行政执法主体

行政执法主体（精选12篇）

行政执法主体 篇1

现代法治政府之下,政府行政系统的责任越来越突出,责任政府的概念也成为行政法学解释相关问题的基本概念。在民主行政和责任行政的现代理论的指导下,行政主体对公民、社会、国家承担义务就自然而然地成了行政法治及行政法理论的核心问题,与之相对应,行政主体义务的基本范畴就成了近年来各国行政法学关注的热点问题。强化和完善行政主体义务是当代行政法治的基本格局与一大趋势,一个国家行政主体承担其法律和社会义务的程度和水平直接反映该国行政民主与文明水平。尽管如此,行政主体义务的法律地位在行政法学界却鲜有阐释。

一、行政主体和行政权

在我国传统行政法学理论中的行政主体的概念是,“依法享有国家行政职权,以自己名义实施行政管理活动,并独立承担由此产生的法律责任的组织”。[1]在总结行政主体的概念和特征时,学者们往往片面强调行政主体的权力性和命令性,而较少提到其义务性和责任性。笔者认为这样的定义不是对其一种理性定位,更有悖于现代民主行政的理论。现代国家大多肯定个人的主体性,简单地说,就是人作为一个主体所具有的自我意识、个人特殊性、独立人格和意志自由。个人在政治上应当被肯定为一个独立的主体。从根本上来讲,行政主体不可能是独立的权利主体,行政主体是政治活动中自然人的组合体,是自然人选择的一种管理组织形式。传统的行政主体理论只是表面上分析了行政主体,割裂了行政主体与个人的联系。现代行政主体的概念中应能看出两者的联系,从而便于社会主体积极认同行政主体。

行政主体是行使行政权的主体。那么,何谓行政权?就其性质而言,行政权是一种政治权力,是伴随着人类阶级社会的产生而普遍存在的。关保英教授对行政权的概念是,行政权是法律对其范围加以规定的国家管理职能,它以国家统治权为基础,以行政机关为主体,具有强烈的组织性能的一种权力。[2]行政权虽是一种公权力,但从权力渊源剖析,其源流在于私权,代表的是一种集合意志和私权的让渡。为了维持正常的社会秩序,更是为了保障每一公民的私权,产生了公共的、强制性的公共意志,即行政权。这样产生的行政主体依托行政权所控制的资源归根结底是人民群众创造的,离开了人们的社会存在、社会活动、社会关系及人们所创造的公共资源,就不可能有行政主体,不可能有国家。总之,私权是公权的基础和母体,私权组成公权的目的在于维护私权。自行政权出现开始就是为维护私权而存在,从这意义上讲,行政主体应是义务主体,而非权利主体。它的产生和存在都是为了私权,如果说行政权是鱼,那么私权即个人权利就是水。

现在是民主行政的时代,行政权已经渗透到社会事务各个方面,人们需要国家为他们做更多的事情,完善的福利制度、司法制度、金融制度都与个人生活有着密切的关系又都离不开国家行政权,行政权与公民的利益关系密切。因此,行政权合法化、行政活动科学化、行政主体义务的完善等理所当然地成为了当今行政法学研究的主流。

行政权对于行政相对人来说,是一种义务,即服从行政权的义务。同理,相对人的权利对于行政主体来讲是义务,即保障的义务。行政相对人是在行政法律关系中与行政主体相对应的另一主体,指参与行政法律关系,对行政主体享有权利或承担义务的公民、法人、或其它组织。[3]行政主体与行政相对人同处一行政法律关系之中,享受各自的权利,履行其义务。正如卢梭所言:“个人放弃一部分权利,而他所获得的乃是社会的自由以及对于他所享有的一切东西的所有权,国家权力的合法性根植于社会的契约,每个人都有参加决定社会一切事物的权利。”[4]因此,行政活动应当处于一种义务状态。

二、行政权运行中的行政主体的义务性

在我国,由于种种历史原因和现实原因,长时间以来行政权的运行方向是自上而下的,即其方向是从行政主体到社会个体的方向,是一种“命令———服从”,“权力———义务”的单向模式,缺乏社会个体和行政主体的互动。

但是,无论是从法理学的角度看,或者是从存在的时间来看,还是从所掌握的信息量来看,社会个体都优先于行政主体。理想的运作应该是以自下而上为主、以自上而下为辅的模式,具体来讲,在行政决策上自下而上,执行上自上而下。相对人是行政决策的最终接受者,因此行政主体在决策时,负有从社会个体中收集信息的义务。行政权运用得当,可以促进社会的发展;运用不当,则会成为侵犯人民权利的专制工具。

权力具有膨胀的属性,行政权也无例外。行政权力的行使应当是有限的,它受法律的限制,受相对人权利的限制,还要受其他权力的限制,不受控制的行政权很容易被少数人用来损害公共利益和他人利益以满足个人的私利。当然,法律是一个有效的办法之一。但笔者认为市民社会,作为一个独立于权力体系的一种软力量,能更有效地规制和监督行政权力。行政权力的义务性在于其作为一种公权力捍卫社会的正义和平等。当私权利转化为公权力时,私权随即处于一种不利地位,公权就有可能以其优势来设计和选择对权力使用者有利的原则。在这种情况下,实现正义的方式就是给行政主体加以义务主体的框架,使行政服务于公众并接受公众的监督。

一国行政主体的义务趋向,也就是相对人的权利趋向。作为义务主体的行政主体不应该干涉权利的实现,权利不必经过行政机关而获得和实现。如果说介入,也是在法律范围内的介入,无法律明文规定的行政权力介入私权,行政主体不得干涉私权利的实现。行政权与相对人权利之间的界限应服从以下原则:凡法律未授权的领域,行政机关不享有行政权;凡法律未禁止的领域,为相对人行使权利的领域。

行政主体最重要的义务之一是公开信息的义务,即行政相对人的知情权。从今年5月12日的四川汶川地震发生以来,政府即刻向社会公布最新的数据和情况及受理捐款的数目,以便群众了解和监督政府。在赈灾中我们看到了我国政府的高度的责任性和服务性。此外,从中我们也看出了中国社会中市民社会的崛起:自愿献血、踊跃捐款、组团深入灾区等。这一

近20年来国内关于前苏联农业集体化的研究综述

连小刚

(苏州科技学院人文学院,江苏苏州

前苏联的农业集体化运动在前苏联历史上占有非常重要的地位,对前苏联政治、经济和社会的发展产生了重大影响,同时也是国内学者比较关注的一个问题。从上世纪80年代后期以来,我国学者对这一问题的研究比较深入,出现了较多学术成果,在国内有重大影响的几部前苏联通史类专著中都有对农业集体化的深刻阐述,相关论文还有30多篇,本文拟就20年来国内学界对这一问题的探讨做一综述,以利于下一步的研究。

一、“农业集体化”与“全盘集体化”概念及内涵的辨析

“农业集体化”和“全盘集体化”是两个不同的概念,具有不同的涵义,一些学者对此进行了辨析。

叶书宗指出:“在前苏联,把以个体所有制为基础的小农户联合成以农业劳动组合为基本形式的大农庄的过程,叫做集体化,联合起来的农庄叫做集体农庄;全盘集体化指农民不是一批一批地,而是整村、整乡、整区、甚至整个专区地加入集体农庄。”(1)

朱昭华认为“农业集体化”包括前苏联农业集体化全过程,早在苏维埃政权建立后的土地改革中,苏俄就搞过集体农庄和国营农场,而1929—1937年的农业全盘集体化运动只是前者的一个组成部分,具有独特的运动方式。(2)

闻一认为:“全盘集体化运动”是一场以消灭富农为主线的,用行政命令变革生产关系的,全面的“集体农庄化”运动。农村和农民大规模卷入集体农庄的现象被称做“全盘集体化”(1929年夏天起,1932年结束),实质是要按“工业化”的方法和途径来改造和重建农业。(3)

吴恩远阐述了两个概念的关系,指出“农业集体化”包括前苏联农业集体化全过程,它最早可追溯到十月革命初期,也就是在1918年建立的第一批集体农庄。“农业全盘集体化”是前苏联整个农业集体化运动的一个组成部分。两者既有区别又有联系。(4)

王春良通过回顾恩格斯和列宁关于农业合作化的理论,指出斯大林领导的农业集体化运动违背了他们的理论,其理论和实践忽视了客观经济规律,导致前苏联农业生产的严重破坏与长期滞后。(5)

有学者进一步指出:联共(布)十五大关于农村工作的基本精神是加快农业集体化步伐。“集体化”不是集体农庄化,而是坚持列宁的合作化计划,加快农村的社会主义改造步伐;发展农村各种形式的互助合作事业,经过流通领域和生产过程的联合,再逐步过渡到生产资料所有制的联合。(6)

二、农业集体化运动的缘起及农业集体化理论

关于农业集体化运动的背景、原因及农业集体化的理论,学者们从不同的角度对此进行了论述。

闻一认为粮食产量的不足和商品粮的严重短缺使斯大林所倡导的“工业化”面临危机,但联共(布)十五大基本上没有涉及农业的“集体化”问题,而1928年4月粮食采购危机消除后,斯大林显然有了农业集体化的思想。(7)

王家福通过考察前苏联经济、社会及党内状况,指出经济社会自愿力量将更加有效规制行政权,并推动社会主义和谐社会的建设与健康发展。

问题是农业集体化运动的基础性因素,社会不够稳定是启动性因素,党内斗争是突然性因素,并认为尽管斯大林政策付出了沉重的代价,但在客观上顺应了当时世界形势的严重挑战,以后在实际上捍卫了无产阶级专政的伟大国家。(8)

章前明以斯大林对社会主义的错误认识为切入点,指出斯大林的错误主要在于混同了生产资料国有化和社会化之间的区别、把社会主义的实现简单地归结为只是改变原有生产关系、认为生产资料集中在国家手中是保证“按劳分配”和集体农庄生产高速增长的唯一办法等方面。(9)他还通过剖析1928年初前苏联粮食收购危机的直接原因,指出把粮食收购危机作为前苏联必须立即开展大规模农业集体化的证明的观点是不正确的,他认为斯大林关于农业集体化的问题的理论实际上是建立在对粮食收购危机的错误理解和分析基础上的。(10)

叶书宗分析了斯大林实施农业集体化政策的出发点,即为了使粮食收购工作有比较稳固的基础,必须展开农庄和国营农场的建设,+,-并指出从1928年开始,斯大林提出了一些新的关于农业集体化的理论:否定商品经济,否定市场流转作为联结工农联盟的纽带,而把重工业作为社会主义建设新时期联结工农联盟的纽带,把重工业作为改造农民的杠杆;把从振兴农业开始建设社会主义变为从建设重工业开始建设社会主义经济,把尽可能多地生产商品粮作为农民在社会主义建设新时期的中心任务。同时认为这一理论从宏观上来说有一定的合理性,但从微观上来说却有很大的片面性。+.-

邢广程提出斯大林实行全盘农业集体化的原因是克服粮食危机,指出1929年是大转变的一年,斯大林认为只要实行全盘农业集体化就可以解决农业问题和粮食问题,农业机械化是前苏联赶上先进的资本主义国家的必要条件。+/-

三、农业集体化中的富农

消灭富农是农业集体化运动中的一个重要内容,许多学者对这个问题进行了论述。

戴隆斌认为在前苏联上世纪20年代末、30年代初进行的全盘集体化运动中,富农被认为是“集体农庄运动的死敌”而被消灭,这场消灭富农运动的扩大化造成了十分严重的后果。富农作为一个阶级被消灭是与斯大林的整个社会主义观念和阶级斗争尖锐化的理论联系在一起的。+0-

李丙清、马秀红通过对前苏联在向社会主义过渡进程中消灭富农的原因、方式和实施结果的考察,指出前苏联消灭富农经济存在时间上过早、方式上过激等弊端,并由此得出启示:必须按照生产力的发展要求来推动农村生产关系的变革;必须正确区分和处理社会主义的各种矛盾;必须按照客观的经济规律对待和改造富农经济。+1-而唐士润认为:实现土地法令过程中已经消灭了富农,新经济政策时期没有形成新的富农阶级。+2-梁其林通过分析农业集体化时期的农业生产和富农政策的演变,指出集体农庄制度具有一定的生命力,但也存在严重的问题。+3-

谭继军和冯佩成分别从“特殊移民”的角度探讨了前苏联

摘要：研究行政主体有重要的意义,本文从行政权的渊源出发,认为行政主体应首先是义务主体。随着社会经济文化的不断发展和市民社会的渗透,我们的行政权应该受到来自法律和社会的双重监督,以服务行政为本位。“私权本位”是当今世界一大潮流,为了维护私权,突出行政主体义务本位的实体性是非常有必要的。

关键词：行政主体,行政权,义务主体,市民社会

参考文献

[1]王连昌.行政法学.北京:中国政法大学出版社,2002.

[2]关保英.行政法与行政诉讼法.北京:中国政法大学出版社,2004.

[3]方世荣.论行政相对人.北京:中国政法大学出版社,2005.

[4][法]卢梭.社会契约论.北京:商务印书馆,1996.

