政府绩效预算（共12篇）
政府绩效预算 篇1
一、问题的提出
绩效预算作为一个古老而常新的概念,最早在1907年由美国纽约城市研究局提出,旨在协助管理与调控(Shultze,1968)[1],以美国为典型代表(1)的公共预算编制模式的发展历史,既是广义绩效理念融入预算管理机制的轨迹,也是绩效预算内涵演进与重归主流的演变历程。20世纪80年代以来,英国、澳大利亚、新西兰等经济合作与发展组织成员国持续推动了以产出和成果为导向的公共预算改革趋势。从2000预算年度开始的中国部门预算改革,随着市场经济体制改革和公共财政管理体制建设的不断深入而稳步推进,借鉴西方公共预算改革的理性思潮,绩效预算被政策层面定位于部门预算改革的远期目标,预算绩效评价则被强调为夯实未来绩效预算改革的基础工作。依此,财政部开始制定部分行业的绩效考评管理办法,组织部分中央部门开展预算支出绩效考评试点工作。与此同时,部分地方各级财政部门也制定了一系列绩效考评工作规范。然而,正如财政部在总结当前改革缺陷时所指出的“理论界和实际工作部门对绩效考评的认识仍有不足之处,绩效考评相关制度有待进一步规范和细化”[2],这也佐证了适应国家对预算改革的政策导向研究预算绩效评价的意义。
遗憾的是,在现阶段不具备实施绩效预算条件、又要全力推进预算绩效评价的现实背景下,对面向绩效预算的预算绩效评价的研究思路并没有引起充分的关注,进而导致疑惑、误区尤存,实践效果平平。“部门预算与绩效预算如何定位?绩效预算与预算绩效评价如何互动?中央部门与基层单位试点如何展开?”带着对上述问题的思索,本文提出面向绩效预算的预算绩效评价实现框架:围绕部门预算与绩效预算关系的推理、绩效预算与预算绩效评价定位的诠释、中央部门与基层单位双向试点的优化,形成一种双向互导效应模式。构建面向绩效预算的预算绩效评价实现框架,对于澄清关键范畴、把握政策基调、规划发展趋势具有重要的借鉴意义,从而也为完善宏观政策提供理论支撑。
二、绩效预算与部门预算定位的理性澄清
绩效预算不仅是预算方法的一种创新,也是政府管理理念的一次革命。绩效预算将政府预算建立在可衡量的绩效基础上,强调的是产出与成果导向,从而增强了预算资源分配与政府部门绩效之间的联系,有助于提高财政支出的有效性。在国家明确绩效预算是远期改革方向,预算绩效评价是近期基础工作的政策背景下,有必要澄清这样一个通常被理论界忽视的问题:“未来绩效预算改革是对部门预算的变革抑或调整?”,这也关系到当前预算绩效评价的客观平台是纯粹的事业发展成果抑或综合的部门预算成果。本文认为我国远期绩效预算改革是部门预算框架下的预算管理理念调整,旨在实现绩效信息与预算配置的有效结合,理由在于以下两方面。
第一,部门预算与绩效预算的预算管理角色差异性。部门预算是由政府各部门编制,经财政部门审核汇总后报立法机关审议通过,反映各部门所有收入和支出的公共收支计划和法律文件[3],是国家对原有功能预算的改革,旨在完善政府管理、基于预算管理主体结构的预算框架模式;绩效预算是使命驱动、结果定位的预算[4](NationalPerformanceReview,1993),本原是改变支出机构动机的预算编制模式。
美国各级政府一百年来预算管理经历了四种类型的改革:预算执行改革、预算编制改革、预算制度和程序改革与减少赤字改革;预算制度和程序改革的重要举措即是基于1921年《预算和会计法案》确定的联邦部门预算基本框架,改变了政府制定预算的治理结构,以便使预算权力逐渐平衡,这也是该基本机构框架能延续一个世纪的原因;绩效预算与项目-计划预算、零基预算等隶属于预算编制改革的范畴,它建立在基本预算纪律的基础上[5]。美国的预算改革实践提供了支持这一论据的经验证据,无论早期的分项预算、绩效预算、项目-计划预算抑或近期的零基预算与新绩效预算都未能撼动部门预算管理的基本框架,都是部门预算体系下的预算编制模式的变革。同时,自美国通过《预算和会计法案》并确定部门预算框架以来,各种预算编制改革并不存在历史时序之间的互斥性,例如20世纪50年代绩效预算所倡导的效益和效率基本分析思想却为计划-项目预算、零基预算和新绩效预算所采纳。
从目前美国联邦、州和地方政府的预算编制情况看,几种编制方法往往被同一机构混合在一起使用[6],可见部门预算在很大程度上充当了“相对静态”的预算管理框架角色,绩效预算则代表了“相对动态”的改善预算编制理念的努力,是部门预算框架内的预算编制管理理念调整的结果。Kelly(2003)对美国政府预算编制改革的评价也从侧面支持了这一关键差异,“绩效预算与早期的创新努力(其中包括项目-计划预算、目标管理以及零基预算)一样,都属于过程导向型,最终达到的效果只不过对传统预算修修补补而已”[1]。
第二,部门预算基础上汲取绩效管理理念的可行性。Key(1940)提出了公共预算领域的经典问题“在什么基础上,决定将一定数量的资金分配给A行为而不是B行为”[7],这显然是针对预算配置绩效的思索。回顾美国的预算改革实践,Key的论文发表时期正是分项预算的盛行时期,控制取向主导下的预算理念要求政府预算应该包括所有的收支项目,各项支出被明确归属到各个政府单位,每个项目所需资金按年来确定。追朔分项预算的起源,几乎是和《预算和会计法案》同时诞生的,自然可以将分项预算理解为传统部门预算框架基础上的最初预算编制理念。
Schick(1966)[8]介绍目标账户引入分项预算后的支出分类包含组织单元、功能和目标三类,这与我国财政部2007年实施的以收入分类、支出功能与经济分类为核心的政府收支分类改革存在异曲通工之处,也和马骏(2005)[9]基于预算时代视角提出的中国预算改革的重点应该是建立西方国家在19世纪时形成的现代公共预算体制的观点不谋而合。随后,无论是产出导向的早期绩效预算和远期目标下的计划-项目预算,还是着重优劣排序的零基预算与结果驱动的新绩效预算,都是试图将理性工具引入预算决策过程。管理取向下的产出效率关注、计划取向下的预算远期规划、优先性取向下的优劣排序以及责任性取向下的成果定位实质上也是广义绩效理念的不同表现形式,只不过是追求的重点不同而已。因此,美国的公共预算改革经验佐证了部门预算基础上汲取绩效理念的可行性。
预算管理角色差异性以及部门预算基础上汲取绩效管理理念的可行性决定了未来绩效预算改革是对部门预算的一种调整而非变革,同时也确立了部门预算对绩效预算的统驭性特征。远期绩效预算改革作为部门预算框架下的管理理念革新,理应实现二者的有机整合,在部门预算管理中逐步引入绩效理念。鉴于此,作为绩效预算的基础组成部分的预算绩效评价,必须立足于部门预算改革的客观现实,在部门预算的指导框架下以预算绩效为目标规划科学合理的绩效评价体系,旨在实现部门预算、绩效预算、预算绩效评价的整合,提升预算管理的综合绩效。简而言之,我们需要认识部门预算对绩效预算和预算绩效评价的统驭性与指导性,绩效预算和预算绩效评价对部门预算的调整性与针对性,从而为绩效预算与部门预算的互动改革指明方向。
三、绩效预算与预算绩效评价联系的有机契合
基于十六届三中全会建立预算绩效评价体系的近期工作部署和财政部关于绩效预算改革的远期战略规划,国内相关研究自然衍生为两个相互平行且交错的阶段:一类是研究预算绩效评价体系,旨在明确绩效理念、提高资金效益、夯实改革基础;另一类则是探索绩效预算改革,力图引进西方经验、剖析实施障碍、摸索实现框架。遗憾的是,对二者有机联系的忽略导致现有研究平行有余而交错不足。预算绩效评价研究明显缺乏对未来绩效预算改革可预见性的斟酌,使之易演变为公共事业部门绩效评价,导致评价目标与对象在部门预算与公共部门之间混淆;在突出绩效结果评价的同时又往往短视预算管理绩效的评价;不仅使得与部门预算特性结合松散的绩效评价效果大打折扣,也更无法适应绩效预算改革的切实需求。
面向绩效预算的预算绩效评价视角的提出有赖于重新审视我国政府对绩效预算渐近式改革的政策定位。为了贯彻落实十六届三中全会提出的改革预算编制制度,建立预算绩效评价体系等目标,深入探讨绩效预算改革,并在借鉴国际经验的基础上,尽快建立起中国特色的预算绩效评价体系,提高财政资金使用的有效性,财政部组织开展了绩效预算管理与改革国际研讨会(2004)[10],科学界定了绩效预算与预算绩效评价的逻辑关系:“建立绩效预算体系是为了进一步加强公共财政管理,提高财政资金的使用效益,其核心是通过制定公共支出的绩效目标,建立预算绩效评价体系,逐步实现对财政资金从目前注重资金投入的管理转向注重对支出效果的管理。”
财政部在财政预算报告解读(2005)[11]界定绩效评价为“运用一定的评价方法、量化指标及评价标准,对中央部门为实现其职能所确定的绩效目标的实现程度,及为实现这一目标所安排预算的执行结果所进行的综合性评价。”在中央部门预算编制指南(2006)[12]明确“以绩效考评为突破口,探索科学合理的预算绩效评价体系,在我国逐步培养关注产出的绩效预算文化,为将来推行绩效预算改革夯实基础。”最新的中央部门预算编制指南(2008)[13]鲜明指出绩效考评是加强部门预算管理的需要,归纳了预算支出管理中存在的问题,如在分配环节,预算执行偏离支出预算的现象仍然很大、科学性有待进一步提高;在执行环节,预算执行偏离支出预算的现象仍有发生,预算的严肃性有待提高;在监督环节,预算监督机制也不够健全,仍存在监督不到位现象,监督方式、方法有待改进。不难看出,政策方面聚焦于绩效预算改革的远期可预见性,预算绩效评价的近期基础性,预算绩效评价旨在满足部门预算管理需要、改变预算支出管理缺陷等关键问题。有鉴于此,我们能够从政策层面获知绩效预算与预算绩效评价有机联系的清晰证据。
绩效预算是以绩效目标为导向,凸现结果、责任、激励的一种预算管理模式,是涵盖绩效目标驱动、绩效过程管理、绩效结果激励的系统化多层次预算管理框架。预算绩效评价是以预算绩效为目标对预算单位绩效目标实现程度、预算执行结果的综合评价。预算绩效评价机制是绩效预算改革的充分必要条件,两者形成基础性与导向性的有机契合,同时也受统于部门预算的整体改革。基础性要求预算绩效评价适应部门预算推进的现实,提升评价体系的有效性和操作性,从而夯实绩效预算改革的基础;导向性要求预算绩效评价面向未来绩效预算改革的需求,拟合部门预算管理流程,培植从绩效结果披露的单一职能到绩效结果激励的复合职能过渡的潜在能力,从而适应绩效预算改革的趋势。
预算绩效评价有别于公共部门绩效评价,评价目标是预算绩效而非事业运行绩效,评价对象是部门预算而非公共部门。纠正理论界与实务界对预算绩效评价认识误区的关键是建立面向绩效预算的预算绩效评价视角:明确预算绩效评价对绩效预算的基础性与适应性,提升预算绩效评价与部门预算管理流程的契合度;以预算编制、预算执行、预算决算的预算管理流程为基础;形成“预算绩优度”为总目标,“预算配置绩效、执行绩效与产出绩效”为内核的绩效目标体系;组合计划评价、过程评价、结果评价的实施节点与规程;科学界定指标的内涵与筛选手段,集成指标之间的多重勾稽关系,构建评价指标体系;提供评价标准的实际测度途径与实现方法,设计恰当的评价模型;规划预算绩效评价结果激励、指导未来预算资金配置的策略。上述预算绩效评价体系的设计不仅凸现了绩效目标驱动下的绩效过程管理的逻辑结构思维,又蕴含了实现绩效预算改革的核心目标———结果激励的潜能,也吻合了推进绩效预算改革的远期导向;基于对预算配置、执行与产出绩效的综合评价,不仅落实了预算绩效评价的目标规划,也为未来绩效预算改革提供了良好的基础。
四、中央部门与基层单位试点的双向推进
传统的功能预算采取自上而下的编制方式,部门根据财政主管部门下达的按功能分类的预算控制指标,代替基层单位编制预算。部门预算改革后,中央各部门的预算从基层单位编起,逐级汇总,所有开支项目落实到具体的预算单位,预算层次进一步延伸,“二上二下”的预算编制程序避免了代编预算的随意性,编报内容也更加符合实际。以高校为例,教育部作为部门预算编制单位向财政部申请预算,各直属高校即是教育部的基层单位,基层单位预算汇总构成教育部部门预算的重要部分。基层单位预算绩效评价是中央部门对所属单位预算资金配置、执行与产出绩效的评价,旨在提高财政资金使用效益的绩效管理手段,也是推进管理重心下移机制、强化预算管理的重要内容。部门预算绩效评价是基层单位预算绩效评价结果的综合反映,基层单位预算绩效评价,为部门预算绩效考评提供基础。
《中央部门预算支出绩效考评管理办法(2005)》明确了绩效考评的职责分工:财政部负责制定统一的绩效考评规章制度,指导、监督、检察中央部门的绩效考评工作,中央部门负责组织实施本部门的绩效考评工作。即财政部不再直接负责组织实施,绩效考评工作的主体转移给了中央部门。原因在于财政部无法承担全部绩效考评的工作量,以及中央部门相对财政部更加了解本部门及下属单位的实际情况,为充分调动中央部门的积极性,把组织实施主体规定为中央部门。这意味着对基层单位预算绩效评价是一种政策趋势,但是近几年的预算改革进程却不尽如此。2003年以来财政部开始制定部分行业的绩效考评管理办法,组织部分中央部门开展预算支出绩效考评试点工作,取得了一定的成效。部分省市财政部门也以项目支出为切入点,开展了绩效考评的试点工作。
进一步审视中央部门预算绩效考评现状,我们发现:现阶段中央部门预算绩效评价工作的重心在于项目支出绩效评价,包括基本支出在内的部门整体预算绩效评价明显滞后,难以客观反映部门预算绩效的综合水平。仅有海洋局实施了以部门整体为考评对象的试点,这一试点的部署使得预算绩效评价与部门预算改革的深化呈现出一定层面的脱节。不仅如此,现阶段“将基本支出排除在绩效考评对象之外”(2)的选择,使得财政部提出的“统一领导,部门实施”的绩效考评实施原则在试点工作中并未呈现清晰的实现路径。与此同时,现阶段国家对基层单位预算绩效评价也并未引起重视,这不能不说是一个重要的缺漏。国家政策层面的乏力,或许源于现阶段预算改革局限于中央部门为对象的整体思路。中科院在长期自我实践的基础上,结合国家对部门预算绩效评价的要求,实施了对下属研究所的绩效评价;海洋局也涉足了对下属二级单位绩效评价方案的设计与实践。这为基层单位预算绩效评价作了初始的尝试。
部门预算改革的深入,必须以基层单位预算改革为基础,部门预算绩效评价的实施必须兼顾基层单位预算绩效评价的推进,预算绩效评价要真正成为部门预算、绩效预算改革的基础,在以项目预算绩效评价试点为先导的同时还必须高度重视以部门、单位为整体的预算绩效评价机制的建立。依此,本文提出中央部门与基层单位双向推进的预算绩效评价实现路径:以中央部门、基层单位整体为对象(包括基本支出与项目支出),结合国家对绩效预算的远期目标,构建面向绩效预算的预算绩效评价体系。财政部代表国家作为中央部门预算绩效考评的主体,中央部门实施对所属基层单位的预算绩效考评。
综上所述,通过对部门预算、绩效预算与预算绩效评价关系的清晰界定,我们领悟到部门预算是我国预算改革的重大战役,近期容纳预算绩效评价机制,远期延展基于结果导向的绩效预算的资源配置理念。本文提炼了部门预算与绩效预算之间的统驭性与调整性、部门预算与预算绩效评价之间的指导性与针对性、绩效预算与预算绩效评价之间的导向型与基础性,提出了中央部门与基层单位试点双向推进的优化思路,构建了科学的面向绩效预算的预算绩效评价互动效应的实现框架。在预算改革的各个时期,必须契合部门预算与绩效预算、预算绩效评价与预算绩效、预算绩效评价与部门预算,明晰现实任务,展望远期目标。当然,理论层面的实现框架有赖于现实研究的支撑,面向绩效预算的基层单位预算绩效评价指标设计、评价模型规划等问题将是我们下一步的研究重点。
注释:
(1)美国的预算编制模式历经分项预算、早期绩效预
算、计划—项目预算、零基预算与新绩效预算五个发展阶段,对应五种占据相对主导地位的预算功能取向,也是广义绩效理念引入预算管理的实践过程。
(2)财政部预算司.《中央部门预算编制指南
摘要：在现阶段不具备实施绩效预算条件、又要全力推进预算绩效评价的政策导向下,结合国家宏观政策、理论研究、实践试点的现状,把握部门预算、绩效预算、预算绩效评价的有机契合,凝炼部门预算与绩效预算之间的统驭性与调整性、部门预算与预算绩效评价之间的指导性与针对性、绩效预算与预算绩效评价之间的导向性与基础性,提出中央部门与基层单位双向推进的优化思路,形成理性的面向绩效预算的预算绩效评价实现框架。
关键词：部门预算,绩效预算,预算绩效评价
政府绩效预算 篇2
随着政府公共支出的逐年增加，如何进一步提高财政资金的使用效率和效益，已成为中央关切、社会关注、群众关心的问题。国际上通行的做法就是预算绩效管理。预算绩效管理就是一种以支出结果为导向的管理模式，通俗的讲就是政府公共资金投入与支出效果的比较，实际上就是解决三个问题，一是该不该投入公共财政资金做这项工作，二是花多少钱做这项工作，三是财政的投入是否值得。这三个问题分别对应着预算绩效管理的三个主要内容，即绩效目标、绩效预算和绩效评价。
