发展改革政策建议

发展改革政策建议（精选12篇）

发展改革政策建议 篇1

设施农业科学与工程总体发展思路是以素质培养为核心, 以学科平台建设为依托, 以师资培养为重点, 控制规模, 优化结构, 调整目标, 创新模式, 提升规格, 带动设施农业学科全面发展, 提高园艺学科科学研究及应用技术水平, 增强培养高层次设施农业专门人才的能力, 具体建议如下。

一、更新培养目标, 实现设施农业一、二、三产的综合能力培养

在社会不断进步, 科技日新月异的21世纪, 传统的设施农业专业培养目标迎来了新一轮的机遇与挑战。随着城乡统筹发展, 大城市带动大农村步伐的加进, 尤其是都市农业的日渐发展、成熟和普及, 对设施农业专业的毕业生提出了新的要求, 传统的设施农业专业培养目标还需注入新的内涵。都市农业是集生产经营、休闲娱乐、旅游观光等于一体。因此, 我们设施农业专业的学生除了掌握设施农业学的基本理论知识、实践技能, 能从事设施农业科学相关的生产经营、销售管理、推广开发、教学科研等工作外, 还需掌握信息科技、管理科学、规划设计等知识, 熟悉产品包装加工等知识, 具有新时代的审美情趣等人文素养。

二、深化教育教学改革, 全面加强大学生素质和能力培养

实践和创新能力来源于宽厚的基础知识和良好的科学素养。要实施宽口径培养, 确保学生具备扎实的基础知识;增加选修课比重, 允许学生跨校、跨系、跨学科选修课程, 拓宽知识面;加强专业实践和专业设计环节在教学计划中的比例, 强化学生创新能力和实践技能的培养, 要积极引导学生参与教师的科学研究。尊重学生的个性, 承认学生兴趣和性格的多样化;营造民主、宽松的学术氛围, 激发学生独立思考;对学生的评价要以促进和激励学生创新和实践能力的发展为导向。创新实验给予学生学分, 其学分可由“科研学分”、“技能学分”和“实践学分”三部分构成。部分高校, 由于研究生的扩招, 学科科研条件未能同步发展, 加之部分研究生存在重理论、轻实践, 重学历、轻能力的现象, 研究生的动手能力、专业技能难以达到高标准要求, 必须加以改进。

三、提高师资队伍素质, 构建设施农业学科梯队

加强学科带头人的培养力度, 以提高教师素质为中心, 以培养中青年骨干为重点, 加强学科交叉, 吸引国内外优秀人才竞聘教学、科研带头人岗位。进一步建立和完善青年教师助教制度, 不断提升青年教师的教育教学能力。鼓励与支持教师参与产学研合作、参加学术会议、开展各校设施农业学科教师交流等。建立一支结构优化、素质优良、治学严谨、忠于设施农业学教育事业、乐于奉献、具有创新和团结协作精神, 年龄结构合理, 具有可持续发展的教师队伍。全面提高教师素质是师资队伍建设的关键, 也是培养学生综合素质的必要前提。在实施师资队伍梯队建设方面抓好三个梯次:第一, 继续发挥好老一辈学科带头人在学校建设和发展中的作用, 充分调动他们的积极性, 充分发挥他们“传、帮、带”的作用;第二, 对优秀的中青年学术带头人, 放在关键的岗位上, 大胆使用, 创造良好的工作条件;第三, 继续选拔、培养一批后备学科带头人和优秀中青年骨干教师, 对学科带头人和优秀中青年骨干教师可选派继续深造。鼓励和资助青年教师在职攻读博士、硕士学位。此外, 还可在农科院、农业局聘请具有丰富科研和生产经验的高级职称人士作为长期的外聘教师。

四、夯实教学科研基础条件, 提高科学研究水平

进一步调整和合理设置实验室与实践教学基地建设, 改革实验教学管理体制, 加大对实验室建设的投入, 多方筹措经费, 添置先进的仪器设备, 形成良好的教学、科研实验条件和工作环境。重视本科实践基地建设, 成立专业实验中心, 按一定比例配备实验教辅人员, 实现资源与仪器设备的优化与合理配置, 完善本科教学实验中心的运行管理机制。加强校内实践教学基地建设, 使之成为设施先进的农业教学科研示范基地。重视并加强学科图书资料的网络资源建设, 提高服务层次与水平。加大科研投入力度, 根据本学科的实际情况, 凝炼学科主要研究方向, 积极申报、承担国家、省部重大科研项目, 以科研项目和成果转化为动力推进学科建设, 力争取得一批高水平、经济或社会效益显著的科研成果, 形成各自特色鲜明、优势明显的研究方向。积极参加教学改革与创新, 积极申报、承担省部级教改项目, 以提高教师素质和教学能力, 确保教育教学质量的不断提高。

五、立足传统设施农业, 拓展现代设施农业

设施农业学的教育和办学应该立足传统设施农业, 拓展现代设施农业。以社会对设施农业人才需求为导向, 确定办学规模, 在现有的设施农业及相关专业基础上, 结合现代社会发展需要, 与时俱进, 增设新的设施农业专业研究方向, 寻求学科增长点。

六、产学研合紧密结合, 加大具有综合素质的创新人才培养力度

努力创新人才培养模式, 着力培养学生创新精神和创新能力;高度重视实践环节, 提高学生实践能力;进一步推进和实施大学英语教学改革。提高大学生的专业英语水平和能力;大力推进文化素质教育, 营造良好的育人环境。在师生中广泛开展践行社会主义荣辱教育, 把高等学校建成引领社会主义新风尚的精神家园;加强人才培养的国际合作。不断加大与国外高水平大学合作培养人才的力度, 积极探索国内外共同培养高素质创新人才的有效途径。为了培养具有综合素质的创新人才, 需要拓展国内外农业教育资源, 引进或利用国内外师资和相关软件, 以现代农业生物技术、信息技术和管理科学知识来提升设施农业专业, 在学科建设上顺应现代农业与其他学科相结合的趋势, 突破单一学科的局限, 在发展过程中实现学科交叉、融合并产生新的学科生长点, 形成为农服务的学科新特点。加强设施农业专业与农业产业、行业企业、地区的联合培养或合作培养。加强与农业厅、农科院、各地、市、县农业局、乡、镇农业技术推广站联系, 建立相对稳定的联系网。必要时聘请上述这些单位一些学术水平高、业务能力强的专家参与专业建设工作, 听听他们对设施农业专业建设和发展的意见和建议。通过校内外有机结合, 课堂教学与生产实际有机结合, 提高设施农业专业人才培养质量, 增强和提高毕业生的就业能力。

七、创新培养层次, 提升培养规格

在全日制设施农业专业高等教育之外, 应当保持和发展民办高等教育、独立学院、现代远程教育等。坚持以多种形式发展设施农业学科高等教育, 走多样化发展之路, 这既是实现设施农业学科高等教育持续、健康发展的需要, 也是构建现代设施农业高等教育体系的需要。设施农业专业人才层次主要有:高职 (专科) 、本科 (学士) 和研究生 (硕士、博士) 三个层次, 其合理结构应该呈金字塔形。设施农业高职 (专科) 主要培养掌握较全面的理论知识, 具有较强的实践操作能力的设施农业专门人才。设施农业本科 (学士) 培养具备生物学和设施农业学的基本理论、基本知识和基本技能, 能在农业、商贸、园林管理等领域和部门从事与设施农业科学有关的技术与设计、推广与开发、经营与管理、教学与科研等工作的高级科学技术人才。设施农业研究生 (硕士、博士) 培养德智体全面发展, 掌握设施农业学科不同方向 (设施农业工程、设施农业环境工程和设施作物生理生态) 坚实的基础理论和专业知识, 了解设施农业学科各发展方向及国际学术研究前沿动态, 能独立从事本学科及相关学科领域的科研、教学、管理或技术工作的高级专门人才。

八、优化教学手段, 加强教学管理

优化教学手段, 提高教学质量。使用全国统编教材或面向21世纪教材, 改革传统的板书和挂图的教学手段, 广泛采用多媒体教学。采用多媒体等现代教育技术教学的专业课程比例达到100%, 使教学生动、直观, 改善并提高教学水平。同时, 专业实践教学逐渐形成“实验、实践—课内外科技活动、社会实践—生产劳动—生产实习—技能测试”的实践教学体系。此外, 教学实习分为校内实验基地栽培和管理、实验室分析研究、校外基地实习等方向。推行“毕业论文—生产实习”和“毕业论文—教师科研项目”捆绑的实践教学模式。生产实践教学环节主要在与校外签订的“校外产学结合协议”单位和企业中完成。强化教学质量监督制度。一是打造教学团队。初步建立了专业主干课程教学团队制度, 教学团队至少由一名具有正高职称或副高职称的教师负责, 同时至少配备1-2名副高职称以及中级职称人员。二是坚持高级职称教师 (特别是教授) 为本科生授课制度。三是加强停调课监管力度, 制定详细的调停课制度和审批程序。四是坚持严格的领导听课和信息反馈制度, 把发现的问题及时反馈给相关教师。五是实施网上学生评教制度, 督促教师的教学, 促进教师提高教学质量。

九、推行本科教学学分制, 实施“2+1”学期制

学分制是以学分作为计算学生学习量的单位、以绩点作为衡量学生学习质量的标准。实施学分制是优化学生知识结构、全面提高学生综合素质和实践创新能力, 培养多规格、个性化创新人才的制度保证。学分的最小计量单位可以设定为0.5。所有培养方案中规定的课程在考核合格后即可取得相应学分。其中理论课程和实验课程可以设定为每16个学时计为1个学分, 实践教学环节可设定为每周计为1个学分。根据学生所修学分, 实行弹性学制。普通本科专业标准学制为4年, 学生可根据自身的具体情况缩短或延长在校学习时间, 在校学习时间为3~6年。实施“2+1”学期制可有效利用教学资源, 推动学生自主学习和个性化发展。“2+1”学期制将一个学年可分为各为18周的秋季与春季两个传统学期和一个6周的选择性夏季学期。选择性的夏季学期可主要安排通识教育选修课程、辅修 (双学位) 专业课程、实验课程、教师教育选修课程、专业选修课程、重修课程、毕业设计 (毕业论文) 、短期培训、学生社会实践等教学活动。

十、正确处理学科建设与专业建设、教学与研究任务的关系

学科建设与专业建设、教学与科学研究是所有大学需要完成的相互依存的两大任务。只有正确理解各自不可取代的作用和地位, 并通过制定相应的制度措施才能保证不会厚此薄彼, 正确处理两者的协调发展。这些措施中最重要的应该包括资源分配与评价机制。学科建设与专业建设资源的合理分配将教学、教材等专业建设成果与科研项目评奖同样看待, 特别是要建立以成本核算, 投入与产出效益评价为基础的高校政绩观和科学发展观。

十一、加强学术交流与合作, 促进设施专业发展

积极开展多种形式的产学研合作。在各高等院校、科研院所、企业和地方政府建立起长期密切的合作关系。开展合作研究, 联合培养研究生, 互派短期留学生。积极承办和参加国际、国内学术会议和邀请专家讲学。积极承办和参加国际、国内学术会议和国际茶文化交流活动, 组织选派学科中青年骨干参加相关领域国际学术会议, 进行学术交流。不定期邀请本学科或相关的国内外高校、科研院所知名专家交流讲学。加强产学研合作。通过产学研合作, 解决茶产业中急需的关键技术、核心技术, 培养创新型人才, 建设科技创新平台, 转化科技成果, 提高我国设施农业的技术水平和竞争力。

十二、出台高校设施农业专业招生优惠政策, 试行设施农业人才“免学费”教育制度

我国是一个农业大国, “三农”问题从一定程度上牵制了我国农业现代化的发展, 因此农业现代化的根本问题是解决“三农”问题。而设施农业因其产品为人们一日三餐所需而成为“三农”问题中的重要元素, 备受人们关注。设施农业既是一门涉农的艰苦行业, 又是农业发展必不可少的特殊行业。需要广大热血青年积极投身其中, 并为之默默奉献。由于受传统观念和世俗偏见的影响, 许多单子家庭的父母不愿意孩子从事这门特殊而又艰苦的行业。因此在高考填报志愿时, 包括设施农业专业在内的涉农专业一度出现“门前冷落鞍马稀, 招收不满需调配”的局面。为了缓解这一矛盾, 有必要效仿我国“免费师范生教育政策”, 出台“高校设施农业人才免费教育政策”, 并适当降低高考录取线, 鼓励和吸引学生将智慧和才华奉献于设施农业行业。