行政执法主体 篇2

宣武区档案局

一、法定的行政机关 主体名称：宣武区档案局 依据：

1.《中华人民共和国档案法》第六条第二款“县级以上地方各级人民政府的档案行政管理部门主管本行政区域内的档案事业，并对本行政区域内机关、团体、企业事业单位和其他组织的档案工作实行监督和指导。”

2.《中华人民共和国档案法实施办法》第八条“县级以上地方各级人民政府档案行政管理部门依照《档案法》第六条第二款的规定，履行下列职责：

（一）贯彻执行有关法律、法规和国家有关方针政策；

（二）制定本行政区域内的档案事业发展计划和档案工作规章制度，并组织实施；

（三）监督、指导本行政区域内的档案工作，依法查处档案违法行为；

（四）组织、指导本行政区域内档案理论与科学技术研究、档案宣传与档案教育、档案工作人员培训。”

3.《北京市实施〈中华人民共和国档案法〉办法》第七条第二款“区、县档案行政管理部门主管本区、县的档案事业，依法对档案工作实行监督和指导。组织档案行政执法检查，依法查处档案违法行为。”

二、需要注明的情况：

2001年10月15日《中共北京市委、北京市人民政府关于北京市宣武区机构改革方案的通知》（京文〔2001〕140号）规定：“档案局与档案馆合署办公，转为区委、区政府直属事业单位”。区档案局从政府职能部门转为事业单位，这既与《中华人民共和国档案法》的有关规定相抵触，也使《北京市实施〈中华人民共和国档案法〉办法》失去了具体执法机关。为了保障机构改革后档案行政管理部门能够切实依法履行档案行政执法职能，2002年5月20日《中共北京市宣武区委办公室、北京市宣武区人民政府办公室关于宣武区档案局履行行政管理职能问题的通知》（宣办发〔2002〕23号）规定：“区档案局仍为区政府负责本区档案工作的主管部门，履行全区档案事业行政管理职能”，“区档案局具有执法主体资格”。

经过同级政府依法确认，区档案局具有了执法主体的资格。目前，区档案局作为事业单位，在全面推进依法行政，规范执法行为的进程中，履行着行政执法权，形成了档案行政执法实际在法律上与国家法律、法规的规定不相符，与建设法治政府、推进依法行政的要求不相符的状况，既影响了国家法律的权威，也给各级档案局依法履行职责造成了现实的困难。

论我国行政解释主体及方法 篇3

关键词：行政解释；法律解释；解释方法

王泽鉴先生指出：“凡法律均须解释，盖法律用语多取诸日常生活，须加阐明；不确定之法律概念，须加具体化；法规之冲突，更须加以调和。”行政解释是指享有法定行政解释权的特定国家行政机关，依法对行政法规、部门规章和地方性规章所作出的，在解释主体的行政管辖范围内，具有普遍性行政约束力的阐释和说明。

一、行政解释的主体

中国包括行政解释在内的法定解释，并非指与个案相关的对法的内容的说明、选择以及确定适用规范的推理过程；作为一种制度设置的结果，行政解释被赋予了一定范围内的普遍效力。行政解释权只有特定的行政机关方能行使。行政管理的范围广泛，行政法规和规章的解释需求，往往与行政机关主管的具体业务联系密切，与行政机关熟悉的专业技术事项有关，对于大量的专业技术问题，行政机关在这方面的能力，无疑要比其它国家机关具有优势，由具备专业知识和技能的行政机关享有解释权，更为妥当；作为法定解释之一的行政解释，被视为抽象行政行为，鉴于行政解释的特殊性，国家不应当也不可能将解释权力授予一切行政机关，行政解释主体的过度多元化和泛化，将无法保证解释权得到正当、合理、谨慎的行使，而将解释权授予特定的较高级别的行政机关，既可以解决解释的需要，又可以最大限度地避免级别较低的地方行政机关通过解释来“法外造法”，避免解释损害行政法制的权威性和统一性。

二、行政解释的方法

1.学界对解释方法的通说

在西方，学者在讨论法律解释方法时往往把注意力集中在司法领域。司法与行政都具有适用法律的特点，所以，司法解释方法与行政解释方法具有类似性和共通性。

普通法系法官在判词中讨论成文法法律解释问题时常用文理解释、黄金规则和论理解释三种方法，三种方法常被交替使用。文理解释即按成文法条文的字面意义解释。黄金规则是对文理解释的一种修正，指当依法条字面含义所作的解释会产生极其不合理、令人难以接受的情况时，法院可采用变通方法，避免完全依字面含义为基础作解释。论理解释又称目的解释，指在解释成文法条文时，解释者应以成文法的立法目的为指导，不必拘泥条文的字面含义去解释条文，甚至可以通过解释来填补或修正立法缺陷及漏洞。支持这种解释的理由很多，其中E.博登海默作了较好说明：一个通情达理的立法者会意识到，他所立之法肯定有不足之处。成文规则也不可能如此完美无缺能够囊括立法政策的所有情形并排除不该隶属的情形。再者，我们也不能假定由通情达理的人组成的立法机关会坚持不准他人纠正其小错误和不当之处，否则立法机关自己将不断忙于修改微不足道的错误，这事实上也不切合实际。

大陆法系发达国家的法律解释方法都以成文法为解释的出发点，以注重法律原义为基础，解释者也享有相当的自由裁量权。由于尊重立法机关及其法律的传统，大陆法系法学的法律解释方法主要有文法解释、逻辑解释、历史解释和少数情况下的目的解释。文法解释是从文字、语法角度分析确认法律规范的应有含义的方法。这是大陆法系法律解释遵循的基本原则。为避免荒谬结果或态意选择，法官可运用逻辑解释和历史解释。逻辑解释是按逻辑要求，把法律作为一个整体看待，并从整体上对法律规范进行含义阐释。历史解释则是运用立法过程的参考资料来帮助确认法律规范的字面含义的解释方法。目的解释以法律目的为标准来确立法律规范的具体含义的解释方法。此方法可能导致法律字面含义与解释结论的背离，所以使用范围有限，否则会有篡夺立法权嫌疑。事实上，由于制定法在法律渊源上的绝对重要地位，制定法的解释技术很大程度上已成为大陆法系制度中一门艺术，就像普通法制度中处理判例法的方式一种。理论上的法律解释方法种类繁多，按照梁慧星的概括和总结，共有文义解释、论理解释、比较法解释和社会学解释四种方法。其中，论理解释又包括体系解释、法意解释、扩张解释、限缩解释、当然解释、目的解释和合宪性解释七种。

2.行政解释特殊规则

在实践中，面对一个需要解释的法律规范，需要协调各种解释方法。王泽鉴认为，法律解释是一个以法律目的为主导的思维过程，每一种解释方法各具功能，但亦有限制。每种解释方法之份量不同，但需相互补充，共同协力，始能获致合理之解释结果，于个案中妥当调和当事人利益，贯彻正义之理念。各种解释方法间虽无固定不变的位阶关系，但也并非完全随解释者任选。梁慧星教授在对种种解释方法进行分析之后，进一步提出了具有相当操作性的解释规则。这些规则虽说是民法解释学中的解释次序规则，但从价值论角度看，对行政解释的次序同样有重要参考价值。针对行政法自身的特点和法律解释应有的内在次序性，我认为应遵守如下解释规则：

（1）文法解释是一切行政解释的基础。如果文法解释存在多义，则应进一步求助其他解释方法。

（2）体系解释是文法解释之后必须首先运用的解释。由于文法解释受语境影响较大，所以为确定多义的行政法律规范内涵必须将法律文本作为一个整体来理解、把握和解释，以便维护法律体系、法律规范和法律概念的一致性。

（3）法意解释和目的解释是体系解释之后的解释选择方法。法意解释是指探求立法者或准立法者于制定（行政）法律时所作的价值判断及其所欲实现的目的，以推知立法者的意思。在追求立法目的的层次上，这种解释又是一种目的解释，因为法意解释是借助立法史及立法过程中相关资料，如草案说明、审议记录等寻求立法意图的方法。

（4）上述方法仍不能奏效时，比较解释和社会学解释可以成为解释方法。比较解释是指参考其它部门法相关规定或外国立法判例学说阐述行政法律规范的含义的解释方法。社会学解释是指运用社会学方法，着重社会效果和目的，对行政法律规范在文义、目的可能的范围内进行意义解释的方法。

（5）上述所有解释方法的运用必须经受依法行政原则、合宪性、在文义可能范围内、符合立法目的检验，任何有违上述要求的法律解释方法的运用都将导致法律解释的违法。

参考文献：

[1]陈金钊著：《法律解释的哲理》，山东人民出版社1999年版

[2][德]沃尔夫、巴霍夫：《行政法》（第三卷），高家伟译，商务印书馆2007年版

[3][德]齐佩里乌斯：《法学方法论》，金振豹，中国政法大学出版社2008年版

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略论我国高校的行政主体地位 篇4

所谓行政主体是指依法享有行政职权, 能够以自己的名义进行行政管理活动, 做出影响行政相对人权利义务的行为, 并独立承担由此产生的法律后果的行政组织和其他社会组织。具体包括行政机关和法律法规授权的组织。其中后者包括事业单位、企业单位、行政机构、社会团体、基层群众自治性组织, 主要特征为:1.是非国家机关组织2.由法律、法规授权而成以自己名义行使行政职权进行管理活动3.独立承担相应的法律后果。从中我们不难发现, 我国高校在日常教学管理过程中符合行政授权主体的特征, 相对于学生而言, 无论从实然状态还是应然状态上看, 都应当处于行政主体地位。

一、从法律、法规的规定中看出高校的行政主体地位

首先, 从《宪法》赋予公民的受教育权上可以得出高校具备行政主体身份这一结论。《宪法》第46条第1款规定:“中华人民共和国公民有受教育的权利和义务。”这不仅说明国家以法律的形式为教育领域规定了一定的要求, 更体现了国家对教育活动的干预和管理。《宪法》中规定的受教育权既是公民的基本权利也是公民的基本义务, 最终体现的是国家和公民之间的权利义务关系。公民要行使这一权利, 国家就有义务为其提供合理教育制度、教育设施等义务;与此相对, 当公民在履行受教育义务时, 国家就存在着教育的权力。由于这种权力是国家通过相关法律、法规的规定而非通过契约形式由高校和学生合意形成, 因此作为高等教育具体实施者的高校实际上掌握着教育权力, 应处于行政主体地位。

其次, 从法律、法规对高校自身职能的规定上可以看出高等学校具备行政主体地位。《中华人民共和国教育法》第五条规定:教育必须为社会主义现代化建设服务, 必须与生产劳动相结合, 培养德、智、体等方面全面发展的社会主义事业的建设者和接班人。这一法条规定了我国的教育宗旨, 即培养德、智、体等方面全方位发展的社会主义接班人。由此可知, 高校最重要的职能就是为国家和社会保存和培养高级人才, 其目的是以国家利益为本位, 具备教育公共职能, 那么它理所应当受以国家或者社会利益为本位的公法的调整。况且高校在实现这一使命的过程中往往意味着经济上的巨大投入与极微小的回报, 很明显这种职能是以追求个人利益最大化为出发点的市场机制所无法实现的, 高校职能的实现需要国家的帮助和干涉, 所以高校相对于学生在日常的教学管理中应当处于行政主体地位。

最后, 从高校享有的某些法律、法规授权的权利性质来看, 其相对于学生处于行政主体的地位。《教育法》第28条规定:“学校及其他机构行使下列权利: (1) 按照章程自主管理; (2) 组织实施教育教学活动; (3) 招收学生或其他教育者; (4) 对受教育者进行学籍管理, 实施奖励或者处分……”《中华人民共和国学委条例暂行实施办法》第3条、第6条、第8条规定高等学校有学位授予权等。这些授权相对于国家而言是高校享有的权利, 相对于学生而言却是掌握在高校手里的实实在在的权力。在这里我认为有必要对权利和权力从本质上加以区分。所谓权利是指规定或者隐含于法律规范之中、实现于法律关系之中的主体以相对自由的作为或者不作为方式获得利益的一种手段;权力则是“专为对社会民众或其他主体的权利进行协调和确认之力”。由此可见权利强调主体应得的利益, 而权力则强调对于主体应得利益的分配和保障, 具有单方性、强制性。所以根据法律、法规高校所享有的上述职权对于学生而言应该是教育权力而非教育权利, 因为其性质符合确定力、约束力、执行力等行政权力的特征。这样权力的拥有使得高校不可能与学生处于平等的法律地位, 而应该处于行政主体地位。举个最简单的例子, 高校有权对学生进行奖励或者处分, 但有谁听说过学生有权奖励或者处分学校呢。

二、高校经费来源决定了高校的行政主体地位

根据《高等教育法》第24~29条, 第60~65条的规定, 高校的设立者是国家和政府。其经费主要来源是国家的财政拨款, 而且需要各级人民政府对此经费进行管理, 在财政预算中进行单独列支。那么根据经济学关于谁投资谁就有权管理的观点, 政府应该有权管理高等教育事务, 高校则是政府实现教育权这一行政权力的具体施行机构, 所以其相对于高校学生而言应该处于行政主体地位。

高等学校实行教育收费制度后, 许多学者认为高等学校和学生之间应该存在的是民事教育契约法律关系, 二者在法律地位上平等。但是首先我们要明确并非缴了学费就可以上学, 高校在招生过程中必须按照国家教育部门的统一规划和要求进行, 如果说此时高校和学生间处于平等的民事主体地位, 不但有违民法中的意思自治原则也与实际情况不符。其次, 取得入学资格的学生所缴之费用与其消耗的教育资源的费用并不完全对等, 这仅是高等教育成本的有限补偿。1996年, 教育部下发的《高等教育收费管理暂行办法》规定:学费按照生均培养成本的一定比例收取。生均培养成本包括公务、设备维修、业务、教职工福利等六项, 学费不得超出这六项费用之和的25%。这种教育投入的严重的不对等也就使得学生不可能与高等学校站在同一高度。

三、司法实践确认了高校具备行政主体身份

近年来, 随着一系列与大学行政主体地位有关的案件的审判完毕, 法官们凭借自己的法律知识、理性和良知合理的运用和解释了法律的规定, 以审判的形式实际支持了高校具备行政主体资格这一观点。

首先, 让我们聚焦田永诉北京科技大学这一轰动案例的判决。在判决书中, 法院明确指出了高等学校的行政主体地位, 并且被《最高人民法院公报》予以选登, 内容如下“在我国目前情况下, 某些事业单位、社会团体, 虽然不具有行政机关的资格, 但是法律赋予它行使一定行政管理职权。这些单位、团体与管理相对人之间不存在平等的民事关系, 而是特殊的行政管理关系……”这实际上也就表明最高人民法院对该案的认可和支持, 从而在司法层面对高校的行政主体地位予以确定。然后, 再让我们看看另外一起有深远意义的学生起诉学校的案件———刘文燕诉北京大学案。在一审判决书中, 法院认为:“根据我国法律规定, 高等学校对受教育者有进行学籍管理等权力……北京大学作为国家批准成立的高等院校, 在法律、法规授权的情况下, 负有代表国家对受教育者办法相应的学业证书的权力, 北京大学在依法行使这一法律授权时, 其做出的单方面管理行为, 属于《中华人民共和国行政诉讼法》规定的可以提起行政诉讼的具体行政行为。”根据《中华人民共和国行政诉讼法》的规定只有行政机关和法律法规授权的组织做出的具体行政行为才具有行政诉讼的可诉性, 所以根据本案的判决我们不难得出这样的结论:高校具备行政主体资格, 相对学生而言, 在行使一定的法律法规授予的权利时, 处于行政主体地位。

诚然我国并非判例法系国家, 先例、上级法院的判例对审判并不具有法律效力, 但我们不难看出在法官们心中高等学校的行政主体地位是确定的, 甚至我们可以更大胆的对策这个确定是普遍存在于司法界的共识。

终上所述, 无论是从法律制度层面还是从高校的经费来源层面亦或是从司法实践的确定层面, 我们均可得出这样的结论:高等学校在与学生发生的法律关系中必然会处于行政主体地位。文章写到这里已然接近尾声, 我想有必要表明一下本文之目的。在依法治国, 建立社会主义法治国家的今天旧的法律、法规已不能完全适应时代发展的需要, 许多新的法律、法规尚待出台, 教育领域的状况尤其如此。我们在这里探讨高等学校的行政主体地位, 目的绝不仅仅是要做一个理论探究, 更重要的是希望通过论证高校的行政主体地位从而为健全教育法律、法规表达我们的呼声。希望通过这点呼声, 能够使得学生、高校、司法工作者乃至相关法律、法规的创制者认识到明确高校行政主体地位的重要性, 进而加以明确。然而法律、法规的健全从观念的形成到制度的建立再到现实的施行都任重而道远, 这就要求我们从理论和实践层面更进一步的关注和研究。

摘要：明确我国高等学校在与学生之间的法律关系中处于何种法律地位是解决二者间纠纷和矛盾的前提及基础, 《中华人民共和国教育法》 (以下简称教育法) 和《中华人民共和国高等教育法》 (以下简称高等教育法) 等诸部法律法规均将高等学校定位于事业单位法人。但对于高校行政主体身份却没有相应的法律法规加以界定, 这样就导致高校的法律地位性质不准确, 对学生的管理权力来源不明确, 进而给高校和学生间矛盾的合理、高效解决带来巨大的麻烦。本文从法律法规的规定、高校经费来源和司法实践的确认三方面进行论证, 从而得出我国高校相对于学生必然具备行政主体地位这一观点。

关键词：高等学校,行政主体,法律关系

参考文献

[1]杜睿智, 齐建辉, 张芸.行政法学.南开大学出版社, 2008年版.

