补偿性政策（共12篇）
补偿性政策 篇1
美国教育公平的法律包括四种来源,即联邦宪法、联邦与各州的法律、行政命令与规定和法院判例。所有法律中,以联邦宪法的效力最高,1789年美国通过宪法公共福利条款(General Welfare Clause),其依据为联邦宪法第一条第八项规定:“国会有权赋课并征收直接税、间接税、输入税与国产税,用以偿付国债及增进公共福利……。”因此,国会可以立法支持各种教育研究与计划,也可提供经费,补助学校办理学生午餐,为不同民族学生提供不同服务等;此项条款对少数民族学生、社会经济不利地位学生以及特殊教育学生影响甚大。1868年美国通过宪法平等法案,其成为教育公平诉讼中最常引用的宪法规定,在保障教师与学生宪法平等权利上极有影响力。美国宪法相关规定透射出制度稳定性的重要指标,即机会均等,尤其教育与培训机会均等,如果没有这些机会,社会各方就无法参与公共理性的争论,或无法为社会和经济的政策进言。[1]
部门法是根据一定标准和原则划定的调整同一类社会关系的法律规范的总称。由于社会关系复杂交错、彼此联系,因此法律部门之间往往很难截然分开。不同的部门法组成一国的法律体系,美国除《初等与中等教育法》以外,与教育公平相关的法律体系大致可以分为反性别歧视法、残障人教育公平法、教育类别平等法等。最初的种族、民族、国籍、性别与年龄歧视法主要用来消除公众生活中的障碍,而后来禁止歧视的法律细则主要是为了纠正社会非正义现象,表现出人们对公平孜孜不倦的追求。法律禁止人们考虑差异,不同群体之间的差异正如罗尔斯正义论中的“无知之幕”一样,在现实生活中必须被忽略掉。[2]
一、女性教育公平:从消极反对歧视走向积极保护
1972年,美国参议员伯奇·巴哈(Birch Bayh)提议消除教育中的女性歧视现象,其建议促成了民权法教育条目修正案的第9条(TitleⅨof the Education Amendment of 1972),即“美国任何公民都不能因为性别在联邦政府资助的教育项目或者活动中,被排除参与、被拒绝享受益处或者遭受任何歧视”,[3]从法律制度上正式宣告了教育歧视女性时代的结束。不过教育条目修正案的表述相当宽泛,反歧视条款只是在理论层面解决了女性教育平等的制度问题,实践中还需要太多的法律支持与政策制定,而且其没有考虑女性自身差异,仅仅笼统地认为不能有性别歧视,男性与女性的差异被抹杀了,可称之为消极的反性别歧视制度。
随着民权法教育修正案的颁布,1974年,美国颁布《女性教育公平法》(Women's Educational Equity Act),并将其作为《初等与中等教育法》的一部分,与《教育机会平等法》(Equal Education Opportunities Act)配合适用。同年,美国健康、教育与福利部(Department of Health,Education and Welfare)制定了首例反性别歧视规章。根据女性教育公平法,政府在教育办公室(Office of Education)内设立国家女性教育项目咨询委员会(National Advisory Council on Women's Education Programs),负责为性别公平事务、资金分配与拨付、项目开发评价标准提供建议。《女性教育公平法》的颁布标志着美国女性教育公平政策从消极反对歧视走向积极保护权利。1978年,美国重新修订《女性教育公平法》,并将其作为《初等与中等教育法》第三部分第9条的内容,1984年,美国再次修订《女性教育公平法》。首先,加大法律适用范围,为遭受多重歧视的女性提供公平教育;其次,特别考虑基于地理分布的申请者所提出的建议;最后,强调资助所有层次的教育,包括学前教育、初等与中等教育、高等教育以及成人教育等。
根据女性教育公平法的要求,美国教育部先后在1980年与1989年制定部门规章,设计女性教育公平的优先资助计划,对比两次规章,可以发现1980年优先资助计划比较关注女性教育公平的典型项目;而1989年则比较关注典型项目的开发与拓展,提高女性(包括受到多重歧视的女性)参与项目的机会,而且也更倾向将女性教育公平的关注点集中于更加具体的课程领域,如数学、职业教育等。[4]性别教育公平从制度走向课程,体现出对公平本身的步步接近。大洋彼岸的英国甚至为了降低过高的少女怀孕率,改善女性教育公平状况,而颁布并实施了“性与恋爱”教育国家标准。[5]
二、残障人教育公平:从形式公平走向实质公平
1973年,美国颁布《康复法》(Rehabilitation Act of 1973),禁止联邦政府资助的州或者地方政府的项目以及活动中的任何形式的残障人歧视。教育领域中,法案规定“任何合格的残障公民都不能因为残障在联邦政府资助的项目或者活动中,被排除参与、被拒绝享受益处或者遭受任何歧视”,由教育部民权办公室具体负责实施该法案。基础教育法律实务中,当且仅当独立的基础设施、课程等对于为残障人提供平等的教育机会非常必要,而且相应的设施与服务与其他设施与服务相比基本相似时,残障学生才可以被分派入特殊学校。康复法并没有考虑到残障人独特的生理与心理条件,而主张对其在教育中一视同仁,从形式上宣告了残障学生的公平受教育权利。
《美国残障法》(Americans with Disabilities Act)是美国总统乔治·布什于1990年7月26日签署通过的一项民权法,是残障人士的“权利法案”,包括就业、公共便利设施、州与地方政府服务以及电讯(如,媒体与广告中残障人的形象等)四个部分,其中第二部分为公立学校的残障学生提供保护,即“任何合格的残障公民都不能因为残障在公共机构的项目或者活动中,被排除参与、被拒绝享受益处或者遭受任何歧视”。法律实务中,学校不能因为学生残障而限制其参与项目及活动,或者拒绝其接受某种服务以及享有某种优惠。《美国残障法》与《残障人教育法》相比,适用范围更加宽泛,不仅适用于公共教育中的残障学生,而且适用于所有使用公共设施的残障人。美国残障法也拓展了《康复法》504条款的适用范围,州与地方政府的服务、项目或者活动,无论是否受到联邦资助,都适用《美国残障法》。
1975年,美国颁布《全体残疾儿童教育法》(Education for All Handicapped Children Act),并于1997年做了实质性修订,更名为《残障人教育法》(Individuals with Disabilities Education Act),是联邦政府保护残障人受教育权利的重要法案与制度依据。按照残障人教育法规定,学校为得到联邦相应资助,必须达到残障学生的最低要求。残障人教育法保证“免费、合适的公立教育”,包括特殊教育以及满足残障学生独特需要的相关服务等;确保残障学生及其家长或者监护人的权利(公平对待、合理提供特殊教育与相关服务等)实现;评估与保证州或者地方政府特殊教育的有效性;利用联邦资金帮助州与地方政府为所有残障学生提供公平教育机会等。
残障人教育公平相关法律不仅提出联邦和各州政府负有责任保证所有儿童接受教育,而且为残障儿童提供课堂之外的各种服务,使特殊教育做到学校、社会、家庭一体化,同时大力推进回归主流教育、个别教育以及早期教育等,体现出教育中的零拒绝政策。残障儿童的受教育状况由于残障人教育法而获得根本改善,残障人教育由形式平等走向实质公平。
三、教育类别中的公平:从权利平等走向差别对待
《职业教育法》颁布于1968年,后在1988年进行大幅度修订,也就是现在的《卡尔·帕金斯职业教育法》(Carl D.Perkins Vocation and Applied Technology),主要适用于中等与中等后职业教育。法案保护残障人、经济困难学生、单亲家庭学生、女性以及英语不熟练学生等特殊群体的职业教育权利。受到法案资助的职业教育机构必须为特殊群体提供平等教育机会,而且必须保证特殊群体学生能够真正地拥有并利用职业教育机会,以及在教育中不会受到任何身份歧视。除此之外,受到资助的职业教育机构应该为特殊群体制定明确的教育策略,提供可以让其进一步学习与就业的培养计划,鉴别其在职业教育中的各种障碍并找出解决办法等。州与地方政府的职业教育计划、项目设计与评估必须满足四条质量与公平准则:其一,通过连贯的课程整合职业与学术教育,学生在职业教育获得扎实的基本学术知识,例如数学、阅读、写作、科学、社会研究方面的知识等;其二,让学生理解与经历将要从事职业的所有方面,包括计划、管理、资金、生产技能、技术原理、劳动力、社区、健康与安全、环境问题等;其三,确保每个学生都能达到较高的技术与学术标准;其四,借助平等教育机会、非歧视性政策、个人化服务、公平评估等方式,保证特殊群体学生参与并在职业教育中获得成功。[6]
双语教育第一部法律颁布于1968年,称为《双语教育法》(Bilingual Education Act of 1968),并成为1965年《初等与中等教育法》第7条的修正案,后在1994年《改进美国学校法》(Improving America's Schools Act of 1994)中加以重新认可,而且修订了部分内容。修订后的双语教育法包括双语教育、语言提高以及语言获得等内容,确保英语水平有限的学生获得公平的教育机会。初等与中等教育法第七条规定,学区与州政府教育机关应该为英语水平有限的学生提供双语教育,一方面提高其英语水平,另一方面促使其在课程学习领域取得更大进步;修订后的法案增加语言提高与语言获得的内容,强化资助项目拨款的综合方式;简化并解除项目限制以提高灵活性;加强州政府行政领导作用;改善研究与评估;强调专业发展等;语言提高部分主要关注对地方学区有特别重要意义的综合项目,修订案试图结束非系统化的双语教育,代之以任意拨款与授权来保证双语教育与正规教育的衔接,任意授权项目主要包括开发与实施授权、综合学校授权、系统实施授权等。
职业教育法与双语教育法不仅仅体现教育权利的平等,而且也表现出对处境不利地位学生、语言不利地位学生的差别对待,在差别对待的前提下,追求实质公平。此外,美国于1975年颁布《反年龄歧视法》(Age Discrimination Act of 1975),禁止联邦经费资助的项目与活动中的一切形式的年龄歧视。反年龄歧视法规定,“美国任何公民都不能因为年龄在联邦政府资助的项目或者活动中,被排除参与、被拒绝享受益处或者遭受任何歧视”。法律允许联邦资助的项目与活动的例外情况,如果年龄对于项目、活动的正常行进或者法定目标的获得存在直接影响或者重大关系,联邦资金接受者可以利用“年龄歧视”或者年龄之外的其他合理原因;如果某种项目或活动对老年人或儿童特别有益,则有必要使用“年龄歧视”。为实施反年龄歧视法,联邦教育部制定了反年龄歧视部门规章,适用于一切受到联邦资助的教育项目与活动。
四、特殊群体教育公平政策:从普适走向补偿
反歧视法律仅仅是教育公平制度中的较小组成部分,现实中只有相当少的人受益于反歧视政策,而且受益者往往是受惠群体中地位相当高的人。部分原因在于教育不公平不只存在于受惠群体中;部分原因在于未受惠群体的大部分人根本没有维权意识,因为法律往往遵循不告不理的原则,所以法律对其而言形同虚设。不过,反歧视法律在教育公平中的制度象征意义似乎大于实际作用,其至少表明社会对相关群体教育的重视以及让他(她)们获得公平教育的尝试,从而有助于形成教育公平的社会氛围。
由于独特的社会背景,美国教育公平发展中展现出复杂的、独特的、不断演化的法律,结果越来越多的人认识到,解决教育不公平问题,需要采取系统的政策,其可能包括对社会不公正待遇的教育补偿、在教育中的特殊帮助(如反歧视行动等)、各种形式的补充性教育服务等。与教育公平相关的法律,看起来目标不同,要求也不同,有的保证公平待遇、有的积极提供帮助、还有的促进阶层融合,但每种目标与要求都折射出繁杂而矛盾的教育公平发展的现实问题,其长远目标都是为了让教育更为公平。实际上,促进教育公平的法律可以分为两类模式,一类模式可称之为随机性模式,即教育机会是许多可能性的后果;另一类模式可称之为累积性模式,即后天的机会能够弥补以往的缺憾。[7]7]前类模式的法律透射出预防理念,后类模式的法律透射出补偿理念。
法治社会下法律本身的权威性、执行性、稳定性,使其成为教育公平政策的出发点与归宿。无独有偶,同属普通法系的英国,解决教育公平问题的政策,首当其冲的便是数目繁多的各种法律法规。[[8]美国民众对法律保有强烈的敬畏感,法律被认为是政府治理的最权威手段,公民与利益团体遭受教育不公平时,往往诉诸法院,期望司法干预政策,从而得到公平教育。
处境不利地位学生得到的补偿性教育权利不是不公正的特权,也不是不公正的歧视形式,而是对不公正造成的劣势的补救,因此符合公平。补偿与预防存在明显差别,补偿往往针对具体个人或群体,认为如果没有遭受歧视,其就会获得相应机会,取得某种成就;预防则针对普遍个人或群体,认为应该均衡地分配公共资源,[9]美国教育公平相关法律中的预防与补偿理念兼而有之。补偿性教育制度至少在两个方面为教育公平发展界定条件,其一,公平有时并不适用无差别待遇规则,相反,无差别待遇规则可能导致某些群体处于弱势,公平是对所有人使用同样规则,还是对不同群体使用不同规则,需要在特殊情况下逐例审定,而不是事先设定;其二,法律举证的义务人变更,不再仅仅由处境不利地位学生权利的维护者承担义务,证明其提议的改革不会造成不公正,相反,无差别待遇规则的维护者同样也要承担义务,证明现有制度不会造成处境不利地位学生的教育不公平。
综合分析其他国家教育公平发展中的补偿性制度,可以发现三种制度形成机制:其一,地理性补偿机制,也就是在某个特殊地区实行补偿性政策,补偿成为当地的普遍福利,只要区域确定,没有人排除在外,其取决于地理区位学生背景的同质性;其二,群体特征性补偿机制,也就是根据某种群体特征,而非审查个体特点,确定某类群体的集合,如女性、种族、民族等,针对符合要求的群体,施行补偿性政策;其三,自我报告性补偿机制,这也许是三种机制中最为精巧的机制,其将接受补偿性政策的决定权留给个体,由个体申请是否享受特别对待,从而保证补偿性教育项目的效率与效度。[10]策实践中,补偿性教育至少应该包括两种目标,第一,应该改善教育投资与教育设施质量,这是有效教学和学习的前提条件;第二,应该在大面积施行以前开发出试验性教育模型,以使补偿性教育项目在变化动荡的社会条件下取得令人满意的效果。为达到第一个目标,首先要鉴别出不同类型学校中学生的主要需求,其次要选择合适策略匹配不同学生与学校的要求,最后培训教育领导者与教师采取上述策略;为达到第二个目标,应该实行灵活多样的教育及管理策略。[11]
补偿性教育的实质是区别待遇,其也是大部分国家教育公平发展的政策取向,如中国明确提出保障经济困难家庭、进城务工子女平等接受义务教育,加强教师队伍建设,重点提高农村教师素质。[12]现代国家总是发展与巩固涉及到公共与私人领域的制度与文化,其为人们提供如何生活的多样化选择。但是只有在全社会中普及共同文化与制度,人们正确地选择生活才成为可能。如果政府对处境不利地位学生教育采取不干涉政策,那么类似群体可能无法正常参与社会生活。所以补偿性教育制度成为教育公平发展的应有制度。
摘要：美国除初等与中等教育法外,与教育公平相关的部门法律体系大致可以分为反性别歧视法、残障人教育公平法、教育类别平等法等。女性教育公平从消极反对歧视走向积极保护,残障人教育公平从形式公平走向实质公平,教育类别中的公平从权利平等走向差别对待,部门法的演进说明美国社会对部分特殊教育群体公平教育观的妥协与改进,从中透射出特殊群体教育公平从普适走向补偿的政策取向。差别对待前提下,追求实质公平是法律体现出的教育公平制度保障。
关键词：特殊群体,教育公平,补偿性政策,制度保障,美国
参考文献
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[5]薛二勇,盛群力.英国“性与恋爱”教育国家标准述评[J].比较教育研究,2007,(10):75-79.
