政府采购制度研究

政府采购制度研究（通用12篇）

政府采购制度研究 篇1

摘要：本文是在公立医院改革不断深化的背景下,基于制度变迁理论探讨政府监管制度的有效变迁。通过梳理我国公立医院政府监管制度的变迁脉络,总结出计划监管、弱化监管、市场导向监管和新医改监管4个阶段及其主要制度安排和特点,并结合利益集团的演化,从制度需求与供给的均衡角度讨论了变迁的动因,然后借鉴国外监管的成功经验,提出有效变迁的两点建议:转变政府划桨职能,明确政府监管主体的定位;发挥利益集团的积极作用。

关键词：制度变迁,公立医院,政府监管,制度均衡

制度因素是推动公立医院体系整体发展的决定性因素。 公立医院改革,本质是制度变迁和制度创新的实现过程,即以符合公益性和市场经济的制度安排取代计划经济制度安排的过程[1]。 随着我国公立医院改革的不断深化,一些深层次问题日益突出。 对此,公立医院内外部围绕制度如何创新进行了一系列探索,创新内容主要分为微观和宏观两个层面。 微观层面的核心是医院如何提高内部管理效率;宏观层面的核心是公立医院改革的顶层设计问题,即政府如何构建科学的治理与监管公立医院的制度。 可见除内部管理制度外,政府监管制度对实现公立医院公平与效率的统一也有着重要意义。 健全政府监管制度成为我国公立医院改革的重要任务之一。 本文主要基于制度变迁理论探讨政府监管制度的有效变迁。

1 理论基础

制度(institution)是一个宽泛概念,作为新制度经济学的研究对象,多名新制度经济学家从一般意义上对制度的概念进行了讨论[2,3,4]。 总的来说,新制度经济学中的“制度”指规范个人行为的各种规则与约束。 监管源于英文“regulation”,目前学者主要将“regulation”译为监管、规制和管制,而“监管”应用更普遍。 根据相关学者的论述,监管(regulation)区别于监督(supervi-sion),是主体为使事物正常运转,基于规则对其进行调节或控制[5,6]。

综上,基于新制度经济学视角,具体到公立医院领域,本文认为政府监管制度是国家、社会、公立医院领域中的从业人员和消费者经过多次博弈而达成的,政府用于规范和约束公立医院领域中组织或个人行为及相互关系的一种契约关系。

制度安排与制度的含义十分接近,也是新制度经济学中的常用概念,林毅夫、卢现祥、袁庆明等都对此进行了解释[7,8,9]。 简单来说,制度安排是制度的具体表现形式,体现制度的实施过程。 我国公立医院政府监管的制度安排应体现为监管机构以何种组织形式或具体机制进行监管,如具体的准入制度等,为公立医院运行提供保障的同时,激励和约束公立医院履行社会职责。

R.H.Coase指出, 制度变迁主要指制度安排的变化[10]。 政府监管制度变迁,即对原有制度安排进行调整、完善、改革和更替。 诺思等学者认为制度变迁是一种制度均衡—非均衡—均衡的交替循环过程。 制度均衡时,各方满足于既定制度结构,无意也无力改变。 若现行制度结构通过改进和创新能获取新收益,意味着其处于非均衡状态,有新的帕累托改进的可能。 制度被创新并实现帕累托最优,即出现新的制度均衡,实现制度变迁过程。

2 我国公立医院政府监管制度的变迁脉络

梳理1949 年以来我国公立医院政府监管制度的主要制度安排及特点,可将其变迁脉络归纳为以下四个阶段。

2.1 高度集权的计划监管阶段(1949~1979 年)

这一阶段我国实行高度集中的计划经济制度,政府充当了医院所有者、组织者和行政管理者等多个角色[11]。 计划监管模式下,政府直接控制医院的经营行为(产、供、销)和资源配置(人、财、物),主要制度安排如下:一是政府直接主办公立医院,以行政手段直接控制医疗机构、医务人员、医疗技术与设备的准入;二是政府通过直接定价控制医疗服务价格,实行按项目付费;三是政府补偿公立医院运行成本;四是政府直接监管公立医院的会计核算等微观经济活动;五是政府给定医务人员收入[12]。

2.2 放权让利的弱化监管阶段(1980~1996 年)

十一届三中全会后,我国确立了“以经济建设为中心”的基本路线,经济体制改革的“放权让利”思想逐渐渗透到医疗卫生领域。 这一阶段的监管制度以“放宽政策,简政放权,多方集资”为核心,开始强调机构责任,逐步放开公立医院的经营自主权,同时削减政府对公立医院的预算, 鼓励公立医院自筹资金,主要制度安排可归纳为:一是拓宽办医渠道,允许个体行医,推行各种形式的医院承包责任制;二是允许医院创收以补偿政府财政投入的不足。

2.3 经济效益为先的市场导向监管阶段(1997~2005 年)

这一阶段我国医疗卫生领域进一步引入市场机制,医院被分为营利性和非营利性,政府监管制度的重点主要有以下两点:建立有效的公立医院的法人管理体系;建立标准化的医疗服务收费制度[13]。 虽然这个时期进行的一系列改革为政府监管制度创新提供了新的思路,但仍有一定局限。 首先公立医院未真正建立法人治理结构, 仍通过政府任命医院管理者;其次在市场导向监管下,政府并未及时引导与优化公立医院的发展,导致医疗资源供给过剩与利用效率明显下降;另外政府虽然开始重视公立医院的成本控制与收费服务标准化,但现有市场导向监管制度并未解决医疗费用急剧上升问题。

2.4 回归公益性的新医改监管阶段(2006 年至今)

2006 年新医改给政府监管制度提出了新要求,强调建立健全以公益性为核心的公立医院监管制度[14]。 各改革试点地区积极尝试管办分离的有效形式,界定公立医院所有者和经营者的权力、责任,并探索出如无锡模式(管办分离+托管制)、南京鼓楼模式(委托大医院管理中小医院+董事会)、镇江模式(医疗集团+理事会)、上海申康模式(成立医院管理委员会)、北京海淀模式(政府特设机构公共服务委员会管辖公立医院)等得到公认的典型模式[15]。 这一阶段的政府监管制度总体上从人治向法治演化,开始涉及公立医院逐利行为的根本因素并突出公益性。

3 我国公立医院政府监管制度变迁的动因与利益集团分析

新制度经济学认为,利益集团是制度变迁的重要组织角色,制度变迁的方向由处于强势地位的利益集团决定。 下面将结合利益集团的演变,从制度需求与供给的均衡角度分析政府监管制度变迁的动因。

3.1 既定制度供给不足, 中央政府形成第一行动集团强制性变迁

建国初期医疗卫生资源极度贫乏,政府通过高度集权的计划监管模式实现对公立医院的管理,有效解决了社会医疗需求并保证了公立医院服务的公益性,此时制度结构处于均衡状态。 然而事实证明,过于僵硬的计划监管制度并不能有效维持“帕累托最优”。 到20 世纪70 年代,运行成本不足、大型医疗设备陈旧、医务人员收入下降与服务积极性不强等问题导致公立医院效率低下,已无法满足居民不断上涨的医疗需求,因此产生了新的政府监管制度的潜在需求,造成既定制度供给不足的失衡状态。

在外部环境变化和潜在利益两种因素的推动下,主要利益集团开始了监管制度变迁与创新的过程。 由于政府在行政权力和资源配置权力上的绝对优势将大大降低制度变迁的高昂成本,加之政府能更为宏观与综合地预见潜在利益,从整个社会发展角度调整、完善、改革和更替制度安排,中央政府形成“第一行动集团”通过制定和执行相关政策法规的形式进行“自上而下” 强制性变迁以弥补制度安排供给的不足,并推动来自基层的诱致性制度变迁。 因此,为了有效提高公立医院医疗服务的供给能力,作为“第一行动集团”的中央政府在1980~2005 年进行了以“放权让利”为主要特点的制度创新, 即打破原有计划监管模式,引入市场机制,弱化政府监管力度。

3.2 强制性变迁僵化, 地方政府与微观利益集团在强烈的制度需求下诱致性变迁

1980~1996 年一系列以利益让渡为主的放权让利政策推进了政府监管制度的强制性变迁。 在弱化监管阶段,先进医疗设备的数量大幅增长,医疗服务质量、效率和医务人员积极性明显提高,公立医院的规模迅速扩大,居民的医疗需求得到满足,实现了新的制度均衡。

然而到20 世纪90 年代中期,在政府弱化监管政策下,公立医院迫于经营压力产生趋利行为。 首先承包责任制的推行使医务人员收入与服务量挂钩,但是承包制存在行政性约束单一的局限,加上政府疏于按合同监管承包方, 公立医院容易产生逐利等短期行为。 其次公立医院服务价格虽然仍延续计划监管阶段的价格,但是允许新医疗设备、技术和进口药品按成本定价,由于信息的不对称性,由公立医院提供参考价格,而物价部门只能单方面接受,这促使公立医院产生引入高价新项目以获取高额收益的动机;加上按项目收费方式使公立医院拆分服务项目以增加收费项目,这一阶段政府价格监管的有效性不高。 另外在政府允许结余分配的制度安排下,公立医院参照企业管理实施“院科两级核算制度”,将医院总体目标分解到各科室,鼓励医院收入提成,导致逐利行为由医院层面发展到个人。 综上,放松监管阶段的“放权让利”思想主要借鉴当时的国有企业改革,制度安排大多基于短期目标,制度创新缺乏清晰的总体目标和医疗行业的自身特点, 公立医院在经济效益与社会效益、政府监管与市场导向之间难以平衡,加之医疗技术的革新引起相对要素价格变化,产生新的外部利润,政府监管制度的供给与需求之间出现失衡[16]。

在20 世纪90 年代中期自上而下的强制性制度变迁出现僵化后,地方政府和微观利益集团开始在变迁过程中发挥关键作用,并逐渐形成一种地方政府结合当地经济社会发展水平充分采纳基层的制度创新,中央政府认可地方政府制度创新的自下而上的诱致性变迁。 此时的利益格局从计划经济体制下的 “政府—医院”开始向“政府—医院内微观利益集团”相制衡演变,尤其医院内微观利益集团有较强的利益动机和行为,认识到新制度安排具有潜在收益。 因此为使公立医院适应经济体制改革, 基层和地方政府在1997~2005 年进行了一系列包括医院产权制度改革在内的制度创新, 如2000 年宿迁市政府公开拍卖公立医院,实现政府资本的退出;2001 年无锡市政府提出托管制,适度分离所有权与经营权等。

3.3 新医改下强制性变迁与诱致性变迁的共同演化

在国家由计划经济制度向市场经济制度进行整体变迁的背景下,公立医院领域的局部制度变迁并没有较好适应经济转型, 公立医院存在过度市场化倾向,而政府监管过多放权,导致医患关系紧张和公益性缺失。 监管制度供需不一致,存在帕累托改进的可能,但是已有制度无法自我完善,迫切需要国家有组织、 有步骤的强制性变迁。 2005 年国务院报告提出“中国的医疗卫生体制改革基本上是不成功的”,2006年新一轮医改的推行为政府监管制度变迁提供了强大动力,回归公立医院的公益性成为变迁的基本方向。

现阶段我国公立医院政府监管制度创新是是强制性制度变迁和诱致性制度变迁的内在结合,不仅需要中央政府自上而下的制度供给创新,还需要地方政府和微观利益集团等制度需求方的主动创新。 在这期间,利益集团和制度将共同演化,以最终完成监管制度从供给主导型到符合公益性和市场内在要求的需求诱致型的渐进式变迁。

4 国外公立医院监管制度的成功经验

目前各国对公立医院进行着不同程度的监管,其中英国、美国、德国的监管制度具有典型性。 英国由政府主导进行集中统一监管,建立了医疗服务审计和监督委员会、 社会保健监督委员会这两家监管机构[17];美国医疗领域的供需由市场决定,美国政府基本独立于医疗卫生服务体系,主要通过增加患者选择权以实现医疗卫生资源的合理配置,民间非营利组织成立监管机构(JCAHO)自我监管[18];德国的监管思路是政府和市场的结合, 德国政府负责宏观政策和法律的制定,非营利性的行业自治组织在法律框架内按合同为医院提供服务,并制定行业标准、进行准入管理和质量监督等,同时患者也较高程度参与监管[19,20]。

可以看出,虽然各国政治、经济、文化的区别导致公立医院监管制度存在一定差异,但各国政府仍然起着关键作用,具体表现在:政府通过立法规范公立医院行为; 政府保留公立医院的所有权和重大决策权,通过董事会(或管理机构)间接监管医院(任命董事会主席或政府官员是董事会重要成员);政府是最主要的筹资方和服务购买方。

5 建议

5.1 转变政府划桨职能,明确政府监管主体的定位

长久以来, 我国政府既是医疗服务的直接生产者,又是医疗服务市场的监督管理者。 根据新公共管理理论的主要思想,政府的管理职能应从划桨(执行)转向掌舵(决策)。 具体到公立医院领域,政府职能应从直接举办医院转向购买医疗服务和监管医疗服务市场。 虽然政府一定程度的放权能保证公立医院决策的灵活化和针对化,进而提高公立医院绩效,但是放权并不等同放任。 作为公立医院的监管主体,政府有着不可替代的责任。 建议建立一套以政府为主、行业管理组织为辅、医院自律、患者高度参与的联合监管制度,保证公立医院回归公益性。

5.2 发挥利益集团的积极作用,实现有效制度变迁

第一,强化政府公益性责任主体的地位。 制度需求与供给的矛盾主要在政府,公立医院只是公益性的载体,使其回归公益性的责任主体应为各级政府。 由于政府内部利益集团可能采取消极合作等因素导致地方政府制度供给能力不足,建议在政绩考核时强化政府的服务者定位,将考核重点由追求经济利益最大化向以公众需求为导向转变,解决制度变迁的路径依赖问题。 第二,引导新兴医疗机构的进入,减少社会对公立医院的依赖度。 新医改实施以来,公立医院由于利润少对新制度的需求较低。 建议利用政策扶持民营医院的发展,打破分利集团对变迁的阻碍,借助外部压力促使公立医院改革,从而构建良好的医疗市场环境。 第三,构建基层充分参与监管的制度平台,保证各基层相关者平等、充分地表达制度需求,从而激励政府的制度供给,实现有效的政府监管制度变迁。

