中国政治体制改革回顾(精选10篇)
中国政治体制改革回顾 篇1
摘要:中国媒介制度变迁是一个演化的历史过程,在市场经济推动下的社会转型所伴随的媒介体制改革也愈发受到业界的关注。本文在梳理近年中国传媒体制改革相关文献的基础上,总结了该领域的研究方向与媒介体制改革路径。
关键词:媒介体制,社会转型,改革路径
一、媒介体制的内涵
早期有关国外媒介体制政策的研究大多来自于政治经济学的视角扩展,这是因为媒介体制的变化与国家的政治经济变化息息相关,所以媒介体制的变迁往往伴随着政治经济制度的改革。媒介体制的研究最早可追溯到由美国伊利诺伊大学教授弗雷德里克·S·西伯特(Fred S.Siebert)和威尔伯·施拉姆(Wilbur Schramm)于1956年出版的《传媒的四种理论》(Four Theories of the Press),它是媒介体制研究的开端,也是之后媒介体制研究批判的起点。[1]20世纪70年代以来,许多西方学者从不同角度对传媒行业政府体制问题展开了研究。这是国外早期可追溯到对媒介体制这一问题研究的相关理论基础,同时也启发了国内学者对此问题的不断探索。
胡正荣教授认为,所谓体制是对国家机关、事业单位在机构设置、领导隶属关系和管理权限划分等方面的体系、制度形式的总称。而潘忠党教授认为,“体制”的核心是“制度”,即定义、制约和促成社会个体行动和互动的正式或非正式规则。[2]关于“媒介体制”这一基本概念,李红涛从媒体实施的角度认为,媒介体制是指运作于特定社会与政治系统内的所有媒体及其组织方式。有学者从维持媒体正常运转的媒介规范角度将媒介体制分为法律制度、管理体制、规范体系三个层次。[3]
二、媒介体制改革研究演进路径
要研究中国媒介体制就必须分析中国的特殊国情、研究中国的经济政治体制,将媒介体制改革放在制度变迁的大背景下进行考量。
(一)双轨制取代单一制
20世纪70年代末,“十一届三中全会开启了一个变革的时代,这个时代同样孕育了中国大众传播媒介产业的起点”[4]1978年,上海《解放日报》带头恢复广告经营,标志中国媒介体制开始向现代化经营改革,并逐步探索“事业”与“企业”相结合,奠定了我国改革开放30年来“事业单位,企业化经营”媒介改革的基调。经济和宣传二元目标模式的出现与“企业化”的首次应用、国家新闻出版总署的成立,都体现了我国双轨制经济体制改革的成果,使媒介开始具有了多重身份与属性。
(二)集团化改革进程
90年代后,通过引入市场机制我国新闻媒介体制改革开始呈现一派新气象,在这一社会全面转型时期,促使国家将媒介集团化提上日程。1996年,广州日报报业集团宣布成立,中国媒介开启了集团化、产业化的进程。此后,国家相关政策文件正式出台。1997年,广播电影电视部据此下发的相关文件提出了“三台合一、局台合一”的广播电视机构合并模式,并对报刊治散治乱。1999年,国务院办公厅82号文件提出了“四级变两级”的广播电视改革体制,即在三台合一的基础上,推进地(市)、省级无线电视台和有线电视台的合并。
(三)文化体制改革
2001年开始,政府开始规制媒介市场主体的经济活动。2001年8月,中共中央宣传部、国家广播电视电影总局、新闻出版总署下发了《关于深化新闻出版广播影视业改革的若干意见》(中办17号文件),提出要以资本和业务为纽带组建多媒体兼营和跨地区经营的媒介集团,而且允许媒介集团可在新闻出版广播影视系统内部通过融资股份等形式募集资金。2003年,政府开始转向以媒介资源重新整合和资本化为主进行文化体制改革。2011年,中共十七届六中全会提出深入推进文化体制改革,颁布《中央关于深化文化体制改革若干重大决定》,“鼓励有实力的文化企业跨地区、跨行业、跨所有制兼并重组,培育文化产业领域战略投资者”。
(四)制播分离改革
2009年,国家广电总局下发了《关于认真做好广播电视制播分离改革的意见》要求以中央电视台、中央人民广播电台和部分省级、副省级电台电视台为重点,着力在影视剧、影视动画类等节目领域,积极稳妥地推进制播分离改革。2007年在广电蓝皮书中,国家广播电影电视总局发展研究中心将制播分离体制改革的目标明确为促进电视公益性事业和经营性产业的共同发展等。目前,制播分离改革的进展和成效主要体现在进行节目分类、明确制播分离范围与深入推进播出机制改革方面。[5]
三、未来传媒体制改革方向
经过30多年的改革发展,我国的传媒产业结构已经趋于完善,但是就整个产业而言仍然需要大幅度地调整。由于新的媒介形式的出现使传播渠道、传播效果都产生了巨大变化,这必然对媒介制度的改革产生新的影响。我国传媒产业需要尝试制定出既能维护我国主导意识形态,又能适应社会主义市场经济体系的创新体制模式。只有对传媒体制基本内涵的特征以及内在问题等有清楚的认识,未来媒介体制改革才具有创新性与可实践性。在新媒体与媒介融合的背景下,探究怎样运用数字技术更好地服务于传媒体制改革,将成为行业新的改革方向与动力。
参考文献
[1]秦汉,杨保军.我国新闻媒介体制的基本特征与可能改进方式[J].山西大学学报,2015(6):73-81.
[2]潘忠党.新闻改革与新闻体制的改造——我国新闻改革实践的传播社会学之探讨[J].新闻与传播研究,1997(03):62-80.
[3]张志.日本广电媒介体制的经济学审视[J].国际新闻界,2003(1):34-41.
[4]胡正荣,张磊.时代之印——中国媒介三十年[M].陕西人民出版社,2008:171.
[5]朱虹,黎刚.关于推进广播电视制播分离改革的若干思考[J].现代传播,2009(6):5-8.
中国政治体制改革回顾 篇2
汇率制度改革是我国金融体系改革的重要组成部分,也是我国发展完善社会主义市场经济不可或缺的配套措施。回顾人民币汇率制度五十多年来的演变,对于我们更好地认清人民币汇率市场化改革的方向,推进人民币汇率制度改革具有重大意义;对于我们保持现阶段人民币汇率基本稳定,更好地为建设社会主义市场经济服务也具有重大意义。
新中国成立以来,人民币汇率机制经历了曲折的发展演变过程。我国的外汇体制改革也经历了一个由高度集中的计划管理模式,转变为在外汇留成和外汇上缴体制基础上的计划与市场结合的管理模式,然后再转变为建立在结售汇制上的以供求关系为基础,市场调节为主的管理模式。
人民币汇率制度的演变以各阶段经济发展为基础,以各阶段经济体制改革为线索,以改革开放为分界点,可以分为两大阶段:
1. 国民经济恢复时期(1949—1952):人民币汇率大幅贬值起伏回升阶段。
1948年12月1日,中国人民银行成立,并发行了统一的货币——人民币。但因建国之初全国通货膨胀形势严重,各地区物价水平不一致,因此各地人民币在中央统一政策和管理下,以天津口岸的汇价为标准,根据当地情况公布各自外汇牌价。1950年7月8日,随着经济秩序的逐步恢复和全国财经统一制度的建立,人民币实行全国统一汇率,由中国人民银行总行公布。
(1)从1949年到1950年3月全国统一财经工作会议前,人民币汇率调整频繁,并大幅度调低。当时根据“发展生产,繁荣经济,城乡互助,内外交流,劳资两利”的经济政策,在“统制对外贸易”的原则下,为恢复和发展国民经济,扶植出口,积累外汇资金,购买主要进口物资,确定人民币汇率的方针是“奖出限入,照顾侨汇”。奖出即奖励出口,保证75—80%的大宗出口物资私商获得5—15%的利润;限入即限制奢侈消费品进口,并照顾华侨汇款的实际购买力。由于国内物价猛涨而国外物价稳定甚至下跌,汇率大幅度波动,1949年3月人民币汇率为600旧人民币/美元,至1950年3月调至42 000旧人民币/美元,期间汇率调整达52次之多。
(2)从1950年到1952年,人民币汇率逐渐调高,起伏回升。1950年3月全国财政经济会议后,国内金融、物价日趋稳定,而国际市场物价上涨,为保障外汇资金安全,加速进口物资,汇率政策由“奖出限入”变为“进出口兼顾”。从1950年3月至l951年5月共调高15次,从42 000旧人民币/美元调至22 380旧人民币/美元,升幅46.7%。
总之,这一时期,国家用汇需求很大,但由于外国的经济封锁,外汇资源紧缺,进出口渠道不畅,侨汇汇率阻塞。为迅速恢复国民经济,国家建立外汇集中管理制度,人民币汇率主要作用为调整对外贸易,照顾侨汇收入,制定的主要依据是物价。
2.社会主义建设时期(1953—1972):人民币汇率基本稳定阶段。
1953年起,我国进入社会主义建设时期,国民经济实行高度集中的计划管理体制,国内金融物价保持基本稳定。世界经济中以美元为中心的国际货币体系在20世纪70年代之前基本能发挥作用,维持纸币流通下的固定汇率制度。鉴于对私营进出口商的社会主义改造完成,对外贸易由外贸部所属的外贸专业公司按照国家规定的计划统一经营,外贸系统采取了进出统算,以进贴出的办法。1964年起还采取了对一部分进口商品加成的办法,即外贸为用货部门的进口商品作价,按进口成本加价103%,以进口盈利弥补出口亏损,不需要再用汇率来调节进出口贸易。在这种条件下,人民币汇率主要用于非贸易外汇兑换的结算上,按国内外消费物价对比,汇率已适当照顾侨汇和其他非贸易外收入,也无调整必要。为了维护人民币的稳定,有利于内部核算和编制计划,人民币汇率坚持稳定的方针,在原定汇价的基础上,参照各国政府公布的汇率制定,只有在外国货币发生升值或贬值时,才作相应的调整。l95
5年3月,新币代替旧币,直到1971年11月,人民币汇率在近16年时间里基本保持为2.4618人民币/美元的水平。
1993年11月14日十四届三中全会通过了《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》。l994年初,根据建立社会主义市场经济体制的指导思想,国务院推出了自改革开放以来最为综合的一揽子改革方案,在外汇体制改革方面,总体目标是“改革外汇管理体制,建立以市场为基础的有管理的浮动汇率制度和统一规范的外汇市场,逐步使人民币成为可兑换的货币”。1994年1月1日实行人民币官方汇率与外汇调剂价并轨,人民币官方汇率由1993年12月31日的5.80人民币/美元下浮至1994年1月1目的8.70人民币/美元。实行单一的有管理浮动汇率制,汇率的形成是以市场供求状况为基础,改变了以行政决定或调节汇率的做法,发挥市场机制对汇率的调节作用。并轨后取消了外汇留成和上缴,实行外汇的银行结售汇制,作为一项临时性措施,对经常性项目设立台帐制,取消国内企业的外汇调剂业务,建立统一的银行间外汇市场,并以银行间外汇市场所形成的汇率作为中国人民银行所公布的人民币汇率的基础。此后人民币汇率结束了长达16年的贬值过程,开始稳中趋升。12年来人民币汇率运行基本稳定,国际货币基金组织(IMF)对人民币汇率制度的划分也从“管理浮动制”转为“钉住单一货币的固定钉住制”。
1996年7月起外商投资企业开始实行银行结售汇制。1998年12月1日起,关闭外汇调剂中心,外商投资企业的外汇买卖全部纳入银行结售汇体系。此外,对境内居民个人因私用汇大幅度提高供汇标准,扩大供汇范围,超限额货超范围用汇,经外汇管理局审核其真实性后由外汇制定银行供汇。至此,自1994年外汇体制改革以来尚存的其他经常项目汇兑限制基本消除。我国1996年12月1日接受了国际货币基金组织第八条款,实现了人民币经常项目可兑换,所有正当的、有实际交易需求的经常项目用汇都可以对外支付,这是实现了人民币自由兑换的重要一步。
资本帐户方面,我国虽然刚引入了QEII(合格的境外机构投资者)等一些准入制度,但是总体而言管制仍十分严格,与资本项目的可兑换还有相当差距。如现代企业制度的建立,现
代宏观调控体系的健全,资本市场的成熟,利率、汇率作用的改善等条件,都有待逐步创造。并轨后的人民币汇率在运行机制上,在对外贸易、外商投资以及对外国宏观经济的影响上都受到严峻考验。特别是1997年7月,由泰铢贬值引发东南亚金融危机,东南亚各国货币纷纷贬值,东亚各国家日本、韩国货币也不断下跌,而人民币汇率却在国内通货紧缩和外汇储备充足的前提下保持了货币稳定的态势,由银行间统一外汇市场形成,并接受国家对外汇市场的干预,这对亚洲金融稳定和世界经济发展极为重要。
我国已在汇率改革的路上走了很远,现在走在一个选择的十字路口,我们应该加以重视和考虑的因素和新的环境下的有新的政策和目标如下:
一、当前面临的问题
1、对居民和企业的外汇交易行为的限制,如区分经常项目和资本项目的货币可兑换,银行对个人和机构客户的结、售汇制度安排等;
2、对金融机构外汇交易市场的组织安排,比如确定指定外汇经营机构,建立和完善银行间外汇交易市场,规定金融机构持有周转外汇资金的比例;
3、汇率体制安排,包括实行浮动汇率制还是固定汇率,是单一盯住还是复合盯住;
4、宏观经济当局的汇率政策,这主要指货币当局对国际储备资金的运用以及外汇买卖活动影响来外汇市场供求总量,从而影响汇率水平及其变动。
二、改革原因(引自发改委体改所研究员张海鱼)
现行人民币汇率制度的基本框架形成于1994年。1994年1月1日,我国对外汇管理体制进行了改革开放以来最重大的一次改革,实行银行结售汇,建立统一的银行间外汇市场,实行“以市场供求为基础的、单一的、有管理的浮动汇率制度”。1996年12月1日,我国接受
了国际货币基金组织第八条款,实现了人民币经常项目可兑换。通过强制结售汇、外汇指定银行的头寸上限管理、外汇市场上严格的浮动区间限制,以及资本账户的严格管制,有效地控制了企业、银行和个人对于外汇的供给和需求,保证人民银行对汇率波动的有效控制。根据规定,银行间外汇市场美元的交易价可在人民银行公布的交易中间价上下0.3%的幅度内浮动。这导致国际货币基金组织在1999年调整其汇率制度分类方法时对人民币汇率制度的划分也从“管理浮动制”转为“钉住单一货币的固定钉住制”。