摘要：设施农业科学与工程是一个大学新专业。改革完善本专业建设是许多大学面临的主要问题。本文从专业培养目标、大学生素质和能力培养、师资队伍建设、教学基础条件建设、专业发展方向、教学手段、学制安排、国际交流及国家政策等12个方面阐述了本专业改革与发展及政策建议, 对设施农业科学与工程专业建设与发展起到一定的探讨意义。

关键词：设施农业,发展思路,建设内容

发展改革政策建议 篇2

魏仁斌 软件4班 20122712 关键词：形势与政策 体会 使命 建议

摘要：形势与政策课程是大学生思想政治教育的主要渠道，通过对这门课程的学习，我深刻全面地了解了国内外的政治形势，使我体会到了作为当代大学生的荣耀感和责任感，认清了自己的使命，为实现“中国梦”而努力奋斗。同时我还想对这门课程提出一些我个人的意见和建议。

正文：

一、心得体会

本学期的形势与政策课给我留下了很深的印象，上课内容生动鲜活，形式丰富多样，十分吸引人。课堂上，老师通过让我们观看新闻视频，学习实时热点政策，让我们很好地了解实时政治，引领我们紧跟时代步伐。通过学习，使我在思想上迈进了一大步，使我对古今中外的国内国际的形式与政策有了基本的了解，开阔了我的视野，使我更深刻地认识了中国，认识了世界，认识到了我们有过的辉煌成就，以及我们自身的不足，使我认识到了我们与世界的差距，认识到了在复杂的国内外形势下，只有正视我国面临的机遇与挑战，才能保持正确的航向，才能使祖国越来越富强。老师通过让我们观看专家的讲座，帮助我们树立正确的世界观，人生观和价值观。引导我们如何找到自己的发展目标，依据个人的优势，定位自己的方向及发展地位，根据自己的目标制定可行的方案，努力奋斗，不断拓展个人综合素质，提高个人能力。这些良师益友犹如海上的指明灯一样循循善诱，指引我们走向光明的前途。课堂上，老师还以分组答辩讨论的形式，让我们对国内外重大事件发表个人观点和看法，帮助我们掌握正确分析形式的立场和观点。课堂上，同学们表现活跃，各抒己见，或主观，或客观，或中立地大胆说出自己心中的想法。并且通过老师最终的分析与总结，使我们对国内外的时事看的更深刻，更透彻。总而言之，本学期的形式与政策课程对我来说受益匪浅。

二、历史使命

通过形势与政策课的学习，我意识到了当代中国大学生肩负着重要的历史使命。大学生们必须坚定自己的理念，时刻牢记自己的历史使命，肩负起时代的重任，而且要完成自己的历史使命，大学生社会责任感的强弱将关系到全面建设小康社会的进程，关系到他们能否或在多大程度上肩负起实现中华民族伟大复兴的历史使命。因而我们当代大学生要着眼于自身的全面发展。首先，我们要努力学习科学文化知识，提高自己的综合素质，踏踏实实地打好基础，把握时代的脉搏，跟上发展的潮流，迎接变革的挑战要我们敢于挑战时代、挑战自我，要以强者的姿态于世。我们更要能够实事求是的工作和学习。少说空话，多干实事。其次，我们还要有全球意识，为保护生态环境和历史古迹，维护世界的和平与稳定，和谐与发展，促进人类社会的全面、协调、可持续的发展贡献出自己力所能及的力量。我们要有地球公民意识，要开阔视野，拓展心胸，抛弃一些偏见。勇于和善于自我反省，悦纳别人对自己实事求是的批评。再者，我们要响应党和国家的号召，顺应人民群众的需要。积极培养自己地创新意识和创新能力，投身社会经济建设，为把我国建设成为富强、民主、文明、和谐的社会主义国家，实现中华民族的伟大复兴而努力奋斗。最后，我们要把自己的命运与国家民族的命运紧密联系起来。我们要多关心时事，了解当今世界的发展趋势特别是中国所处的国际环境方面的信息。我们要能够心怀祖国，而不是仅仅纸上谈兵、在文字上、在演讲台上大发爱国之情，我们要付诸行动。十八大提出许多创新理论与我党以后最近10年的奋斗目标的详细构想，同时十八大精神尚有许多待我们去学习和实践，我们应该继续保持对十八大精神持续学习，落实贯彻十八大精神，大力发扬理论联系实际的学风。只有学以致用，坚持用十八大精神指导实践，同时在实践中不断加深对十八大精神的理解，才能真正把十八大精神落到实处。

三、改革建议

针对本校的形势与政策课程的教学，我想谈谈存在的问题以及一些改革改进的建议。

（一）存在的问题

1.单一的教学模式

形式与政策的教育能否为学生所接受，与教学方式密切相关。在教学过程中也必须与时俱进，深化教学方式的改革与创新，实行教学方式的多样化，实现教与学的良性互动。而在目前形势与政策在课堂教学过程中，往往是老师在讲台上滔滔不绝，学生在讲台下昏昏欲睡。

2.课程重理论轻实践

目前形势与政策课往往以课堂理论教学为主，实践教学普遍缺失。只通过教材的讲授，学生无法产生较为直观的印象，仍然停留在书本上，停留在感官上。如果形势与政策不能贯彻理论联系实践，就失去课程本身应有的吸引力。

3.学生对该课程重视不够

部分学生学生认为在大学期间的主要任务就是专业课的学习，从而不重视形势与政策课，认为没必要或者不愿意学习这门课程。甚至有不少人认为要了解形势与政策，上上网，看看报纸就行了。没必要上形势与政策课。

（二）改革的建议

1.教学形式与教学手段多样化，充分调动学生学习的积极性

运用心事多样生动活泼的教学形式来增强该课程的吸引力，充分调动学生学习的积极性。改进和创新教学模式，创造课堂授课+专题讲座+教学实践活动模式。

2.推行互动学习教学改革，注重激发学生个性和潜力

积极实施案例探讨式、课堂互动式、开放交流式等教学方法，在课堂讲授过程中，注意引导学生分析现象，培养学生透过现象认识事物本质与规律的能力，更重在启发学生敏捷的思考力和积极的创造力。

3.开放实践教学模式

可以通过举行一些社会公益、社会调查等活动使学生能够深入社会实际，深切感受社会动态和变化，显然比课堂教学来的更为直接有效。

参考文献： 书：

发展改革政策建议 篇3

关键词:综合配套改革 区域制度创新 制度创新模式

The Mode of Regional Institution Innovation Of Pudong Comprehensive Reform and Suggestions

XuQuanyong

Abstract:Based on institutional innovation theory,the mode of regional institution innovation was put forward.The features of Pudong comprehensive reform was annalyzed.Some suggestions for Pudong comprehensive reform were given.

Keywords:The Pudong comprehensive reform Regional institution innovation The mode of institution innovation

【中图分类号】F202【文献标识码】A 【文章编号】1009-9646(2009)05-0039-04

2005年6月21日国务院批准了浦东新区综合配套改革的试点区,之后,相继批准了天津滨海新区、成都、重庆、武汉、长沙等综合配套改革试点区。我国综合配套改革是全方位的深入改革,包括经济、政治、社会、文化的改革,是综合运用经济、政治、法律等手段,發挥企业、政府、社会等各方面力量,集中力量攻克我国改革难点的改革,是我国渐进式改革进入了新的阶段后在区域上对改革进行的实验与探索,其目标是为建立完善高效的社会主义市场经济体制进行探索和试验。就全国来讲,各方面共同推进难度比较大,风险高,且缺乏经验,因此选择浦东新区等区域进行试点,取得经验后再在全国进行推广。

1.我国综合配套改革的缘起

1.1 是非均衡制度创新向到均衡发展的需要。

综观我国渐进式改革开放的历程,主要采用了非均衡的推进方式。具体来说,经济领域的改革开放先于政治与社会领域的改革开放,造成了政治、社会领域的改革与发展滞后于经济改革与发展。在经济领域内部,也采取了先易后难的不均衡改革方式,例如生产要素市场的改革滞后于产品市场的改革,国有企业的改革滞后于非国有经济的改革,产权的改革滞后于市场的发展等等。从地地域上看,中西部地区的改革开放滞后于沿海地区的改革开放。这种非均衡的改革开放的方式,较好地处理了改革与发展、稳定的关系,保证了我国改革开放顺利进行。

当前,我国的改革开放进入了全面协调与发展的新时期,即科学发展时期。综合配套改革就是要按照科学发展观的基本要求,全面推进政治、经济、文化、社会的领域的改革开放,推进全面协调可持续发展,满足人民群众不断发展的需要。

1.2 是从单项改革为主到综合改革的需要。

三十年来,我国的改革从总体上看,是局部改革和部门改革较多,综合协调改革较少,经济体制改革多,其他方面改革较少,从而在改革过程中存在某些不协调成本,即由于某些方面的改革滞后,出现了体制前进中的“瓶颈”等问题[1]。例如,制度创新在发挥地方政府积极性的改革较多,限制约束和规范地方政府的行为不多;经济体制改革较多,政治体制改革较少;非公有经济发展和竞争性产品的发展较快,而与广大人民群众关系密切的公共产品发展滞后;发挥市场经济体制的效率作用较多,克服市场经济局限,引导和驾驭市场经济的改革较少。由于制度创新存在边际递减效应,因此需要创新改革方式,发挥综合配套改革的作用。综合配套改革是在先前制度创新的基础上,通过新的制度创新方式,改变依靠单项改革逐步推进的改革方式,要发挥区域政府在综合协调多项改革的优势,发挥各项改革之间的互动藕荷作用。综合推进改革,来化解先前改革的遗留问题,突破改革的“瓶颈”,是制度创新的新阶段。

1.3 是发挥多元改革主体积极性与协调多方利益的需要。

诺思等曾经把制度参与创新主体分成第一行动集团和第二行动集团[2]。狭义的制度变迁主体是指制度的直接变革者或创新者,而广义的制度变迁主体是指所有与制度变迁相关,表示了相应态度,施加了相应影响和发挥了相应作用的主体,包括反对者、阻挠者以及其他利益相关者等等。不同利益主体在制度变迁中的不同角色定位和不同的作用,有的同盟或协作,有的领导或跟随,还有对抗、中立等等,改革的利益主体及其在改革中的地位和作用是十分复杂[3]。

在我国的改革过程中,出现了利益主体不断增多现象,他们对改革持有不同的态度[4],持续改革需要综合协调各方利益关系,调动各方改革积极性。特别要注意改革过程中出现的一些利益主体,或者说是以往改革方式中的获利集团,很可能会成为进一步改革的阻力。例如,我国一些垄断产业中的大型企业,在市场化的进程中显然是获取了改革滞后之利,它们对综合改革的态度就可能不那么积极。因此需要综合利用多种手段和方式,调动多方的进行制度创新积极性,推进改革的深入发展。

1.4 是加强对改革的领导和管理的需要。

自从国家体制改革委员会被撤销以后,各项改革的“部门化”倾向十分明显,尤其是学界对教育、医疗等领域的体制改革争论很大。一些部门从自己的利益出发,借改革之名,行争取本部门的权限和利益之实,这种“部门化”倾向越来越严重。其次,缺乏一个高层次的强有力的机构来对各项改革进行统筹规划,统一协调。也就是说,推进综合配套改革,还缺乏国家层面的组织保障。

因此,为了保障各项改革工作的有效推进,从国家层面来看,当前急需解决体制改革的组织保障问题。可以设想两种方案:一是恢复国家体制改革委员会,一是成立国家综合配套改革领导小组,下设办公室,对全国综合配套改革进行统筹规划和统一协调。显然,目前仅依靠国家发展与改革委员会经济体制综合改革司,是难以承担综合配套改革重任的,因为综合配套改革不单纯是经济领域的体制改革,还涉及到科技、教育、卫生、社会保障、政府职能等诸多社会和政治领域的体制改革。因此把浦东等这样的独立行政区域作为综合改革的试点区,有助于加强对改革的全面领导,发挥区域综合进行改革的优势,协调各项改革之间矛盾,有利于推进全面改革的任务和实现全面协调改革的目标。

2.综合配套改革的区域制度创新模式

2.1 区域制度创新模式的划分依据。

对于制度创新模式,制度经济学家有许多精湛的研究。拉坦认为制度变迁是由技术以及其他因素诱致的,即“诱致性制度变迁”[5]。此后,林毅夫对拉坦的“诱致性制度变迁”进行了完善,提出了“诱致型制度变迁”和“强制型制度变迁”的概念[6]。所谓“诱致型制度变迁”是指单个行为主体在给定的约束条件下,为确立预期能导致自身利益最大化的制度安排和权利界定而自发组织实施的自下而上的制度创新,“强制型制度变迁”是政府命令和法律引入而实行的制度变迁。黄少安认为应该从制度创新主体的构成、地位与作用方向与强度等多方面来划分制度创新模式[7]。