政府采购制度研究 篇2

促进我国高新技术产业发展的政府采购制度研究

随着经济全球化趋势的增强,国际间的竞争日趋激烈,这种竞争集中表现为以科技为代表的高新技术的竞争,高新技术产业的发展水平已成为衡量一个国家竞争力的关键因素,一个国家要在全球角逐中制胜,必须大力发展高新技术产业。目前,中国的高新技术产业与发达国家相比还有较大差距,我国急需采取有效措施来加强对高新技术产业的保护和扶持。在众多的扶持手段中,政府采购作为一种有效的促进高新技术产业发展的手段在发达国家得到了普遍关注和广泛运用,且在实际应用中取得了显著的效果。但在我国,政府采购对高新技术产业的促进作用还未被充分认识,我国政府采购中尚未出台针对高新技术产业的具体扶持措施,在政府高新技术产品采购市场中对本国高新技术产品保护不足,总之,由于认识的不足加之扶持政策的缺失政府采购对我国高新技术产业应有的促进作用还未真正发挥出来,这种状况非常不利于我国高新技术产业的健康发展。本文以促进我国高新技术产业发展的政府采购制度为研究对象,通过对理论基础的梳理和政府采购促进高新技术产业发展的机制及现存问题的研究,提出相应的政策建议。本文首先从理论基础入手,通过对高新技术产品本身所具有的公共品性、外部性和风险性的说明及需求对高新技术产业的拉动作用的机制分析指出政府扶持高新技术产业发展的必要性和可行性;之后,分析我国政府采购制度支持高新技术产业发展中的现存问题,指出了我国政府采购制度尚未发挥其对高新技术产业应有的促进作用;然后,介绍并总结美国、欧盟和日本等国家利用政府采购制度助推高新技术产业发展的成功经验;最后,针对我国利用政府采购制度促进高新技术产业发现的现存问题,提出完善政府采购体系、扩大政府采购规模、利用保护国货政策扶持本国高新技术产业、建立高新技术产品采购目录、成立专门部门等建议。从当前这方面的研究来看,理论界对促进高新技术产业发展的财税政策研究较多,但是研究丰要集中在传统的财税于段上,比如利用财政拨款、税收优惠、财政补贴等激励手段促进高新技术产业发展,仙对利用政府采购制度促进高新技术产业发展的研究却不多,零散的观点多见于有关学者关于政府采购对高新技术产业发展的影响及发达国家利用政府采购制度扶持高新技术产业发展的经验介绍的文章里。本文从理论基础入手,通过对概念的严格界定以及政府采购促进高新技术产业发展的机制和现状的分析,并借鉴国外成功经验提出相应的政策建议,使得研究具有一定的系统性和深入性;也突破了国内学者的研究大都停留在国外经验的简单介绍和一般政策建议上的现状。从现实意义来看,高新技术产业的发展对我国经济的助推作用已形成成社会共识,而政府采购是促进高新技术产业发展的重要手段,因此研究促进高新技术产业发展的政府采购制度具有很强的现实意义。希望本文的研究对我国决策部门完善政府采购制度从而促进高新技术产业发展起到良好的启发和借鉴作用。

地方政府协同治理的制度设计研究 篇3

[关键词]协同治理；地方政府；府际协同

一、我国地方政府协同治理的必要性

（一）公民社会的兴起

中国的公民社会孕育于中国传统的历史文化，成长于中国改革开放的实践征程，契合于中国国情。中国的公民社会具有典型的政府主导型和过渡性的特征，在组织规模和活动能力等方面也存在“弱质”等问题。其中，公民社会的协同价值是民主政治的前提。

公民社会作为多元协同的载体，培养了社会公众的协同能力。公民社会的一个重要特征就是含有多元的民间组织，这些民间组织各不相同，主要体现在思想文化、基本理念、生活方式和政治诉求等，处于社会网络中的民间组织，聚合并表达自己成员的诉求，并与其他的组织合作并谋求发展，在这些互动中，逐渐培养组织成员的集体意识、合作习惯和公共精神，同时也培育了组织成员与他人沟通、交流和共同行动的能力。

同时，公民社会的公共理性构成多元协同的精神基础。公民社会具有强烈的集体自我意识，成员将自己视为集体中不可分割的一部分并把集体利益置于个人利益之上。作为公民社会中的成员所共同认同的包含道德规范、习俗规范和纪律规范等价值体系。

公民社会的发展促进社会公众与政府合作，推动协同治理。协同治理是对国家与社会二元论范式的突破，要求国家与社会、政府与政府、政府与公众、社区与居民之间相互沟通交流、协商决策、共同行动，从而在政府的行政功能和社会的自治功能之间进行良性互补，形成社会管理和政府服务的合力。

（二）地方治理范式的轉换

经过二十多年的改革，我国进入全面转型期，管理型的政府治理面临新的社会环境。如社会组织的不断壮大、新需求和新力量推动着社会的进步、价值理念多元化和需求的多样化、政府和市场的多元互动关系，促使着政府、市场和社会构建一种新的治理范式。

1、从效率行政到民主行政的转换

民主行政是区别于传统行政理性范式的，认为民主是国家的基石，政府是在人民的意志上建立起来的，民主的精神贯通于政府的治理范式之中，政府维护人民的利益，公共利益的实现是政府存在和发展的根本目的，人民的利益是民主行政的出发点和落脚点。政府在民主行政的基础上，要更加注重行政资源的使用效率，注重提供公共服务的公平性，维护社会正义，不仅强调决策制定的开放性，更强调政策执行的开放性，组织公民有序的参与政治生活。

2、从控制导向到服务导向的转换

作为人民的政府，理当以人民高兴不高兴、人民答应不答应、人民满意不满意作为政府治理范式转换的根本目标。这就使政府从管理者变为服务者，施政目标由党政机构裁决转变为以民众诉求为导向，从成本—效益为考量标准转变为以公众满意度为导向，从政府单一垄断变为民众共同参与的局面。

3、从国家单独治理到国家与社会协同治理转换

一方面，我国面临多元动态的社会复杂环境，行动的相互依赖性，使政府的不可治理性的可能性增大。另一方面，政治治理并非是政府单方面的行使权力，而是由社会和公民与政府进行的良性互动，政府与公民和社会已经成为当代最重要的协同治理主体。加强政府与社会的协同关系，有利于整合社会资源、优化配置，通过政府生产性和服务性功能的转移，将民间社会资源有序导入国家和社会发展体制内，形成多元主体共同决策、责任共担、利益共享的协同治理机制。

4、从权力集中到适度分权的转换

现代民主政治的发展，多元利益价值的共存，社会变革的加速都使得中央集权面临挑战。而适度的分权显然可以弥补其不足，首先，地方对中央的失误具有更强的免疫力、个人权利和自由受到保护，同时地方政府的积极性和创新精神得以充分的发挥，适度的竞争产生良性效果。因此，中央政府向地方政府的适度分权，在纵向关系间形成良性互动是我们治理范式的一个基本方向。

（三）服务型政府的构建

在构建服务型政府的过程中，民主法治建设的推进、党的执政能力的提升既是服务型政府的核心内容，也为地方政府协同治理提供了充分的条件。

与以往的政府治理范式相比，服务型政府更加注重公民作用的发挥。离开公民的参与，政府的改革与转型将失去主要动力，服务型政府的构建将不会有实际发展。因此，构建服务型政府首先要培养具有公民意识的现代公民。现代公民是协同治理的基础，他们能履行其国家主人的职责，以强烈的公民意识去参与公共政策的执行。

服务型政府需要有完善的政治制度作为保障，在中国，服务型政府的构建更需要以民主和法治为保障。多元主体协同治理的实现，要求以民主的精神使各参与主体得到公正平等的保证，包容差异性，平等协商，共同讨论。

与此同时，在地方政府协同治理的过程中必须坚持党的领导。协同治理是一种新的治理模式，在某种意义上，多元主体能否协同和如何有效协同要依赖党的正确领导。因此，只有不断的提高党的执政能力，增强党的领导力，地方政府协同治理才能有政治保障。

公共政策是现代政府提供公共服务最重要的手段，公共服务的提供过程就是公共政策的执行过程。公共产品是否优质不只应由政府评判，更应该由社会及公众来决定，这就使得公众的广泛参与和社会组织的协同具有不可或缺性，政府所需和社会所愿具有共同性，他们的目标都是提供优质的公共产品。

二、目前我国地方政府协同治理面临的困境

（一）中央协调机制缺乏和地方协同的意愿及能力不足

由于中央政府和地方政府长期处于一种权力不对等的状态中，中央政府以监督者的身份来看待地方政府，对于地方政府的需求了解不够，对地方民众的诉求判断不准，以致在公共问题和危机出现时，中央政府和地方政府不能机动灵活的协同起来。造成如此困境，是因为中央政府和地方政府欠缺伙伴互动、平等合作的共识，加上中央政府对地方政府财政的过度控制，问题不能得到妥善解决。由于这种协调机制的匮乏，地方政府逐渐失去积极性，过度依赖于中央政府的决策和安排，中央政府的介入才能解决问题。

（二）地方政府的财政不足

我国1994年实行分税制，根据事权与财权相结合的原则，将税种统一划分为中央税、地方税、中央与地方共享税，分设中央与地方两套分税机构分别征管，在核定地方收支数额的基础上，实行了中央财政对地方财政的税收返还和转移支付等。通过征收增值税，将75%的增值税收归中央，而地方只能获得25%的收益。但是，分税制改革没有做到事权与财权的科学统一，中央政府税收比重过高，地方政府缺乏财政汲取能力。大多数地方政府通过土地开发来增加财政收入，導致土地价格上涨。而且，分税制改革重点在征税比例划分，没有考虑到公共产品的需要，导致我国在公共产品配置上出现不对称的现象。由于事权与财权划分不科学，导致地方政府在医疗、教育和住房等领域的中央调控政策缺乏财政基础和积极性。

（三）中央与地方职权不清，本位主义严重

地方政府权职不清的状况会影响到协同执行的成效，事权过大而财权过小，使地方政府面临财政困难的窘境，没有足够的财力去解决公共问题，而许多民生问题都需要地方政府的财政支撑。因此，几乎所有地方政府都向中央争取财政支持或税收返还，另一方面，对需要地方财政支持的中国样政策阳奉阴违、消极应对，而对地方有利的中央政策则无限扩张，中央政府的许多政策过于强调地方政府的责任，而中央政府的责任却时有缺位。

（四）府际协同存在着联合行动的复杂性与不协调

从政策执行的角度而言，府际协同是在行为相关者相互关联的执行结构中进行的，过程上设计各自具有主体性的行为者之间的互动。这些行为报国中央政府和地方政府之间的互动，也包括政府部门之间的互动。由此，在府际协同过程中涉入的互动者相当多，也存在着联合行动的复杂性。即便政策目标和理念都认同的情况下，仍会出现步调不一的执行行为，使府际协同成效大打折扣。所以，府际协同的运营是多元组织和多元参与者的复杂性管理，对此，要提升横向协同的有效性，必须建立一个府际协同的体制，破除本位主义，加强行为者的沟通，使府际协同的组合成为有强烈意愿的合作者，共同致力于公共事务的治理。

三、新时期下地方政府协同治理的制度设计

（一）提高中央政府在协同治理中的领导能力

协同治理过程常常面临一些问题，首先，中央政府在面对地方与地方跨区域合作问题上的管控程度，其次，中央政府如何引导地方政府、社会团体和人民群众投入到治理行动中去。对此，中央政府在协同治理的过程中是不能有缺位的，中央政府在面对协同治理议题时，有具有两方面的职能，第一，在领导方面，中央政府应建立与地方政府间协调沟通的管道或机制，同时在法制上确立地方有参与的权。第二，在面对地方与地方跨区域合作时，中央政府应扮演资源协调者和仲裁者的角色，促进地方政府间的合作。另外，中央政府可采取财政补贴的方式培养人才。

（二）扩大地方分权程度，强化地方政府治理能力

20世纪80年代以来，各国政府纷纷走向了分权化、市场化的改革道路，这就决定了地方政府逐渐成为独立的利益和行为主体，协同关系发生了剧烈的改变。中央权力开始逐步下放到区域或者地方，公共部门运用外包的方式，将公共产品交给市场去经营。这些分权改革的措施，改变了传统的协同关系，使中央的权力逐步下放和转移，加强了地方和市场的积极性。让原本集中于中央的权利，分别向地方、社会及市场间流动。因此，扩大地方分权成为协同治理的发展趋势。当今社会，公民对政府抱有的期望值很大，但因政府本身的资源有限，无法满足公众多种多样的需求。所以，地方治理制度需要不断强化地方治理能力。所谓地方治理能力就是政治系统有能力去满足利害关系人的诉求与期望。治理能力是一个动态的管理过程，许多资源是否能整合，都关系到这个系统的运作。在达成民众所需时，任何一个地方政府的能力与其有直接关系。任何一项治理能力条件不充分都有可能在地方政府治理中产生政治冲突。

（三）加强府际间横纵向协同合作，发展多主体参与体系，建构协同合作机制

传统上，协同治理的理论由联邦主义延伸而来，从两种概念来理解，即法制或结构途径和管辖权间财政关系之研究途径。前者认为中央与地方关系是一国宪政不可缺少的部分，重点在于权力的分立和权力分享宪政体制原则下，中央政府与地方政府的关系定位、政府层级的划分。随着治理理论的推广，原本只探讨中央与地方互动的府际关系，慢慢转变为府际间协同治理，将其范畴扩展延伸至地方自治团体的横向府际合作伙伴，以及公私部门的跨部门协同合作伙伴关系。据此，府际合作伙伴关系的建立，应从以下两方面着手，第一，政策与管理的责任明确划分，第二，各级政府间共同承担责任。府际关系是一种在不同管辖权之中，跨越现有行政区划的界限，以共同分担责任为基础，进而达到政策规划与执行上的整合。简言之，府际伙伴的互动形态，需要跨越法定地位、地理上或计划的藩篱，以促进更多、更丰富的协力合作。

参考文献

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[2]曹剑光.国内地方治理研究述评[J].东南学术，2008，2.

[3]张敏.协商治理：一个成长中的新公共治理范式[J].江海学刊，2012，5.

[4]刘伟忠.我国地方政府协同治理[D].山东大学，2012.