稳定的人民币汇率对于促进贸易、引进外资、保持经济增长做出了巨大贡献。应该说,上述汇率制度是中国在20世纪90年代的最佳选择。然而,今天再来看这一制度时,就会发现很多问题。首先是维持人民币汇率稳定和维持国际收支平衡之间注定存在着冲突。我国的外汇储备从1993年的212亿美元增加到2003年的4033亿美元,10年间增长了近20倍。2004年我国外汇储备又激增了2066亿美元,达到6099亿美元。经常项目顺差,相当于我们向发达国家输出了很多资本。对我们这样的资本短缺的发展中国家来说,大量的外汇储备在某种程度上是一种浪费。而且,美元、欧元等货币贬值,我们也会被动的遭受损失。
其次,钉住美元的汇率政策使中国货币政策失去很大的独立性。央行出于维护汇率稳定的考虑,必然会经常干预外汇市场,被动参与外汇买卖,导致基础货币投放出现较大的波动。比如去年以来的宏观调控,央行的货币政策陷入了两难的境地。一方面是宏观调控要紧缩货币;另一方面是外汇大量占款,外汇进来后商业银行留了头寸,剩下的卖给央行,央行相应的就要给它人民币,于是货币就这么放出来了。
同时,维护汇率稳定的成本也在不断增加。比如,央行在外汇市场频繁的吞吐,增加了市场操作成本;对资本项目严格的管制,延缓了利率市场化及人民币自由兑换的进程,增加了改革的成本;随着资本的自由流动,人民币汇率的决定因素将更为复杂,央行管制定价的成本也越来越高。为了回笼货币,央行2001年开始发明了银行票据,也承担了大量的利息支出成本,压力越来越大。
此外,现行的汇率政策使汇率风险不能分散于各微观经济主体,而主要由中央银行承担,不利于企业风险意识的树立和增强。而且,名义汇率随着美元被动升值和被动贬值,也增加了与有关贸易伙伴国的摩擦与矛盾,恶化了中国经济增长的外部环境。
三、未来发展方向
中国加入WTO,有利于进一步促进中国经济的改革开放,扩大对外贸易活动,增强中国市场对国际资本的吸引力,帮助中国提高国际知名度和国际竞争力,保持经济持续增长的良好势头,为实现人民币自由兑换目标增强经济基础。
从长远角度来看,中国外汇和汇率体制的发展要解决两个问题,其一是增加人民币的对外可兑换性;第二是提高人民币汇率和体制的灵活性;这两个问题的解决能帮助缓解外来冲击的不利影响,并为国内货币政策的操作提供一个方便的工具,另外,也有利于我国建立一个现代健全的外汇市场体系,促进对外贸易活动,提高经济宏观调控能力。但从另一方面来看,这种改革也伴随着风险,主要由市场预期的不稳定性、货币投机行为的蔓延、大量资金转向短期性货币市场导致。
从操作上看,高程度灵活的汇率体制和可兑换性的结合比固定汇率制和货币可兑换相结合容易,面对冲击时,可以通过直接和间接的会调整来缓解冲击效应,而不需要依靠货币政策的实施。
中国政治体制改革回顾 篇3
关键词:改革开放;农村改革;30年
中国农村经济改革30年,经济制度上发生了翻天覆地的根本性的变化,正如邓小平1984年所说,“这几年进行的农村的改革,是一种带有革命意义的改革”;农村产业结构以至城乡关系在计划向市场的转轨过程中处于一个剧烈的分化,改组并重新整合的时期;传统意义上的农村经济运行开始转入现代社会经济即新农村经济的运行轨道并逐步融为一体。农村改革30年其来势之猛,速度之快,变化之巨,远为人们所始料不及。中国农村的改革进入第三十个年头,其业绩超越了中华民族几千年经验,不能不令国人振奋,世人惊叹。
从农民首创家庭联产承包到党的十一届三中全会敞开农村改革大门;从乡镇企业异军突起到邓小平南巡讲话市场配置资源;从农村税费改革到义务教育“二免一补”;从农村经济合作组织到社会主义的新农村建设,向世人展现出一幅幅波澜壮阔的改革景象。
1 大包干红手印昭示出一个方向——农村经济的基本经营制度全面改革
改革开放的阳光最先照到农村,但阳光是农民迎来的。“自从出了朱元璋,十年倒有九年荒”的安徽凤阳,1978 年遭受百年不遇的大旱,只有18户的小岗村家家讨过饭。此年11 月24日晚,小岗村农民立下了一份大包干“契约”:我们分田到户,每户户主签字盖章。如以后能干,每户保证完成全年上交的公粮,不再向国家伸手要粮要钱。如不成,我们干部坐牢杀头也甘心,大家社员也保证把我们的小孩养活到18岁。因“契约”上按满了手印,有人称之为大包干红手印。小岗村农民为了解决吃饭问题,冒着风险,提出“包产到户”,成为中国农村改革的开路先锋,在党的十一届三中全会前率先闯关。
闯关的结果是农村经济的基本经营制度全面改革,从废除“三级所有,队为基础”的人民公社体制,转变为实行家庭承包责任制,统分结合的双层经营体制。其重要的经济内涵在于,土地的集体所有权与农户的土地经营权分离,由此从根本上解决了在人民公社时期无法解决的按有效劳动进行分配的问题。我国目前的农村经济特别是农业经济事实上已经以农户经济为主要的依托基础,连国家对农业税的征收都避开了土地的所有者而直接向土地的经营者征收。由于这一基础的变化,农村经济中的财产结构也逐步发生了根本性的改变,即除土地以外的农业生产资料绝大部分已经集中在农户手中。在中央支持和推动下,“交足国家的,留足集体的,剩下归自己的,”极大地调动了农民的生产积极性。据统计,1978年农户所有的生产资料户均不到10元,到1997年已达到3300元,总规模超过7000亿元,占到农村全部固定资产总额的50%以上。每亩净增250斤粮食,第一次解决了中国人吃饭的大难题,并且农民有了剩余,有了现金积累,人均纯收入由1978年的133.57元增加到1984 年的355.33元。到1984年,中国农民过上了历史上最好的日子。
2 村庄里办厂,家门口上班——乡镇企业异军突起
家庭联产责任制的推行,使农村解放出一大批劳动力,怎么办?中央1984 年1号文件提出建立“产供销、种养加、贸工农”一体化的农村综合发展的经济制度,又为这些解放出来的劳动力的转移提供了良机。1984 年3月1日,中共中央、国务院转发农牧渔业部《关于创办社队企业新局面的报告》,开始把原来的社队企业改称乡镇企业,赋予其新的性质和内容,使得乡镇企业从此开始进入高速发展时期。乡镇企业很快成为国民经济的半壁河山,第一次结束了新中国商品短缺的历史,并使一部分地方、农民先富了起来,农民企业家在全国范围内的各个领域异军突起,一亿多农村劳动力异地就业。这一改革使农民工总数超过农村人口的1/5,农民非农业收入超过了农业收入,每年民工的劳务收入高达6000-8000亿元,使工资性收入逐渐成为农民收入新的增长点。农村1%的农民成为老板,10%的农村劳动力成为乡镇企业的职工,农村经济出现“黄金增长”时期。
3 种粮不交钱,粮补到农田——农村改革由“取”转“予”
农民负担居高不下成为上世纪整个90年代农村久治不愈的“顽症”。为探索农民减负的治本之策,从2000年中央在安徽启动农村税费改革试点至2006年最终取消农业税,成为近年农村改革的最大亮点。
它终结了2600 年中国农民种地缴纳“皇粮国税”的历史,使得长久以来难以削减的农民负担得到了切实的减轻,与改革前的1999年比较,全国农民每年减轻负担约1250亿元,人均减负140多元。同时也标志着国家与农民间“汲取型”关系已被打破,国家对农民实现了由“取”向“予”的转折。
种粮不仅不交税,还有直补、良种补贴和综合直补政策。2004-2006年,全国粮食直补资金达到390亿元。补贴政策的实施,保护了农民种粮收益,有力地促进了粮食综合生产能力的恢复和提高,2004年以后,我国粮食产量连续3年增产,增产总量超过1300 亿斤。正如种粮大户所说:
“农民种田不交'皇粮',还有种粮补贴,农民种田越来越有奔头了!”
4 学习读书不交费,合作医疗惠农村——教育医疗新举措
不学习无以改变贫穷,踏破贫穷必须抓教育。为了更好地解决农村9年义务教育问题,政府出台义务教育“二免一减”的惠农政策,迎来了农村发展教育的春天。从2005年开始,国家逐步将农村义务教育纳入公共财政保障范围,建立中央和地方分项目、按比例分担的农村义务教育经费保障机制;2006年对西部地区农村义务教育阶段学生全部免除学杂费,对其中的贫困家庭学生免费提供课本和补助寄宿生生活费,2007年在全国农村普遍实行这一政策。这一政策的实行,大大减轻了义务教育阶段农村家庭的教育负担。
为缓解农民看病的压力,新型农村合作医疗制度全面扩大。从2006年起,中央和地方财政较大幅度提高了新型合作医疗的补助标准,大部分试点地区的农民自己交纳10元,地方政府和中央政府分别补助20元。
5 农业企业化、产业化、资本化经营渐成主导——`民办、民管、民受益
改革开放以后,当农业生产的基本核算主体转为农户,同时市场全面放开,小生产与大市场之间的矛盾很快就显露出来。特别是一些大宗农副产品,买难卖难的事情总是发生,农民损失惨重。这里一个重要的原因是单家独户的小农对市场信息的反应往往是滞后的,也就是说小农在信息处理上的成本与其收益相比偏高。而这一成本的偏高恰恰产生了小农户对组织的需求,随着农业经济结构的大转型,农业产业化的出现成了90年代农业经济改革与发展的热点问题。
在市场经济条件下,分散农户为赢得市场竞争,自发地组织起来,或者在当地基层政府的推动下联合起来,组成了各样的专业技术协会、生产销售等合作经济组织。对此,党的十六大后给以充分肯定,支持按照自愿、民主的原则发展多种形式的农村专业合作经济组织。 “民办、民管、民受益”的农村合作经济组织由于有效聚集和整合农业要素资源,在某种程度上改变了个体生产经营方式,成为实现农民利益最大化的经营形式,为农业的产业化经营、企业化管理和城镇化水平的提高发挥了巨大作用。
6 新农村蓝图振奋民心
新中国经济体制改革的回顾与反思 篇4
一、要正确处理集权和分权的关系
十一届三中全会前经济体制改革的主要内容就是处理集权和分权的关系, 主要特点是出现集权和分权的反复。因此, 30年经济体制改革的经验, 集中到一点, 就是要正确处理集权和分权的关系。
要准确把握中央和地方分权的原则, 必须适度地划分中央和地方的职责权限。经验表明:集权有利于国家自觉的组织国民经济的综合平衡, 有效地实行计划经济。只有适当集权, 才能统一, 才能保证重点建设, 才能缩小地区之间的差别, 实现各民族的共同繁荣和全国人民的共同富裕;分权在经济体制改革中, 可以充分调动各方面的积极性, 提高生产效率。但是, 集权过多或分散过头, 都不能促进经济的发展。
十一届三中全会前的经济体制改革, 在集权和分权、中央和地方关系问题上, 虽经多次反复, 但不是集中过多, 影响了地方的积极性, 就是分散过头, 削弱了社会主义经济必要的集中统一。现在, 我们应当吸取以往改革的教训, 避免走两个极端。在这个问题上, 既不允许存在损害国家全局利益的地方利益。也不允许存在损害国家全局利益的部门利益。在新形势下, 必须更好地坚持发挥中央和地方两个积极性的方针。总的原则应当是:既要有体现全局利益的统一性, 又要有统一指导下兼顾局部利益的灵活性;既要有维护国家调控权的集中, 又要有在集中指导下赋予地方必要的权力。必须加强中央的统一领导, 维护中央权威。宏观调控权必须集中在中央, 中央在制订政策时要充分考虑地方合理的利益和要求, 地方要自觉服从和顾全大局, 正确运用国家赋予的必要权力, 调节好本地区的经济活动。
十一届三中全会前的经济体制改革, 在处理集权和分权关系问题上, 往往只注意到中央和地方行政权力的划分, 而没有处理好国家和企业的关系。国家把应该由企业管的事情包了起来, 既管不了, 也管不好, 反而把自己陷于繁锁的事务之中。企业本身在产供销、人财物方面无权做出决策, 只是各级行政机关的附属, 这就严重束缚了生产力的发展。因此, 进行经济体制改革, 在处理中央和地方、集权和分权关系上, 首要的问题是扩大企业自主权, 使企业成为自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的独立的经济实体。
二、必须坚持多种所有制形式并存, 采用多种经营方式
新中国生产资料所有制变革的历史证明:追求所有制和经营形式的单一化和高级化, 并不能取得预期的经济效果, 只能是阻碍经济的发展和社会的进步, 相反, 只要允许多种所有制并存, 采用多种经营方式, 市场就会活跃起来, 经济就会得到迅速发展。
“一·五”计划时期, 经过土地改革和生产资料私有制的社会主义改造, 在我国建立了以生产资料全民所有制和集体所有制为主体的社会主义经济, 同时, 也存在着一些公私合营经济和个体经济, 作为公有制经济有益的必要的补充。调整时期, 通过改革农村生产关系, 改革农村管理体制和管理制度, 生产资料所有制形式和经营方式又开始多样化。结果, 经济发展, 市场活跃, 人民生活水平大大提高。“大跃进”时期, 急于追求“一大二公”, 搞“升级”、“过渡”, 企图尽快实现单一的全民所有制国家经济和国家经营。农村掀起“人民公社运动, ”把小社并大社, 基本上取消自留地, 实行“政社合一”的制度, 城市改造残存的私有制, 基本上取消个体经济和个体经营, 限制集体经济和集体经营, 并使经营方式、购销形式和分配方法归于一律。“文革”时期, 对所有制再次“升级”、“过渡”。在农村, 把调整时期恢复不久的自留地、家庭副业和集市贸易等, 作为资本主义尾巴, 一割再割。不少地方把生产队核算改为大队核算, 有的还把大队核算升级为公社核算, 供销合作社也改为全民所有制的国营商业。在城市, 对仅留的少量个体经济和个体经营, 也作为刮“单干风”, 缩小到不能再小的地步, 不少地方把独立核算的小集体上升为全民所有制的国营企业和地方国营企业。结果, 人民生活水平大大下降, 整个国民经济死气沉沉, 缺乏生机活力。