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[11]Fernando Reimers.Unequal Schools,Unequal Chances:The Challenges to Equal Opportunity in the Americas.Cambridge: Harvard University Press,2000.370.
[12]胡锦涛.高举中国特色社会主义伟大旗帜,为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗——在中国共产党第十七次全国代表大会上的报告[M].北京:人民出版社, 2007.38.
补偿性政策 篇2
一 政策依据
（1）川办函（2008）73号（2）川办发（2008）15号
（3）成府发（2009）31号（4）成国土资发（2009）448号
（5）成老社发（2009）131号（6）成劳社发（2010）30号
（7）成府发（2010）8号（8）金堂县征地补偿安置相关规定
二 政策要点
（一）征地补偿
1、青苗：1200元/亩地面附着物据实按标准补偿（标准见附件
1、附件2）
2、土地补偿费
归集体经济组织所有，由该集体经济组织成员按照规定共同讨论决定如何使用，耕地补偿18700元/亩，非耕地补偿9350元/亩。三年分四次付清，按银行基准利息计息。
（二）人员安置
1、农转非人数：征用该组土地面积除以该组人均土地面积为改组农转非人数（土地面积=耕地面积+非耕地面积）
2、人员安置标准：因2010年征地部门一次性缴纳社会保险标准为公布，所以暂时按2009年征地部门一次性交纳社会保险标准宣传（附件3）
（三）房屋拆迁
1、安置对象
常住户口在征地范围内，持有农村宅基地使用证书和农村房屋所有权证的被拆迁房屋农村村民为住房安置对象。
2、安置方式：
（1）房屋安置
（2）货币安置
3、补偿标准
（1）房屋安置补偿标准：
按住房安置对象每人享受35平方米建筑面积安置住房。原被拆迁住房人均面积在35平米以内的，享受住房安置面积与拆迁面积相抵扣互不补差，原被拆迁住房人均面积在35平方米以上的，超出部分按附着物补偿标准给予补偿（附件2）抵扣房屋面积从标准高的房屋中扣除人均面积35平方米。
（2）货币安置补偿标准：
按住房安置对象每人一次性享受补助52500元/人，奖励1500元/人。
3、其他补偿
（1）搬家费
被拆迁户搬迁后，住房安置对象发放200元/人搬家
（2）房屋搬迁及奖励
自拆迁通知之日起7日内签订安置协议并交出旧房的，按2000元/人奖励，20日内签订安置协议并交出旧房的，按1000元/人奖励，超过20日内的不予奖励。
（3）过渡费
补偿性政策 篇3
摘要：流域污染严重影响了我国的生态环境，十八大以来把生态保护摆在重要的位置，治理流域污染成了一个重要的课题。流域生态补偿是一条适合中国特色具体国情的流域生态补偿道路.通过广泛试点总结正反两方面经验，使流域生态补偿在我国能够法律化与制度化。把环境法治理预防原则与受益者补偿原则给具体化，为流域水环境付出代价的上游地区得到应有的补偿；而且流域生态补偿的具体补偿措施能使上游地区的公众真正受益，使公平正义理念具体起来。
关键词：流域生态补偿；水资源环境；法律制度；可持续发展
中图分类号：D912.6文献标识码：A文章编号：1672-1101（2016）01-0044-06
很长一段时间，人们误认为水资源是取之不尽、用之不竭的，水有使用价值但没有价值的思想长期影响着人们的决策和行为，导致水资源长期被无措占有，掠夺性开发和浪费使用，造成水资源日益短缺，水污染积重难返、涉水污染和跨界污染此起彼伏。可以预见不远的将来，水资源的瓶颈可能会成为我国的经济社会发展中最为紧迫的问题①。在该背景下，流域生态补偿作为流域生态环境的一项激励措施，自从提出后就被长期被关注与深入研究。
一、流域生态补偿的探析
（一）流域生态补偿的理论基础
提及流域生态补偿，就不能够忽略其理论根源即“外部性内部化”理论。“外部性”理论是指可以根据其效果不同，按照其对其他主体存在的影响的有益性或者损害性可以区分为“正外部性”与“负外部性”，“正外部性”又可以称之为“外部经济”，是指某行为主体的活动使他人或者社会受益，而受益者无需支付代价；而“负外部性”亦可以称之为“外部不经济”，是指某行为主体的活动使第三方受损，但是造成外部不经济的主体却没有因自己的行为而承担相应的成本。产生“外部效应”的主体可以是个人、企业，也有可能是国家、区域和政府。经济学家庇古对待“外部不经济”行为的主张为征收庇古税以寻求公平正义。由此推之，对于生态中的“外部经济”行为，也是可以根据公平正义原则，把“外部性”影响给“内部化”，达到理论层面的公平正义。
（二）关于流域生态补偿的相关涵义
流域生态补偿是生态补偿的一个分支，是由“流域”与“生态补偿”两个具体概念组合而成，“流域生态补偿”概念中，“流域”是一个主体的限定词，“生态补偿”才是该概念中的核心。故厘清出生态补偿的概念，对解释什么是“流域生态补偿”具有重要的意义。
1.流域的概念与特征。流域的内涵是指地表水与地下水分水线所包围的集水区域的统称，习惯说常指地表水的集水区域[1]，是一个从源头到河口的完整、独立、自成系统的水文单元，在地理上有着明确的便捷范围[2]；由此而得之，流域是一个地理中的区域概念，其核心就是河流的水资源。一般情况而言，流域的水资源基本上是跨行政区域的，但是由于其流域范围不一，有大有小，大的可以跨国界如多瑙河、澜沧江（湄公河）；次一级的可以跨省界如长江、黄河、淮河；小的可以跨县市乡级，如海南的南渡江。虽然这些流域大小不一，但是都具有跨行政区域与流动性的特征，这也是流域区别于湖泊的特点。
2.生态补偿的概念。生态补偿是指在综合考虑生态保护成本、发展机会成本和生态服务价值的基础上，采用行政、市场等方式，由生态保护受益者或者生态损害的加害者通过向生态保护者或因生态损害而受损者以支付金钱、物质或者其他非物质利益等方式，弥补其成本支出以及其他相关损失的行为，目前我国已在湿地、矿产资源开发、流域和水资源、饮用水水源保护、农业、草原、森林、自然保护区、重点生态功能区、区域、海洋以及土壤和大气等领域实行生态补偿制度[3]；《环境保护法》第31条第2款规定“国家加大对生态保护地区的财政转移支付力度。有关地方人民政府应当落实生态保护补偿金，确保其用于生态补偿。”
3.流域生态补偿的概念辨析。流域生态补偿是由不同学科交叉而衍生出的一个综合概念，当前尚未有一个法律意义上的概念，在该处存在许多争议；有学者认为流域生态补偿是指以实现社会公正为目的，在流域内上下游各个地区之间展开的以直接支付生态补偿金为内容的行为[4]83。也有学者认为流域生态补偿制度是国家或者生态保护受益地区对由于保护流域整体生态系统而失去发展机会的地区以优惠政策、资金、实物等形式进行补偿的制度，从市场交易途径、政府监管途径、社会监督途径等多方面寻求解决问题的渠道，建立完善的流域生态补偿制度，对于促进流域经济社会可持续发展、全面建设小康社会、实现人与自然和谐共处具有重要意义[5]。笔者认为流域生态补偿应如是界定：流域生态补偿是指流域生态保护受益者或者流域生态的加害者通过向流域生态保护者或因流域生态损害而受损者以物质利益或非物质利益等方式的补偿，弥补其成本支出以及其他相关损失的行为，其价值目标是解决水资源的环境保护和利用中的公平与正义问题，从而实现环境保护与经济社会相协调，促进社会可持续发展。
二、我国流域生态补偿的现状
（一）我国流域生态补偿的法律体系不完善
1997年11月，原国家环保总局在《关于加强生态保护工作的意见》中提出了“生态补偿”的概念。2005年中共十六届五中全会在《关于制定国民经济和社会发展的第十一个五年规划的建议》中首次提出“按照谁开发谁保护、谁受益谁补偿的原则，加快建立生态补偿机制。”中共十八大把科学发展观确立为指导思想，把生态文明建设提到空前的高位，这体现出党和国家对发展与环境保护之间冲突所作出的价值判断。中共十八届三中全会指出，“实行资源有偿使用制度和生态补偿制度。按照谁受益谁补偿的原则，推动地区间建立横向生态补偿制度”[6]。这个需要深入总结现有的实践与研究，进一步体现生态环境的价值，引导绿色发展观，强化区域均衡发展，实现可持续发展，达到代际公平。
2014年4月25日，全国人大常委会通过并颁布了新的《环境保护法》，较之1989年《环境保护法》变动很大，该次修改中亮点较多，诸如把“保护优先”放于基本原则之首，体现了未来我国发展中当保护优先于开发理念，《环境保护法》写入了“生态补偿”，以环境基本法的形式明定生态补偿的地位，在实现当代人发展愿景的基础上，亦能为子孙后代留有一方干净水土，符合可持续发展的理念，这是环境法治的进步。但是，从当前的立法现状来看，我国针对生态补偿的专门性立法仍然缺失，而关于流域生态补偿的立法更是无从谈起。
1.新《环境保护法》规定了生态补偿制度，但是较为笼统。新《环境保护法》第31条规定：“国家建立、健全生态保护补偿制度。国家加大对生态保护地区的财政转移支付力度。有关地方人民政府应当落实生态保护补偿资金，确保其用于生态保护补偿。国家指导受益地区和生态保护地区人民政府通过协商或者按照市场规则进行生态保护补偿。”在《环境保护法》中规定生态补偿意义重大，流域生态补偿制度有了环境基本法上的依据。虽然新《环境保护法》中规定了生态补偿制度，但是该规定很宏观，流域水污染的治理和保护就无法具体落实，需要国家或者地方针对生态补偿制度进行进一步细化落实，否则其有关生态补偿的规定很难落地，具体该怎么实施仍然是个未知数，更有甚者，有可能会沦落为一纸空文。
2.我国尚未出台专门性的流域生态补偿法律法规。除了《环境保护法》第31条的规定，其余的则是分散的规定于《水法》、《水土保持法》、《水污染防治法》中。这些条文中关于流域生态补偿的规定比较少，各部门的立法侧重点不同，难免会造成部门立法中关于此问题的冲突近年来，虽然我国已经制定并实施了《水法》、《水污染防治法》与《水土保持法》等与流域水资源与水环境密切相关的保护性法律，但是跨地区、跨省的流域环境污染事件经常发生，影响经济社会的协调发展，一定程度上折射出我国流域水资源与水环境保护的疲软。考究上述几部法律均能发现一个问题，即政府职责的约定相对模糊，尤其是在流域这种跨区域流动性的动态生态介质的保护上，传统的条块部门职责约定，仅靠一方或者若干方的干预与管理的模式已经不能奏效。。
我国2010年4月时便开始启动了由国家发改委牵头的《生态补偿条例》的制定工作，但是迄今为止，该《条例》仍未能制定出来。由于专门针对流域生态补偿的立法工作的拖延，造成流域生态补偿相关法律法规的缺失，以至于出现我国流域生态补偿制度不健全的局面，导致我国在流域生态补偿实践中无具体明确的制度的存在，也客观上带来了流域生态补偿中的补偿标准不明确，补偿资金来源和补偿方式单一，缺乏长效机制等问题。
（二） 我国流域生态补偿实践寥寥且存在问题较多
我国流域生态补偿的研究与实践始于上世纪90年代初期，从肇始至今，我国国家层面以及各地区有关流域生态补偿的具体实践较少，在流域生态补偿的探索上经验不足。当前，我国流域生态补偿主要探索的方式有上中下游跨区域调水的生态补偿，上中下游生态环境效益补偿。采取的补偿方式主要有：财政转移支出，广东省每年向东江上游的江西省寻乌、安远和定南三县支付1.5亿元水源保护费，用于东江源区生态环境保护与建设；建立生态补偿基金，如德清县从六个渠道凑集，进行专户管理；水权交易，如2003年慈溪与绍兴订立供水合同，从2005年到2022年的18年中，绍兴市向慈溪市供水12亿立方，慈溪居民将与绍兴居民同水同价[7]；还有国家部委居中协调，省级政府之间的合作模式，比较有代表性的是安徽——浙江新安江流域生态补偿模式。上述实践均系从不同的角度与方法探索流域生态补偿的合理模式，但是由于均是前无经验可以借鉴，实践开始与运作上均无具体的制度可以参考，会出现“盲人摸象”
由于流域生态补偿的研究在我国尚处于起步阶段，理论存在着很多疑难问题，至今尚未能形成统一的观点，造成流域生态补偿的实践中出现了许多问题。集中体现在如下几个方面：
1.产权不够明晰。 这里指的产权并不是说河流的所有权，因为我国《宪法》明确指出河流归属于国家。本文所指产权不明晰，特指上游在合法规范围内的污染权与下游享有高于合法规污染标准的清洁水源权。正是因为这种不明晰，才使得流域补偿在实践层面受阻。从学理上说，如果上游拥有排污权，那流域生态补偿费用应该作为购买清洁水源的支出，由下游补偿给上游，作为不发展该类企业的对价。如果下游拥有享受更高标准的清洁水源权利，那么流域生态补偿应该是由上游支付给下游，作为其不能享受更清洁水源的补偿。
2.交易主体不够明确。虽然说流域生态补偿的交易双方理应为两地政府。但是政府究竟是代表整个地区还是实际受到影响的群众，却并不明确。如果说政府所代表的是地区，那么所得资金理应纳入财政收入，通过转移支付的方式给所有居民；但是如果政府代表的是受影响群众，那么资金是否入库暂且不论，如果分配利益将又是一大难题。
3.违约惩罚困难。按照传统的做法，一旦上游的污染超过了约定的范围，下游所能做的无外乎两点，要么要求按照合同进行赔偿，要么提起诉讼。但是这其中存在两个问题，一方面污染已经造成无法挽回，另一方面究竟是违约主体还是企业法人或相关群众也很模糊。诸如，在安徽——浙江新安江流域生态补偿实践中就存在着笼统的、单一的一级水资源产权即流域水资源国家所有制导致了水资源具体所有权主体权属不明；由于未能树立正确的补偿理念，补偿资金未能真正惠及受补偿区域的居民，导致受补偿地区居民的生活水平仍然未能得到有效的改善，则流域生态补偿的初衷未能达到；参与补偿的主体模糊，权责不清；补偿标准不合理，未能形成梯级标准，故不能有效刺激受补偿地区以更严格的标准对水流域进行保护，更有甚者，当受补偿地区未能保障水质达标需要接受“惩罚”时，会毫无顾忌的破坏流域水环境，因为流域受污染后，无论污染程度都是接受一样标准的“惩罚”；未能有效的引进社会资本参与进来，政府职能部门单打独斗，造成了事倍功半的效果等一系列问题。
（三）国外当前流域生态补偿实践主要为企业参与的模式
通过对国外文献和实践的探析，与我国所谈及的“生态补偿”含义相近的概念是“生态服务功能付费”，其主要是指生态环境服务功能受益者对生态服务功能提供者付费的行为[4]81。付费的主体可以是政府或者区域，也可以是个体、企业。在国外，存在着很多的典型生态服务付费实践案例，对我国的流域生态补偿实践提供了许多可以借鉴的经验。在国外流域生态补偿实践中，企业参与的对流域生态保护者的补偿的模式较为常见，也是比较卓有成效的。这其中以水资源为生产要素的企业，为了企业生存或者实现利润最大化经营目标，主动投资购买生态服务也许是最好的选择；20世纪后期由于环境的污染使水质受到影响，许多瓶装水公司为了降低水源质量下降和开发利用新水资源成本，对上游水源区进行补偿和保护以改善水质。例如世界上最大的天然矿泉水公司Perrier Vittel S.A与农民协商并达成协议以减少水土流失和杀虫剂的使用，公司长期向农民支持特别高数额和特别长时间的补偿，以补偿农民为了保护水环境可能带来的损失与风险，这是一种市场条件下利益驱动平衡的结果，也是最有效率的。
三、促进我国流域生态补偿制度发展的思考
（一）促进流域生态补偿的法律保障措施的完善
通过前文关于流域生态补偿存在的问题可以得之，造成我国生态补偿实践障碍的根源在于笼统的水资源单一国家所有制，要改变这种困局，单从理论研究是不足的，更需要法律与政策上的保障。针对完善法律上的保障，本文认为应从如下入手：
1.完善对新《环境保护法》中生态补偿解释。新《环境保护法》虽然规定了生态补偿、流域环境污染以及生态破坏联合防治协调机制。实行统一规划、统一标准、统一监测、统一的防治措施。但是作为环境基本法，其规定略显粗糙，在生态补偿部分短短一个法条很显然没法把生态补偿这么宏观的概念给充分展示，诸如生态补偿的具体标准都没能清晰的规定，模糊的法律规定的危害性不亚于不规定。所以笔者建议应当在新的环境法解释里完善生态补偿的篇章，使其细化具体化，尤其是在补偿标准上，以及生态补偿各方在生态补偿具体实践中所以当承担的具体角色，这些都是不可忽视的。