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中美政府信息公开制度之比较研究 篇4

一、美国信息公开主要法律制度

美国是世界上政府信息公开制度比较发达的国家, 美国宪法第一修正案规定, 国会不得制定限制言论或出版自由的法律, 尽管它没有直接规定政府信息公开, 但它对美国的政府信息公开制度具有决定性的作用。对宪法第一修正案的重要补充是法律明确禁止政府援引版权法律保护政府信息, 1976年的版权法明确规定版权保护不适用于美国政府的任何文件 (这一规定的历史传统则更长) , 政府的任何文件都属于公有领域, 任何人都可以加以复制并以各种方式利用。

美国宪法第一修正案与版权法尽管可以防止政府机关封锁信息或借信息牟利, 但它们并没有直接规定政府的信息公开制度。1966年以前, 政府是否公开其文件完全取决于自由裁量, 除了对政府机关有利以外, 政府机关实际上很少公开其信息, 公众对此也没有救济方式。1966年, 美国制定信息自由法, 明确规定了政府信息公开与不公开的标准, 共有9类材料作为法定的例外不予公开。如果政府机关拒绝公众的公开信息的请求, 必须说明理由, 并可以被提起复议和司法审查。

二、政府信息公开主要法律制度比较

(一) 政府信息公开的基本理念

从制度设计理念看, 我国的政府信息公开往往被视为一种政府的办事制度, 许多政府机关都是围绕着办事制度的改革启动政府信息公开。从办事制度层面进行改革, 意味着需要改变原来不公开的办事制度, 从一定的意义上看, 办事制度的改革实际上只是政府自己的事情, 是政府机关的一种“社会承诺”。如何公开、怎样公开、公开什么、都由政府机关决定, 公众只是办事制度改革的被动受益者。如果政府机关不公开应该公开的制度或文件, 公众并没有任何渠道可以加以救济。[1]

美国的政府信息公开制度与我国的最大区别在于将政府信息公开视为民众的一项权利, 1966年的信息自由法使民众获得了对政府信息的知情权, 政府有公开信息的义务。如果民众与政府在信息的公开问题上产生任何分歧, 民众可以通过复议或诉讼维护自己的权利。

因此, 可以简单地将我国的政府信息公开归纳为办事制度型的公开, 美国的政府信息公开归纳为权利型的公开。

(二) 政府信息的使用

我国《著作权法》第五条第一款规定, 著作权保护不适用于“法律、法规, 国家机关的决议、决定、命令和其他具有立法、行政、司法性质的文件, 及其官方正式译文”。从这一条规定看, 几乎所有的政府文件都属于公有领域, 民众可以自由使用。美国只规定政府不得在国内适用版权法保护政府信息, 而我国著作权法的规定不仅适用于所有的国家机关, 并且没有国内与国外的区分。这样, 我国的著作权法似乎更有利于公众使用政府信息。但是, 从其他法律、法规的一些具体规定看, 著作权法鼓励自由使用政府信息的精神并末得到完全一贯的支持。例如, 国务院1990年颁布的《法规汇编编辑出版管理规定》明确规定法规汇编只能由政府进行, 民间只能汇编内部使用的法规汇编, 这一规定使政府实际上成为法规汇编的惟一提供者。

从现实生活来看, 由于我国的行政法治仍不健全, 政府机关往往可以通过罚款、收费、许可等形式谋取部门利益。随着行政法治的逐步健全, 以权力交换利益的空间会越来越小, 而公众对政府信息的要求和使用会越来越多。因此, 可以预见, 如果没有相关的法律约束, 以政府信息谋取利益会成为一种新的部门利益表现形式。实际上, 这种现象在一些部门早已经以“有偿服务”的形式出现, 高昂的收费也阻碍着信息的自由流通。在一些由政府机关提供信息的网络服务中, 甚至新法律、法规的使用也需要缴纳“服务费”。也许有一天我们会非常尴尬地发现, 中国人可以通过网络免费获得国外的最新立法及其他政府信息, 而无法承受获得本国政府信息的高昂成本, 出现信息社会的信息垄断与信息封锁。未雨绸缪, 以基本法律的形式明确规定公众可以自由地使用政府信息, 政府机关不得垄断信息市场, 才可以有效地促进政府信息公开, 同时也促进信息业的迅速发展。

(三) 政府信息公开的标准和范围

美国确定政府信息公开的标准是统一的, 信息自由法列举了政府信息公开的九类例外, 除此之外的都应公开。在我国, 信息公开的标准及范围目前仍由各地方、各部门自己确定, 基本上限于办事制度与办事结果公开, 即通常所说的“两公开”。

由统一的标准与分散的标准确定政府信息公开的范围各有优缺点。统一的标准有利于法制统一和民众掌握相关的规定, 缺点是不能照顾不同领域的具体特点。分散的标准充分体现了不同地方与部门的特点, 可以循序渐进, 逐步提高, 缺点是各地方或部门相差太大, 不利于国家的法制统一和民众的权利保护。因此, 在各地试点的基础上, 逐步由中央政府制定统一的标准, 将会是政府信息公开向纵深发展的必然要求。

同时, 在政府信息公开的范围上, 除村务公开以外, 我国目前的做法基本上仍只是限于办事制度的公开。对于政府机关而言, 除了办事制度以外, 还有许多其他方面的信息或材料, 如公安、检察机关所掌握的某地区犯罪率、案件侦破情况;对外经济贸易部门对外资政策的调整;环境保护部门掌握的企业排污和整个社会的污染情况;城市规划部门的城市规划变更调整;工商管理部门所掌握的年审资料及企业经营状况统计;技术监督部门对市场伪劣、假冒产品的分析;有关机关掌握的个人档案资料;统计部门的统计数据等等。就政府机关的办事制度与非办事制度信息 (后者可以称为严格意义上的政府信息) 而言, 办事制度公开是法制的基本要求, 是任何一个政府机关都应达到的基本法治目标。而办事制度以外的政府信息对公众公开才真正体现信息公开的精神, 才是透明政府的集中表现。

(四) 政府信息公开与保密的关系

长期以来一直有一种不甚正确的认识, 认为凡不属保密范围的政府文件就都应该公开。而从美国的经验来看, 保密文件只是信息自由法九项例外之一, 除保密文件之外的其他一些特定政府信息仍不能对民众公开。在其他国家, 也有相类似的规定。在我国, 对于保密文件以外的政府信息是否应该公开一直没有一个科学的认识或统一的规定, 除了制度上的原因和工作作风以外, 认识上不能正确划分非保密文件的性质并进行合理的分类乃是造成大量政府信息不能公开的重要原因之一。只有对非保密文件进行合理的分类, 并明确哪些可以公开, 哪些不应该公开, 才有可能在此基础上实现政府信息的公开化。否则, 如果将所有的非保密文件完全公开, 只会对国家行政管理造成各种不必要的冲击, 影响社会稳定。

在确定公开的范围上, 另一个重要领域是政府信息与档案的相互关系。在美国, 档案属于信息自由法的调整范围, 只要有关档案不在例外的范围内, 则应与其他政府文件一样对公众公开。在我国, 政府信息实际上可分为档案文件与非档案文件。目前各地方与部门的政府的信息公开举措, 实际上都集中在非档案文件上。《档案法》第十九条的规定, “国家档案馆保管的档案, 一般应当自形成之日起满三十年向社会开放。经济、科学、技术、文化等档案向社会开放的期限, 可以少于三十年, 涉及国家安全或者重大利益以及及其他到期不宜开放的档案向社会开放的期限, 可以多于三十年, 具体期限由国家档案行政管理部门制订”。也就是说, 档案法实际上限制了档案类政府信息的公开, 同一个政府信息, 一旦归入档案, 则要受三十年期限的限制, 如果不归档, 反有公开的可能。可见, 档案法的规定不但不利于政府信息公开, 反而限制了公开, 如不能解决这一历史遗留问题, 那么, 政府机关可以非常简单地将不想公开的文件以“档案”归档, 以档案法作为最合法的“保护伞”。

(五) 政府信息公开的形式

政府信息公开的基本形式有政府主动公开相关信息和民众申请政府机关公开相关信息两种。在美国, 相当于我国办事制度范畴的信息公开主要由政府机关在联邦登记簿上作主动的公开, 其他政府信息则主要经申请人申请以后公开。由于我国实践中的政府公开仍局限于办事制度公开, 因此, 其公开形式基本上是主动形式的政府公开, 如在政府机关办公室中张贴办事制度与程序, 印发办事手册, 通过媒体宣传等等。从实际效果看, 这些做法对老百姓了解政府工作, 维护自身合法权益发挥了很大的作用。但是, 由于没有固定的公开形式, 使办事制度公开受到了一定的限制。尤其是随着时间的推移和政府推动力度的下降, 老百姓了解办事制度公开的渠道不畅可能会逐步明显。从规范化与制度化的角度考虑, 建议在国家一级对政府公报进行充实或出版专门的部门公报, 对各个部门的办事制度进行发布。在各个地方, 也应以一定的方式公开政府机关的办事制度。考虑到网络的发展, 应大力推进政府上网工程, 将有关的办事制度在网上发布, 以简便的方式为公众所用。

在办事制度以外的其他政府信息对公众开放以前, 在公开的形式上不会有太多的社会压力或需求。然而, 赋予申请人一定的程序权利, 使之可在一定条件下通过向政府机关申请获得相关政府信息, 可在一定程度上弥补现行公开渠道的不足, 为以后全面启动政府信息公开创造条件。这样, 就需要研究相关的成本负担、收费与减免、机构设置与工作方式改革等一系列问题。只有解决这些实际问题, 才有可能在信息公开的形式上有所创新、有所突破。而且, 这些方面的改革和尝试可以为实现从办事制度公开向政府信息公开的飞跃创造非常有利的条件。

三、中国信息公开制度的构建

(一) 树立正确的政府信息公开理念

美国在制定信息自由法时强调该法的两个目的, 一是强化民主政治, 它通过公开政府活动, 使人民得到全部的信息, 使民主政治得到最好的运行。二是防止行政腐败, 美国人认为公开可以作为限制行政的手段。阳光是最好的消毒剂, 一切见不得人事情都是在阴暗的角落里干出来的。行政机关为公共利益而活动, 光明磊落, 欢迎公众监督。[2]我们必须要从办事制度公开的理念中解放出来, 认识到信息公开的民主价值和反腐败的价值功效, 完成从办事制度公开的理念向权利公开理念的转换。

(二) 积极探索完善的信息公开制度

仅仅依靠一部行政法规去建立一套完整的制度显然是很不现实的, 完善的信息公开制度在公开范围、公开方法、公开方式、救济途径等方面都应该有一套完整的制度。

在我国信息公开实践中, 各地、各部门的改革尝试都有一定的限度, 当各地方或部门的改革探索走到一定的阶段以后, 国家应该抓住机会, 在信息条例的规范下, 使政府公开制度走上一个新的台阶, 进行根本性的制度变革。如果国家不能及时总结有益经验并加以提升, 现有的经验不但不能起到应有的作用, 而且有可能会随时间推移而失去其示范效应。

当然, 建立一套完善的制度不是一蹴而就的, 不仅要有理论上的准备, 还要有大量的实践积累, 在信息条例的引领下, 我国的信息公开制度一定会日臻完善。

参考文献

政府采购制度研究 篇5

0     引 言

根据财政部《关于印发〈政府会计制度——行政事业单位会计科目和报表〉的通知》（财会[]25号）的要求，高校自201月1日起開始执行政府会计制度，高校会计核算要具备财务会计和预算会计双重功能，全面、清晰地反映单位财务信息和预算执行信息。但是，由于高校情况比较特殊，在实际实施过程中尚存在许多问题。本文结合高校政府会计制度实施过程中存在的问题，提出相应的对策，希望能对顺利落实政府会计制度起到积极的推动作用。

政府采购制度研究 篇6

【关键词】制度变迁 适用度 政府管制 结构性失衡

一、模型Ⅰ——制度利益利用曲线

这里我们运用动物行为学模型来研究制度利益是如何变化的。首先我们做如下假设：第一，在“双轨制”经济中，制度利益的总容量为，并将利益总容量分为N，并将利益总容量分为n1，n2。n1代表国有经济领域的群体利益，n2代表非国有经济领域的群体利益，其中N=n1+n2。第二，各利益个体能自由地选择进入两个领域，无进入壁垒，或者虽在短时间内不能自由进入，但在较长时期内能逐渐进入。并且各利益个体在两个领域之间发生转移的“转移成本”为0。第三，不同领域对竞争者的适用度不一样，每个竞争者都以预期获得最大利益为目标，也就是说我们接受新古典关于“经济人”的假设，都以进入预期利益最大的领域为目标。第四，再假设n2中实行的体制代表市场经济体制，n1中实行的体制代表计划经济体制，n2（市场经济）效率高于n1（计划经济）。

我们用图1来分析利益集群内竞争者数与每个竞争者个体适用度的关系。纵坐标表示Wi（ni），横坐标表示利益集群内个体数n

在上图中，Wi（ni）表示利益集群领域i（i＝１，２）内所有集群成员的适用度。图1（Ⅰ）表示所有利益个体的适用度在两个利益群内都随着利益个体数量的增加而单调递减。图（Ⅱ）假定一个领域的所有个体生活在一个无差别的组织环境中。在某些情况下，社群较大（有一定的限度），由于相互之间的互补，产生“放大效用”，会给领域群体中的成员带来适用度（平均收益率）的提高。图中领域1内的社群成员个数在达到4时个体适用度达到峰值。因为W１（１）＞W２（１），所以第一个到来者会选者在领域1生活，虽然领域1最优个体数为4，但是后面的个体还是会选择领域1，因为W１（x）＞W２(1)（X?缀［１，７］），图Ⅲ表示：因为W2（１）＞W1（7），所以第8个进入者会选择进入领域2，以后每个个体都会根据自己的预期适用度自由的选择领域1和领域2，主要看在哪个领域能获得更高的适用度。而一旦第8个个体进入领域2生活下来，就会有所改变。此时将有利于领域1内的个体向领域2内转移（见图Ⅲ的虚线）。因为领域2内同样存在适用度随个体成员数量增加而上升的“放大效用”，W2（2）＞W1（１）。而发生这种转移的条件是：第一，转移者尚未在集群2做任何投入；第二，转移者从进入领域1起，他的预期适用度发生变化；第三，转移者时刻注意着其他集群适用度的变化，以便调整自己的决策。

从以上对制度利益群的分析中，我们可以描绘出制度利益在不同领域被各个竞争者所利用的制度利用曲线。在一定限度内，集群越大，会给每个竞争者带来一些好处，而在一定的资源利益容量条件下，随着领域内集群数量的增加，其个体的适用度呈下降趋势。在中国转轨经济中，在“双轨制”下，国有经济与非国有经济并存。如果将国有经济领域的群体利益n1看作图Ⅲ中的领域1，把非国有制经济群体利益n2看作图Ⅲ中的领域2，那么，“双轨制”经济中的制度利益曲线可以看作近似于一个正态分布（如图2）。制度利益利用曲线说明了当出现一个利益领域时，一开始竞争者的数量增加，个体适用度上升，直至达到峰值，然后又开始随个体数量的增加下降。其经济意义是，个体的行为决策所获得的收益随着其他个体增加到一定的程度时，由于制度利益资源容量的限制或现行体制的制约而趋于下降。

二、模型Ⅱ——Fretwel生境选择模型应用

Fretwell（1972）曾提出一个生境选择模型，该模型假设动物个体总是选择在当时来说最好的生境，随着两个生境中的一个被逐渐填满，其质量也会随之下降，直到下降到与另一个生境质量相等为止，随着居住密度的进一步增加，新来个体就会就会继续在两个环境中定居，但是总是能大体上保持生境质量的平衡，动物在生境中的这种定居过程叫“理想自由分布”（ideal free distribution）这种分布实际上是代表生物生境选择博弈中的一种ESS（进化安定战略）。因为个体对生境的最优选择总是依赖于其他个体对生境的选择。因此，生境选择可以看作几个个体的博弈过程，在这个过程中，只要不再有个体能够靠改变生境来增加自己的适用度，就达到一种纳什均衡。在纳什均衡下，所有个体的适用度一样大，而各个体在各生境中分布是一种ESS。

假定N个个体是以这样的方式在各集群内分布的，即在集群内分布有ni个个体，则：

上式可以保证不会有任何一个集群内的个体会依靠从一个集群向另一个集群转移而获得适用度的提高。因此向量n＝（n1，n2，n3，···）是一种纳什均衡。由于模型内假定各个个体的适用度相等，因此各个体在各集群内的分布是一种ESS分布。在“理想自由分布”的特定条件下，同一集群内各个个体的适用度可写作Wi（ni）＝ci/ni，ci表示每一个个体可以利用的那部分资源（体现它的生产力水平）。如果一个集群内可被利用的资源是有限的，并且个体的适用度直接与它利用的那部分资源总量成比例的话，那么上述表达方式成立。在此条件下，对于两个已被占领的集群领域i和j来说，有以下等式满足：

ki/ni＝kj/nj变化一下，有ki/kj＝ni/nj

所以在利益容量有限的条件下，任何两个利益集群的个体处于均衡状态时的相对数量与这两个集群的相对生产力呈现对应关系。

三、从制度变迁模型分析政府管制的路径选择

1、非管制逐步替代管制的过程

指导改革是为了解决管制的供求平衡，促进资源的优化配置。而在改革之前，管制的供给大大超过了管制的需求，造成管制的绝对过剩。从管制经济学的角度看，用人民公社化取代农业合作化，农民退社自由权被剥夺，这是管制程度的加强，结果导致管制供给超过需求。庆幸的是，我国经济改革采取的是一种渐进式改革的方式，这种改革表现为政府逐步放松管制的过程，即市场化改革完全可以解释为逐步放松计划性管制的过程。这与以上模型分析得出的结论一致，大的方向是政府要放松管制。转轨初期，政府肯定了联产承包责任制，由于实行制度变迁的潜在成本大大降低，极大地提高了管制需求者进行制度变迁的积极性。政府推行的放松管制的政策大大缓解了供给过剩的状况。在国有企业改革方面，政府推行的一系列改革措施实际上也是放松管制的措施，如放权让利、利改税、承包经营责任制、股份制的试行以及国有企业的抓大放小等。价格体制更是表现在政府放弃对价格的控制权、逐步建立以市场为导向的价格机制。同时，中国渐进式改革中的“双轨制”表现为管制与非管制的并存。从广义上来说，管制可以被理解为政府对市场的干预。由于管制者是依靠对市场机制的过度干预来实现目标的，因而，必然会导致资源配置的失效。从这个意义上来说，渐进式改革的过程可以理解为非管制逐步替代管制的过程。