事实上, 生产资料的所有制形式和经营方式必须与现实生产力状况相适应, 任何超前的“左”的做法, 都是不会成功的, 正如马克思所指出:“无论哪一个社会形态, 在他们所能容纳的全部生产力发挥出来以前, 是决不会灭亡的;而新的更高的生产关系, 在他存在的物质条件在旧社会的胎胞里成熟以前, 是决不会出现的。”十一届三中全会以后, 党中央首先突破所有制问题上的误区, 指出:坚持多种经济形式和经营方式的共同发展, 是我们的长期方针。中共十五大对调整和完善所有制结构给予特别关注, 取得重大突破, 提出:公有制为主体、多种所有制经济共同发展, 是我国社会主义初级阶段的一项基本经济制度。
三、要批判地继承西方经济学研究的文明成果, 深化国内经济体制改革的理论研究
在长期的经济体制改革过程中, 我们过分注重规范分析的方法, 一般认为, 这是马克思主义经济学的主要分析方法。但这种分析只能回答社会主义经济体制“应该是什么”的问题, 而无法解决现实的体制究竟“是什么”的问题, 并且, 无法对现实的经济体制进行客观评价。西方经济学实证分析的方法就是对规范分析的重要补正, 它解决的是经济体制的现实合理程度的问题, 具有客观性、现实性、可证性的特点。
关于社会主义经济的属性和运行问题, 马克思主义经典作家都有过精辟的论述。马克思指出“设想有一个自由人联合体, 他们用公共的生产资料进行劳动, 并且自觉地把他们许多个劳动力当作一个社会劳动力来使用, ……这个联合体的总产品是社会的产品。这些产品的一部分用作生产资料。这一部分依旧是社会的, 而另一部分用作生活资料由联合体成员消费。因此, 这一部分要在他们之间进行分配。”在《哥达纲领批判》中, 马克思进一步指出:“在一个集体的、以共同占有生产资料为基础的社会里, 生产者并不交换自己的产品;消费在产品生产上的劳动, 在这里并不表现为产品的价值, 不表现为它们所具有的某种物的属性, 因为这时和资本主义社会相反, 个人劳动不再经过迂回曲折的道路, 而是直接地作为总劳动的构成部分存在着。”恩格斯也认为:“一旦社会占有生产资料, 商品经济就将被消除, 而产品对生产者的统治也将随之消除。社会生产内部的无政府状态也将为有计划的自觉的组织所代替。”
事实上, 马恩设想的社会主义社会是在商品经济高度发展的资本主义社会取得胜利的, 整个社会生产力布局平衡, 并且水平很高。在这种情况下, 一旦社会占有生产资料, 就可以消灭商品生产和商品经济。但是, 我国是从一个生产力水平十分低下, 且发展极不平衡的半殖民地、半封建社会进入社会主义社会的, 这就与马克思设想的未来理想社会有很大区别, 尽管如此, 我党一直把马恩的上述论述教条化、神圣化, 始终认为社会主义经济应当排斥商品生产和商品交换, 从而在经济体制的选择和改革过程中, 忽视价值规律和经济杠杆的作用, 无法突破计划经济体制的束缚。直到十二届三中全会通过的《关于经济体制改革的决定》指出:“改革计划体制, 首先要突破把计划经济和商品经济对立起来的传统观念, 社会主义计划经济自觉依据和运用价值规律, 是在公有制基础上有计划的商品经济。商品经济的充分发展是社会主义经济发展不可逾越的阶段。”
四、要注意消除小生产思想的影响, 代之以求实、创新、效益、开放的现代化思想、观念和习惯
十一届三中全会前我国进行的经济体制改革, 改来改去都没能突破传统的计划经济体制模式, 我认为, 小生产的思想的影响是重要原因。小生产的生产方式和交换方式就是小生产思想的母体。小生产的生产方式是生产力发展到能进行个体劳动, 但水平仍然很低的一种分散、独立的小规模生产。“在这种生产方式中, 耕者不管是自由的土地所有者, 还是一个隶属农民, 总是独立地作为独立的劳动者, 同他的家人一起生产自己的生活资料。”用一句形象的话来表示, 就是:“一小块土地, 一个农民和一个家庭;旁边则是另一小块土地, 另一个农民和另一个家庭。”这种家庭基本上就是“全能”的经济单位。人们在自己拥有的那一小块土地上进行生产和生活, 彼此不相干。这样, 经过几千年的训练, 一代一代的潜移默化, 在人们的头脑中形成了一种牢固的“麻雀虽小, 肝胆齐全”的小生产思想。
我国计划体制追求的“大而全”、“小而全”和强调自成体系, 就是小生产方式希望“全能”生产和“麻雀虽小肝胆齐全”思想的继承和发展。这种“大而全”、“小而全”的经济体制, 实际上不过是放大和充实了的小生产家庭经济而已。
小生产的交换方式受生产力的限制, 十分简单, 几乎没有什么交换。“他们取得生活资料多半是靠与自然交换, 而不是靠与社会交换。”“不依赖于市场和它以外那部分社会的生产运动和历史运动, 而形成几乎完全自给自足的生活。”因此, 小生产的社会联系是很少的, 甚至可以说:“各个小农彼此间只存在有地域的联系。”在这种条件下, 他们无法理解商品生产和商品交换的客观必然性。新中国高度集中统一的计划经济体制限制、否定商品生产和商品交换, 正好实现了小生产者希望实现而又无法实现的愿望。
传统计划经济体制在分配上“吃大锅饭”, 搞平均主义, 这也是小生产者的愿望。传统体制下一度流行的“共产风”, 全民职工中实行大体平均的“八级工资”制, 农村中实行大寨工分制等, 实质上都是平均主义的作法, 只是表现形式不同而已。
参考文献
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[5]、马克思.资本论 (第三卷) [M].人民出版社, 1975.
中国国有企业改革的回顾与反思 篇5
中国改革开放三十年来,国有企业的变化是国内市场环境发生巨大变化之后中国最为关注的问题之一,毕竟,光靠外资的注入还是不行的,外资的注入也是为了发展本国国有企业而创造的良好条件。
回顾新中国成立的这些年的中国国有企业改革,让人不禁为中国国有企业的发展之路之快一惊。反思中国国有企业的改革之路,其实我们能做的还有很多。
阅读书籍,我了解到国有企业改革的历程大致可分为四个阶段,第一阶段是79年到83年。第二阶段是83年到87年。第三阶段是87年到92年阶段。第四阶段是92年至今。
第一阶段的措施是简政放权,放权让利,而以放权让利为重点。第二阶段的改革的核心是调整国有企业与政府间的权,责,利关系,重点实行“利改税”和“拨改贷”。放权让利以中央政府利益让渡作为切入点,受益者包括国有企业在内的社会各利益主体。在各利益主体均可获得收益的情况下进行改革,不仅阻力小而且还会对社会各经济主体产生较强的激励作用,有利于调动各个主体参与经济活动的积极性,经营权层面的改革是在原国有经济体制内进行的改革,不改变远所有权框架。但是由于经济总量增加中央政府收益的绝对量也在增加,同时社会经济总量的增加又带来其他社会成员收入的改善,因此这阶段进行的国有企业经营权方面的改革是一种社会绝大多数成员都受益的帕累托改进。
可见第一二阶段的中国国有企业改革是具有一定成效的,但十分需要努力的。
第三阶段是国有企业从经营权向所有权层面的过度。核心内容是实行国有企业承包制,承包制的宗旨是企业财产所有权和企业经营管理权的分离,承包的对象是企业上缴的利税,承包制度的性质是政府与国有企业围绕上缴利税这一核心目标形成的的一种行政契约关系。在承包制中,国家和企业处于一种不完全的契约关系中,政府与企业一对一的谈判成本很高,对于承包合同的内容也很难以加以面面俱到的细节性规定。所以企业经营者可凭借承包对剩余的充分控制权进行合法或者不合法的追求自身利益最大化,由此而出现短期行为和机会主义行为也就不足为怪了。
第四阶段以十四大召开作为标志,整个改革的目标明确为建立社会主义市场经济体制,与此相适应,国有企业改革以建立适应市场经济要求的现代企业制度为基本目标。国有企业的改革从以往主要在分配关系上,特别是在企业与政府间的利益分配关系上进行调整,转向从产权制度上进行改革。然而,出现了一股独大的情况。一股独大是指改制后的国有企业形成的有限责任公司或者股份有限公司中国有独资或者国有控股的机构仍然占相当大的比例。
中国国有企业建国之后的管理只有短短几十年,出现的问题与中国行政管理模式问题是密不可分的。
改革开放28年来,中国的行政管理体制改革取得了一定的进展,但行政体制还不能完全适应新形势和新任务的要求,改革的任务仍十分艰巨。中国式的行政管理的问题特点是,管理粗放,甚至放而不管,缺乏系统管理理念,管理技术和效率都不高。
加快行政管理体制改革,是消除经济社会深层次矛盾和问题,全面深化改革和提高对外开放水平的关键环节,为此,政府要进一步转变职能,进一步推行政企分开,在更大程度、更大范围内发挥市场配置资源的基础性作用。要进一步调整和改革政府公共权力运行中“越位”、“缺位”现象。
行政体制改革还要理顺和创新政府行政体制。要根据责任政府、服务政府和法治政府的要求,明确政府权责。要建立和完善公共财政体制,保证公平高效提供公共产品和有效履行政府职能。健全中央政府宏观调控体系,加强经济调节和市场监管。
要健全和完善政府行政机制。建立民主科学决策机制,对关乎全局的重大决策要进行审慎、科学的规划;对技术性和涉及群众利益的决策,要进行专家论证、咨询、评估与社会公
示、群众听证等;对由市场和社会主导的决策,要交给企业、社会组织、公民自主决策。要进一步深化行政审批制度改革,完善政府行政监督机制。
中国政治体制改革回顾 篇6
新中国前三十年价格管理体制改革是建立在高度计划经济体制下的, 特别是1956年社会主义改造基本完成后。在这期间, 价格管理体制改革主要是进行的一种中央与地方关于管理权限的调整, 改革步伐比较小, 但也涉及了价格形式等一些改革。
首先, 新中国前三十年价格管理体制改革涉及到很多方面, 但最重要的一个方面是围绕放权与收权的改革。收权开始于新中国建立之初, 这是由当时的经济环境所决定的。新中国刚刚建立时, 全国物质紧缺, 投机倒把严重, 物价严重通货膨胀, 社会经济秩序遭到严重破坏, 人们正常生活遭到严重威胁。这时, 刚刚建立的新政权为了稳定和巩固全国社会经济秩序, 采取了高度集中的价格管理和固定牌价制度。但当社会经济稳定下来后, 这种高度集中的价格管理体制不但不能适应市场的需要, 反而在一定程度上降低了生产积极性, 制约了社会经济的发展。因此, 从1951年开始, 针对这种高度集中的价格管理体制进行了一定的改革, 主要对地方政府放开了一定范围商品的定价权, 尽管对这些商品定价有一定区间范围限制, 而中央政府则主要掌握一些主要商品的定价权。但随着1953年“一五”计划开始, 国家重新开始采取高度集中的价格管理体制。这一时期, 政府加大了中央价格管理的范围, 中央政府对农产品的价格管理扩展到了三类农产品;对工业消费品价格管理的数量扩大到上千种。1958年, 在大跃进和人民公社运动中, 过于集中的这种价格管理体制弊端较为明显, 为了调动积极性, 价格管理权限再一次有限度的下放到地方政府手中。在三类农产品方面, 中央和地方分管两头, 中间共管;在工业品方面, 中央主要管理涉及民生的重要商品, 其他的由地方管理。但这一放权改革不久, 中国就遭遇到60年代初全国性的严重自然灾害, 商品又再次短缺, 通货膨胀又日益严重, 这时原先高度集中价格管理成为了平抑物价大幅上涨的一个手段, 原先下放到地方的价格管理权限被重新收回到中央。
随后社会经济经过3年调整恢复, 到1965年, 市场供应得到好转, 绝大多数商品价格回落到了计划价格水平, 各种商品也大多恢复了平价供应。这时, 放松价格管制和实施更为灵活的价格管理体制被重新提议。但由于“文化大革命”的爆发, 社会经济立刻陷入了混乱, 使得价格改革被冻结了。在文化大革命期间, 尽管改革也曾被提出, 但由于这一特殊时期人们普遍倾向于集中的价格管理体制, 改革最终不了了之。并且, 在这一时期价格管理任务也有所改变, 价格管理任务由建国初始的稳定物价、平抑价格波动向直接管理价格总水平和商品、服务价格转变。
第二, 是价格形式的改革。在新中国成立之初的前三十年中, 价格形式也是改革的对象, 并且从开始单一的计划价格形式发展出多样化的价格形式。其调整带有明显的阶段性。在建国初期, 由于存在国有和民营两种经济成分, 这一期间, 为稳定价格对主要国有企业和产品实行牌价制度来稳定价格, 而民营经济和其他则实行的市价形式。并且这种牌价也主要集中于中央层面, 对地方有些许放权。随后, 在“一五”期间, 为了更好的发挥价格调节作用和刺激生产, 适应国民经济发展, 价格形式在这一期间采取了如国家统一价、浮动价格和自由价格等多种形式。60年代初期, 由于自然灾害, 全国物资供应短缺, 物价上涨迅速。为了稳定物价、缓解供求关系和照顾人民生活水平等因素, 这时对不同商品采取了平价和高价的政策。主要对生活必需品采取了平价供应, 而对相对奢侈品采取了高价供应。紧接着“文化大革命”爆发, 商品价格遭到了冻结, 全国95%的商品采取由国家定价的方式。但这一时期, 一些小规模的商品采取了特殊的定价方式, 如浮动价格、工商企业协商定价、议购议销价格和集市贸易价格等, 这就使在普遍冻结下的一部分严重不合理的商品定价的状况得到了一定的缓解。
二、改革开放后至今价格管理体制的历史回顾
改革开放后的价格管理体制与改革开放前有所不同, 其最终目标是要建立起以市场化的价格形成机制为主, 宏观调控为辅的价格管理体制。按照改革开放以来价格管理体制调整的过程来看, 其可以分为五个阶段。