2.出台生态补偿法律法规。由前文关于地方实践存在问题分析可得之，当前流域生态补偿存在争议的源头——即没有具体且明确的生态补偿法律制度及标准，在实践中无有效的法律支撑，故国家或者地方需要出台新的专门的生态补偿法律、法规。笔者认为该生态补偿法律或者法规应当涵盖当前可进行生态补偿的方向，诸如草原、生态功能区、流域等。中央政府作为顶层设计的核心，应站在全局的高度对现阶段各类生态补偿实践进行正反两个方面总结，并结合未来可能出现的状况进行充分的论证，在该专项的生态补偿法规里提供生态补偿可参考模式以及参考标准的大框架。同时，由于流域的跨行政区域与流动性的特征，在专项生态补偿的法律法规框架下，国家可以针对某一重要的流域出台流域生态补偿条例等方式，结合各地区具体情况，因地制宜，进行相应的变通厘清流域中各段地区应当注意的问题。
（二）强化流域生态补偿具体政策应对
1.探索流域二级产权。我国《宪法》明确规定流域所有权专属于国家所有，但是因为流域特有的性质，有必要再细化一下水资源的所有权。即对待流域水资源，可以借鉴《物权法》里有关国土资源的规定的做法，即在宪法规定流域水资源分割为管理所有权和财产所有权，因为流域所有权属于国家，所以其管理所有权应该归属于中央人民政府，水资源的开发与利用应当遵循中央政府所颁布的相关政策、法律与法规，无论是上游流域地区还是下游流域地区，对于流域的开发都应当取得中央政府的批准和监督，这就意味着整个流域都不得随意的排污致水环境恶化。当然因为地理因素，地方享有各自区域的流域资源环境的财产所有权，包括对水资源环境的占有、使用、收益和处分的权利。
2.明确流域生态补偿的主体。 在流域生态补偿的过程中，交易主体双方也需要以法规形式确定下来，否则，在实践中，将会极大的降低效率，最终可能出现谈判双方由于主体不适格导致合同无效的情况。笔者认为，流域生态补偿的主体应该是影响范围内的群众，但是因为涉及不特定的多数人，故由政府出面作为这一群体的代理人，进而上下游进行磋商，其本质应该是民事主体之间的权利义务调整，而非行政主体。这也就是意味着，笔者认为在日后纠纷的过程中，诉讼主体应该是民事主体而非行政主体。因流域具有流动性与跨行政区域的特征，在流域水资源环境的具体管理中，上、下游地区因地理位置的不同，为了保护下游的水环境和水质量，保障下游的工业生产，则会不同程度地对上游地区的开发和土地利用进行限制。因此，在流域的生态补偿中的对象主要应当包括水源地生态环境的建设者和水资源污染的受害者。
另外，生态环境和大量自然资源都属于全民所有，凡是使用生态环境和自然资源的社会组织和个人都应该向国家支付相应补偿费，只有这样，国家才有资金进行流域生态环境的建设和保护[8]；国家既是流域生态补偿的主体，也是应得到流域生态补偿的对象。 因此，笔者认为国家也应是受补偿的一方。
3.细化流域生态补偿的补偿标准。流域生态补偿的标准是学界研究最多同时也是争议点最多的一个问题，补偿标准直接关系到补偿的效果以及补偿者的承受能力，需同时兼顾到上游地区对流域水环境的贡献与下游补偿者的经济能力。补偿者与流域上游地区之间在利益上存在着矛盾，补偿标准必须与上游地区的生态贡献相适应，才能够合理补偿。建议上下游地区之间应以环境责任协议的形式约定流域水质量，下游在上游达到规定的水质水量目标的情况下给予补偿；在上游没有达到规定的水质水量目标，或者对下游造成水污染事故的情况下，上游反过来要对下游给予补偿或赔偿，具体的赔偿额与具体的流域水污染损害范围与损害程度成正相关关系。同时补偿的具体规则也应当相应的进行变动，诸如在具体补偿中可设定阶梯标准，该规则应当秉承对上游起到激励约束左右。这样能调动流域上游地区与流域下游地区的积极性，最大化程度上解决当前补偿标准不明的现状。
4.建立流域基金支持流域地区开展生态补偿。笔者认为由于我国《宪法》中中规定了流域水资源归国家所有的规定，导致了流域的所有权属于国家，其管理所有权应该归属于中央人民政府。水资源的开发与利用应当遵循中央政府所颁布的相关政策、法律与法规，无论是上游流域地区还是下游流域地区，对于流域的开发都应当取得中央政府的批准和监督，这就意味着上游不得随意拦水筑大坝，上下游都不得随意的排污致水环境恶化。中央有权力限制流域流经的地区对流域进行污染性开发，但是作为被限制开发地区也应当有发展的诉求，故在各流域可以建立相应的流域基金，由于流域的所有权属于国家，故该类基金应当主要由中央政府负责成立筹集基金并且负责运营，当然因流域生态补偿而受益的地区也应当对该基金投入相应的资金，该基金的主要作用是为开展流域生态补偿而丧失发展机会的地区提供有效的物质保障，也为因保护流域水环境而关停污染企业的地区提供资金等方式的支持引导产业升级。
5.鼓励和引导民间资本参与进流域生态补偿实践中。在发达国家，因为资源环境保护与污染防治的法律比较完善，水资源相关的权利责任规定的较为清晰，政府权力与法律相互独立、互为制衡；在环境保护里，环境损害行为尤其是企业的污染事件往往会遭到法律严厉的制裁，政府不可能成为污染主体的保护者。比较清晰的产权制度与完善的市场机制是国外流域生态补偿的基础，与此同时，尽管政府主导购买流域生态服务是主要的补偿类型，但是在市场经济比较成熟的发达国家里，其制度仍然是建立在较为公平市场交易基础之上，很是值得借鉴。
在今后我国流域生态补偿制度的构建中，很有必要解决好水资源的权属归属问题以及把市场交易机制引入流域生态补偿制度之中，可在流域生态补偿具体实践与操作中，上游地区为保障水质可以可以借鉴收费公路和垃圾、污水、固废弃物处理等非经营性项目，大力推行特许经营和PPP（公私合营模式）等模式，政府吸引社会资本进入流域生态补偿中的具体环节，通过建立投资、补贴与价格协同机制，为投资者获得合理回报创造条件。在流域水环境与水质量的维持中，单靠政府一方作为无论是在技术上还是在人力上均显得心有余而力不足，若是引入PPP模式，则有利于转换政府职能，减轻财政负担，政府可以从繁重的事务中脱身出来，从过去的环境保护者转变为一个监督者的角色，从而能保证质量，也可以在财政预算方面减轻压力，亦可以促使政府部门和民间部门之间取长补短，发挥出政府公共机构与民营机构在流域生态补偿中各自的优势，弥补对方身上的不足，可以以最有效的成本为公众治理出一个高质量的流域水环境。
四、结语与展望
面对日益严峻的水生态环境危机，使经济发展具有可持续性，同时又能确保地区之间协调发展，是当前社会所必须考虑和研究的课题。流域生态补偿一定程度上疏解了上下游地区在经济社会发展与环境保护之间的紧张关系。通过对流域生态补偿实践的考察与分析，可以得之，我国流域生态补偿势在必行。虽然当前的试点方案远不能说是完美，但是其意义也是远大的，诸如新安江流域生态补偿试点中构建的省际之间的对话平台，中央政府作为监督者也作为第三方对省级政府间的利益进行协调，这使得省际间关系从单纯的竞争对抗关系走向合作共赢。对于流域生态补偿制度的深入探讨，既有利于实现环境公平，缩小区域差异，更有利于研究出一套行之有效的政府间的对话平台，实现信息共享和管理互助。
参考文献：
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[6]新华网.《决定》指出：实行资源有偿使用制度和生态补偿制度[EB/OL].（2013-11-15）[2015-20-09].http：//news.xinhuanet.com/politics/2013-11/15/c_118164507.htm.
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[8]蔡守秋.论政府环境责任的缺陷与健全[J].河北法学，2008，26（3）：17-25.
腾冲再次调整新农合补偿政策 篇4
为使参合群众得到更大实惠, 在确保基金安全的前提下, 经对2014年1—8月新农合运行情况分析, 云南省腾冲县合管委经研究决定, 对新农合补偿政策进行部分调整。
一是取消“参合农民在保山地域范围内劳作中造成的外伤, 并无第三责任人时, 其住院起付线以上政策范围内的医疗费用, 相对应的各级定点医疗机构报销比例降低20%”的规定, 此类外伤按相对应的定点医疗机构正常补偿比例补偿。对有责任的各种意外伤害 (如:斗殴致伤、酗酒、自残、自杀, 交通肇事导致的他伤和自伤, 在工厂或工地作业时负伤等) , 新农合基金不予补偿。二是取消:1.新型农村合作医疗特殊检查项目 (经颅多普勒检查仪、彩超、膀胱镜、病理组织切片检查、24小时动态血压、24小时动态心电图检查、心电监护仪、胃镜、腹腔镜) 或特殊治疗项目 (血培养、体外震波碎石、医用气体吸入器) , 结算时, 患者自付20%, 再按补偿比例进行结算。2.X—射线计算机体层摄影装置“CT”、核磁共振、DDR、128排螺旋CT等特殊检查项目, 结算时患者自付50%, 再按补偿比例进行结算”的规定, 以上特殊检查项目或治疗项目结算时, 按相对应的定点医疗机构正常补偿比例补偿。远程医疗会诊费用结算时仍然执行患者自付50%, 再按补偿比例进行结算。
经过此次方案调整, 广大参合患者得到了更大的实惠。
拆迁安置补偿政策措施 篇5
对置换农户的拆迁安置补偿执行当地被征地农民同等的拆迁安置补偿标准，对置换农户的安置补偿，可以采用现房安置、货币补偿和全部或部分到工业集中区置换标准厂房三种形式。对要求现房安置的农户，采取“等价交换、差额结算”的置换方法，即农村住宅交换商品房遵循等价交换原则，在土地使用权互不作价的前提下，镇(街道)要制定对农宅估价的实施细则和原则上按成本价确定的安置商品房的价格及楼层差价。对拟置换农宅的面积、质量进行价值评估，镇政府(街道办)给予相等面积(或按家庭人数折算)的商品房，交换的成套商品房价格小于或大于农宅评估价格的，进行差额结算。
对要求货币补偿的农户，在对其原农村住宅进行价值评估后，确定应得的安置商品房补偿面积。货币补偿总额为应得安置商品房面积的市场折算价扣除政府定销价后的差额，并可在此基础上适当提高补偿金。但选择该类补偿形式的农户其前提条件是已有其他住房，或只要求获取安置商品房中的一部分，从而申请全部或者部分采取货币补偿。农户接受货币补偿后，政府不再安排商品房置换。
对要求以原农村住宅全部或部分到工业集中区置换标准厂房的农户，按照应置换商品房的价格和面积，综合折算应置换的标准厂房面积，原则上标准厂房面积应大于商品房面积。置换后标准厂房的所有权和出租产生的收益归农户所有。
《实施意见》明确，对符合规定的出宅条件并已提交出宅申请的置换区(拆旧区)内农民，自愿放弃宅基地申请的，可安排一套面积约120平方米的商品房作为政策性补偿。
同时，《实施意见》规定，不得假借建设安置商品房的名义，搞房地产项目开发，所建安置商品房必须专门用于参与置换的农民居住用房，不得向社会销售;安置区内所建的经营性、公益性公共服务设施，其产权归参与置换的农户共有，用于出租的，出租收入要用于安置区的物业管理费用支出;农村住宅置换后，农户原宅基地使用权由原集体经济组织收回，并由县级市、区政府注销其土地登记，收回相关权证;动迁农户的户籍关系迁入社区管理，可以参照被征地农户基本生活保障办法，享受相关政策待遇，符合条件的可以直接纳入城镇社会保障体系，转为城镇居民。
补偿性政策 篇6
摘 要 如今城市建设步伐加快，在大力推进城中村改造项目形势下，房地产开发企业必然涉及到房屋补偿税收事宜。站在房地产开发企业角度，除了希望能享受更多的拆迁税收优惠政策以外，更希望政府能给予企业更多的税收便利。本次我们要探讨的就是在政策性搬迁情况下，支付给被拆迁企业的拆迁补偿费，是否可以不开建安发票，而以收据及相关拆迁协议等资料作为扣除凭证。本文将从营业税、企业所得税、土地增值税等几方面来加以说明。
关键词 政策 搬迁拆迁 补偿费 票据
一、营业税相关规定
由于政策性搬迁是政府收回企业或个人土地使用权（包括地上建筑物等不动产）的行为，因此，根据《国家税务总局关于土地使用者将土地使用权归还给土地所有者行为营业税问题的通知》（国税函[2008]277号）规定，被搬迁企业“只要出具县级（含）以上地方人民政府收回土地使用权的正式文件，无论支付征地补偿费的资金来源是否为政府财政资金，该行为均属于土地使用者将土地使用权归还给土地所有者的行为，按照《国家税务总局关于印发〈营业税税目注释（试行稿）〉的通知》（国税发[1993]149号）规定，不征收营业税”。
根据《国家税务总局关于单位和个人土地被国家征用取得土地及地上附着物补偿费有关营业税的批复》国税函（2007）969号规定，“对国家因公共利益或城市规划需要而收回单位和个人所拥有的土地使用权，并按照《中华人民共和国土地管理法》规定标准支付给单位和个人的土地及地上附着物（包括不动产）的补偿费，不征收营业税”。
再根据《征管法》第二十一条规定，“单位、个人在购销商品、提供或者接受经营服务以及从事其他经营活动中，应当按照规定开具、使用、取得发票”。
从以上税收政策法规规定来看，补偿收入不属于生产经营收入，不需要开票，原土地使用者取得补偿款开具的收据可以作为税前扣除的凭证。
因此，受政府授权或委托的开发企业在支付被搬迁企业的补偿款时，只需取得收款收据，并以搬迁、补偿的有关文件作为附件入账即可。
二、土地增值税相关规定
按照土地增值税清算规定，对于房地产开发企业支付的拆迁补偿费，无论以何种方式支付，均应取得合法的凭证在土地增值税前扣除。在上述营业税论述中我们已说明政策性搬迁是一种免税行为，不交营业税，不需要开票，所以在计算土地增值税扣除项目时，也无需取得发票，应当以取得的收据及相关拆迁协议资料作为扣除凭证。
根据《土地增值税暂行条例实施细则》第七条第二项第二款规定“土地征用及拆迁补偿费，包括土地征用费、耕地占用税、劳动力安置费以及有关地上、地下附着物拆迁补偿的净支出、安置动迁用房支出等。”
拆迁补偿费主要包括：①土地补偿费；②安置补助费；③地上附着物及青苗补偿费；④菜地开发建设基金；⑤拆迁补偿费；⑥搬迁补助费；⑦临时安置补助费；⑧安置房周转费用；⑨停工、停业补偿费；⑩退还的相应土地出让金。
根据国家税务总局关于印发《土地增值税清算管理规程》的通知（国税发【2009】91号）第二十二条第三项规定，审核拆迁补偿费时应当重点关注：拆迁补偿费是否实际发生，尤其是支付给个人的拆迁补偿款、拆迁（回迁）合同和签收花名册或签收凭证是否一一对应。
因此，强调拆迁补偿费是否实际发生是关键。实际工作中主要以收据、双方银行流水记录为实际发生额提供证明，以双方签订的拆迁协议对其金额的合理性进行审查。所以，我们认为房地产开发企业对于拆迁补偿费，可以不需要发票，应当以拆迁补偿协议、签收单据及被拆迁单位或个人的相关详细资料作为其税前扣除的凭证，主要有：
1、拆迁补偿合同或协议；
2、被拆迁人的身份证复印件；
3、被拆迁人签收拆迁款的拆迁收据；
4、支付被拆迁人拆迁补偿费的银行单据；
5、政策性搬迁文件及公告；
6、其他相关资料。
三、企业所得税相关规定
根据企业所得税法第八条规定，企业实际发生的与取得收入有关的、合理的支出，包括成本、费用、税金、损失和其他支出，准予在计算应纳税所得额时扣除。
根据企业所得税实施条例第二十七条规定，企业所得税法第八条所称有关的支出，是指与取得收入直接相关的支出。
企业所得税法第八条所称合理的支出，是指符合生产经营活动常规，应当计入当期损益或者有关资产成本的必要和正常的支出。
事实上，房地产开发企业支付给被拆迁企业的拆迁补偿费是为了建造房屋而发生的必要支出，根据拆迁协议支付的该项支出也是一项合理支出，符合税法相关规定。因此，我们认为应以被拆迁企业开具的收据及拆迁协议作为企业所得税税前扣除依据。
四、实际工作要求
拆迁补偿费是一笔大额支出， 一般开发企业都是按年分期支付，可能在被拆迁企业搬离主城以后还会继续发生。按照现行土地增值税扣除办法相关规定，扣除项目必须要有合法的票据才能扣除。这样，当被拆迁企业在收拆迁款时，开发企业就会要求被搬迁企业必须先到税务开免税发票。这样无形增加了被拆迁企业工作负担。这时，被拆迁企业往往不配合开发企业到税务开免税发票。在实际操作中，许多开发企业又担心没有发票不能在土地增值税清算时扣除的税务风险。因此，根据“实质重于形式”的原则，也为了提高工作效率，简化行政手续，我们认为被拆迁企业无需到税务开免税发票，但是要提前将政策性搬迁文件及公告等拆迁资料交与拆迁片区主管税务所备案及开发企业备查。