[2]张文显.法理学.高等教育出版社, 2003年版.

[3]漆多俊.论权力.法学研究, 2001年第一期.

[4]石旭斋, 李胜利.高等教育法律关系透析.吉林大学出版社, 2007年版.

行政执法主体 篇5

档案行政执法中的执法主体及执法依据

——兼议档案法制的协调问题

赵国洪

档案行政执法是保证档案事业依法、持续、健康发展的一项行政强制行为，必须严格依法进行，在执法主体、执法依据、执法程序等方面符合法律法规、规章的要求，否则就会影响了档案执法的效率，造成无效执法，甚至违法执法，给档案事业的发展造成负面影响。

一、关于档案行政执法主体

档案行政执法主体是指依法享有档案行政执法权，以自己的名义实施档案行政管理活动，并能够独立承担由此产生的法律责任的组织，它的产生必须有合法的依据。《档案法》第六条明确规定“国家档案行政管理部门主管全国档案事业，对全国的档案事业实行统筹规划，组织协调，统一制度，监督和指导”。“县级以上地方各级人民政府的档案行政管理部门主管本行政区域内的档案事业，并对本行政区域内机关、团体、企事业单位和其他组织的档案工作实行监督和指导”。另外，《档案法实施办法》（以下简称《办法》）对各级档案部门的职责进行了细化，强调县以上档案管理部门具有“依法查处档案违法行为”的职责。1992年3月30日国家档案局颁布的《档案执法检查暂行规定》中规定“国家档案局和县级以上档案行政管理部门是国家贯彻并监督执行档案法规的机关，依法行使档案执法监督和检查，并依法对违反档案法规的行为进行查处”。2000年5月10日国家档案局发布的《档案行政处罚程序暂行规定》中也明确规定“档案行政处罚由违法行为发生地的档案行政管理部门依照职权管辖”。

由此可见，县级以上各级档案管理部门是档案行政执法的主体，它在法律法规的授权范围内独立行使档案行政职权，有权以自己的名义作出档案行政处罚决定，并承担由此引起的法律责任。

由于档案工作涉及面广，国务院有关部委制订了不少切合本系统档案工作实际的档案行政规章，国务院制订的其他领域的行政法规也有一些涉及档案工作的条款，总体上说这些法规、规章还是与《档案法》的精神协调一致的，明确了档案行政管理部门作为档案行政执法的主体地位，但与档案法律法规相矛盾的现象并不少见。一种情况是明确业务主管部门为档案行政执法主体，如2000年1月30日国务院颁布的《建设工程质量管理条例》，1996年6月14日江苏省人大常委会通过的《江苏省工程建设条例》就明确规定，建设工程档案管理中的违法行为中建设行政主管部门实施行政处罚；2001年6月29日建设部修订的《城市建设档案管理规定》也明确各级建设行政主管部门为城建档案执法单位；1998年11月22日国家土地管理局、国家档案局发布施行的《土地管理档案工作暂行规定》规定对“没有及时进行土地管理档案资料的形成积累、整理和归档工作的单位，由土地管理行政主管部门提出警告或者通报批评，造成严重后果的单位领导人由其上级机关给予行政处分”；2003年3月14日水利部、国家档案局发布的《水利档案工作规定》规定“对于违反档案法律法规的单位或个人，上级主管部门可采取通报批评等方式限期整改”；另一种情况是明确业务主管部门与档案行政管理部门联合作为档案行政执法主体，如1994年10月20日，国家技术监督局、国家档案局发布的《技术监督档案管理办法》规定“如对档案有损毁、丢失、涂抹、改写、倒卖、泄（失）密、违法携带出境、侵权等行为，视情节轻重，由技术监督行政主管部门会同当地档案行政主管部门对当事人依法查处”。如果按第一种情况由专业主管机关行使档案行政执法权，则造成了档案行政管理部门在档案行政执法过程中的缺位；如果按照第二种情况，由专业主管部门和档案行政管理部门共同执法，则又容易引起扯皮，影响执法效率。事实上，《档案法》第七条、《办法》第九条明确了机关团体、企事业单位和其他组织对所属机构的档案工作具有监督和指导职能，但并未授予这些部门档案行政执法权。在实践中，此事也引起了有关方面的高度重视，1997年9月，全国人大档案执法检查组在上海曾向上海市政府领导明确指出：“档案行政部门与城市建设等其他专业部门在档案工作上需要理顺关系。在一个行政区域内，一种行政行为只能有一个行政机构和执法主体，《档案法》并没有委托任何其他部门和机构行使执法权，档案工作不应多头管理，政出多门。档案部门和其他部门的关系，政府应出面协调，依法定位。”

当然，如果档案违法行为的当事人在违反档案法律法规的同时，违反了其他法律法规，则可能引起执法主体的变化，例如，档案违法行为如果已触犯刑法，那么这一类违法行为不管是档案部门先发现还是司法部门先发现，最终必须由司法部门来处理；又如在利用档案过程中如果泄漏了国家机密，则应由保密部门来查处；再如，《档案法》第二十五条规定“携运禁止出境的档案或者其复制件出境的，由海关给予没收，可以并处罚款，”之所以这样规定，是因为这一类行为本身就违反了《中华人民共和国海关法》的有关规定，由海关作为执法主体合情合理。这种类型的案件中执法主体的变化是因为档案违法行为的性质发生了变化——形式上是档案违法，实质上触犯了其他法律法规，这并不能改变档案行政管理部门作为处理档案违法案件的执法主体地位。

二、关于档案行政执法依据

根据有关法律法规规定，档案行政执法的依据主要由以下几种：（1）《档案法》；（2）相关法律，主要包括除档案法以外的其他法律中涉及档案及档案工作的条款，以及档案行政执法过程中必须遵守的程序法，如《行政诉讼法》、《行政处罚法》、《行政复议法》等；（3）档案行政法规（目前仅《办法》）；（4）地方性档案法规；（5）档案规章；（6）规范性档案行政文件。从理论上讲，这些法律法规所规定的内容应互相一致、互为补充。但在实际工作中由于一些立法机关在立法过程中对档案法律依据研究不够，往往囿本地、本部门利益规定了一些与《档案法》不相一致的内容，或者由于一些效力层次较低的档案法律依据制定时间早于一些较高层次的档案法律依据，结果造成了相互不一致的情况。

1、其他法律法规体系规定与档案法律法规体系的不协调。《建设工程质量管理条例》五十九条规定，“违反本条例规定，建设单位未向建设行政主管部门或者其他有关部门移交建设项目档案的，责令改正，处1万元以上10万元以下的罚款”。《江苏省工程建设管理条例》三十条规定“建设单位或个人违反本条例第十条规定，未报送工程建设档案资料的有县以上人民政府建设行政主管部门责令限期改正，并处以5千元以上5万元以下的罚款”。然而根据《档案法》、《档案法实施办法》及《江苏省档案管理条例》（以下简称《条例》）规定，“不归档”或“不按期移交档案”的只能给予行政处分，并不可以实施行政处罚，这样，对于不按期移交建设项目工程档案的违法行为，既可以由档案部门按照档案法规给予行政处分，也可以由建设部门按照建设法规给予经济处罚，相同的违法行为因不同的执法主体引用不同的法规而出现不同的行政执法结果。

2、地方性档案法规与《档案法》、档案行政法规的不协调。一是行政处罚的范围的不一致。按《档案法》、《办法》规定可以实施行政处罚的行为主要有五种情况：（1）损毁、丢失属于国家所有的档案；（2）擅自提供、抄录、公布、销毁属于国家所有的档案；（3）涂改伪造档案；（4）擅自出卖或者转让档案；（5）倒卖档案牟利或将档案卖给、赠送给外国人。其中前三种档案违法行为必须发生在利用档案馆档案的过程中才可实施警告、罚款等行政处罚。在我国省级地方档案法规中，《上海市档案条例》、《海南省档案管理办法》等少数法规对前三种违法行为的处罚规定与《档案法》一致，但是其他大部分省级档案法规（如我省《条例》）对上述前三种违法行为的处罚范围突破了“利用档案馆档案”的限制，也就是说在机关、国有企事业单位档案室中如发生了上述前三种违法行为同样可以实施行政处罚，把行政处罚的范围扩大了。但是根据《立法法》的精神，从法律效力上讲，《档案法》、《办法》的效率要高于地方性档案法规《条例》，如果按照《条例》对发生档案室的上述前三种违法行为实施行政处罚，能否在法律上站得住脚，值得商榷。二是罚款数额的不一致。由于一些地方档案法规的制定是在《办法》修改之前，所以在罚款的数额上与《办法》不一致，如《条例》规定的罚款数额为：单位3000－3万元，个人300－1000元，与《办法》规定的单位1万－10万元，个人500－5000元不一致，当然《条例》所规定的罚款标准低于《办法》，根据相关法律法规规定应该是有效的，但是如果遇到重大档案违法案件，我们还是可以按照《办法》的罚款标准予以处罚。

3、档案法律法规与档案行政规章之间的不协调。相对于档案法律法规而言，档案规章数量较多，由于不少部门本位主义严重，因而出现与档案法规不一致的现象较多，如前所述不少部门档案行政规章将业务主管部门作为档案行政执法的主体就是一种违反档案法律法规规定的现象。另外不少规章在档案的管理、对违法行为的处罚等方面也有与档案法规不一致的地方。如1994年12月29日国家档案局、国家外经贸部、国家经贸委发布的《外商投资企业档案管理暂行规定》第十四条规定对“损毁、丢失或擅自销毁应当归档保存的文件材料和档案”和“涂改、伪造档案”的可以实施行政处罚，这与《档案法》的规定不相一致，外商投资企业的档案既不是国有档案，也不是档案馆的档案，对其实施行政处罚无法律依据。

4、档案规章之间的不协调。如同属城建档案的行政规章，1997年7月28日国家档案局发布的《城市建设档案归属与流向暂行办法》与建设部制订的《城市建设档案管理规定》存在着许多矛盾。《城市建设档案归属与流向暂行办法》规定“城市建设档案的报送与接收由档案行政管理部门进行监督、协调”，对违法行为“由县以上档案行政部门依照《中华人民共和国行政处罚法》和《中华人民共和国档案法》给予处罚”。而《城市建设档案管理规定》则规定城市建设档案由建设行政主管部门管理，对违法行为由建设行政主管部门给予行政处分，未按规定移交工程档案的，依照《建设工程质量管理条例》的规定处罚。

5、档案法规与有关程序法的不协调。这主要由于档案法规的制定时间早于某些程序法的原因造成的。如《条例》规定“当事人对行政处罚决定不服的，可以在接到行政处罚决定书之日起十五日内”申请行政复议，这与《行政复议法》规定的“六十日内提出行政复议申请”不符，主要是因为《条例》的制定要早于《行政复议法》，在实际工作，我们应按照《行政复议法》的规定办理。

法律法规、规章的不协调、不一致，会影响到档案行政执法效率，给档案事业造成负面的影响。对于如何协调统一法制，《立法法》设计了三种解决机制，一是明确了五个法律适用原则，即（1）上位法优于下位法；（2）同位阶的法律具有同等法律效力，在各自权限范围内实施；（3）“特别法”优于“一般法”；（4）新法优于旧法；（5）不溯及既往原则；二是规定了备案审查制度；三是规定了冲突法规的裁决和改变与撤消制度。另外对于档案规章、制度的制订，《办法》中明确规定，国务院各部委、省级政府各部门经同级档案管理部门同意，可以制定本系统专业档案的具体行政管理制度和办法，这样可以减少、协调档案规章制度方面的冲突。

三、几点思考及建议

1、及时清理、修改有关档案行政规章。在档案法制的不协调和冲突中，档案规章占了很大的比例，这其中很重要的原因是没有及时对有关规章进行清理和修改。据国家档案局在网站公布的现行有效规章目录中，至2001年底，现行有效的规章为95种，其中1996年7月5日《档案法》修改以后发布的规章有26种，占27.4%，1999年5月5日《办法》修改以后发布的规章有14种，占4.2%。除了某些技术管理性质的规章外，相当一部分行政规章应根据修改后的《档案法》和《办法》作相应的修改。

2、修改《档案法》的某些条款。《档案法》将“损毁丢失国有档案”等前述三类违法行为的行政处罚限制在“利用档案馆档案”的过程中不尽合理，应去掉这个限制。因为其一，档案馆的档案由机关、国有企事业单位的档案移交而来，发生在档案室的违法行为与发生在档案馆的违法行为无论违法性质还是危害程度是一样的，应适用同一执法标准；其二，对档案馆室中的档案违法行为适用同一执法标准符合《档案法》规定的“档案工作实行统一领导、分级管理”的原则；其三，从立法实践上看，我国大部分省级地方性档案法规对这三类违法行为的行政处罚的规定中都去掉了“利用档案馆的档案”这一限制，《档案法》如不修改，将给这些地方性档案法规的执行带来障碍。

3、协调好档案法律法规与其他行政法律法规之间的关系。应做到既互相兼顾、又各有侧重，尽量减少矛盾；既要处理好与其他行政部门的关系，又要维护《档案法》的原则性，维护档案行政部门在档案行政执法中的权威性。

行政执法主体 篇6

关键词：行政；公益诉讼；原告资格；公共利益

中图分类号：D925 文献标识码：A 文章编号：1671-864X（2014）08-0071-02

前言

近年来公民在捍卫公共权益的抗争中，诉权受到了合围式限制，法院言之凿凿的不予受理将许多公益诉讼关在了大门之外，给行政公益诉讼套上了无形枷锁。我们要打开这样的脖颈之锁，必须规制行政公益诉讼中确认原告的主体资格的相关配套制度，规制好原告资格的层级与适用效力，发挥行政公益诉讼社会引导的法律效果。行政公益诉讼是维系公众共同利益的诉讼形式，是公民民事权利的扩展，在国家法制进程中举足轻重的作用日益凸显，关系国家法治和谐的程度，关系行政政府公信力的提升，关系公民公共利益的维护。

一、行政公益诉讼原告主体资格的现实意义与法理基础

行政公益诉讼是指与行政违法行为无直接利害关系的公民、社会组织或其他社会团体，以及特定的国家机关向法院请求的保护公共权益的行为，并由法院依据现行法律法规对被诉行政行为进行审查并予以审判的诉讼活动。在诉讼过程中，对原告资格的确认是这项制度的核心所在，关系诉权实施的本质与公共权益的保护。

1.行政公益诉讼原告主体资格确认的现实意义。

社会经济的发展要求上层法律建筑体系不断完善，与民众生活息息相关的环境气候污染、不合理的土地开发征用、国有资产流失、政府在采购、公共工程等领域中违法招标，违法审批无效工程、偷工减料生产豆腐渣工程以及社会政治权利的不公正行使等问题不断涌现。行政权力的膨胀与司法机关的违法行政会侵害民众公共权利，法院在处理行政诉讼裁判的过程中如果严格限制公民的单一起诉主体资格，则是有悖于私法私权利的保护和公法诉讼保护的目的，并且也过分捆绑了法院的行政违法行为审查能力，与现行的行政法原则是相悖的。