党中央、国务院高度重视预算绩效管理工作，多次强调要深化预算制度改革，加强预算绩效管理，提高预算资金的使用效益和政府工作效率。党的十六届三中全会提出“建立预算绩效评价体系”，党的十七届二中、五中全会提出“推行政府绩效管理和行政问责制度”，“完善政府绩效评估制度”。财政部按照党中央、国务院的要求和部署，积极研究探索预算绩效管理工作，如在中央部门预算中选择部分社会关注度高、专业性强、预算金额较大的行政事业类项目开展绩效评价试点等。但从总体上看，我国的预算绩效管理工作仍处于起步阶段。
推进预算绩效管理，是深入贯彻落实科学发展观的必然要求，也是公共财政科学化、精细化管理的重要内容，对于加快经济发展方式转变和和谐社会构建，促进高效、责任、透明政府的建设具有重大的政治、经济和社会意义。
一是要牢固树立“用钱必问效、问效必问责、问责效为先”的预算绩效管理理念。从为民服务、为国理财的高度出发，花尽量少的资金、为农业、农村、农民提供更多、更好的公共产品和公共服务，使财政行为更加务实、高效，实现财政支出从注重资金投入到注重支出效果的管理方式转变。
二是科学设定绩效目标。绩效目标是预算绩效管理的基础，是整个预算绩效管理系统的前提。预算单位在编制下一预算时，要根据本地国民经济和社会发展规划、部门职能及事业发展规划，科学、合理地测算资金需求，编制预算绩效计划，报送绩效目标。财政部门审核并履行法定审批程序后，在单位预算批复中同时批复绩效目标。
三是细化绩效评价指标。现在财政支农专项资金种类繁多，如果要对每类财政支农项目建立评价指标，不仅指标设计工作量庞大，而且也难以在实践中操作。可以对财政支农项目进行适当的分类，按照一定的标准建立不同指标体系。分为通用指标和专用指标两大类。通用指标适用于所有财政支农项目绩效的评价。在评价某一项目的绩效时，所有通用指标都要参与评价。如项目资金到位率、财政资金带动率、项目目标实现率、项目社会满意率、项目组织管理水平等。专用指标可以根据项目的具体情况有针对地按照项目性质特点设置。
四是建立绩效评价结果反馈和应用机制。对绩效评价发现问题、未达到绩效目标或评价结果较差的，应当根据情况调整项目或相应调减项目预算，直至取消该项财政支出。
绩效预算魔方 篇3
河北省财政厅让财政监督实现了财政合规性检查和财政绩效监督并举，让财政改革有效地预防腐败问题有了实质性的抓手，并且实现了财政大监督“由虚变实”的转换。从河北省人民政府出台《关于深化绩效预算管理改革的意见》到河北省财政厅印发《深化省级绩效预算管理改革实施方案》，河北省财政厅通过改革，构建了覆盖整个财政资金运行的联合监督网，也称为全过程绩效预算监督模式。
全过程预算监督
河北省财政监督检查局局长姚绍学告诉记者，以前监督检查局在管理资金方面难度很大，难免受到人少、事多、监督难等情况影响。并且工作范围比较窄，仅做财政资金合规性检查，但这又与审计部门的工作相重复。面对这些困难，监督检查局要想有大的作为，必然感到掣肘。于是，河北省财政厅在这种情况下，做出改革创新，实现以绩效为导向，实施全过程预算监督，以及构建制衡机制，形成监督结果应用闭环。转型力度很大，目标就是要建立绩效监督新机制，不过这一切工作也在实践探索之中。
所谓绩效监督新机制，就是将财政监督工作融入全过程绩效预算管理体系，覆盖绩效预算编制、执行过程以及执行效果的全过程，充分发挥财政监督在绩效预算管理中的职能作用。
在加强对绩效预算编制质量的监督方面。组织指导编制绩效预算，提高部门编制预算的绩效理念，强化预算编制审核的绩效导向，重点从绩效目标是否精确明晰可实现、绩效指标是否科学合理可考核、评价标准是否客观实际可检验三个方面，通过对部门预算编制工作的组织、指导、参与和审核，发挥监督作用，完成编制任务，提高编制质量。
在加强绩效预算执行过程的监督方面。将绩效运行监督贯穿于绩效预算执行各个环节，动态监控项目执行、资金运行和绩效目标完成情况，定期采集并汇总分析绩效运行信息，及时纠正偏离或未达到阶段绩效目标的各种问题。同时通过研发利用统一的会计核算管理平台，对流程设置、会计核算信息质量等进行有效监督，借以客观反映部门预算运行的质量和效果。
在加强对预算执行效果的监督方面。构建部门自评价、财政重点再评价和第三方评价相结合的绩效评价新模式。采取部门自评与财政重点再评价相结合的方式，在部门对所有预算项目进行自评的基础上，财政部门进行自评指导、复核和重点再评价。以省委、省政府重大决策部署以及社会关注热点为重点，优先选择涉及“三农”、教育、医疗卫生、社会保障和就业、环境保护、经济结构调整等重点领域的工作活动进行绩效评价，逐步将所有工作活动纳入绩效评价范畴。对部分政策覆盖面广、社会关注度高的重点项目和重大政策，通过政府购买服务形式，委托第三方开展绩效评价，增强绩效评价社会监督力度和评价结果公信力。
整个工作过程中，监督检查局的作用贯穿始终。监督检查局常务副局长张振川告诉记者：“河北省财政厅厅长高志立对财政监督业务非常精通，上任后就提出了整合监督力量，开展绩效监督工作。监督工作从源头开始介入，形成预算编制、执行、监督、评价，然后监督评价结果再反馈到预算编制执行当中的全过程预算监督，这是一套循环模式。”
监督检查局经过这次转型调整之后，担负起了河北省绩效监督的责任。绩效评价工作被作为其中一个重要方式和环节，它将是监督检查局工作的主要内容之一。换言之，就是除了财政资金合规性检查以外，还要进行绩效监督，简称“一体两翼”。“一体”即财政监督，“两翼”分别是合规性检查和绩效监督，两方面相互配合。只有“两翼”同时发展，“一体”才能腾飞。
机制保障
众所周知，全过程绩效预算监督模式要在探索中不断创新，还要有相关的保障为其护航，否则这个模式只会停留在顶层设计当中。如何让绩效评价工作落到实处并且发挥出应有作用？河北省财政厅通过建立健全绩效挂钩、报告、公开和问责等制度措施，形成监督结果应用闭环，切实发挥财政监督服务财政中心工作的职能作用，真正实现预算完成有评价、评价结果有应用、绩效缺失有问责。因此，监督结果应用闭环是全过程绩效预算监督模式的效果保障。
首先是建立监督结果与预算编制挂钩机制。将部门预算项目、工作活动绩效评价情况作为制定财政政策、安排年度预算、分配转移支付资金的重要依据，实现监督结果与预算编制挂钩。
其次是建立监督结果报告制度。定期汇总各部门预算执行、绩效评价和整改落实情况，呈报省政府或分管省领导，作为加强预算执行监控、改进预算管理、反映部门工作成效的重要依据。
第三是完善财政监督结果公开制度。按照政府信息公开的有关规定，逐步将涉及群众切身利益、社会关注度高的民生、环境保护等类资金的绩效评价结果、绩效目标实现情况、处理处罚决定等结论性内容公开。
第四是建立绩效问责机制。根据相关法律法规及省委、省政府对部门工作考核办法，对因故意或管理过失致使财政资金配置和执行绩效未达到预期目标的省级部门、预算单位、下级政府以及责任人员实施绩效问责。
整个闭环模式中，结果与预算编制挂钩，并且结果公开，这就反映出绩效监督当中的果敢性。避免“口号式”的运动，进而能让绩效评价结果来深化和解决财政管理的现实难题。
解决问题的最好方式就是拥有解决问题的能力。在严密的顶层设计当中，河北省财政厅智慧地把绩效评价结果的监督职责放在监督检查局，让绩效结果运用有了强大的发力点和实现路径，让设计方案能够落地。
据记者了解，现在全国大部分地区的财政绩效评价工作没有设置在监督机构，而仅仅由一个处室来做。绩效与监督本来就是相互交融，有了绩效评价的抓手，监督工作才能准确发力，并且能为日后开展内控工作提供现实依据；反之有了监督权力，绩效评价工作才能更有效力的发挥作用。
nlc202309021405
河北省财政厅根据新修订《预算法》和即将出台的《预算法实施细则》中有关全面、客观反映财政资金使用绩效情况的要求，对省级预算部门资金绩效监督做了全覆盖。为此，统筹协调、组织厅内具有监督检查职能的11个处室、单位，分类口开展工作活动重点预算项目的绩效评价工作。另外省财政厅在领导配置方面也下了番功夫，财政监督检查局局长姚绍学是厅党组成员，由监督检查局局长来统管这些监督部门。由此可见，财政厅在监督业务上，基本实现了统一领导。据此，在全国大部分地区还处于绩效评价与监督相割裂的状态时，河北省财政厅已先行一步，实现了绩效监督的大监督模式，这也代表着监督机构转型的一个发展方向。
形成监管合力
如果说全过程绩效预算监督模式是个创新，那么整合全厅的监督力量便成为了全过程绩效预算监督模式的一大特色。
业内深知，要达到全过程绩效预算监督模式很难，如果仅仅是监督部门来做这个工作，那么这种创新模式仍然会停留在表层。只有让财政业务管理部门加入其中，才能让绩效监督发挥实质性的作用。
河北将财政监督贯穿于财政中心工作全局，建立健全财政专职监督机构和财政各业务管理机构之间科学合理、系统全面、权责明确的监督工作新模式。
河北财政监督新机制的一大特色就是建立健全了不同于以往的、权责明确的、财政专职监督机构和财政各业务管理机构之间的监督工作新模式。财政业务管理部门和财政专职监督检查机构两大块统筹协调、权责明确、不留死角，前者包括预算绩效管理处、国库支付局和各部门预算主管处，后者包括厅内有监督检查职能的监督处（局）、财政监察一至五处、财政投资评审中心等10个单位。其中，预算绩效管理处主要负责研究建立绩效评价指标体系，建立健全绩效挂钩、报告、公开和问责等制度措施；国库支付局负责完善财政财会信息管理平台；各部门预算主管处要加强对部门绩效预算编制审核、执行监控和自评指导，还要与有监督检查职能的归口处室共同对对口部门部分工作活动和重点预算项目绩效情况进行具体考评。此外，财政专职监督检查机构还要对第三方评价进行监督，确保绩效评价结果的权威、可靠。
至此，全过程预算监督模式，监督结果应用闭环，整合监督力量，完美的组成一体。全过程绩效监督模式重点作用事前绩效；监督结果应用闭环重点作用事后绩效；整合监督力量重点则是在工作机制方面发挥作用。河北的全过程绩效预算监督模式，全景式勾勒出现阶段地方财政监督的清晰脉络，形成“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有应用、绩效缺失有问责”的全过程绩效预算管理新机制。
打破固有利益
其实，全过程绩效预算监督模式是比较先进的理念。但是先进的理念一般都面临着难落地的尴尬处境。不过，对于财政人来讲，真正难的确实是“功夫在诗外”的状况。在推动某项改革的时候，改革就会首先变成部门利益之间的博弈，而这种博弈往往会通过一些“技术缺陷”使得改革裹足不前，监督检查局的工作人员向记者道出了几个难题。
第一是依据的难题。作为财政去实施绩效监督，往往会被预算部门提出质疑。虽然《预算法》里明确规定，政府的财政部门监督本级部门的预算编制执行。但是如何去监督，这是一件难事。原来只是财政资金合规性检查，监督部门只要去部门单位检查资金有没有违规，有没有违纪等现象就可以了。但是现在换了方式，除了检查有没有违规违纪，还要对其做效果评价，这是工作内容的一种延伸。虽然绩效评价本身也是监督的方式方法，但会出现一个问题，比如通过绩效评价，某个预算单位得到的是中等偏上的绩效评价。那么中等偏上的绩效评价结果是依据什么标准得出来的？评价的方法原理是什么？预算单位是否认可这套评价方法？因为单位不同，项目不同，不可能有一个通用的评价方法。所以评价小组制定的评价方法，要取得预算单位的认同。但是这种认同的过程是很艰难的，绩效评价本身就触碰到了部门的固有利益，在这个过程中，要使全过程绩效预算监督模式保持效能，就要克服这第一道难题。
第二是指标体系的难题。当然指标体系不仅是河北的难题，也是全国的难题，甚至是个国际难题。姚绍学说道：“目前很少有一套完整的指标体系，能够如实客观的反映事实，但是作为指标体系则必须要做到这一点。因为它涉及到评判标准的问题，比如给某两个单位的绩效成绩分别打出70分和80分，那么这两个分数的差异是什么，代表的含义是什么，这是需要研究的。”
如果要让各个预算单位认可财政部门做的绩效评价工作，那么指标体系得到认可是重中之重，由此得出的评价结论对方才能认可。要让指标体系更加科学，必须要有个过程。这也是全过程绩效预算监督模式需要研究创新的内容，也是要克服的第二道难题。
第三是连续性和稳定性的难题。简言之，就是所用的一套评选方法，要在大多数单位部门能够适用，不能一个部门一套方法，最后导致没有可比性。这也是全过程绩效预算监督模式要在探索中逐渐完善的内容。
最后，张振川告诉记者：“全过程绩效预算监督模式改变了过去财政资金运行的整个流程，以前部门就是要资金，花钱只要不违规就是好的。但是，现在部门先要考虑所做的事情该不该做，做完能达到什么效果。所谓大监督就是把绩效理念和实践不断深化和完善。同时也相信这些难题也会成为全过程绩效预算监督模式不断创新的动力。”
政府绩效预算 篇4
一、绩效导向预算的相关理论模型
绩效预算是一种建立在计量经济学基础上的公共财政管理工具, 需要通过大量科学地精密测算以界定政府部门的工作绩效, 并在此基础上建立起相应的货币资金管理模型。在绩效预算构建过程中, 数量经济学发挥了重要作用, 尤其是生产函数模型, 其应用最为广泛。
生产函数是一种技术关系, 它表明在一定的技术水平下, 由每一组特定的生产要素投入组合所能得到的最大产出或收益。一般生产函数模型是计量经济学中最重要的统计研究之一, 由柯布 (C.W.Cobb) 和道格拉斯 (P.H.Douglas) 于1928年提出。它在企业管理中被广泛地应用, 其目的是度量投入产出的效率。绩效预算采用绩效测量与比较, 将企业组织的科学管理办法运用到政府绩效预算中。具体是通过测量政府活动或计划的有效产出, 再计算出每一项活动或计划需要的单位时间和单位费用, 进而归总计算出整个部门的预算, 进而比较实际的投入产出率与预期的投入产出率, 以确定政府工作的效果。
二、我国政府预算机构在预算管理中的传统角色
政府预算机构在预算管理中承担了很多日常的角色。在预算的准备阶段, 审查职能部门的资金请求并草拟行政预算。在立法机关审批阶段, 为所有的职能部门, 尤其是行政部门的预算辩护, 支持行政首长的政策。在实施阶段, 实行日常预算管理, 监督行政 (及立法) 方针的执行情况, 同时保障财政管理系统的运行。在预算周期的最后阶段, 组织项目审计并落实评估。因此, 政府及其预算分析人员是集检查者、控制者、交流者、计划者、倡导者和实施者等多重角色于一身的。
政府预算机构在预算准备和审批阶段中扮演的是对立的角色。在审核预算要求时, 政府预算机构总是尽量缩减预算, 并与职能部门之间产生一种潜在的对抗。
三、我国政府预算机构应对角色转变的对策
随着绩效导向预算模式在我国公共财政管理中的不断推广, 政府预算机构的角色转变还面临诸多问题, 有必要从以下几个方面采取相应的对策。
1、战略计划。
政府预算机构将战略计划与目标设定过程整合起来, 让绩效测量在政策决策和预算中有实际的影响力。这样有助于构建预算讨论框架, 鼓励政府关注政治之外的项目, 为政府公务员提供清晰、明确的指导, 完成期望的绩效目标。
2、绩效导向人事政策。
利用人事政策对能有效地利用绩效测量方法、提高公共服务质量的政府公务员给予肯定, 并用来激励其他人。这种政策包括以绩效为基础的晋升、加薪以及非物质激励政策等。
3、项目预算。
绩效导向预算需要重新确立预算科目和格式, 政府预算机构须将其由分行列支型改为项目型。这样管理者和政策制定者能够更好地安排任务, 并将绩效目标和项目结果联系起来, 方便分配财政资金。
4、项目评估能力。
政府预算机构要在项目评估上加大精力, 把其看作是提高政府能力的长期性投入。从长远来看, 取得绩效导向预算改革的成功, 政府需要投入精力培养预算机构公务员的技术与分析能力, 这样才能让他们理解和解释绩效预算的结果, 研究绩效不佳的原因, 并制定提高绩效的解决方案。
5、公开报告。
绩效预算创新的另一个重要内容就是公开报告, 因为这是公民利用信息掌握政府行为、判断其是否负责的关键。在报告中, 应该界定清楚绩效报告的目标和范围, 界定好政府的主要目标和使用资源所应达到的目标, 同时还须报告有关成本与产出或结果之间关系的绩效信息等。这样可以增加政府的透明度。
6、领导与政治支持。
任何组织变化都需要有“改革代理人”。尽管改革期间存在可预测的障碍和挑战, 但是他们还是会为促进变革提供远景规划, 推动计划实施, 激励并说服其他人分享同样的远景规划, 并关注由改革所带来的好处。
另外, 准确可靠的会计系统和信息技术的支持也是政府预算机构顺利转变角色的重要保证。
参考文献
[1]王进杰等:政府绩效预算改革研究[J].财政研究, 2006 (8) .