综上所述，笔者认为，政策性搬迁支付的拆迁补偿费是可以不开发票的，以被拆迁企业开具的收据及拆迁协议等资料在税前列支。这样操作，并不违反我国现行税收法规相关规定，也不影响各地的税收征管，相反更为企业提供了税收便利。
参考文献：
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西安市拆迁补偿政策研究 篇7
关键词：拆迁补偿政策,货币补偿,区位基准价格,产权调换补偿
1 西安市拆迁补偿政策变迁
城市房屋拆迁政策随着我国经济、政治体制改革不断调整。1953年国家颁布的《国家建设征用土地办法》孕育了房屋拆迁法律条例的雏形, 其规定应给予被拆迁房屋及其附属物公平合理的代价予以补偿, 由于当时房屋交易情况很少, 拆迁补偿以实物补偿为主。在此《办法》指导下, 各地房屋拆迁政策都进入探索阶段。1989年陕西省制定了《西安市城市建设拆迁安置办法》 (以下简称旧《办法》) , 规定了对正式户口、长期居住人口均应给予安置住房, 明确了补偿方式为产权调换、作价补偿、产权调换与作价补偿相结合, 体现了补偿方式由原来单一的“拆一还一”实物分配到按人头安置、货币形式补偿的探索创新。1991年国务院出台了第一部全国性的房屋拆迁法规《城市房屋拆迁管理条例》 (以下简称旧《条例》) , 使拆迁正式走上了法制化轨道。1993年、1998年陕西省对旧《办法》进行了两次修正, 主要内容没有变动。2001年国务院颁布了新的《城市房屋拆迁管理条例》 (以下简称新《条例》) , 取消了将户口因素作为确定安置面积标准的规定, 以建筑面积及相关因素为安置标准, 充分体现了按市场价值补偿原则。旧《条例》中规定:作价补偿的金额按照所拆房屋建筑面积的重置价格结合成新结算, 新《条例》调整为:货币补偿的金额, 根据被拆迁房屋的区位、用途、建筑面积等因素, 以房地产市场评估价格确定, 考虑了房屋的土地价值。为了与国务院颁布的新《条例》衔接, 陕西省2003年第三次对旧《办法》进行修正, 即现行的《西安市城市房屋拆迁管理办法》。
由此可以看出, 拆迁补偿方式经历了实物安置补偿、实物补偿为主结合作价补偿、实物补偿或货币补偿三个阶段;补偿对象经历了由补“人头”到补“砖头”;补偿标准从重置价格变为市场评估价格;补偿基数由原来1989年的使用面积变为建筑面积。从以上发展看出, 拆迁政策在不断探索, 逐步适应我国改革发展和完善社会主义政治体制需要。
2 其他城市房屋拆迁政策借鉴
在新《条例》的大框架下, 各省市坚持“以人为本”的可持续发展观, 贯彻公开、公平、公正的原则, 制定出适合本地区发展的拆迁政策, 有效保护拆迁当事人的合法权益。以杭州市为例, 杭州市在实践的基础上, 不断对拆迁政策进行理论创新, 发展了我国城市房屋拆迁政策, 有很多方面值得借鉴。
2.1 以新建房屋市场价格为补偿基准价
在新《条例》指导下, 杭州市规定“被拆迁房屋的货币补偿基准价, 由房屋拆迁主管部门会同市价格主管部门按半年度同类地段、同类用途新建房屋市场交易的平均单价确定, 报市人民政府批准, 在每年3月底和9月底前公布”。拆迁人按照新建房屋市场价格从被拆迁人手中购买旧房, 再对房屋实施拆除。对被拆迁人而言, 房屋拆迁不仅有了合理的补偿, 而且能从拆迁项目中受益, 共享改革发展成果, 有效地减少了拆迁矛盾, 促进了拆迁工作的顺利实施。不过相应的拆迁成本也随之增大, 不符合拆迁人利益。
2.2 拆迁同步安置
杭州市推行“先建后拆, 现房安置”模式, 切实考虑被拆迁人的利益, 实现了零过渡期, 有效杜绝了安置房不能按时交付使用的现象, 加快了城市建设步伐。2008年杭州市拆迁安置房项目开工380万平方米, 竣工220万平方米, 逐步实现“房等人”的目标。笔者在调查中发现, 很多居民不愿意接受拆迁安置的原因是担心拆迁人抽逃拆迁补偿安置资金, 不能按时完成安置房建设, 造成被拆迁人长时间在外过渡。同步安置不但消除了被拆迁人的担忧, 而且为拆迁人节约了过渡安置费用, 是一种双赢模式, 应该广为推广。
2.3 建立拆迁安置信息系统
杭州市在全国首创了城市房屋拆迁安置信息系统, 以信息网络为平台, 以公开、透明、高效、便民为主线, 以实现拆迁安置“房等人”为目标的新型拆迁安置管理模式。不仅创立了集项目信息、拆迁信息、安置信息于一体的拆迁安置信息系统, 还与产权交易、住房监督、住房改革、公房管理等系统信息相关联, 实现了数据共享、资源整合、综合审批、联合监督等多项管理目标。拆迁安置信息系统彻底改变了传统拆迁安置模式下的查询方式、数据采集不全、拆迁安置动态掌握难度大以及拆迁协议备案、拆迁户办理安置房产权手续繁杂等问题。
3 西安现行拆迁补偿政策存在的不足
3.1 在货币补偿方面
西安市区位基准价格标准由政府制定, 由于调整不及时, 造成货币补偿标准偏低, 使得拆迁评估价格严重背离房地产市场价值, 拆迁过程中的矛盾日益突出, 直接影响城市改造进程。以住宅房屋拆迁为例, 西安市现行房屋补偿价格可简化为:住宅房屋拆迁补偿价格=区位基准价格×建筑面积+房屋附着物及重置成新价+已办理土地出让手续的住宅房屋按剩余土地年限所计算的土地出让金。区位基准价格采用的是政府指导价, 由西安市政府2004年首次颁布, 现行标准是2006年调整后的价格。拆迁区位共分为五类, 拆迁基准价格在原标准的基础上涨幅5%, 如下表所示。
根据国家发改委公布的西安二手房价格指数, 2005年5月、2006年5月、2007年5月、2008年5月、2009年5月同比价格指数 (以去年同月价格为100) 分别为104.4、103.8、105.4、108.8、100.4。经计算, 2006年西安二手房价格较2004年上涨8.37%, 区位基准价格涨幅5%, 调整幅度接近, 较为合理;2009年西安二手房价格较2006年上涨19.51%, 在房地产市场发生巨大变化的环境下, 拆迁区位基准价格却没有根据市场及时更新, 仍维持2006年水平, 调整滞后。房地产购房价格上涨, 却由被拆迁人承担差价损失, 造成选择货币补偿的被拆迁人无力购房的情况出现。
3.2 在产权调换补偿方面
(1) 拆迁过渡期长, “先拆后建”模式造成了西安安置房源短缺, 被拆迁人不能及时得到安置已成为上访的焦点问题, 一定程度上影响了政府信誉形象。
(2) 过渡补助费用偏低, 不能满足被拆迁人过渡期间租房需求, 不仅使被拆迁人的生活负担加重, 也违背了旧城改造的初衷。
(3) 安置房远离市区, 交通、医疗、商业、公共设施、子女教育等问题相继出现。
4 解决问题的方法和建议
4.1 以评估的区位基准价格取代政府定价
政府应改变管理模式, 适应市场经济发展, 退出拆迁补偿标准制定领域, 由评估公司以市场为导向评估区位基准价格, 使货币补偿达到恢复被拆迁人住房条件及原有生活水平的标准。所谓区位, 是指某一房屋的地理位置, 主要包括在城市或区域中的位置、与其他地方往来的便捷性、与重要场所 (如市中心、机场、港口、车站、政府机关等) 的距离、周围环境、景观及城市大配套等。从房地产价格的组成部分上看, 区位基准价格就是指拆迁房屋在估价时点状态下, 考虑了区域综合因素, 包含楼面地价在内的综合平均价格。区位基准价格体现了同一供求区域内房地产价格形成的共性组成部分。用剩余法思路确定区位基准价格, 其价值是房地产市场评估价格扣除房屋重置价后的剩余部分。
其具体评估可以参考以下思路:①现场勘察。对拆迁区域进行现场勘察, 了解实际及内部情况;②选可比实例。对拆迁区域周边市场调查, 收集附近同一供求圈内二手房、新建商品房近期成交价格及相关信息;③算出可比实例的区位价格。可比实例区位价格=可比实例成交价格-房屋重置价格;④计算区位基准价格。对可比实例的区位价格进行交易时间、交易情况、区域因素、个别因素修正。
4.2 拓宽安置途径, 就近安置
针对拆迁过渡期限长、过渡补偿费低等问题, 可以借鉴杭州市拆迁同步安置的政策, 先建安置房, 妥善安置好拆迁户后再实行拆迁改造。也可以通过其他途径:①实行易地安置的, 拆迁人通过购买已建好的经济适用房安置被拆迁人;②实行回迁安置的, 拆迁人可为被拆迁人提供周转房供其过渡期使用, 政府应该储存一定数量的周转房, 供拆迁人租用;③按照市场二手房租赁平均价格为被拆迁人提供过渡补助费。针对安置房偏远问题, 应尽可能增加近中心城区的安置房源量, 对被拆迁人就近安置, 并完整详细规划安置房项目, 提高其建设质量, 完善安置小区周边的配套设施。这些做法可有效减少拆迁过程中的矛盾。
参考文献
[1]唐代中.上海城市房屋拆迁研究[D].同济大学博士学位论文, 2007.
生态补偿的财政政策研究 篇8
(一) 生态补偿的内涵
生态补偿是指对包括居民、农户、企业和区域政府在内的社会主体的补偿。是一种利益协调机制和激励手段。通过借助一定的经济补偿手段在生态服务消费者和提供者之间进行利益调节和再分配。实质就是对不同利益主体之间进行利益调节, 以达到利益的均衡。
(二) 进行生态补偿的理论基础
1.环境资源价值理论。马克思劳动价值论认为, 商品的价值是由交换价值在物质上体现的, 环境资源是不具备这样的交换价值的。从现代的角度来看, 环境资源在生产中体现了密不可分性。不难发现, 自然资源是具有价值的, 其价值是“凝结在自然资源中人类抽象劳动”, 具体表现为人们对自然环境的发现、保护、开发等劳动。因此利用生态环境资源理应支付相应的补偿。
2.经济外部性理论。根据经济外部性理论, 经济外部性应该内部化。从“庇古税”的角度看, 外部性之所以是不经济的, 原因在于外部成本游离于市场价格的体系之外。故只有政府介入才能将其消除。
3.公共产品理论。萨缪尔森在《公共支出的纯理论》中提出纯粹公共产品的概念。纯粹公共产品的特点是非排他性和非竞争性。在现实中存在着大量介于公共产品和私人产品之间的产品, 称之为准公共产品。由于它不纯的血统, 在消费上具有较强的排他性, 容易产生“拥挤”的问题;如公共渔场、牧场等, 在消费上具有竞争性, 容易产生因资源无法有效的排他而造成的“公用地悲剧”。政府为了避免“拥挤的公用地悲剧”需要采取行动, 补偿行为就成了一种必然。
二、现行生态补偿财政政策的弊端
(一) 中央政府层面出现的问题
1.在财政支出方面出现的问题。财政投入数量不足。首先是中央政府财政投入少。如国家自1978年实施“三北”防护林工程以来, 对群众植树造林给予7～10元的定额补贴未随物价上涨而上调, 造成实际投入下降。其次是地方政府资金过少, 难以推进生态建设。如贵州省按其“林业科技推广规划”, 从1996～2010年, 共需投入林业科技资金3亿多元, 平均每年2 000万元, 但1997年财政投入仅471万元。地方政府缺少了造血功能, 是没有办法合理输出的。
2.财政收入方面出现的问题。一是我国缺乏独立的生态环境税。我国没有出台真正的生态环境税, 有一些直接与生态补偿有关的财政收入, 如生态环境补偿费, 矿产资源补偿费, 但费相比较于税而言, 多了惩罚的性质, 少了激励的作用。二是涉及生态补偿税种太少。现存的税种, 名目少, 设计粗糙, 会造成污染的消费品得不到制约, 稀缺的资源得不到合理的使用。
(二) 地方政府层面出现的问题
1.地方政府服务能力局限。由于区域边界的存在, 造成了区域的公共财政收入只来源于本区域, 故区域财政所提供的公共服务严格限定在本行政区域内。河流、矿区、森林等存在跨不同区域的资源, 就会产生治理的权责问题。
2.地方政府公共财政能力存在局限。地方政府在公共财政方面的局限表现为收入与支出责任的不对等。政府提供公共服务需要资金为基础。国内外倾向于用政府公共服务的支出责任, 来分析说明各级政府承担的责任。
三、完善生态补偿机制财政政策的措施
(一) 财政投入政策
1.加大财政投入。政府财政应增加对生态补偿的支持力度。加大对区域性、流域性污染防治, 以及污染防治新技术、新工艺开发和应用的投入;重点向欠发达地区、重要生态功能区、流域源头地区和自然保护区倾斜。应运用非直接补偿的手段, 如财政贴息、投资补助、物价补贴等, 对节能减排、清洁环保的产品和项目予以大力支持。
2.完善中央财政转移支付制度。财政部制定的《政府预算收支科目》中, 与生态环境保护相关的支出项目约30项, 其中具有显著生态补偿特色的支出项目如退耕还林、沙漠化防治、治沙贷款贴息占支出项目的1/3, 但缺少专设的生态补偿科目。因此, 在政府财政转移支付项目中, 要增设生态补偿项目, 用于国家级自然保护区、国家级生态功能区的建设补偿。
3.建立横向财政转移支付制度。在现行财政转移支付过程中, 转移支付的方向多为纵向, 即中央政府对地方政府进行的。应建立地方政府间的横向财政转移支付制度, 实行开发地区对保护地区、受益地区对生态保护地区以及流域上下游之间的财政转移支付。
(二) 相关税收政策
1.调整资源税。⑴扩大征收范围。一是征税范围应将海洋、湿地、滩涂、淡水等须加以保护性开发利用的自然资源列入纳税范围。从而解决我国日益突出的水资源问题。二是开征森林、草原资源税, 以避免因过度开发而造成的破坏。三是将稀缺性的可再生资源纳入资源税征税范围。⑵完善计税依据。对资源税的计税依据和税率的合理配置应分两个层次进行:第一, 以开采量为计税依据, 设计合理的定额税率。在这一层次上解决的是绝对地租的分配问题;第二, 以销售价格为计税依据, 设计合理的比例税率。在这一层次上解决的是相对地租的问题。⑶调整税率。在税率方面实行定额税率和比例税率相结合的复合计税办法, 即先在开采或生产环节实行定额税率从量计征, 之后在销售环节根据销售价格再实行比例税率从价计征。对环境危害较大的消费品, 如汽车、手机、一次性餐具、一次性塑料包装物、镍镉类电池、含磷洗衣粉等列入征税范围, 并对危害较大的产品课以重税。同时对使用新型或可再生能源的低能耗交通工具实行低税或免税。
2.开征生态税。开征生态税的目的就是要改变税收结构, 提高生态税在税收总量中的比重, 并坚持税收中性原则。在开征生态税时应注意:执行过程中要强调生态税资金配置和行为激励的基本功能, 资金配置是指通过税收手段, 为生态补偿活动筹集长期稳定的资金来源。此外, 开征生态税初期, 在税目划分上不宜过细, 税率结构不宜太复杂。可考虑设置具有典型区域、典型行业差异的税收体制。
3.税收优惠措施。 (1) 完善企业所得税优惠措施。具体说来:对单位和个人为生产节能产品服务的技术转让、技术培训、技术咨询和技术承包所取得的技术性服务收入, 可予以一定的企业所得税优惠。对企业为减少污染而购入的环保节能设备实行加速折旧;对企业购买的防治污染的专利技术等无形资产允许一次摊销。企业用于环保及环境美化方面的捐赠, 可享受与普通捐赠相同的税收优惠待遇。 (2) 完善增值税优惠政策。为促进企业在环保方面的技术进步、技术创新和设备更新, 可在环境保税和节能减排等固定资产的购置上采取消费型增值税, 以降低企业经营成本。
(三) 建立生态补偿财政政策的配套措施
1.完善生态补偿法律体系。到目前为止我国还没有一部生态补偿的基本法律或行政法规, 应该尽早实现在生态补偿领域国家层面的立法, 明确补偿主体的法律义务和责任, 创建和完善生态补偿法律制度。
2.建立财政、税收、环保三部门联动机制。为加强排污费的管理, 应完善排污费的核定、征收、使用各环节的规章制度。如排污费由环保行政主管部门根据污染者排污的种类、数量和排污费数额进行核定, 地税部门负责代为征收, 银行入库, 财政统管, 从根本上解决环保部门吃排污费的问题。
3.完善生态补偿的管理体制。从目前来看, 应加强部门内部和行政地域内的生态补偿工作, 整合有关生态补偿的内容;对于跨部门和跨行政地区的生态补偿工作, 上级部门应给予协调和指导。
参考文献
[1]郭峰.关于生态补偿涵义的探讨[J].环境保护, 2008 (5B) :38-40.