2、转轨时期中国改革的政府管制路径——结构性失衡问题的解决

虽然中国经济渐进式改革的政治机制的特殊性并不一定完全符合上述一般原理所需要的初始条件和约束条件，但是为了解决这种结构性失衡，推行以下两项改革措施显然是明智的。

第一，进一步推进政府机构改革。如果想调整管制机构，而又不想触动政治利益集团，在逻辑上是自相矛盾的。政府是一个社会中每个利益集团潜在的资源和潜在的威胁。当改革成本不断增加而影响制度变迁绩效的主要因素是政府管制时，政府自身的改革必定能促进管制供给和需求总量上的平衡和结构上的合理化，从而大大提高资源配置水平。

第二，进行综合调整。在一些行业或领域增加管制的供给，甚至可以出现纯政府配置的领域。分析政府直接配置资源的理由，是为了向个人或集体提供其不能自行供给的防御服务（外来的和内在的）和便利商业社会的工程与设施。因此，纯政府配置在某些领域有存在的必要性。同时，政府可以制定无序市场竞争规则，工业化过程中环境保护政策的制定和实施等。在另外一些领域则应该减少管制的供给，如进一步开放金融与贸易市场，拆除地区和行业间壁垒等，其中特别重要的是政府放松对产权的集中管制。要在产权改革和管制方面的改革要迈出实质性的步伐。进一步的清晰界定产权、放松管制，这样会增加上述模型中（非国有经济领域）制度利益集群的利益容量，提高领域对各利益个体的使用度，培育出新的参与市场竞争的主体，从宏观整体上提高整个市场的竞争力，使转轨时期改革的绩效能进一步提高，最终完成“双轨制”过渡。

我国正处于经济转轨的关键时期，从整体上来说，目前中国经济改革中政府管制的总量供给仍大于总量需求，放松管制仍是双轨制渐进式改革的主流。但管制供求中的结构性矛盾已成为进一步推行经济转轨的障碍。所以，在继续放开政府对经济管制的同时，配合解决好管制供求中的结构性失衡问题。这才是当前制度变迁过程中要注意的主要问题。

【参考文献】

[1]林毅夫：制度、技术与中国农业发展[M]，上海人民出版社，2005.

[2]丹尼尔·F·史普博：管制与市场[M]，上海三联书店，1999.

[3]亚当·斯密：国富论[M]，商务印书馆，2004.

政府采购制度研究 篇7

1 药品集中招标采购的意义

在实施药品集中招标采购制度之前,我国采用医院掌握药品的采购权,“人对人”分数采购制度。这种沿用计划经济时代的药品采购制度显然已不再适应当前市场经济的要求。为适应当前的经济体制,提高居民医疗保障能力,我国开始实施新的药品集中招标采购制度。实施这种制度的目的主要是解决药价过高问题,减轻患者因医疗费用产生的负担,减少药品流通中的不正之风,建立一个公正、公开的药品采购机制。在实施药品集中招标采购制度以后,确实减少了药品的流通环节,提高了医院药品采购的“透明度”,规范了医院药品的进货渠道,进而达到了遏制药品流通不正之风、降低药品价格及建立规范药品采购制度的目的。

2 药品集中招标采购存在的问题

虽然药品的集中招标采购制度显现了一定的成效,但我国的药品集中招标采购制度依然存在许多问题。这些问题主要表现在药品集中招标采购的制度存在缺陷和很难真正具体实施两个方面。

2.1 药品集中招标采购制度存在的缺陷

我国药品集中招标采购制度在法律上存在着一些缺陷。我国的药品集中招标采购制度是卫生部带头,多个部委共同参与制定的,是针对全国范围内的招标活动,而不是针对药品的采购活动。由于医疗机构实施的药品集中招标采购与其它的招、投标活动不同,其作为招标的主体,却只是整个制度实施过程中的一个中间环节,患者才是整个药品集中招标采购制度的最终受益者。但根据相关投标法律的规定,患者虽是药品集中招标的受益者,但不能直接参与药品集中招标采购活动的任意环节。因此,相关法律指定限制患者权利的具体条款无法切实的保证患者利益,仅靠“公正、公开、诚实信用和公平竞争”的原则来实现患者的利益,有些不切实际。

除此之外,我国药品集中招标采购制度在采购规则上也存在一些漏洞。一是药品集中招标采购存在局限性。在我国任何一个地区的药品采购目录,都不可能包含所有市场上存在的药品,这就给投标、招标双方造成了一些采购“盲点”,而销售利润相对较低的药品常被医疗机构招标目录以外相类似的药品所代替,经营、生产企业可以不经营或不生产,出现了药品“招一个,死一个”的现象。另外,一些利润小且用量少的药品,有些没有企业投标,或者中标后不能及时供货,造成临床用药短缺现象。二是药品集中招标采购缺少权威部门提供的药品生产情况方面的信息。例如一些参与投标的药品经营和生产企业的经营信誉、资质情况,药品的市场流通价格等不能相对的公开,只能通过招标的方式提供,会造成信息来源不均衡的问题,让那些信誉差的生产商“趁虚而入”,扰乱药品集中招标采购程序。

2.2 药品集中招标采购执行过程中存在的问题

我国药品集中招标采购执行存在的问题,严重阻碍了药品集中招标采购制度发挥其功能。在集中采购制度的具体实施过程中,常出现药品中标后使用受阻现象。药品在中标后,并非“万事大吉”,中标只是取得了医院的流通资格,而医院的具体采购数量及价格,还需要大做文章了。价格相对较低的药品,在中标后的使用量和销售量都会大幅度的下降,出现“中标即死”的现象,其主要原因就是医疗机构在执行药品集中招标的过程中仍“开通”非招标药品流入医院的“灰色通道”,导致中标药品进入医院后仍未被使用的市场。

由于药品集中招标采购制度实施后出现“投标找死,不投等死”的现象,促使部分药商对药品进行“伪创新”,比如在常用的药品中加入无关紧要的药物,或者在剂量和包装上做一些变化,制成“新药品”进行再次申报。通过旧药换新药变相增加药品的价格。很明显,此创新对于患者来说无任何益处,这样的招标也就失去了原有的意义。而且,现行的药品集中招标制度还会导致国家税收的流失,主要体现在三个方面:第一,药品竞标企业是国家纳税人,而医疗机构则无须纳税;第二,有些地区为推动当地的经济发展,相关行政部门会鼓励和提倡使用当地医药企业的药品,对医药企业实施各种税收方面的优惠政策;第三,由于缺少监督药品流通利润分配的监督机构,实施药品集中采购制度后仍未有效遏制医院的垄断行为,同时还使大量社会资源浪费在招标采购的各种繁琐环节中。

3 完善药品集中招标采购制度的对策研究

现行的药品集中招标采购制度已有效地矫正了医院的药品进货方式,让患者通过采购竞争下降的价格中受益。但现行采购制度未真正有效解决药品价格虚高的问题,患者还是没有真正受到更大的益处。因此,我国的药品集中招标采购还需在方式和制度上继续完善。目前有许多研究人员对药品集中招标采购问题提出了看法,分析产生诸多非正常现象的原因,提出了多种完善对策。

3.1 完善相关法律法规

我国实施药品集中招标采购制度的目的是保障患者的最大权益,平衡药品企业和医疗机构间的利益,建立市场化药品流通机制。而现行的与药品投标、招标相关的法律法规却不能保证这些目的的实现。笔者认为,我国的相关法律机制可以从保障患者的权益、平衡制药企业和医疗机构的利益及监理市场化药品流通机制出发,保证药品质量,兼顾药品价格,严格遵循“公正、公开、平等竞争和诚实信用”的原则,完善相关的法律法规,探索和制订统一的药品集中招标采购的核算办法及工作规范,进一步规范和完善医疗机构的药品招标采购行为。

3.2 提高政府监管效率,强化相关监督机制

我国药品集中招标采购制度出现诸多不正常现象,主要体现在监管的力度不够。为此,政府应发挥监管的作用,避免过多行政干预,在强化监管、强力推动的同时,充分发挥政府宏观调控的作用,引导医药企业和医疗机构自愿、自觉的按市场经济的规律运作。政府应严格按照《药品招标代理机构资格认定和监督办法》对招标代理提出的要求约束医药企业,同时严格监督医疗机构的药品进货渠道,加快监督机构的组建工作,做到相关法律法规真正有效地实施。除此之外,政府还要处理好双方的利益关系,充分调动双方的积极性。因为实施药品集中招标采购制度以后,牵扯到了制药企业各方面的利益,竞标使药品价格降低,明显缩小了药商的利润,导致双方制度实施的积极性不高。因此,政府应寻找对双方都有利的管理办法,加快药品集中招标采购制度的实施和完善,进而为患者争取最大益处。

3.3 加强药品的价格管理,规范药品定价行为

我国实施药品集中招标采购最主要目的就是降低药品价格,真正减轻患者医疗费用负担。因此,一方面要建立有效的价格管理体制,针对不同的企业在价格上做到平等对待;另一方面要做到对药品价格的分类管理,对基本的医疗保险用药、必要儿科用药、预防用药、垄断性的特殊药品实施价格规定和指导,尤其是对进口药品及垄断性特殊药品的价格控制,杜绝虚高定价的发生。除此之外,还要对已经公布价格的药品进行生产销售跟踪,将药品的实时价格作为监管和公布的范围,防止药品销售价格与竞标价格不符的现象发生。同时,物价部门应集中精力监控药品的零售价格,改变传统的“低进低出,高进高出”的药品定价方法,尽可能的制定药品全国统一价格。在药品集中招标采购制度尚未真正成熟之前,有计划地降低一些药品的价格,保证药品的降价政策落到实处,让患者真正得到益处。

3.4 积极运用网络信息技术,建立网上药品采购交易监管平台

为切实缓解“看病贵,看病难”的问题,矫正医疗服务和医药购销的不正之风,维护患者的利益,遏制药品价格虚高现象的发生,将网络作为药品集中公正、公开采购的平台,实行“网络竞价、让利于民、透明采购”的药品集中采购模式,让整个药品集中采购活动全部展现在群众的视线中。通过全民监管规范药品的购销行为和药品的流通秩序,遏制以往的药品流通出现的违纪违规行为,同时推进药品采购环节的信息化和科学化的建设进程,实现药品购销的全程监督。

为有效建立网上药品采购交易监管平台,政府应起到主导作用。政府可以以电子商务系统和电子政务系统为手段,建设服务性、非营利性、公益性的药品采购监管平台,从而为“挂网限价”提供载体。同时规范药品集中采购目录,建立科学、统一的药品评价体系。作为药品生产企业,应按照相关的规定如实填报药品资料,以患者所接收的平均价格为基础计算竞标价格,医疗机构按照网络平台结果进行药品采购。与此同时,为监管平台的有效实施,应完善网络监管制度。可以建立专业的评审专家团队,建立药品采购评估体系,根据专家团评审意见评价医疗机构的药品采购活动。

4 总结

针对当前出现的诸多药品价格虚高现象,必须完善我国的药品集中招标采购制度。而真正意义上的药品集中采购制度应是“统一招标竞标、统一销售、统一结算”,我国现阶段的经济发展情况及存在的地区性差异很难实现药品的“三个统一”。因此,需要认真分析我国的基本国情,以减轻患者的医疗负担为出发点,寻找完善药品集中招标采购制度的突破口。完善我国的相关法律法规,提高政府及相关机构的监管力度,加强对药品价格的管理,探索完善药品集中招标采购制度的有效方法。只有建立和健全国家相关政策,根据市场实际情况制订药品采购模式,建立透明化的药品投标竞标全民监管平台,有效规范药品管理,才能让老百姓真正得到实惠。

摘要：我国自2000年正式启动实施药品集中招标采购制度以来,在遏制药品流通方面的不正之风,降低药品价格,减少社会医疗负担,规范药品的购销行为等方面取得了相对显著的成效。但我国的药品集中招标采购制度依然存在着一些问题。本文对我国药品集中招标采购制度存在的问题进行了分析,对完善药品集中招标采购制度的对策研究做了认真的探讨。

关键词：药品,招标采购制度,对策研究

参考文献

[1]安彬,吕庆华.药品集中招标采购制度分析[J].理论探索,2007,163(01).

[2]许春萍.完善药品集中招标采购的思考[J].粤港澳市场与价格,2007(12).