我们认为区域制度创新的模式主要是依据制度变迁主体及其作用来划分的,具体来说,有以下几个依据:①制度创新的主体的构成。制度变迁的主体大致可以分为单个行为主体和政府。在我国,政府又分为地方政府和中央政府,特别是改革开放以来,随着中央政府的权力下放,地方政府“经济人”的地位日益强化,其制度创新的动力不断增强,制度创新的手段不断增加,地方政府作为中央政府的代理者,其利益与中央政府既有一致的地方,也有不一致的地方。②制度创新的内容。制度变迁的内容可以分为经济制度、政治制度和社会制度,在经济制度中是公共产品的制度变迁和竞争性的产品制度变迁。③制度创新的动力。与制度变迁的内容相对应,制度创新的动力有经济利益、政治利益和社会利益。“诱致性制度变迁”认为单个行为主体的自身经济利益是制度变迁的主要动力,而“强制性制度变迁”则受政府为实现公共利益的政治动力推动,社会动力则是制度创新主体为实现社会价值而进行的制度创新。④制度创新的手段。制度创新的手段被制度经济学认为“制度装置”,是行动团体所利用的文件和手段,当这些装置被用于新的安排结构时,行动团体就利用他们来获取外在于现有安排结构的收入[8]。

2.2 综合配套改革的区域制度创新的特点。

2.2.1 制度创新主体的复合性。

综合配套改革的区域制度创新是在中央政府的主导下多种制度创新主体共同作用的一种区域制度创新模式。中央政府是浦东综合配套改革的制度创新主体之一。首先中央政府是综合配套改革的发起者,虽然我国一些地区多年改革开放,区域内部有着进步进行制度创新的要求,但是从国家层面来看,综合配套改革是国家落实科学发展观在浦东的试验,对实现国家整体核心利益的一种制度探索,因此国务院对其制度创新目标十分清晰,例如中央对浦东综合配套改革的有明确的目标——“要着力转变政府职能,着力转变经济运行方式,着力改变二元经济与社会结构”。其次,中央政府的意识形态引领区域综合配套改革的方向,即中国特色社会主义理论体系中经济、政治、社會、文化纲领将引领综合配套改革的方向。再次,从改革的内容来看,许多改革的内容必须有中央政府的直接参与。例如浦东对外经济管理体制改革,必然需要改革中央政府、上海市政府的各个部门在浦东的管理方式改革,仅仅依靠浦东内部政府的改革是不能够实现的,中央政府必须参与其中;再比如,金融体制的改革直接关系到国家安全和国家利益,地方金融改革的方向与速度直接受控于中央政府金融改革的步伐。因此中央政府是制度创新主体之一。

另一方面,综合配套改革是中央赋予地方制度创新与探索的权利,充分发挥地方政府、企业、个人与社会组织制度创新作用的全面改革与发展。其改革的目标是,如何按照市场经济体制的基本原则,发挥企业、个人与社会组织在经济、政治、社会等方面制度创新作用,建立与社会主义市场经济体制相适应的政府管理体制、企业体制和社会管理体制,因此地方政府、企业、个人与社会组织等也是综合配套改革的重要制度创新主体。

2.2.2 制度创新内容的复杂性。

我国综合配套改革的区域制度创新是以突破我国体制改革难点为核心的全面的经济、社会、政治体制改革。制度是与人们具体行为集有关的规范体系,它由制度环境、制度安排与制度装置构成。制度环境是一系列用来建立生产、交换与分配基础的基本政治、社会和法律基础规则,支配选举、产权和合约权利的规则就是构成经济环境的基本规则类型的例子。制度安排是支配经济单位之间可能合作与竞争的方式的一种安排。制度装置是行动团体所利用的文件和手段,当这些装置被用于新的安排结构时,行动团体就利用他们来获取外在于现有安排结构的收入[9]。在综合配套改革中,制度创新内容较为广泛,涉及到制度环境、制度安排与制度装置等各个方面,要按照人的全面发展的要求,全面推进经济、政治、文化、社会体制改革,改革不仅仅包括进生产关系与生产力,也要涉及上层建筑和意识形态领域的改革。

我国30年的改革在时序上采取先易后难的方法,先在意识形态约束小、改革阻力小和技术上较为简单的地区、行业和部门开始,而将阻力大、困难多和复杂性强的改革往后推移,整个制度变迁中制度安排和制度装置方面的改革较多,制度环境的改革较少,我国制度创新进入了需要突破制度环境的这个“内核”阶段,即到了改革形成“制度”的“制度”,例如,随着市场经济体制的发展要求对形成市场交易规则的政治法律制度进行改革,综合配套改革就是要在这些制度“内核”领域进行改革的试验,突破我国体制改革难点和重点。

2.2.3 制度创新动力的多样性。

从区域制度创新的动力看,地方综合配套改革是在国家利益的主导下,充分发挥地方和单个行为主体积极性的改革。制度创新产生收益是制度创新的动力。我们将制度创新的受益主体不同分为个体收益、地方收益、国家收益、社会收益和政治收益。综合配套改革是实施国家战略的试验探索过程,国家利益、社会利益是根本利益。但是地方政府、企业和其他制度创新主体的制度创新行为不一定符合国家利益要求,另一方面,地方政府与其他制度创新主体不一定有积极性去推动中央政府所要求的制度创新。例如,一些政治改革、社会改革不能够对当地区域经济发展起到立竿见影的效果,有的改革甚至降低区域经济的发展速度,地方政府不一定有积极性去推动资源与环境领域的改革就是一个例证。综合起来,综合配套改革的区域制度创新既可能给区域内个体和地方政府创造的收益,例如,高新技术产业的制度能够促进区域经济发展,给区域内部个人和地方政府带来收益,但是有些制度创新也会可能使地方政府的直接经济利益受损,例如建设服务型政府的改革,使得地方政府行政活动受到居民的约束,地方政府支出较多,影响地方经济发展速度和官员的政绩。因此综合配套改革应该把国家收益、社会收益作为首要的改革目标,在国家利益的主导下,充分发挥地方和单个行为主体积极性。

2.2.4 制度创新手段的综合化。

综合配套改革的制度创新要综合利用多中手段。第一,要充分发挥区域政府在综合协调改革上的作用。在我国先前的制度创新中,制度创新的主要通过单个项目和单项规则逐步推进的,因此制度创新的产生的了制度安排的不协调,并且产生了制度变革中的利益阶层,阻碍了制度创新的进一步发展,比如土地批租,外资优惠政策等等。综合配套改革要改革制度创新方式,地方政府综合运用多种手段,通过多个部门共同参与,发挥多种多个部门、多种手段之间的协同作用,共同完成制度创新的任务。例如,消除城乡二元经济社会体制的改革需要多方政府部门的共同参与,需要对多种体制、法规更新,必须多方面共同参与和协调。第二,综合配套改革要继续发挥减政放权的手段,赋予地方政府和企业更大的自主权,发挥地方与基层的在改革中的制度创新作用。第三,发挥社会组织和中介组织的自治作用。很多规则是在企业和个人等个体搏弈过程中形成的,这种自发形成规则往往比政府设计的规则更加符合社会规则,因此在改革过程中应该大力推进各种社会组织和中介组织的发展,将企业与个人在诱致性制度创新的作用充分发挥出来,促进他们对制度创新的作用。第四,综合配套改革要加强中央政府的规制与制约作用。由于地方政府和单个行为主体有着自身的利益,它们自发的制度创新形成制度和规则与国家制度创新的规则存在偏差,特别是地方政府往往利用政策进行政策寻租,在改革中可能成为继续深化改革的阻力。因此,要加强中央政府对综合配套改革的规范与引导,促进综合配套改革对我国整体制度创新的作用。

3.合理发挥不同综合配套改革主体积极性的政策建议

3.1 正确定位不同类型制度创新主体在综合配套改革中的作用。

中央政府的作用。与传统的“诱致制度创新”和“强制性制度创新”不完全一致,中央政府是综合配套改革制度创新的主体之一,中央政府在综合配套改革的作用可以总结为:①确定制度创新的边界。具体地说,中国特色社会主义理论体系对我国经济、政治、社会、文化改革与发展的重要指导方针将引领综合配套改革的方向,为其他制度创新主体提供了制度创新的空间与边界;②对地方政府、企业和社会组织的制度创新行为进行的推动、规范、制约作用,克服地方主义、本位主义和个人主义行为,减少改革的阻力,引导制度创新沿着国家的利益方向发展;③中央政府将发挥协调和管理地方政府与其他地方政府和部门之间关系的作用,协助地方政府推进制度创新。④中央政府主动将综合配套改革的经验向全国推广。

地方政府的作用。地方政府作为中央政府的代理人,其主要职能之一是执行中央政府的任务,在实际中主要表现为制定地方综合配套改革试点的工作方案,对整个改革试点工作进行全面动员和部署,协助其他主体的制度创新行为,并提出改革要求。其次,它是组织和实施综合配套改革的主体,是改革具体政策的制度创新主要设计者和创造者。再次,它应该发挥对企业、个人和社会组织的制度创新行为的支持者的作用,充当前三者制度创新的“第二行动者”的作用,充分发挥前三者的制度创新能力。

企业、个人与社会组织的作用。如何按照市场经济体制的基本原则,发挥企业、个人与社会组织在经济、政治、社会等体制创新中的作用,特别是三者参与政治社会活动,从而推动制度创新是综合配套改革的重要目标。因此综合配套改革应该重塑制度创新的政治、社会动力。政治社会领域的改革与区域内部的全体人民的利益息息相关,要把区域内部人民关心、维护与提高区域公共利益、的动力激发出来,成为区域制度创新的动力机制。要通过调整政府与公民、政府与社会、政府与市场的关系,扩大公民参与社会治理的空间,创新公民各个利益群体以合理、合法的形式表达利益机制,利益代表和利益协调机制。其手段是,改变政府包揽一切的做法,适当合理向社会“分权”或者“还权”于社会。完善社区自治、民间救助和慈善团体,使公民在广泛参与社会治理过程中形成新的和谐关系。

3.2 加强对综合配套改革管理与考核。为了加强综合配套改革试点工作的统筹协调,我国综合配套改革试点地区大都成立了工作领导小组,其成员由地方政府、所在的省(市)政府一些部门构成,由领导小组具体负责综合配套改革的重大决策,统筹协调国务院及其中央部门与地方政府之间具体改革事务,但是在改革中,由于各个部门之间责权不明确,综合配套改革的效率不高。因此,要在进一步明确综合配套改革的各个制度创新主体的责任,以法律、法规的等形式明确制度创新的责任和权利,为各个制度创新主体提供制度创新的动力。另一方面,综合配套改革涉及到方方面面的改革,不仅仅改革的内容复杂,改革的难度大,改革的风险大,因此要加大对地方政府综合配套改革考核制度的研究和设计,建立全面反映综合改革绩效的政府考核体系,切实把改革的制度创新效应作为政府考核指标,增强地方政府制度创新的动力,发挥综合配套改革的制度创新示范作用。

3.3 加强综合配套改革的立法。由于综合配套改革试验区是先行试验一些重大的改革开放措施,它既是个性的,也是共性的,其对法律制度供给的要求更高。如,国务院在批准上海市浦东新区进行社会主义市场经济体制配套改革试点方案时指出,要通过试点形成与国际通行做法相衔接的经济运行法规体系和制度环境。在这样的先行试验中,相当一部分要破旧立新,需要对现行法律进行变通和修正,而一般性地方立法不能对国家层面的法律法规进行调整。其次,综合配套改革试验不仅要考虑试验区内的使用效果,还要考虑区域协调发展、示范全国的效应,这就要求与之相应的法律制度供给不单要考虑试验区本身的问题,而且要考虑到对相关区域的协调乃至辐射全国的示范效应。一般性地方立法是根据本行政区域的具体情况和实际需要制定地方性法规,其效力显然只能在立法机关所辖的行政区域内生效。因此,应对照《中华人民共和国立法法》的相关规定,建议给予经国务院批准的进行综合配套改革试验的省、市人民代表大会及其常务委员会,进行综合配套改革试验相关的特殊的授权立法权。