在在保证社会秩序平稳健康的发展方面法律发挥了重要的作用。原告资格的准确定位在行政公益诉讼中是一道重要的障碍；它直接关系到原告资格的建立和行政公益诉讼活动的顺利进行，具有重要的基础性作用。所以说行政公益诉讼资格的确定即与维护公共权力的客观需求相一致，又与行政诉讼制度的最终目的相吻合。

2.行政公益诉讼原告资格确认的法理基础。

行政诉讼权原告资格是由当时的公民管理国家一种诉讼权利，由公民授权给国家来对国家事务进行管理而发源来的。所以说国家就是在受到国民的委托为基础的原则下形成的一种即代为管理又对公共事务进行协调的综合性机关。国家的重要义务就是对公共利益进行强有力的保护，如果保护不力或者没有尽到保护的义务将会面临司法的裁判。在通过宪法的视角之下我们可以清晰地看到这种制度的基础是建立在赋予行政诉公益诉讼主体机关原告资格的基础上进行的；在某种程度上公民的诉权也就受到了法律强有力的保护。民众在维护共同权利的过程中会“物色”不同的原告人员向国家具体的行政部门要求行使行政诉权，归结为一点，行政公益诉讼原告资格的确认依托的是诉权理论和公共利益保护。

二、我国行政公益诉讼原告资格确认制度缺失的原因分析

（一）在法律运行过程中行政公益诉讼制度的缺失。

法律的运行是一个从创制、实施到实现的过程。它主要包括四个环节即法律的制定环节也就是所谓的立法过程、法律的适用环节也就是所谓的司法过程、法律的执行环节也就是所谓的执法过程、法律的遵守环节等等。我们先从立法环节说起，在我国最高院出台的《关于执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释》就着重的提出了对当时任行政诉讼权利加强保护的内容。比如把以前的“相对人原告资格论”修改成了目前的“利害关系人原告资格论”这样加大了对当时权利的保护，加强了对行政机关的监督，突破了以前行政诉讼原告是个范围狭窄的局面。但因为我国立法理念与体制的障碍，行政公益诉讼制度至今也未确立起来。我国对行政公益诉讼的原告的主体资格并没较大的实质性进展到目前还仍然的停留在利害关系的角度，另外在与行政公益诉讼原告主体资格的范围确定方面还没有出台相关的配套制度。其次，在司法环节，法官审理行政案件往往以不属于受案范围驳回当事人的诉讼请求，当事人试图通过司法途径维护公共权益的道路被堵塞，无法实现司法的公正与程序诉权平等。再次，在执法环节中，民众公益诉讼常常会引发政治敏感因素，用高代价换取的执行结果往往是得不偿失。最后，守法环节，没有发挥涉案公益诉讼引导航向价值。例如，2006年河北省邯郸市发生了一起典型的铁路噪音致梅花鹿死亡，状告铁路部获60余万的行政诉讼案件，当时在全国引起强烈反响，但是法律的社会意义和引导作用仍旧没有发挥太大作用，行政公益诉讼原告资格制度仍然没有确立。

（二）行政公益诉讼中原告资格缺乏等级适用的界定。

由于我国的特殊国情在涉及行政公益诉讼的主体、具体诉由以及受案范围方面呈现出广泛性的特点。我国的行政公益诉讼中虽然对原告资格界定为“利害关系人”的角度，但是并未细化利害关系人包含的主体范围，以及各主体之间的高低层次。这样存在于特定领域中的多元化行政公益诉讼主体会出现错位，甚至引发滥诉，浪费国家的司法资源。 因此，建立严格的原告资格适用等级制度是推进行政公益诉讼的支点，会对健全行政公益诉讼原告资格的确认起到事半功倍的作用。

三、域外行政公益诉讼原告资格确认的制度借鉴

在前面我们已经明确过在行政公益诉讼中其核心的重要内容就是对行政公益诉讼的原告资格进行确认。（1）以美国为代表的直接相对人具有原告资格。美国行政公益诉讼具有私人检察总长的特色，其原告资格包括检察总长、通过法律授权的公民、团体或其他组织，三种主体具有与政府在行政职权的作为中捭阖的资格。在英国的公益行政诉讼中呈现出利用公法的名义来对私权进行保护的特点。它们的检察总长有权利对一切破坏公共利益的违法行为进行阻止，另外还可以根据自身的职权内容对有可能给公共利益造成损害的行政行为进行必要的司法审查，但是在进行到行政诉讼的启动阶段时则要做主动退出诉讼程序的意愿表示。（2）德国为确立了行政诉讼的公益代表人制度，将权力借用给联邦、地方级、州级的检察官，赋予他们作为诉讼代表人参加本地行政诉讼的资格，且在诉讼程序中可以根据实际情况对这些作为公益代表人适时调整。（3）日本为了维持社会司法资源平衡的重要措施，拓展了司法审查的范围、扩大对行政诉讼原告资格的解释含义，赋予了公益享有人作为行政公益诉讼原告的资格。日本的行政公益诉讼原告资格更为全面拥有即利害关系当事人诉讼、检察机关控告诉讼、特定机关团体诉讼和人数众多的民众诉讼。

纵观西方行政法治发展的进程，行政公益诉讼原告资格确认历程主要经过三个阶段：直接行政相对人具有原告诉讼资格阶段、利害关系人具有原告诉讼资格阶段、公益权利享有人作为原告行使诉权阶段。域外大部分国家都会对原告主体资格都是在本国法治土壤上做严格慎重的规定，以促进行政诉讼公益制度的更好发展，更好保护公共权益。

四、完善我国行政公益诉讼原告资格确认制度的建议

（一）健全法律运行中行政诉公益诉讼相关制度。

1.明确行政公益诉讼的受案范围。

行政公益诉讼纠纷产生的原因主要是行政机关违反行政职能损害社会公共利益造成的。行政公益诉讼的特定受案范围的确定是行政诉讼法的首要任务，从而避免滥诉和法院不受理两种矛盾：第一，行政机关有悖于行政法赋予的职能责任，做出了损害民众公共利益的行政行为应该进入诉讼范畴；第二，行政相对方为不确定的多数人，借鉴域外国家的诉讼代表人制度，将此类案件纳入到行政公益诉讼的范畴；第三，为保护行政诉权的社会价值和效率价值，可以考虑将涉及噪音环境环境保护、土地合理开发征用、民生工程纠纷等比较敏感重要的案件类型作为诉讼领域的几类案件。

2.明晰行政公益诉讼案件的举证责任

在原则上，行政公益诉讼案件应该采用举证责任部分倒置的原则。在我国目前的行政环境下，行政机关是比较强势的相对方，作为行政公益诉讼案件的原告主体的公民个人、法人或社团组织，在证据掌握上处于弱势不利地位，原则性的取证责任分配会导致权责的倾斜。

在行政公益诉讼中应该明晰如果原告主体收集证据有困难时，可以申请法院依据职权积极配合取证的义务。

3.建立警戒滥诉行为的机制。

为防止因拓展原告主体资格出现的滥诉行为，具体是建立联名保证制度，由诉讼代表人出具保证书，缴纳一定数额的保证金，在诉讼结束后法院予以退还；因行政公益诉讼是为了公共团体整体利益，诉讼标的额一般比较大，在诉讼费用上应该予以适当优惠；给予胜诉原告一定的精神或物质奖励，鼓励原告对于政府行政机关行为违法行为的监督，促使行政机关依法行政、文明行政。

（二）明确界定行政公益诉讼原告资格的等级适用规定。

在以诉权的基本理论基础为框架的前提下，再结合目前我国的行政司法现状经过细致研究。我们把能够涉及到公共利益的行政诉讼原告资格分为包括社会团体、公民和检察机关享有公共利益代表人的原告资格。

1.公民享有行政公益诉讼的原告资格。

行政机关的违法行政行为所侵害的公共利益是与公民个人“私益”相对的，公共利益是私权利的集合，但是整体原则方面是侵犯的众多公民个人的整体利益，公民是行政公益案件中最为具体的承受者。在此方面个人观点认为公民是具有行政公益诉讼的绝对原告资格的。通过《中华人民共和国宪法》第41条我们可以看出公民是有对国家的事务享有监督权的，那么当然具有绝对的原告资格。所以说公民享有行政公益诉讼的原告资格这是宪法赋予公民的基本诉权，必须应当保障。

2.社会团体享有行政公益诉讼原的原告资格。

社会团体这个词我们可以理解为它是一些共同特征的人组合起来的一种组织，他们拥有共同的目的与利益。组织的成立主要起到对其内部成员的利益和社会的公益事宜进行维护，对政府的具体活动进行监督的作用。它具有较强的专业性和社会影响力，不容小觑。笔者认为，可以在行政公益诉讼制度确立的同时，在单行法中赋予社团单位的公益诉讼资格，一方面社团因其特殊性，具有知识上的完备性，在诉讼中发挥专业特长；一方面社团对国家行政行为的监督具有影响性，起到一定的社会引导作用，能够更好维护本行业的公共权益。因此，社团组织应可以确立为行政公益诉讼原告主体资格，且应该处于主体地位。

3.赋予检察机关公诉人行政公益诉讼的原告资格。

检察院是我国法律明确指令的具有监督权力的监督机关，可以按照相关程序法的规定对违法规则的行政行为提出抗诉。笔者认为，检察院的审查功能往往是一种事后的法律救济，具有一定的局限性。在特定的行政案件中，检察机关具有可以与法院匹敌的公权力，作为公众利益的代言人向违法行政机关责难，这种职权行为是内在性质决定的，从而起到事前预防 “过滤网”和事后监督“围栏”的作用。

笔者建议，作为行政公益诉讼原告资格应该具有梯度和层次；第一层次应该是具有优势地位的社会团体，发挥专业知识和社会引导功能；第二层次是公民个人，这是体现公民诉权的保障措施；第三层次是，在特定案件中的检察机关的原告资格，体现震慑性与监督能力。在行政公益诉讼原告资格方面，要具有开放性的拓展思维和发展的眼光，严密拓展原告资格的适用外延，符合行政立法目的和精神。

结语

行政公益诉讼原告资格的确认是行政公益诉讼制度的首要条件，完善的行政诉讼法相关配套措施能够维护好公民的公共利益，能够平衡各方权利下的有限司法资源。虽然我国行政诉讼法中还未确定行政公益诉讼制度，但是新修订的《民事诉讼法》已经燃起星星之火，行政公益诉讼原告资格确认制度的也将指日可待。

参考文献：

[1]李靓；我国行政公益诉讼原告资格问题探究：《湖北经济学院学报（人文社会科学版）》2011年第07期。

[2]李复兴；浅论行政公益诉讼原告主体资格；《法制与社会》2010年第30期。

行政执法主体 篇7

为了规范行政机关订立行政合同的行为, 维护公共利益, 实现对行政相对人合法权益的保护, 我国新的行政诉讼法已经明确规定行政相对人在行政合同未被履行等情形时的司法救济, 相关的司法解释中更是明确规定了行政合同的概念、类型、时效、管辖等。但是因为行政机关固有的行政优益权在行政诉讼法中没有明确规定, 其行使前提条件、时间、范围等也未得到明确阐释, 因此就可能存在被行政机关滥用或者不用的情况, 而在现实中此类问题也的确出现了不少。行政优益权一旦被滥用, 就有可能侵犯行政相对人的合法利益, 而行政优益权在应行使却未被行使时, 公共利益就有可能被损害。另外我国行政诉讼法及其相关司法解释只是规定了行政相对人在行政合同未被履行等情形时的诉讼救济, 没有规定相应的非诉救济途径, 这样可能使行政相对人的救济渠道过窄, 对其不利, 因此在立法上来说是不完善的。正因为存在以上问题, 所以就有必要对其进行研究, 以期能完善该项行政特权的相关立法, 促进行政合同在更广领域的应用。

一、行政合同中行政主体优益权概述

行政合同中行政主体优益权是指基于行政法律法规规定或者行政合同中具体条款的约定, 为了实现行政管理目标、维护公共利益, 行政主体单方享有的, 不经行政相对人同意就可以行使的行政特权。其特征变现为以下几个方面:在权力享有的主体上是只能由行政主体单方享有而行政相对人不能享有, 在权力来源上看行政合同中行政主体优益权来自行政法律法规的规定或行政合同具体条款的约定, 在权力设立的目的看是为了实现行政管理目标、维护公共利益, 在权力的性质上看行政合同中行政主体优益权是行政主体不经行政相对人同意就可以行使的行政特权。

行政合同中行政主体优益权的内容主要有:第一, 行政合同的发起权及选择权, 这主要是指行政合同中只有行政主体才具有发出要约的权力和选择符合行政合同要求的行政相对人的权力, 另外, 行政主体还有权力选择合同的订立方式、标准以及具体内容等, 这也是从其维护公共利益的职能方面考虑的。第二, 行政合同履行的指导监督权, 这是指当在行政合同履行过程中出现了令行政相对人无法应对的突发状况时, 行政主体可以指导行政相对人如何应对, 而在行政合同的订立及履行的整个过程中, 行政主体都应该发挥其监督作用, 督促相对人忠实履行合同, 从而实现行政合同的订立目的。第三, 行政合同的单方变更权和单方解除权, 这是指在行政合同的实际履行过程中, 行政主体可以根据实际情况的变化对行政合同做出不同的处分。当实际情况决定了调整行政合同的部分条款就可以维护公共利益时, 行政主体可以不经合同相对方同意对合同内容做出变更, 当实际情况决定了行政合同已经不能继续履行时, 行政主体可以单方解除该合同而不用经过合同相对方的同意。第四, 对行政合同相对方的制裁权, 这是指当行政相对人不积极履行合同时, 行政主体应该督促其继续履行, 如果其仍不配合时, 行政主体就可以对其进行相应程度的制裁。

二、我国现行关于行政合同中行政主体优益权的法律规范存在的问题

第一, 没有系统完善的法律规范来规定、限制行政合同中行政主体优益权。我国目前规范行政合同的法律法规还比较少, 不成体系。规定行政主体优益权的法律主要是一些部门法或者单行条例, 如《中华人民共和国城市房地产管理办法》、《计划生育管理条例》、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》、《协议出让国有土地使用权最低价确定办法》等, 而不是系统完善的法律规范, 这就导致产生了以下很多问题:第一, 由于这些分散的法律法规往往因为某些原因而导致它们从不同方面出发, 内容不同, 基本原则不同, 彼此之间没有统一的立法精神来指导, 从而使它们在规定行政主体优益权时各自为政, 有时互相冲突。第二, 由于这些法律法规中缺乏对行政主体滥用或不用其行政优益权的制裁性规定, 导致现实中行政机关经常不作为或乱作为, 致使公共利益得不到维护, 合同相对人的利益也被侵害, 与订立行政合同的目的完全背离。第三, 缺乏对合同相对人合法利益被侵害时的补偿机制。在行政合同履行过程中, 因为行政机关行使其行政主体优益权而对合同相对人的合法利益造成侵害时, 理应给予合理、及时的补偿, 填补相对人的损害。但是由于缺少此类规定, 导致合同相对人在合同签订、履行过程中有所顾忌, 不能充分发挥其市场灵活性, 这对维护公共利益也是不利的。通过分析以上关于行政主体优益权的现行法律法规的现状可以看出, 我国现在急需补充完善行政主体优益权的限制性规定和对合同相对人的补偿机制, 使各项法律法规系统连贯起来, 避免彼此掣肘, 损害法律的尊严。