[2]张维平:对中国实行绩效管理的思考[J].当代财经, 2005 (2) .
地方政府预算绩效管理工作总结 篇5
一、加强组织领导，确保绩效评估工作健康有序进行
(一)调整充实机构
为切实加强对绩效评估工作的组织领导，我局根据人员变动情况，调整充实了绩效评估工作领导小组，局长担任组长，各位副局长和分管领导担任副组长，成员由有关各股室责任人组成，下设办公室。绩效评估工作领导小组负责绩效评估工作的组织领导、管理协调、研究分析和督促落实等，办公室负责日常工作的组织协调，并抓好落实。
(二)切实制定绩效评估工作方案和指标体系
为推进绩效评估工作健康有序开展，进一步推动我局各项工作的贯彻落实，根据区委、区政府《20xx年度绩效管理工作方案》精神，结合我局的工作实际，认真制定了《20xx年秀屿区财政局绩效管理工作方案》和指标体系。同时，要求各责任股室、责任人切实负起责任，认真抓好所负责的具体指标内容的落实工作，经常分析和解决绩效评估体系的落实情况和存在问题，增强日常工作的针对性和有效性。各责任股室既各司其职，又通力合作，形成了整体合力，确保了全面完成区委、区政府和上级业务部门布置的各项工作和目标任务。
二、扎实开展绩效考评，促进各项工作的落实
(一)贯彻落实区委、区政府决策部署和部门履职情况
1、通过全局上下共同努力，全面完成区委、区政府下达的各项年度工作任务。
(1)狠抓财政收入，确保任务完成。坚持依法、扎实、均衡地抓好财政各项收入，做到财政收入早计划、早安排、早布置、早落实。通过强化收入目标责任，建立财税库行联席制度，健全收入监控分折制度，进一步落实财政部门直征制度，加强预算外资金收入管理等措施，预计全区财政总收入12.9158 亿元，比去年增收3.8649亿元，增长 42.7 %。
(2)严格控制支出，确保安定稳定。支出是财政管理的重点和难点。按照公共财政的要求，我局不断优化财政支出结构，通过坚持保工资、保开门，努力做好社会保障工作，确保法定支出，保障重点项目建设，严格控制“人、车、会、话”经费支出等措施，强化预算约束，财政支出控制得较好。全年累计支出 亿元。
(3)拓宽投融资渠道，为项目攻坚服务。一是支持重点投资项目建设。20xx年筹措各类资金近7亿元，其中新增融资转贷9.03亿元，重点用于支持工业园区基础设施和配套工程建设，为工程项目提供资金保障。二是促进社会发展。倾斜教育投入，及时拨付教育资金。全年补助教育公用经费 508.61万元，全年科技支出1003.4万元，医疗卫生支出16566.9万元，社会保障和就业支出11827.09万元，环保卫生支出1549.92万元，用于科技事业发展、推动公益性文化事业开展和促进公共卫生体系建设;促进了我区各级政权的正常运转和各项社会事业顺利发展。三是加大农村基础设施建设，办好惠农实事。通过转移支付和专项资金，支出920万元，用于农林水事务;支出12579.36 万元，对种粮、石油价格改革进行补贴;支出1224万元，用于家电下乡补贴，推动农业产化业化发展和新农村建设。20xx年支持现代渔业项目投资300万元，促进了项目顺利开展。支出农村“六大员”政府补贴23.77万元，村(居)“两委”补贴和村(居)办公经费1157.52万元，用于巩固农村税费改革成果，保障了乡镇农村基层政权的运转，维护了农村社会的安定稳定。支出 223.5 万元，积极助推造福工程顺利实施，涉及894人，促进了农村社会和谐发展。
(4)切实加强乡镇财政资金监管。一是强化对补助性资金的监管。对以人口、耕地面积、粮食产量、牲畜头(只)数、购买行为等为分配依据，直接或间接补助到农民的财政资金，重点监督其是否及时公开、公示补助政策和补助对象，是否认真核实补助信息、是否切实将补助资金落实到户等。二是严格项目资金监管。对上级补助的项目资金，严马项目申报、项目公示、跟踪项目实施和评估验收等;对纳入乡镇财政预算管理的项目资金，重点监管其预算编制、预算执行情况。三是规范乡镇本级、村级资金和财务监管。加强乡镇财政预算管理，实行综合预算，完善乡镇基本支出定员定额管理，建立项目库管理制度。健全乡村财务管理，逐步建立乡村债务动态监控制度，实行村集体会计委托乡镇代理制度，建立健全乡村资产购建、验收、保管、使用、处置等管理制度。
2、认真落实区委、区政府会议纪要、专题纪要及领导批示办件。
20xx年，我局领导按照区委、区政府安排，积极参加有关区委、区政府会议，认真贯彻落实区委、区政府会议纪要事项，扎实完成领导批示件交办的任务。全年各项会议纪要8件、专题会议纪要9件区委、区政府领导批示件168件，均已圆满办件。效果显著，群众满意度较好。
3、应急工作及督查落实情况。
根据《秀屿区突发公共事件总体应急预案》的要求精神，我局建立健全了财政应急管理体制，制定了相关的应急保障预案，明确了组织领导职责、预警监测和报告、应急保障措施、财政收支政策、应急保障资金的申报、审核、拨付和使用等，20xx年预算突发核实预备金249.41万元，防汛应急物资储备金15万，有力地保障了应急工作顺利开展。
4、人大建议、政协提案办结落实情况。
全年无人大建议。全年共收到区政协主办提案2件，均已办结，办结率100%，满意率100%，解决率100%。
5、绩效管理制度落实情况。
20xx年，我局以科学发展观为指导，围绕深化行政管理体制改革目标，以提升工作效能，优化发展环境为主线，深入推进绩效管理，认真制定了绩效管理工作方案，并对照上级主管部门和本年度工作计划，分解设定了绩效评估指标及责任领导和责任股室，建立效绩工作台帐，在此基础上认真组织实施，改进了财政管理方式。
6、履行职责，服务发展情况。
(1)深入推进部门预算编制改革。按照新的收支分类体系编制政府财支预算，以增强财政预算严肃性、准确性，规范预算编制标准、程序，切实做好“零基预算”，同时抓好预算编审分离制度的落实，促进了预算编制质量的提高。坚持预算方案局务会议集体研究制度，做到部门预算细化、公开、水平。(2)继续推进制度改革。进一步完善落实预算外资金管理办法。严格“收支两条线”和“收费票款分离”管理，加强票据管理，积极推进票据电子化管理改革，全区有121个单位实行了财务票据电子管理，完成电子开票2995665份，计357065.26万元(含内部往来款项)。同时在部分单位实施“非税收入收缴管理”。(3)认真贯彻实施《政府采购法》，进一步依法规范政府采购行为。今年组织采购48批，预算9458276.8万元，节约资金298634.6 万元，节约率3.16 %。(4)继续推进政府收支分类工作，在前年改革的基础上，扎实进政府收支分类。(5)今年还举办会计人员网上继续教育，对全区会计持证人员进行培训，并开展会计从业人员资格及配备情况检查，为会计制度改革做好准备。
(二)机关自身建设情况
1、政务公开和政府信息公开
20xx年我局认真贯彻落实区委、区政府关于政务公开和政府信息公开工作的一系列决策和部署，按照“分类指导、分步实施、重点突破、注重实效”的总体思路，不断开拓进取，不断总结经验，不断深化落实，取得明显成效。(1)对外公开工作开展情况。财政收支、预算外资金管理、专项资金下达、国有资产处置等在区政务公开栏公开;工作守则和办事程序常年上墙专栏公布;会计办证做到及时在窗口公布。(2)对内公开工作开展情况。重大事项财政收支、人事情况、评先评优和职称评聘等做到及时上墙公布;同时认真审议政务公开内容，确保政务公开内容真实性、全面性、及时性，并做好报送及建档工作。(3)扎实推进政府信息公开工作。根据区委、区政府的统一布置。遵循公正、公开、便民的原则，加大政府信息公开力度。编制《秀屿区财政局信息公开指南》，对主动公开和依申请公开的公开范围、形式、时限等作了规定，及时将有关内容在区政府网上公布。20xx年公布29项内容为公民、法人和其他组织依法获取财政信息提供服务。同时，落实和制定了相关配套措施，制定了有关制度，确保了财政政府信息公开有序进行。
2、窗口服务情况
我局按照行政审批项目公开情况，将会计从业资格办理，会计职称报名等进行区服务中心窗口办理，并进行网上审批。对驻进人员加强意识教育，提高了工作质量和工作效率，全年未出现被投诉现象。
3、机关效能工作情况
深入开展机关效能建设，认真执行“首问负责”、“一次性告知”制度，全年没有由此而发生的投诉事件;严肃效能纪律，积极参加出席区委、区政府会议，认真贯彻落实区委、区政府领导批示件，对于领导批示件均已办理，群众满意度较好。
(三)加强党建工作
1、扎实推进党务公开工作。建立健全党务公开机构，成立领导小组，由支部组委专门负责该项工作，按时研究公开内容并进行公开，做到公开内容真实完整，公开齐全，建档保管，并及时向上级党委上报有关材料。
2、积极开展理论学习。一是认真开展学习活动，在学习活动中，不断健全学习制度，并按学习计划开展学习，在学习中做到有考勤、有笔记、有体会交流、有专题调研、学习材料齐整、档案保管完好。二是积极征订党刊党报，按照区委、区政府的安排积极做好党刊党报征订工作，及时完成征订任务，并发挥财政职能，以国库统一支付全区各单位的党报党刊征订款，为全区及时完成党刊党报任务，做出积极贡献。三是积极开展对外宣传工作。本年度加大对外宣传力度，积极向报刊及各级信息刊物报送材料，计在各级信息发表21篇，扩大了宣传效果。
3、稳步推进基层党组织建设。一是深入开展“创先争优”活动，按照区委的安排，创新形式，紧贴财政实际拓宽服务群众新途径，先后开展了走访慰问挂钩村贫困户，印制强农惠农资金使用情况统计台帐。建立财政专项资金监管系统等活动，收到了创先争优实效。二是设置党支部，健全党组织领导班子，按时进行支部换届。三是做党员培训工作认真制定党员培训计划，积极参加相关培训工作。四是及时交纳党费，支部组委认真做好党费收集工作，按时上交上级党委。五是帮助挂钩村工作。经常下乡，帮助挂钩村做好抗台风和防范突击事件工作发生，走访困难户支持发展生产等，并监督做好党费缴纳工作。六是加强制度建设。建立健全民主集中制，重大事情、人事安排事项，均经局务会议研究决定，建立“三会一课”制度，召开有关会议和讲座，提高党员素质，经常召开民主生活会开展批评和自我批评工作。
(四)规范权力运行情况
1、积极推行网上审批
认真做好行政审批项目清理工作，我局行政执法主体、行业及执法依据及时梳理完毕，公开公示办事程序、收费标准、办事事限、建立健全评议、调查和责任追究制度。同时认真履行职责，开展了网上审批工作，方便了群众办事，提高行政审批效率，今年共有网上审批事项62项，经区有关部门督查全部合格。
2、执行电子监察工作。我局按照区纠风办的要求，建立财政专项资金电子监察系统，对财政专项资金的拨付支出进行及时监管。
3、规范行政权力运行工作
据区法制办有关精神，我局认真做好规范行政权力运行工作，成立了领导小组，制定了工作实施方案和有关工作制度，编制目录和流程图，确保了财政行政权力公正、合理使用，提高了依法行政水平。
4、行政过错责任追究情况
我局认真落实依法行政，不断提高了依法行政水平，全年未发生行政过错事件。
5、落实审计意见、规定。我局认真对待每年的《预算执和情况审计报告》及时反馈意见，认真配合审计调查，积极做好审计结果的落实工作，未出违反财纪规定事项。
(五)计生工作落实情况
加大落实计生“三结合”优惠政策资金投入力度。安排155 万元，用于帮助解决实行计划生育的家庭、子女和基层计划生育工作者，以及协会会员在生产、学习、生活等方面存在的困难和问题，维护他们的合法权益。为每个乡镇每年至少解决2户，每户补助金额2万元，区、乡镇财政各补助50%。农村独生户、二女户的学费给予减负70%，如属低保家庭，学费全免。农村独生子女户、二女户的孩子和父母参加新农合的，个人缴纳的经费由区财政统一支付。同进，从社会抚养费中统筹5%，用于建立幸福工程专项资金，由区财政按季度拨付给区计生协会。
(六)廉政行政情况
一是认真落实党风廉政建设责任制，认真制定党风廉政建设和反腐败工作立项分解督促落实方案，卓有成效地开展学习贯彻党章活动、党风廉政建设。二是认真开展廉政风险防控工作。制定廉政风险防控工作实施细则，开展风险自查和排查工作。三是建立科级领导廉政档案。按有关规定，将科级领导干部廉政情况分别建档保管。四是认真落实群众反映强烈的热点、难点问题整改工作，全局没有出现一例违法违纪行为。
(七)综治维稳工作
1、社会综合治理和创建平安工作
我局强化综治工作领导，积极开展创建“平安秀屿”活动，把综治、平安建设工作列入全局总体工会计划，狠抓制度落实，加强宣传教育，制定建设“平安秀屿”实施方案，深入开民综治、平安建设工作，积极营造综治平安建设工作的良好氛围。健全经费保障机制，把综治、平安建设投入按人均2元的标准安排预算202.18万元，并按有序时拨付到位。同时，拨付经费359.54万元，支持普法、法律缓助、人民调解及农村综治协管员工资支出，促进了综治和平安建设工作整体水平进一步提高，较好地完成了年初下达的综治、平安建设工作责任目标。
2、信件办理及对群众意见、建议的回应情况
1.信访情况。全年没有出现群众因财政问题越级上方事件。
2.行评问题整改情况。区转来的我区财政系统政风行风存在的问题共3个。针对这些问题，我局及时组织整改，全面落实到位，做到事事有着落，件件有回音; 并回访群众，得到满意认可。3效能投诉件办结情况，全年没有发生效能投诉事件。
(八)工作成效情况
通过一年的绩效管理，财政工作取得了明显的成就。一是增强了财政人员的岗位目标责任意识，使财政收入任务得到较好完成。广大财政人员团结奋斗，知难而上，开拓进取，积极组织收入，确保了财政收入持续增长，20xx年财政总收入达12.9158亿元，比增42.7 %。二是增强了财政干部的改革创新意识，使财政改革得到扎实推进。在推行部门预算、政府采购方面作了有益的探索，并进一步完善了零基预算和综合财政预算，继续推进了国库统一支付制度和财政票据电子化改革，实行车辆统一保险等工作; 三是增强了财政票据电子化改革，实行车辆统一保险等工作; 三是增强了财政干部的依法理财意识，使财政监督管理水平得到提高。我们加大财政监督力度，积极组织开展各项专项检查，如协同有关部门开展了领导干部借款、用公款购买各种商业保险、事业单位票据清理整顿等工作，贯彻落实两个《条例》(财政违法行为处罚分条例和福建省财政监督条例)，依法维护财政经济秩序，为实行财政改革打下了基础;各种日常财务管理也得到有效加强。四是增强了财政干部的大局意识，使财政各项保障工作得到较好落实。在财力增长有限的情况下，我们积极筹集资金，确保工资发放和政府机构的正常运转。五是增强了财政人员的服务意识，使系统上下为民办实事、办好事的现象多了起来，“想群众所想，急群众所争”的工作氛围正好形成，党群关系得到了密切的民展，更多的干部群众对财政工作予以了关心、理解和支持。
三、实事求是开展自评，不断推进绩效考评工作
预算绩效的襄阳探路 篇6
一、积极而稳妥的探索
襄阳市在推进预算绩效管理的过程中既积极又稳妥，通过不断深化预算管理改革，加强预算绩效管理制度建设，强化项目支出绩效目标管理，开展预算支出绩效评价，探索评价结果应用，预算绩效管理工作取得初步成效。
（一）创新方式，严格程序，稳步推进绩效目标管理
1、明确管理程序。一是与部门预算同步，即绩效目标与部门预算同步申报、同步审核、同步批复。按部门预算编制“二上二下”程序，对年度预算50万元以上的支出项目，必须申报绩效目标，对预算执行过程中追加的50万元以上支出项目，要求单位在申请财政资金时申报绩效目标。二是明确阶段工作重点。绩效目标审核主要在“一上”阶段进行，“二上”阶段只对项目资金有调整的绩效目标进行审核。三是两个环节审核。绩效目标审核分初审和评审两个环节。初审由业务科室组织实施，重点对合规性和完整性进行审核，不符合政策性规定的项目在初审中淘汰，不进入评审环节。评审工作由预算科（编审中心）具体组织实施，在操作中以专家评审为主，业务科室科长对评审结果负责。四是两个路径批复。由业务科室在“二下”阶段通过两个路径对绩效目标同时批复，一个路径是项目目录及绩效目标主要信息随部门预算批复文件下达到单位，另一个路径是通过预算编审系统批复完整的绩效目标。