注释

①参见;樊纲、胡永泰.“循序渐进”还是“平行推进”?——论体制转轨最优路径的理论与政策[J],经济研究,2005(1):4～14

②参见:戴维斯和诺思.制度变迁的理论:概念与原因[A].财产权利与制度变迁[C].上海:三联书店,1994年第84页

③参见:黄少安.关于制度变迁的三个假说及其验证,中国社会科学[J].2000,(4):37～49

④周小亮.深化体制改革中的利益兼容问题探索[M].北京:商务印书馆,2007.第207页

⑤拉坦.诱致性制度变迁理论[A].财产权利与制度变迁[C].上海:三联书店,1994:339

⑥林毅夫.关于制度变迁的经济学理论[A].财产权利与制度变迁[C].上海:三联书店,1994:384

⑦黄少安.制度变迁主体角色转换假说及其对中国制度变革的解释——兼评杨瑞龙的“中间扩散型假说”和“三阶段论”[J].经济研究.1999,(1):66～73

⑧诺思.制度变迁的理论:概念与原因 财产权利与制度变迁[C].上海:三联书店,1994:270

⑨诺思.制度变迁的理论:概念与原因 财产权利与制度变迁[C].上海:三联书店,1994:270

参考文献

[1] 拉坦.诱致性制度变迁理论[A].财产权利与制度变迁[C].上海:三联书店,1994

[2] 林毅夫.关于制度变迁的经济学理论[A].诱致性变迁与强制性变迁[C].上海:三联书店,1994

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[4] 黄少安.关于制度变迁的三个假说及其验证.中国社会科学[J].2000,(4):37～49

[5] 樊纲.进式改革的政治经济学分析[M].上海:上海远东出版社,1996

[6] [美]道格拉斯•C 诺思著,胡志敏譯.理解经济变迁的过程[J].经济社会体制比较,2004,(1):1～7

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[8] [美]道格拉斯oCo诺思.经济史中的结构与变迁[M].上海:三联书店,2003

发展改革政策建议 篇4

国家鼓励发展社会办医的一系列政策也引来学界对于社会办医的热切关注。通过检索2013年以来社会办医相关的文献发现,部分学者着眼于地方发展社会办医的现状分析并提出适合于地方发展的政策建议;部分学者从社会办医发展模式入手,研究不同发展模式下的社会办医问题;也有部分学者从产权结构、管理治理、人力资源、政策鼓励等具体角度切入研究社会办医;当然,也有部分学者从宏观层面研究社会办医的发展状况、问题挑战和未来趋势。这些研究从不同层面、不同角度展示了我国社会办医的发展历程,但是缺乏结合新一轮公立医院改革背景下国家鼓励发展社会办医的研究分析。本文试图从全国层面统计数据分析入手,结合当前利好政策背景,比较我国社会办医和公立医院的发展状况,分析研究当前我国社会办医取得的进步和不足,并以此提出政策建议。

1 资料与方法

1.1 资料来源

主要数据来源于《中国卫生统计年鉴》(2010-2014年)以及国家卫生和计划生育委员会网站。

1.2 概念界定

我国现有的法律法规和相关政策对社会办医还没有清晰的概念界定。本文沿用《中国卫生统计年鉴》解释说明,社会办医疗机构包括企业、事业单位、社会团体和其他社会组织办的医疗卫生机构。本文选取社会办医疗机构与公立医疗机构两组数据进行比较分析,重在研究发现我国当前社会办医疗机构与公立医疗机构发展的差距,并以此提出对策建议。此外,由于鼓励社会办医政策重点是鼓励社会力量举办医院,因此本文主要分析的是社会办医院的数据,医院的概念界定与《中国卫生统计年鉴》一致[2]。

1.3 分析方法

将数据录入Excel,对比分析2010年以来社会办医疗机构和公立医疗机构的资源配置、诊疗服务数量与质量以及运营情况,研究发现社会办医疗机构和公立医疗机构发展差距,分析存在的问题,提出对策建议。

2 结果

2.1 社会办医发展总体情况

截止2014年底,全国共有医院总数25860所,其中社会办医院6331家,占全国医院总数的24.48%;实有床位总数为4961161张,其中社会办医院有636468张,占比12.83%;全国医院人员总数为5741680人,其中社会办医院723667人,占比12.60%;社会办医院诊疗人次和入院人数分别占全国医院总诊疗人次和入院人数的10.25%和9.43%。

2.2 社会办医资源配置变化情况

从机构数量上看,社会办医院数量从2010年的5892所增至2014年的6331所,环比增长率从2011年的0.60%增至2014年的2.23%,其中2013年和2014年增长率最为显著,说明2013年以来国家大力鼓励发展社会办医的政策措施起到了积极有效的作用。但是,社会办医院占全国医院的比重却从2010年的28.16%降至2014年的24.48%(表1)。

从社会办医院种类变化上看,社会办专科医院增长最为明显;综合医院、中医医院、中西医结合医院及民族医院均有所增长(表2)[3]。

虽然社会办医院床位数量和职工人数均有显著增长,但是占比情况却都呈现下降趋势,这说明床位数量和职工数量面上的增长并未带动社会办医院得到实质发展。此外,通过对比公立医院床位数量和职工数量的变化情况,公立医院床位数量和职工数量仍具有绝对明显的优势(表3、表4)。

从资产状况上看,社会办医疗机构资产总量从2010年的1477.1亿元增至2014年的2406.5亿元,占当年资产总量水平基本持平,总体规模较小、占比较低,公立医疗机构资产总量仍占绝对领先地位。与此同时,社会办资产负债率逐年增长,从2010年的44.99%增至2014年的53.20%,远高于我国医疗机构总体资产负债率及公立医疗机构的资产负债率(表5、表6)[2]。

2.3 服务量变化情况

从诊疗人次上看,社会办医院诊疗人次增加但占比下降。社会办医院诊疗人次从2010年的23613.1万人次增至2014年的30462.3万人次,年均增幅为6.57%。但同一时期公立医院诊疗人次年均增幅达到9.02%。此外,社会办医院诊疗人次占比也有所下降,从2010年的11.58%降至2014年的10.25%(表7)。

从入院人数上看,社会办医院入院人数从2010年的939.8万人增至2014年的1450.2万人,年均增长11.45%,略高于同一时期公立医院入院人数增幅(11.36%);社会办医院入院人数占比却有所下降,从2010年的9.87%降至2014年的9.43%。值得关注的是,从2013年至2014年,社会办医院入院人数占比从9.35%回升至9.43%,这与2013年以来国家大力鼓励发展社会办医密切相关(表8)[2]。

从病床使用率上看,社会办医院和公立医院均有所增长。社会办医院由2010年的69.1%增至2014年的73.6%,年均增幅达1.59%,明显高于公立医院的年均增幅(0.77%);从平均住院日上看,社会办医院和公立医院均逐年下降。社会办医院由2010年的11.7天降至2014年的10.6天,年均下降2.50%,略高于同期公立医院年均下降率(2.22%)。详见表9、表10。

2.4 运营收支变化情况

从收入上看,社会办医疗机构和公立医疗机构各项收入均逐年增长。其中,社会办医疗机构总收入年均增幅(16.20%)略低于公立医疗机构年均增幅(17.33%);社会办医疗机构财政补助收入年均增幅(27.36%)远高于公立医疗机构年均增幅(10.53%);社会办医疗机构医疗收/事业收入年均增幅(14.60%)较低于公立医疗机构年均增幅(16.22%)。详见表11。

从各项收入占比上看,社会办医疗机构无论总收入还是各项收入均远低于公立医疗机构,公立医疗机构各项收入均占绝对主导地位。但从财政补助项目上看,从2012至2014年,社会办医疗机构所占比重增幅明显,从2012年的2.62%增至2014年的3.36%,说明我国鼓励发展社会办医财政扶持力度明显加大(表12)。

从净收入上看,社会办医疗机构净收入远低于公立医疗机构,公立医疗机构净收入和当年总体净收入规模相当。从收支结余率上看,社会办医疗机构收支结余率逐年增长,年平均增幅达1.94%;公立医疗机构收支结余率相对稳定维持在4%左右,年平均增幅为1.86%,略低于社会办医疗机构(表13)[2]。

3 讨论

综上所述,自国家大力鼓励发展社会办医以来,社会办医从资源配置、服务数量质量以及运营收支方面均有所发展,但是从整体上还未形成规模,难以与公立医院形成有效竞争,实现促进公立医院改革的目的。

3.1 社会办医资源配置有待完善

虽然社会办医院在机构数、床位数、职工数、资产数以及财政补助收入方面均有明显增长,但其各自所占比重均远远低于公立医院,医疗资源配置不均。虽然自2013年以来国家对社会办医的政策扶持力度有所加强,但未有效改善医疗资源配置不均的现状。具体而言,机构数量和种类方面,专科医院发展明显,综合医院、中医院乃至民族医院发展不足;床位数和职工数方面,虽然增长数量明显,但是所占比重却逐年下降,说明社会办医院发展速度未与我国医疗产业的总体发展态势匹配,社会办医院规模有待后续持续发展,人力资源管理水平也有待进一步提高;医院资产负债方面,社会办医疗机构资产规模远不及公立医院,其资产负债率也高于公立医院,说明社会办医资产负债规模有待进一步合理调整。

注:2010年和2011年收入项目中还包括上级收入,本表格未计算在内

3.2 社会办医服务水平有待提升

在服务数量方面,社会办医诊疗人次和入院人数均显著增长,但社会办医总体服务数量仍远不及公立医院,公立医院在服务数量方面仍具绝对优势。在服务质量方面,社会办医院病床使用率虽不及公立医院,平均住院日也高于公立医院,但是其发展的平均幅度却高于公立医院,说明其发展速度超过公立医院。

3.3 社会办医经营状况有待改善

通过经营收支的比较可以发现,社会办医院和公立医院的收支规模均逐年显著增长,但是社会办医院收支规模仍远不及公立医院。具体而言,财政补助收入方面,国家财政补助明显偏向公立医院,社会办医院占比较小。但是值得注意的是,2013年以来,社会办医的财政补助收入占比明显提高,说明财政扶持力度得到加强。医疗/事业收入方面,公立医院占据明显优势,说明社会办医院需要加强医院经营管理水平,提高医疗服务业务收入水平。在收支结余率方面,公立医院结余率水平较为稳定,但是社会办医院结余率逐年增长,说明社会办医院经营情况不断改善,呈良性发展态势。

4 建议

4.1 进一步落实发展社会办医的相关政策

4.1.1 真正实现社会办医政策上的公平、平等待遇。

国家虽在大力发展社会办医方面取得面上的成效、量上的进步,但究其实质,社会办医发展速度仍落后于公立医院,并未能与公立医院形成有效竞争。因此发展社会办医需真正冲破制度藩篱,实现公立医院和社会办医院真正意义上的平等。在医保、职称评定、福利待遇等方面制定切实有效、具有实际可操作性的公平性政策,大力发展多点执业,推动新一轮公立医院改革新局面的形成[4]。

4.1.2 促进社会多元化办医格局的形成与发展。

国家大力发展社会办医,应满足医疗市场多元化服务需求。鼓励发展社会办医一方面有利于与公立医院形成有效竞争,倒逼公立医院改革;另一方面也是对公立医院提供医疗服务的补充与发展。因此国家不仅应当鼓励社会资本发展综合医院,也应当引导社会资本投向专科医疗、民族医疗、中医医疗、高端医疗、医疗养老等多方面多层次医疗产业,鼓励投资兴办各种类型的医疗机构,促进社会多元化办医格局的形成与发展,满足人们日益增长的多元化医疗服务需求。

4.1.3 建立健全市场准入与退出机制。

建立健全社会资本市场准入制度,进一步放开市场准入标准,筛选有实力、有质量的社会资本进入医疗服务市场,鼓励和支持上市实体、港澳台地区和境外资本及国际知名医疗实体举办医疗机构,学习借鉴先进经营管理理念和经验,营造不同投资主体公平有序的竞争氛围[5]。对于社会办营利性医院和非营利性医院性质进行转换的,需经相关部门申请并依法办理变更手续,建立严格标准的社会办医退出机制,保障社会办医合理有序发展[6]。

4.2 进一步加强完善鼓励社会办医的配套措施

4.2.1 促进医疗资源的合理配置,注重人才队伍的建设培养。

政府应当统筹兼顾,为社会办医合理预留乃至让渡部分发展空间,控制公立医院的扩张态势,促进社会办医的规模化发展[7]。合理引导医疗资源流向,发挥政府在合理配置资源方面的引导作用,为社会办医的规模发展提供良好的物质基础。同时,政府也应当鼓励扶持社会办医院培养人才队伍,进一步落实完善多点执业,保障社会办医院医务人员在福利待遇、职业发展、培训教育、科研等方面的合理合法权益,为社会办医院人才储备发展提供良好条件,从质与量两方面优化医疗资源的配置。

4.2.2 完善社会办医补偿机制,明确政府社会办医财政责任。

政府应当在鼓励发展社会办医方面明确自身财政职责,完善社会办医补偿机制,加强社会办医财政补助,制定更加切实有效的税收优惠减免政策。对社会资本举办医疗机构的融资筹资建立绿色通道,减少融资壁垒。对社会资本参与的公立医院科研立项加大扶持力度,鼓励社会资本和医院合作科研活动,推动我国医药产业的创新。

4.3 进一步加强政府监管职能,合理引导社会办医良性发展

4.3.1 强化政府资产监管职能,合理引导社会办医举债规模。

规范企业的融资筹资行为,定期核查企业和医院的资产负债情况,建立健全社会办医院财政监管、资产监管以及资金监管制度。杜绝转移医院资产、违规利用医院资产等违法行为,保护医院的合法资产;合理引导社会办医的举债规模,防止社会办医的泡沫化扩张。

4.3.2 完善政府经营监管职能,积极引导社会办医良性发展。

建立健全社会办医经营管理的监管制度,定期对医疗机构进行检查评估,确保医院良性经营。既要加强对社会办医的财政补助,又要防止社会办医过度依赖政府财政补助实现收入,合理控制财政补助规模,明确财政补助改善医院经营条件、引导医院持续发展,鼓励社会办医在医疗服务业务方面取得显著进步。

摘要：通过分析2010-2014年国内社会办医的资源配置、服务数量质量以及经营状况,结合2013年以来国家大力鼓励发展社会办医的背景,分析研究国内社会办医的发展状况,从政策落实、完善和监管3个方面提出对国内社会办医的对策建议,即:需进一步落实发展社会办医的相关政策,实现政策平等待遇、满足多元化医疗需求、健全准入退出机制;进一步加强完善鼓励社会办医的配套措施,合理配置医疗资源、完善财政补偿机制;进一步加强政府监管职能,加强资产监管和经营监管,合理引导社会办医良性发展。

关键词：社会办医,公立医院改革,资源配置

参考文献

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[2]黄二丹,王书平.我国医改以来社会办医的进展与挑战[J].中国卫生政策研究,2013,6(9):47-51.