政府采购制度研究 篇8

(一) 政府会计制度存在伦理缺位

制度伦理缺位是指民主与法治、自由与权力、责任与服务、正义与公平等伦理精神没有充分体现在制度安排中, 致使制度的某些伦理要求和道德规范缺位, 导致制度的伦理缺失。会计系统中伦理问题的存在, 主要来自于社会行为所引起的利益冲突, 以及由此反映出的价值观层面的矛盾与对立。纵观整个社会, 会计的影响涉及到社会正义、财务分配、政治意识形态与环境退化的基本问题。以收付实现制为记账基础的预算会计制度以“预算遵从”为导向, 在我国由计划经济向社会主义市场经济转变的过程中发挥了积极作用, 然而随着公共管理体制改革的不断深入, 政府所处的环境发生了很大变化, 我国对预算会计体系进行了修订, 然而这种修订缺少伦理框架作为支撑, 忽视了责任、正义、公平、服务、效率等伦理精神, 致使政府会计制度出现伦理缺位。

(二) 政府会计制度存在伦理越位

伦理越位是指利益相关者各自的伦理价值观念不同, 一些利益相关者把他的伦理价值强加到其他利益相关者身上, 在一些政府与私人合营的项目中也是这样。在准则的制定过程中, 因为交易成本和外部性的存在, 社会公众往往放弃自己的权利, 再加上缺少外部利益相关者的参与, 致使准则的利益偏向一部分人。会计准则以促进经济资源的合理分配为目标, 而社会的公平、合理是合理分配的依据, 不合理的制定程序会影响到公正、公平的实现。由于缺少外部利益相关者的参与和法定的“应遵程序”, 政府会计制度难免存在伦理越位的现象, 并且当其他利益相关者希望能够在准则制定中增加话语权, 因为伦理价值观不一致, 就可能会产生一系列矛盾。预算会计体系对信息使用者的定位比较模糊, 主要体现为内部使用者, 这是因为, 一方面, 政府官员具有“经济人”的属性, 有其追求利益最大化的动机;另一方面, 政府官员是政府委托代理关系链条中的重要一环, 具有“社会人”的属性, 政府官员的“经济人”和“社会人”的双重属性的割裂使得政府官员往往会做出一些不理性行为, 与社会公众的期望相背离, 损害到其他利益相关者的利益。

(三) 制度之间的伦理存在冲突和不协调的现象

制度之间的关联性会引发制度之间的冲突或互补效应, 伦理存在于各项制度之间, 使各项制度相互制约并共同发展。当前政府会计的发展进程中存在着一些不协调的现象, 比如《预算法》和《会计法》都与现行的预算会计体系存在一定的冲突之处, 其中《会计法》对政府会计核算的内容基本上没有阐述, 《预算法》明确提到不允许地方发行债券, 而政府具有扩大职能和支出的冲动, 因而只能借助隐藏负债和或有负债的积累等行为来实现自己的目标, 使得一些地方政府通过地方投融资平台大量借款, 由于这部分资金是在预算体系外进行周转, 所以缺少财政监督, 造成财政风险不断积累。

(四) 制度伦理的异化

制度异化是指制度的主体和客体之间相互对立, 把制度的目的和手段颠倒, 割裂制度的本意, 扭曲制度的本质, 致使制度阻碍人和社会的发展。对于政府来说, 预算和会计系统之间存在着密切的关系, 会计系统要披露预算编制和执行各个环节的信息源, 两者之间基本上是统一的, 然而《会计法》和《预算法》之间缺乏一种有机联系, 政府预算只是政府会计核算的一个方面, 在长期的实践中, 把会计看作是政府预算的附属产物, 忽视政府财务状况和预算绩效, 不能全面反映财政风险, 制度伦理的异化进一步扭曲信息, 对政府决策产生消极影响。在新公共管理思想的推动下, 政府的绩效考核体系取得了一定的发展, 然而评价体系不合理的现象依然存在, 带来一系列的弊端。

(五) 制度伦理链条不和谐

制度伦理强调只有整个制度链条有机结合, 才有助于减少不同层级制度伦理链条的摩擦成本。在我国多层级的政府框架中, 各级政府如何在集权和分权的基础上, 保持整体目标的一致性, 是制度伦理需要考虑的问题。分税制改革以后, 地方政府在自身利益的驱使下, 不考虑财力和预算法的限制, 借助地方投融资平台大量借款, 使得财政风险不断积累。一旦风险爆发, 上一级政府会鼎力相助, 致使财政风险最终由上一级财政承担, 这种矛盾的出现主要是由于大量的非正式收入和借款游离于财政体制之外, 因为缺少会计监督, 致使制度伦理链条出现不和谐的现象。

二、基于制度伦理视角下的政府会计改革

(一) 对相关法律法规进行补充和修订, 为政府会计改革提供保障

目前我国财政体制改革取得了较大进展, 政府会计改革的顺利实施需要外部制度环境的支持, 目前应当从共性的伦理框架对与政府会计改革相关的法律法规进行修订, 主要从以下几个方面对法律法规进行补充和修订。首先, 对《会计法》进行修订, 政府会计和报告的功能是跟踪政府预算信息, 因为商业模式不适用于对政府预算信息的跟踪, 可以把预算会计和财务会计进行适度分离, 在《会计法》中明确政府会计的目标, 增加对预算信息披露的内容, 并且增加财务状况和财务绩效等方面的信息。其次, 对《预算法》进行修订, 在《预算法》中应当体现财政可持续发展的理念。只有会计和预算两者同时进行改革, 在会计和预算之间建立制度伦理关系, 减少冲突, 这样才有助于确保预算和财务报告的各项数据更加透明, 进而履行政治上的受托功能, 除此之外, 还要完善政府财务信息的监督、审计、信息公开、政府官员考核等一系列法规建设, 从而有助于整顿政府会计改革的法律环境。

(二) 充分考虑利益相关者的利益, 完善准则制定程序

公正是制度伦理的核心规范, 制度公正是指社会各阶层和公民的权利和义务在社会分配过程中的合理确认, 所以解决利益相关者的利益冲突问题成为政府制度伦理中的一个重要问题。当利益相关者存在利益冲突时, 一些政府官员可能存在自利交易行为, 他们利用自身优势进行设租和寻租, 牺牲其他利益相关者的利益。因而应该以“人权为本”来确定政府会计准则的目标和内容, 严防制度改革中的不公平与不公正, 充分协调各利益相关者的利益, 保障整个社会秩序的公平与公正。应遵程序在会计准则制定过程中是重要的, 因而, 在制定政府会计准则的过程中应当采取“应遵程序”, 充分考虑利益相关者的参与度, 确保会计准则的公平与合理, 改变长期以来在政府会计的发展历程中强调结果理性, 而忽略了程序理性, 最终引发一系列弊端。

(三) 以财政可持续发展为导向, 积极防范风险

制度的正义作为社会制度的目标, 是一定阶段伦理价值的体现, 是面向未来社会发展阶段的价值目标, 因而在政府会计改革过程中要强调财政可持续发展的重要性。财务报告应当有助于使用者评估当年的收入是否足以支付当年所提供的服务, 未来的纳税人是否需要承担政府以前提供的服务。当前应当对政府会计的负债要素进行重新定义, 确保将以前隐藏的或有负债尽快在财务报表中进行确认、计量和披露, 借助有效的监管手段来管理这些风险, 确保债务的可持续性, 对于难以量化的推定负债和比较敏感的养老金负债等, 可以按照先易后难的办法逐步推进, 进而来反映政府真实的财政状况, 减少预算的软约束问题, 保障财政的可持续发展, 积极防范风险。

(四) 构建效率与公平统一的双轨制运行机制, 强化政府的绩效考评

制度伦理强调公平与效率, 要真正做到效率与公平的统一, 就必须坚持效率优先的原则, 构建能够实现社会公平的制度体系, 有效评价政府支出的效率, 对政府的绩效考核关系到地方政府的财政安排, 良性的绩效考核体系要求高质量的会计信息作为支撑, 会计政策既包括对政府财务会计的衡量, 还包括对政府所代表的效率的衡量, 因此应当建立政府成本会计体系, 把政府财务会计、政府预算会计、政府成本会计有机的结合起来, 建立以预算会计和财务会计双轨运行机制, 在政府财务会计中引入权责发生制, 这样既能够为政府的宏观预算管理提供技术保障, 还能够反映政府的财务状况, 进而从多维的视角去考核政府的预算绩效。

(五) 进一步提高财务信息的透明度

公正是制度的基本价值和基础, 是制度伦理的核心规范。财务信息系统是资源分配的主要手段, “善”的伦理能够确保减少资源的浪费, 防范舞弊和贪污及预防对政府资源的低效使用, 提高政府财务报告的透明度, 有助于增加人民对政府官员财政道德的信心。财政透明度的核心原则是明确职责、公开预算程序、方便公众获取信息、确保数据真实性等方面。受传统观念的影响和对部门自身利益的一种权衡, 我国的政务公开存在较多问题。因此应当进一步提升财政透明度, 增加预算编制、执行、报告过程中的开放性, 满足政府外部利益相关者的信息需求。

(六) 政府会计改革应逐步有序推进

制度变迁是权利和义务关系的再调整过程, 变迁成本的分配问题是利益相关者博弈的体现, 政府会计改革应当在充分考虑政治制度、法律、经济发展的差异性基础上, 考虑其伦理价值取向, 借鉴国外丰富的经验, 分析准则的技术复杂性, 考虑不同利益集团的信息需求和价值取向, 规划改革的总体思路, 采用逐步有序推进的模式, 在充分考虑成本效益的原则下减少制度变迁过程中的供给成本, 确保社会公共利益。

三、结论和建议

政府制度伦理存在于政府制度的形成、运行、发展变化的整个过程中。制度正义是政府制度伦理的组成部分, 它包括政府制度的正义性和政府正义理念的制度化。政府制度正义是政府制度公平和政府制度效率的统一, 为了实现政府公平和效率的统一, 必须要有高质量的会计信息系统对政府行为进行核算, 因而要求在政府会计改革的过程中, 充分考虑其伦理属性, 把“善”的伦理观念融入到政府会计准则中, 在政府会计改革的过程中把制度伦理纳入研究视角, 利用会计准则缓解代理成本, 限制政府管理层的机会主义行为。基于制度伦理视角下的政府会计改革, 要对相关的法律法规进行补充和修订, 要充分考虑利益相关者的利益, 以财政可持续发展为导向, 积极防范风险, 构建效率与公平统一的双轨制运行机制, 强化政府的绩效考评, 提高财务信息的透明度, 逐步有序的推进政府会计改革。

参考文献

[1]刘骏, 应益华.制度伦理视角下的政府会计改革研究[J].会计研究, 2012 (1) .

[2]路军伟, 殷红.政府会计改革的动力机制与分析模型[J].会计研究, 2012 (2) .

[3]成小云.寻求政府会计改革的稳定形式[J].会计研究, 2012 (3) .

政府采购制度研究 篇9

近几年来,由于生产成本不断上升,技术进步方式发生变化,投资收益率持续下降以及出口导向型增长不再可持续。诸多因素使我国经济的增长率不断下滑,物价上涨率和经济增长率双双达到近些年来的谷底。诸多信号表明中国经济进入了新常态。所谓 “新常态”,是指伴随经济体进入新的发展阶段,而出现新的问题、挑战以及机遇和条件等。我们应该认识到,经济增长的新常态是一种必然的状态。在不同发展的阶段对要素禀赋结构和动力机制的要求也必然不同,进而将使经济的增长呈现出不同的表现状态。新常态是对中国经济增长的增长速度换挡期、结构调整阵痛期、前期刺激政策消化期 “三期叠加”阶段。在诸多方面,随着资源环境约束的加强,支撑我国30 年高速增长的动力正逐渐减退,我们仍应乐观的面对新常态,通过增长动力由投资转向创新的路径,追求的更高目标增长质量和效益重新发掘我国经济增长的潜在新动力。

一直以来,中国的经济发展与政府息息相关。政府一直在我国经济的发展中占据着一个十分重要的角色。中国的市场经济一直是由政府主导的经济。相当程度上是政府推动着中国经济的高速增长。进入新常态对政府来说,意味着其行为方式也要相应的做出调整。政府继续推动经济两位数的高速增长已不再现实,因此,如何在新的环境下通过自身行为的调整引导我国经济发展方式在新常态下实现转型成功就显得尤为重要。对于政府而言,现阶段下更应该抓住机遇,适度降低经济增长目标,深化改革,通过政府行为的调整促进产业结构的调整,经济结构优化升级,区域发展的平衡保证我国经济发展方式成功转变。因此,在新常态下,为了发掘我国经济增长新的驱动力,作为政府应首先对其行为进行调整,从而促进我国经济发展方式的转型。

2 由制度产生看当前问题

诺思提出,制度变迁的原因和动力在于经济人对收益与成本的比较。当预期的收益大于成本的时候就会发生制度变迁。而制度变迁理论基于历史的演变,主要分析制度效率和制度变迁之间的关系。其核心的观念便是低效率的制度被更高的制度替代的过程。在本章,我们可以从制度的产生、演化以及完善路径选择三个方面基于制度变迁分析在新常态下政府行为调整。

在制度的产生方面,我们通过追溯在制度设立之初的目的以及相关者的意向认识并揭示一个制度的本质。基于制度产生的视角,我们可以看出要求我国政府行为新常态下所做出调整的必要性。某种意义上要求政府充分发挥其经济职能,推动经济增长是政府的重中之重。不可否认,快速的增长显然是同政府的作用分不开。但对于经济的过分干预所积累的矛盾在近几年来表现愈发明显。比如,经济的结构性矛盾越来越突出,以及有关经济高速发展所带来的代价。比如高速发展带来的环境问题,发展均衡问题,以及收入差距问题。

传统的发展模式下,政府是具有生产性质的。由于过分看政府对于经济的拉动作用,将过多的权力赋予政府,政府运用权力促进经济发展。然而,由于缺乏对权力的边界和合法性的界定,缺乏对责任以及后果的承担以及对权力的制约。现实中政府权力经常出现的越界与滥用,寻租与腐败的问题使得我国市场经济中仍带有一丝讽刺的意味。权力过大、干预过多、程序过杂加之监管缺失等问题,严重影响了经济发展的活力和资源配置的效率。政府对市场高度的干预导致了市场的扭曲,监管的缺失从而导致了传统产业的产能过剩与泡沫,食品安全危机和生态环境的恶化,有限的公共产品的供给出现紧张,以及寻租导致的官员的大面积腐败。传统的政府行为已经延缓了发展方式转变的进程。

3 由制度演化看方向

从制度演化方面来分析,基于格雷夫的观点,制度是基于历史内生演化的,一些过去继承下来的制度要素成为了新制度产生过程中的部分初始条件,而短期发展的现实力量和社会的认知水平一定程度上推动了制度的演化。现实制度中存在的主要矛盾指示了制度演化的方向。对于新常态下我国政府行为如何调整应从我国传统经济增长方式下的政府行为入手分析。而新常态下基于传统政府行为模式下的矛盾指示了当今我国现实制度演化发展的方向,新常态在否定我国传统的经济发展方式走向尽头的同时也暗示着向新的发展方式转型的机遇,因此政府行为调整对于推进我国经济转型至关重要。

从短期发展的现实力量来看,我国经济转型的关键在于发掘新的增长驱动力。在我国人口红利逐渐消退,资源约束日益明显,与此同时,技术进步的后发优势也在逐渐消失。在传统的发展驱动力减弱的今天,传统的政府行为通过直接的干预拉动经济的做法在新常态下不能获得很好的效果,相反会带来一些结构性的矛盾。过去的地方政府为拉动经济的直接投资所涉及行业普遍出现了产能过剩的现象。据2012 年数据统计,中国24 个重要工业行业中有19 个行业出现不同程度的产能过剩,中国产能利用率仅为57. 8% ,远远低于1978 年以来中国的产能利用率70% 以上的水平。而随着社会财富与资源的增加,在新常态下我们应该更多的关注政府的非经济职能,比如监管职能和公共服务职能。新常态要求市场在资源的配置中起决定性的作用,这就要求政府改变传统的审批模式,由重审批向重监管转变,工作重心放在事中和事后的监管上。从而减少由于政府过度干预市场带来的诸多不良后果。另外,进入新常态,新的形势与政策要求政府高度重视与解决民生问题,社会保障问题以确保经济政治平稳运行。

而对于社会的认知水平方面,随着我国经济高速增长,人民生活水平有了显著的提升,对于政府的认知必定有了新的发展。由于过去政府的过度干预与监管缺失造成的市场扭曲,食品安全危机,生态环境的恶化以及公共产品的供给不足和大面积的贪污腐败。因此,为了我国经济发展方式成功转型,做好政府的减法显得势在必行。让政府行为从重权力向重责任转变,用一套有效体制和机制来保证政府权力的正当行使以及对责任的承诺。新常态下,政府应考虑如何更好地为市场服务,更多扮演服务者的角色,而不是在经济高速增长时期指挥企业的领导角色。