第一阶段:改革的准备阶段 (1979年-1984年) 。在这一阶段, 价格体制改革还是按照以计划为主、市场调节为辅的原则, 同时调整价格结构以缓解严重扭曲的价格体系。这一阶段主要首先对适应原有指令性计划、指导性计划和市场调节的价格形式进行了一些探索, 逐步放开了一些小商品的价格管制和对部分电子产品、机械产品试行了浮动价格制度;第二, 对农产品、重工业品和轻工业进行了价格管理体制改革, 中央下放了部分产品的定价权到地方, 在原来国家单一定价格基础上, 增加了浮动价、协议价和集市贸易价等多种定价模式, 市场机制开始在价格形成方面得到一定的发挥。
第二阶段:改革的展开阶段 (1985年-1988年) 。这一阶段价格改革的重点是转换价格形成机制, 加强市场作用。价格改革从调整价格结构为主转为改革过度集中的价格管理制度, 从而确立了以调放结合、以放为主的改革方式。在这一阶段, 在原有的基础上进一步放开了绝大多数农产品的购销价格、放开了计划外生产资料价格和消费品价格, 加强和促进了市场对价格形成的作用。另一方面, 调整了价格结构, 使得比价关系趋向合理, 缩小工农业产品的剪刀差。但这一时期, 过大的放开脚步也加剧了当时的通货膨胀, 导致价格的全面上涨。
第三阶段:治理整顿阶段 (1989年-1991年) 。这一阶段的价格改革任务主要是对前一阶段改革出现的问题进行治理整顿, 以便建立和完善价格宏观调控体系。改革的方式是控中求改, 相机调放。这一阶段又主要分为两阶段, 一是到1990年6月前的治理整顿前期;二是1990年6月之后的整顿后期。整顿前期, 价格改革的主要任务是对前期的严重通货膨胀和物价过快上涨进行抑制。采取的措施是通过国家加大调控, 控制和降低农产品价格上涨、重工业产品价格的调整和管理采取从严控制和大力控制轻工业产品价格上涨。之后价格水平逐步回落, 市场物价趋于平稳, 随后为改革的进一步调整创造了良好的环境。在治理整顿后期, 前期加大的调控又相机放开了, 主要是农产品价格、工业品价格、交通运价、邮电资费和生活消费品价格、服务收费等方面。并初步建立和健全了一些新的价格调控体系, 加强了经济手段和法律手段在调控中的作用。
第四阶段:市场经济体制建立阶段 (1992年-2001年) 。这一阶段, 社会主义市场经济体制最终确立并居于主导地位, 价格改革全面展开。这一时期, 首先是深化了农产品价格改革, 在原有基础上提高农产品价格和放开国家对农产品价格的直接干预。二是, 深化了工业品价格的改革。逐步放开和加大了农用生产资料、能源产品、钢铁产品和机械等一些产品的价格改革。三是, 交通运输价格改革, 放开一部分交通运输价格管理, 提高了运输价格, 为交通运输的建设筹集了资金。
第五阶段:市场经济体制深化和完善阶段 (2002年-今) 。这一阶段, 改革的重点是政府对价格体制的管理由以前的直接管理转向间接管理。主要通过一系列法律法规来规范市场对价格的形成作用。政府采取宏观调控来引导市场对价格的形成, 从经济总量方面来平衡供求关系, 达到价格稳定和正确反映价格规律的作用。
三、对价格管理体制改革的前瞻
我国价格管理体制经过前三十年计划体制下和近三十年市场体制下的改革, 已经积累了丰富和宝贵的经验。市场体制也在改革开放后的三十年中通过“摸着石头过河”的方式一步步的逐渐建立起来, 但其仍然存在许多问题没有解决或解决不到位。接下来, 是要对已经存在的价格管理体制进行进一步的完善阶段。
现阶段亟待解决的问题有以下几个方面:1.矿产资源初级市场价格没有很好的决定机制, 普遍存在偏低的倾向;2.房地产价格没有很好反映生产成本和社会的供求关系, 投机和炒作使得房地产价格高居不下, 且已影响到社会稳定;3.各行业产品比价也不是很合理, 存在高估和低估现象;4.垄断行业的定价没有很好的相关依据, 决策不明朗。
首先, 对于矿产资源初级市场价格没有很好的决定机制和存在普遍偏低的现象。我认为, 对于不同类的矿产资源要分别对待。第一, 在不涉及国家安全和战略的资源定价方面要引入国际竞争机制, 通过国际市场的竞争来确定其合理价格。其次, 对于涉及国家安全和战略的矿产资源, 应该通过全资国有企业来掌控, 初级资源售价可以参考国际价格并联系国内实际情况和经济发展需要来制定合理价格。另外, 矿产资源应该由国家所有, 并且实际控制权也应该掌握在国家手里, 防止当地政府为了片面地方利益和短期GDP而损害国家利益和浪费资源。
第二, 对于房地产价格过高问题。政府要从政策层面很好的来引导房地产价格。要结合我国经济发展和城市化水平, 制定短期和中长期的房地产政策和人民住房规划。一方面, 要对虚假的房屋需求制定长期的、有效的政策进行限制, 让市场价格能够真实的、准确的反映供求关系。另一方面, 也要加大对低收入的人群的住房保障, 建立经济适用房, 解决他们的住房问题, 这从另一方面也能降低高房价对社会的冲击和稳定社会。
第三, 是我国行业间产品比价不合理。首先, 是工农业产品的剪刀差问题。尽管剪刀差问题在旧中国就已存在, 且新中国成立后至今一直在努力缩小剪刀差, 但问题一直存在, 并且由于我国农村人口数庞大, 人均耕地面积小而使得剪刀差问题更显突出。要解决剪刀差问题, 我们一方面要在不严重影响经济发展的情况下积极的提高农产品价格来缩小剪刀差, 另一方面, 要积极推动城市化, 提高城市化水平, 将农村剩余人口转移到城市中来提高农村的边际生产率, 来提高农村收入降低剪刀差。其次, 对于工业品及服务价格的比价不合理, 要通过降低行业门槛, 让资源能够自由流动, 优化配置来达到各行业的边际生产力水平使之趋于平衡, 自然价格比例也就趋于合理了。
第四, 是针对垄断行业的价格决策不合理现象。我国垄断行业包括自然垄断行业、政策性垄断行业和市场垄断行业。在我国主要以自然和政策性垄断为主。这些行业的价格决策机制往往缺乏比较明确的依据, 多数由企业和国家制定, 价格水平往往较高。当然对于这些高价也有学者认为这能为企业积累资金和加快企业创新。但我认为, 这些垄断行业的利润已经超过了创新的需要, 且如此高利润另一方面也可能会使它们的创新意识松懈, 并极力维护其已有的垄断利益而阻止其他任何的潜在进入。国家在这些垄断行业也要适当通过各种形式引入竞争机制和成本核准制度, 增加社会透明度。
摘要:合理有效的价格管理体制是商品流通中的润滑剂, 它有利于促进商品的生产、流通和消费。下文主要对新中国成立以来六十年的价格管理体制改革做一个历史回顾和对现阶段价格管理体制中存在的一些问题解决提出一些的建议与前瞻。
关键词:价格管理体制,改革,回顾,前瞻
参考文献
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[2]王振霞:《改革开放以来我国价格改革的回顾与展望》[J], 北京, 《经济纵横》, 2008 (4)
中国政治体制改革回顾 篇7
20世纪80年代后, 金融自由化作为一股潮流在全球流行起来。金融自由化理论是美国经济学家罗纳德.麦金农和爱德华.肖在70年代, 针对当时发展中国家普遍存在的金融市场不完全、资本市场严重扭曲和患有政府对金融的“干预综合症”而影响经济发展的状况首次提出的。他们严密地论证了金融深化与储蓄、就业和经济增长的正向关系, 深刻地指出金融抑制的危害, 认为发展中国家的经济不发达是因为存在着金融抑制现象, 因此主张发展中国家以金融自由化的方式实现金融深化, 促进经济增长[1]。
对于中国来说, 由于初始条件不足, 没有过早的进行金融自由化改革, 但当中国作为WTO出现在国际舞台上时, 就意味着中国必须合理地推进金融自由化来推进金融的全面开放。各种各样的文献从没停止过对中国金融自由化利弊得失的讨论。对中国金融自由化不利方面的观点主要集中在以下几个方面:第一, 金融自由化的过程中, 国际游资会造成对发展中国家金融体系的冲击。中国由于长期的“金融抑制”, 造成了资金短缺, 通过开放本国的金融市场虽然为吸引外资创造了条件, 但全球资本流动尤其是大量投机性短期资本的波动却给中国金融体系带来了不小的冲击。第二, 金融自由化使中国经济中的泡沫成分大大增加。第三, 金融自由化会削弱国家的宏观调控能力。金融自由化使融入其中的发展中国家和地区或多或少地丧失宏观经济决策的独立性和对宏观经济的控制能力[2]。对中国金融自由化有利的方面的观点主要集中在以下几个方面:第一, 金融自由化提高了金融业的效率;第二, 金融自由化可以提高中国资源配置的有效性;第三, 金融自由化为商业银行在盈利性与安全性之间的平衡选择提供了条件和手段, 提高了国家在国际金融市场上的引资地位。
国外文献则注重于研究金融自由化和金融危机的关系问题。金融危机可以使内生的, 也可以是外生的或是两者皆有。发展中国加参与国际金融一体化过程中实现金融自由化会带来分散国内金融危机、鼓励外国资本进入国内市场从而增加产出和增加技术转化的好处[3], 但会但来消费波动、国内外利差使热钱流入和脆弱的金融体系易受到外部金融危机冲击的危险[4]。但是关于金融自由化的节奏与金融危机发生频率之间关系的实证研究却很缺乏, 关于金融安全预警体系的讨论也不是很多。
二、中国金融自由化进程
中国的经济转轨是以国家为制度主体的强制性制度变迁模式, 同时又是一种边际性的渐进式制度变迁模式, 强制性和渐进性是中国经济转轨的主要特征。中国金融自由化进程可以划分为三个阶段。
第一阶段:起步阶段, 改革投融资渠道与建立二元银行体系。首先, 完善银行体系, 打破信贷管制。1983年9月, 国务院发布《关于中国人民银行专门行使中央银行职能的决定》, 确立了中国人民银行作为中央银行领导和管理全国金融事业的国家机关的性质和地位。从而标志着我国中央银行体制的初步建立。同时, 中国农业银行、中国银行、中国人民建设银行和中国工商银行专门从事银行信贷业务, 实现了信贷与货币发行分开的二元银行体系。1984年开始中国人民银行首次在金融机构中推行了存款准备金制度从而增强了中央银行的调控能力。其次, 发展金融市场。随着金融组织体系的构建, 以银行为中介的间接融资市场首先得到发展。我国商业银行信用不断扩大, 出现了商业信用的票据化。此外, 初步改革了外汇管理体制。1979年, 我国对外汇管理体制进行了改革, 开始实行外汇留成制度, 并从1980年开始办理外汇调剂业务。
第二阶段:转变和探索阶段, 银行机构增设和证券市场的增长。主要包括:第一, 1985年开始, 我国经济体制改革重点转向城市, 四大国有银行开始进行企业化商业化改革并逐渐向国有独资银行转化, 并于1986组建了交通银行。之后还相继成立了中信实业银行、华夏银行、中国光大银行等全国性和区域性商业银行, 并同时探索银行组织制度创新, 如股份制商业银行。第二, 金融市场特别是证券市场发展迅速。在金融市场建设方面, 证券交易所、同业拆借市场、票据市场全面启动并且发展迅速。第三, 外汇管理体制进一步放宽, 允许外汇调剂价格的市场化波动并取消了最高限制。1994年1月开始实施汇率并轨, 实行以市场供求为基础的, 单一的有管理的浮动制度。1996年, 中国正式接受国际货币基金组织第八条款, 实行人民币在经常项目下实现自由兑换, 极大提高了中国金融的开放程度。
第三阶段:深化和完善阶段, 金融自由化和金融深化程度进一步提高。这一阶段主要是监管制度进行改革, 为金融自由化提供保障。证监会、保监会和银监会先后成立, 专业化分业监管模式确立。此外, 对银行业的企业化商业化改革结束, 产权制度浮出水面。四大国有银行上市, 并按现代化金融企业的属性进行股份制改造。金融市场混业经营浮出水面, 解除了信贷控制并且实现了利率市场化改革。[5]第一, 资本账户进一步开放。2002年至2011年的十年中, 中国出台了近50个关于资本账户改革措施和政策。中国资本项目的开放一直在谨慎的、渐进地向前推进。2004年底, 按照国际货币基金组织划分的7大类43项资本交易项目, 中国已经实现可兑换的有11项, 占25.6%;较少限制的11项;占25.6%;较多限制的18项, 占34.9%;严格管制的6项, 占13.9%, 实现部分可兑换。到2011年底, 中国不可兑换项目仅有4项, 占比10%, 部分可兑换项目有22项, 占比55%, 基本可兑换项目14项, 占比35%。第二, 汇率制度进一步改革。中国的汇率制度改革是一个协调推进的过程。1949年至1979年是计划经济的高估配给汇率制度, 1979年至1994年为改革开放时期的双重汇率制度, 从1994年至今未单一的有管理的浮动汇率制度[6]。2007年5月人民币汇率波动幅度由3‰扩大至5‰, 时隔五年之后2012年4月16日起, 银行间即期外汇市场人民币兑美元交易价浮动幅度将由5‰扩大至1%。
三、我国金融自由化进程判断
这里引用沈悦、王小霞在《中国金融自由化进程中的安全预警研究》中运用层次分析法对中国金融自由化进程判断的方法[7]。模型首先选取利率市场化、汇率市场化、金融业进出自由、证券市场开放和资本流动自由化五个因素作为金融自由化构成要素, 构成因素模型为:
其中, L表示金融自由化程度;R表示利率自由化;F表示汇率自由化;E表示金融部门进出自由;S表示证券市场开放;A表示资本账户自由化。
模型第二步为各因素分配一个相应的权重。 (1) 式变为
他们根据十位专家对各因素重要程度打分结果对各因素的权重赋值, 得出公式 (3) 并通过一致性检验。
根据其结果1994年至2006年各因素自由化程度归纳如表1。
从表中可以看出, 1997年以前我国金融自由化进程相对较慢, 此后逐渐加快, 特别是2001年以后随着我国加入WTO以后, 金融改革进一步推进金融自由化。