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[4]王练深,魏东海,黄敏芳,等.新医改政策下广东省民营医院发展状况试析[J].中国医院,2014,18(12):42-44.

[5]何达,谢春艳,王贤吉,等.温州市鼓励社会资本办医的探索与启示[J].中国卫生事业管理,2014(10):731-733.

[6]郭琳.社会办医的投资主体和运行机制研究[J].中国卫生经济,2014,33(9):11-13.

发展改革政策建议 篇5

西南交通大学土木工程学院沙小新

01420121903 关键词：形势、政策、发展

摘要：本学期学校对形势与政策课程教学进行了改革，主要是通过观看“西南交通大学课程中心——形式与政策”网站的视频进行学习的，要求每个学生一学期内至少观看十二个学时。老师在网站上上传的视频丰富多样，包括“百年潮·中国梦”、“大国崛起”、“复兴之路”系列视频和其他政治时事以及重大要闻视频。有利于学生根据自己的兴趣喜好，自由选择学习内容。

一、学习体会

在本学期形势与政策课程学习中，我主要观看学习的是我较为感兴趣的“大国崛起”系列的视频。此系列视频共12集，记录了葡萄牙、西班牙、荷兰、英国、法国、德国、俄国、日本和美国九个世界级大国相继崛起的过程，并总结了大国崛起的规律。西班牙和葡萄牙通过国家支持的航海冒险，开创航线，两个大国开始在竞争中瓜分世界，依靠新航线和殖民掠夺建立起势力遍布全球的殖民帝国，并在16世纪上半叶达到鼎盛时期，成为第一代世界大国。但是，这两个依靠掠夺迅速崛起而没有发展工商业的帝国很快盛极而衰；在英国，由于殖民扩张和海外市场的成熟，商品的需求量越来越大，由于《专利法》颁布和《国富论》的出世，英国工业迅速崛起，市场贸易快速发展。并且打败了强邻法国，成为全球第一大殖民帝国。19世纪中后期开始，殖民地日益成为英帝国的负担，而自由市场经济的弊端也逐渐显现，英国的发展开始减慢，最终丧失了世界霸主的地位；日本在四艘美国黑船的胁迫下，长期闭关锁国的岛国日本选择了不战而开国。之后，日本开始向欧美学习，开始“民治维新”，发展国家工业，并且去得了巨大成就，但是写进《大日本帝国宪法》的天皇制埋下了日本军国主义抬头的隐患。二战后的日本，以《和平宪法》为基础，在美国扶持下，经济迅速发展。在1968年，即明治维新百年之际，成为当时仅次于美国和苏联的世界经济强国。现在，日本已经超过俄罗斯，成为了世界上经济第二强的国家。其他视频的主要内容就不一一详述了。大国崛起系列视频以历史的眼光和全球的视野，为当下中国的现代化发展寻找镜鉴；站在人类文明发展的高度，以寻找人类共有的精神财富为叙述平台；试图在风云四起的历史变迁中，寻找推动国家发展的根本力量。以国际视野看待外国的发展模式，不单从经济角度的发展，而且从政治的发展角度，评述中国之形势。

我通过观看这些视频，了解到了世界大国的发展过程，通过和我了解的我们国家现状对比，认识到，要实现国家富强、民族振兴、人民幸福的伟大“中国梦”，实现中华民族的伟大复兴，还需要我们坚持不懈地继续努力。同时，也认识到：现在中国的文化面对太多的冲撞，日流，韩流，欧美流，中国的文化被打的支离破碎，我想，要想长久的立于大国之位，很好的保护和发展本国的文化是必要的，也必须重视文化的作用。作为祖国未来的青年，能做的就是更努力的学习，为祖国建设出一份力。改革建议

形势包括国际形势、地区形势、国内形势等，也包括经济形势、政治形势、安全形势、科技形势、军事形势、外交形势等；而政策包括对外政策和对内政策。对内政策又有社会政策、经济政策、政治政策、科技政策、文化政策、教育政策、军事政策等。因此本课重点介绍当今国际国内时事的发展态势以及党和国家的路线、方针、政策，帮助大学生了解形势，理解党和国家的路线、方针、政策，提高大学生的思想政治素质，促进大学生健康成长[1]。这学期之前，我们学校的形势与政策课是通过制。授课方式也较为传统，同学们到教室，老师进行面授，基本上也是以播放教学视频为主的，可是同学们大都不重视此课程，缺席情况很严重，这学期开始，学校对形势与政策课程教学进行了改革，通过网上视频进行授课，这不仅提高了课程学习的内容的丰富多样化，也给了学生对学习内容进行选择的权利，而且学生在学习时间安排上也有了更大的灵活性，还能更好的督促学生认真观看学习视频。但在本学期的改革基础之上，我觉得仍有欠缺之处。下面谨以我个人观点阐述一下现在还存在的问题以及关于解决问题的建议方案：

形势与政策课程通过网上视频和老师讲授这两种方式进行授课，还显得有点单一。通过布置对某一主题（包括在形势与政策课程的范围之内）进行评论的作业，选拔出对问题认识较为深刻的同学，组织其成立辩论小组，对这一主题进行辩论赛，并且给予参加辩论的同学一定的利益奖励（由于行政课不计入学分绩点计算，可在其他通识课上进行加分）。这不仅有利于提高教学质量，也有利于增加学生与学生，老师与学生之间的奖励。老师布置作业的内容过于单一。这学期伊始，老师布置的作业要求写寒假社会调查报告或者对社会时事的评论，我想除了这些主题之外，老师还应该增加形势与政策课程要求范围内的其他主题（比如青年同学最为感兴趣的军事形式、科技政策、教育政策等等）。老师布置的作业形式也过于单一。这学期的两次作业都要求交文字版的，我觉得鼓励学生以PPT等其他方式交作业不仅能表达作业的内容，而且还能从其他方面锻炼学生对表达能力的提。

网上视频内容未包括完形势与政策课程要求的所有方面的内容。建议老师能更丰富的充实网上教学视频。其次，对各个视频按照形势与政策课程要求内容的类别进行分类。为了更加充实网上视频，建议老师允许学生提交视频，由老师审核后公布在形势与政策教学网站。总体陈述

在2013年下半年，徐飞校长就提出要重视通识课的教育。尤其在我们这种以工科为主的工科院校，不仅要教给学生安身立命的理工科知识，还要赋予学生更重要的活的灵魂、人文思想和政治思想，这就显现出了形势与政策课程的重要性。希望我们学校在形式与政策课程的教学工作上取得更大的进步，获得更大的成就。

文献引用：

发展改革政策建议 篇6

一、发展现状

今年以来，P2P网贷各项指标均体现出该行业正向平台优质化、风险可控化、投资谨慎化方向发展。

（一）平台优质化

在经历了P2P平台前两年大幅度增长之后，今年上半年的P2P平台数量有所减少，呈优胜劣汰趋势，各类问题平台倒闭关门，行业平台数量整体呈现数量减少、质量提高态势。2016年上半年1—6月，P2P网贷平台的数量分别为2566、2519、2461、2431、2396、2349家。相比于2015年底正常运营的2595家平台，这期间共减少P2P平台246家，并且据有关部门估计，在2016年下半年，P2P平台的数量将继续下降，进一步精简平台，提升正常运营平台的质量。

（二）风险可控化

随着P2P网络借贷行业的不断发展与完善，社会各界人士对P2P平台的风险控制提出了相应要求，各个P2P网络借贷平台也相继组建并完善了自身的风险控制体系，将风险控制在可接受的范围之内，保障平台正常运营。现阶段控制完善风险体系的主流改革措施为加强网贷平台背景，促进大型网贷平台向国资系、风投系、上市系、银行系发展。截止2016年6月，已有风投系平台88家，国资系平台90家，上市公司系背景平台82家，银行系背景平台16家，并且目前尚不属于上述平台的陆金所、宜人贷等大型P2P平台也正加快与各银行的对接工作。同时，各P2P网络借贷平台在投资时也更加注重对投资项目的选择，严格控制风险发生率。

（三）投资谨慎化

相比于前几年P2P借贷平台的随意投、大胆投、盲目投等投资方式，目前的P2P平台对各类风险投资更加谨慎，主要可以从其收益率得出该结论。众所周知，资金收益率越高，存在的风险相对也就越高；收益率越低，则其风险相对也就越低。该规律同样适用于P2P网贷行业。2016年上半年1—6月，P2P网贷行业的综合收益率分别为12.18%、11.86%、11.63%、11.24%、10.96%、10.38%，总体综合收益率为11.31%。从数据中可以看出P2P平台的综合收益率持续下降，P2P平台的投资项目正从高风险高收益向风险较低、保障收益方向发展，虽下降幅度并非很大，但总体的下降趋势比较明显。而P2P平台2016年上半年11.31%的行业总体综合收益率，相比于2015年全年网贷行业总体综合收益率下降了198个基点（1个基点=0.01%），也可反应该行业不再一味追求投资收益，而是越来越谨慎投资、规范投资。

当然，我们在看到P2P行业总体走入健康正确发展道路的同时，也要看见其目前尚且存在的不足之处。例如：在2016年上半年，各个月份的贷款余额持续上升，尚未收回的本金不断增加，流动性风险也就相应提高。因此，P2P行业仍需进一步加强监管、深化改革。

二、抓住机遇 加大监管改革力度

P2P网络借贷平台正在由无序发展、野蛮生长的阶段向管理有序、风险可控方向前进。2015年11月，习近平总书记在中央财经领导小组第十一次会议上提出供给侧结构性改革，中国经济也进入由高速发展转向中高速发展的新常态。2016年以来，各省市的供给侧结构性改革实施意见相继出台，各行业经济主体也先后着手于“三去一降一补”为重点任务的供给侧结构性改革，经济整体进入调整、企稳、转型阶段。

在2011—2015年，中国经济处于走出2008年经济危机后的蓬勃发展、总量快速上升时期，也正是由于经济的上升，各行业对资金的大量需求，促进了P2P网络借贷平台的快速兴起，但同时，也导致了大量重量不重质、审借不审贷的问题平台的滋生。这期间，包括2015年1月银监会成立的普惠金融工作部在内的各监管部门出台一系列措施对P2P平台进行规范，但由于市场对资金的需求太大，最终成效并不明显，呈现出各监管部门“想管，但力不从心”，P2P网络借贷平台呈现“旧平台停业更多新平台出现”的局面。

随着当前中国经济形势的变化，供给侧结构性改革的不断推进，各行业进入结构调整、由数量向质量转变阶段，预计市场会出现对资金需求下降的局面。目前，《P2P网络借贷风险专项整治工作实施方案》已经出台，北京、上海等地区相继展开对P2P平台进行专项整治工作，进一步改善P2P平台的发展现状。建议银监会等各监督管理部门加快出台切实有效可行的相关法律法规，规范行业健康可持续发展。银监会下的普惠金融工作部等各相关监管部门应抓住机遇，顺应大势，针对P2P网络借贷平台的问题平台、借贷款质量等做出一系列监管与改革，掀起一场专属于P2P网贷平台的“供给侧改革”，实施“去问题平台、降不良贷款、补贷款担保”的“一去一降一补”改革，促进P2P网络借贷平台的有序化、正规化发展，使之成为各经济主体投融资的健康渠道之一。