[2]于转利.西部生态重建财政政策效应研究[D].西北农林科技大学, 2005:32-34.
[3]钱凯.完善生态补偿机制政策建议的综述[J].经济研究参考, 2008, (54) :39-44.
[4]罗志红, 朱青.完善我国生态补偿机制的财税政策研究[J].税务与经济, 2009 (6) :96-100.
[5]孔凡斌.完善我国生态补偿机制:理论、实践与研究展望[J].农业经济问题, 2007 (11) :100-102.
公立专科医院补偿政策模型研究 篇9
1 对象与方法
1.1 对象
以浙江省内所有独立设置的23所县及县以上公立精神病医院、传染病医院为研究对象,其中,精神病医院20所(市级9所、县级医院11所)、传染病医院3所(均为市级医院)。从浙江省卫生统计信息中心提取样本医院2007年-2009年收入、支出、收支结余等相关数据。
1.2 建立盈亏收支平衡方程式,计算安全边际率[1]。
1.3 新政策模型测算依据与假设
1.3.1 药品费:
各种补偿政策模型前、后的药品费不变,均次门诊(住院)药品费的相应增减额相同,但对于调整部分医疗项目价格、增设药事服务费,会相应增减均次门诊(住院)医疗费,本文测算的新政策模型医药费是综合考虑了相应医药费用的变化情况。
1.3.2 调整医疗服务价格:
本文假设调整医疗服务价格费是在原补偿政策基础上总体提高10%。
1.3.3 药事服务费:
新增设的药事服务费,是药品支出与药品费之间的差额,是指医院在药品采购、保管、储藏、销售过程中所发生的各种人、财、物等药品管理成本费用。药事服务费与药品收入本质上不属于同一个概念,药事服务费属医疗服务项目,在账目处理上列医疗收入科目,而药品收入另列科目,计算公式为:
门诊药事服务费总额=药品服务费总额×原政策模型的门诊药品收入占药品收入比例
住院药事服务费总额=药品服务费总额×原政策模型的住院药品收入占药品收入比例
均次门诊患者药事服务费=门诊药事服务费总额÷总门急诊诊疗人次数
均次住院床日药事服务费=门诊药事服务费总额÷实际占用总床日数
1.3.4 药品加成收入:
是指药品收入与药品费之间的差额,本文假设基本药物使用金额占医院全部使用药物金额比例为30%,计算公式为:
药品加成收入=药品收入-药品费=药品费×药品加成率
预测降低药品加成率后的医院收入损失=药品费×降低的药品加成率
1.3.5 均次收费水平:
假设医疗支出、其他支出等费用不变,新增医疗收入主要是指新增设的药事服务费与调整医疗服务价格费,计算公式为:
新政策模型的医疗收入=原政策模型的医疗收入+新增医疗收入
新政策模型的药品收入=原政策模型的药品费+降低加成率后的药品加成收入
新政策的门诊收入=原政策的门诊收入+新增医疗收入×原门诊收入占医疗收入比例
新政策的住院收入=原政策的住院收入+新增医疗收入×原住院收入占医疗收入比例
新政策模型的均次门诊病人费用=新政策模型的门诊收入÷总门急诊人次数
新政策模型的均次住院床日费=新政策模型的住院收入÷实际占用总床日数
新政策模型的出院者人均费用=新政策模型的住院收入÷总出院人数
1.3.6 预期平衡点业务收入:
假设业务工作量、支出成本与提取修购基金保持不变,分别计算要使公立专科医院经济运行保持处于比较安全(安全边际率为20%-30%)与安全状态(安全边际率为30%-40%)时的平衡点业务收入,即新政策模型必须要达到的业务收入,计算公式为:
预期平衡点业务收入=新政策模型的业务收入×预期安全边际率
1.3.7 财政补助收入:
假设财政专项补助收入与上级补助收入不变,新政策模型的财政补助收入计算公式为:
新政策模型的财政补助收入=固定成本-预期安全边际率×(新政策模型的业务收入-变动成本)
新增加的财政补助收入=新政策模型的财政补助收入-原实际财政补助收入
1.3.8 均次标准工作量财政补助:
统计样本医院2007-2009年度的平均门急诊人次数(A)、出院者实际占用床日数(B),按照1个出院者实际占用床日数相当于3个门急诊人次数计算各医院的平均标准总工作量(Z),即,均次标准工作量财政补助的计算公式为:
均次标准工作量财政补助=新政策模型的财政补助收入÷标准总工作量
1.4 数据处理
用Excel 2003建立数据库,SPSS11.5 for Windows软件进行数据统计处理分析。
2 结果
2.1 逐步降低或取消药品加成率后公立专科医院补偿政策模型
根据政府财政补助、增设药事服务费及医疗服务价格调整等不同补偿途径组合方式,结合浙江省23家公立专科医院2007-2009年收入、支出、收支结余等经济运行状况数据分析,构建了8种新政策模型(表1)。
2.2 新政策模型模拟实施效果
2.2.1 均次收费水平。
由表2可见,公立专科医院的均次门诊病人费用、均次门诊病人药品费用、均次住院床日药品费等3项指标值在各个新政策模型实施前、后均呈现出下降趋势,均次住院床日费、出院者人均费用等2个指标除了在新政策模型Ⅳ、Ⅴ、Ⅷ中呈现出上升趋势以外,在其他的5个新政策模型中均呈现出下降趋势。各个指标值的增减幅度在精神病医院与传染病医院之间互不相同,均次门诊病人费用、均次住院床日药品费的下降幅度以精神病医院高于传染病医院;均次门诊病人药品费则以传染病医院高于精神病医院;均次住院床日费在新政策模型Ⅳ、Ⅴ、Ⅷ中,精神病医院要比传染病医院大,而在新政策模型Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ、Ⅵ、Ⅶ中,则以传染病医院大于精神病医院;出院者人均费用在新政策模型Ⅳ、Ⅴ、Ⅵ、Ⅶ、Ⅷ中,精神病医院高于传染病医院,而在新政策模型Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ中,则以传染病医院大于精神病医院。其中,均次门诊病人费用的下降幅度在新政策模型Ⅲ中最大(15.88%),当取消药品加成率后,均次门诊病人费用只有169.36元;在新政策模型Ⅰ中最小(3.83%),当药品加成率为15%时,均次门诊病人费用为189.02元。均次门诊病人药品费用与均次住院床日药品费用的下降幅度在新政策模型Ⅲ、Ⅵ、Ⅶ、Ⅷ中最大(均为20.52%%),当取消药品加成率后,均次门诊病人药品费用与均次住院床日药品费用只有131.07元、88.48元;在新政策模型Ⅰ中最小(4.80%),当药品加成率为1 5%时,均次门诊病人费用为150.73元、101.71元。出院者人均费用与均次住院床日费用的下降幅度在新政策模型Ⅲ中最大(7.84%),当取消药品加成率后,出院者人均费用与均次住院床日费用只有10044.90元、231.59元;在新政策模型Ⅷ中最高,当取消药品加成率、同时新增设药事服务费、调整医疗服务价格费后,出院者人均费用与均次住院床日费用从实施后比实施前均上升了5.39%,分别从实施前的10832.51元、249.75元上升至实施后的11449.26元、263.97元。
说明:“+”:表示实施该项目政策;“-”:表示没有实施该项目政策。
说明:()内为新政策模型实施前指标值。
2.2.2 政府财政补助水平。
以浙江省样本医院2007-2009年期间的平均均次标准总工作量为政府财政补助核算基数,分别计算公立专科医院经济运行处于比较安全(安全边际率为20%)与安全(安全边际率为30%)时的政府财政补助标准,由表3可见,政府财政均次标准工作量补助均以新政策模型Ⅲ为最高(31.76元/人次与33.21元/人次),以新政策模型Ⅳ为最低(8.57元/人次与12.91元/人次)。对精神病医院,政府财政补助标准最高分别为19.96元/人次与22.00元/人次,最低为5.17元/人次与9.06元/人次;对传染病医院,政府财政补助标准最高分别为81.84元/人次与80.37元/人次,最低为22.87元/人次与29.13元/人次。2.2.3药事服务费水平。以均次标准总工作量为核算基础,分别在新政策模型Ⅴ、Ⅵ、Ⅷ中提出了药事服务费收费标准,均次门诊患者药事服务费与均次住院患者药事服务费在各新政策模型中均相同,传染病医院高于精神病医院,公立专科医院总体上分别为4.83元/人次与18.07元/人次,其中,精神病医院为2.80元/人次与15.59元/人次,传染病医院为13.90元/人次与27.51元/人次。
说明:以均次标准总工作量(精神病医院338445人次、传染病医院536236人次、公立专科医院合计364243人次)为政府财政补助核算基数。
3 讨论
公立医院补偿机制改革是新医改中的一个重点与难点问题。目前,精神病医院、传染病医院、职业病防治院等专科医院的医疗服务价格水平偏低,普遍严重存在着“以药养医”的现象。按照国家基本药物制度实施进度安排,公立专科医院也将逐步实行基本药物零差率销售,这虽有助于改变“以药养医”机制,但也将严重影响现行公立专科医院的经济运行模式。
根据新医改方案,公立医院在切断“以药养医”之后,由此产生的收入损失或亏损,将通过增设药事服务费、调整医疗服务收费和增加政府财政补助等途径加以补偿。本文对逐步降低或取消药品加成率后的公立专科医院补偿模式进行了探讨,从降低药品加成率、基本药物零差率销售、所有药物零差率销售、政府补助、增设药事服务费、医疗服务价格调整等方面进行了综合分析,探讨了不同政策影响因素组合下的的补偿途径、方式及其相互关系,构建了8种新政策补偿模型,提出了包括药事服务费等在内的不同政府财政补助标准。结果表明,在逐步降低或取消药品加成率后,同时在“总量控制、结构调整”的大原则下一定幅度范围内调整医疗服务价格或/和增设药事服务费,均次住院床日费与出院者人均费用反而出现一定程度的上升,精神病医院更为明显,提示在构建公立专科医院分类补偿模型时,主要应从构建政府长效财政保障机制着手,遵循政府主导,强化政府公共医疗卫生责任,按照明确功能任务、合理配置资源、综合配套改革、有效激励约束等原则,通过不同补偿渠道,逐步完善财政补助范围与方式,实行分类定补,按照“明确范围、核定收支、差额补助、总量控制”的方式管理公立专科医院经常性收支和承担公共卫生任务补助,按照“核定计划、专项安排、包干使用、绩效考评”的方式管理建设发展项目支出,对于医疗欠费实行专项补偿,建立费用控制节约的奖励性补偿机制,建立健全项目库管理制度,逐步改变按人头或床位“一刀切”的传统补偿模式,统筹兼顾,不断拓宽政策支持体系,建立健全与服务项目数量、质量、效率、费用控制、群众满意度等相挂钩的新型分类补偿机制。
建立健全科学合理的公立专科医院公共财政分类补偿机制,是一项复杂的社会系统工程,不可能一蹴而就。由于各地经济社会发展水平及政府财政实际状况不同,采取“一刀切”的公立专科医院补偿政策模型,在实际操作中将出现较大问题,应根据不同类型、不同级别的公立专科医院实际情况区别对待,因地制宜,尝试不同类型、不同比例的分类补偿政策模型,积极从财政补偿、价格补偿、药品收益补偿、医保支付制度以及其他综合配套措施同时联动推进,综合考虑当地物价指数、医疗服务需求变化等因素,不断提高政府财政补助水平,弱化药品收益补偿作用,强化医疗技术劳务收入补偿作用,完善医疗服务综合补偿机制,并在实践中进一步检验与完善,促进公立专科医院的健康可持续发展。
参考文献
[1]孙统达,陆红娟,张秀娟,等.盈亏平衡法在公立医院收支评价中的应用探讨[J].中国医院,2010,14(3):31-33.