第二, 缺乏限制行政合同中行政主体优益权的行使的程序性规定。我国现行法律法规缺乏对行政主体优益权的限制性规定, 这不仅包括缺少行使行政主体优益权的时间、条件、范围等具体规定, 也缺乏限制其行使的程序性规定。这些程序包括通知、协商、听证、说明理由等。这些程序可以有效控制行政主体行使其优益权, 从而真正使行政主体优益权被用来维护公共利益。

第三, 因行政合同中行政主体优益权发生纠纷时的救济制度不健全。这主要体现在两个方面。首先缺乏相应的非诉讼解决机制。现在我国解决因为行政主体优益权的行使而产生的纠纷时, 主要通过行政复议和行政诉讼两种方式。但是, 行政复议是行政机关的上一级机关或同级的政府进行, 行政复议的过程很容易让合同相对人误认为争议并未得到公正的解决。而行政诉讼应是解决此类纠纷的最后一种方式, 却不一定是最佳方式。其次, 行政诉讼只能由合同相对人提起, 而行政主体只能作为行政诉讼的被告进入诉讼之中。行政主体不能提起行政诉讼, 不能运用诉讼方式解决在行政合同中出现的问题, 就有可能滥用行政主体优益权强制合同相对人做出不利于相对人的事情, 这样的话其实对合同相对人是更为不利的。因此, 我国行政诉讼法应该赋予行政主体同样提起行政诉讼的权利, 从而更好的解决合同履行过程中出现的问题, 避免激化矛盾, 保护公共利益。

三、我国关于行政合同中行政主体优益权的立法完善

第一, 明确规定行政合同中行政主体优益权的各项内容。鉴于目前我国在行政诉讼法中已经出现了契约字样, 而在其相关司法解释中也已经明确给出了行政契约的字样, 因此没有必要再专门制定行政合同法, 避免立法资源的重复和浪费。另外我国行政法学界已经对行政合同的行政性大致达成统一理解, 也就不能再将其纳入合同法的调节范围之中。所以本文认为在行政法中设专章来规定行政合同及其相关内容, 并将行政主体的行政优益权具体化是比较合适的。如果在行政法中设专章来规范行政合同, 需要规定的内容很多, 如行政合同的定义、内容、订立原则等, 结合本文主要论述的对行政合同中行政主体优益权的控制, 还应包括将行政主体的优益权具体化, 如行政主体优益权的内涵、行使原则、行使程序、法律后果等, 考虑到对合同相对人的权利的保护, 在该专章中还应明确规定合同相对人在行政合同中享有的权利。只有规定的内容全面具体, 才能真正发挥其规范行政合同的作用, 保护公共利益和个人利益, 实现两者的平衡。

第二, 健全行使行政主体优益权的各项程序性制度。笔者认为现在迫切需要健全以下几个程序性制度。首先是公开制度, 是指在行政合同签订和履行过程中, 行政主体应该将有关行政合同的各种事项公之于众, 使合同相对人及其他相关的人知晓。在行政合同签订时, 行政机关应该将行政合同要求合同相对人的条件、行政合同的大体内容等告知所有潜在的合同相对人, 从而使其有可能选择最有能力履行行政合同的相对人, 实现公共利益的最大化。在行政合同履行过程中, 发生了行政主体必须行使行政优益权的情况时, 行政主体应将此情况及其将要采取的措施及时公开, 使合同相对人有时间采取应对措施, 将损害降到最低。其次是不单方接触合同当事人制度是指在行政合同签订之前, 行政主体不能单方接触任何一个符合行政合同要求的潜在合同相对人, 以免受其不合理的影响, 与不符合条件的当事人签订行政合同, 损害公共利益。另外, 不单方接触合同当事人制度还能使所有潜在合同相对人处于平等的竞争地位, 有利于维护社会的公平正义。回避制度是指当发生了法定情形时, 行政机关的某些工作人员不能参与行使行政主体优益权。回避制度包括行政机关工作人员自我回避和合同相对人申请回避。此处的法定回避情形应主要有且不限于以下几种:行政机关工作人员与行政合同的具体内容有利害关系的;作为行政主体的具体工作人员与行政合同某一潜在相对人有利害关系的;等等。不单方接触合同当事人制度和回避制度都能保障行政主体优益权的行使能够公正、公平, 确保为维护公共利益服务。第三是行政主体在行使其行政优益权时应该将相关事项告知合同相对人, 并与其协商其他解决办法, 实在没有别的方式处理出现的新情况时才可以行使单方解除权等行政优益权, 并且行政主体在行使其行政优益权时应该听取合同相对人的陈述, 当其意见合理时应该予以采纳。

第三, 健全因行使行政主体优益权而产生的纠纷的解决方式。这主要包括两个方面的内容。首先要在行政诉讼法中增加非诉解决方式来化解因为行政主体优益权而产生的争议, 这主要是指协商和仲裁。协商是指行政主体与合同相对人通过非正式的谈判对话来消解因为行使行政主体优益权而产生的纠纷, 在和谐分氛围里找到双方都能接受的解决方法。仲裁是指行政主体和合同相对人合意将行政合同中的纠纷交由专门的仲裁机构进行仲裁的方式。现在我国仲裁法规定仲裁的范围只能是“平等主体的公民、法人和其他组织之间发生的合同纠纷”, 但是鉴于行政合同的行政性与和同性的双重属性, 行政合同也应该纳入仲裁范围之中。其次是赋予行政主体提起行政诉讼的权利, 为了保护行政相对人的合法权益, 真正实现行政合同的目的, 应该赋予行政主体相应的诉权。这样, 在行政合同的签订及履行过程中发生纠纷时, 行政主体可以在行使行政优益权和提起行政诉讼两条途径中选择, 可以在一定程度上缓解双方的紧张关系, 从容地解决矛盾, 从而切实维护公共利益, 保护合同相对人的合法权益。

行政合同制度发源于西欧国家, 进入二十世纪才引入我国。由于其灵活性和高效率的特点而被行政机关加以采用。近年来随着社会发展, 行政合同这一制度被用于越来越多的行政领域。该制度在发挥其促进行政管理、保护公共利益作用的同时, 也带来了不少问题。为了规范行政机关与行政相对人签订行政合同的行为, 切实维护公共利益和行政相对人的合法权益, 我国立法机关也修改了《行政诉讼法》, 在正式的法律规范中加入了行政契约这一术语, 并对其救济举措加以规定。这在一定程度上可以明确行政机关的权限, 规范其权力行使, 也有助于今后行政合同制度的设计和发展。我们应该继续寻求完善行政主体在行使其行政优益权的立法建议, 以期行政合同在我国的现代化建设中发挥更大的作用。

参考文献

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[2]余凌云.行政契约论[M].北京:中国人民大学出版社, 2006.

[3]余凌云.行政自由裁量论[M].北京:中国人民公安大学出版社, 2005.

[4]杨解君.中国行政合同的理论与实践探索[M].北京:法律出版社, 2009.

[5]应松年.行政法[M].北京:北京大学出版社, 2010.

行政执法主体 篇8

一、我国高校的行政法律地位的定位分析

高校的法律地位, 主要是指高校在法律上享有的权利能力、行为能力及责任能力[1]。此处的“法律”一词, 应从广义上理解, 包括宪法、民法、刑法等各类法律以及行政法规、地方性法规等在内的一切规范性法律文件。由此可见, 高校作为一个特殊的法律主体, 在不同的法律关系中具有不同的地位。高校首先具有民事关系中的法人地位, 《中华人民共和国高等教育法》第十三条对高校的法律地位做了如下规定:“高等学校自批准设立之日起取得法人资格。”“高等学校在民事活动中依法享有民事权利, 承担民事责任。”

高校除了具有民事法律地位外, 还具有行政法律关系中的行政主体资格。行政主体是依法享有国家行政职权, 代表国家独立进行管理并独立参加行政诉讼的组织。在实践中, 除了行政机关能作为行政主体外, 大量的法律、法规授权的组织也可以成为行政主体。一般认为, 作为行政主体必须具备一定的法律资格要件和组织要件, 这些要件包括:第一, 行政主体必须是依法享有行政职权、不以营利为目的的事业单位、社会团体和群众组织;第二, 行政主体必须是能以自己的名义实施行政活动的组织, 应具有法人资格;第三, 行政主体必须具有法律、法规的明确授权, 是能够独立承担行政责任的组织[2]。根据上述分析, 高校毋庸置疑可成为法律、法规授权的行政主体。

我们还可以从《教育法》、《高等教育法》、《教师法》、《中华人民共和国学位条例》、《普通高等学校毕业生就业工作暂行规定》、《研究生学籍管理规定》、《普通高等学校学生管理规定》、《普通高等学校招生管理处罚暂行规定》等法律、法规中找到高校行政管理的权力的法律依据。如根据法律规定, 高等学校对受教育者有进行学籍管理、奖励、处分等权力, 有代表国家对受教育者颁发相应的学业证书、学位证书的职责, 显然, 这些行为都属于法律、法规授权的组织行使行政职权的行为。此外, 从这些行为的单方意志性、强制性以及行为对相对方的约束力和权利、义务的巨大影响力来看, 这些行为也都具有行政权力的性质[3]。

公民受教育权的可诉性也决定了高校理应具有适当的行政法律地位。1995年9月1日起施行的《教育法》第42条规定, “受教育者享有下列权利: (一) ……对学校给予的处分不服向有关部门提出申诉, 对学校、教师侵犯其人身权、财产权等合法权益, 提出申诉或者依法提起诉讼……”。由此可见, 受教育权作为公民的合法权益具有可诉性。另外, 《中华人民共和国行政诉讼法》第十一条最后一款规定, “认为行政机关侵犯其他人身权、财产权的, 除前款规定外, 人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件”。虽然有学者指出“在中国法律语境中, 尤其是受宪法关于权利分类的影响, 人身权、财产权并未被看作公民权利的统称, 而只是与政治权利、受教育权利、享受社会保障权利等等并列的两种权利。依此理解, 受教育权不属于人身权、财产权范畴, 通常认为不在受案范围之列”[4], 但笔者认为, 受教育权作为宪法规定的、公民享有的合法权益, 是法律规定可以提起诉讼予以救济的权利。在实践中, 类似的案例也不是少数, 例如广为教育界熟知的“田永案”、“刘燕文案”等, 何况“自然的正义和法律的正义不同。自然的正义是强者比弱者应得到更多的利益, 而法律的正义是一种约定, 是为了维护弱者的利益”[5]。在司法实践中, 当某一法条含义不够明确, 在进行解释或者适用时, 通行的做法一般是向易受到伤害的弱势一方倾斜。由此可以理解, 公民受教育权受到侵害时是可以作为行政案件提起行政诉讼的。综上所述, 高校在行政法律关系中具有行政主体的地位是不容置疑的。然而, 在行政法上, 相关法律并没有对高等学校的行政主体地位进行明确界定。

二、明确我国高校行政主体地位的必要性分析

现实的发展表明, 合理并明确界定高校的行政法律地位和身份必要性日益明显。

(一) 高校被诉的司法实践遭遇的困境, 迫切需要高校行政主体身份的明确

关于高校被诉司法实践中存在的困境, 十多年前的“田永案”和“刘燕文案”都是明显的例证。1998年, 北京海淀区人民法院在受理田永案时, 就面临着“被告是否适格”的难题。该院最后借助“法律、法规授权的组织”确立了北京科技大学的被告资格, 并以“行政机关侵犯其他人身权、财产权”为由受案[6]。此前, 刘燕文在1997年因“北京大学认为其博士论文不合格, 拒绝颁发博士学位证书、毕业证书”曾向法院起诉过, 但法院以“尚无法律条文”为由不予受理, 1999年7月, 他受田永诉北京科技大学案胜诉的鼓舞第二次起诉, 海淀区法院才以行政诉讼纠纷立案。在该案的判决中, 海淀区法院对北京大学作为被告的地位是这样论述的:“高等学校作为公共教育机构虽然不是法律意义上的行政机关, 但其对受教育者进行颁发学生证书与学位证书的权力是国家授予的……学位评定委员会是法律授权的组织, 依据《中华人民共和国行政诉讼法》第25条第4项规定, 具有行政诉讼的被告主体资格。”由此可见, 虽然法院为学生权利的司法保障提供了路径, 但不难发现, 法院也一直面临着法院对受理此类案件找不到明确的法律依据之难题.之所以出现这种现象, 就在于我国行政法律对高校的行政主体地位界定模糊。因此, 为了破解高校被诉的司法实践中之困境, 我们迫切需要对高校的行政主体资格予以明确。

(二) 高校行政主体地位的明确, 有助于清晰界定高校的权利、义务和责任, 更好地保障大学自治的实现

大学自治肇始于欧洲中世纪, 作为一种有着悠久历史的高等教育制度, 它的功能已经被实践所证明:大学自治是大学的灵魂, 是学术自由的制度性保障[7]。可以说, 高等教育的良性发展离不开大学自治。随着我国高等教育体制改革的不断深化, 高校也必然拥有更多的自治性权力。目前, 虽然我国《教育法》规定了我国高校享有的自主管理、招生、对受教育者进行管理、处分等权利, 但实践证明, 这些权利在行使中总是遭遇主体定位不明而带来的尴尬, 从而引发了不少学者对司法审查介入对大学自治造成影响的担忧和讨论。笔者认为, 只有明确了高校的行政主体地位, 可以使高校的权利义务更加明确;清晰界定了高校的权利、责任和义务, 才会保证大学自治事项不受外界力量的不合理干预, 也才能保障大学自治精神源源不断的生命力, 从而促进我国高等教育事业的健康发展。按照《行政诉讼法》的规定, 司法机关对行政机关自由裁量行为的审查一般是基于合理性原则, 大学自治决定了高校部分的管理权属于自由裁量行为, 那么, 只要高校行使其权利的行为是合理的, 法院将不能以滥用自由裁量权为由而任意撤销它, 这样大学自治也就得到了保障和尊重。

(三) 高校行政主体地位的明确是高校依法治校、实现法治的前提

随着社会主义民主法治建设进程的加快, 依法治国、依法行政已经为广大人民所接受。依法治国, 就要在社会的各个领域都有法来调整, 不允许用情感或是精神来代替。在依法治国方略的指导下, 依法治校成为高校管理的必然选择。依法治校就是要求学校在依法落实其管理自主权尤其是违纪处分裁量权的同时依法转变观念, 正确看待学校与学生关系, 尊重学生人格、维护学生合法权益。与此同时, 依法治校还需要完善、公正的争议解决程序和机制。而这一切都离不开高校行政主体的明确, 只有明确了高校的行政主体地位, 才能在立法、执法过程中做到严格依据法律的规定处理、解决纠纷。

三、我国高校行政主体地位的规范化确立

分析表明, 高校行政主体地位的确立是高校健康发展的需要, 也是依法行政、依法治校的需要。但高校行政地位的确立不是一句简单的口号, 而是需要在厘清高校行政行为界限的基础上, 通过立法及相应的机制予以规范化的确立。