四、结论
随着中国金融自由化程度的提高和作为国际市场上新兴的大买家, 中国正在不断地接受着挑战。在进一步深化金融开放的过程, 还要做好以下几个方面的工作:第一, 打好金融自由化的基础, 消除金融隐患, 如尽快彻底清理和有效处置不良信贷资产;尽快对国有商业银行进行产权改革;实行股份制改造等。第二, 稳步推进利率市场化进程, 发挥利率优化配置资源的作用。第三, 继续推进资本流动自由化改革国际资本市场的接轨等。第四, 建立金融市场竞争和风险管理机制, 发挥非正式金融和民间金融组织的作用建立严格的市场退出机制;淘汰经营状况不佳的金融机构。第五, 实现证券市场对外开放和人民币资本项目可兑换加强金融监管, 保证金融自由化的顺利。最后, 推进建立金融安全预警指标体系设置。
此外, 开放中的适度保留是必要的, 是开放策略的基础和前提, 重要的是在开放中积极引入国外优良资源, 加快自身改革发展的步伐, 使开放有效的转化为发展。在政府推行有所保留的政策的基础上积极学习国外先进水平提高自身素质, 增强应对风险的能力。
摘要:中国进行金融国际化的过程中存在着很多的未知因素, 改革的紧迫性给人们带来了了解中国发展道路的急迫心理, 同时中国长期的金融压制又使人们普遍存在着对开放的担忧。由于初始条件不足, 中国没有过早的进行金融自由化改革。但随着中国在国际舞台扮演的角色越来越重要, 对中国必须合理地推行金融自由化改革以推进金融的全面开放的要求也就越来越迫切。本文集中对中国金融自由化过程、金融自由化的利弊得失和金融自由化程度进行讨论。本文的第一部分总结了国内外文献对国家金融自由化的利弊;第二部分讨论了我国金融自由化进程;第三部分分析了中国金融自由化程度。
关键词:金融自由化,金融自由化进程
参考文献
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[6]中国人民银行调查统计司课题组.协调推进利率汇率改革和资本账户开放[J].中国金融, 2012.9.
中国政治体制改革回顾 篇8
住房分配货币化改革全面推开后10多年来,保障性住房(下简称保障房)发展不足导致城市中低收入阶层的“房困”日益凸显,也从很大程度上阻碍了农村富余人口在城市“落地生根”式的“彻底城市化”进程,直接影响“住有所居”目标的实现和城市化的稳健发展。
虽然建设标准失范、审查不严、住房户信息获得难、保障对象识别难以及担心保障房影响市场化改革等诸多方面也制约着保障房体系的健康发展,但保障房体制不完善,尤其是建设行政主管部门、公共性投融资机制、实名制信息系统以及相关的职能和法律不完善甚至缺失,则是保障房发展严重滞后从而导致中低收入群体住房困难的深层原因。因而,构建完善高效的保障房新体制既是破解中低收入阶层“房困”和引导城市化稳健发展的重要命题,也是在“温饱型小康”迈向“居住型小康”进程中促进社会阶层结构优化、维护公平稳定进而全面实现小康社会的重要命题。
目前对保障房体制的研究已兴热潮,而系统回顾该领域的研究进展,将为保障房新体制乃至整个住房新体制的构建与完善提供理论启示,从而在实践层面奠定“保商协调”(保障房和商品房共同构成一国的住房体系,由于保障房是满足社会成员基本居住需求的生存条件,因而在整个住房体系中的基础性与必要性先于商品房,故称其与商品房的关系为“保商协调”而非“商保协调”)和“住有所居”的体制基础。
2 核心概念晰定
理论回顾就是对相关研究文献进行回溯、评论的过程,但在展开回顾前,需对相关领域的核心概念作明晰界定。
2.1 保障房与公共住房
保障房是中国式称谓,其对应物在国外表现为:新加坡的公共组屋、日本的公营住房和公团住房、英国的市(郡)议会住房和合作住房、美国和瑞典的公共住房等(姚玲珍,2003)。从这类住房应由公共部门或政府部门主导运营以破解房困的视角来看,应统称其为“公共住房”(public housing);而从这类住房的使用属性不同于博物馆、广场等公共建筑,即几乎不具备纯公共性而往往具有消费上的排他性和非竞争性来看,又应称其为“准公共住房”(马先标,2009);再者,如从保障社会成员最基本的居住权和生存条件来看,这类住房有利于促进居住公平、缩小居住差距并维护社会稳定,因而又可称为保障房。综上,虑及概念的内涵外延、研究之便和习惯,国内的“准公共住房”(下简称准公共房)与保障房基本上是同义语,且该类住房物品体系由经适房、限价房与政策性租赁房等组成,对此宜达成共识。
2.2 住房问题、住房难题与房困
在住房专业理论范畴,狭义的住房问题(housing problem)即为住房难题,其核心在于部分社会阶层购房支付能力不足,从而也形成所谓的“房困”。而破解“房困”的主导手段表现为政府发展保障房加以援助,尤其表现为对保障房体制的依赖,因而保障房体制建构问题既是“房困”破解的关键,同时其构建也应紧密围绕该类群体住房支付能力提高的主轴。由于当前我国中低收入群体普遍存在购房支付能力不足,因而“房困”问题又表现为“中低收入群体的房困”,而市场经济发达国家和新兴工业国家政府在城市化加速期虽曾一度出现类似问题,但因其城市化已经发达完善而使其当前的“房困”涉及面较窄,并不波及中等收入阶层,这与当前国内“房困“问题的覆盖面有较大区别。
2.3 保障房政策体系、保障房制度体系与保障房体制
“保障房制度体系”、“保障房体制”与“保障房政策体系”从字面来看有差别,但本质趋同。
理由是:其一,制度和政策的本质均体现为某种“规则”,因而在诸多情况下保障房制度和保障房政策可互为指代。其二,既然住房制度和住房政策互为指代,那么集合层面的“保障房制度体系”与“保障房政策体系”自然也具趋同性。其三,“保障房制度体系”与“保障房体制”的趋同性。学界对体制和制度体系的认识存在差异。一种观点认为有机联系的若干制度构成的统一体就是制度体系,也简称为体制;另一观点则强调体制包括运行系统的各个组织机构以及协调各机构的无形制度。如此看来,在前一种解释范式下,体制和制度体系互为指代;而在后一种范式下,体制和制度体系似乎差别显著。但在新制度理论园地,机构作为有形制度而存在,这自然可推出,体制由作为有形制度的组织机构和围绕机构职能发挥的无形制度而构成基本框架;相应地,保障房制度体系与保障房体制也基本趋同。不过也不能忽视其各自存在的必要性。
2.4 保障房体制和住房保障体制
从狭义的视角,诸多专家默认住房保障体制和保障房体制具有等同性,但从住房与保障房的外延不同,仍可发现两者有一定的差异。若认为中高收入群体的商品房质量和外围环境也是一种保障形式,那么住房保障体制的对象就涵盖社会高中低各收入阶层而大于保障房体制的惠及对象。需要强调,经典意义上住房保障的势力范围并不延伸到中高收入群体所消费的商品房,因而如强调住房保障仅针对需要帮助、援助的中低收入群体或购房支付能力不足的部分阶层,则两者的内涵与外延等同,本文认同这一解释。
3 国内外理论研究回顾
前文已指出,在新制度理论园地,机构作为有形制度而存在,作为某种利益诉求的集体行动者,机构的设立其本身就是一种制度安排。保障房体制正是由作为有形制度的管理机构和围绕机构职能发挥的若干规则(无形制度)而构成基本的体制框架。依此理论并从保障房建设运作过程(涵盖建设、投融资、土地供给与规划、信息传输与准入退出监督等核心环节)展开,住房分配货币化改革10多年来国内外对中国式保障房体制研究的成果反映在如下诸方面。
3.1 对国际经验的系统总结
包宗华、曹振良、文林峰、姚玲珍、谷俊青、褚超孚、郭玉坤等曾系统回顾国际经验。国际经验总括为:政府是保障房供应主体;法律推动保障房实施;对不同阶层居民分类供应相应的保障房即“规范化的保障房供给”;发展住房金融特别是政策性金融;根据经济发展阶段和居住水平,政策目标群锁定支付能力不足阶层的动态保障机制;保障房制度公平优先兼顾效率,并促进整个住宅业可持续发展;政府主导与参与者合作建管;避免贫民窟,促进社会各阶层融合以利协调发展;吸纳居者合法参与住房决策和执行;设定准入退出机制,防止保障错位。
3.2 对中国住房保障模式的理论贡献方面
多位专家系统回顾保障房理论根据并就中国保障房(准公共房)制度体系(政策框架)构建提出若干建议,初步勾勒出中国城市住房保障模式。
3.2.1 经济学与工商管理学科领域的贡献
曹振良(1983)早在住房旧体制转轨初期就提出住宅的商品性、福利性以及两者兼而有之的“三种主张”所引发的“三种经营形式”和“三种体制结构模型”,主张多学科、多部门综合研究住房体制改革,契合住房问题的经济性、社会性和福利性。后于2000年提出房地产发展“倒U型”曲线理论和住宅需求“三阶段理论”(生存需求为主、改善需求为辅;两者并存;改善需求为主、生存需求为辅)。这为后来学界、政策界构建住房保障模式提供了方法论和理论基础层面的启示。包宗华通过回顾一次房改,界定新旧住房制度的内涵,特别是指出国发[1998]23号文后,我国将要构建的新住房制度将是一个住房商品化、适度的社会保障和适度调控管理相结合的制度,是一个有利于加快住房建设,不断提高人民居住水平的制度,该制度涵盖住房分配、供应、市场、金融、中介、物业管理、法律与行政管理等8个体系;还对房价收入比、住房空置率与空房率、流浪汉和无家可归者等概念提出独到的见解。姚玲珍(2003)提出由市场机制和公共住房制度构成中国现代城镇住房新体制,两者各司其职,设计了以城市为单位向“七层次”群体供应住房的模式。后来于2009年对上海住房保障范围(狭义覆盖户籍人口、广义覆盖常住人口、理想覆盖流动人口)和住房保障四项制度(创建和谐混居模式、转变经适房制度、加强公共房金融创新、平移房地产税负)给出阶段规划。文林峰(2005、2006、2008)提出经适房应可售可租且产权多样,总结各地经验提出由非盈利机构建设、限制上市交易、封闭运行的政府主导型经适房建设运作模式,以规避高收入者投资、私下出租等负效应,形成良性循环的可持续发展机制。发展可支付租赁房,通过住房使用权破解“夹心层”和城市流动人口的“房困”。谷俊青(1994、1998、1999、2004、2009)对住宅合作建房模式契合国情的积极意义持续解读,认为集资建房是中低收入群体房困破解的重要途径;应建立政府主导,政府、单位和个人三方联动、共同分担的保障机制;开展全国城镇住房普查,设计统计指标体系掌握住房信息。褚超孚(2005)认为住房保障水平(用保障房户均面积、保障人口占比、住房保障支出占GDP或财政支出之比)呈“倒U型”曲线发展轨迹,随经济发展水平和居住水平的不断提高,住房保障历经前住房保障期、住房保障形成和保障水平上升期、回落期等阶段,应相应地建立城镇居民动态住房保障模式。郭玉坤(2010)建立了“六步走”的住房保障制度实施模型,即划分居民收入线、识别住房保障对象、确定住房保障面积标准、确定保障方式、计算发放住房补贴和评估住房保障制度效果。用租金补贴代替廉租房,用购房补贴代替经适房,将两种补贴结合起来建立住房补贴的“反向递减”机制。
3.2.2 政治学、社会学和公共管理学等学科领域的贡献
朱光磊等(2010)认为住房保障是政府公共服务和社会保障职责的重要组成部分,并将其列入由点(核心公共服务)、线(基本公共服务)、面(支持性公共服务)构成的“倒锥形”城市公共服务框架,住房保障制度则是住房制度对社会保障的体现;提出将住房保障工作纳入政府绩效考核评估体系,对各区政府、市各有关部门实行目标责任制管理并进行年度考评,实行问责制;建立主管部门与公众之间的交流平台和公示制度,建立住房保障监测体系的公开查询制度;构筑“人才住房”保障工程,建设“两限房”定向供给高层次人才。朱亚鹏(2007)基于社会政策要素分析框架指出应调整“后房改时代”迷信市场的“新自由主义”住房政策;指出宜居条件关乎政治合法性,应实行问责制;打破封闭的住房政策网络,鼓励公民表达,顺畅诉求渠道;改变意识形态层面住房问题重经济增长、轻社会维度的格局。
3.3 关于保障房建设、投融资和准入退出等研究
3.3.1 保障房具体建设范畴
一些专家(谷俊青、蔡德容、朱亚鹏)倡导合作建房以促进“房困”破解。文林峰(2007)认为小产权房可能触动农民宅基地和农地的生存底线而对其持否定态度;朱亚鹏(2007)则主张对小产权房采取积极态度;厉以宁(2011)倡导央企服从于国家发展战略,应在力所能及范围内加强保障房建设。
3.3.2 增强保障房投融资能力范畴
在金融层面,一些专家(吴立范,2009;应红,2007;肖文海,2008)倡导建立以公积金为核心的政策性资金保障体制。有专家(周京奎,2010)认为中高收入群体已经分享了经济社会发展成果,住房公积金制度补贴应重点转向中低收入群体。刘颖(2007)提出构建“泛廉租房”梯级体系的廉租银行模式。在财税层面,一些学者如贾康(2007)提出建立以公共财政为主的基本住房保障资金多元化来源渠道。朱亚鹏(2007)等主张财政预算专列保障房资金项目。厉以宁(1999、2007)主张彩票融资建设廉租房。
3.3.3 准入退出等管理范畴
一些专家如文林峰(2006)认为应建立公开透明的个人征信体系与住房档案,以利于收入线标准和住房补贴确定。刘洪玉(2011)认为骗购经适房者应被判刑。
3.4 保障房分配范畴的研究
3.4.1 分配内容
国内保障房产品体系由经适房、限价房与廉租房、政策性租赁房组成,对此已形成基本共识。笔者提出发展具有准公共性的中国式保障房向中低收入群体供给;刘颖(2007)提出扩大的“泛廉租房”梯级体系满足中低收入群体居住需求。
3.4.2 分配对象