三、政策建议

（一）去问题平台

关闭P2P问题平台。目前北京、上海等省市正相继开展对P2P平台的专项排查工作，以此来发现已存在的问题平台。对于发现的问题平台，做到严肃处理，绝不允许其以半营业状态继续存在，若是问题平台无法回到正常运营的轨道上，则责令其停业关闭，肃清各类问题平台。

正常平台加快设立银行存管。早在去年出台的《互联网金融指导意见》中就明确要求P2P平台设立银行存管，但进度较慢，大部分平台到目前为止并未能设立银行存管。监管部门应加大监督管理力度，设定时间期限，令其完成银行存管，降低未来可能发生的风险发生率，防止正常运营的P2P平台向问题平台转变。

严格制定P2P平台准入门槛。现阶段发生关闭、跑路等问题的P2P平台，其中不乏在其进入该行业时就携带着问题、不良目的等因素的平台，因此，提高P2P网贷行业的准入门槛，加大对P2P平台进入时的考察审核，能有效地减少问题平台数量。

（二）降不良贷款

P2P平台多在项目本身下功夫。近日，中国社会科学院调查研究发现，目前多数的P2P网贷平台不在项目本身的风险控制上下功夫，而一味地借助于自身和第三方担保来控制风险，但控制风险最有效的方法却是寻求优质的投资项目进行投资。因此，P2P平台不应舍本逐末，只追求担保而不考虑项目，在投资前应再三思考项目的可行性，谋而后动，切实保障项目质量。

已判定的不良贷款舍得割弃，减少损失。对于有些已经被判定为是不良贷款的贷款，特别是被判定属于损失贷款的贷款，要果断放弃，收回投资，尽可能地挽回该项目资金，最大程度地减少损失；对于不良贷款中的次级贷款和可疑贷款，应加大对其关注力度，严格对其进行审查考核，该放弃时果断割舍。

（三）补贷款担保

借款人自身提供切实有效的担保。在借款人向平台要求获得资金用作他途时，提供真实有效的保障，对于那些存在价值，但并不能获得市场认可或顺利在市场上流通的抵押物，坚决予以否认。例如，将目前P2P行业出现的“以酒抵债”、“以树抵债”等奇葩偿债物予以喊停。

银行、保险公司等提供担保。在借款人需要向平台筹借资金时，平台方需要求借款人提供其自身信用状况，并让相关银行、保险公司等提供第三方担保。

互联网金融对我国整体经济发展的影响日趋上升，其是否能良好发展已成为促进或制约我国经济发展的重要因素之一。而互联网金融中的P2P网络借贷行业，也在促进实体经济发展方面发挥重要作用，例如大量的小微企业可通过该渠道获得可用资金，投资优质项目，做大做强企业等。因此，制定出台相关法律法规，改善P2P网络借贷行业整体环境，提升该行业整体质量，很大程度上能激发各类小微企业活力，促进我国经济多元化发展。监督、改革刻不容缓！

中国资本市场评价及改革政策建议 篇7

一、中国资本市场的重大成就

国际上主要国家的资本市场一般都经历了百年左右。中国资本市场建立刚21年, 其发展成果相对于其他国家同阶段来说是非常之大的。主要在四个方面发挥了重要作用。

一是从融资功能的角度看, 融资规模较大。至2011年底, 我国上市公司达到2342家, 股票总市值为21.5万亿, 名列全球第3位。同时作为大资本市场重要组成部分的债券余额总量达到20万亿。从资本市场的结构来看, 股市与债市的结构大体上匹配。通过发行股票、企业债、公司债等形式, 给大批产业行业的龙头企业提供了巨大的资金支持, 帮助它们做大做强。

二是从投资功能角度看, 中国资本市场对于拓宽投资者的投资渠道发挥了重要的作用。随着中国经济的发展, 中国企业与个人手中的剩余资金越来越多, 如何提供多方的投资渠道使这些剩余资金保值、增值?股市发挥了重要作用, 改变了过去投资渠道单一, 仅有储蓄的情况, 后来发展到股市、债市、基金、期货等多种投资渠道, 均为资本市场提供。

三是中国资本市场的建立发展是中国社会主义市场经济体制改革的重要组成部分, 加快了中国社会主义市场经济体制改革的步伐。回顾历史, 中国股市初建始于20世纪的二、三十年代, 当时是在市场中自发形成的原始股市。新中国建立后实行苏式的计划经济体制, 股市自然结束。改革开放后, 1990年建立了新的股市, 实质上是不同经济制度的一种“嫁接”, 它是在社会主义市场经济改革的初期, 即我国基本经济制度仍处于计划经济向市场经济转型的时期, 将资本市场这一自由市场经济体制下的产物, “嫁接”到中国这种独特的转轨型经济体制上。由于外来物与母体之间必然存在一个艰难的相互调整、适应、融合的过程, 21年中我们对这个资本市场进行了多次改革, 最重要的如股权分置、对券商进行综合治理以及其他市场主体和运行机制的建设等。目前形成了中国资本市场运行的基本框架。

四是中国资本市场催生了一批上市公司和中介机构。这些上市公司覆盖了我国主要的产业与行业, 且大多是产业龙头。在国企改革、建立现代企业制度、企业治理结构的建设、经营管理水平的提升、企业经营机制的转换, 以及推动服务于企业的中介机构如会计师事务所、律师事务所、证券公司、资产评估公司的发展等方面, 资本市场都发挥了重要作用。

二、中国资本市场的主要问题

中国资本市场目前存在的问题主要有以下五个方面。

第一个问题是对融资者需求服务的规模数量与层次、品种上的不足。

作为虚拟经济的资本市场是为实体经济服务的。近10年间, 中国资本市场在为实体经济提供融资服务上做出了重要贡献, 取得了很大成绩。但是由于中国实体经济体量非常大, 层次、类型较多, 因此相对经济实体客观存在多样的、巨大的融资需求来说, 差距还较大。一是服务的数量企业占比不高, 服务产品不丰富。据专业机构推测, 在符合现行上市公司基本条件的企业中, 目前资本市场仅覆盖了1/5左右。二是缺乏层次性。中国幅员辽阔, 经济发展不平衡, 城乡二元经济, 城市化、工业化仍在发展过程中。中国的生产主体众多, 大体分为6个层次, 即约数千家大企业, 主要是央企和省地级的大企业;中企业数十万;小企业约几百万, 微企业近千万;生产性大、中、小、微四个层次的企业总户数是1240万。个体工商户4000多万, 生产性农户有2亿。资本市场要适应这种经济主体结构, 尤其是为不同对象提供不同形式的融资服务, 中国的资本市场必然也应当是分层次的。而目前我国资本市场服务的层次性很差。“主板”覆盖的都是大企业, “中小板”服务对象主要不是真正的中企业和小企业, 只能说是大企业中的“小”和中企业中的“大”, 较成熟的创业企业, 几乎不涉及创业初期的小企业, 更未覆盖微型企业。另外债券市场服务的层次性也比较弱。

第二个问题是重融资, 轻投资。对于投资者的整体利益和需求服务关注重视不够, 或是关注了, 但实际措施乏力。对投资者的回报总体上很差。

目前我国股市投资者整体的特点是“数量多、分红少、成本高、回报低、交易频、持有短”。一是资本市场的投资主体和一些管理者过度关注交易本身而忽视了企业的赢利与分红。交易是指上市之后IPO入市融资以后, 投资者之间的股票转手交易。投资者作为一个整体, 其利益应来自获得投资的企业创造的增加值, 其中一部分以红利的方式回报投资者。而在目前的微观交易活动中, 许多人非常看重股市交易本身, 认为钱是主要从交易中赚到的。他们不关心或并不太关心企业分红及企业的管理状况与发展态势。实际上, 交易中一些投资者赚到的钱是另一些投资者支付的钱, 而不是企业的分红, 也可称为老投资者赚新投资者的钱。老投资者出手, 是让渡了股票未来的分红权, 新投资者是透支股票未来可能的分红收益来买入。例如, 在2007年股市6000点时卖出、离开股市的老投资人, 他们的“赢”除少量持股期间所获得的分红外, 主要获得的是其买入时和卖出时的价差, 这个价差是新投资人支付的, 新投资人将未来可能得到的分红预支给买者, 接过了接力棒。投资人之间的这种交易, 个体的盈亏已与企业经营无直接关系, “赚钱”、“赔钱”皆是偶然。这一笔赚的是下一笔的钱, 今年人赚的是明年人的钱。从一个较长的历史时段来说, 这如同金鱼池, 池中水的总量是这一时段企业分红的总量, 池中的鱼不断地喝水吐水, 而池中的水是既定的。鼓着肚子离开池子的鱼, 其多喝的水必然是鼓着肚子进而瘪着肚子出的鱼多吐少喝的水。二是企业分红少、市场成本高、投资回报低。政府、企业均不大关注企业的赢利问题, 股民则继续关注大盘涨跌、个股交易盈亏等问题。因此, 上市企业盈利、分红、回报股民的问题并没有得到足够的重视。成本也是一个突出问题, 在某个长周期中, 投资者交纳的总税费大于投资者整体得到的总回报。在某些长周期中, 我们的资本市场投资者整体上是不赢利的。最近证监会出台了一系列新政策, 郭树清主席也在若干重要场合发表言论, 市场投资功能及回报问题正越来越得到重视。交易所和证券公司也开始降低证券交易费用及相关费用。集中的热点问题是分红。

第三个问题是机制上还存在一些缺陷。目前, 证监会正在推进市场管理和运行机制方面的相关改革。如上市问题、退出问题、成本问题、交易运行等。核心是确保相关信息的真实、及时、充分、透明。

第四个问题是市场主体建设问题。我国进入市场经济较晚, 资本市场、股市建设也较晚, 整个市场的各类主体素质整体较弱, 无论是上市公司还是投资者, 都面临基本素质的建设和提升的问题。证券公司、会计师事务所、律师事务所虽然有所进步, 也有一定的水准, 相对于它们的功能和责任要求而言, 素质也有待提高。证券交易所及政府的管理理念、视野、能力、水平和效率也需要进一步提高。

第五个问题是中国股市的综合竞争力不强。长效竞争机制较好的是美国与德国。美、欧等发达国家的资本市场近几年不断地在进行联合重组, 欧洲市场已进行了较大的重组, 前不久进行的最大重组活动是纽交所与德交所的联合重组, 尚未有果。亚太地区也在重组, 如新加坡和澳大利亚。联合重组最重要的因素是市场, 以及信息技术等基础设施建设问题。中国因缺乏国际市场而对于这样的重组活动没有任何的参与。

三、改革和政策建议

中国首先需要在认识上提高与发展, 股市及资本市场对经济的发展具有重要的推动作用。中国资本市场20多年的发展实践, 证实了资本市场的作用。对比一下欧美国家的经济状态, 自2007年起, 美国先后出现的次贷危机与金融危机都是十分严重的, 但美国的金融与经济整体的恢复状况相对来说比欧洲好。这其中的一个重要原因是美国的资本市场发展较为成熟, 覆盖广、穿透深、较稳定。欧、日的金融市场结构, 是以间接融资为主;反之, 美国则以资本市场为主。股市、债市的规模都很大, 产品品种也很丰富。资本市场的最大特点是可以快速地聚集大额的资金, 提供给成长中的企业, 同时“无微不至”地关怀那些创业初期艰难、但未来潜力巨大的创业企业。一个国家资本市场的强弱, 反映且直接影响其在世界上综合实力和经济地位。因此, 中国要继续坚定不移地发展资本市场。针对前文提到的一些问题与不足, 笔者认为, 要在六个方面着力推动改革。

第一, 要建立多层次、多品种的资本市场。主要分五个维度来考虑层次问题。一是上交所、深交所现有的主板、中小板、创业板要覆盖大、中、小不同层次的企业, 相当于美国纽约交易所发挥的作用。二是市场服务要覆盖处于不同成长阶段的企业, 目前的中小板和创业板覆盖的企业大都是成熟期的, 成长期或者初创期的企业很少。创业板要以成长型和初创型企业为主, 相当于美国的纳斯达克。三是公司和企业要分为公众型、非公众型等类型。四是资本市场自身应有场内与场外两种类型。全国性的场外可以统一搞一个市场, 如扩大发展中关村的第三板, 同时也可以搞一些以服务地区性的非公众公司为主的场外市场。五是地域层次问题, 我国的实体经济和政府管理的地域层次很明显, 因此金融服务不能全国一刀切, 搞单一、单层次市场。应该根据地域特点开展符合地方企业实际情况的多样化服务, 以一个经济中心带动周边其他几个区域的发展。区域性市场主要针对小微企业、非公众公司, 并以场外方式为主交易。