(一) 明确高校受行政法调整之行政行为的界限, 为高校行政主体地位的确立标明前提

对高校的行政法律地位进行确立, 必须充分考虑大学自治的特质, 因此, 就必须合理界定高校行为中哪些是适宜用行政法调整的行为。我国有不少学者已经对此问题做了探讨, 其中姚金菊的分类具有一定的代表性。她将学校的行政管理权力划分为学术性权力和行政性权力。学术性权力包括专业设置自主权, 教育自主权, 课程自主权, 考试自主权, 根据自身条件, 自主开展科学研究、技术开发和社会服务, 交流合作自主权, 学术评价自主权, 授予学位自主权。行政性权力包括, 一是对学生进行学籍管理的权力;二是校园秩序维护权;三是奖惩权。大学对于学生有进行奖惩的权利, 并据此做出处分[8]。目前, 高校的行政管理行为中被诉的多为行政性权力。值得注意的是, 高校的行政性权力并非在任何条件下都是可诉的。笔者认为, 考虑高校发展离不开自治, 应当在合理的范围内规定可诉的行政行为;对于为维持学校正常教育、教学秩序而对学生做出的处理, 只要不改变学生身份、没有侵害学生受教育权利的处理决定都不应当是可诉的。因此, 可以提起行政诉讼的高校行政行为应当是学籍管理权、校园秩序维护权以及奖惩权三项权利不当使用侵害学生受教育权的行为。

(二) 完善权利救济的程序, 为高校行政主体地位的规范化确立提供制度性保障

重实体轻程序是行政机关或法律、法规授权组织的通病。作为法律、法规授权组织的高等学校, 必须高度重视行政行为的程序问题, 尤其是对教师或学生进行处分时, 更应严格遵守程序规定, 避免因程序违法而承担法律责任。

首先, 完善高等教育的行政复议制度。行政复议是依法解决行政纠纷的重要渠道, 是行政机关自我纠正错误的重要制度, 也是政府对其所属部门和下级政府最有效的监督手段。而高等教育的纠纷的行政复议可以由认为高校侵犯其合法权益的一方依法向高校的上一级行政机关或法律、法规规定的机关提出复议申请, 并由受理机关依法进行审查并做出复议决定的法律制度。行政复议的程序可以按照《中华人民共和国行政复议法》的规定进行, 因此, 行政复议在程序上比教育申诉要完善, 而且比较有稳定的制度保障, 且行政复议的成本低, 灵活便捷, 是一种行之有效的法律救济渠道。

其次, 完善高等教育的行政诉讼制度。高等教育行政诉讼不仅是司法介入高等教育的具体手段, 而且也是解决教育纠纷、对公民的受教育权利进行司法救济最为权威的做法。在确立高校具有行政主体地位的前提下, 高等教育行政诉讼的程序可以遵照《行政诉讼法》执行。但是, 高等教育适应行政诉讼程序的规定如同行政复议适应行政复议程序之规定一样, 需要写入法律之中, 通过立法予以稳定。

(三) 加强立法的完善, 使高校行政主体地位的确立有法可依

无论是行政行为界限的划分, 还是行政复议、行政诉讼制度的法律权威性都有待于通过立法予以保障。只有高校明了了自己的法定行政权力, 在法定的权限范围内开展行政管理活动, 才能保证不会造成越权或滥用职权行政行为的发生。对此, 我们就必须通过加强立法, 明确高等教育行政诉讼的受案范围。笔者建议, 在对《中华人民共和国高等教育法》的修改中, 明确规定“学校在行驶学籍管理权、维护校园秩序权和奖惩权时, 只要没有改变其学生的身份、没有限制或剥夺学生的受教育权利的处理行为都不能提起行政诉讼”。此外, 为了避免纠纷解决时适用程序法上的模糊不清, 应对行政复议和行政诉讼等权利救济的程序进行明确规定。

(四) 高校依法制定其行使行政权力的规范, 为高校行政主体地位的确立提供实践基础

高校只有严格依法行使权力, 才能真正成为适格的行政主体。高校为维护正常的校园秩序, 加强对教师和学生的管理, 采取必要的行政措施是天经地义的。但这些行政措施应当是符合法律、法规规定的, 尤其是高校在做出与学生合法权益密切相关的处理决定时, 必须有明确的法律依据, 适用法律正确。因此, 高校的校规校纪的合法性十分重要。为确保高校校规的合法有效, 建议高校对校规校纪规定进行符合行政法原则的审定和修正, 并加强对校规的行政监督[9]。

高校行政法律地位的明确不是一朝一夕之事, 它离不开我国教育立法的进一步完善和国家法治的整体进步。我们相信, 随着法治的完善和高等教育事业的发展, 高校在面对司法权威介入时将会成为一个不折不扣的适格主体, 并能够恰当、有效地用法律的武器维护自己及师生们的合法权益。

摘要：高校在行政法律关系中具有主体资格是符合国家法律规定的;受教育权作为公民的一项基本权利也具有可诉性。然而, 高校的行政主体地位在司法实践中却遭遇困境。笔者在分析高校行政法律地位的定位及行政主体地位确立必要性的基础上, 提出了我国高校行政主体地位规范化确立的可操性建议。

关键词：高校,行政主体,规范化确立

参考文献

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[2]应松年.行政法学新论[M].北京:中国方正出版社出版, 1999.

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[4]何海波.行政诉讼受案范围:一页司法权的实践史 (1990-2000) [J].北大法律评论, 2002, 4 (02) .

[5]周辅成.西方伦理学名著选集[M].北京:商务印刷馆, 1987:30.

[6]湛中乐.高等教育与行政诉讼[M].北京:北京大学出版社, 2003:545, 551.

[7]湛中乐.大学自治、自律与他律[M].北京:北京大学出版社, 2006.

[8]姚金菊.转型期的大学法治[M].北京:中国法制出版社, 2007:195.

行政执法主体 篇9

在卫生行政执法中, 如何对行政相对人的主体性质进行认定, 首先应该要清楚行政相对人主体性质的分类。

1) 我国现行的卫生行政法规一般将行政相对人主体性质分为二类:

一是组织 (过去发布的一些法律法规中称单位) ;二是个人 (是指自然人或者是公民) 。

(1) 2009年2月28日发布的《中华人民共和国食品安全法》第十条规定:“任何组织或者个人有权举报食品生产经营中违反本法的行为, 有权向有关部门了解食品安全信息, 对食品安全监督管理工作提出意见和建议”。

(2) 2007年7月25日发布的《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》第十九条规定:“任何组织或者个人对违反规定的行为有权举报。接到举报的部门应当为举报人保密。举报经调查属实的, 受理举报的部门应当给予奖励。”。

(3) 2004年8月28日修订通过的《中华人民共和国传染病防治法》第九条规定:“ 国家支持和鼓励单位和个人参与传染病防治工作。各级人民政府应当完善有关制度, 方便单位和个人参与防治传染病的宣传教育、疫情报告、志愿服务和捐赠活动”。

(4) 1994年2月26日国务院颁布的《医疗机构管理条例》第九条规定:“单位或者个人设置医疗机构, 必须经县级以上地方人民政府卫生行政部门审查批准, 并取得设置医疗机构批准书, 方可向有关部门办理其他手续。”第二十四条规定: “任何单位或者个人, 未取得《医疗机构执业许可证》, 不得开展诊疗活动”。

(5) 2003年6月16日国务院颁布的《医疗废物管理条例》第六条规定:“任何单位和个人有权对医疗卫生机构、医疗废物集中处置单位和监督管理部门及其工作人员的违法行为进行举报、投诉、检举和控告”。

(6) 2002年1月22日卫生部发布的《医疗美容服务管理办法》第二十四条规定“任何单位和个人, 未取得《医疗机构执业许可证》并经登记机关核准开展医疗美容诊疗科目, 不得开展医疗美容服务”。

2) 《中华人民共和国行政处罚法》第三条的规定:

公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为, 应当给予行政处罚的, 依照本法由法律、法规或者规章规定, 并由行政机关依照本法规定的程序实施。据此可以将行政相对人主体性质分为三类:即公民、法人、其他组织。

公民是指具有行政责任能力的自然人。依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十五条和第二十六条的规定, 所谓具有行政责任能力的自然人是指年满14周岁, 能够正确辨认和控制自己行为的自然人。对于未满14周岁的人和不能辨认或者不能控制自己行为的精神病人应当排除在外, 不能对其进行行政处罚。此处有一个特例应当说明一下, 对于病理性醉酒者由于其已经醉酒不能正确辨认和控制自己的行为, 此时应当如何对待?通常法学界将醉酒的行为称之为自陷行为, 也就是说行为人在能够控制自己行为时放任自己醉酒状态的发生, 可以认定为是一种事前故意。对于不能辨认和控制自己行为的醉酒者, 我们应当认定其为具有行政责任能力的自然人。

法人是指具有民事权利能力和民事行为能力, 依法独立享有民事权利承担民事义务的组织。我国民法通则将法人分为两类:一是企业法人;二是机关事业单位和社会团体法人 (又称为非企业法人) 。企业法人是指以营利为目的、独立从事商品生产和经营活动的经济组织。依照民法通则第四十一条和其他法律的规定, 我国的企业法人分为全民所有制企业法人、集体所有制企业法人、私营企业法人以及中外合资经营企业法人、中外合作经营企业法人和外资企业法人等。随着《中华人民共和国公司法》的颁布, 企业法人又主要被分为公司法人和非公司法人。但是, 值得注意的是这里的法人均指依法经工商行政管理机关核准登记, 取得中国法人资格的法人, 如果该企业或是组织未经核准登记其依然不能称之为法人。

除了公民和法人以外的其他组织均称之为其他组织。如, 个体工商户、分公司、公司的分支机构、公司的派出机构等等。

2 行政相对人主体性质的认定

无论组织也好, 单位也好, 实施卫生行政处罚的程序是一样的。正确认定卫生行政相对人的主体性质, 必须结合执法实际情况和相关法律法规以及有关法律解释来综合考虑, 不能根据行政相对人所具有的表面主体性质就可以进行认定的。

2.1 公民及个人主体性质的认定

在卫生行政执法实践中, 卫生监督执法人员一般认为对于行政相对人主体性质为公民或是个人的认定不会出现差错。其实是在卫生行政执法中最容易出现差错的就是行政相对人主体性质应当为公民或是个人主体性质的认定。在这一类别主体性质认定中, 卫生监督执法人员一般不会将行政相对人为自然人的认定为组织 (单位) 性质, 往往将应当认定为公民或个人主体性质的其他组织认定为组织或者是单位。以下几种情况应当认定行政相对人主体性质为公民或是个人。

2.1.1 个体工商户

个体工商户是指具有经营能力, 依照法律规定经工商行政管理部门登记, 从事工商业经营的, 为个体工商户。可以个人经营, 也可以家经营。从此定义上可以看出个体工商户是以其个人或家庭作为经营主体的, 在进行行政处罚时应当以公民或个人进行定性处罚。

既然个体工商户在《民法通则》中被放在了公民和自然人这一章中进行规范和调整, 那么可以肯定在民事法律中个体工商户是一个公民性质。对于行政法律来说并没有哪一个法律法规规定过个体工商户是单位还是个人, 因此依据法理学基本原理, 我们就应当依据其他法律来进行解释, 或者依据有权解释机关的解释进行认定。《民法通则》作为全国人大制定的法律其和《行政处罚法》处于同一位阶法律, 因此《民法通则》的规定当然适用于行政执法。依据《民法通则》的规定, 我们应当认定个体工商户的主体性质是公民或个人。

2.1.2 个人独资企业

个人独资企业是指依据1998年8月30日全国人大颁布, 2000年1月1日实施的《中华人民共和国个人独资企业法》在中国境内设立的, 由一个自然人投资, 财产为投资人个人所有, 投资人以其个人财产对企业债务承担无限责任的经营实体。由于《中华人民共和国个人独资企业法》对个人独资企业进行了明确的定义, 即自然人投资, 自然人自己享受权利承担无限责任的一个经营实体, 其所有经营活动的结果都最后归结为自然人来承担。然而, 个人独资企业又并不等同于新《公司法》中的一人有限公司。

个人独资企业是由一个自然人投资的企业。它的特点表现在投资主体和投资形式上, 对投资主体的要求为必须是自然人。所谓自然人, 这是一个法律上的概念, 在法律上, 将人分成两类, 一类是自然人, 是基于自然界中的人;另一类是法律人, 是法律拟制的人。自然人是有生命的人, 法人则是一种团体, 是法律赋予其人格的团体人。对自然人, 重要的分类是成年人和未成年人, 正常人与精神病人。在中国的法律上, 将自然人称为公民。

一人有限公司是一个独立公司法人, 而个人独资企业并不是一个公司法人, 而是一个个人经营实体。同个体工商户一样, 个人独资企业在《民法通则》中也被放在了公民和自然人一章中进行规范和调整。因此, 在行政处罚中我们应当将个人独资企业也认定为公民或个人性质进行处罚, 而不应当将其定性为单位、法人或其他组织。

2.1.3 个人合伙企业

个人合伙企业是指两个以上公民按照协议, 各自提供资金、实物、技术等, 合伙经营、共同劳动。这里的合伙不同于企业合伙, 仅仅指公民个人合伙。《民法通则》将个人合伙企业也归入了公民和自然人一章进行规范和调整, 因此在行政处罚中应当将个人合伙企业同个体工商户、个人独资企业一并定性为公民或个人性质。

综上所述, 在行政执法行政处罚行政相对人主体性质的认定中, 对于公民或个人性质的认定不能仅仅依据其有无营业执照或是其表面主体性质进行定性, 还要依据现有的法律法规, 从有利于行政相对人的角度出发进行综合认定。对于自然人、个体工商户、个人独资企业、个人合伙企业和农村承包经营户都应当将其主体性质认定为公民或是个人, 这样才能真正符合《中华人民共和国行政处罚法》的立法本意, 切实依法行政。

2.2 法人主体性质的认定

法人是具有民事权利能力和民事行为能力, 依法独立享有民事权利和承担民事义务的组织。依据我国现有法律的规定, 法人可以分为企业法人和非企业法人。企业法人是依据《公司法》依法成立的, 我国的企业法人只承认2种形式:有限责任公司, 股份有限公司。有限责任公司中包括了一人有限公司, 对于一人公司我们不能因为该公司是一人投资设立而将其认定为公民或个人性质, 应当严格按照《公司法》的规定将其认定为企业法人, 直接定性为法人性质。

对于企业法人的认定, 只要核准行政相对人营业执照上的企业性质一栏进行认定就可以了。如果其营业执照上载明企业性质是有限责任公司或是股份有限公司就可以认定其为企业法人, 在行政处罚时按照法人或单位进行定性处罚。企业的组织形式有三大类, 一类是独资企业, 又称之为业主企业;第二类是合伙形式, 又称之为合伙企业;第三类是公司形式。

在前面关于个人独资企业的属性我们已经讨论过了, 但是社会生活中仍然有人提到个人独资企业算不算企业, 这就涉及到了如何理解企业这个概念的问题。可以说, 在现今的社会经济生活中, 人们不断地接触到企业, 也承认企业的普遍存在, 但是企业是什么, 却是众说纷坛, 各有不同的理解:比如, 有人认为企业就是企求达成自己某种目的和同时满足他人需要的事业;有人认为企业是谋取利润的经济组织;有人认为企业是作为生产单位而设立的;有人认为企业是具有法人资格的社会经济组织;有人认为企业是一种代替市场来协调生产的组织, 此外, 还有若干不同的见解。由于对企业这个概念存在着理解上的差异, 也由于在某一个特定时期对企业这个概念的有限制地使用, 也会对人们的观念产生影响, 从而产生个人独资企业是否可以称作企业的疑虑。并且这种疑虑在中国的相当一部分人中是存在的, 需要适当说明。