在保障对象覆盖面上,无论是政策界还是学界,多主张住房的保障受惠面应覆盖中低收入群体,也有专家如陈杰(2010)等认为只涵盖低收入群体。
3.4.3 保障房比重结构
主流认识是随经济和住房发展阶段而动态结构化供应,一些专家(包宗华,2011;杜文,2011)认为当前经适房仍是重点且供应中等和中低收入群体;一些学者(朱光磊,2010;文林峰,2011)认为应加强人才保障房建设;曹振良(2009)建议政府收购部分房屋,发展政府租赁市场以供给“夹心层”;文林峰(2011)认为限价房供应对象为中等及中低收入家庭,但应适当约束。
3.4.4 分配的操作性标准
根据家庭收入水平分层次供应结构化住房已取得共识,随着细化层级不同(三层、五层、七层)以及对住房种类含义的认识差别,存在一定的分歧。高收入层和低收入层分获商品房、租赁房无争议,但对中等收入层存在供给中等收入住房(包宗华,2002)或适度优惠的中等收入住房(姚玲珍,2003)的界定。郭玉坤(2010)主张中等偏下收入(20%)自由选择购房补贴和租房补贴,最低收入(10%)和低收入(10%)享受租房补贴。
3.5 在保障房选址、布局和土地供给规划范畴的研究
3.5.1 选址、布局
一些专家(文林峰,2009;姚玲珍,2009;朱光磊,2010;贾康,2011;谷俊青,2011)认为保障房应与商品房“融合”建设,以避免形成“贫民窟”,减少社会排斥与隔离。
3.5.2 土地供给规划
主张保障房土地专项拨备已获共识,土地国有制更利于职能履行。文林峰(2008)根据《物权法》强调政府储备公益用地且只能用于保障房、基础设施等领域;秦虹(2011)认为保障房用地应优先得到保证。任玉岭(2007)强调土地供应结构化:30%划给商品房,70%划给经济适用房,后者30%建80平方米以下的小户型廉租房。
3.6 保障房政治性与管理机构建设研究
3.6.1 对保障房政治性的理解
一些专家如陈伯庚(2003)从住房制度体现政府政绩和经济发展战略的角度理解保障房制度的政治性,也有专家如吴立范(2009)从社会稳定、人权、发展成果共享上认识其政治性。而按照是否需要政府主导破解作为政治问题划分的标准来看(朱光磊,2010),保障房因需要政府主导而具有政治性,这种解释有利于市场失灵下政府干预住房问题获得合法性的理论支持。
3.6.2 保障房建设运作机构建设
房改期间蔡德容(1992、1996)曾指出住宅商品化要改变政出多门的管理体制。近来一些专家(褚超孚,2005;郭玉坤,2010;黄安永等,2010)指出保障房管理机构分散、职能各行其事造成住房保障工作难落实,提出建立统一协调的保障房管理体系。郭玉坤(2010)提出成立住房保障管理中心,大中城市分两级而小城市一级管理,负责本辖区住房保障理论研究与操作。朱亚鹏(2007)建议成立住房保障部,承担政府对中低收入群体的住房保障责任,直接负责保障房的建设运作。包宗华(2002)认为应借鉴英国房改经验,吸引群众参加住房建设。
一些专家(吴立范,2009;汪丽娜,2008;应红,2007)从不同层面提出住房公积金机构应“去行政化”,最终与其他基金统筹融通,形成全国性网络。
一些专家(姚玲珍,2011)指出当前保障房缺土地、缺资金的两大难题,事实上,由哪些机构去融资投资、管控土地,有了土地、资金后如何有效利用建设保障房,这个命题更为首要,必须且只能依靠保障房管理体制的完善加以解决。
3.7 国外专家的研究
国外专家的研究中对中国住房市场化改革的评述多而对保障房新体制构建缺少系统深入的探讨。世界银行(1992)指出中国住房市场化改革需要基于社会保障网的构建和产权的界定,认为截断职工对“单位制”房供的依赖是住房体制转轨的关键。但多位专家(Rebecca L.H.Chiu,1996;Zhou,M,and Logan,J.R.,1996;Lai,O.K.,1998)发现单位福利房“截断”后,房地产市场活跃的同时却出现多种形式的“房困”,国企下岗人员、城市化迁移人口、部分职工购房能力不足,Lai,O.K.(1998)、Lee,J.(2000)指出政府部门忽视房改中的“房困”会造成社会不和谐甚至动荡。Rebecca L.H.Chiu(1996)认为贵州之所以能避免房改后的“房困”,成功之处在于新老政策衔接、围绕公平与效率增强补贴以保证居民住房支付能力。这些探索特别是强调中国住房市场化改革需基于社会保障网构建之建议有积极的指导意义。但是房改中忽视住房保障网的建设,致使住房分配货币化的“一边倒”趋向酿成“商保失调”下的普遍“房困”,这个教训需要吸取。
4 总体研究特征与研究展望
4.1 总体研究特征
理论回顾表明,国外专家对中国住房问题的关注多停留在住房旧体制转轨的评述上,而对新的保障房体制如何构建缺少深入探讨,这可能由于中国的特殊国情而使得外国学者难以开出处方。国内专门针对中国保障房体制的研究起步晚,研究成果多为文章,而以保障房为标题的专著更少;在一些领域有丰富成果,但在保障房综合体制研究及其与城市化等方面的研究明显不足甚或空白,总体研究水平不高。
从学科对保障房体制研究的贡献来看,政治学参与不足,这与保障房需要政府主导破解的政治属性不相称。经济学的参与虽然必要,但保障房保本微利的经济性毕竟逊位于政治主导性,经济学研究所提供的政策启示从客观上“湮灭”了政治学因参与不足而发出的微弱“呼喊”,这对政治学界提出了期待和挑战。
4.2 需继续攻关的问题
理论回溯表明,在中国保障房体制研究范畴,一些领域成为学者关注焦点,但研究不足。
一是保障房体制是促进城市化稳健发展的深层动力之一,但就保障房动态体制与城市化发展阶段相容的比较分析、关联分析还很少(马先标,2009;马庆斌,2010)。
二是就理论基础的方法论而言,部分学者认识到保障房除经济性以外的政治性,但仅将其理解为政府政绩、政治安定,而政府主导破解的政治性未引起普遍共识,也未就此范式展开深度解读,这是政治学尚未对保障房体制研究作出学科贡献从而导致理论落后、实践滞后的重要原因。另外,并未对保障房的社会性与政治性之间的关系做明确阐释,混淆或回避两者之间的关系。
三是就基础理论的实践导向而言,在体制综合研究方面尤显不足,直接导致实践层面的体制建设不足,政府破解房困的职责难以落实。一些研究(褚超孚,2005;朱亚鹏,2007;郭玉坤,2010;黄安永、朱新贵,2010)或就保障房管理机构政出多门而提出“粗线条”的改进规划,或就机构体系某一方面如住房公积金机构(应红,2007;汪丽娜,2008;吴立范,2009)分项设计,仅打开了体制综合研究的缺口。
为此,还需加强如下研究。
第一,在发挥新制度理论指导功能的基础上,运用政府过程、阶层利益调整等政治学方法论对中国保障房机构、职能进行全面系统的专业规划,并注重上述方法论在保障房投融资、土地供给与规划、建设管理、准入退出监督等诸多环节的运用,引导政府部门打好“组合拳”。
第二,重视从“大部制”视角并运用产业经济理论,加强以公积金为核心的政策性住房金融体系的研究,达到既减轻政府财政负担又保证保障房建设资金充裕的目的。
第三,在上述基础上,还需回答保障房发展有利于市场化改革和民主化进程,回答保障房体制改革与经济体制改革、行政管理体制改革如何协调的问题。
5 对体制构建与高阶环境相容的展望
需要指出,保障房体制建立过程中特别需要“环顾”和“仰望”其高阶的制度环境,并保证它们之间的相容性、协调性。主要表现在:
其一,应与经济体制模式相容。当前政府主导的经济体制现实情境表明,作为经济体制一部分的保障房体制特征应吻合该体制模式下政府仍然掌握较多资源的特点,而不应仓促地将住房保障功能过早、过多地甩给市场和发育尚不健全的社会组织。否则,必然继续演绎1998年住房分配货币化改革后商品房过度膨胀而形成的“商保失调”以及一系列的两难问题。
其二,应与行政管理体制改革相容。服务型政府是行政管理体制改革的目标,而“十二五”期间服务型政府的建设重点体现为公共服务体系建设,保障房作为公共服务体系的基本组成部分,其机构与职能的优化组合势必要体现公共服务全面推进、提速的时代特征。
其三,与法制现状相容。完全意义上的中国保障房法律尚未设立,有效的住房数据获得和住房实名制信息系统建设的难度还很大,加上执法过程中存在的各种“偏离”,都对保障房分配、准入退出等监督制度的设计提出挑战。
当然,随着保障房被纳入政府的职责和党的“十七大”提出“住有所居”的民生目标,经过学界和业界的持续探索,适应中国国情、市场经济体制与公共管理体制的中国式城镇保障房新体制注定要走到“前台”而强力推动“房困”的破解。
参考文献
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[4].Lee,J..From Welfare Housing to Homeownership:The Dilemma of China’s Housing Reform.Studies.2000.15
[5].包宗华.发达国家住房管理制度.时事出版社.2001.5
[6].姚玲珍.中国公共住房政策模式研究.上海财经大学出版社.2003.6
[7].褚超孚.城镇住房保障模式研究.经济科学出版社.2005.8
[8].文林峰.健全完善可持续发展的住房保障制度.城市住宅.2008.6
[9].曹振良.曹振良经济理论选集.天津科学技术出版社.2009.6
[10].谷俊青.中国城镇住房保障政策体系变革中的缺陷及其完善构想.现代财经.2009.2
[11].朱光磊.城市公共服务体系建设纲要.中国经济出版社.2010.6
中国政治体制改革回顾 篇9
关键词:征地制度,制度变迁,政策建议
影响中国经济社会稳定与发展的核心问题是农民问题, 而农民问题的本质是土地问题。新中国成立以来, 国家为了加快推进社会主义建设, 提高生产力发展水平, 缩小与发达国家的差距, 在经济建设中实行国家建设征地制度。建国60多年来, 征地制度共经历了3次较大的制度变迁, 每次制度变迁都带来了经济社会发展的巨大变化, 制度供需经历了均衡到非均衡再逐渐走向均衡的路径变迁过程。
1 新中国征地制度变迁的历史回顾
建国60多年来, 我国征地制度共经历了3次较大的制度变迁, 分别为1949~1953年征地制度初创时期、1953~1982年征地制度调整时期、1982至今的征地制度发展完善时期。
1.1 1949~1953年征地制度初创时期
新中国成立后, 国家为了巩固新生的社会主义政权和完成新民主主义革命的历史任务, 在广大农村开展了轰轰烈烈的土地改革运动。这一时期的土地改革任务主要是变地主阶级的土地所有制为个体农民的土地所有制。因此, 广大农民在政治上衷心拥护共产党的领导, 国家征地也因此变得轻松。1953年12月5日中央政府制定出台了《政务院关于国家建设征用土地办法》, 这是新中国第一部比较系统的征地法律规定。该办法对国家征地的范围、原则、补偿标准、审批权限以及征地制度的一般程序都做了较为详细的规定。《办法》第2条明确了国家征用土地的范围, 具体包括:兴建国防工程、厂矿、铁路、交通、水利工程、市政建设及其他经济、文化建设。第3条指出, 国家建设征用土地的基本原则是:“既应根据国家建设的确实需要, 保证国家建设所必须的土地, 又应照顾当地人民的切身利益, 必须对土地被征用者的生产和生活有妥善的安置。凡属有荒地、空地可资利用者, 应尽量利用, 而不征用或少征用人民的耕地良田。凡属目前并不十分需要的工程, 不应举办。凡虽属需要, 而对土地被征用者一时无法安置, 则应安置妥善后再行举办或另行择地举办。”归纳起来主要包括两方面的内容, 一是保障被征地农民的合法权益, 二是节约集约利用土地。该原则目前已成为征地制度改革的主导原则, 贯穿于各个时期的征地制度之中。1954年出台的《中华人民共和国宪法》将征地制度纳入其中, 第13条规定:“国家为了公共利益的需要, 可以依照法律规定的条件, 对城乡土地和其他生产资料实行征购、征用或收归国有。”国家将征地写入宪法赋予了该项活动的最高政治权威。
这一时期的征地制度主要有以下几个特点:一是从征地对象来看, 由于当时还未进行社会主义改造, 农村实行的是农民土地所有制, 征用土地的对象是农民私有土地;二是在征地补偿方面, 强调“公平合理”, 虽然补偿标准严重偏低, 但由于较多地考虑了失地农民的现实需要———解决了失地农民的就业和安置问题, 因此征地工作进展比较顺利;三是对建国以后土地利用过程中不同的情况作了较为细致的区分, 出现了“收买、征用、征购和没收”等不同的土地取得方式;四是建国之初国家面临着加快经济建设和抵御外部干预的压力, 加之对土地管理经验不足, 征地审批权限较为宽松。
1.2 1953~1978年征地制度调整时期
1953~1956年, 国家对农业、手工业和资本主义工商业进行了社会主义改造。在农村, 从初级社、高级社再到人民公社, 原属于个体农民所有的土地被转为合作社集体所有, 城市的私有住宅也通过上交、捐献、没收和征收等方式进一步被国有化。随着农村土地所有制的根本变革 (由农民土地所有制变为劳动群众集体所有制) , 在土地征用问题上出现了严重浪费的现象, 根据河北、四川、湖北、湖南、北京、浙江等省市1956年的检查, 几年征用土地中浪费的土地约占40%。太原市22个建设单位征用土地670多hm2, 荒芜330多hm2, 达到50%。为了解决多征少用、征而不用的问题, 新中国在1958年1月重新颁布施行了《国家建设征用土地办法》, 第三条规定:“国家建设征用土地, 必须贯彻节约用地的原则, 一切目前可以不举办的工程, 都不应该举办;需要举办的工程, 在征用土地的时候, 必须精打细算, 严格掌握设计定额, 控制建筑密度, 防止多征、早征, 杜绝浪费土地。凡有荒地、劣地、空地可以利用的, 应该尽量利用;尽可能不征用或者少征用耕地良田, 不拆或者少拆房屋。”在安置失地农民方面强调了尽量以农业安置和就地安置为主。