4 由制度完善谈发展

随着经济进入新常态,市场将成为经济的主导力量。政府的改革要回到原点去。新常态下建立一个有限政府、责任政府、法治政府和透明政府对于我国经济转型意义重大。

从制度的评估标准上看,对制度本质的认识以及对原始目的的背离程度,决定了应该如何对制度进行完善。当前阶段,我们更加需要政府 “有限”的作为。新常态下,中国经济将面临着供给、需求双紧缩的压力,经济增长率下滑已成定局。因此,当前的重点在于确保增长的质量。适当调低增长目标政府对于政策的制定应该更多地看重经济增长的质量而不是速度。通过调低经济增长目标,避免GDP论英雄的做法,给政府引导经济结构调整创造契机,围绕新常态进行宏观调控。新常态下,作为政府应该给企业更大自主权和发展空间从而为市场带来更大活力。因此,要避免用行政手段直接干预市场,而是采用间接手段和法律手段维护市场的主体性。做好政府的减法,建立有限的政府就显得十分必要。有限政府意味着政府有限的权力以及权力的运行应是受到制约的。而权力和责任两者不可分开,行使权力同时就要承担责任。因此,传统强调权力而轻问责的管理必须调整。政府在任何场合下应该优先考虑公众利益,这也是新常态下政府的职责所在。

从制度变迁动力来看,我们仍可以从认知以及力量两个方面分析制度变迁的动力机制。新常态下,经济增长应该摒弃过去 “粗放”的发展方式,而是转向 “集约” 的发展路径,把经济结构调整放到更加重要位置,通过提高经济增长质量为核心,使中国经济进入经济质量增长的轨道,进而在国际上形成新的竞争优势。为了发掘创新与消费对于经济增长的贡献,这就要求我国政府重视法制建设。通过完善的法制建设保障企业创新的知识产权,维护企业基于创新的合法权益; 通过改善科研机制,调动科研人员积极性,完成由劳动驱动向人力资本驱动的转变; 完善涉及食品安全以及环境保护的法制建设,营造良好市场环境,确保有效供给,为经济发展新的驱动提供完善制度的环境。

5 结论

新常态下,在市场机制决定资源配置的今天,势必要做好政府的减法,更多地服务于市场为市场有效运营保驾护航。从制度的演化来看,由旧的经济发展方式向新的发展方式转型期间,政府作为政策的制定者,应该要做好权利的减法以及责任的加法。从非经济职能方面入手,通过更好的事中监管,更多地关注民生发展,做到真正的国富民强。而从制度演化的方向我们应该看出,今后在制度层面的完善应该着力于经济增长新驱动力的发掘,通过制度的设计与完善,确保创新和消费对于经济增长的贡献,保证当前我国经济的发展质量。总之,在经济发展方式转型的过程中,通过政府的自我调整,有效引导我国经济结构转型升级,实现新常态下我国经济的持续增长。重启政府改革之路,按照有限政府、责任政府以及法治政府这一本源进行调整。在重重经济发展双行压力的环境下,经济新常态也为政府进行这样的调整提供了机遇。

参考文献

[1]诺思.理解经济变迁过程[M].钟正生,刑华,译.北京:中国人民大学出版社,2008.

[2]竺乾威.经济新常态下的政府行为调整[J].行政改革,2015(3).

[3]朱富强.制度经济学研究范式之整体框架思维:主要内容和现实分析[J].人文杂志,2015(10).

政府采购制度研究 篇10

曼瑟·奥尔森在《权力与繁荣》一书中,提出了“强化市场型”或者“健全市场型”政府(Enhancing the Market-type Government)概念,他认为如果一个政府有足够的权力去保护个人的财产权,并且能够强制执行各种契约,与此同时,它还受到约束而不能剥夺或侵犯私人权利,由此促进市场,尤其是促进社会规划型市场的形成和完善,那么这个政府便是一个“强化市场型”政府。(2)该概念是分析经济增长与政府关系的一个前沿性概念,为各国尤其是发展中国家的治理转变和经济政策提供了一个有用的分析框架。运用该理论不仅可以解释为什么政府尤其是发展中国家政府需要促进证券市场的形成与发展,即政府证券监管权(1)产生的必要性;同时,政府证券监管权必须依法规范行使,尊重市场规律,并有效保护私权,才能最终促进一国经济的繁荣。

市场类型的划分是“强化市场型”政府出现的理论依据。根据市场的形成是否需要政府提供特殊性制度安排,将市场划分为自我实施型市场和社会规划型市场。(3)自我实施型市场是指该类市场在一般情况下都会自发形成,而不管其参与者是否存在任何共性。社会规划型市场是指该类市场只有在相应法律和政治制度的安排得以稳固之时才会形成,一般为权利密集型市场,即无形财产权市场,典型的例子为资本市场。资本市场的形成依赖于完善的法律体系和政治秩序来强制执行合同、保护产权、执行抵押协议、提供股份有限责任公司的安排,以提高投资和借贷的流动性。而且这种安排在人们的预期中必须在一段时间内保持稳定。社会规划型市场的形成是现代国家经济繁荣必备的条件之一,因此,政府必须进行制度安排以促成该类市场的形成。据此可以解释许多发展中国家,包括中国的资本市场基本是在政府积极推动下形成的。一旦社会规划型市场形成,政府还要针对其失灵进行有效的监管。

政府职能的转变是“强化市场型政府”出现的现实依据。(4)萨缪尔森认为政府职能主要有三项,提高效率、增进公平以及促进宏观经济的稳定与增长。对于提高效率,萨缪尔森指出:“政府通过促进竞争、控制诸如污染这类外部问题,以及提高公共物品等活动提高经济效率。”(5)政府履行这种职能的前提是市场在解决竞争、外部性和公共物品等方面是失灵的,所以需要政府的干预。如果市场在这些方面可以自发调节,是否还需要政府监管呢?“市场失灵的自发调节”理论对政府是否需要干预提出了挑战。该理论认为,存在外部性和垄断情况下,市场可以自行调节失灵现象。(6)既然市场可以自我调节,那么国家干预市场的必要性就受到严重质疑。但是“市场失灵的自发调节”理论也不是完美的。该理论受到的最大质疑是,在市场的自发调节过程中,由外部性和公共物品特征引发的搭便车行为是影响市场机能恢复的一个重大障碍。同时,通过产权界定和交易产权、建立污染市场和构建补偿机制解决外部性,并不能完全依靠市场自身的力量可以解决,需要完善相应的法律,以及政府提供一定的制度安排。可竞争市场对垄断具有自发调节作用,但是可竞争市场的存在有严格的假设条件,其中一个条件是企业进入和退出市场是完全自由的。这个条件在许多市场,尤其是发展中国家的资本市场上基本无法满足。因此,市场的自发调节功能是非常有限的,在市场无法自发调节的领域,即市场失灵的领域仍然需要政府履行职能。

为满足这种要求,政府应该主要针对两个方面履行职能:解决市场失灵和促成社会规划型市场的建立。政府履行职能的方式也逐渐由管理型向服务型转变,主要在于提供解决市场失灵以及建立社会规划型市场所需要的法律和政策。这两个方面的职能可以概括为促进市场建立和完善。政府职能的履行必须要以界定产权、保护权利、尊重市场自治为前提和归属,也只有如此才能高效地履行其促进市场建立和完善的职能。“强化市场型”政府就是对能够高效促进市场建立和完善的新型政府的称谓,该类政府可以清晰地界定和可靠地保护个人权利,并有效地约束自身的权力保证不存在任何形式的强取豪夺。奥尔森认为只有这类政府才能促进市场经济的繁荣。

二、“强化市场型”政府理论对政府证券监管权的意义

“强化市场型”政府理论对政府证券监管权有较好的启示意义。该理论对“社会规划型市场”的分析,为发展中国家政府对于证券市场的形成和发展采取强制性制度安排的正当性提供了强有力的理论支持。但该理论似乎并不能有效解释如果没有相应法律和政治制度的安排,社会规划型市场就无法形成。那么,为什么发达国家的证券市场在没有政府干预的情况下也形成了,并发展到一定的规模?实际上,从发达国家证券市场的产生到初具规模,主要依靠自律监管,由自律组织制定的各种规则来规范证券市场的发展。虽然也存在相应的法律法规,但是数量不多、不成体系。政府没有集中监管证券市场,对自律组织的监管持放任态度本身也是政府在相应经济理论的影响下,综合考虑经济社会发展的制度安排和选择。不仅如此,在证券市场产生之前,作为其产生基础的股份公司制度和信用制度在发达国家已经有了较充分的发展,这些发展也离不开政府制定的相关法律和政策。从制度经济学的角度考量,“制度就是人为制定的规则”,(7)相关法律和政策同样是政府提供的制度安排。从这个意义上讲,“没有相应法律和政治制度的安排,社会规划型市场就无法形成”这个论断是正确的。而这种制度安排的提供者当然包括政府,只不过对于发达国家的证券市场而言,在其产生的初期,政府的作用较小。而发展中国家,由于已经有了可供参考的经验,为了尽快发展本国经济,来不及等待证券市场漫长的发展过程,直接采取强制性制度安排,包括提供信用制度和相对健全的法律,促进证券市场产生发展。

“强化市场型”政府理论描述了政府、市场与经济增长之间的关系,对政府和市场之间划分了清晰的界限。据此界限,政府证券监管权的行使必须要以清晰地界定和可靠地保护个人权利,尊重市场自治为前提和归属,并有效地约束自身的权力,保证不存在任何形式的强取豪夺。该理论进一步强调,“强化市场型政府”的最终目的是促进一国经济的繁荣,因此,政府权力的行使不仅要以对私权利的尊重和保护为前提,更为重要的是如何设计一种制度,保证政府权力既能够受到约束不侵犯私权利,又能保证政府职能的有效发挥以达到促进经济繁荣的目的。奥尔森对如何设计这种制度没有给出清晰的描述,但至少已经为政府权力的行使描绘了一个规划性的蓝图。虽然发达国家和发展中国家证券市场的发展及政府监管存在诸多差异,但该理论对政府权力的要求对所有国家政府证券监管权的行使均具有指导意义,即政府证券监管权的取得必须要有合法的授权,尊重市场自律,依据证券市场的客观发展规律、按法定程序行使权力并接受监督,最终目的是保护投资者的合法权益,促进经济的繁荣。

中国的证券市场属于“新兴加转轨”的市场,从证券市场建立开始,政府干预色彩就非常浓厚,政府证券监管权的行使具有全方位和多层次的特点,根据“强化市场型政府”理论,这种干预是必要的。但随着政府干预的进一步增强,也损害了市场效率和活力,弊端逐渐暴露。“十四年证券市场的行政监管,最大的失误就是行政监管的重心一直放在为国有公司融资解困上面,而忽略了市场监管的核心应该是保护证券投资者的利益。”(8)实际上,为国有公司融资解困的监管目标源自政府职能的定位,是导致证券监管诸多问题的根本原因之一。此种定位导致了对市场自治的忽略,未有效地约束政府证券监管权的行使,未有效尊重市场自律权,未对私人权利,尤其是投资者权利进行有效保护。中国政府证券监管权的历史也证明了这点。因此,政府现在应该还权于市,让市场机制发挥更大作用;规范政府证券监管权的行使,让法律树立法治社会的权威。

总而言之,“强化市场型”或者“健全市场型”政府理论对政府证券监管权提出的核心要求是:证券市场需要相关的制度安排和高度复杂法律规则的提供才能产生和发展,因此,政府监管具有必要性。但是,这些监管必须尊重市场规律,必须对私权进行保护,依据宪法和法律对自身权力行使进行有效地约束和监督,才能最终达到监管的目标,促进经济的繁荣。

三、“瘦身国家”理论

(一)“瘦身国家”理论概述

“瘦身国家”(lean state)实际上是涉及很多目标的一个“斗争概念”,是公共行政学的概念,而不是法律概念。它是指为了提高政府权力行使的效率,努力降低国家在经济中的份额,建立公共行政的新调控模式,加快计划和审批程序,或者是国家机构放弃亲自从事经济活动。一般而言,“瘦身国家”特指人们努力加强相对于国家领域而存在的社会领域的地位,国家从很多社会领域退出。(9)“瘦身国家”的提出,反映了对政府职能改革的新公共管理主义者的部分主张:“即政府应该扮演‘掌舵者’,而不是‘划桨者’的角色。政府的主要职责应定位于确保各项公共服务与公共物品的顺利提供,但不必亲自生产。也就是说,政府可以借助其他组织(如其他政府部门、社会组织和企业等)的协助,共同执行政策或者推动相关管制措施。”(10)只有让积极的市场因素合理作用的政府才是好政府。为了适应“掌舵”与“划桨”功能的分离,美国著名公共行政学家戴维·奥斯本在《改革政府》一书中指出:“任何想要把治理和‘实干’大规模地联系在一起的做法只会严重削弱政府决策的能力。任何想要决策机构去亲自‘实干’的做法也意味着干蠢事。政府,即决策机构不具备那样的能力,从根本上说那也不是它的事。如果一个政府实际操作干的少一些,难道那不是一个软弱的政府吗?……多掌舵少划桨的政府,却明明是力量更为强大的政府。说到底,那些为航船掌舵的人对目的地影响远比那些划桨的人要大得多。”(11)为此,政府要实现两种功能的分离,并成功“瘦身”,需要将实际操作的功能交给社会,包括个人、企业和自律性的社会组织。这三者在提供公共服务方面各有优劣,关键是要扬长避短,各负其责。

“瘦身国家”理论的核心在于明确政府与社会组织之间的功能定位,把不属于政府的职能分离出去,充分发挥社会的功能,“也就是说,政府必须把制定政策和进行决策与服务提供的体制分开,把高层管理和具体操作具体分开。”(13)政府除了与社会组织明确定位外,“瘦身国家”理论还指出,政府可以借助其他组织(如其他政府部门、社会组织和企业等)的协助,共同执行政策或者推动相关管制措施,即政府机构与其他政府机构、甚至是政府内部的不同机构之间也要进行合并、分立,并清晰界定彼此之间的职能,防止职能重叠和冲突,最终目标是提高行政效率。该理论在中国更多地被形象地称为“小政府、大社会”,有些省份(如海南省)还以此为目标进行了政府职能的改革,不仅如此,十七大报告中提出的中央政府“大部门制”改革,也正是为了防止部门职能重叠而合并与整合现有中央政府部门,都在一定程度上贯彻了该理论。虽然海南省的改革最终以不了了之收场,但“大部门制”改革却产生了成果。(13)因此,必须肯定“瘦身国家”理论对于权力在政府部门与自律组织间,以及不同政府部门之间配置的重要意义。

(二)“瘦身国家”理论对政府证券监管权的启示

在证券监管领域,存在政府证券监管机构和自律监管机构,因此,也必然涉及到如何对两者的职能进行定位,如何在两者之间配置监管权才能实现高效监管的问题。从政府证券监管权的历史沿革看,发达国家政府从集中介入证券市场开始,最初通过监管自律机构以监管证券市场,到后来日益扩权,频繁使用原属于自律监管机构的由政府监管机构保留的对证券公司的直接监管权,即从主要作为法规政策支持者的宏观监管者到事无巨细的日常监管者的变化历程,政府监管与自律监管的定位有所交叉,导致了监管效率的降低。新兴市场国家的政府集中监管从开始就是全面而细致的监管,包括推进自律组织的建立和完善,如印度证券交易委员会推动印度国家交易所的成立,中国政府推动深沪证券交易所的设立。因此,政府监管与自律监管的最初定位就是政府全权监管,自律监管机构主要是政府监管机构政策的执行者。