对于企业这个概念的理解, 一般地说, 应当是从事生产经营活动的实体, 它作为社会的基本经济单位独立存在, 有自己的财产和独立的利益, 从事生产经营的目的是为了营利, 它在市场中, 就是一个市场主体, 根据一定的条件和程序登记设立, 内部管理有一定的规范。可以说, 这些都是企业的一般特征。而对于这个企业是由一个人投资还是由许多人投资;是规模比较大还是规模小;企业的投资人对企业的债务承担有限责任还是承担无限责任;企业是属于什么所有制的;企业是从事生产的还是从事商业服务的或者兼而有之的, 等等, 这些都不是认定企业的标准, 也就是不属于企业的基本特征, 而属于是企业形式、企业规模、企业经济性质、企业经营范围的问题。根据这种理解和分析, 个人独资企业应当是一种企业, 它具有企业的特征, 并且作为一种企业形式还有自己的特点, 根据个人独资企业的基本特点或者说是它的主要特征, 在个人独资企业法的第二条中作出了规定, 就是依法设立的, 由一个自然人投资, 财产为投资人个人所有, 投资人以其个人财产对企业债务承担无限责任的经营实体。

这种特点也就是个人独资企业区别于其他企业形式的关键所在, 或称区别性。

另外, 我国法律规定的法人中除了企业法人外还有非企业法人。非企业法人可以分为三类:

1) 机关法人。机关法人是指依法享有国家赋予的行政权力, 以国家预算作为独立的活动经费, 具有法人地位的中央和地方各级国家机关。机关法人相当于西方国家所谓的公法人, 它们因行使职权的需要而享有相应的民事权利能力和民事行为能力, 因而也是一种民事主体。机关法人的基本特征是: (1) 主要从事国家行政管理活动。 (2) 具有相应的民事权利能力和民事行为能力。 (3) 有独立的经费。 (4) 依照法律或行政命令成立, 不需要进行核准登记程序, 即可取得机关法人资格。

2) 事业单位法人。事业单位法人是指从事非营利性的、社会公益事业的各类法人, 如从事文化、教育、卫生、体育、新闻、出版等公益事业的单位。

3) 社团法人。社团法人是指由自然人或法人自愿组成, 从事社会公益、文学艺术、学术研究、宗教等活动的各类法人。社团包括的范围十分广泛。如人民群众团体、社会公益团体、学术研究团体、文学艺术团体、宗教团体等。

对于上述3种非企业法人, 行政执法机关在对其进行行政处罚时应当按照法人或单位进行定性处罚。

2.3 其他组织

对于个人, 人们都不难理解, 民法中称自然人或者是公民个人;然而什么是“组织”和“单位”, 他们之间的区别又如何。

2011年9月18日所查百度网对“单位”的解释是:单位有4种情形: (1) 机关、团体、法人、企业等非自然人的实体或其下属部门; (2) 工薪阶层上班的地方; (3) 测量某个物理量时用来进行比较的标准量; (4) “单位”原指佛教禅林僧堂中僧人坐禅的座位。

组织: (1) 从广义上说, 组织是指由诸多要素按照一定方式相互联系起来的系统; (2) 从狭义上说, 组织就是指人们为着实现一定的目标, 互相协作结合而成的集体或团体, 如党团组织、工会组织、企业、军事组织等等。狭义的组织专门指人群而言, 运用于社会管理之中。在现代社会生活中, 组织是人们按照一定的目的、任务和形式编制起来的社会集团, 组织不仅是社会的细胞、社会的基本单元, 而且可以说是社会的基础。

2001年修订版《新华词典》 (商务印书馆出版) 第175页对“单位”的解释是: (1) 计算物体、数量的标准。如千克、米、升等; (2) 制机关、团体或其所隶属的分支机构。第1322页对“组织” 的解释是: (1) 使分散的人和事物具有一定的秩序和系统。 (2) 按照一定的目的和系统组织起来的团体; (3) 组合、结合, 构成。

也有学者在一些教科书中这样认为和表述“组织”: (1) 静态一面, 是指一种实体;为了达到某些特定目标, 经由分工与合作及不同层次的权利和责任制度而构成的人的集合; (2) 动态一面, 是指组织工作;通过分工合作把人、财、物和信息在一定时间和空间内进行合理有效配合过程。笔者认为这一表述在现阶段的人文社会中是比较合理的解释。

1) 对于行政相对人为其他组织的定性就比较复杂, 在《民法通则》和《行政处罚法》上都没有明确的规定, 这也是行政执法机关在行政处罚中容易将其他组织的定性与公民或个人的定性发生混淆的原因。那么其他组织在我国法律体系下有无解释呢?最高人民法院关于适用《中华人民共和国民事诉讼法》若干问题的意见第四十条作了规定:民事诉讼法第四十九条规定的其他组织是指合法成立、有一定的组织机构和财产, 但又不具备法人资格的组织, 包括: (1) 依法登记领取营业执照的合伙组织; (2) 依法登记领取营业执照的合伙型联营企业; (3) 依法登记领取我国营业执照的中外合作经营企业、外资企业; (4) 法人依法设立并领取营业执照的分支机构; (5) 中国人民银行、各专业银行设在各地的分支机构; (6) 中国人民保险公司设在各地的分支机构; (7) 经核准登记领取营业执照的乡镇、街道、村办企业; (8) 符合本条规定条件的其他组织。在这个《意见》中最高人民法院对民事诉讼中的其他组织进行了解释。因此, 笔者认为在行政处罚中对于其他组织的认定也应当参考该《意见》的解释, 综合行政相对人的具体情况进行认定, 但是不是完全按照该《意见》的解释进行定性, 否则对于个人独资企业和个人合伙企业的主体性质定性将出现偏差。但是我们要从中看到其他组织是具有如下法律特征的:

一是合法成立。“其他组织”必须是根据法律规定的程序和条件成立, 法律予以认可的组织。这是某一组织的设立是否获得社会肯定的前提。

二是具有一定的组织机构, 即有能够保证该组织正常活动的机构设置。

三是有一定的财产。“其他组织”必须具有能够单独支配, 与其经营规模和业务活动的内容、范围相适应的财产。

四是不具有法人资格, 在法律上没有取得人格地位。因此, 在行政执法中对于其他组织可以采用排除法进行认定。即行政相对人除自然人、个体工商户、农村承包经营户、个人独资企业、个人合伙企业、企业法人、机关法人、事业单位法人和社团法人以外, 合法成立有一定组织机构和财产, 不具备法人资格的组织。比如:律师协会、徽商协会、佛教协会等等。

2) 关于我国合作社的法人类型问题。合作社具有法人地位, 是学界的共识, 也是中外立法的一致规定。但对合作社是否为企业法人, 我国立法上似乎有不尽相同的规定。我国多数立法规定合作社是企业法人。1992年2月14日中国人民银行发布的《农村信用社管理规定》第2条规定, 农村信用社是独立的企业法人, 以其全部资产对农村信用社的债务承担责任, 依法享有民事权利, 承担民事责任。1997年9月4日中国人民银行发布的《城市信用合作社管理办法》第2条规定, 本办法所称城市信用社是指依照本办法在城市市区内由城市居民、个体工商户和中小企业法人出资设立的, 主要为社员提供服务, 具有独立企业法人资格的合作金融组织。

但有的法规并没有规定合作社是企业法人。1992年2月14日国务院住房制度改革领导小组、建设部、国家税务局联合发布的《城镇住宅合作社管理暂行办法》第3条规定, 本办法所称住宅合作社, 是指经市 (县) 人民政府房地产行政主管部门批准, 由城市居民、职工为改善自身住房条件而自愿参加, 不以盈利为目的公益性合作经济组织, 具有法人资格。2006年最新制定的《农民专业合作社法》也没有规定合作社是企业法人, 其第二条规定, 农民专业合作社是在农村家庭承包经营基础上, 同类农产品的生产经营者或者同类农业生产经营服务的提供者、利用者, 自愿联合、民主管理的互助性经济组织。为什么在这里我们要把合作社的法人的问题单独提出来讨论呢, 原因是有关这些方面以往人们讨论的很少, 例如, 某信用合作社为了方便周围民众, 开设了一个理发馆, 雇了一名理发师, 但这名理发师只会理发, 没有经过健康体检和卫生知识培训, 对于给皮肤病人应准备的理发工具他一概不知, 于是在给一名皮肤病人理发后引发了4名顾客理发感染了头癣的事件。这就需要对业主进行主体资格认定。

综上所述, 通过对卫生行政执法中行政相对人主体性质的阐述, 对公民、法人、其他组织以及个人、单位主体对象的定性和认定分析。希望能够使卫生行政执法机关和卫生监督员正确认定行政相对人主体性质, 合法、合理地处理行政案件, 更好地依法行政。

参考文献

[1]全国人大常委会.中华人民共和国民法通则[Z].1986.

[2]全国人大常委会.中华人民共和国个人独资企业法[Z].1999.

[3]全国人大常委会.中华人民共和国农民专业合作社法[Z].2006.

[4]中国人民银行.农村信用社管理规定[Z].1992.

行政执法主体 篇10

1 工程质量监督机构的主要职责

工程质量监督管理是依法履行工程质量监管职责的政府部门依据有关法律法规和工程建设强制性标准, 对工程实体质量和工程建设、勘察、设计、施工、监理单位和质量检测等单位的工程质量行为实施强制性监督检查、维护公共利益的具体行政行为。工程质量监督机构作为具体的执行机构, 承担专业性、技术性的日常监管任务, 为行政机关履行职责提供技术支撑和专业保障。尽管不同专业监管要求存在差异, 但相关工作内容可归纳如下:

1.1 行政管理

受理建设单位办理工程质量监督手续;制订工程质量监督工作计划;政策告知;引导质量创优;诫勉约谈;组织或者参与工程质量事故的调查处理;对本地区 (行业) 工程质量状况进行统计分析;建立工程质量诚信制度、分类监管制度、重点监管黑名单制度;形成工程质量监督报告;建立工程质量监督档案;受理举报投诉;公开违法信息。

1.2 行政检查

抽查法律、法规和工程建设强制性标准的执行情况;抽查勘察文件、设计文件质量;抽查主要建筑材料、建筑构配件、中间产品 (预制件、重要部件) 、关键设备的质量;抽查涉及主体结构安全 (本质安全) 和主要使用功能的工程实体质量;抽查有关单位和人员履行法定质量责任和义务的情况。

1.3 行政确认

对建设工程竣工验收的组织形式、程序和依据标准实施现场监督并依法提出竣工验收备案管理意见或向竣工验收委员会提交工程质量监督报告。

1.4 行政处理

对检查发现的质量问题 (隐患) 责令改正或者停工整改;对违法违规的质量验收行为责令改正、中止验收或者予以否决。

1.5 行政强制和行政处罚

依法查封、扣押进入工程现场的假冒伪劣或涉嫌假冒伪劣的建筑材料、建筑构配件和设备;对工程质量违法行为提出处罚建议或依职权实施处罚。

1.6 案件移送

将涉嫌违反产品质量法律法规的行为或者线索移送产品质量监管部门;发现违法行为涉嫌犯罪的移送公安机关或者检察机关查处。

显然, 除行政管理职责外, 工程质量监督涉及的主要工作内容 (行政检查、行政确认、行政处理、行政强制和行政处罚、案件移送) 均属于行政执法范畴。

2 工程质量监督机构权限现状

工程质量监督按专业实施, 涉及建筑、水利、交通运输、电力、煤炭、冶炼、石油天然气、石油化工、海洋石油、化工、核工业、人民防空等专业领域[4]。由于缺乏顶层设计, 体制机制各异, 格局纷繁复杂, 总体上执法权限都存在不同程度的缺陷。

1) 行政机关依法委托的事业组织:审批或登记设立的事业单位, 如国家铁路局工程质量监督中心、福建省交通建设质量安全监督局、河北省石油化工建设工程质量监督站、天津市建设工程质量安全监督管理总队等, 受有关行政管理部门的委托承担工程质量监督的具体工作并以委托机关的名义实施行政处罚, 监督责任由委托机关承担。

2) 地方性法规授权的事业组织:审批设立的事业单位, 如黑龙江省森林工业工程质量监督总站、陕西省建设工程质量安全监督总站、辽宁省交通工程质量与安全监督局等, 根据地方性法规的授权, 以本机构的名义开展工程质量监督工作并实施行政强制和行政处罚, 监督责任独立承担。

3) 规章或规范性文件授权的部门内设机构:附设于行政机关的内设机构, 依据“三定规定”加挂工程质量监督机构的牌子, 如水利部水利工程质量监督总站长江流域分站 (水利部长江水利委员会建设与管理局) 、民航专业工程质量监督总站西南地区监督站 (民航西南管理局机场处) 等, 根据行政授权以相应的名义开展质量监督工作、实施行政强制或行政处罚, 监督责任由行政机关承担。

4) 挂靠社会团体、科研院所、企业集团的其他非企业组织:受政府部门委托组建但未依法取得法人资格, 如煤炭工业工程质量监督总站 (挂靠中国煤炭工业协会) 、工业和信息化部通信工程定额质监中心 (挂靠工业和信息化部电信研究院) 、江苏省电力建设工程质量监督中心站 (挂靠江苏省电力公司) 等, 依托母体开展工程质量监督检查工作, 通常仅拥有行政检查权。

3 委托执法与授权执法模式的对比

3.1 委托执法

委托执法是行政执法主体依据法律、法规和规章的规定, 通过一定的程序将行政机关拥有的执法权交给具有法定条件的事业单位, 并由行政机关承担执法后果的活动。《建设工程质量管理条例》第四十六条规定“建设工程质量监督管理, 可以由建设行政主管部门或者其他有关部门委托的建设工程质量监督机构具体实施”, 这是现阶段有关行政监管部门委托工程质量监督机构执法的上位法依据。

目前, 我国对委托执法尚没有专门的法律规定, 实践中监督机构主要参照《行政处罚法》第十八条有关行政处罚权委托的规定取得行政检查权和行政处罚权, 不具备行政执法的主体资格, 也无须独立承担监督责任。但根据《行政强制法》第十七条“行政强制措施权不得委托”的规定, 即使面临紧急情况也无权“为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大”等采取非常措施, 在一定程度上限制了其执法功能的发挥。此外, 就行政监督而言, 委托执法模式没有实现行政管理权和行政执法权的分立, 没有形成有效、对等的监督体系和制约机制。

3.2 授权执法

授权执法通常包括法律法规授权和行政授权。法律法规授权是指以法律、法规明文规定的形式将特定的行政执法权直接交给具有管理公共事务职能的组织行使。被授权组织享有独立的行政执法主体资格, 以本机构的名义行使包括行政强制权、行政处罚权在内的行政执法权并独立承担责任, 可以较好地体现权责一致的原则;行政授权是行政组织内部权力分配的特定方式, 通常指行政组织内部上级机关以适当的方式把执法权力授予下级行政机关或职能机构, 以便其在授权范围内自主地实施行政执法行为, 本质上属于上级给下级分配或布置任务的领导活动。能够对工程质量监督机构执法主体资格产生影响的是法律法规授权。