2、不断扩面增点。襄阳市自2012年启动预算绩效目标管理以来，纳入绩效目标管理的财政资金范围不断扩大，资金数额不断增加。2012年处在建章立制阶段，管理的资金范围较小，2013年进入实质性推进阶段，组织专家评审2013年度项目资金15.94亿元，评审2014年度项目资金18.48亿元;2014年开展了部门整体支出绩效目标管理试点，将市城建委等8个预算部门纳入试点范围，涉及财政资金4.2亿元。通过稳步推进预算绩效目标管理，预算单位逐渐感受到了使用财政资金的压力，加强了内部管理，提高了财政资金使用绩效。
3、创新评审方式。襄阳市采取专家评审和财政集中评审相结合的方式，组织开展预算绩效目标评审工作。专家评审的具体做法是：（1）制定评审工作方案。方案明确财政项目支出绩效目标专家评审的范围、方式、工作原则、主要内容、依据、人员组成和工作流程等内容。（2）遴选专家评审项目。项目遴选的重点是部门预算项目金额在50万元（含）以上的新增项目和申请增加资金的项目，以及财政专项资金项目。（3）遴选评审专家。按照评审工作方案确定的评审专家应具备的条件，本着自愿参与的原则组织遴选。（4）专家预审。为了提高专家评审工作质量和效率，将制定的项目评审工作方案、项目绩效目标申报表等相关资料的电子文档，按专家和项目分组情况在专家评审会召开前3个工作日发至各专家预审。（5）评审预备会。在专家评审会召开之前组织各评审组召开预备会，听取各专家组成员预审情况汇报，进一步明确工作要求。（6）分组评审。评审会期间，项目单位向评审组介绍项目绩效目标、绩效指标、指标值设计的依据等情况说明，并接受评审组的质询。评审组通过查阅文件资料、调查、质询等方式，对项目绩效目标申报表的各项内容进行审核、测算，形成了初步评审意见。（7）集中会商。各评审组拟定初步评审意见后，会务组再召开碰头会，对评审期间发现的问题进行集中研究和解答。（8）提交评审意见。各评审组根据评审小组意见和集中会商意见，在评审会结束前按要求整理、提交《襄阳市市级财政支出绩效目标评审意见书》和《襄阳市市级财政支出绩效指标设计修改建议表》，供研究和审定项目支出预算时参考。
对于已申报未纳入专家评审的项目，由财政归口管理的业务科室会同预算科（编审中心）组织开展绩效目标集中评审。评审工作根据工作量大小、涉及单位多少等综合因素，采取“一对一”当面交流、会议集中评审等多种形式，指导相关单位按规范性、完整性、科学性、合理性、可行性等相关要求，修改绩效目标申报文本，提高了预算单位绩效目标编制水平，为项目支出绩效监控和绩效评价奠定了基础。
4、提升绩效目标管理工作质量。在绩效目标评审工作中坚持把握好两点：一是强化论证工作，努力做到项目资金与绩效目标相匹配。要求项目实施单位提供预算支出明细与测算依据，便于精细化核算。比如，市区移动警务平台维护项目，共有9个移动平台，申报项目年维护经费270万元，主要支出是电费和巡逻车燃油与维修保养费。评审专家通过调阅电费清单、测算巡逻车运行时长计算燃油消耗、调查巡逻车年均维保成本等，确定项目经费为135万，节约预算资金50%。二是以监控促管理，落实绩效目标。绩效目标管理与绩效监控紧密联系，在具体工作中，我市以监控结果促目标管理科学规范，提高了财政资金使用效益。比如，市房管局编制2014年度保障房建设预算时，申报资金12亿元。财政部门初审时，发现在2013年保障房项目中，有2个项目因拆迁问题并未开工，在2013年不会有新的建设性资本投入，涉及的项目资金4亿元，应结转至2014年使用，因此调减了2014年度保障房项目资金预算4亿元。
（二）搞好重点评价，探索评价经验，检验管理成效
1、明确评价方式。市财政局制定了《2014年市级财政支出绩效评价工作方案》，明确采取重点评价和自评价相结合的评价方式组织开展绩效评价。市财政局是重点评价的主体，对政府和社会关注、与经济发展及民生密切相关的2013年度23个财政支出项目开展重点评价，资金总额18.5亿元。其中：专项资金项目15个，金额14.7亿元;部门预算项目7个，金额0.1亿元;部门整体支出项目1个，金额3.7亿元。市直各部门是自评价的主体，对未纳入本次重点评价范围的2013年度50万元以上财政项目支出开展自评价。
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2、分类组织实施。按照探索经验、节约成本、提高评价结果公信力的原则，采取了三种形式实施重点评价。一是对于政府和社会关注度高、因子项目多而评价技术难度较大的项目，委托第三方组织实施，如住房保障项目、农业专项、教育专项、科技专项等4个项目。二是对于社会关注度较高、与经济发展和民生密切相关的项目，聘请预算绩效管理专家组成专家组具体实施，如产业发展专项、旅游专项、计生专项、商务促进专项、一元民生保险项目、标准化社区建设项目、科普经费项目、妇联妇女工作经费等8个项目。三是对于政府定向扶持项目和部门预算重点支出项目，由市财政局科室人员与聘请的预算绩效专家联合组成评价小组具体实施。
3、提高财政重点评价质量。每个财政重点评价项目都制定了具体的绩效评价实施工作方案，建立了项目绩效评价指标体系，明确了评价方法和评分细则。工作结束后，召开了财政支出绩效评价报告评审会，重点审核报告文本格式规范性、内容完整性、结论客观性、发现问题的准确性、建议的针对性与可行性等，并将专家评审意见作为改进工作和对评价报告进一步修改完善的重要依据。在绩效评价报告评审会上，项目评价专家对已重点评价的20个项目评价结果向项目主管部门、项目实施单位及财政部门进行了反馈，相关各方对关注的焦点事项进行了当面沟通和交流，其结果也作为完善评价报告的参考依据。评审会方式灵活，气氛活跃，形成了共识，提高了评价报告的质量和应用价值。
（三）注重评审、评价结果应用，将预算绩效管理工作引向深入
1、推进绩效目标评审结果应用。一是将评审结果反馈给预算单位，作为修改预算和绩效目标的依据。二是将评审结果报财政预算编审委员会，作为研究拟定年度财政预算方案的重要依据。比如，市公安局在编制2014年度部门预算时，申报了7个新增项目，资金总额1760万元。经评审，专家建议支持1个项目，其他项目或因技术已经落后，或因没有进行统筹规划和充分论证，建议暂不支持。评审意见上报后，局预算编审委员会采纳了专家意见，节约市本级预算资金共计1625万元。三是将评审结果报市政府，作为审定财政预算草案的参考依据。比如，在研究电子商务专项资金预算时，采纳了专家的部分意见，将设立规模为2000万元的电子商务专项资金，在2014年按1000万元列入财政预算，并实行竞争性分配。四是将评审结果报市人大预工委，作为审定财政专项资金预算的参考依据。去年市人大重点审核了2014年产业发展专项资金、科技专项资金和教育专项资金，财政部门及时提供了这3个专项的专家评审意见，促进了财政专项资金预算在市人大顺利通过。
2、探索财政重点评价结果应用。一是为了促进评价结果在2015年度预算编制中得到应用，市财政局党委召开专题会议，听取了预算支出绩效评价组织实施情况汇报，通报了财政重点评价中发现的突出问题，并就评价结果应用进行了研究部署，包括加强项目支出绩效目标管理、规范部门预算编制、调整专项资金分配结构与使用方向等。二是将财政重点评价报告反馈至相关主管部门和项目实施单位用于整改。
二、预算绩效管理中存在的主要问题
毋庸置疑，襄阳市在积极推进预算绩效管理方面取得了看得见摸得着的成效，但预算绩效管理中还存在一些不容忽视的问题，既有共性问题，也有个性问题，主要表现在以下7个方面：
（一）监督考核机制尚不完善。尚未将预算绩效管理工作纳入市直部门目标考核范围，主体责任不够明确，不利于财政支出绩效管理长效机制的建立。
（二）项目绩效目标管理基础工作薄弱。一是立项调研不够深入。主要是项目实施单位在申报预算项目时，未能深入开展立项调研或组织立项论证，以致出现部分项目不能实施、边实施边调整或实施后效果不理想的情况，不利于优化资源配置。二是绩效目标不够明确。主要是项目绩效目标细化、量化程度不够，绩效指标不够科学合理，绩效目标与实施结果难以比对。
（三）资金分配与使用不够合理。一是部分专项资金使用过于分散，存在“撒糊椒面”现象，资金的使用绩效不明显。二是部分专项资金用于与项目绩效关联度不高的项目中，未做到专款专用。三是部分资金分配与国民经济、财政收入、人口等方面指标挂钩，未体现财政资金按需分配的原则。
（四）项目监管力度不够。一是财务监管力度不够，存在项目资金串项使用问题。具体情况有：有些项目实施单位未设立专帐或单独会计科目核算项目资金，存在不同用途资金相互挤占的情况;有些项目实施单位虽然对项目资金进行了单独核算，但存在与其他资金串项使用或各子项之间串项使用的情况。二是业务监管力度不够。主要指项目主管部门、实施单位业务管理制度不健全、相关制度执行不到位。
（五）项目优选机制不够完善。主要是财政预算支出项目库尚未建立，项目优选机制没有形成，项目决策的主观因素偏多。主要表现在：一是部分主管部门未能按要求对申报的专项资金项目和50万元以上的部门预算项目绩效目标组织专家评审并签署意见，项目优选机制在内部尚未建立。二是部分财政专项资金中面向市场主体的资金分配虽然符合审批程序和拨付手续，但未实行竞争性分配，没有充分发挥市场机制在项目优选中的作用。
（六）项目绩效未完全达到预定目标。一是少数项目未能按计划进度实施，绩效目标也未作相应调整，预定目标未完全实现。二是少数项目实施后未完全达到预期效果。
（七）预算绩效管理专家能力有待提高。一是部分专家在预算绩效管理方面理论水平不高，表现在项目绩效目标评审和绩效评价工作中上，有时抓不准要点和关键环节;二是部分专家的实践经验不足，表现在对项目绩效指标设计、评价方法选择、评价标准确立、评价依据证据选定等方面不够科学合理。
三、进一步加强预算绩效管理的对策
要推进财政科学化精细化管理，强化预算支出的责任和效率，提高财政资金使用效益，必须进一步加强预算绩效管理。为此，结合襄阳实际，特提出如下对策、措施：
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（一）将预算绩效管理工作纳入本级政府目标考核范围，进一步明确主体责任。新修订的《预算法》及《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》进一步明确了预算管理职责，突出了部门和单位在预算编制和执行中的责任主体地位，因此，各部门和单位应在预算绩效管理工作中负主体责任。建议将预算绩效管理工作纳入本级政府对所属各部门目标考核范围，增强预算部门和单位对预算绩效管理工作的主动性和责任感。
（二）进一步加强项目支出绩效目标管理。一是财政部门要加大财政项目支出绩效目标的审核力度，把好项目立项入口关。二是主管部门在申报专项资金计划时，必须申报绩效总目标及各子项绩效目标，并在报财政部门之前组织专家评审。财政部门要组织专家对专项资金绩效总目标及各子项目标进行复审，复审意见需报本级政府作为决策参考依据。
（三）进一步完善项目决策机制。一是逐步建立完善部门预算支出项目库和财政预算支出项目库。二是规范财政预算支出项目立项管理，要求相关部门或单位申报新增项目时提交调研报告或项目论证报告。三是对于年度新增预算支出项目，要求从项目库中按照轻重缓急或竞争性原则公开遴选，防止出现“拿钱找项目”的现象。
（四）进一步加强项目资金管理。一是进一步加强项目资金指标管理，防止项目之间及项目的各子项之间未经审批随意串项使用。二是严格监督各项目单位对项目资金进行专帐或独立会计科目核算，切实做到专款专用。
（五）进一步改进财政资金分配管理。一是在不增加专项资金总额的前提下，调整专项资金支出结构，将与实现项目绩效无直接关系的支出项目调出，列入部门预算，同时相应调减专项资金额度。二是对各专项资金奖励政策进行梳理，在经过广泛、深入调研的基础上，提出改进奖励扶持政策的建议，为本级政府决策提供参考依据。
（六）深入推进财政专项资金竞争性分配改革。一是将与技术创新、经济发展、结构调整、民生相关的财政专项资金纳入专项资金竞争性分配范围。二是对纳入竞争性分配范围的专项资金，根据主管部门项目安排计划将拟实施项目分为招标评审类、奖补类（考核考评类）和其他类。三是招标评审类项目应分别制定竞争性分配实施方案，奖补类项目应按竞争性分配的有关程序制定考核奖励（发放）办法，方案和办法必须体现公开、公平的原则。四是对纳入竞争性分配范围的专项资金，应将竞争性分配方案、考核奖励（发放）办法与专项资金项目安排计划一并报本级政府审定。五是对纳入竞争性分配的财政专项资金项目实施效果进行绩效评价。
（七）加大评价结果应用力度。一是依据有关规定对已完成绩效评价的项目下达整改意见书，要求项目主管部门和实施单位针对存在的问题进行整改，并向财政部门报送整改报告书。二是将评价结果应用于下一年度预算编制。三是将评价结果整理形成专报向本级政府报告，作为审定下一年度本级财政预算的参考依据，并按照本级政府意见将评价报告在一定范围内公开。四是探索绩效问责实现形式，逐步建立绩效问责管理机制。
（八）构建预算绩效管理长效机制。一是建立预算绩效管理信息系统，增加系统涵盖模块，加强绩效监控信息收集和数据采集管理，逐步实现信息化技术对预算绩效管理全方位支撑。二是加强业务培训，重点培育本级参与预算绩效管理工作的中介机构，培训本级预算绩效管理专家、预算部门及项目实施单位相关人员，不断提高预算绩效管理整体水平。三是创新绩效管理方式，丰富绩效管理方法，不断推动预算绩效管理工作向纵深发展。
课题组组长：范景玉
课题组成员：王天宝 陈四季 张宏 马善记 景高国
执笔：马善记 景高国
政府绩效预算 篇7
(一) 财政资金使用不合规
2010年国家审计署公告了对56个中央部门单位2009年度预算执行情况和其他财政收支情况的审计结果:35家被审单位的财政性资金预算批复数与决算数存在差异, 或盈余或赤字, 总体差异率达19.84%;这35家被审单位审出不合规使用资金共计109.28亿元, 占整个决算支出数的13.69%, 具体构成见 (表1) 。这样的审计结果触发了社会对“预算管理绩效”的思考。从预算管理角度分析此次政府审计结果, 不难发现:从“预算编制”到“预算审批”再到“预算执行”, 直到最后“决算编报”, 每一个预算管理节点都被这次政府审计揭露的可谓“伤痕累累”。
(二) 预算编制:
伤痛了预算管理的“中枢神经”被审单位预算编制的“伤痕”:首先是完整性缺失, 表现在以前年度的资金结余未纳入预算统筹安排、利用国有资产取得的收入或上级经费补助未纳入预算管理、扩大预算编制权的主体范围及其编制权力、重复申报预算、少编政府采购预算等;其次是科学性不足, 表现在项目申报前期论证调研等可行性研究工作不充分等;最后是准确性不高。预算编制处于预算管理链的顶点位置, 绩优的预算编制是预算管理成功的先决条件, 相反, 绩差的预算编制也开启了预算管理失败的大门。因此, 完整性缺失、科学性不足、准确性不高的预算编制伤痛了预算管理的关键点———“中枢神经”。
(三) 预算审批:
伤通了预算管理的“任督二脉”被审单位预算审批的“伤痕”:首先是科学性缺陷, 表现在预算编制单位重复申报的预算、不准确的预算编报能够得到批复;其次是及时性不够, 表现在具有转批权的部门怠于行使二次批复权致使下属单位项目执行无预算。预算审批是预算资源流向执行单位的一道关卡, 也是预算管理迈向成功的重要一环。审批不严谨、不科学, 无异于认同了基于完整性缺失、科学性不足、准确性不高的预算编制所规划的预算资源流向。这不是打通了“任督二脉”, 又是什么?