实际上,就证券自律监管而言,交易所和证券业协会对会员和市场的监管,体现了会员之间的相互信任,往往可以提出高于法律规定的基于协议的道德标准,因而可以对市场进行具体而细微的第一线监管。根据“瘦身国家”理论,将这部分具体操作的属于“划桨”职能的社会领域的权力通过法律或者行政授权交由自律组织完成是完全合理且高效的。政府证券监管机构应该着力于“掌舵”的职能,更多地作为证券市场监管法律和政策的支持者出现,通过监管证券交易所、证券业协会,对证券市场进行宏观层面的监管,不致因日常监管事务而牵累,总能处于一种超然的地位。同时,还必须严格执法查处违法行为。为此,政府证券监管机构的监管内容主要应该集中于制定规章、监管自律组织、查处违法行为方面,对上市公司、证券公司和证券交易的日常监管主要由自律机构负责,但保留对上市公司、证券交易和证券公司的直接监管权,以确保当自律监管机构因利益冲突或者监管权效力的局限性而无法有效监管时,由政府监管机构进行与最终监管目标和国家经济宏观运行方向相一致的高效监管。

对于在新兴市场国家十分突出的多个政府监管部门的监管权协调问题,“瘦身国家”理论指出,政府可以借助其他组织(如其他政府部门、社会组织和企业等)的协助,共同执行政策或者推动相关管制措施。尽管不同国家的政府证券监管机构在性质上可能不属于行政机构,如我国的证监会为事业单位,印度的证券交易委员会为法定团体,但因为该机构同样为政府监管机构,也同样涉及与其他政府监管机构,以及机构内部的权力协调问题。为此,不同政府证券监管部门之间可以通过法规规章的规定,界定各自不同的职权,对于需要联合监管的事项,则通过不同部门之间的协调监管制度进行实施,以提高监管效率。

四、宪政理论

(一)宪政理论的历史回顾

1. 古典宪政理论:限制权力,保护权利

古典宪政理论以洛克的有限政府理论为代表。洛克认为,以理性主义的自然法哲学为其逻辑基础演绎出政治社会是基于个人权利和法律的,是经由社会大多数成员的同意,为了摆脱人类社会对天赋权利保护无力的自然状态,确保天赋的生命、自由、平等和财产而产生的。经社会契约而产生的国家权力是有限的,由于国家起源于“契约”,国家权力是人民委托的,人民并未将所有的权力都授予国家,委托的权力只是根据自然法制定的实在法和执行这一法律的权力,即法律权力。(14)“洛克理论的实质是市民社会决定国家,市民社会对国家享有最高的裁判权。”(15)基于此,洛克的最终落脚点是如何限制政府权力,建立一个能够保证个人权利不受或尽可能少受侵犯、给个人留下自由活动空间的有限政府。“所谓有限政府,是指一个政府自身在规模、职能、权力和行为方式上都受到宪法和法律的制约。”(16)继洛克之后,孟德斯鸠、卢梭等思想家从不同角度坚持和发展了有限政府理论,并使之成为古典宪政主义的精神支柱和近现代宪政实践的指导原则。在有限政府理论所预设的政治框架之下,“宪政”即“限政”,“意味着应受制于宪法,它意味着一种有限的政府,即政府只享有人民同意授予它的权力并只为了人民同意的目的,而这一切又受制于法治。”(17)。同时,古典宪政理论延续了洛克对政府的怀疑和不信任态度,将政府看作是一种可能的“恶”,认为“宪法本身即是一种对权力不信任的行为:它为权威设定了限制。”(18)。宪政反对“全能政治”和无限权力的观点,国家的能力和权力是有限的,应该对国家与社会进行较为严格的划分。简言之,古典宪政主义的核心概念是“限权”,在限权和制约的背后凸显出近现代宪政的核心价值———保障个人权利和自由。限制权力只是手段和形式,而保障权利才是宪政的目的和内容,个人权利和自由既是宪政的逻辑起点,也是宪政的现实归宿。在这一理论指导下,出现了三权分立的制度设计,权力行使程序的规定和监督制度的建立。

2. 新宪政理论:从消极限制权力到有效利用权力

以个人主义和自由主义为理论核心的古典宪政理论一直受到以主权至上为理论核心的国家主义宪政思想的怀疑和批判,同时以哈耶克、布坎南为代表的新自由主义者对古典宪政理论进行了修正。而古典宪政理论面临的最大挑战是急剧变化着的社会现实。

首先,社会经济的变化。21世纪经济全球化带动了世界政治和社会生活的急剧变化。随着经济全球化进一步拓宽和加深,经济立宪必将成为新世纪宪政发展的时代主流。调整经济关系,促进经济协调发展,保护资源,保障可持续性发展等现实要求必将对宪法和宪政的发展产生重大影响。其次,社会权利结构的变化。“近现代宪法和法律主要关注个人人身权和政治权的保护,而当代社会,经济权利日益重要,人权的范围和深度不断发展,人权也从传统的第一代人权、第二代人权发展到以局部文化和集体差异性的存续自由为中心的第三代人权”(19)。权利重心也从重视个人权利转变为个体权利、集体权利与社会权利并重。再次,国家权力结构的变化。古典宪政主义下坚持议会中心主义,尤其是政府权力受到议会立法的严格限制,无法律即无行政。但随着社会的发展,传统三权分立的宪政框架面临挑战,行政职能不断扩大,行政权日益成为国家权力的核心,政府也演化成为一国宪政框架的中心。面对社会经济结构、权利结构与权力结构的变化,传统的宪政理论难以对新的社会课题给出满意的解答,一种新的宪政理论应运而生。

“新宪政论”认为,宪政制度应当超越对政治权力加以消极限制的古典主张,需要从批判的怀疑主义转向思考一个良好的社会如何得以维系,一种良好的政治体制如何促进社会福利,实现经济效率、民主管理以及其他有益的政治目标。具体而言,新宪政论主张:第一,宪政制度的设计除了要考虑政治权力领域,更要考虑经济和社会领域。第二,重视公民在宪政建设中的地位和作用。第三,在强调对权力进行限制的同时重视权力运行的积极性和有效性。

对比古典宪政理论和新宪政理论,可以得出如下观点:新宪政理论是在扬弃旧宪政理论消极限制权力的基础上,对政府权力与个人权利关系的重新定位,强调限制权力的同时,必须提高权力行使的效率,并指出政府应该在经济领域和社会领域有所作为,而与此相关的制度设计也必须在宪政的框架内进行,即经济社会领域的权力行使也要实现权力制约和高效行使的并重。同时强调公民应该更积极地关注并参与权力的有效运用,因此,政府应该为公民提供参与的机会与条件。

(二)宪政理论对政府证券监管权的指导意义

政府证券监管机构代表国家对证券领域进行监管的实质是在行使国家权力,尽管监管主体的性质、地位不同,但行使国家权力的特性不容否认。而宪政理论的核心在于规范政府权力的行使,尤其是新宪政理论提出的政府在经济领域的行为也必须实现权力制约和高效行使的并重,与政府证券监管权历史演进得出的共性问题完全吻合。

依据宪政理论,政府证券监管权必须要受到宪法和法律的制约,依法规范运行并受到监督,以保护个体权利,尤其是保护被监管主体和投资者的权利不受侵害。因此,政府证券监管权的运行应该贯彻依法监管原则、基本权利保护原则,这些原则对政府证券监管权的运行提出了总体的既包括实体方面,又包括程序方面的要求,贯穿于政府证券监管权运行的过程始终。同时,宪政理论强调公民应该更积极地关注并参与权力的有效运用,因此,政府应该为公民提供参与的机会与条件。政府证券监管机构在制定规章时应该充分保障公众享有广泛的参与机会,并对公众建议予以回应;在具体的执法过程中应该为相对人提供解释的渠道,并使之制度化。为了实现这些目标,政府证券监管机构应该制定强调公开性、公众参与的监管程序,通过程序的约束和广泛的监督机制的建立,保证监管依法定程序进行,并为个体权利的实现提供制度保障,实现程序正义和实质正义的统一。

在依法规范行使的基础上,宪政理论还要求政府必须在社会经济领域实现权力的高效运行,但是究竟如何才能实现高效监管,宪政理论并未给出清晰的答案,只提出了政府证券监管权制度设计的方向,各国进行了不同的尝试,如美国的监管实践中开始日益重视效率的提高,1990年前后,美国总统通过一系列行政命令,要求重要监管政策的出台,必须进行成本效益分析,而且美国政府机构的立法也必须进行成本效益分析,(20)注重效率的尝试还体现在程序法中针对监管情况的不同分别规定权力行使的正式程序和简易程序。

五、三种理论的关系

(一)“强化市场型”政府理论和“瘦身国家”理论指导权力高效配置

“强化市场型”政府理论通过探讨政府、市场与经济繁荣的关系,指出政府证券监管权必须尊重市场自治,保护私权,充分发挥市场机制的作用。“瘦身国家”理论定位了政府与社会的关系,指出政府证券监管权在政府机构与自律机构之间进行合理配置以实现高效行使的必然趋势。两种理论共同指出政府证券监管权应该如何合理配置,才能实现高效运行。按照这两个理论,政府证券监管权的配置必须从三个层次进行:第一个层次是政府监管机构与自律监管机构间权力配置,政府监管机构应该是“掌舵者”,自律监管机构是“划桨者”。因此,政府证券监管机构的权力应该与其“掌舵者”地位匹配,主要作为法律和政策的宏观支持者,自律监管机构的权力则应集中于具体行为的监管,即对证券交易的日常监管。第二个层次是政府监管机构之间的权力配置,为了提高监管权的运行效率,必须实现多个政府监管部门之间的权力合理配置。第三个层次是政府监管机构内部的权力配置,虽然从“瘦身国家”理论和“强化市场型政府”的表述中无法找到直接的指导依据,但从提高监管权效率的角度看,政府监管机构内部权力的合理配置是政府监管权高效运行的基础。

(二)“强化市场型”政府理论和宪政理论明确权力的规范运行

“强化市场型”政府理论指出必须要约束政府证券监管权依法规范行使,防止政府的强取豪夺,保护私人财产和合法权益,才能促进社会规划型市场的产生和发展。宪政理论强调必须对政府证券监管权进行制约和监督,同时强调公民对政府权力运行的积极参与。“强化市场型”政府理论虽然没有明确指出如何约束政府权力,但仍然可以借鉴具体宪政制度的规定来实现有效制约政府证券监管权依法运行的目标。为此,必须对权力行使程序进行明确的规定,并在具体监管程序中为公民参与提供易得、充分的机会,保障公民参与运作的权利,这也是对政府证券监管权运行最好的保障。不仅如此,还要通过建立多层次的监督保障机制,使政府证券监管权接受立法权、司法权和社会舆论的监督,实现不同权力之间的制衡与约束,保障政府证券监管权的规范行使,最终目标在于保护公民的合法权益不受侵害。

(三)三种理论的相互印证

三种理论的共同目标都是为了指导政府权力如何行使才能实现高效运行和规范运行的目标,因此能够相互印证。“强化市场型”政府理论强调政府权力规范行使的必要性,政府必须尊重市场自治和个体权利并充分发挥其作用,才能达到促进经济繁荣的目标。该理论同时强调要成为“强化市场型”必须将政府履行职能的方式从管理型向服务型逐渐转变,为了实现这一转变,政府权力不仅要规范地行使,也必须高效地行使才能达到该目标。“瘦身国家”关注政府权力的高效配置,但高效配置的基础是权力的规范行使,无论是政府监管机构之间的配置,还是政府监管机构和自律机构之间的配置,都必须以规范行使为前提,滥用权力或越权无法产生效率。相比而言,宪政理论比较全面,同时注重控制权力规范运行与有效利用权力,但是,由于新宪政理论尚未发展成熟,暂时无法提供高效利用权力的制度设计方案。因此,虽然三种理论均为政府证券监管权的制度设计提供了理论依据,但更多地是方向性的启示意义,究竟应该如何配置和运行才能达到高效和规范的目标,还必须要综合运用上述三种理论,根据各国证券监管的实际进行具体制度设计。

摘要：“强化市场型”政府理论、“瘦身国家”理论和宪政理论从不同的学科视角共同探讨政府权力应该如何配置和行使,才能实现规范和高效运行,以保护个体合法权益,最终促进经济的繁荣发展,三种理论为政府证券监管权的制度设计提供了指导和研究思路。

政府采购制度研究 篇11

关键词：政府采购救济制度 政府采购法

一、政府采购救济制度的必要性及国际范本

救济制度是针对法律所规制的权利并不一定会得到现实保护这一人类社会实践而设计的，旨在保护受损权益、恢复权利义务结构的平衡。有权利必有救济，无救济则无权利。在权益纷争中没有使权利受损方得到及时有效的救济机制或这种救济制度运作不畅通，都会导致社会混乱，因此，现代法律制度一般都规定有救济制度。在政府采购活动中，尤其是在前契约阶段，采购过程主要由采购实体单方行为主导，容易导致对供应商权益的损害，供应商也往往会对资格认定、采购合同的订立程序、采购合同的授予以及合同的条件等问题提出异议。因此，政府采购救济制度是政府采购规则中不可或缺的重要组成部分。它对保障供应商合法权益、规范政府采购行为中采购主体的自由裁量权、保证政府采购正常运作起着非常重大的作用，为此各国均在其政府采购法中构建了各具特色的救济制度体系。其中，《WTO政府采购协定》（简称GPA协定）最具有代表意义。

GPA协定救济制度的具体内容主要规定在该协定的第20条第22条之中，内容具体包括：磋商、质疑、司法审查和争端解决机制适用等，其核心是质疑。GPA协定第20条质疑程序中将救济程序分为磋商与质疑两种：

（1）磋商，如供应商就在一项采购过程中存在违反本协定情况提出申诉，则每一参加方应鼓励该供应商与采购实体进行磋商以寻求解决其申诉。在此类情况下，采购实体应对任何此类申诉给予公正和及时的考虑，且以不损害在质疑制度下获得纠正措施的方式进行。由此可见，磋商并非质疑的必经程序，两者可以同时进行，即供应商在提出质疑前，不必先经过磋商程序。

（2）质疑，依据GPA协定第20条第二款规定，缔约国应提供一套不歧视、及时、透明而有效的程序，使供应商有权就与其权益相关之采购实体违反该协定之行为提出质疑，该套程序必须遵循不歧视、及时、透明和有效的原则。

各项质疑应由一家法院或与采购结果无关的独立公正的审议机构进行审理；该审议机构的成员在任职期间应免受外界干扰；如果受理或处理质疑的机构不是法院，则应当规定以下程序：（a）在作出评价或决定前能听取参加人的陈述；（b）参加人可被代表和陪同；（c）参加人应参与所有过程；（d）审议过程可公开进行；（e）应书面作出评价和决议并对其依据进行说明；（f）证人可出席；（g）向审查机构披露文件。

二、我国《政府采购法》中政府采购救济制度的基本规定

2002年通过的《政府采购法》，专门设章具体规定了质疑与投诉制度。这是我国政府采购阶段救济制度的根本性规定，也直接体现了国际协议——《政府采购协议》的基本精神与核心理念。

第一，询问。根据《政府采购法》第51条的规定，供应商对政府采购活动事项有疑问的，可以向采购人提出询问，采购人应当及时作出答复，但答复的内容不得涉及商业秘密。询问所涉及到的主体是供应商与采购人，询问的客体是对政府采购活动有疑问的事项，重要的是对于供应商的询问，法律强制要求采购人必须及时作出答复，从而强化了询问的法律效果。询问作为一种内部救济制度，与政府采购协议中的“磋商”制度相类似，这一制度的规定有助于在政府采购阶段及时增强沟通，友好解决问题，化解矛盾，避免增加诉累。