第二, 投资要“增分红、降成本、提回报, 减频次, 促长期投资”。

第三, 加强主体建设, 特别是上市公司与投资者的建设。一是应当增加机构投资者的比重, 提高专业水平, 增强服务意识, 提高竞争力, 扩大专业投资者队伍, 这样散户就可以通过一些专业投资者来入市。证券公司要以良好的业绩来引导散户通过专业机构投资股市, 以改变短期投机, 关注企业长期发展和经营业绩。二是丰富资本市场的品种。如股市之外有债, 债这种金融产品虽然收益率不是特别高, 但风险也相对小, 运行简便快速, 效率高, 特别是公司债、企业债、金融债, 卖方是特定的, 买方范围也较少, 易于相互了解, 信息真实性、透明度较高, 较适合中国国情, 应大力发展。还有前段时间社会关注的养老金是否大量入市的问题, 笔者要区分三个方面的概念。一是养老金应分为基本养老金、补充养老金和商业保险, 补充养老金主要是指企业年金等。二是入市的“市”, 也要区分, 一个是入资本市场的“市” (大市) , 它包括债市、股市、期市等, 另一个是入股市的“市”。总的方向应该是, 基本养老金是老百姓的保命钱, 入市也只能优先购买国债、公司债、企业债等收益略高于储蓄但风险小的产品, 而且要严格控制其进入股市。美国对于基本养老金入股市的比例控制在10%之内;补充养老金也应当大部分投入债市, 同时投入股市的比例可稍大一些。三是入市的“市”, 还要区分国内市场与国际市场。市场范围越大, 对冲风险的余地越大。养老金入资本市场的“市”, 主体是较为符合的, 但不是说入股市的“市”, 股市风险相对较大, 而养老金入债市的空间较大。养老金入资本市场的“市”应当是分层次。如基本养老金入股市应当控制在10%〜20%以内, 而企业年金与商业性养老保险是可以更多一些入股市的。

第四, 机制建设上, 基本运行制度模式 (如上市环节) 应当由行政审批比较重的审批制向以信息的真实、充分、及时披露为核心的注册制度过渡。这可以防止避免“专业”的假数据、假材料的出现, 特别是拟上市企业的财务数据等。提高分红水平问题应通过建立相关制度机制来引导和实现, 努力建设健康的股市分红文化和运行制度, 鼓励先进鞭策后进。如证监会、交易所可以每年对各上市公司的赢利、分红进行排名, 好的差的各50名让媒体公开。另一方面在继续保证上市公司总体盈利水平的基础上, 针对分红问题在准入制度、分红承诺制度及相应的奖励和制裁制度, 如不分红就限制再融资制度或企业再投资的退税等相配套, 来促进和保障分红的进行。

第五, 要以国际视野来谋划中国资本市场的发展。目前国际上经济较发达的国家也同时拥有世界一流的资本市场, 中国要想提高自己在国际上的竞争力, 必须要努力建设国际一流的资本市场。要在国际同业中虚心学习、取长补短、励精图治、参与竞争。同时, 要尽快建立覆盖市场各主体的、全国统一的信息系统。

第六, 加强资本市场税费制度的改革和建设。对资本市场的财税、费价和政策要认真地进行梳理与分析, 总结、借鉴国际的成熟经验和教训进行一次顶层设计, 拿出一个总体改革方案。中国的股市起步较晚, 财税制度在股市的发展建设中, 长期处于被动状态。老百姓常挂在嘴上一个例子:“半夜鸡叫”, 一早起来印花税就变了。我们不能把财税政策被动地当成经济或股市发展冷热的末端的调节阀。资本市场的财税制度是全国财税制度的重要组成部分, 要与国家整体财税体制、制度政策相协调、相配合。同时, 财税体制、制度政策也要对资本市场的制度建设、健康成长和良好运行起根本性的保障与促进作用。

一是明确和坚持中国主体税种的改革方向。税制改革应该增加直接税如所得税等的比重, 减少间接税, 如增值税、营业税、消费税等流转税的比重。我们购买商品和服务时, 商品和服务内就已征间接税。其特点是见销售 (营业) 就征。原因是设立该税的1993年, 当时征管手段较差, 政府相关部门没有较强的能力去鉴别企业的真实成本, 计算真实利润, 只能主要采取“见销售就征”的办法。事实证明这个政策对于方便税收征管、促进财政增收起到了重要的作用。服务就是营业, 生产就是销售, 见销售额、见营业额就征税, 这种办法适合当时的历史背景。现在中国应当再上一个层次, 我国的经济发展方式转变和经济结构调整, 都要求我们调整主体税种的结构, 而目前的企业管理制度、税收征管能力、会计行业的制度能力都有所提高, 降低间接税占比, 提高直接税占比的条件已经具备了。随着经济发展和管理水平的提高, 一个时期以来, 我国税收总量中间接税占比已经有所下降, 直接税占比已经有所提高。在新的历史阶段, 应明确和坚持推进这一发展趋势。具体到资本市场来说, 就可以继续降低印花税, 提高资本性所得税等直接税。

二是在股市上应该降低交易行为税费的总体负担。降低交易所、中介机构和政府部门的收费和税, 这样可以降低资本市场交易总体成本, 增加投资者的盈利可能和盈利水平。证监会最近已颁布多项降费措施, 大局观强, 方向正确。对股市交易的高收入者恢复征收股票交易所得税。我国目前对法定应征收的股票交易所得税实行免征收政策 (只对个别特殊的公司高管征收) , 实行免征的考虑, 是股市处于发展初期需要培育。我认为现在中国股市已越过了发展初期阶段, 应当在对多数股民继续免征的同时, 对少数获取高额交易所得者, 恢复征收个人股票交易所得税。此项措施可与适当降低个人股票分红所得税负同时进行。因为个人的分红所得税与上市公司企业利润所得税有重复。目前, 企业所得税率是25%, 个人分红所得税率为20%。对个人分红实行的是税赋减半政策, 相当于征10%。可考虑减按5%征收。

三是税收政策要抑制短期炒作, 鼓励长期投资。如采取一年以内的交易所得征个人所得税, 一年以上两年以内的交易所得减半征税, 三年以上的交易所得免税等财税制度来引导。国际上很多国家都采取这样的办法, 对抑制短期投机、促进长期投资效果明显。还可以考虑对一年以内的交易印花税征收, 对一年以上的交易印花税免征。

最后, 应当对股市税费的调整, 设定总体的原则。 (1) 股市的总体税费负担必须降低、不能提高。 (2) 多数人应减交、少交或不交, 少数人要增交或多交。 (3) 短期持有者交或多交, 长期持有者不交或少交。 (4) 赚钱少者不交或少交, 赚钱多者多交。对税率的设定、起征点 (扣除额) 等技术手段要认真测算论证, 充分运用。财税部门要与证券监管等部门通力合作, 从全国的发展、改革和稳定的整体大局出发, 深入调研、科学分析、合理比较、仔细测算, 尽快拿出一个全国的财税改革与资本市场财税制度政策改革的整体方案。

参考文献

[1]刘克崮, 陆百甫.转轨时期财政货币政策的协调与配合[M].北京:经济管理出版社, 2000.

[2]刘克崮.中国经济发展中的财政货币政策[M].北京中国财政经济出版社, 2001.

[3]刘克崮, 贾康.中国财税改革:三十年亲历与回顾[M].北京:经济科学出版社, 2008.

[4]刘克崮.中国经济改革与发展的思考[M].北京:中国财政经济出版社, 2008.

河北省户籍制度改革政策建议 篇8

一、河北省户籍制度改革回顾与总结

河北省逐步降低城镇落户门槛, 有利于城镇化进程;稳步建立落户筛选机制, 引导人员合理流动;同时积极推进配套改革, 加快实现城乡基本公共服务均等化。

首先是石家庄开省会城市之先河, 使外来人员进城落户不再成为难题, 决定自2001年8月1日起实施《户籍制度改革实施细则》。2001年8月1日到2003年10月1日, 石家庄市共接纳外地人口14万余人, 其中外来务工人员8.6万余人, 非本地生源大中专毕业生1.5万余人。

其次是2003年7月21日河北省人民政府批转《关于我省户籍管理制度改革的意见》, 提出了户籍管理制度改革的目标和原则, 明确具体改革内容: (一) 按照实际居住地登记户口的原则, 以落户条件取代计划指标, 实行城乡统一的户口登记管理制度; (二) 以具有合法固定住所、稳定职业或生活来源为基本落户条件; (三) 改革高等学校及中等专业学校学生户口迁移办法。对具有国家承认的大学本科以上学历人员、具有中级以上专业技术职称的人员、留学回国人员、各类专家、各学科领域的带头人员以及为本地经济和社会发展做出特殊贡献的其他各类人才, 可凭聘用单位录 (聘) 用证明及相关证件资料, 办理其本人及直系亲属落户手续, 不受无固定住所限制。据公安机关统计, 2003年10月到2008年底, 全省城镇人口共增长400万, 年均增长约80万。除自然增长和城中村成建制转为城镇人口因素, 每年纯迁入城镇的只有30多万人。

第三是2009年4月28日省政府发布《关于进一步深化户籍管理制度改革的意见》, 进一步放宽了我省城镇落户条件, 就引进省外人才到我省城镇落户、实行高校毕业生先落户后就业政策和针对高层次人才的人才居住证制度等做了明确规定。基本落户条件:取消“稳定职业”限制;人才投资者落户条件放宽到“有稳定住所”;高校毕业生大专以上学历先落户后就业;外省高层次人才实行人才居住证制度。同时, 加强城镇道路交通、给水排水、供热供气、邮政通信、环境保护和文教卫生等基础设施建设, 提高城镇承载能力, 满足城镇新增人员的基本生活需求, 保障城镇的协调有序发展。

数据来源:根据2001~2008年河北经济年鉴整理

二、户籍制度改革中的问题

(一) 落户筛选机制催生新弱势, 不利于社会和谐发展。

(表1、表2) 从表1、表2的数据可以看出, 城乡居民在收入与支出、住房、教育、卫生医疗、就业等各方面存在显著差异:城镇居民收入高、消费支出相对少, 农村居民收入少, 生活消费支出相对多, 体现在恩格尔系数上就是从2001年至2008年一直远远高于城镇居民, 说明农村居民的主要收入用于解决生活温饱问题, 用于发展教育、住房、医疗等资金较少。而教育、住房、医疗、就业这些公共福利应该由政府平等地提供给每位公民, 但却由于城镇户口和农村户口的不同而以不同的数量和质量向不同户籍的居民提供。

数据来源:根据20012008年河北经济年鉴整理

同时, 通过前面的户籍改革回顾与总结可以看出:户籍改革目的主要是吸引三类人群到城镇集聚:即农民工、毕业生、人才投资者, 三类人群中主要以农民工为主。这些改革中, 虽然改变了以往二元化的户口登记, 但落户筛选机制同时又再生产着新的二元边界, 比如, 投资额度等经济边界、学历文凭等人力资本边界、居住年限等时间边界等。这些做法在把农村或其他地区较优秀的人才吸引到城市, 但同时又造成了一批新的城市弱势群体。在我们的调查中发现, 三个群体对“您得到城镇户口后得到的最大实惠是什么”同一问题的回答差别极大:79%的农民工选择养老保险, 70%的毕业生选择住房保障, 65%的人才投资者选择教育医疗。如果说养老保险是进城农民工的基本保障, 是他们的命根子;那么住房保障是毕业生择业时选择城市的重要砝码, 是他们立业的定心丸;而优越的教育医疗条件是人才投资者落户城市的首选因素, 是他们发展的助推器。同样是落户同一城市, 起点已经很不一样, 他们的下一代还要在父辈选择的城市继续生存发展, 而这样的落户筛选机制不断催生城镇新的弱势群体, 使城镇人口分层中下层人口数量增加, 削弱中间层力量, 社会阶层结构呈现出下层基数增大趋势, 不符合社会稳定发展的橄榄型模式, 不利于社会阶层结构稳定, 不利于社会和谐发展。

(二) 户籍改革对农民工吸引力不大, 不利于推动城镇化进程。

户籍制度改革的取向是加快推进城镇化进程, 有序引导人口向城镇转移、人才向城镇集聚。把户籍制度改革作为推动城市化的主要内容的石家庄市, 根据其经济发展数据测算, 一个城市人口对GDP增长的贡献率是一个农村人口的7倍以上, 可见人口转移对经济发展的重要性。 (表3)