(四) 预算执行:
伤到了预算管理的“五脏六腑”被审单位预算执行的“伤痕”集中在预算约束刚性不强:随意扩大范围支出, 如无预算的动用结余资金、扩大经费列支范围、项目支出与基本支出互窜使用等等;未经批准超预算列支;未经批准调整预算或自行安排预算;未按预算规定及时、准确解缴规费收入, 如应当“上缴财政专户”的直接转为“其他收入”……。打通“任督二脉”后, 执行单位规划的分配方案并不是预算资源流向的唯一选择。因为在执行过程中预算约束刚性不强, 变动随意性大, 再加上当前实践中预算执行率指标的“非预期”作用, 预算资源往往是随需而流、四通八达, 伤及预算管理的“五脏六腑”。
(五) 决算编报:
预算管理“遍体鳞伤”的写照被审单位决算编报的“伤”是预算管理前节点———编制、审批、执行———“伤痕”的联合反映:决算编报不完整, 如未将下属单位的财务状况和收支情况纳入部门决算编报范围;预算支出不完整, 如应列作预算支出的却用暂付款科目挂账;财务状况和收支情况未纳入规定的账簿核算;采取虚列、虚编、虚报等手段套取财政资金……
二、预算管理绩效改革:强化预算管理的对策
(一) 预算管理改革的理论支持:
委托代理理论预算管理中, “分配方”将预算资源委托给“执行方”去执行, 这样在预算管理中就存在着委托代理关系。把在博弈中拥有信息优势的“执行方”称为“代理人” (agent) , 而不拥有信息优势的“分配方”称为“委托人” (principal) 。在信息不对称的情况下, 委托人因缺乏真实信息而不能直接观测到代理人行为选择的有效性, 必须调动代理人的积极性以诱使其透露真实信息。另外, 委托人和代理人的利益冲突也表明, 双方达成一项合约需要三项前提条件:委托人希望通过该合约使其绩效最大化;代理人从接受该合约中得到的期望绩效不小于不接受该合约时得到的最大期望绩效;代理人总会在合约允许的范围内选择使自身绩效最大化的行动。因此, 预算管理改革进程中必须解决两个问题:信息透明和激励相容。
(二) 预算管理改革的历史发展:
以事业单位为例建国以来, 事业单位预算管理模式可以分为三个阶段:第一阶段是计划经济体制下国家财政“统收统支”;第二阶段是改革开发初期的“预算包干、让利放活”;第三阶段是九十年代末的“核定收支、定额或者定项补助、超支不补、结余留用” (张新、王蓓, 2008) 。可见, 计划经济向市场经济转轨是我国预算管理改革的时代背景, 建立与社会主义市场经济体制相适应的预算管理模式是预算管理改革的方向与目标。微观操作层面上, 事业单位的预算编制长期采用“基数增长法”, 导致执行单位的预算支出数逐年增加。即, 预算期控制数=上一期预算批复数× (1+增长比例)
部门预算改革后, “零基预算”编制法开始得到运用。但在实际的操作中, 大家对“零基预算”的理解只停留在表面———增长比例为零, 并未真正理解其精髓部分———每一项支出都要成本效益分析。因此, “零基预算”编制方法未能得到有效运用 (张新、王蓓, 2008) 。即, 预算期控制数=上一期预算批复数。从本质上看, 当前的宏观预算管理和微观预算操作都渗透着传统预算理念———投入预算, 这种理念侧重于预算资金的投入、分配、使用等过程, 对预算资金的使用结果较为忽视, 只管过程而不管结果 (钟振强等, 2006) 。这与关心结果、追求绩效的现代预算理念———产出预算———背道而驰。
(三) 绩效、绩效预算与预算管理绩效改革:
概念界定Etzioni采用“组织效率”和“组织效能”二维的方法定义绩效 (Perform ance) :组织效能由其目标实现的程度所决定;组织效率由单位产出所使用的资源的总量来衡量。目前国际上流行的关于“绩效”的基本要义 (3E) :经济性 (Econom y) ———指输入成本的降低程度;效率性 (Efficiency) ———指一个活动或一个组织的产出与投入之间的关系;效果性 (Effective) ———指产出对最终目标所做贡献的大小 (邓毅, 2008) 。绩效预算 (Perform ance Budgeting, PB) 是一种以目标为导向的预算, 它是以政府公共部门目标实现程度为依据, 进行预算编制、控制、评价的一种预算管理模式 (财政部预算司, 2007) 。与传统预算管理相比, 绩效预算在强调财政支出3E的同时主张给予代理人充分的预算管理自主权。再者, 公共部门目标的多重性和模糊性, 以及绩效评估本身的复杂性等因素都在挑战绩效预算在国内的运行 (邓毅, 2008) 。最后, 我国特殊的历史背景、人文环境、思想观念等“非正式制度”也给绩效预算在国内的运行设置了障碍 (李燕等, 2005) 。因此, 就当前国内预算管理环境而言, 完全复制O ECD国家的绩效预算模式是不合时宜的, 但在预算管理改革进程中植入“绩效”理念是可取的, 这个植入过程就是预算管理绩效改革过程。
(四) 预算管理绩效改革的设计:提升预算管理质量 预算管理绩效改革的重点是实施全面预算管理。
(1) 预算编制:“联合确定基数法”分配预算控制数。当前, 我国实行统筹预算内外财政资金的部门综合预算, 采用“二上二下”的编制程序。代理人的部门预算基本上都是在委托人给定的预算控制总量内完成编制。这样, 委托人始终无法激励代理人主动透露实现其意图的真实成本。因为, 实践中的“零基预算法”虽然能从某种程度上遏制代理人虚增预算的行为, 但却助长了代理人在已知预算控制数内“随便”编制预算的行为。尤其在当前预算编制时间偏紧的情况下, 这种“随便”行为更有“燎原之势”, 结果产生了“预算执行违规”现象。“联合确定基数法”可以促使代理人主动透露真实信息, 其中心思想是让代理人自己主动“跳起来摘苹果”, 而不是与代理人在非合作博弈的过程中订立“强制性合约”, 从而充分调动代理人的积极性, 自动引导代理人的行为选择以委托人的期望绩效目标为依据。具体可如下应用:首先, 各报基数、算术平均:先由委托人和代理人各自提出自己认为合适的基数 (即双方的年初自报数) , 即预算控制总量, 然后对这个基数进行算术平均, 作为部门预算控制总量的合约数。其次, 少报罚五、多报不奖:年终, 代理人实际完成数 (即决算数) 超过其年初自报数时, 用自有资金支付少报部分的五成罚金;若代理人年初自报数大于其年终实际完成数 (即决算数) , 则不予奖励。最后, 等额奖七、差额补七:年终代理人的实际完成数 (即决算数) 等于预算控制总量, 则用处罚金的70%给与代理人作为奖励;若年终代理人的实际完成数 (即决算数) 与预算控制总量有差额, 则对代理人处于差额部分70%的罚金。
(2) 预算审批:以战略为导向、以绩效为基准。预算审批应该包含审查和批复两层含义。审查实行分级制度, 每一级审查侧重不同的内容 (见表2) , 以确保预算编制具备完整性、准确性、战略性、绩效性。 (表2) 显示:一级审查侧重于完整性、准确性、合理性、合规性等微观领域, 由预算编制单位自行审查;二级审查侧重于本部门的战略性、绩效性等中观领域, 由部门预算主管单位实施审查;三级审查侧重于部门预算的政策性等宏观领域, 部门预算批复单位作为审查主体。假设预算控制总量的确定、预算的编制与审查都是科学合理、高效透明的, 那么, 预算批复就简单了。然而前述的假设在实践中几乎不会完全成立, 因而预算批复就成了一门学问。可以认为:这门学问的精髓在“绩效”二字, 即在预算管理绩效改革进程中, 预算批复应当以绩效为基准。以项目支出为例, 设计如下的项目预算批复规则:预算单位3年内项目支出累计执行率不到85%的不得编报项目预算;预算单位3年内项目支出累计执行率不到90%的, 减按90%批复项目预算;预算单位连续2年项目绩效评价不合格的不得编报项目预算;预算单位连续3年项目绩效评价均为合格的, 减按90%批复项目预算;预算单位3年内出现一次绩效评价不合格的, 减按85%批复项目预算。设计这样的项目批复规则, 一方面是对项目绩效评价结果应用的一种探索, 另一方面是引起项目执行单位对项目绩效的重视, 即以绩效评价考核代理人的受托责任履行程度。
(3) 预算执行:提高预算调整的机会成本。2010年的政府审计结果揭露出被审单位都不同程度的存在预算调整行为, 并传递出预算编制不科学、不合理的信号。代理人在“编制科学合理预算” (方案1) 与“编制不科学不合理预算” (方案2) 之间按照以下公式进行着博弈。
其中:TC1为方案1的总成本;TC2为方案2的总成本;I1为方案1的前期“投入”;I2为方案2的前期“投入”;O C1为方案1的后期预算调整机会成本;O C2为方案2的后期预算调整机会成本
∵在当前实践中两方案的后期预算调整行为均存在且无任何负面影响,
∴O C1=O C2, 即:两方案的后期预算调整机会成本是对等的,
∴TC1-TC2=I1-I2, 即:两方案的总成本差就是两方案的前期“投入”差。
又∵编制“科学合理预算”的前期投入肯定大于编制“不科学不合理预算”, 即:I1>I2,
∴TC1-TC2>0=TC1>TC2, 即:方案1的总成本大于方案2的总成本。
根据成本最小化的原则, 代理人选择方案2。可见, 委托人需要大力提高预算调整的“机会成本”, 使得方案1的总成本小于方案2的总成本。如何提高预算调整的机会成本?简单的讲, 机会成本就是指“失去的潜在收益”或“带来的潜在损失”。“罚金”或“降级”措施可以有效提高代理人的机会成本。“罚金”是指代理人申请预算调整时需以自有资金支付预算调整金额的70%———甚至更高的比例———给委托人作为处罚;“降级”是指代理人一旦出现预算调整行为, 在其绩效评价结果的基础上降一级。“罚金”措施使得代理人失去这部分自有资金的潜在收益;“降级”措施则给代理人带来潜在损失。二者都能够抬高代理人选择方案2的总成本, 从而“倒逼”代理人选择方案1。
(4) 决算编报:重在分析预算执行情况差异。决算是预算工作的总结, 是评价代理人预算编制与执行效果的重要手段, 也是代理人编制第二年预算的重要依据。实践中, 我国部门决算工作的重点集中在部门预算收支准确性的核对, 却忽略了对决算报表所承载的预算执行信息的利用。因此, 可以认为:决算工作的重点不在于决算编报本身, 而在于挖掘、应用决算报表反映的预算执行信息。这需要分析预算执行情况差异。其整个运行过程设计如下:首先:寻找差异。预算执行情况差异分为纵向差异和横向差异:前者是指本年决算数与上年决算数的差异;后者是指本年决算数与本年预算数的差异。既要计算差异的绝对额, 又要计算差异的相对额。其次:分析差异的原因。从控制性的角度分类, 预算执行差异分为“可控差异”和“不可控差异”。前者一般源自内生变量的作用, 如预算编制、组织变动、实践操作等, 后者则一般源自外生变量的作用, 如政策变动、宏观调控等。最后:采取措施、解决差异。对于代理人而言, 差异的“控制能力”是不同的, 因此, 可以认为, 对待差异的原则是“消除可控差异、削弱不可控差异”。所以, 代理人应当采取“消除可控差异”的措施, 认真解决可控性差异。
(5) 预算报告:旨在增强绩效信息透明度。根据委托—代理理论, “信息透明”是委托人在预算管理绩效改革进程中必须解决的问题之一。设计预算报告制度的目的在于增强信息透明度。在预算制度体系的委托—代理关系中, 预算报告应该能够从质和量的二维角度“承载”委托人所关心的预算支出绩效的主要问题:关于预算编制、预算执行、决算分析的绩效性问题;关于代理人经营业绩、受托责任、管理状况的问题。根据委托人不同的要求和理解能力, 预算报告采用专用报告 (Specific R eport) 和通用报告 (G eneric R eport) 两种形式, 报告预算管理链上每个节点的预算支出绩效和受托责任履行情况如 (图1) 所示。
三、结论
预算管理是连接预算资源供给与需求的链条, 其节点包括预算编制、预算审批、预算执行、决算编报、预算报告。只有当每个节点协同作用时, 链条才能有效运转, 预算资源的供给与分配才不会脱节。然而, 我国当前预算管理链上的每个节点“伤痕累累”, 严重影响到预算资源供给与分配的绩效性。预算管理需要改革。实行预算管理绩效改革是深化预算管理改革的路径之一。在改革的进程中添加一种名为“绩效”的润滑油, 使得链上每个节点更加高效的协同运作, 从而提升预算管理质量, 以期能够治愈当前预算管理的“伤痕”。
摘要：本文以委托代理理论为依据, 主张在深化改革的进程中植入“绩效”理念, 实行预算管理绩效改革。同时提出了改革的重点内容:预算编制采用“联合确定基数法”分配预算控制数;预算审批以战略为导向、以绩效为基准的审批原则;预算执行提高预算调整的机会成本;决算编报重在预算执行情况差异分析;预算报告旨在增强绩效信息透明度。
关键词：预算管理,预算管理绩效改革,委托代理理论
参考文献
[1]张新、王蓓:《事业单位预算管理改革研究》, 《预算管理与会计》2008年第10期。[1]张新、王蓓:《事业单位预算管理改革研究》, 《预算管理与会计》2008年第10期。
[2]钟振强、宋丹兵、刘寒波:《现代预算理念与中国政府预算管理制度改革》, 《贵州财经学院学报》2006年第2期。[2]钟振强、宋丹兵、刘寒波:《现代预算理念与中国政府预算管理制度改革》, 《贵州财经学院学报》2006年第2期。
[3]邓毅:《绩效预算制度研究》, 湖北人民出版社2009年版。[3]邓毅:《绩效预算制度研究》, 湖北人民出版社2009年版。
[4]财政部预算司:《绩效预算和支出绩效考评研究》, 中国财政经济出版社2007年版。[4]财政部预算司:《绩效预算和支出绩效考评研究》, 中国财政经济出版社2007年版。
[5]李燕、王玉龙:《论绩效预算在我国实施的制度约束》, 《中央财经大学学报》2005年第6期。[5]李燕、王玉龙:《论绩效预算在我国实施的制度约束》, 《中央财经大学学报》2005年第6期。