补偿性政策 篇10
一、适用会计政策的选择
对于政策性搬迁补偿款的会计处理, 有两种现行的且相近的规定:一是财政部于2005年以财企[2005]123号发布的《关于企业收到政府拨给的搬迁补偿款有关财务处理问题的通知》 (以下简称通知) 。通知指出, 企业收到政府拨给的搬迁补偿款及孳息, 作为专项应付款处理。企业因搬迁和重建所发生的资产处置损失、迁置费用、职工安置费等, 直接核销该专项应付款。被收回的土地使用权等资产的账面价值, 核销该专项应付款。搬迁结束时, 节余的搬迁补偿款计入资本公积, 超支部分计入当期损益。另一是财政部于2009年6月发布的《企业会计准则解释第3号》 (以下简称解释3号) 。解释3号第四条要求:企业因城镇整体规划、库区建设、棚户区改造、沉陷区治理等公共利益进行搬迁, 收到政府从财政预算直接拨付的搬迁补偿款, 应作为专项应付款处理。其中, 属于对企业在搬迁和重建过程中发生的固定资产和无形资产损失、有关费用性支出、停工损失及搬迁后拟新建资产进行补偿的, 应自专项应付款转入递延收益, 并按照《企业会计准则第16号———政府补助》进行会计处理。企业取得的搬迁补偿款扣除转入递延收益的金额后如有结余的, 应作为资本公积处理。企业收到除上述以外的搬迁补偿款, 应当按照《企业会计准则第4号———固定资产》、《企业会计准则第16号——政府补助》等会计准则进行处理。
在通知和解释3号的相关规定中, 既有相近的地方, 也存在差别之处。在收到政策性搬迁补偿款时, 均要求先计入专项应付款科目。对节余的政策性搬迁补偿款部分, 要求转入资本公积;不足的部分, 均计入当期损益。在具体使用该部分款项时的会计处理存在较大的差别:通知要求, 使用该部分款项时应直接核销专项应付款;而在解释3号中要求, 对其使用时应先将专项应付款转入递延收益, 然后再确认为营业外收入。同时解释3号在对节余部分进行结转时, 强调要区别对待, 即应视款项的具体用途进行相应的会计处理。
作为搬迁人对政策性搬迁补偿款应该选用哪一种会计处理方法?对会计政策选择的关键是要看搬迁人在搬迁时所执行的会计规范, 如果搬迁人在搬迁时执行的是企业会计准则, 那么对于政策性搬迁补偿款就应该按照准则解释3号的有关规定进行会计处理;如果搬迁人执行的是企业会计制度, 或是小企业会计制度及其他会计制度的话, 就应该按照通知中的规定执行。仅就会计政策选择的经济后果而言, 在总量上是没有差别的, 但可能存在分期以及结构性差异。财企[2005]123号文件及解释3号中, 对可以核销的费用及损失补偿采取的是正列举法, 当然其不可能将所有相关的搬迁及迁置费用全部列举出来的, 因此笔者认为, 未列举的费用和损失, 财会人员应充分利用自己的知识和技能进行职业判断, 只要是有确凿证据表明确实与搬迁活动直接相关, 如果不进行当前的搬迁活动就不会发生的费用和损失, 也应该可以直接核销专项应付款或是由搬迁补偿款进行弥补。
二、通知和解释3号应用举例
甲公司于2009年3月1日按照政府有关部门的要求和事先达成的搬迁补偿协议的约定开始搬迁。3月1日甲公司账面固定资产原值5000万元, 累计已提折旧2700万元, 其中即将报废固定资产的原值为2000万元、累计折旧1800万元。土地使用权账面原值1000万元, 累计摊销额400万元。其他流动资产若干。政府给予的搬迁补偿款为5000万元, 以下业务均发生于2009年。本文中会计分录的金额单位, 均为万元。
(一) 假设甲企业执行的是企业会计制度, 对政策性搬迁补
偿款的会计处理应按照《关于企业收到政府拨给的搬迁补偿款有关财务处理问题的通知》 (财企[2005]123号) 中的相关规定进行
1. 收到搬迁补偿款5000万元 (其中包含原土地使用权拍
卖款1500万元) , 甲公司将该笔款项作为专项应付款核算, 明细科目为“搬迁补偿款”。会计分录为, 借:银行存款5000;贷:专项应付款———搬迁补偿款5000。
2. 支付新购置土地使用权价款1500万元、重置生产设备等固定资产2000万元, 借:
无形资产———土地使用权1500, 固定资产2000;贷:银行存款3500。
3. 支付相关人员安置费300万元和资产搬迁、移置费用400万元, 直接核销该专项应付款。
借:专项应付款———搬迁补偿款700;贷:银行存款700。
4. 因搬迁需要处置固定资产的原值2000万元, 累计折旧
600万元, 处置价款700万元, 发生固定资产处置净损失900万元, 直接核销专项应付款。借:专项应付款———搬迁补偿款900, 银行存款等700, 累计折旧600;贷:固定资产2000, 银行存款200。
注:在本分录中省去将固定资产的余值等转入固定资产清理的过程, 5中分录与此同。
5. 因搬迁提前报废、无法搬迁且几无处置价值、按照要求
由搬迁企业自行清理的固定资产, 原值2000万元, 已提折旧1800万元, 该部分固定资产发生清理费用100万元。借:专项应付款———搬迁补偿款300, 累计折旧1800;贷:固定资产2000, 银行存款100。
6. 假设原址所占用土地使用权于年底已被政府直接被收回, 应做如下处理, 借:
专项应付款———搬迁补偿款600, 累计摊销额400;贷:无形资产——土地使用权1000。
7. 至2009年年底搬迁已经全部完成, 并已投入运营, 已核
销的搬迁补偿款=700+900+300+600=2500 (万元) , 尚余的搬迁补偿款2500万元, 是否应将其全部转为资本公积?按照该通知的要求应该将节余部分全部转入资本公积, 但笔者以为不区分该款项的真实来源就将其全部转入资本公积有其不合理之处, 譬如原址占用土地的处置款1500万元, 就不应该计入资本公积, 应该作为土地使用权的转让收入处理, 因为该部分资金是用原有土地使用权交换所得到的, 尽管是采用“招拍挂”方式进行处置后从财政途径返流到企业, 但其只是改变交易方式和资金的直接流入渠道, 并没有改变土地交易的实质, 因此对节余的搬迁补偿部分应采用如下处理方式:借:专项应付款———搬迁补偿款2500, 贷:营业外收入1500, 资本公积1000。
(二) 假设甲企业执行的是企业会计准则, 对政策性搬迁补偿款的会计处理就要按照解释3号的要求执行
1. 收到搬迁补偿款时的会计处理, 同 (一) 中的1, 不再赘述。
2. 购置土地使用权和固定资产的会计处理, 同 (一) 中的2, 故省略。
3. 支付的职工安置费, 应计入管理费用;
支付的资产搬迁和移置费用, 可以计入管理费用或是所搬迁移置资产的成本中, 基于谨慎性原则的要求, 在本例中将该部分费用直接作为管理费用处理。借:管理费用700, 贷:银行存款700。
4. 处置固定资产的损失800万元, 应作为营业外支出处理。
借:营业外支出900, 累计折旧700, 银行存款等600;贷:固定资产2000, 银行存款等200。
5. 报废固定资产损失等的会计处理为, 借:营业外支出300, 累计折旧1800;贷:固定资产2000, 银行存款100。
6. 政府收回土地使用权的会计处理, 借:营业外支出600, 累计摊销额400;贷:无形资产——土地使用权1000。
7. 按照解释3号的要求应将收到的政策性搬迁补偿款分为两个部分:
第一是属于对搬迁过程中所发生的搬迁损失及相关费用性支出、搬迁后拟新建资产进行补偿的部分, 应从专项应付款转入递延收益, 并按政府补助准则的要求进行处理。第二部分是除第一之外的具有其他用途的搬迁补偿款, 应分别按照固定资产准则、政府补助准则的规定进行处理。
(1) 将用于补偿搬迁损失等的搬迁补偿款2500万元, 结转入递延收益, 借:专项应付款——搬迁补偿款2500, 贷:递延收益2500。假设该部分全部是用来补偿搬迁损失等项目的, 因本年度搬迁已经完成, 故应将其转入营业外收入, 借:递延收益2500, 贷:营业外收入2500。
(2) 在5000万元的搬迁补偿款中, 有1500万元属于对搬迁企业原址土地使用权的招拍挂所得, 实际上是其原址所占用土地的处置收入, 真正属于搬迁补偿的款项只有3500万元, 应该转入资本公积的金额为=5000-1500-2500=1000 (万元) , 借:专项应付款———搬迁补偿款1000, 贷:资本公积1000。
(3) 土地处置价款部分应结转为收入, 其成本部分已经在 (1) 中得到补偿, 因此该部分款项应全部确认为营业外收入。借:专项应付款1500, 贷:营业外收入1500。
通过 (一) 和 (二) 的分析可以看到, 若在 (一) 中对专项应付款的节余部分不做进一步的分析, 只是按照该通知的要求去做会计处理的话, 会使得前者所确认的营业外收入比后者减少1500万元, 而使前者的资本公积比后者增加1500万元。
三、企业所得税处理
关于政策性搬迁补偿款的企业所得税处理问题, 国家税务总局及有关部门曾多次发文, 每一次新出台的政策中都或多或少有些创新, 现在正在执行的税收政策是由国家税务总局所发布的《关于企业政策性搬迁或处置收入有关企业所得税处理问题的通知》 (国税函[2009]118号) 。在该通知中规定: (一) 企业根据搬迁规划, 异地重建后恢复原有或转换新的生产经营业务, 用企业搬迁或处置收入购置或建造与搬迁前相同或类似性质、用途或者新的固定资产和土地使用权 (以下简称重置固定资产) , 或对其他固定资产进行改良, 或进行技术改造, 或安置职工的, 准予其搬迁或处置收入扣除固定资产重置或改良支出、技术改造支出和职工安置支出后的余额, 计入企业应纳税所得额。 (二) 企业没有重置或改良固定资产、技术改造或购置其他固定资产的计划或立项报告, 应将搬迁收入加上各类拆迁固定资产的变卖收入、减除各类拆迁固定资产的折余价值和处置费用后的余额计入企业当年应纳税所得额, 计算缴纳企业所得税。搬迁企业从规划搬迁次年起的五年内, 其取得的搬迁收入或处置收入暂不计入企业当年应纳税所得额, 在五年期内完成搬迁的, 企业搬迁收入按上述规定处理;超过五年期限没有使用的部分, 计入第六年的应纳税所得额。该规定上溯至2008年1月1日起开始执行。
经审核后确认, 甲企业的搬迁支出属于重置性支出, 未发生将其它支出混入其中的情况, 因此该部分搬迁支出均可以在税前扣除。本期实际发生的搬迁支出=1500+2000+700+800+300+600=5900 (万元) , 本期取得的搬迁补偿款和固定资产处置收入合计为5500万元, 搬迁支出超过了搬迁过程中的收入400万元, 应将其直接计入当期应纳税所得额中。
参考文献
[1]财政部.关于收到政府拨给的搬迁补偿款有关财务处理问题的通知 (财企[2005]123号) .
[2]中国注册会计师协会编2008.会计.北京:中国财政经济出版社.
[3]国家税务总局.关于企业政策性搬迁或处置收入有关企业所得税处理问题的通知 (国税函[2009]118号) .
补偿性政策 篇11
关键词：农业生态补偿；生态文明建设；农业现代化；江苏
中图分类号： S181 文献标志码： A 文章编号：1002-1302（2014）04-0308-02
收稿日期：2013-08-15
基金项目：江苏省农业科技自主创新资金[编号：CX（13）4054]；国家科技重大专项（编号：2012ZX07101-004）；国家科技支撑计划（编号：2012BAD14B12）。
作者简介：吴昊（1978—），男，江苏盐城人，高级农艺师，主要从事农业面源污染治理与生态环境保护工作。E-mail：njwh2001@163.com。
通信作者：管永祥，研究员，主要从事农业生态领域的研究。E-mail：gyx5598@126.com。江苏农业正进入一个崭新的发展阶段，粮食实现了连续9年增产的历史性突破，用人均不到667 m2的耕地面积，养育着 7 900 万人口。农产品产量的持续增长对稳定宏观大局、保障社会供给、增加农民收入作出了重要贡献。但同时，资源过度消耗、环境约束加剧等挑战日益严峻，如何在发展中保护有限的生态资源，在推进农业现代化的进程中打造地方生态特色，为社会提供优质农产品的同时兼顾农民利益，一系列看似矛盾的基本现实，都在呼吁农业政策机制需要重大创新，农业发展理念要有重大革命。
欧美等发达国家（地区）在面临农业可持续发展难题时，通过采取完善法律法规、强化标准规范、优化结构布局、建立生态补偿等一系列综合措施来解决上述问题[1]。其中，政策机制的优化调整发挥了巨大的调节作用，尤其是农业生态补偿作为广泛应用的“绿箱政策”，将政府（社会）生态保护的强制性要求与农民自愿行为结合起来，对环境友好的农业生产方式进行合理补偿，兼顾了农业发展、农民利益与生态保护等诉求，获得了社会高度认可并逐步上升为共同遵守的政策规范。
农业生态补偿机制是对保护农业生态环境、保育和改善农业生态系统而牺牲自身利益的个人或组织进行补偿的一种制度安排[1]。2008年，国家已明确提出，“要健全农业生态环境补偿制度，形成有利于保护耕地、水域、森林、草原、湿地等自然资源和物种资源的激励机制”。近年来，许多学者结合国情，从概念认识、功能定位、框架体系、法律支撑等方面对农业生态补偿进行了广泛的理论研究[1-6]，与欧盟合作开展了农业可持续发展与生态补偿政策研究项目，并在江苏等省开展了长时间的实践示范，为实质性推动建立农业生态补偿机制做了大量前期性工作。若放大江苏省农业发展和生态保护的视角，有限的环境容量与持续的稳产增产之间的矛盾、追求规模高效与减排控源的矛盾，已促使必须开展农业政策体制和机制创新，率先探索建立农业生态补偿机制。
1建立农业生态补偿机制是创新农业政策机制的重要内容
推进农业现代化，农业发展、农业增效、农民增收是核心，体制机制创新是关键。创新农业政策机制不仅包含对支农惠农政策的完善出新、农业经营体制的重大改革，也应包含农业生态补偿机制的从无到有。农业是与生态系统密切相关的产业，其生态服务功能日益受到瞩目，对生态文明建设有着举足轻重的作用。但农业的生态价值往往不能直接转化为经济收入，导致保护生态的行为得不到应有的经济鼓励，破坏和占有行为也不承担责任。这种关系的扭曲，直接挫伤了保护农业生态环境的积极性，导致追求短期经济效益而牺牲生态环境的不良行为频频出现。因此要破解该难题，必须尽快制定农业生态补偿机制，与惠农支农政策有机结合，促使生产经营者转变发展观念，兼顾眼前利益和长远利益，建立生产、生活、生态并重的多功能现代农业。
建立农业生态补偿机制是在稳农惠农的前提下，保护农业生态环境的客观要求，实现在发展中保护，以保护促发展。江苏省制定出台的农业现代化指标体系中，农业生态环境保护指标是重要內容，因此推进农业现代化的过程，也是推进生态文明建设的进程。在统筹城乡一体化发展、农业与非农产业日趋紧密的背景下，归纳和总结江苏省现有惠农支农政策，通过顶层设计系统地制定农业生态补偿机制，进而优化调整相关利益分配，促进形成“以城带乡、以工哺农”的良好局面，减少“掠夺资源、破坏生态”的不和谐声音，为推进生态文明建设和农业现代化提供制度保障。
2江苏建立农业生态补偿机制的实践探索