1966~1976年, 全国爆发了文化大革命, 国内经济建设基本处于停滞状态, 征地工作也一度中断, 在此期间, 有关征地方面的法律法规也没有大的变化。1975年《宪法》明确了我国生产资料所有制情况———包括社会主义全民所有制和劳动群众集体所有制, 同时重申, 国家可以依照法律规定的条件, 对城乡土地和其他生产资料实行征购、征用或者收归国有。
综观这一时期我国的征地制度, 主要有如下特点:一是征地对象发生了变化。由建国初期征用农民私有土地变为主要征用合作社集体土地。二是征地补偿标准有所降低。这一阶段由于受“左”倾思想的影响, 社会主义改造急于求成, 对被征地群众的利益考虑较少, 《办法》第九条规定, 征用农业生产合作社的土地, 如果社员大会或者社员代表大会认为对社员生活没有影响, 不需要补偿, 并经当地县级人民委员会同意, 可以不发给补偿费。征用土地的补偿标准也由1953年的“一般土地以其最近3至5年产量的总值为标准”改为“以其最近2至4年产量的总值为标准”, 有所下调。三是征地制度带有强烈的计划经济色彩。由于合作社是政社合一的组织安排, 国家征用土地的谈判对象是合作社集体, 失地农民既没有用手表决的权利, 也丧失了用脚表决的权利, 产权主体的谈判力量微不足道。
1.3 1978年至今征地制度完善发展时期
1978年的十一届三中全会, 我党毅然决定停止文化大革命的错误理论与实践, 将全党的工作重心转移到社会主义经济建设上来, 国家经济开始全面复苏。伴随着经济的复苏和发展, 建设用地需求量也在不断上升, 国家征地也开始活跃起来。1982年5月14日国务院公布施行了《国家建设征用土地条例》 (1982) , 《条例》第三条规定:“节约土地是我国的国策”, 将节约用地原则上升到国之根本的战略高度;第四条规定:“国家建设征用土地, 凡符合本条例规定的, 被征地社队的干部和群众应当服从国家需要, 不得妨碍和阻挠。”第一次从政策层面上明确了征地强制性的特点;第五条规定:“征用的土地, 所有权属于国家, 用地单位只有使用权。”明确了征用土地两权分离的原则。《条例》规定了征地对象主要是农村集体, 征地费用包括征地补偿费、安置补助费、地上附着物及青苗补偿费。同时对国家征用土地的审批权限作出了规定, 明确要求建设项目所需土地, 应当根据总体设计一次报批, 不得化整为零。对失地农民安置问题, 《条例》也给出了具体的安置办法。1986年6月, 全国人大常委会第16次会议审议通过了《中华人民共和国土地管理法》, 该法在总结我国土地管理实践的基础上, 吸收采纳了《国家建设征用土地条例》 (1982) 中的大部分条款, 从法律的高度对征地行为作出了明确的规定。
以1986年《土地管理法》相关内容为核心的建设用地征地制度, 为改革开放初期的国家经济建设发挥了重要作用, 相对低廉的征地成本、宽松的征地范围为地方政府招商引资、发展园区经济, 实行土地财政提供了便利条件。由于资源利用未完全按照市场经济模式运行, 利用效率未达到帕累托最优状态, 土地利用方式上多征少用、征而不用现象突出, 土地浪费问题严重。与此同时, 由于集体土地被征收后的土地出让收益与失地农民补偿价格悬殊, 引发了广大农民的抱怨和不满, 激化了政府与群众之间的矛盾。为此, 1998年国家对《土地管理法》 (1986) 进行了修订, 通过建立土地用途管制制度和耕地占补平衡制度为保护耕地提供制度保证。《土地管理法》 (1998) 在征地审批方面, 一是上收征地审批权, 规定审批权限为国务院和省、自治区、直辖市人民政府, 取消县市一级的征地审批权;二是缩小征地审批权限, 将过去的分级限额审批变为以土地用途管制为核心的农转用和征地审批制度;三是提高征地补偿标准, 由原规定“各项补偿费用之和不得超过被征用土地前三年平均年产值的二十倍”增加到“三十倍”;四是在征地程序上, 实行两公告一登记制度。2004年11月3日国土资源部发布了《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》, 就征地补偿标准、安置途径、征地程序和征地监管作出了新的规定。2010年12月3日国土资源部颁布了《关于切实维护被征地农民合法权益的通知》, 从促进被征地农民就业、积极做好被征地农民社会保障工作以及落实被征地农民就业培训和社会保障资金三个方面就维护被征地农民合法权益提出了更高的要求。
1997年至今, 我国土地征收中存在的问题与1997年前10年大同小异, 而且在对失地农民权益保障方面和土地征收报批中的违法腐败问题十分突出, 因此, 建立与社会主义市场经济条件相适应的征地制度成为经济社会发展的迫切要求。党的十八届三中全会提出:“缩小征地范围, 规范征地程序, 完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。”为深化征地制度改革指明了方向。
2 新中国征地制度变迁的基本特点和内在逻辑
舒尔茨认为:“制度是一种行为规则, 这些规则涉及社会、政治及经济行为。”诺斯认为:“制度是一系列被制定出来的规则、服从程序和道德伦理的行为规范。制度安排旨在提供一种使其成员的合作获得一些在结构外不可能获得的追加收入, 或提供一种能影响法律或产权变迁的机制, 以改变个人或团体可以合法竞争的方式。”新中国成立以来, 我国征地制度变迁存在着以下几个特点:
2.1 征地强制性特征逐渐明晰且有强化的趋势
新制度经济学认为, 国家是一个具有合法使用暴力和强制提供法律、秩序的组织, 以及拥有垄断权, 最终要对造成经济的增长、衰退或停滞的产权结构的效率负责的制度安排。新中国成立以来, 我国就确立了国家征地唯一主体的绝对地位。国家从政策层面上规定征地具有强制性则是在1982年, 当时正值十一届三中全会之后, 国家进入了改革开放的历史新时期, 国民经济全面复苏和发展, 各项建设用地需求量大幅度增长。国家为了助推经济社会发展、减少征地阻力, 明确了征地强制性的概念, 自此以后, 征地强制性特点一直贯穿于征地工作当中。《土地管理法》 (2004) 第四十三条再一次重申:“任何单位和个人进行建设, 需要使用土地的, 必须依法申请使用国有土地。”将征地权限牢固锁定在政府行政职能, 这是国家的职责所在, 因为产权的本质是一种排他性的权利, 在暴力方面具有比较优势的组织———国家在界定、行使和保护产权方面具有绝对的优势地位。国家行使征地行为, 能够有效地防止实际操作中侵害农民合法权益现象的发生, 有利于界定集体土地产权, 保护被征地农民的合法权益。因此, 强化征地强制性色彩是现实的需要, 是历史的必然。
2.2 安置补偿标准总体上处于提高的状态
中国农村土地征用制度具有双重性———一方面具有经济性, 另一方面具有社会性, 国家为了经济社会发展而征用农民集体所有的土地, 理应给失地农民以补偿。因为在中国, 土地是农民的重要资财来源和生存依托, 对失地农民进行补偿是必然之举。我国自新中国成立以来, 就一直沿用征地补偿费按原用途补偿的计算方法, 随着经济社会的不断发展, 征地补偿标准也在不断提高, 补偿标准由1953年的“最近3年至5年产量的总值”, 增加到现如今的土地补偿费和安置补助费总和不得超过土地被征收前3年平均年产值的30倍。具体而言, 1982年5月《国家建设征用土地条例》首次提出了劳动力安置补偿费的概念, 规定“每一个农业人口的安置补助费为该耕地每亩年产值的2至3倍……每亩耕地的安置补助费, 最高不得超过其年产值的10倍。”同时还规定了土地征用补偿的最高上限, 土地补偿费和安置补助费的总和不得超过被征土地年产值的20倍。1998年新修订的《土地管理法》则进一步将土地补偿费和安置补助费总和不得超过被征地前三年平均年产值的20倍提高到30倍。2004年11月, 国土资源部出台了《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》, 在完善征地补偿安置制度方面提出了更高的要求, 提出“确保被征地农民生活水平不因征地而降低, 保障被征地农民生计。”的要求。2007年颁布施行的《物权法》在征地补偿费中又增加了被征地农民的社会保障费用的条款。提高征地补偿标准, 丰富补偿内容对于缩小失地农民生活差距, 提高生活水平, 真正实现“计天下利, 求亿户财”的社会共同富裕总目标意义深远。
3 征地审批权限处于动态之中, 征地审批权限逐渐在上收
纵观建国以来的征地制度变迁过程, 政府征地审批权限一直处于动态变化之中。在1998年之前, 县级以上各级政府都拥有建设用地征地审批权, 征地审批权限的变化集中表现在审批数量的变化上, 其中下级政府征地审批数额逐渐缩小, 上级政府逐渐增大。例如, 以县级政府为例, 1953年《国家建设征用土地办法》规定, 县政府征地权限在67hm2以下或迁移居民50户以下。到了1958年, 则将县政府的征地审批权限下降到20.1hm2以下和迁移居民30户以下。1982年《国家建设征用土地条例》则进一步将县 (市) 政府的征地权限缩小为耕地、园地0.2hm2以下;林地、草地0.67hm2以下;其他土地1.34hm2以下。1998年以后, 我国政府在新修订的《土地管理法》中将征地分级限额审批制度改为以土地用途管制为核心的农用地转用和征地审批制度, 将政府征地审批权上收到国务院和省级人民政府, 规定国务院批准权限为基本农田;基本农田以外的耕地35hm2以上;其他土地70hm2以上。省级政府为国务院批准权限以外的土地。上收征地审批权有利于国家从宏观层面更好地管好用好土地资源, 有利于充分发挥政府利用土地进行宏观调控。
4 新时期征地制度改革展望
党的十八届三中全会的《决议》就进行农村土地制度改革提出了明确的方向和要求, 《决议》指出:“在符合规划和用途管制前提下, 允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股, 实行与国有土地同等入市、同权同价;缩小征地范围, 规范征地程序, 完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制;保护农民宅基地用益物权, 改革完善农村宅基地制度。”笔者认为, 新时期集体土地征收制度改革要重点从以下几个方面入手:
4.1 将征地范围牢固锁定在“公共利益”之中
纵观建国以后征地制度改革, 从法律层面上来看都毫无例外的将政府征地行为放在国家建设“公共利益”之中。然而现行法律一方面在积极肯定国家建设征用土地必须用于社会公共利益的同时, 又为非公共利益征用集体土地开了一道口子, 《土地管理法》 (2004) 第四十三条规定, 任何单位和个人进行建设需要使用土地的, 必须依法申请使用国有土地。据调查, 目前基层政府在招商引资方面征用农村集体土地的面积, 早已远远超过“公共利益”用地的面积。因此国家在深化征地制度改革的过程中, 首先要明确“公共利益”的边界范围, 建议采取列举法对“公共利益”进行界定, 具体内容包括:国防军事建设用地;铁路、公路、河川、环保工程、通信、气象观测等用地;政府办公用地;教育、科学、文化、卫生、体育等事业用地;国有企业用地等。同时加快构建城乡统一的建设用地市场, 让农村集体经营性建设用地入市, 切实增加农民的财产性收入。
4.2 优化征地工作程序, 扩大农民的知情权、参与权
国家征地是将农村集体土地所有权转为国家土地所有权的过程, 具有主体唯一性、方向不可逆性的特征, 因而农民理应充分参与到征地工作当中去, 这是切实维护失地农民合法权益的应有之义。当前应积极扩大农民对征地工作的知情权和参与权, 不仅要告知项目用地位置、权属、地类、面积、地上附着物和青苗等事项, 还要将被征地农民纳入到项目前期规划选址当中来, 让征地补偿拆迁、安置、发展等问题成为百姓自己的事情, 让百姓真正成为制度改革的受益者。
4.3 深化地方政府财税体制改革, 为经济社会发展注入新动力
征地制度改革最大的阻力来自于地方政府, 一直以来地方政府都是通过卖地收入来维持地方经济的高速发展。据来自财政部的数据, 土地财政占了一般公共财政收入 (本级) 7.59亿元的一半, 当然也包括与之相关的一些税种。土地财政严重制约了地方经济社会的健康发展, 也带来了土地资源的巨大消耗。在中国经济社会发展进入新常态的大背景下, 我们要按照党的十八届三中全会提出的建立现代财政制度的要求, 积极推动国家财税体制改革, 中央政府要参与土地出让金的使用和分享, 以此弱化地方政府扩大出让土地收益的动机, 同时, 国家要积极深化各级政府职能改革, 合理划分各级政府的财权和事权, 减轻地方政府发展经济的压力, 增加上级政府对经济落后的下级政府的财政支持力度。政府要积极培育新的经济增长点, 要大力发展占地少、收益高, 又环保的高新技术产业经济, 以增加地方政府财政收入。
参考文献
[1]柴修涛, 刘向南, 范黎.新中国征地制度变迁评述与展望[J].中国土地科学, 2008 (2) :70-74
[2]陶希晋.关于国家建设征用土地办法修正草案的说明http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/2000-12/23/content_5000446.htm.