[6]胡祖光、伍争荣:《应用型委托代理理论研究——管理中的基数确定问题》, 浙江大学出版社2000年版。[6]胡祖光、伍争荣:《应用型委托代理理论研究——管理中的基数确定问题》, 浙江大学出版社2000年版。
参与预算、预算松弛与组织绩效 篇8
预算管理是企业管理控制系统的核心要素, 是提升企业绩效的管理系统被赋予了目标设定、资源配置、内部控制和业绩评价等多重功能。然而实践中预算管理遭遇了诸多批评, 其效果不尽如人意。如何优化预算管理系统并使之发挥其应有之功能成为实务界和学术界共同的研究任务, 只是两者的研究路径和方法不同而已。实务界的研究更多地是方法和技术的层面优化预算管理, 分别提出原基础上改进 (Better Budgeting) 和超越预算 (Beyond Budgeting) 两种思路。学术界的研究则是更多地从行为层面寻找和验证影响预算管理成效的因素, 行为层面的研究主题是参与预算 (Participative Budgeting) 、预算松弛 (Budgetary Slack) , 它们成为预算管理乃至管理会计学术研究的主流。
预算管理是包含方法和行为的管理系统, 方法的研究层次是“企业组织”, 行为研究的立足点则是“人”, 只有以“组织——人”相互作用作为研究立场, 才能更好地认识和改造预算管理系统。目前, 我国的预算管理研究基本属于实务界的思维, 以应用性研究为主, 针对预算管理实际运用中出现的问题提出建议和对策, 研究的层次是“企业”。这类研究对于企业认同并应用预算管理起到了重要作用, 而从行为角度研究预算改进尚不多见, 本文的研究目的即为建立预算行为的研究框架, 为进一步的实证研究提供理论基础。
一、参与预算、预算松弛与组织绩效框架
参与预算之所以成为预算行为研究, 乃至管理会计研究的热点问题, Brownell (1982) 认为有两个因素的作用:一是参与是普遍承认的能够提高组织和个体绩效的管理方法;二是参与和绩效的相关性的实证研究结论存在相当程度的冲突[1] 。参与式预算与绩效之间存在三种关系:有些研究显示预算参与和管理绩效之间呈正相关关系;有些研究结果则发现两者呈负相关; 而有的研究则显示不相关。两者关系的不确定说明还存在其它变量影响其作用过程。
参与预算是预算松弛的必要条件, 但非充分条件。所谓参与预算 (Participative Budgeting) , 是指允许下级经理卷入预算编制的过程, 并能影响或决定与自身相关的预算水平, 是企业分权式民主管理在预算管理中的具体运用。下属经理只有通过参与预算编制的途径才有可能建立对己有利“秘密准备”, 即预算松弛。通常认为预算松弛导致企业资源配置的失衡, 降低了资源配置的效率, 大部分研究认为预算松弛对组织绩效有负面影响, 也有一部分研究认为预算松弛在某种程度上提高了企业应付不确定性的能力 (Merchant, 1985) [2] , 尤其在任务不确定性程度较高时, 预算松弛提升了组织柔性, 从而对于组织绩效有正向的作用 (Dunk, 1995) [3] 。所以, 预算松弛的正面作用在于由于秘密准备产生的抗风险能力, 负面作用则是降低资源配置的效率, 对于绩效的影响取决于两者的权衡。
二、参与预算与组织绩效关系的分析路径
参与预算对组织绩效的作用过程是以激励作为中介作用的, 其理论依据是组织行为学认为参与管理和决策能够提升员工的积极性, 参与预算的激励作用必须是在具备三个条件的情境下才能有效发挥:一是员工的个性特征及其对参与激励的主观感知程度;二是企业让员工参与的客观需要, 企业所处环境的不确定性和复杂性程度决定了企业对参与预算的程度;三是合适的组织氛围、组织权力模式、管理制度是参与预算提升组织绩效的有效保证。
(一) 员工个性特征与激励感知
心理学中的控制点 (locus of control) 是界定个体特征的重要变量, 罗特 (1966) 将控制点定义为内外控意味着一个人关于是他们或环境控制事情的信念。有些人将事件的原因和控制归于自己的力量, 这些人被称为内控者 (internal locus of control 或 internals) ;有一些人则认为事件的原因和控制是归于外部的环境, 这些人被称为外控者 (external locus of control 或 externals) 。内控型的人倾向于自我控制和自我激励, 对参与激励感知程度较强, 让其参与预算管理的目标设定则有利于预算的完成;外控型的人则倾向于外部归因, 习惯于外部为其提供目标, 并受该目标控制, 参与预算对其无激励作用。因此, 参与预算对于外控型的人不能提高管理的绩效。Brownell (1981;1982) 证实了下列关系:以外部控制为主的个性特征和低参与程度配合产生高绩效;反之, 若与高参与配合则为低绩效;以自我内部控制的个性特征与高参与程度配合会导致高绩效, 若与低参与程度配合则为低绩效[1][2] 。
(二) 组织氛围与预算行为效果
个性特征决定了所需的主观参与需求, 外部环境决定了客观参与的程度和两者的相互作用, 并趋于一致是参与预算提升绩效的必要条件, 但最终能否提升组织绩效还取决于组织氛围与参与程度的匹配程度、组织氛围包括组织文化类型、组织权力模式和绩效评价体系等要素。
1.组织文化类型。
英国管理学家查尔斯·汉迪用古希腊四位神代表不同类型的管理文化模式:众神之王宙斯代表霸权管理文化, 太阳神阿波罗代表角色管理文化, 女战神雅典娜代表任务型管理文化, 酒神与歌神迪奥尼索斯代表个性管理文化。霸权文化和角色文化是与理性官僚制组织相对应, 特别强调权威和对权威的服从, 在此文化中预算参与可能只是形式;任务管理文化和人本主义文化情境下的预算参与对绩效有正向的作用;实证研究中经常运用霍夫斯蒂德的文化差异理论中的权力距离作为测量文化的因素, 权力距离与参与的激励作用成反比, 只有权力距离较小的情境下, 参与预算才能提升组织绩效[3,4,5,6] 。
2.组织权力结构。
集权和分权是企业经营管理权限的分配方式, 集权是把企业经营管理权限较多集中在企业上层的一种组织形式, 其特点是经营决策权大多数集中在高层领导手中, 对下级的控制较多;分权是把企业的经营管理权适当地分散在企业中下层的一种组织形式, 其特点是中下层有较多的决策权, 是企业民主管理的一种形式。因此, 参与预算管理是与分权组织相适应的, 只有在分权组织结构的基础上, 参与预算才有意义。在集权的组织结构中员工认知到参与仅仅是形式, 参与预算不能起到应有的激励作用。实证研究结果表明, 在高度分权的条件下参与预算与绩效正相关, 而在低度分权情形下参与预算和绩效负相关 (Gul, 1995 ) [7] 。
3.预算评价重要性。
预算指标在绩效评价的重要性 (budget emphasis) 是影响参与预算绩效的重要因素, 当预算指标的重要性越高, 员工和企业均非常重视预算参与和预算执行, 双方在比编制和执行预算时会充分博弈, 信息得到充分沟通, 对提升组织绩效有正面作用。
(三) 环境不确定性与参与预算的绩效
组织研究中将各种环境因素抽象为“不确定性”作为研究的变量, 环境的不确定性对组织行为、组织结构和组织文化均有广泛的影响, 环境的不确定性越高, 分权的要求也越高, 参与管理的客观需求越高。实证研究证明外部市场竞争越激烈, 预算参与程度与业绩、工作满意度就越正向相关;环境的不确定程度越大参与预算就越有必要, 参与的绩效也越好。在高不确定环境条件下, 参与预算对减少预算松弛具有较大的作用, 而当环境不确定性较低时, 参与预算对减少预算松弛的作用相对较小 (Chong, Eggleton , Leong, 2005 ) [8] 。
三、参与预算与预算松弛关系的分析路径
预算松弛可定义为在预算中有意低估收入和生产力而故意高估成本和完成工作所需资源, 参与预算是预算松弛的必要条件, 而非充分条件, 对于参与预算和预算松弛之间关系的研究主要有两种基本思路:一是从代理的角度出发, 认为下属有私人信息, 如果报酬与预算挂钩, 则下属会利用私人信息创造预算松弛;另一种思路认为参与预算过程中更多的沟通实现了目标的一致性, 下属没有创造预算松弛的压力, 两种思路各有实证研究的支持。
本文认为影响参与预算和预算松弛关系的因素可归纳为个体、组织和环境等三个层面的变量。
(一) 员工因素
风险偏好是影响员工预算松弛倾向的重要因素, 风险厌恶型的个体相对于风险喜好型的个体而言, 其创造预算松弛的程度较强, 以回避预算要求过高带来的风险。Young (1985) 和Waller (2000) 均证实个体风险类型对于预算松弛创造的影响, 员工的伦理道德素质和对声誉态度也会影响预算松弛的程度[9] ;Webb (2002) 的研究表明对好声誉的追求会导致较低的预算松弛[10] ;Stevens (2002) 在研究了声誉、伦理对预算松弛的影响后发现, 声誉和伦理对预算松弛这种自利行为的控制是有作用的[11] 。
(二) 组织因素
组织承诺感集中体现了组织的氛围和员工对于组织的态度, 组织承诺感越强, 对于组织的认同度和忠诚度越高, 创造预算松弛的倾向就越低;反之则倾向于预算松弛的创造倾向, Nouri、Parker (1996) 的实证研究结果支持这一影响因素的作用[12] 。公司的激励和监控系统对于预算松弛有直接的影响, 组织激励系统中如果以预算指标作为考核激励的依据, 下属经理的预算松弛的倾向强化, 治理的对策是建立“真实诱导型的报酬计划”, 同时考核预算业绩和预算偏离度。组织监控系统的强弱, 如上级发现松弛的能力较强, 对于预算松弛有很好的抑制作用;组织内部的信息对称程度也直接影响预算松弛, 信息不对称程度越弱松弛程度越小。
(三) 环境因素
环境的不确定性程度越高, 组织各部门所需的“秘密准备”就越多, 以增强其抗风险能力, 预算松弛的倾向就较高。
四、预算松弛与组织绩效关系分析框架
预算松弛对组织绩效的作用过程受到企业的行业特征、竞争战略和生命周期等重要因素的影响。
(一) 企业的行业特征
企业所处的行业不同, 其所面临的风险不同, 决定了预算松弛对于组织绩效的影响不同。高科技行业由于市场风险、技术风险较大, 适当的预算松弛是企业提高风险控制能力所必需的, 对于组织绩效可能有正面的作用;传统制造业企业, 由于其所处环境相对稳定, 企业所面临的系统风险较小, 资源配置效率是组织绩效的主要影响因素, 预算松弛导致资源配置的低效率, 从而降低了组织绩效。
(二) 竞争战略类型
企业实施的战略类型是预算松弛经济后果的重要影响因素, 波特 (1980) 将竞争战略分为差异化、成本领先和目标聚焦等三种类型, 这三种战略类型对组织绩效的作用机理是不同的:成本领先战略是内向型的领先战略, 内部资源的合理配置是成本缩减的重要路径。显然预算松弛不能支撑成本领先战略, 对组织绩效有负面的影响。差异化和聚焦战略是面向市场的外向型战略, 风险的有效控制是这类战略的关键, 各业务单元适当的预算松弛与该战略的匹配是高组织绩效的保证。
(三) 企业生命周期
阿迪兹认为组织就像所有的生物体一样, 具有生命周期:出生、成长、老化、死亡;组织体系随着生命周期不断演变, 将展现出可以预测的行为模式。企业初创成长时适当的预算松弛的抗风险作用强于资源的配置效率, 对于绩效表现为正面的作用;企业成熟以后, 预算松弛的资源配置效率负面效应会大于抗风险的正面效应, 对于绩效可能表现为负面的作用。
参考文献
[1]Brownell, P.A Field Study Examination of Budg-etary Participation and Locus of Control[J].TheAccounting Review, 1982 (10) :766-777.
[2]Brownell, P..Participation in Budgeting, Locusof Control and Organization Effectiveness[J].TheAccounting Review, 1981 (10) :844-860.
[3]Flamboltz.E.G.Accounting, budgeting and con-trol systems in their organizational context:Theo-retical and empirical perspectives[J].Account-ing, Organisations and Society, 1983 (8) :153-169.
[4]O, Connor, Neale G.The Influence of Organiza-tional Culture on the Usefulness of Budget Partici-pation by Singaporean-Chinese Managers[J].Accounting, Organizations and Society, 1995 (20) :383-403.
[5]Goddard, Andrew.Organizational Culture andBudget Related Behavior:A Contingency Study ofThree Local Government Organizations[J].TheInternational Journal of Accounting, 1997 (32) :79-97.
[6]Subramaniam, Nava and Ashkanasy, N.M..TheEffect of Organizational Culture on the RelationshipBetween Budgetary Participation and ManagerialJob-Related Outcomes[J].Australian Journal ofManagement, 2001 (6) :35-54.