江苏作为经济大省、农业强省，率先探索建立农业生态补偿机制有优势条件，更有迫切需要。江苏省农业发展水平与农业政策机制和体制创新一直走在全国前列，一些出台的补贴项目已初具农业生态补偿雏形，例如在全省推广的测土配方施肥技术、商品有机肥补贴、化学农药减施、农作物秸秆综合利用等。近年来，江苏省在太湖流域农业面源污染治理实践中，在农业生产、农民生活、农村生态等方面，形成了3个具有较强农业生态补偿色彩的工作措施。一是围绕畜禽养殖污染治理，培育新型责任主体，建设畜禽养殖粪污收集服务体系与集中处理中心，拓宽畜禽粪污资源化利用载体平台。畜禽养殖粪污收集体系要求完善体系内分散小型畜禽场雨污分离、干湿分离等基础设施，及时解决粪污收集、发酵处理和肥料利用等难题，大幅减少养殖场治污的经济成本。二是围绕生态循环农业建设，推进农业生产过程清洁化、废弃物利用资源化、化学投入品减量化、农业园区生态化，形成种养植（殖）产业链共生的循环农业生产模式。为鼓励种植园区（大户）使用有机肥，减少化学投入品使用，对购置运输畜禽粪污的特种车辆、沤肥设施及农田生态系统恢复行为给予资金补助。三是围绕美丽乡村建设，以乡镇为单元，在太湖流域实施面源氮磷流失生态拦截工程和农村生活污水处理工程，恢复良好的村庄水环境生态系统，逐步改善人居环境。对分散农村生活污水处理采取了按照农民户数、日处理规模及处理标准统筹兼顾的补贴模式，其中省财政补贴标准为2 000元/户，其余由地方财政分级配套，不额外增加农民负担。与传统农业农村工作方式相比，上述措施突出强调了不同主体保护生态环境的社会责任，并鼓励承担更多的污染减排义务，同时采取专项资金补贴、环境设施与服务供给、农业技术培训等途径，对相关乡镇政府、农业企业、专业服务体系给予支持。
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政府生态补偿资金的合理安排与使用，为农业生态环境保护工作顺利开展奠定了重要基础，江苏省太湖流域一些地区也率先探索实施了符合农业生态保护的公共物品供给机制、工作激励机制和长效管理机制的试点示范。以常州市武进区为例，政府部门主动从监督职能向服务职能转变，建立了畜禽养殖粪污预处理—专业化收集—集中资源化利用服务体系，通过公开招标优选管护责任单位，并将运行费用纳入到地方财政预算，为推进农村分散养殖污染治理及农业生态补偿提供了操作性强的参考模式[5-6]。在农村生活污水处理工作中，武进区以农村居民生活用水费中提留出的污水处理费为基础，设立农村生活污水处理设施运行专项资金，并建立了企业专业化管护、政府社区分级监督、考核奖惩制度化的农村生活污水处理长效管理机制。
苏州市积极与欧盟开展合作和交流，在市级层面对农业生态补偿机制进行了探索。2010年，苏州市出台了《关于建立生态补偿机制的意见（试行）》《苏州市生态补偿专项资金管理暂行办法》，明确对基本农田、水源地、重要湿地及生态公益林给予生态补偿。2013年3月，苏州市又出台《关于调整完善生态补偿政策的意见》，对列为“四个百万亩”保护的水稻田，按6 000元/hm2予以生态补偿，镇村及农户共同受益。同时，《苏州市生态补偿条例》已列入地方立法计划。仅2012年，苏州市投入生态补偿资金就达到15.6亿元，其中沿太湖、阳澄湖134个水源地村、生态湿地村接受生态补偿金 7 375 万元，平均每个村增加可支配收入55万元。通过3年的实践，显著提高了重点乡镇农业生态环境保护能力，促进了村级公益事业发展，增强了基层干群的生态保护意识。
3存在问题分析
3.1技术储备有限，尚未形成系统的补偿体系
江苏省农业生态补偿工作还处于发展起步阶段，对如何规范建立生态补偿制度的技术储备不足，尤其在如何界定补偿对象、方式、标准等方面缺乏严格、科学的依据。已实施的项目补助资金来源几乎全部依靠财政资金，存在应用范围小、补偿对象较窄、方式单一且标准较低等问题，未形成系统连贯的补偿体系，制度支撑薄弱，严重制约發挥更大作用。
3.2重视程度不高，尚未发挥既定的补偿效果
保护农业生态环境是长期性行为，更是一项复杂的系统工程。目前，农业生产环节上的生态补偿还未引起足够重视，一些付诸实施的农业生产性补贴对生态补偿理念体现不足。苏州市、南京市尽管也对水稻种植实施了生态补偿，但也仅仅处在只要种植水稻就享受补偿的初级阶段，对相关的农业废弃物循环利用、农田生态系统保护等行为并未考虑，因此生态补偿的实质意义有限。江苏省太湖流域治理专项资金尽管是从生态保护的角度设置的，但上级财政采取一次性建设补助方式，地方既缺乏配套也未建立起相应的长效保障激励机制，导致“建了不用”“用了不管”等问题突出。
3.3融资渠道不足，尚未建立完善的投入机制
农业生态服务功能虽然属于社会公共产品，但完全依靠政府投入难以解决问题，在当前农业生态补偿投入机制不完善的情况下，存在农业生态补偿就是财政资金补贴的错误观念，且以地方为主导的实践探索已不能满足工作实际需要。国家和省级层面应运用法律、经济、技术和必要的行政手段，提供强有力的政策支持，建立多元化的融资投入渠道，对农业生态补偿行为进行保障，弥补财政拨款的不足。
4建立农业生态补偿机制的政策建议
随着生态文明建设和农业现代化的深入推进，农业生态补偿将日益受到关注和重视，面临新的发展契机，应总结经验、统筹部署，逐步建立农业生态补偿实施的总体框架。
4.1严格农业生态补偿顶层框架设计，推进工作开展规范化、制度化
一是总结当前农业生态补偿的实践探索和国内外成功经验，提出适合江苏省的农业生态补偿路径选择；二是出台农业生态补偿指导意见，适时制定农业生态补偿规章条例，明确农业生态补偿的主体（谁来补）、客体（补什么）、对象（补给谁）、方式（怎么补）等内容，为地方提供理论指导；三是成立工作领导机构，统筹制定农业生态补偿工作方案，明确职责、分工有序地推进农业生态补偿各项工作。通过顶层框架设计，形成一整套规范化、制度化的生态补偿体系。
4.2建立农业生态补偿试验示范区，进一步探索经验、破解难题
争取将农业生态补偿逐步纳入重大农业农村改革试点工程，因地制宜地在经济发达地区选择典型区域，先行设立农业生态补偿试验示范区，通过政策、资金、技术等扶持，引导和整合各类资源要素，在工作机制和制度安排等方面进行全方位实践探索。示范区应重点摸索补偿模式、补偿标准、资金来
源、运行机制、绩效评价等关键问题，为国家和省级层面制定推广农业生态补偿制度提供参考依据。
4.3建立多元化农业生态补偿途径，形成高效率的农业生态补偿机制
应区分不同类型农业生态服务功能，相应地建立政府购买与奖励、市场运作相结合的补偿途径，建立各级财政资金相结合，企业、农户与消费者分担，多渠道融资的投入机制，建立实物、技术、货币与政策相结合的综合性补偿形式，拓展财政拨款、转移支付、生态项目建设、生态补偿税费征收等多样化补偿渠道。
4.4构建农业生态补偿长效保障机制，强化农业生态补偿宣传教育
首先，建立农业生态补偿信息公开机制和公众参与机制，确保农业生态补偿体系高效运作，并接受公众监督；其次，建立农业生态补偿绩效考核机制，并纳入政府工作绩效考核范畴，明确农业生态补偿的权、责、利；第三，充分发挥社会服务组织作用，减少农业生态补偿实施成本；第四，建立农业生态补偿的示范基地，实施农业生态补偿教育培训项目，强化农业生态补偿宣传教育，夯实农业生态补偿实施的社会基础。
参考文献：
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[5]朱丽娜，姜海，诸东海，等. 分散养殖污染治理中政府定位及公共服务供给研究[J]. 农业环境与发展，2013（2）：7-10.
[6]王子臣，沈建宁，管永祥，等. 小型分散畜禽场粪污综合治理思路探讨——以武进区礼嘉-洛阳片区畜禽养殖业为例[J]. 农业环境与发展，2013（2）：11-14.
补偿性政策 篇12
一、新中国成立以来征地补偿安置政策的演变
1. 补偿安置的雏形阶段(1949年至1981年)
新中国成立后,政府出台的《城市郊区土地改革条例》1950年11月,首次对被征地农民的补偿安置作出规定,“国家为市政建设及其他需要征用私人所有的农业土地时,须给以适当代价,或以相等之国有土地调换之。对耕种该项土地的农民亦应给以适当的安置,……,予以公平合理的补偿。”征地是巩固新政权和恢复经济的需要,1953年政务院颁布了比较完备的全国性法规《国家建设征用土地办法》。该办法明确了补偿标准和安置方式,不仅规定了土地补偿费按近三至五年产量的总值为标准进行补偿,而且规定征地后当地政府必须解决农民继续从事农业生产的土地,或协助农民从事其他就业,用地单位也应尽可能吸收被征地农民工作。但由于随后建立的集体所有、集体耕作的人民公社体制,该办法于1958年进行修订。修订后的《国家建设征用土地办法》体现了“大锅饭”、“平均主义”,个人利益服从国家和集体利益。尽管这一阶段的补偿安置政策是计划经济体制的产物,但该阶段是我国当前征地补偿安置政策框架的雏形。
2. 政策框架基本形成阶段(1982年至2003年)
随着人民公社解体,农村家庭承包制兴起,1982年国务院颁布了《国家建设征用土地条例》。该条例在补偿标准上确立了土地补偿费的年“产值倍数法”,同时明确了用地单位支付的补偿费包括土地补偿费、青苗补偿费、附着物补偿费、安置补助费,而且土地补偿费和安置补助费的总和不得超过被征土地年产值的20倍。在就业安置上,明确了被征地单位、用地单位等单位的就业安置职责。该条例从补偿标准、补偿方式、补偿分配和就业安置各方面进行了详细的规定,成为当前征地补偿安置政策的基本框架。1986年和1988年版的《土地管理法》基本延续了《国家建设征用土地条例》关于征地补偿安置的规定。1998年和2004年的《土地管理法》将土地补偿费和安置补助费的上线提高到土地年产值的30倍,但删除了原来有关就业安置的条款。从《土地管理法》的历次修改可以看出,国家对征地补偿安置的基本思路是提高货币化程度,增加补偿标准。同时,为落实《土地管理法》的条款,国务院于1999年颁布《土地管理法实施条例》。为规范征地程序,2010年《征用土地公告办法》明确了征收土地公告的程序,实施“两公告一登记”和“征地听证”制度,其中规定征地补偿安置方案公告应包括4项补偿费用的标准、数额、支付对象和支付方式等,以及安置途径和措施。
3. 政策框架调整阶段(2004年至2006年)
2004年之后,《土地管理法》没有进行新的修订,但关于征地政策的改革并没有就此停滞,这一阶段的政策表现为对前一阶段补偿安置政策进行调整。面对征地中的冲突,《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》(国发[2004]28号)、《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》(国土资发[2004]238号)、《国务院办公厅转发<关于做好被征地农民就业培训和社会保障工作的指导意见>的通知》(国办发[2006]29号)、《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》(国发[2006]31号)等一系列文件陆续出台,其核心均是进一步提高补偿标准,加大安置力度。国发[2004]28号文件从征地补偿方法、被征地农民安置、征地程序、征地过程监管等4个方面存在的问题提出完善政策。首次提出要使被征地农民生活水平不因征地而降低,土地补偿费和安置补助费的总和达到30倍之后,地方政府可用国有土地有偿使用收入进一步予以补贴。总体上28号文件体现了对被征地农民生计问题的极大关注。随后国土资发[2004]238号要求省级国土部门制订耕地统一年产值最低标准,制订征地区片综合地价等征地补偿标准。制订统一年产值标准和区片综合地价是对产值倍数法的修正,区片综合地价考虑了地类、产值、土地区位、农用地等级、人均耕地数量、土地供求关系、当地经济发展水平以及城镇居民最低生活保障水平等因素,使被征土地的补偿费更接近于市场价格。近年来随着地方政府财政压力增大,客观上不可能大幅度扩大补偿标准。为此国办发[2006]29号文件进一步提出,将城区规划区域内的被征地农民,纳入到城镇的失业登记和就业服务体系中,制定针对被征地农民的培训计划,同时将城区规划区域内的被征地农民纳入到城镇社会保障体系中。城市规划区域外的被征地农民,则纳入农村低保、新农合和新农保范围。
4. 政策规范化和落实阶段(2007年至今)
这一阶段注重政策文件的规范化。针对农村征地拆迁中的恶性冲突事件,《关于进一步严格征地拆迁管理工作切实维护群众合法权益的紧急通知》(国办发[2010]15号)要求补偿费用落实到位、严格执行农村征地程序,强调征地程序、补偿标准的严格执行,要求“先安置后拆迁”,鼓励多元安置,对于社保资金的落实,按照“谁用地、谁承担”的原则,积极拓展社保资金渠道,同时明确不得以新农保代替被征地农民社会保障。2007年颁布的《物权法》阐明土地承包经营权属于用益物权,获得征地补偿是被征地农民的合法权益。2010年的《社会保险法》重申了征地应当足额安排被征地农民的社会保险费。《土地管理法实施条例》分别于2011年和2014年进行修订,进一步明确了4项征地费用的分配方式,其中土地补偿费归农村集体经济组织所有;安置补助费根据安置主体发放,如由村集体安置则发放给村集体,由其他单位安置则发放给该单位,由个人分散安置则发放给个人,此外还规定分配给个人的安置费在获得个人同意后可用于购买保险,这意味着购买社保是个人自愿的选择行为;地上附着物及青苗补偿费直接分配给所有者,这意味着作为地上附着物的住宅拆迁补偿可直接由农民支配。
二、当前征地补偿安置政策的实施重点
1. 统一年产值标准和区片综合地价的实施
根据国土资发[2004]238号文件,江西省分别于2009年、2010年和2015年更新了全省征地统一年产值标准和区片综合地价。根据2015年《江西省人民政府关于调整全省征地统一年产值标准和区片综合地价的通知》,江西省只在南昌市实施区片综合地价补偿,其他地区则采用统一年产值标准。相比2010年,2015年的统一年产值标准明显提高,补偿标准涨幅明显,区片综合地价也有所提高。区片综合地价普遍高于统一年产值补偿标准,但征地价格差异性很大,最高的为25.05万元每亩,最低的只有3.32万元每亩。统一年产值标准普遍在2000元每亩上下波动,补偿倍数在16~28.5倍之间,由土地补偿费和安置补助费构成的征地补偿标准普遍在3万到5万元每亩之间。湖北省也分别于2009年和2014年发布了全省征地统一年产值标准和区片综合地价,根据2014年的《湖北省征地统一年产值标准和区片综合地价》,湖北省分别于武汉、黄石、襄阳和荆州的部分地区实施区片综合地价补偿,其中武汉市的一类地地价达到35万元每亩,末等地价也达到11.5万元,黄石、襄阳和荆州的综合地价相对较低,但最低地价为4.5万元每亩。湖北采用统一年产值标准的补偿标准与江西相似,也是普遍在3万到5万元每亩之间。总体上,湖北省和江西省均在一些地区试行区片综合地价的方法,但湖北目前实施区片综合地价的城市多于江西。不管是区片综合地价还是统一年产值,两地的补偿额度均呈现增长趋势。
2. 被征地农民基本养老保险的实施
国办发[2006]29号文件出台之后,江西省于2008年开始试点被征地农民养老保险,将征地后人均耕地面积不足0.3亩的农民界定为被征地农民,被征地农民中年龄16周岁以上的部分属于被征地农民养老保险政策的支持对象。随着社会养老保险制度的快速发展,《江西省人民政府办公厅转发省人社厅等部门关于进一步完善被征地农民基本养老保险政策意见的通知》明确不再建立单独的养老保险制度,而是根据实施对象意愿,自由选择参加职工基本养老保险或城乡居民基本养老保险。个体缴费补贴金额不因参加不同养老保险制度而改变,但不愿参加社会基本养老保险的农民则不能退回补贴资金。基本标准为本省上年度岗平工资的60%的12%乘以补贴年限,补贴年限依农民所在的年龄档次确定,最高为15年,如九江地区补贴年限统一为15年。以2016年为例计算,江西省上年度月岗平工资为3852元,九江市当年被征地农民的养老保险实际补贴为49922元。2015年《江西省人民政府关于调整全省征地统一年产值标准和区片综合地价的通知》进一步明确要求征地主体必须落实“先保后征”,征地报批前必须先按照每亩不低于6000元的标准将足额资金存入社保部门代保管资金账户。