中国政治体制改革回顾 篇10
改革开放以前, 中国城乡之间的劳动力不能自由流动和迁徙, 这主要是受当时经济发展战略的制约。建国之后, 在几乎没有外部支援的情况下, 中国必须通过实行工农产品“剪刀差”来将农业剩余转化为工业的资本积累, 以快速实现工业化 (林毅夫等, 1994) 。为了适应计划经济管理的需要, 中国采取了严格的户籍管理制度, 其主要内容之一就是对城乡之间的流动进行严格控制, 将城乡进行人为的分割。
改革开放以前, 无论是在城市还是农村, 几乎人人都有工作, 不存在失业问题。然而, 大一统的中央集权的计划经济严重地阻碍了人们的创造性和工作积极性;在户籍制度下, 劳动力资源在区域之间、城乡之间和城乡内部都不能自由流动和实现有效配置;加上计划经济所固有的其他一些缺陷等因素的影响, 到上世纪70年代末, 中国经济几乎到了崩溃的边缘。除了改革, 当时中国已经没有了其他选择。
作为改革先锋的安徽凤阳小岗村的“包产到户”试验, 其实质就是让农民有决定生产的自由, 极大地焕发了广大农民的生产积极性和创造性。因此, 回顾改革过程的初始动机和出发点, 可以清楚地看到:从某种意义上来说, 中国经济体制改革的最重要的目的之一就是要克服旧体制下人的惰性, 从而充分发挥全体劳动者的工作热情, 并在全国范围内实现劳动力资源的最优配置。如果从全球的观点来看, 中国对外开放和以劳动密集型产品为主的出口贸易, 实际上是中国参与全球廉价劳动力市场的竞争, 将中国富余的廉价劳动力在全球范围内进行优化配置。
虽然安徽凤阳小岗村的承包到户只是在旧的农业生产体制下劳动制度改革的一小步, 然而, 这却是一个大胆的创新, 不久就得到中央认可, 形成了后来的所谓家庭联产承包责任制, 并被推广到全国农村。到1984年底, 全国实行家庭承包责任制的生产队达到了100%, 实行家庭承包制的农户也达到了97.9% (蔡昉, 2008) 。
家庭承包制引起了农村劳动供给的巨大变化。第一, 改革初期, 家庭承包制赋予农民生产经营的自主权, 极大激发了农民的生产热情, 农民劳动投入大幅增加, 劳动生产效率也显著提高。第二, 农村劳动力发生了结构变化, 改革之前, 农业生产以集体或生产队为基本单位, 而实行家庭承包制后, 生产以家庭为基本单位。因此, 除了青壮年劳动力以外, 许多家庭里的未成年人口和业已退出生产的老年人口以不同形式也加入到了家庭生产中去。第三, 农民的劳动时间安排也更具弹性, 农民每天的工作时间可以根据农活的需要自己决定。另外, 农业技术的推广在一定程度上也有利于节约劳动力。
上述因素使得农业中的“隐藏失业”在实现家庭承包制之后不久就开始显现, 富余农民开始积极自发寻找新的就业机会和转移渠道。可以粗略地将农民的转移渠道分为两种:一种方式是在农业内部转移, 即留在农村, 但从事非种植业;一种是向农业外部转移, 即向城市转移。
农业富余劳动力在农业内部转移的第一种渠道是开展农业多种经营。除粮食作物外, 农民还从事林、牧、渔等行业, 以此提高家庭收入。第二种转移渠道是发展农村个体和私营经济。例如, 一些农民长途贩运农产品或经营日常用品等。个体和私营经营在农村蓬勃发展, 打破了农村合作联社等国有或集体单位的商业垄断经营, 既方便了农民的生产生活, 又解决了一部分农民的就业。农村富余劳动力转移的另外一个重要渠道是进入乡镇企业。改革初期, 社会的生产和生活资料还相当紧缺, 乡镇企业作为国有和集体企业的补充应运而生并异军突起, 这是中国农村改革开始时所未曾预料到的一个结果。
二、农村劳动力向城市的转移
改革初期, 中国农村劳动力除了向农业内部转移之外, 还逐步向城市转移。转移到城市的农民根据转移的动因可以大致分成两类。第一类农民是农村富余人员, 当地农业发展空间狭小而人口众多, 只能到城市寻找就业机会, 因此, 这一部分农民是被“逼”向城市的。第二类是农民中一部分具有一定创业精神或具有一定就业门路的人, 由于从事农业生产比较利益低, 因此, 他们积极到城市找工作或从事个体商业, 这一部分农民是“主动”转移到城市的。许多流行的观点认为, 向城市转移的农民都是农村的富余人员, 但事实并不如此。本文认为, 转移到城市的一部分农民实际上是相对来说更具有创业精神的人, 而且大多数是充满活力和有闯劲的年轻人。其实农村的发展也需要这样的人, 他们并不是农村的“富余人员”。
中国农民向城市转移初始阶段的重要特点是, 这种转移并非政府有意为之, 而是农民自发的行为。当时而言, 农村改革本身就是一次尝试, 是“摸着石头过河”。对于改革过程中出现的富余劳动力转移问题, 政府首先采取放任自流的态度, 后来逐渐因势利导, 并从政策上予以支持。1984年, 政府开始鼓励农民到小城镇打工;1988年政府允许农民进城经商 (蔡昉, 2008) 。农民向城市转移过程中, 户籍制度及其与之相关联的社保等福利制度是主要障碍。在一些地方, 进城务工的农民可以通过支付所谓的“城市建设费”或投资、购房等获得一个城市户口。但直至今天, 由于城市户口所蕴含的各种福利使得农村人口涌向城市, 尤其是大中型城市, 这又导致大城市进一步严格户口控制。
尽管如此, 随着经济发展, 农民进城意愿进一步加强, 他们仍然在顽强地向城市转移。其主要原因是:一是城乡经济发展不平衡, 并且政府有意无意地实行一种偏向城市的经济政策 (陈钊和陆铭, 2008;陆铭和陈钊, 2004) , 这使得务农的比较利益低, 而城市工作机会多、收入高, 农民必然涌向城市。二是城市基础教育质量显著高于农村, 大学在城市招生数量也高于农村。但同一所大学在城市的招生分数线却低于农村。农民选择城市, 实际上也是在为孩子选择一个更好的受教育机会和未来。三是城市户口所包含的福利待遇, 特别是其中的医保和社保福利对农民具有强大的吸引力。四是城市生活质量也高于农村。包括生活用水更洁净、卫生条件更好、交通和娱乐等方面更方便等等。
三、农村劳动力的区域转移
传统二元经济向现代经济的转型过程, 也是农村人口向城市转移、农业人口向现代制造业转移的过程。中国改革开放的30年, 当然也在经历这种过程。但中国劳动人口的转移具有不同于其他国家的一个特点, 那就是, 中国劳动力还存在大规模的区域转移, 主要是从内陆省份涌向沿海经济发达地区。前期以广东的“珠三角”等为主要流入地, 而2000年以后“长三角”也成为内陆地区劳动力主要流入地之一。
中国劳动力区域转移的驱动力主要是东南沿海发达地区高的就业收入。中国是一个幅员辽阔的发展中国家, 各地资源禀赋差异大, 区域经济发展不平衡。特别是改革开放以后, 受不同优惠政策的影响, 加上各地改革进程也不同, 地区发展差距进一步拉大。广东濒临港澳地区, 吸引外资具有先天的历史和地理优势, 因此, 广东在全国改革中一马当先, 外资蜂拥而入, 以劳动力密集型出口产品为主的出口贸易带动了广东经济的腾飞。生产劳动密集型产品充分利用了中国廉价劳动力的优势, 为中国富余劳动力参与全球资源配置提供了机会。
但目前, 中国农村劳动力区域转移还存在一些问题。首先, 农村劳动力区域转移的主要地区是广东, 而广东经济主要依托出口贸易, 这对全球经济形势依赖性较强, 以外需为基础的区域劳动力转移模式不具有可持续性。今后以内需为基础, 或以民营经济为基础的区域劳动力转移模式可能更具有发展潜力。浙江和江苏的经济发展吸纳了大量的劳动力, 虽然目前吸纳的农村劳动力规模和广东比还有不小距离, 但今后它们有可能成为与广东并驾齐驱、甚至超过广东成为吸引内陆省份农村劳动力的主要地区。
其次, 大城市应该发挥区域经济中心的作用, 减少对民工进城务工的制度性障碍和对农村劳动力的政策性歧视。同时, 考虑到目前我国许多大城市在市政公用设施和环境的支撑能力方面已经达到极限, 今后可以考虑建设卫星城市群、发展环保型的中小型城市或发展农村小集镇来转移农村劳动力, 改变单一发展大城市的政策, 从而将经济发展、人口转移和保持生态环境三者有机结合起来。
四、基本的结论和政策建议
回顾改革开放以来中国农村劳动力市场的改革历程, 有以下几个基本结论。
一是无论是城市还是农村, 劳动用工制度改革的本质就是突破中央计划经济的束缚, 让城乡劳动者在生产上有充分的分散决策的自由。农民可以自由地选择职业、可以自由迁徙到城市或沿海等发达经济地区。改革所焕发出来的亿万民众的生产积极性显著提高了中国的劳动生产率, 并促进了中国经济的高速增长。而经济的增长又进一步促进了中国就业结构的优化和就业总量的增长。
今后应进一步打破城乡劳动力市场、区域劳动力市场和行业劳动力市场分割的局面, 形成全国统一的劳动力市场是加快中国农村富余劳动力转移的根本途径。
二是改革的过程也就是市场化的过程。改革初期中国单一公有经济到目前多种所有制并存的经济结构, 有力地促进了就业结构的多元化, 乡镇企业异军突起、私营企业和个体经营户的蓬勃发展, 极大地拓宽了农村富余劳动力的就业渠道。中国目前须加快非公有制经济的发展, 继续降低国有经济的比重, 以拓宽农村富余劳动力的转移渠道。
三是对外开放就是将中国农村富余劳动力融入全球经济的过程, 对外贸易发展和FDI的引进为中国富余劳动力发挥其优势提供了广阔的舞台。由于沿海产业升级的需要, 现在中国要把劳动密集型产业通过市场化手段向内地转移, 进一步提高开放度, 让中国农村富余劳动力更深地融入全球经济分工。
参考文献
[1]蔡昉:中国农村改革30年——制度经济学的分析[J].中国社会科学, 2008 (6) .
[2]陈钊、陆铭:从分割到融合:城乡经济增长与社会和谐的政治经济学[J].经济研究, 2008 (1) .
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