[7]Gul, Ferdinand A., Tsui, Judy S.L., Fong, SteveC.C.and Kwok, Helen Y.L.Decentralisation asa Moderating Factor in the Budgetary Participation-Performance Relationship:Some Hong Kong Ev-idence[J].Accounting and Business Research, 1995 (25) :98:107-113.
[8]Chong, Vincent K., Eggleton, Ian R.C.and Le-ong, Michele K.C..The impact of market compe-tition and budgetary participation on performanceand job satisfaction:a research note[J].BritishAccounting Review, 2005 (3) :115-133.
[9]Waller, W.S..Slack in Participative Budgeting:The Joint Effect of a Truth-inducing Pay Schemeand Risk Preferences[J].Accounting, Organiza-tions and Society, 1988, 13 (1) :87-98.
[10]Webb, R.Alan.The impact of reputation and va-riance investigations on the creation of budget slack[J].Accounting Organizations and Society, 2002 (27) :361-378.
[11]Stevens, Douglas E..The Effects of Reputationand Ethics on Budgetary Slack[J].Journal ofManagement Accounting Research, 2002 (14) :153-171.
论绩效预算与部门预算的关系 篇9
1 概述
1.1 我国部门预算改革进程
2000年是我国部门预算改革的起始之年, 改革的主要内容包括:提前编制预算, 延长预算编制时间, 按照法定时间批复预算;将以往自上而下的代编方式转变为自下而上的汇总方式, 从基层预算单位开始编制预算;采取综合预算编制方法, 要求部门将所有收支统一纳入部门预算;实现“一个部门一本预算”的统筹安排, 将一个部门所有的收支都按照统一的编报内容和形式在一本预算中反映。
之后, 我国部门预算改革逐步深入。2002年, 正式按照新的方法编制部门基本支出预算和项目支出预算;按照新的政府预算收支科目细化部门预算编制;正式编制政府采购预算;加大预算外资金纳入预算管理的力度, 试行“收支两条线”管理。2005年, 部门基本支出预算定员定额标准体系进一步完善, 并扩大管理范围;加强项目支出预算管理的基础工作;研究制定部门预算绩效考评管理办法。2007年, 全面实施政府收支分类改革, 积极进行项目支出经济分类试点。此外, 项目支出预算滚动管理、国库集中收付制度、政府采购制度、“金财工程”、财政拨款结余资金管理、加强资产管理与预算管理的有机结合等改革内容也在不断完善和推进之中。
1.2 部门预算绩效管理改革的探索
我国推行部门预算改革后不久, 部门预算绩效管理改革的实践探索也随之展开, 各级财政部门与部门预算单位也制定了一系列绩效考评工作规范, 并逐步扩大改革试点范围。从2003年起, 财政部就开始制定部分行业的绩效考评管理办法, 组织部分中央部门开展部门预算支出绩效考评试点工作。2005年, 财政部研究制定了《中央部门预算支出绩效考评管理办法 (试行) 》;2006年, 财政部选定了农业部“农业科技跨越计划”等4个项目进行绩效考评试点;2010年共批复确定115个中央部门的200个绩效评价项目, 绝大多数中央一级部门已纳入绩效评价的范围。目前, 我国部门预算绩效管理改革的相关探索主要表现在以部门预算支出绩效评价为代表的改革实践。
2 部门预算与绩效预算之间的关系
2.1 部门预算是绩效预算的前提和基础, 为绩效预算的开展提供平台
部门预算改革对绩效预算改革意义重大, 如果没有10年来部门预算改革的基础, 绩效预算改革可能就无从谈起。部门预算改革为绩效预算改革建立了一个平台, 只有在这个平台之上, 绩效预算改革才可能顺利进行。
绩效预算需要比较部门的产出和预算资金投入进行成本效益分析, 以更好地进行资源配置。这个前提就是部门的收入要有一本总账。这在过去传统预算中是无法实现的。传统预算编制将预算支出按行政经费、事业经费、基本建设经费等不同性质分成若干类, 分别由财政部的不同司局管理, 对于一个部门来说, 究竟已经安排了多少预算资金是搞不清的。而且在传统预算制度下, 部门的大量预算外支出游离于预算监管之下, 预算也无法搞清部门的实际资金拥有量。经过部门预算改革, 采取综合预算编制方法, 要求部门将所有收支统一纳入部门预算, 实现“一个部门一本预算”, 将一个部门所有的收支都按照统一的编报内容和形式在一本预算中反映。加大预算外资金纳入预算管理的力度, 试行“收支两条线”管理, 将预算外资金逐步纳入了预算的监管和控制中。编制部门基本支出预算和项目支出预算, 对预算部门的支出进行了分类, 摸清了预算部门的各种支出的方向和用途。按照新的政府预算收支科目细化部门预算编制, 对预算部门的各种支出能够进行多维的定位。这些改革都为预算的绩效评价提供了数据信息支持, 大大方便了预算绩效评价的进行。因此, 可以说如果没有部门预算改革, 绩效预算改革就没有一个坚实的基础, 绩效预算就成了无本之木, 无源之水。
2.2 绩效预算是部门预算的深化和升华, 是部门预算改革的方向
部门预算虽然加强对预算的监管和控制, 但预算的编制和资金的分配仍缺乏明确的导向。由于缺乏目标的设定和产出的考核, 预算编制带有较重的经验决策色彩。由于缺少绩效方面的考核, 部门预算编制与部门事业发展目标之间缺乏直接的联系, 同时也限制了部门预算功能的发挥。
在预算的执行阶段, 主要是强调对合规性的遵从, 预算执行中只管投放进度、不问投入效果;只管使用合规、不问效益大小;部门预算“只能做加法, 不能做减法”;只强调支出的财务责任, 不考虑支出的实际结果责任, 从而造成部门预算资金浪费和效益较低等问题。
绩效预算改革的滞后必将制约公共财政预算体制总体效能的发挥。作为部门预算改革的延续、提升, 乃至制度变革, 绩效预算改革需要在部门预算的基础上逐步引入绩效管理的要素, 逐步将投入控制型的部门预算改造成以结果为导向的绩效预算, 是在部门预算的基础上进行改进, 是部门预算长期改革的方向。
2.3 在部门预算基础上进行绩效预算改革
我国的部门预算已经推行了近10年, 各级政府已基本熟悉部门预算的工作流程, 可以在部门预算的基础上推行绩效预算的改革。实行绩效预算, 首先必须明确财政支出所要达到的目标, 因此绩效计划目标的制定是实行绩效预算评价的前提和基础。在编制部门预算的同时, 需要一并制订年度绩效计划。绩效计划的制订应与部门战略发展规划相结合, 以部门的战略规划为依据, 进一步细化为年度绩效计划, 保证预算年度之间的相互衔接, 实现经济发展的中长期目标。
应继续完善部门预算, 严格按目标、功能、绩效要求来细化预算编制, 制定科学合理的支出标准和预算定额。绩效预算改革可以先以项目支出绩效改革为突破口, 逐步扩大到部门人员和公用经费。人员和公用经费在部门预算中按定额管理, 通过对部门的绩效结果的考评, 合理修订人员和公用经费定额, 提高基本支出使用效益。根据考核结果做出奖惩与预算调整。根据绩效预算按效果拨款的原则, 财政部门按照各机构的计划制订情况以及工作绩效的考核结果调整下一年度财政预算, 根据内外部评价结果对于绩效好的部门给予奖励, 对于目标完成不好的部门则予以公告削减直到取消这项预算。
部门预算改革在改革措施的进一步落实和深化方面仍有很多工作要做。因此, 部门预算改革绝对不能放松, 需要在投入控制等方面继续完善。同时, 在部门预算改革中逐步将绩效管理的各要素引入部门预算中, 向管理导向型预算转变。
3 结语
尽管目前部门预算绩效管理改革的相关工作取得了一定成绩, 在部门预算管理中引入了绩效理念, 但由于将绩效管理与部门预算相融合是一项全新的工作, 无论在中央层面还是地方层面仍处于初步探索阶段。在总结实践成效的同时, 也应看到我国部门预算绩效管理改革在理论研究、制度建设、基础条件、组织实施、技术手段等方面存在的问题。
第一, 改革的理论研究亟待加强。目前, 我国预算绩效管理理论研究以借鉴国外经验居多, 适合我国国情的理论创新较少, 特别是与我国现行政府预算管理制度改革紧密结合的预算绩效管理理论研究不够。理论界和实际工作部门对绩效考评的认识仍存在不足之处, 亟需用有中国特色的部门预算绩效管理理论指导我国的改革实践。
第二, 制度设计应切合实际。从发达市场经济国家的政府预算支出改革实践来看, 政府预算支出绩效管理改革是为了适应市场经济发展完善的客观要求, 而我国政府部门预算支出管理制度变革也同样要遵循这样一个普遍规律。在具体的改革框架设计上应充分理解政府公共部门的利益属性和我国所处的改革阶段, 在此基础上挖掘出具有创新意义的改革制度设计节点, 并明确技术手段的核心内容, 以此充分实现制度设计的初衷。
政府预算绩效管理改革初探 篇10
一、政府预算绩效
政府预算绩效是指预算资金通过分配、使用各环节最终所能实现的产出和结果。预算绩效管理,也可称作目标一结果导向管理。根据公共财政效率原则,财政部口对财政支出每一项目的所费与所得通过一定的评价方法加以比较,以绩效目标的设立、实施、评价反馈为基本环节,达到节约公共支出成本、提高公共支出效果、提升预算管理水平目的的公共财政管理制度。
二、推进预算绩效管理的意义
一是预算绩效管理可以进一步树立部门的公共服务和产出意识,促进部门事业发展,有利于增强支出绩效。预算绩效管理以绩效为理念,围绕向社会提供公共产品和服务来提高预算编制水平,强化预算与部门发展规划、项目目标的联系, 从而有利于抑制政府由于优先满足自身偏好而对有限的公共资源的侵占,解决目前相对有限的财政资金大量用于“养人” 而不是“办事”,以及预算支出异化、资金使用效率低下等问题,促使支出更合理、高效。
二是预算绩效管理是现代管理的发展趋势,是财政发展到一定阶段的必然选择,是提升财政管理水平的有力抓手。 预算绩效管理强化对政府部门的支出责任和效率,符合现代管理理论的发展要求,体现了市场经济国家财政管理发展的一般规律。在我国推进预算绩效管理,可以进一步提升管理理念,强化管理手段,为预算管理找到新的楔入点,注入新的活力,特别是通过绩效监控和绩效评价等环节,有助于发现预算及项目管理中的问题,提出改进意见和建议,为预算分配及使用提供重要参考,促进预算管理的重点由规范性向效益性转变,从“质”上提高整体管理水平。
三是预算绩效管理对于推进预算公开有着积极的引导作用,是提高财政透明度的重要措施,有利于更好地促进公共财政管理。伴随财政收支规模的扩大和公民意识的增强,社会公众要求进一步扩大预算知情权,除要求公开财政资金使用方向和具体内容外,近年来更强调对财政资金投入所产生的产出及使用效益情况的公开,以监督政府花钱是否值得。
三、目前预算绩效管理存在的问题
当前,预算管理中还存在诸多有待破解的问题,如预算定位不清、约束力不强、支出效率不高,没有建立起现代财政管理机制等,这些都直接影响到预算管理的成效和改革的进一步推进。
1.财权与事权划分不够清晰,预算支出责任分散,制约了公共财政职能作用的有效发挥。分析当前公共财政的发展现状,仍然可以看出,政府与市场的界限还不够清晰,财政支出 “越位”与“缺位”现象依然没有较好解决,应由市场配置资源的支出还占相当大的比重。个别领域甚至出现了“开倒车”现象,支出范围与市场经济不配套,资源配置的低效冲击了公共财政应承担的公共产品和服务的提供水平。
2. 财政与部门间的关系未完全理顺,一些部门的支出利益格局有逐渐固化的倾向,削弱了预算安排的公共性。目前的政府预算主要是财政与部门之间的博弈,缺少公众的参与和监督。部门预算改革解决了部门的主体责任问题,部门预算编制成为一个对财政资源进行“讨价还价”的过程,伴之而来的是部门既得利益固化。由于财政与部门之间存在着严重的信息不对称,使得财政在与部门间的博弈中往往处于劣势, 很难按部门的真实需求核定预算。
3.预算分配机制不太完善,统筹财政资源力度不够,影响了预算决策的科学性。预算是一个分配财政资源的过程,但目前的预算分配机制并没有较好地体现科学配置的原则,在财政资源的统筹力度方面不够,使得预算决策的科学性大打折扣。
4.预算编制不够准确,预算与决算难以衔接,冲击了预算的严肃性。预算管理改革在一定程度上解决了预算粗放式管理的问题,预算编制得以不断细化,但是预算的准确性仍有待提高。一是收入预算与实际情况差距较大,没有建立科学的收入预测机制和完善的预测模型,导致连年出现过多“超收”, 引发社会质疑,同时超收收入安排没有纳入人大审查程序,财政在具体使用安排上有较大的自由空间,也反过来促使收入预测倾向保守;二是在支出预算上出现不合实际的需求,预算较模糊。
四、预算绩效管理进展
1. 加强顶层设计,逐步完善预算绩效管理规章制度。围绕全过程预算绩效管理,财政部着力加强顶层设计,注重加强宏观层面的指导,不断完善预算绩效管理制度,促进了制度建设的提升。中央各部门和地方财政部门的预算绩效管理制度也不断健全,不少地区还以省(市)政府或政府办公厅名义出台指导意见或工作规划,对本地区今后一个时期的预算绩效管理工作进行统一部署,并建立和完善符合本地区本部门实际的预算绩效管理的办法规范。
2.全面开展试点,不断扩大绩效评价项目范围。近年来, 各级财政和预算部门以绩效评价为抓手,以项目支出为突破口,不断扩大绩效评价试点项目范围,促进预算绩效管理“扩面增点”。
3.创新评价模式,积极拓展绩效评价的深度。在"扩面增点”的同时,进一步探索创新绩效评价方式,积极推动绩效评价由“广度”向“深度”转变,由单纯的项目绩效评价为主转向全方位绩效评价,使预算绩效管理在绩效评价内容上实现了由平面向立体的转变。
摘要：政府预算绩效管理作为预算管理模式,其以结果为导向,因此如何构建政府预算绩效管理体系,将财政资金的使用效率提高,以较少的资金投入换取更多更好的公共产品和服务,已经成为社会各界广泛关注、理论界研究的热点问题,也成为建立现代财政制度的努力方向。本文对如何深化我国政府预算绩效管理问题进行探讨。
关键词：预算绩效,财政,预算绩效管理
参考文献
[1]财政部.《预算绩效管理两会特刊》[N].中国会计报,2013年3月22日
预算绩效能够主动作为 篇11
北京市财政局所做的预算绩效工作无论在创新还是成绩方面，业内都有目共睹。而北京市财政局却一直保持着低调，不张扬的风格，经过多年实践与经验的积累，把全过程预算绩效管理工作打造成务实之举。北京市财政局副局长韩杰在接受本刊记者采访时，就北京市财政局开展的预算绩效工作谈了自己的一些思考。
有力抓手
《新理财》：为什么北京市能够最先提出开展事前绩效评估工作？
韩杰：首先，事前绩效评估工作符合财政改革的方向。多年来，党中央、国务院多次提出要完善预算制度，推进预算绩效管理，提高财政资金使用效益。十六届三中全会提出“建立预算绩效评价体系”，十七届二中、五中全会提出“推行政府绩效管理和行政问责制度”，“完善政府绩效评估制度”，十八届三中全会又提出“要提高资金效率，推进政府绩效管理”。北京市财政部门在开展多年的绩效评价工作后，也积累了一些经验。同时，随着工作的逐步推进，我们也认识到事后评价毕竟是亡羊补牢，要想做到防患于未然，就需要加强预算安排的事前控制。按照这一思路，我们逐步摸索出了一套开展事前绩效评估的做法。