第二，质疑。根据《政府采购法》第52条的规定，供应商认为采购文件、采购过程和中标、成交结果使自己的权益受到损害的，可以在知道或者应当知道其权益受到损害之日起7个工作日内，以书面形式向采购人提出质疑；其第53条继续规定，采购人应当在收到供应商的书面质疑后7个工作日内作出答复，并以书面形式通知质疑供应商和其他有关供应商，但同样的答复的内容不得涉及商业秘密。

第三，投诉。根据《政府采购法》第55条的规定，质疑供应商对采购人、采购代理机构的答复不满意或者采购人、采购代理机构未在规定的时间内作出答复的，可以在答复期满后15个工作日内向同级政府采购监督管理部门投诉；其第56条规定，政府采购监督管理部门应当在收到投诉后30个工作日内，对投诉事项作出处理决定，并以书面形式通知投诉人和与投诉事项有关的当事人；其第57条继续规定，政府采购监督管理部门在处理投诉事项期间，可以视具体情况书面通知采购人暂停采购活动，但暂停时间最长不得超过30日。

第四，行政复议或诉讼。根据《政府采购法》第58条的规定，投诉人对政府采购监督管理部门的投诉处理决定不服或者政府采购监督管理部门逾期未作处理的，可以依法申请行政复议或者向人民法院提起行政诉讼。

三、当前我国政府采购救济制度的不足与完善

“无救济无法律”，政府采购与一般的民事采购之间有着本质的区别，因此，针对政府采购行为的特殊性，《政府采购法》及其配套法规设置了明确具体的救济制度，还设立了从政府部门到社会各界的多方立体监督体系。但在实践中，其实施效果并不理想。尤其在权利救济设置中存在着救济程序复杂、时间漫长的问题。

现行法律规定的处理时限，处理质疑是7个工作日，处理投诉是30个工作日，行政复议是2个月，行政诉讼是3个月，二审案件是2个月，这些都不包含受理的时间，算下来整个过程约需要1年时间。同时，在权利救济设置中还存在着处理机构缺乏公信力、质疑阶段暂停制度缺失、司法救济不全面等问题。因此，需进一步完善我国政府采购救济制度。

一是要完善暂停制度。我国可借鉴欧盟的做法，要求采购实体在合同缔结之前向供应商通报合同授予的结果，并规定若干天的期限（即强制停滞期），在此期限内允许供应商对合同授予决定提出质疑。同时，将现行的采购结果公示制度加以法制化，在出现质疑时，代理机构可暂停采购活动。在投诉阶段建议将暂停30日改为最长暂停30个工作日，以便与投诉受理的期限相契合，避免发生冲突。

二是要取消质疑前置制度，设立行政救济与司法救济并列的裁决体制。GPA中设定了磋商和质疑制度，我国的质疑制度实质上是借鉴了磋商制度。但GPA中的质疑制度与我国的质疑制度不同，GPA要求每一成员方应提供一套非歧性的、及时透明且有效的程序，以使各供应商对与自己有（或曾经有）利益关系的采购过程中可能存在的违反规定的情况提出质疑，质疑应由法院或与采购结果无关的独立公正的审议机构进行审理，该审议机构的成员在任职期间应免受处界干扰。

在政府采购活动中，供应商是最好的监督主体，其中《政府采购法》第71条、72条和73条规定的诸多违法情形，在实践中通常是供应商投诉的重点。我认为，应当借鉴GPA所要求的及时引入独立的审议机构的规定，并参考《合同法》中关于合同争议的解决方法，重新设立我国政府采购的救济体制。当供应商对采购活动提出异议时，鼓励供应商向采购人或代理机构提出质疑，但该质疑不再是必经程序。供应商可直接选择通过法院审理或向与采购结果无关的独立公正的审议机构投诉，如同《合同法》所规定的一样，实行一裁终局，从而使问题得到及时有效地解决。

（作者单位：刘卉：湖南师范大学；陈韬：保险职业学院）

参考文献：

[1]杨汉平.政府采购法律制度理论与实务.西苑出版社，2002.

[2]肖北庚.政府采购之国际规制.法律出版社，2005.

政府采购制度研究 篇12

关键词：土地财政,土地使用权变革,分税制改革,政府行为模式

1问题的提出

地方政府财权与事权的严重不匹配导致其与中央政府在内的各方利益主体争夺利益分配, 如:地方政府不断利用自己的权力参与土地财政的利益分配, 使财政收支达到平衡。这加深了政府与原土地所有者的矛盾, 加剧了政府与开发商之间的利益博弈, 也使得政府与社会组织合作, 将一部分公共职能分化与社会, 其中甚至产生了政府参与利益分配行为的异化——政府沦为与利益团体的勾结伙伴。

若生产力水平是影响经济发展的根本动因, 制度则是影响经济发展的直接动因, 这一点可以从中国建国以来各个层面的实践中得到印证。因此, 本文认为地方政府在现有法律法规及政策下从土地和城市建设中获取“土地财政”, 根本原因是现有财税体制所导致的问题及相关制度存在缺陷。

2地方政府财政事务中政府行为模式与行为偏好的制度基础

2.1 土地所有权与使用权相分离

公有制为国家权力的执行者——政府介入土地使用权的变更提供了根本的保证。即使是现在, 购房者也只能有房产证和土地使用权证明, 且是有一定时限的使用权。土地所有权与土地使用权相分离的土地所有权制度是影响地方政府行为模式最根本的制度动因。

然而, 我国城乡土地所有权具有二元结构特征, 其中, 农村土地虽然理论上属于集体共同所有, 但实际上却有着国家土地所有制的特征。

这导致土地征用中出现了一种常见的现象:乡镇非农用地在大部分乡村极不规范。按照法律规定, 镇使用土地也应该经过土地征用的程序, 将集体所用的土地通过征用, 方能转换为城市国有土地, 但实际上, 因为农村的土地属于集体所有, 部分乡镇政府使土地转为非农用地时, 并没有进入征地程序。其通过使农民共享开发成果的方式实现向非农业用地的转换, 转换后的土地并不由国家所有而是由镇所有。

2.2 新时期非集体化的土地财政制度

计划经济时代的中国财政体制具有高度的集中性, 中央与地方财政的关系是“统收统支”模式, 各级地方政府没有独立的预算, 在税收征集和财富支配上也没有自主权。在这种体制的约束之下, 各级政府的利益高度一致, 地方政府没有独立的利益空间和追逐利益的内在冲动。

1980年开始的“划分收支, 分级包干”的财政承包制, 打破了“吃大锅饭”的传统财政格局, 承认了中央和地方财政各自的利益和地位。这种财政制度下, 地方政府只要完成上缴中央的任务, 就可以通过各种方式广开财源, 积累自有财富。从一个传统财政体制之下的对上级政府高度依赖的一级行政组织, 演变为具有独立经济利益目标的公共事务管理主体, 带来了地方政府行为模式的转变。

2.3 新土地征用制度——提供利润空间

土地征用制度与土地审批制度, 原本是控制土地非农使用的手段, 但由于制度本身的缺陷与地方政府追求财政收入的驱动力不断加强, 这两项手段的作用受到了极大的限制:

首先, 一般来说, 在成熟的以市场为主要调节机制的国家, 在规范的土地所有权制度下, 城市政府必须以真正市场成交价格直接想农民购买土地。而在我国, 由于征地补偿标准的不合理导致征地补偿费用低于土地实际价值, 且主观性过大难以量化, 向农民征地的费用往往过低;其次, 过程规定不明确, 征地补偿款既可以给集体也可以给个人, 使地方政府从中抽取利益成为可能;最后, 即使是在征地补偿款过低、地方可以参与分成的情况下, 政策本身的贯彻执行也不足。

通过这一格局, 本属于农民的土地赔偿经由乡镇政府的层层剥削, 乡镇政府参与进了收入分配, 城市政府最大的减少了机会成本, 而最终受害的是农民或其他土地占有者个人。

而国土资源部在近年的一项调查中表明, 如果征地成本价是100%, 被征收土地收益分配格局则大致为:地方政府占20%～30%, 企业占30%～40%, 村级组织占30%, 农民仅占5%～10%。成本价与出让价之间所形成的巨大的出让差额, 大部分被开发商或地方政府获取。

2.4 财权与事权不匹配——行为利益驱动力

自20世纪80年代财政制度改革以来, 预算外收入大大提高了地方政府实际掌控的资源, 地方政府在整个行政体系中的地位不断提高, 其自主能力得到极大的提高, 地方政府的行政行为对中央政府或上级政府的依赖程度不断降低, 最终导致中央与地方关系紧张。

为改变因财政利益分配而导致的弱势地位, 中央政府在1994年实行了分税制改革, 其在引入了以增值税为核心的现代税制的同时, 也调整了财政分配制度。新税种的设置直接改变了中央政府与地方政府间的财政分配关系, 提高了中央财政在收入分配中的比重, 而地方政府财政支出的责任却没有相应的减少, 从而造成地方政府财权与事权的不匹配。而完成于2003年的全国农村税费改革更是加剧了这一现象。

从结果上来看, 这种分税制改革对利益分配格局的改变立竿见影:中央财政收入占总收入的比重从改革前的21.9%激增至改革后的55.7%, 地方财政收入占总收入比重则由78.1%下降到44.3%;但从支出上来看, 地方财政支出大大高于中央财政支出, 至2008年, 地方财政支出是中央财政支出的3.7倍, 而同年收入只有中央财政收入的87%。 (摘自《中国财经统计年鉴2009》)

2.5 人事考核制度——行为的政治激励

自20世纪80年代初以来, 中国地方官员激励方式发生重大变化, 官员升迁的考核标准由过去以政治表现为主变为以经济绩效为主, 形成了今天流行的基于地方经济发展的可度量的政绩观;为追求晋升最大化, 地方政府官员尽可能促进本地区的经济增长 (徐现祥等, 2007) 。

各级干部的任职期较短, 使大量经济效益低下的短视项目通行无阻, 导致了财政支出结构的不合理, 造成土地资源与资金资源的极大浪费。地方官员大都收到过良好的教育, 自身有着身为“政治精英”的心理优势, 而这种身为政治精英的优势却并没有与商业精英可以相比的经济受益, 政府官员心态发生了巨大改变, 这对政府行为模式产生巨大的影响, 并一定程度上导致了腐败行为的泛滥与政府行为的异化 (如政府与黑势力勾结牟取暴利等) 。

3特定制度下形成的政府行为模式偏好与规制重建的困境

长期以来, 我国的行政管理体制都具有科层制的特点, 国家高层的改革决策往往是改革的直接推动力, 而中下层的行政官员的主要职能则是贯彻执行与具体实施;然而, 这也并不意味着中下层的管理人员没有一定的自主权。

地方政府在每一时期的行为, 都与高层决策者的价值取向与政策引导密不可分。即使是土地集体所有制时期, 实践证明集体所有制有着巨大缺陷、农民对集体所有制有所抗争的情况下, 主要的政策导向也并没有过多的变化。直到1978年政治气候发生变化, 多年来不合理的制度才得以改变。

但另一方面, 我国的改革又离不开下层大众的推动, 正是由于他们不断对政策执行者相互作用, 才使得有利的政治环境产生, 改革的障碍较小, 进程会相对较为顺利。

我国的制度变革对于政府的行为几乎有着决定性的影响, 规定着政府行为的基本框架。在这个框架内部, 政府作为理性主体, 不断的适应与改变, 摸索出一种可为自己带来最大效益的行为模式。

3.1 转型时期地方政府的行为偏好

地方政府的行政偏好多由上级主导且呈多元化。地方政府的偏向结构主要与上级政府的要求相适应, 同时也受制于上级政府的绩效考评, 对中央和上级的政策要求反应迅速、积极适应;具体的绩效考核标准对地方政府行为的导向作用较大, 且在日常财政投入中, 对经济建设与维持社会稳定的项目支出金额高, 以适应中央与上级的要求。

然而, 目前地方政府行为偏好还因政府财政资金缺失受到商业利益团体的制约, 以及日益多元化的社会其他利益群体及公众舆论等的影响。随着现代化进程的推进, 国家和社会的关系不断发生变化, 社会主体与公众个人的政治参与意识加强;此外, 社会各界对政府财政透明化的呼声愈来愈高。这些变化对政府行为产生一定制约, 使政府在选择自己的行为方式前, 越来越多地把社会舆论影响考虑在内。

3.2 转型时期地方政府行为的价值选择

作为公共部门, 政府行为的价值选择往往比其他社会主体更为复杂。在公共政策的指导下, 政府各种具体行为实际上是政府在权衡社会利益和自身利益的基础上不断选择的结果。既然要在现实条件下作出行为选择, 那么政府就必须先确定自己的价值评判标准, 明确政府的行为目的。

转型时期的政府的价值选择日趋多元化, 官员个人利益、本级政府利益、社会公共利益等利益考虑顺序发生变化。根据公共选择理论, 理性的地方政府和官员会在任期内实现效用最大化。如果说1978年以前, 地方政府运行的激励机制是“忠诚——命令”式的、单向度的, 地方行为唯上级指示和命令是从;那么改革开放后, 中央政府对地方政府的激励变成了“忠诚——政绩”式, 政绩优先成为考核和提拔地方官员的最主要标准。

随着市场经济的加强, 作为独立财政结算的政府也相当于一个经济单位;价值选择不可能不考虑本身利益, 加上地方政府的自主性往往异化为政府领导个人的自主性, 维护甚至获取官员个人利益也成为政府行为的重要价值取向, 社会公众利益价值取向反而因缺少制度约束而逐渐弱化, 造成了地方政府行为的异化。

3.3 转型时期的政府行为方式与手段

如果说政府偏好与价值选择决定了政府这一行为主体的行为目标, 那么政府行为方式则是达成目标的具体手段。计划经济体制下, 地方政府不是独立核算的经济主体, 下级政府的行为主要依赖于上级政府的指令性计划, 运用强制性手段, 行为方式单一。改革开放以来, 随着经济市场化的发展, 国家社会结构二元化进程的加快, 政治改革的不断推进, 先进政府管理理念的广泛传播, 非强制行手段尤其是经济手段的使用频率提升明显, 但强制性手段依旧运用广泛, 政府运用公共权力侵犯原土地所有者的私人权力的情况屡见不鲜。

土地制度的改革一方面把土地的所有权分配给农民个体, 另一方面变公社为乡镇政府, 具备财政独立核算的权力, 政府的行为方式发生改变。市场经济下, 政府同样参与利益分配, 政府与社会团体的合作加强, 把一部分拥有资源与原本具有的公共服务职能分离出去, 交由社会团体运作, 共同提供社会所需要的公共服务。

4结语

不合理的政府行为和政府选择与不合理的制度息息相关, 要想根本解决土地政策关键在于改变不合理制度:首先要改革税制, 征收如财产税类的基于市场价值的税种, 解决利益分配不公平的机制, 使政府从土地这一资源中获得长期而合理的税收收入;其次, 统筹中央政府与地方政府、各级地方政府之间的财权与事权的关系, 缓解政府权力寻租的利益动因;再次, 由于现有的绩效考评和管理体系不完善以及官员晋升机制及考核约束制度不健全, 建立一个评价机制完善、考核主体多元的绩效考评机制, 建立量化、具体的政绩考核指标体系, 实现官员绩效和政府绩效的有效整合。

参考文献

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