同样在国办发[2006]29号文件的指导下,湖北省在2009年发布的就业培训和社会保障落实条款中则体现了区别对待、分类处理的原则。区别对待指在劳动年龄段内的被征地农民以就业培训为重点,大龄和老龄人群以社会保障为重点,就业政策主要从就业机制、就业环境、培训途径和培训资金等方面落实措施。分类处理指将被征地农民区分为城市规划区和规划区外,城区内农民被纳入城镇就业保障体系。《湖北省人民政府关于被征地农民参加基本养老保险的指导意见》对被征地农民养老保险的参加资格界定与江西省的界定一致。补偿标准按不低于被征地时所在市、州上年度农村居民年人均纯收入的3倍确定,并将养老保险补偿资金预先存入社保基金财政专户。60岁及以上农民获得全额补偿,年龄每降低1岁,补偿标准按全额补偿的1%递减。以2016年为例计算,按农民人均纯收入3倍计算,襄阳市上年度农民人均纯收入为11422元,其养老保险全额补贴为34266元。总体上,两省都采用了“先保后征”的方式保证养老保险资金的落实。
三、征地补偿安置政策的不足
结合政策演变与当前重点,可以发现征地补偿安置政策的基本趋势:在补偿水平上,征地补偿计算标准经历了产量总值法、年产值倍数法、统一年产值和区片综合地价法等3个阶段,征地补偿计算标准改变的同时,补偿水平也在逐步提高;在补偿方式上,随着我国社会主义市场经济的确立,补偿安置方式从多种补偿安置转向以货币补偿安置为主,农业安置、就业安置等安置手段逐渐淡化;在补偿分配上,尽管到目前为止补偿费分配仍然坚持兼顾集体和个人,但征地补偿款的分配越来越向个体倾斜,以确保农民土地承包经营权的补偿权益;在补偿制度建设上,更加重视征地补偿与整体的社会福利制度的衔接,如被征地农民养老保险从单独构建到逐步纳入社会基本养老保险制度。尽管中央和地方出台了各种征地补偿安置政策,但是征地矛盾并没有根本性消除。政策落实不到位可能是一个原因,但更突出的问题是,已有政策设计缺乏基于被征地农民的生计转型来构建系统的征地补偿安置政策框架,这导致农民对未来生计的安全感缺失。
1. 缺乏支持农民生计转型的长远思维
国办发[2006]29号文件将被征地农民人为分为城区规划内和规划外,进行分类处理,对城区规划外的农民造成新的不公平。地方政府在有限的资源约束以及自身政策目标下,不太可能主动打破这种区别对待的方式。这表明地方政府对支持农民生计转型缺乏长远的眼光。地方政府在征地中“只求快”的思维也普遍存在,没有提供足够的需求回应。再则,征地中的多次零碎征地,也不利于农民的生计转型。当前很多地方采用多次零散征收土地的方式,农民在更加细碎化和小规模的农地上进行农业经营活动,既无助于农业劳动力从农业中解放出来,反而使农业劳动生产率更加低下,“零星式”征地又不利于为失地农民提供长期稳定的社会保障。[4]
2. 缺乏独立的养老保险资金安排
“土地换保障”政策,是众多政策研究者着力甚多的焦点之一。随着《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》(国发[2005]38号)的颁布,被征地农民可以作为灵活就业人员参加城镇职工养老保险。同时随着2009年和2012年农村和城镇居民养老保险的建立,被征地农民也相应作为城乡居民养老保险制度的参保对象。在此背景下,各地逐步将被征地农民养老保险制度向社会基本养老保险制度并轨,而不再单独设立被征地农民养老保险制度。目前,被征地农民可在城镇职工养老保险和城乡居民养老保险这两种制度中自由选择参加。但从农民的角度看,被征地农民养老保险政策的吸引力十分有限。农民会认为,“土地换保障”只是将原本应该发给他们的补偿安置费用,扣减下来买社保而已。实际情况也确实如此,地方政府公布的统一年产值补偿标准和区片综合地价的补偿总额,包括土地补偿费和安置补助费两部分,其中安置补助费的一部分按规定被划拨到养老保险预存款账户。而且名义上是农民自愿选择是否参加养老保险,但问题是如果农民不参加养老保险,这一部分用于养老保险的资金也不会返还给农民。理性的农民当然会选择一种社会基本养老保险。参加城镇职工养老保险的缴费较高,除了使用安置补助费以外,一般还需要农民自己再交一部分,如按照江西省的政策,个人还需配套缴纳上年度全省岗平工资的60%的8%,并累计缴满15年。新农保或城乡居民养老保险由于设立了不同的缴费档次,被征地农民可以根据养老保险补偿金额度选择较低的缴费档次而无需另外缴费。总体而言,“土地换保障”在实际运行中,并非给被征地农民单独安排养老保险补偿,而是在现有的补偿安置里面统一划出部分资金用于农民参加社会养老保险的补助。
3. 缺乏支持就业的可操作性措施
如果说被征地养老保险政策是一种消极的生计支持,就业支持则是一种积极的生计支持,后者的重要性毋庸置疑。1998年以前的征地政策,鼓励各地实施招工就业安置。由于当时征地数量规模较小,政府可以直接要求国有企业照顾被征地农民就业,被征地农民的就业问题并不突出。国有企业改革后,政府已不可能像改革前那样容易安排被征地农民就业,加上征地规模扩大之后安置对象数量庞大,招工安置就业手段已变得力不从心,因此1998年版之后的《土地管理法》不再提及就业安置。尽管如此,就业问题是征地中不可忽视的社会难题,在此背景下国办发[2006]29号文件提出支持被征地农民进行就业培训以替代原来的就业安置。就业培训无疑是重要的,但政府主导的就业培训与实际就业之间尚存在着巨大的差别。总体而言,目前无论是中央还是地方的政策文件,都只是提出了就业支持的原则性指导意见,而缺乏具体可操作性的就业支持措施,地方政府在就业支持政策的落实上普遍缺乏动力,更不太可能主动积极地去创造新措施。
4. 缺乏生计转型成本和城市融入成本的核算
国发[2004]28号文提出征地统一年产值和区片综合地价的本质是追求公平性目标,避免同一区片农民的相互攀比而对补偿安置产生抵触。虽然从法律意义上,农村土地所有权为集体所有,农民只是拥有土地的承包经营权,但农民普遍存在“所有权幻觉”是不争的事实。其实绝大部分农民只是希望政府对失去土地所造成的安全感缺失进行适当的补偿。提高征地补偿标准对缓和征地矛盾起到重要作用,但这种政策效果,正被不断上涨的物价和民众的预期所抵消。目前无论是实施统一年产值还是区片综合地价,都没有考虑到农民的生计转型成本和城市融入成本,从而导致征地中农民安全感损害严重。
5. 缺乏平等的农民生计转型协商机制
近年来中央对征地所引发的社会矛盾越来越重视,《征收土地公告办法》规定了村集体和村民有权要求举办征地听证会。国办发[2010]15号文件提出禁止和纠正违法违规强制征地拆迁行为,但征地的强制性质并没有改变,只是要求地方在征地程序上保证合法,手段坚持人性化。对于征地补偿安置中的争议,2011年和2014年版本的《土地管理法实施条例》第二十五条规定可由县级以上人民政府协调以及批准征地的政府裁决。已有政策重视构建征地矛盾的化解机制。但征地矛盾的裁决者也是征地活动的批准者,《土地管理法实施条例》同时又规定征地补偿安置争议并不影响征地方案的实施,这些都反映了当前征地的强制性本质是没有改变的。征地的强制性与平等协商是不可能并存的,在强制性的条款之下,被征地农民难以实现与政府进行平等协商,因此也就缺乏共同设计生计转型的基础。
四、征地补偿安置矛盾的原因分析
在国家经济社会转型的背景下,农民普遍将土地作为生存的最后保障。而征地,意味着农民丧失了自己的最后保障,也丧失了其子孙后代的生存保障,同时市民化和城市融入是一个逐步适应的过程,农民也需要承担一定的心理成本。征地一旦触发了农民生计的安全感阀值,极容易降低农民的征地满意度,甚至遭到农民的抵制和激烈抗议。生计转型困难的农民在征地过程中,对未来的生计更加缺乏安全感,征地问题容易产生近因效应,这部分农民可能将生计转型困难和失败大部分归因于政府征地。被征地农民需要获得对未来的安全感,他们希望政府给予恰当的支持,使其实现成功的生计转型,以增强对未来生计的安全感。
农民有生计转型的需求,地方政府也有自身的征地目标,农民需求与政府目标两者之间存在博弈。[5]地方政府具有多重政策目标,这些目标基本包括:一是在短期内获得GDP的明显增长,实现地方官员的政绩目标;二是通过征地实现工业快速发展,工业发展也能为GDP的长期增长奠定基础;三是通过土地征收和转让的价格差获得高额的“土地财政”收入;四是希望平稳有序地实现征地目标,避免引起激烈的征地冲突;五是希望被征地农民改善生计,提高收入。虽然政府在征地中普遍具有这5个目标,但地方政府对每个目标赋予的权重是有差异的。前3个目标与地方政府官员的晋升直接相关,往往得到更多的重视,第四个目标是实现前3个目标的重要保障,因此也较为受到重视,唯独第五个目标容易受到忽视。不能否认追求第一、第二个目标有助于更好实现第五个目标,当地的经济增长对被征地农民产生溢出效应,但这毕竟是间接的,最终能否受益也存在着不确定性。而第三个目标“土地财政”问题长期受人诟病,也与农民生计转型需求存在着严重的冲突。
当前征地补偿安置矛盾的本质是被征地农民生计转型需求与地方政府发展目标的冲突。对于农民而言,土地给予他们的不仅仅是当年的农业产值,而且能够带给农民一种安全感。面对征地冲突和征地后农民的生活困境,为农民的生计发展提供支持,使农民重新获得安全感,是完善征地补偿安置政策的题中之义。中央的政策干预,正是为了平衡农民生计转型需求与地方政府自身目标的冲突,使被征地农民生计转型需求获得更多支持,同时使地方政府在区域发展中避免追求“带血的GDP”。中央希望通过政策干预实现和谐征地,地方政府也在自身发展中不断调整其政策目标,采取积极措施落实中央政策。尽管如此,现实中征地冲突不时发生,地方政府政策落实不到位,也反映了地方政府目标与国家政策目标的冲突。
五、改进征地补偿安置政策的建议
正是以往征地中缺乏个体利益与社会利益、短期利益与长远利益的系统考虑,导致被征地农民对征地产生严重的焦虑。土地对一个地区的发展,是牵一发而动全身的生产要素,地方政府应该协调好征地与农业、工业、第三产业、城镇化、就业、居民收入等方面的关系,而且也应该平衡短期与长期发展的关系。因此,应系统构建征地补偿安置政策,进一步支持被征地农民生计转型。
1. 试点“整村推进”的征地模式
可将“整村推进”方式作为试点,要求地方政府在试点地区的征地,必须一次性征完该村所有土地,并将所有被征地农民转化为城镇居民。“整村推进”具有几个优点:一是可以提高农民的公平感,农民的征地公平感来源于不同时期,以及其他村民征地所获得的补偿情况,整村推进避免了农民对不同时期所获得的补偿情况的比较,也避免了跟其他村民的比较所导致的不公平感;二是有助于提高土地规划的整体性,避免征地之下承包地更加细碎化,同时也增加了政府的土地储备,有助于更好进行城区规划和产业规划,一定数量的土地储备能够缓解强制征地的强制性压力;三是有助于更好促进农民生计转型,这一点尤为重要。整村推进使农民单次可以获得的补偿大大增加,能够为开展其他生计活动提供有力的资金支持,使农民真正从碎片化的土地中解放出来。
2. 逐步取消强制征地制度
十八届三中全会针对当前城镇化发展阶段,明确提出要缩小征地范围。实施强制征地政策的背景是为了公共利益而征地,而随着征地规模扩大,征地的公共利益界定被泛化,继续套用强制征地的方式,极容易异化为“野蛮征地”。在当前发展阶段,政府不应再片面追求征地速度,应该改变以往只求快、一刀切的做法,树立科学的征地底线观和目标观,以避免激烈冲突作为底线,以被征地农民实现生计转型和发展可持续生计作为目标。被征地农民的家庭是具有异质性的,这些异质性至少包括劳动力结构、年龄结构、性别结构、赡养状况、抚养状况、各项生计资本状况的差异。异质性的农民也要求注重征地过程中的民众参与,应该更加注重公平协商,取消征地的强制性条款,代之以政府和农民平等协商的方式进行征地,使政府和农民共同进行征地后的农民生计设计。真正确保农民不因征地而降低生活水平,同时也有助于真正约束地方政府节约用地。
3. 尝试征地收益按比例分成
在完全取消强制征地暂时困难的地方,也应尝试使用“征地收益分成法”。地方政府通过土地的征收和拍卖,往往获得了巨额收益。使用统一年产值和区片综合地价虽然补偿标准有所提高,但地方政府给予农民的补偿仍然只占征地收益的很小比例。为此,为了征地的公开透明和征地收益的合理分配,中央可以明确提出一个土地收益的分配比例,地方政府和农民各占一个固定的分成比例。收益分成有助于提高被征地农民的合作。虽然征地收益按比例分成仍然不能根本性解决被征地农民的生计问题,但比目前的补偿依据具有不少优点:一是计算透明方便,只需按照地块的拍卖价格按比例分配;二是某种程度满足了农民的参与诉求,又体现了与政府某种程度的利益一致性;三是补偿标准既体现了土地的市场价值,政府分成部分也能对“涨价归公”的要求形成一定弥补。同时,政策也需要明确村集体提留和直接发放给村民的补偿资金比例,或确立直接分配给村民的资金最低比例。
4. 坚持就业支持与社会保障两手抓
更加注重就业支持政策,继续完善社会保障政策,进一步增强被征地农民的生计安全感。市场机制安置劳动力容易被理解为让被征地农民自己解决就业,这其实是一个误解,市场化就业安置,是要求征地主体利用市场机制,支持被征地农民获得合适的职业。随着市场化改革的深化,政府并非全方位收缩其职能,而应该是有收有放,应当针对不同被征地劳动力实施积极的劳动力市场政策。被征地劳动力的积极劳动力市场政策具体包括:超越依赖于亲友信息的工作搜寻,组建多种信息平台,在被征地地区进行招聘信息宣传和职业介绍;在当地组织劳动力进行职业培训,鼓励当地用工部门更多实施岗前培训,支持年轻的被征地劳动力参加职业教育和继续教育;为当地创造新的就业岗位,通过工资补贴,鼓励当地企业同等条件下优先招聘被征地劳动力,照顾就业弱势群体;创造公益性就业岗位,提高政府购买服务用工数量。同时,也应该继续完善以养老保险政策为重点的社会保障政策,为所有被征地农民安排独立的养老保险补偿金,不论城区规划内外的农民均应纳入失业保险体系。
5. 适时出台《征收土地补偿安置条例》
应基于生计安全、生计转型、生计发展的理念,全面系统认识补偿安置政策在整个征地政策中的核心地位,并通过法律法规形式给予明确阐释,避免政策的“碎片化”与政策之间的相互冲突。“整村推进”征地模式、以平等协商取代强制征地、征地收益按比例分成、就业支持与社会保障并重等四大政策的构建,对未来几十年的征地政策改革具有积极作用。建议进一步试点和论证,并在总结经验的基础上,以国务院名义出台《征收土地补偿安置条例》进行全面系统规定,以方便地方政府正确理解征地补偿安置的各项政策,并真正落实。
摘要：补偿安置是征地政策的重中之重,完善征地补偿安置政策是解决当前征地矛盾高发态势的关键。通过对1949年以来我国征地补偿安置政策4个阶段和当前政策重点的阐释,有助于科学把握补偿安置政策的发展路径,以及揭示当前补偿安置政策的各种不足,如缺乏支持农民生计转型的长远思维、独立的养老保险资金安排、支持就业的可操作性措施、生计转型成本和城市融入成本的核算、平等协商机制等。当前征地补偿安置矛盾的本质是被征地农民生计转型需求与地方政府目标的冲突,试点“整村推进”的征地模式、逐步取消强制征地制度、尝试征地收益按比例分成、坚持就业支持与社会保障两手抓、适时出台《征收土地补偿安置条例》是下一步的政策选择。
关键词：征地政策,补偿安置,失地农民,生计转型
参考文献
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[3]刘祥琪,陈钊,赵阳.程序公正先于货币补偿:农民征地满意度的决定[J].管理世界,2012,(02).
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