其次，事前绩效评估工作符合透明预算、民主决策的时代要求，随着社会的进步，政府、人大和公众对预算公开的呼声越来越高，尤其是对财政资金决策的参与热情空前高涨，为事前绩效评估工作的开展提供了这样一个机会，让公众和人大代表、政协委员参与到财政资金的决策过程中来，这给各部门预算编制提出了更高的要求，也有利于提高各部门预算单位的预算管理水平。
《新理财》：开展事前绩效评估工作的意义是什么？
韩杰：开展事前绩效评估，在政府资金分配的决策前，充分借助社会第三方力量，由人大代表、政协委员以及专家分别从人大监督、民主监督和专业角度对项目进行研究论证，提出评估建议，为财政资金安排决策提供科学依据，可以优化公共资源配置，提高政府理财和公共服务水平，促进政府决策的科学化、民主化，有力地推进我市“责任政府”、“阳光政府”和“服务型政府”的建设。
《新理财》：事前绩效评估工作最主要的要达成什么样的目标？
韩杰：开展事前绩效评估工作，必须要弄清楚这些项目到底有没有必要做、通过什么方式能够做得最好？绩效目标是不是科学合理？资金预算是不是做得实，财政资金是不是能够产生预期绩效？通过查阅资料、咨询专家、现场调研等多种方式，评估组对项目情况进行充分论证，发现项目单位申报项目中存在的问题和不足，告知项目单位，并要求单位按照评估要求进行修订和补充。通过这种方式，促使项目单位不断完善项目预算方案和绩效目标，从而帮助项目单位把纳税人的钱花在刀刃上，花得更有效。
突破瓶颈
《新理财》：其实事前绩效评估工作和绩效评价工作正在经历逐步探索的过程，缺乏一些必要的支持手段，比如指标体系难设定等等，面对这些问题该怎么办？
韩杰：事前评估工作经过几年的探索，在制度建设、操作流程、第三方中介机构的管理、专家管理、成果应用等方面取得了一些成绩，每年事前绩效评估项目的整体规模都有所增加。但是，这项工作目前还存在很多不足，比如，我们对事前绩效评估工作的宣传还不够，参与事前评估的第三方中介机构的水平参差不齐，事前绩效评估项目的选定方式还不够科学合理，事前绩效评估的时间较短等问题。我们会在工作的推进中逐步解决这些问题。
指标体系设定的问题，一直是一个比较难解决的问题。其实指标体系难以设定，主要难在指标的细化和量化上，比如科技类的项目，如何衡量科研成果的价值，再比如一些教育文化类的项目，如何设定教育支出的效益和效果，如何衡量一个文化类的项目的绩效，这些都是很难用量化的指标来衡量的。因此，我们借鉴国外的经验，对于专业性强的领域，与主管部门加强沟通，共同努力，设计行业的评价指标体系，尽量体现各支出领域的特点。同时，使用定量和定性相结合的办法，采用调查问卷法，满意度调查等多种方法相结合来判断，而不是靠单一的指标体系来衡量。
《新理财》：绩效评价工作又对其他的财政工作产生怎样的影响？
韩杰：绩效评价工作是为预算管理服务。预算编制的时候要对重点项目进行评估，这是事前；预算执行中要进行跟踪，这是事中；执行完毕要对效果进行评价，这是事后。预算绩效管理就像一条绳索，把预算管理的各个环节都贯穿起来，实现全过程的管理，有效地提高了政府各部门财政、财务管理水平。从这项工作的实际效果来看，也得到了市人大、市政府的高度认可，各部门对绩效工作越来越重视。
主动作为
《新理财》：北京市财政局对开展全过程预算绩效管理工作在下一步有如何打算？
韩杰：一要加大事前绩效评价工作的力度，并利用各种方式，包括各种媒体、政府门户网站，提高大家对事前绩效评估的认识，提高公众对这项工作的关注度和参与度。二继续大力发挥市人大代表和政协委员的参与作用，让更多的代表和委员参与到这项工作中来。三是优化事前评估的操作环节，解决一些现实面临的问题，比如项目选定、专家管理、指标体系设定等。四是突出绩效评价的重点，财政部门主要对大额专项资金和部门整体支出进行绩效评价。五是继续加强绩效评价结果的应用，探索与预算安排挂钩。
《新理财》：事前绩效评估实际上是实现参与式预算的一种形式，能否把事前绩效评估工作看作是预算管理的一场革命？在预算过程中引入民主、科学的决策，是预算透明应有的题中之义，对于改进预算管理制度有着怎样的推动作用？
韩杰：事前绩效评估的这种工作方式，相对于以往的财政资金分配和决策来说，是有突破性的，这体现了财政改革的方向。就是让财政资金的决策更加公平、公开、透明。
这项工作的开展表明了政府在执政理财观念上的一种转变，将更加关注财政资金所发挥的效益和财政资金的公共性，逐步提高财政资金分配的科学性。首先要有观念上的转变，要树立一种观念，花纳税人的钱没那么容易了；其次要逐步建立制度的保障，用制度来约束权力，真正实现让权力在阳光下运行。
《新理财》：在全过程预算绩效管理工作实施当中，肯定会触及存量利益的调整，一定程度上会“得罪”一些部门，您认为面对这个问题该怎么办？对于预算绩效工作在将来所要面对的挑战还有什么？
政府部门预算资金绩效审计思考 篇12
一、政府部门预算资金绩效审计的涵义
政府部门预算资金绩效审计是我国政府绩效审计的重要内容之一。自1948年3月阿瑟·肯特在美国《内部审计师》杂志上发表《经营审计》一文以来, “绩效审计 (performance audit) ”这一概念已逐步引起人们的关注和重视, 一些学者、审计机关和国际组织对其内涵进行了归纳和描述。
R·E·布朗 (1992) 认为, 绩效审计是对一个工作项目的效益和效果进行传统的分析。美国审计总署在《政府审计准则》中认为, 绩效审计是参照客观标准或最佳实物及其他信息, 对政府项目的绩效和管理进行独立的评价, 以促进改善政府项目的经营, 为负责监督或采取纠正措施的有关各方制定决策提供便利, 促进政府加强公共责任。英国《国家审计法》 (1983) 认为, 绩效审计是对政府部门或其他相关组织为履行职责而使用所掌握资源的经济性 (Economy) 、效率性 (Efficiency) 和效果性 (Effectiveness) 进行的审查。最高审计机关国际组织 (1986) 在第十二届会议通过的《关于绩效审计、公营企业审计和审计质量的总声明》中认为, 除了合规性审计, 还有另一种类型的审计, 它涉及对公营部门管理的经济性、效率性和效果性的评价, 这就是绩效审计。
上述归纳表述虽然各异, 但其实质是一致的:都强调“3E”, 即通过对公共资源经济性、效率性和效果性审查, 以促进政府改善公共资源配置、管理和利用效率。鉴于此, 本文认为:政府部门预算资金绩效审计是审计机关在对财政预算单位的财务收支及其经济活动的真实性、合法性进行审计的基础上, 审查政府各部门履行其职责时财政资金使用所达到的经济、效率和效果程度, 并进行分析、评价和提出审计建议的专项审计行为。这里的“经济、效率和效果”, 是政府部门预算资金绩效审计的三个基本要素。其中, 经济性是指以最低费用取得一定质量的资源;效率性是指投入和产出的关系, 包括是否以最小的投入取得一定的产出或者是以一定的投入取得最大的产出;效果性是指多大程度上达到政策目标、经营目标和其他预期结果, 简单地说就是是否达到目标。
由此可见, 政府部门预算资金绩效审计是对传统财政财务收支审计的进一步拓展, 它在真实性、合法性审计的基础上, 突出了对政府部门预算资金使用的经济性、效率性和效果性审查, 目的在于促进政府部门改善对预算资金的管理和使用效率, 更好地解除公共受托责任。
二、政府部门预算资金绩效审计的范围和内容
政府部门预算资金绩效审计的对象是政府部门预算资金的使用和支出状况, 因而政府部门预算资金支出的范围, 就决定了其绩效审计的范围。按照预算收支分类科目的划分, 可将政府部门预算支出的范围概括为三大领域:基本支出、项目支出和专项资金支出。
(一) 基本支出绩效审计
基本支出是为保证政府部门正常运行和完成日常工作任务而发生的支出, 包括人员经费支出和日常公用经费支出两部分, 它是政府部门预算资金绩效审计的基本内容。其中, 对于人员经费支出的绩效审计, 主要是审查部门定员定额状况是否符合核定的标准, 有无超编或空编现象, 以评价被审部门履行的职能与所需人员经费之间, 是否具有经济性和效率性。对于日常公用经费支出绩效审计, 重点是审查办公用品的采购是否经济、节约, 采购的物品是否适用、恰当, 有无追求高标准和铺张浪费现象;同时, 还要走访使用部门, 了解所购物品的使用情况和使用效果, 以评价所付支出是否实现了预期目标等。
(二) 项目支出绩效审计
项目支出是为完成政府部门特定行政工作任务或事业发展而发生的支出, 其支出数额巨大, 一旦发生不经济或低绩效情况, 将给国家预算资金造成巨大损失, 因而是政府部门预算资金绩效审计的主要内容。项目支出绩效审计包括三个方面内容:一是着重审查项目立项和决策的绩效情况;二是着重审查资金使用和管理的绩效情况;三是着重审查竣工项目的绩效情况。
(三) 专项资金支出绩效审计
专项资金支出是国家为了发展、扶持某项特殊事业或处理突发事件而发生的支出, 具有专款专用、单独报账结算的特点。其支出数额也很巨大, 且涉及的层级较多 (如从中央拨至省、市、县甚至村) , 容易被挤占或挪用, 因而是政府部门预算资金绩效审计的重点。对专项资金支出的绩效审计, 首先应审查资金的流向和使用是否符合指定的专门用途, 是否存在被挤占、挪用、截留, 以致专项资金损失浪费和低效率现象。其次, 应审查专项资金支出后形成的结果是否达到了预期效果, 对特定的事业是否产生了积极的经济效益和社会效益等。
三、政府部门预算资金绩效审计的难点
从政府部门预算资金绩效审计的范围和内容不难发现:绩效审计的影响力非常大, 不仅涉及预算的修改、项目的继续或终止, 甚至可以影响到一个组织或项目的声誉, 因而其审计风险较传统财务审计更大。所以, 我国在全面推进政府部门预算资金绩效审计过程中, 会面临很多困难。
(一) 评价绩效的标准难以确定
统一的绩效评价标准是全面推进绩效审计必不可少的技术要件, 其功能在于为审计人员专业判断的一致性和客观性提供指南。然而, 由于绩效审计是对政府部门预算资金的经济性、效率性和效果性 (“3E”) 进行的审计, 不同的部门其预算资金支出的范围不同, 衡量其“3E”的标准也截然不同。不同的审计人员根据自己不同的理解和判断会选择不同的评价标准, 得出不同的审计结论, 这必然影响绩效评价结果的客观性和一致性。因此, 如何确定统一的绩效评价标准, 是全面开展政府部门预算资金绩效审计的一大技术难题。
(二) 政府部门预算编制不规范
部门预算数据的真实、完整、规范是顺利开展政府部门预算资金绩效审计的基础条件。但从目前各地编制的部门预算看, 仍存在一些不规范问题, 突出表现在以下四个方面:一是有些财政性资金没有纳入部门预算的范围, 造成预算内容不完整;二是零基预算没有得到广泛运用, 大部分部门预算实质上仍然采用的是“基数加增长”方式;三是预算数据的确定往往缺乏充分的科学论证, 导致预算数据过于粗糙或笼统;四是预 (决) 算草案仍属于密级政府文件, 使得部门预算的透明度和公开度较差。这些问题的存在, 给全面开展政府部门预算资金绩效审计造成障碍。
(三) 绩效审计准则体系不健全
全面推进绩效审计, 需要一套健全的绩效审计准则体系予以规范。但凡绩效审计开展得比较好的国家, 都较早地制定了绩效审计准则体系。美国是最早制定绩效审计准则的国家, 我国目前还没有一套完整的绩效审计准则体系, 现行的《审计法》虽然规定审计机关要对“真实合法效益”进行审计, 但非常笼统, 而且仅指“财政财务收支”, 对绩效审计如何实施、如何报告、以及审计机关和被审计单位的权力、责任和义务均未作明确规定。因此, 尽快制定一套完善的绩效审计准则体系, 是全面推进绩效审计所必须解决的一大难点。
(四) 审计人员素质尚不适应绩效审计要求
绩效审计需要多学科的知识和复合型的人才, 它不仅要求审计人员具有财务和会计知识, 还要具有宏观意识, 从经济和社会发展的全局评价政府工作绩效的知识和技能。然而, 目前我国审计人员中, 符合绩效审计要求的复合型人才不多, 审计人员知识结构单一, 经济学、社会学、统计学、工程建筑学等方面的人才普遍缺乏, 大多数审计人员只精通财务会计知识, 而且宏观意识不强, 还没有真正做到“围绕经济搞审计, 跳出审计谈经济”。因此, 如何尽快提高审计人员素质, 是全面开展政府部门预算资金绩效审计的又一难题。
四、政府部门预算资金绩效审计的建议
美国的绩效审计在政府审计业务中所占的比重已达到90%以上, 我国《审计署2006至2010年审计工作发展规划》也要求:“到2010年初步建立起适合中国国情的效益审计方法体系”。开展绩效审计已成为政府审计的发展趋势。鉴于此, 我国应针对上述绩效审计存在的难点, 采取措施, 为全面推进政府部门预算资金绩效审计做准备。
(一) 合理确定绩效审计评价标准
评价绩效的标准多种多样, 不同的人有不同的理解和判断, 得出的结论也不同。因此, 建议审计人员在现场审计开始前, 可以按以下顺序与被审计单位进行协商, 选择一种公认的、不存在异议的衡量标准:计划标准、历史标准、行业标准、国家标准、国际标准、经验标准。
(二) 灵活运用各种绩效审计方法
根据发达国家经验, 目前适用于绩效审计的技术方法除了传统财务审计方法外, 还包括综合指数法、生产函数法、模糊数学法、因素分析法、成本—效益分析法、最低成本法、目标评价法、公众评价法等。我国作为一个市场经济体制初步建立起来的国家, 可以从中选择部分适合我国国情的技术方法, 并将其与传统的财务审计方法结合起来灵活运用。同时, 还要勇于创新, 积极探索计算机网络环境下的新技术、新方法, 以适应绩效审计的需要。
(三) 不断规范部门预算编制
财政部应加快财政预算管理体制改革步伐, 完善部门预算编制制度, 加大对部门预算编制的监管力度。政府各部门在深化部门预算改革的进程中, 要紧密结合财政部的相关法规, 认真界定部门预算的范围和标准, 特别是预算支出的范围要严格界定;切实改变传统的“基数加增长”的预算编制方法, 推行真正意义上的“零基预算”;此外, 还要进一步细化部门预算项目, 确保预算支出数据详实、具体、精确、完整, 为全面推进政府部门预算资金绩效审计创造条件。
(四) 加快建立绩效审计准则体系
准则是一种权威性的规范, 用于确保审计质量、职业道德水平以及审计专业技术, 使审计机关提交的审计报告能够获得社会公众的信赖与重视。所以, 尽快建立一套完善的绩效审计准则体系, 是全面推进政府部门预算资金绩效审计的根本保证。从我国目前的情况看, 建立绩效审计准则体系可以分成两步走:第一步, 广泛借鉴国外成功的经验, 并在此基础上形成一套初步的规范;第二步, 积极总结我国已有经验, 对初步规范予以修正和完善, 在此基础上形成绩效审计准则和具体的操作指南。
(五) 努力提高审计队伍素质
提高审计队伍素质首先要使审计人员结构多元化, 这是由绩效审计的复杂性决定的。美国绩效审计之所以能达到90%, 其重要因素就是美国审计署人员结构中, 经济学家、社会学家、工程师、律师、保险精算师、计算机专家、医疗和国土安全专家占了相当比重。而我国目前审计机关的人员结构比较单一, 大多数是财务会计专家, 其它相关领域的专家还很缺乏。因此, 可以通过招聘等方式积极吸收相关领域的各种专业人才, 提高其比例, 以适应绩效审计的要求;审计机关应积极组织审计人员进行绩效审计培训, 并选派部分审计人员到绩效审计先进的国家去学习, 具体体会绩效审计的操作, 积累实战经验。
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