业教育局, 也是河南省职业教育不断创新的鲜活证明。
为了推进职业教育改革试验区各项改革工作, 河南省决定在一些省辖市设立试验点, 扎实有效地推动改革实验, 以充分发挥地方的创造性和积极性, 夯实载体。在这样的背景下, 新乡市作为“河南省职业教育体制机制改革试验点”之一, 引人注目地走上改革试验的前台。由于打破行业部门界限历来被认为是中国职教改革和发展进程中一块最坚硬的骨头, 因此, 按照试验区工作领导小组的部署, 新乡市改革试验的主要着眼于打破行业部门界限, 进一步理顺职业教育工作机制和管理体制。而河南省努力尝试, 大胆改革, 终于实现了较大成效的破冰。目前, 新乡职业教育局正在新的管理体制下开展创新性工作, 努力探索。
摘要：职业教育政策制度中必须坚持适切度、力度和持久度的有机统一, 从而制定出适合区域经济社会发展需求、具有较强功效和推动职业教育持续发展的政策。长期以来, 河南省回应人口大省的特殊需求, 采取有力措施, 大胆进行制度创新, 并努力实现政策的连续性, 从而推动了职业教育的健康发展。
关键词：职业教育政策,“三度”,发展,创新
参考文献
[1]河南省教育厅.实施“221工程”打造我省中等职业教育优秀教师团队.中等职业学校专业骨干教师国家级培训网, http://cv.tute.edu.cn/ml_display.php?table_name=pxyj&id=12
[2]河南省教育科学研究所:《2004年河南教育发展研究报告》, 河南人民出版社, 2005:72.
[3]姚文峰:《“河南模式”:职业教育集团化办学新路》, 《现代教育管理》, 2010, (4) 。