理论上, 行政机关应当根据法律、法规的要求直接行使权力、履行义务, 但对于一些专业性、技术性很强的工作, 行政机关本身难以完成, 也没有必要纠缠。《黑龙江省建设工程质量监督管理条例》、《陕西省建设工程质量和安全生产管理条例》等地方性法规授权工程质量监督机构承担工程质量监督的具体工作, 既体现了实事求是的原则, 也是对长期以来工程质量监督机构工作的充分肯定。有关监督机构享有行政执法主体资格后, 拓展了执法职权、明确了监管责任、提升了监管效能、体现了法律权威。同时, 行政执法权与行政管理权的分立使得行政权力之间形成了监督和制衡[5]。

4 赋予执法主体地位符合行政管理体制改革总体方向

1) 简政放权是转变政府职能的突破口, 是释放改革红利、打造中国经济升级版的重要一招。将专业性强的工程质量监督工作通过法规授权转移给专门的、具有相应技术能力的工程质量监督机构具体实施, 赋予相应的主体资格和执法权力, 既可以使政府部门腾出更多精力抓大事、议长远、谋全局, 又可以充分发挥工程质量监督机构专业优势, 及时防范工程质量事故和问题, 及时查处违法违规质量行为, 增强工程质量监督的权威性、时效性, 更好地捍卫法律尊严、维护公共利益, 确保人民生命财产安全。

2) 权责统一是行政法治的基本原则, 授权工程质量监督机构独立执法, 有利于职责权利的对称统一, 消除有职无权、有权无责等弊端, 增强监督人员的责任感、使命感, 更好地落实监督责任, 强化问责追究, 有效防范玩忽职守、滥用职权情况的发生, 既是增强政府治理、建设现代政府的内在要求, 也是提升政府公信力、执行力和权威性, 更好服务社会的有效保障。

3) 赋予工程质量监督机构执法主体资格, 实现管理权与执行权的相对分离, 可以为监督机构“政事分开”、“管办分离”创造条件, 有助于克服体制性障碍。现行体制下, 工程质量监督主管部门往往也是政府 (国有) 投资项目的“大业主”, 不仅存在“同体监督”之嫌, 而且无法摆脱政府项目“下级监督上级”难以推进的局面。如果监督机构主要对法律法规和强制性标准负责而不是单纯对上级负责, 执法环境可以明显改观;监督机构与主管部门分离后, 监督资源可以变部门资源为公共资源并按照“大部制”构想跨部门整合, 将分散在各部门的工程质量监管力量汇聚到一起综合执法, 形成监管合力, 重拳打击工程质量违法犯罪行为, 从根本上解决工程质量监管专业边界不清的现状, 实现全领域、全过程、全覆盖的“大监督”, 从根本上完善国家工程质量治理体系、提高治理能力。

5 结束语

30年的工程质量监督发展历史表明, 工程质量监督已经成为我国工程建设管理的重要组成部分和政府管理工作不可或缺的有效手段。国务院发布的《质量发展纲要》提出了工程质量的总体要求, 目标明确、催人奋进。适时研究修订《建设工程质量管理条例》, 在制度设计上动脑筋、在机构设置上下功夫, 在职能整合上花力气, 赋予工程质量监督机构行政执法主体地位, 全力推动建立更加有利于强化工程质量监管的体制机制, 完善工程质量监督制度的顶层设计, 构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系, 形成高效监管、责任落实、社会共治的监管格局, 实现工程质量监管工作由“量变”到“质变”的飞跃, 是深化行政管理改革、提高国家治理效能的客观要求。

摘要：阐述了工程质量监督机构的主要职责、权限现状以及委托执法与授权执法模式的对比。指出, 立法赋予工程质量监督机构执法主体地位, 有利于提高工程质量监督机构依法行政能力, 不仅于法有据、有地方立法成功实践可供借鉴, 而且有利于从根本上完善国家工程质量管控体系。

关键词：工程质量监督机构,执法主体,管控能力

参考文献

[1]陆军.工程质量监督机构应当成为法律、法规授权的行政管理类事业单位[J].工程质量, 2005, 23 (3) :27-30.

[2]住房城乡建设部工程质量安全监管司.全国工程质量监督工作调研情况汇报[EB/OL]. (2009-03-26) [2009-03-26].http://www.hbza.gov.cn/Web/Article/2009/03/26/1545402606.aspx?ArticleID=f17937c0-5ffd-4c4a-8c39-f1cedeb43628.

[3]中央编办综合司.国务院新组建六部门“三定”规定的制定过程及取消下放行政审批权限的主要考虑[J].中国机构改革与管理, 2013 (9) :8-10.

[4]建设部工程质量安全监督与行业发展司.二十载监督战线成果累累, 新时期质量卫士再谱新篇[C]//中国建筑业协会工程建设质量监督分会.中国工程质量监督二十年.北京:中国建筑业协会, 2004:1-9.

行政执法主体 篇11

关键词：行政主体；行政平等；适用范围

一、行政主体与相对人平等的适用范围

行政主体与行政相对人在某些情形下应当平等，行政平等是现代法治的要求。支持行政主体与行政相对人平等的理论基础是社会契约论和行政相对人的独立性与行政的开放性的理念。行政主体与行政相对人并不是一概平等，只有在某些行政行为中才可以体现出来。比如行政补偿、行政处罚、行政合同与行政收费中，甚至在某些抽象行政行为中亦能体现。

平等权的实现有利于相对方利益的实现，每个人都是自己利益的最佳判断者。赋予相对方与行政方平等的法律地位，他就可以独立自主的反映自己的意志，通过与行政方的平等协商，才能调动其积极性与主动性，更好的实现自身权益并有效监督行政权的行使。

1.行政补償过程要体现行政主体与行政相对人的平等性

随意变更或撤销行政许可的，应当对当事人补偿，在补偿标准、补偿范围方面双方应当平等协商。行政机关违法对相对人造成损失的应当给予赔偿，《国家赔偿法》规定“赔偿请求人要求赔偿应当先向赔偿义务机关提出，也可以在申请行政复议和提起行政诉讼是一并提出。”

这是在行政主体违法的情况下对作出的行政行为给与补偿，某些情况下，行政行为合法的也要给与补偿：以前的行政征收是指行政主体根据法律规定，以强制取得相对方财产所有权的一种具体行政行为，是一种无偿行为。2004年宪法修正案作出规定“行政征收应当给予适当的补偿。”

2.行政处罚的过程也要体现行政主体与行政相对人的平等性

行政处罚分为人身自由罚，我国规定的限制人身自由的处罚有行政拘留和劳动教养，大多数国家规定限制人身自由的行政处罚需要经过听证程序。行为罚，指限制和剥夺违法相对方某种行为能力或资格的处罚措施，如责令停产停业、吊销许可证、执照等。财产罚是适用较普遍的一种行政处罚方式。行政处罚的程序包括立案、调查取证、听取申辩与听证，行政主体在做出行政处罚前裁决前，应告知相对人：根据调查情况准备对其做出处罚裁决的理由和依据。

3.行政合同也要遵循民法中的合同理念，贯彻平等

行政收费及行政合同，行政收费的正当性在于它的特别交易性，诸如放射物处置费；建筑垃圾处理费；登记费；国有土地、矿产资源使用费、排污费等不同于一般的市场等价交易，也不能说其具有补偿性。行政行为在此又一次体现了行政主体与行政相对人的平等性“为保障税收和收费的现实正当性，必须在行政征收领域确立和张扬法治理念：未经人们或其代表的同意，不得征税、收费或以其它形式剥夺公民、法人和其他组织的合法财产”。行政合同也要遵循民法中的合同理念，贯彻平等精神。

二、行政主体与相对人平等的途径

如何才能实现行政主体与相对人平等？笔者认为需要让相对人真正参与到行政决策过程，在行政主体与行政相对人在充分的博弈基础上做出决策。

首先，课以行政方特定义务并赋予相对方一定权利而使行政机关主导性权利的行使合乎理性，排斥行政恣意，保证由此而为的行政决定最具有效益，限制行政恣意制度和保障平等协商制度。通常告知制度、说明理由制度、回避制度、透明公开制度等是其具体制度。“它们所蕴含的程序上的权利与义务分配强化了相对方制约行政恣意的能力，促使了上述抗衡平等状态的形成”。

其次，通过行政程序使平等成为看得见的平等。当事人参与是行政程序公正的基本标准之一，在没有当事人参与的情况下作出有关当事人权利义务的决定本身就是缺乏公正的，更不用谈结果的公正性。行政当事人参与行政程序，可以提出自己的主张和有利于自己的证据，进行辩论促使行政主体作出有利于自己的行政决定。而且更容易接受裁判结果。例如《行政处罚法》赋予了当事人知情权、陈述权、辩护权等，通过陈述、申辩、质证、听证等一系列程序性权利，明确了相对人在行政处罚过程中的主体地位。以防止行政主体滥用行政处罚权，保护当事人的合法权益。该法第42条首次规定了听证制度“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证”。听证是指国家机关作出决定之前，听取与该决定有利害关系的当事人的意见的活动。“听证制度是现代行政程序的关键性制度，是指行政主体在做出影响行政相对人权益的决定前由相对人表述意见、提供证据的程序以及行政主体听取意见、接受证据的程序所构成的法律制度”。

最后，充分履行行政公开原则，否定内部文件的效力。新的时代要求我们必须履行这一原则，我国已加入世界贸易组织，该组织的规则要求“没有公开的政策和措施不得实施”；行政处罚法也规定了“不公开的法律法规、规章不得作为处罚依据”。不仅法律法规要公开，其制定过程也要公开，凡是与法律法规等有利害关系的人都有权利参与他们的制定过精品源自作文园地

程，比如价格听证制度以及地方立法中经常使用的听证制度，这也是行政主体与行政相对人平等的基本表现。

三、结语

行政执法主体 篇12

从司法审查的功能来看, 它在现代法治国家中主要利用司法的权利来制约和防止行政权力的无限扩张, 并时刻对政府的行政行为进行监督, 以此来避免使公民的合法权利受到侵害。而WTO是一个由众多国家组成的国际性组织, 它拥有完善的法律体制, 保证了各成员国能够按照规则来行事, 司法审查制度又是对国家政府行为的监督制度。所以, 司法审查制度在WTO的法律体系中的重要性就不言而喻了。因此, 我国在加入WTO后, 面对其所带来的冲击进行研究是很有必要的。

二、司法审查主体在WTO法律体系中的表现形式

司法审查主体在WTO法律中有以下三种相关规定:

(一) 将司法审查的主体规定为仲裁、司法、行政法庭

例如在1994年GATT中的第十条第三款第二项规定:“为了能够特别对于有关海关的事项的行政行为迅速进行检查和纠正, 约国应维持或者尽快建立司法的、仲裁的、或行政的法庭和程序。这种法庭或程序应独立于负责行政实施的机构之外, 而它们的决定, 除进口方应于规定上诉期间内向上级法院或法庭提出申诉之外, 应由这些机构予以执行, 并作为今后实施的准则;但是, 如果这些机构的中央主管机关有充分理由认为它们的规定与法律的既定原则有抵触或与事实不符, 它可以采取步骤使这个问题经由另一程序加以检查。”[1]

(二) 将司法审查的主体明确规定为法院

例如在TRIPS第四十一条第四款中的规定。

(三) 没有明确将司法审查的主体予以规定, 但是却规定了司法审查所要遵循的程序

目前, 对于上文所说的第 (2) 、 (3) 种情况, 一般只要依据文本的表面含义以及相关协议的上下文, 就可以断定司法审查的主体只能有法院一个, 对这种说法当前也没有太大的争议。现在最有争议的便是第 (1) 种将司法审查主体规定为三个的协议。也正因此, 有的学者就提出在WTO法律体系中规定的司法审查是一个广义上的概念, 其主体既能使司法部门, 仲裁部门, 也可以是行政部门, 但是这种审查必须建立在独立调查机构的另一个机构的基础上, 也就说审查机构不能由原来的调查机构来担任, 更不能审查以前自己审查时所做出的各种决定。

三、司法审查在我国的表现形式

在我国, 司法审查的主体只有法院一个。在WTO法律体系中, 对司法审查的规定只是一般性的, 并不要求每个国家在加入WTO后强行遵守。至于各个成员国如何将其实施, 则要根据各个成员国家自身的情况以及其所做出的承诺来决定。也就是说, 我们在判定WTO中某个成员国的司法审查制度是否与WTO法律体系中的规定相适应时, 不能只是用WTO自身的规定来作为衡量标准, 还应该看该国的司法审查制度与它对其他国家所做出的承诺是否相悖。从这个角度来看, 单纯的说中国在加入WTO后, 司法审查的主体应该由那些机构来担任是得不出结果的。所以我们最终还是要到我国当初加入WTO的议定书中所做出的承诺来看:“如果最初的上诉是向行政机关提出的, 应当提供向司法机关继续上诉的机会”。[2]这充分的说明我国将法院对行政行为的司法审查作为了终局的审查, 有任何对该行政决定不服的个人或者企业, 都可以采取司法的程序来寻求救济。我国没有受到WTO中有关司法审查主体的规定的影响。所以, 我国的司法审查主体只有一个法院, 法院对于司法审查权是唯一享有的。

四、WTO司法审查制度对我国行政主体的挑战及对策

(一) WTO司法审查制度对我国行政主体的挑战

WTO法律体系中关于司法审查行政主体的规定有三个机构, 即司法机构、仲裁机构、行政法庭。但是目前我国只有一个法院作为司法审查的主体机构。在这种制度的差异下, 我国司法审查制度理所当然的受到了影响。诸如现在很多学者建议在我国应该建立专门的行政法庭来单独对行政行为进行司法审查。目前我国对于一些和WTO中有关系的行政行为, 尤其是涉及到GATT和GATS的行政行为是否应该有专门建立的独立的行政法庭来行使司法审查权产生了争议。[3]这种作为是不可取的, 当前要想保证司法审查的有效性, 就需要先保证审查机构的独立性。司法审查的最终目的是将行政行为规范化, 以防产生违法的行政行为, 甚至导致越权的产生。

(二) 面对挑战提出相关合理性对策

我国应该从长远出发, 在WTO理念的指导下来构建适合我国国情的行政法院。由于目前我国的司法审查主体只限于法院, 对于行政行为的司法审查大多也是由法院来进行的, 在实际中, 现行法官的水平远远不足以应付专业的行政行为的审查, 所以培养专门的行政法院方面的法官势在必行。[4]另外由于在大陆法系通过行政法院对行政行为进行司法审查是一种很普遍的做法, 这无疑为我国建立行政审查法院创建了很好的法制环境。

五、结论

由于我国在加入WTO后受到了WTO法律体系中司法审查制度的影响, 我国的行政法学界不应再局限于理论层面, 而要积极的与世界行政法学相呼应, 认真对我国司法审查制度和WTO中规定的司法审查制度进行比较分析研究, 从而使我国的司法审查制度更加的国际化和科学性, 为行政法学界的创新做出进一步的贡献。

参考文献