根据图1、图2可以看出, 河北省自实施户籍改革以来城镇人口占总人口比重增加幅度在2005年以前增幅较快, 如石家庄2001~2003年新落户人口44.7万人, 其中, 68.2%的人为就地“农转非”, 19.5%来自务工人员, 6.0%来自亲属投靠, 3.4%为外地大学生, 2.9%为在城市购买住房和投资经营的人。但到2007年、2008年不是很快。在调查中发现三类人群对户籍改革持不同态度:77%人才投资者对户口持无所谓的态度, 49%的毕业生认为户口能起到一定作用, 72%的农民工选择无可奈何的态度。究其原因, 人才投资者拥有知识、技术和经济资源, 不难在城镇立足, 当然多数是无所谓的态度;而毕业生刚刚走向工作岗位还需要户口做保障;农民工想要得到城市户口, 但发现有了户口并不是所有的福利也都有了, 所以是无可奈何。在我们的走访中有典型的个案, 如开出租车的张玉堂来自山东菏泽农村, 在石家庄已经呆了16年, 不仅早就买了房, 还娶了石家庄周边农村的妻子, 生了孩子。但他这样认为:“户口也就那么回事。10年前我就能入, 当时都没入, 现在就更不想入了。”像他这样“理性的流动人口”还不在少数。在对农民工调查时, 很容易发现他们都在理性权衡户籍改革中的实际利弊得失, 有65%的农民工认为“城里挣钱农村花比较划算, 但在城里买房、供子女上学、生活消费比较吃力”。 (图1、图2)

(三) 城中村改造过程中户籍管理混乱, 不利于城乡统筹发展。

调研小组运用典型调查法, 专门对市域城市的典型——唐山和县域中心城市的典型——迁安进行深入走访调查, 选取的样本点分别为唐山路南区城郊结合部农村——许各寨村和迁安城中村——石岩庄村。在两个样本点对村民共随机发放调查问卷120份, 回收有效问卷96份。对问卷的结果进行整理汇总和分析后发现, 城郊结合部和城中村户口管理混乱, 农民对户籍改革满意度低。唐山市路南区果园乡许各寨村是建设大路南、大南湖项目中需要平改楼的村庄之一, 被调查的村民中对于平改楼过程中农民户口也变为城镇户口感情颇为复杂, 被调查的村民中认为平改楼户籍改革能带来好处的只有23%, 李宝柱的话基本代表了村民的心声“好处是户口变了, 也能住上楼房;坏处是楼房住上了, 地也没了, 但孩子上学、大人上班也不一定有保障啊, 有个风吹草动可咋办?”迁安市是全国百强县, 经济社会发展步伐较快, 但城中村建设遇到了户籍改革难题, 以前交费办“农转非”的人, 户口迁出村子但人其实一直居住在村子里, 现在村子发展起来了并且近邻城区要拆迁, 房屋、宅基地及承包地都要得到相应经济补偿, 可他们既无权在村里享受集体福利, 又无法在城里找到稳定职业, 所以很多人要求将户口迁回迁出地, 即“非转农”。这在操作上既无惯例可循, 也遇到迁出地村委会和居民的拒绝, 阻力和困难重重。这一问题反映的是在户籍制度改革过程中, 由于无统一法律规范的制约和引导, 各地为了推进城中村改造, 只强调空间形态改造, 没有同步推行土地性质转为国有、村民身份转为城镇居民、使户籍法律制度权威性自我削弱。加之户籍制度与其他教育、社保、就业、医疗等福利捆绑在一起, 表现为户籍制度粘性极强, 给户籍改革和管理带来更大的难度。

到2010年6月1日, 河北省设区市建成区内共有城中村360个, 已累计启动改造267个, 改造完成94个, 启动率、完成率分别为74%和26%。其中, 石家庄、唐山、邢台城中村改造启动率已达100%。全省城中村改造拆迁面积2, 003万平方米, 完成拆迁任务的44.6%, 累计腾出土地2794.9公顷, 收储土地2, 167.8公顷。大部分市已完成了一半的城中村拆迁, 唐山市已达到93.9%, 而张家口市、廊坊市、沧州市、承德市尚不足1/3。大面积的城中村改造过程中户口管理跟不上就十分不利于计划生育、教育、医疗等方面的管理, 百姓不满意就容易上访告状, 这样不利于地方经济建设, 也不利于城乡统筹发展。

三、深化户籍制度改革的政策建议

(一) 坚持省域中心城市—中小城

市—中心镇统筹规划, 推动户籍制度改革深入进行。河北省的城镇体系总体上是由大中小城市和小城镇组成的金字塔结构, 塔尖是有一定影响力和竞争力的骨干城市, 以少数特大中心城市为主, 塔身是其他中心城市和中小城市, 塔基是数量众多的小城镇, 各自发挥特定的功能和作用, 互补且协调发展。11个设区市、22个县级市、114个县城和969个独立建制镇共同构成了河北省城镇体系, 但同在河北省城镇体系生活的居民其基本情况却有明显区别。要加快城镇化进程, 弘扬社会公平与和谐的主题, 必须深化户籍制度改革。河北省农业人口占58%, 除了要继续做大做强两大省域中心城市 (石家庄和唐山) 外, 还要加快发展壮大其他中心城市, 积极发展中小城市和中心镇, 形成辐射作用强的城市群, 培育新的增长极, 促进大中小城市和小城镇协调发展。要逐步形成省域中心城市—中小城市—中心镇的三级格局, 提供与城镇发展协调配套的各种社会福利, 让取得城镇户籍的人口享受到实实在在的城乡统筹发展成果, 加大对人口向城镇集聚的引力。

(二) 缩小城乡基本社会保障差距, 促进户籍改革平稳顺利进行。

无论从我国历史还是从社会现实出发进行分析, 在中国社会收入分配体制中, 户籍制度都是极其重要的标准和依据, 甚至是进行资源配置的最基本准则, 在很大程度上户籍制度演变为权益分配的基本依据。河北省也不例外, 户口是个人从政府及其相关机构组织获取收入和补贴的必要依据, 各种消费补贴、住房补助、福利分房、子女入托就学、养老医疗保险等等都是以户口为基本条件而享有的。这也就产生了户籍制度的粘附性, 这种粘附性在某种程度上加大了城乡差距。在转向市场经济的背景下, 现代户籍管理制度应是一种开放的、动态的、平等的社会管理制度, 所以政府的角色应该是缩小城乡社会保障差距, 使户籍制度的粘附性减弱而不是增强。透过城中村改造过程中户籍管理混乱的现象看本质, 百姓无论是要农村户口还是城镇户口, 其基本出发点是多得到点诸如教育、住房、医疗养老等社会保障方面的实惠。分析到这一点, 户籍改革就要求政府弥补农村社会中社会保障那块明显低矮的短板, 否则城乡统筹这个水桶总有漏水之处。

(三) 降低农民工落户城镇的要求, 加大户籍改革力度。

在中国的国情下一个农村居民要改变为城镇户籍有三条途径:上学就业、投资购房、村落拆迁。教育资源本身就薄弱的农村要培养一个大中专毕业生所付出的代价是沉重的, 更何况目前就业在复杂的社会背景下户籍、家庭代际关系都起到重要作用, 上学就业这条路对农村居民而言是有希望但难度很大。对于没有什么一技之长、资金积累的农民而言要投资购房落户城镇是空中楼阁。村落拆迁不是村民一厢情愿能决定的事情。面临一方面户籍改革吸引力不大, 一方面筛选机制过于严格, 政府应该降低农民工落户城镇的要求, 投入更多财力供给公共产品和服务, 留住那些打工在城镇、消费在农村的流动人口。让他们留在城镇, 取消二元户口不会引起人们常担忧的大量农村居民涌向城市的问题, 也不会出现城市贫民窟、秩序混乱等社会问题。随着财政拿出大量资金转移支付教育、医疗卫生和社会保障的均等发展, 带来的效应是财政收入不断快速增长。由于大、中城市和小城镇各个生活圈都得到均等的发展机会, 所以户口一元化及放松迁移会带来更大繁荣。

参考文献

[1]宋蓓.破解城乡二元结构与深化户籍制度改革[J].中州学刊, 2010.5.

[2]许经勇.城乡户籍制度下的农村城镇化与“农民工”[J].财经研究, 2008.3.

发展改革政策建议 篇9

一、我国利率市场化改革的主要成果

1. 货币市场利率市场化改革率先突破。

1993年党的十四届三中全会《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》, 以及当年12月发布的《国务院关于金融体制改革的决定》, 都将利率市场化改革列为金融体制改革的任务之一。1996年初, 我国建立起全国统一的同业拆借中心。当年6月, 中国人民银行发出《关于取消同业拆借利率上限管理的通知》, 同业拆借市场利率由拆借双方根据资金供求状况自主决定, 开启了利率市场化改革的破冰之旅。1997年6月, 中国人民银行发出《关于银行间债券回购业务有关问题的通知》, 利用同业拆借市场开办银行间债券回购业务, 银行间债券回购利率和现券交易价格同步放开, 由交易双方协商确定。利率市场化改革率先在货币市场取得突破。

2. 债券市场利率市场化改革后续跟进。

1996年, 财政部通过证券交易所市场平台实现了国债的市场化发行, 发行采取了利率招标、划款期招标、收益率招标等多种方式。同时根据市场供求状况和国债发行数量, 采取了多种价格招标或单一价格招标, 国债发行利率实现了市场化。1998年9月, 国家开发银行通过中央银行债券发行系统以公开招标方式发行了政策性金融债券, 随后中国进出口银行和中国农业发展银行也以市场化方式发行了政策性金融债券。1999年, 财政部在银行间债券市场以利率招标的方式发行国债, 进一步巩固和扩大了国债发行利率的市场化成果。

3. 贷款利率浮动区间不断扩大。

1987年1月, 中国人民银行允许商业银行以流动资金贷款利率为基准上浮贷款利率, 浮动幅度最高为20%。1999年4月, 中国人民银行规定县以下金融机构贷款利率最高可上浮30%;当年9月, 中国人民银行规定商业银行对中小企业的贷款利率最高可上浮30%, 对大型企业的贷款利率最高可上浮10%;农村信用社贷款利率最高可上浮50%, 贷款利率下浮幅度为10%。2004年1月, 商业银行和城市信用社的贷款利率上浮幅度扩大到70%, 农村信用社贷款利率上浮幅度扩大到100%。2004年10月, 中国人民银行对商业银行的人民币贷款不再设定利率浮动上限, 城乡信用社贷款利率浮动上限提高到130%, 贷款利率下浮幅度仍为10%。为了提高商业银行对住房抵押贷款的自主定价能力, 2006年8月, 中国人民银行允许商业银行对商业性个人住房贷款利率向下浮动, 区间为15%, 2008年10月向下浮动幅度扩大到30%。2012年6月8日, 中国人民银行将商业银行人民币贷款利率浮动下限扩大到20%, 贷款利率在“上限放开, 下限管理”方面又前进了一步。目前, 除了优惠贷款利率, 贷款利率的管制品种还有5个。

4. 存款利率市场化改革稳步推进。

1999年10月, 中国人民银行批准商业银行对保险公司试办五年期以上、3 000万元以上的长期大额协议存款业务, 利率由双方协商确定, 存款利率市场化改革起步。2002年2月和12月, 协议存款试点的存款人范围扩大到全国社保基金理事会和养老保险个人账户基金省级机构。2003年11月, 中国人民银行允许邮政储汇局与商业银行和农村信用社开办邮政储蓄协议存款, 利率由双方自主确定。2004年10月, 中国人民银行允许所有存款类金融机构对人民币存款利率向下浮动, 下不设限, 但不能上浮。2005年, 中国人民银行决定放开金融机构同业存款利率。2012年6月8日, 中国人民银行允许商业银行人民币存款利率向上浮动10%, 利率市场化改革在渐进的道路上又迈出了坚实的一步。存款利率上浮开启了存款利率“双向浮动”的新时期, 存款利率从而进入“放开下限, 上限管理”的阶段。目前, 人民币存款利率的管制品种还有7个。

5. 外币存贷款利率市场化改革成效显著。

2000年9月, 中国人民银行决定放开外币贷款利率, 外币贷款计结息方式由商业银行根据国际市场的利率变动情况以及资金成本、风险差异等因素自行确定;同时放开大额外币存款利率, 300万美元及以上或等额其他外币的大额存款利率由商业银行与客户协商确定。2003年7月, 又放开了英镑、瑞士法郎、加拿大元的小额存款利率。2003年11月, 中国人民银行规定小额外币存款利率可向下浮动。2004年11月, 1年期以上小额外币存款利率全部放开。目前, 一年期以下的小额外币存款利率管制品种还有4个。

总体来看, 在过去的十几年的时间里, 我国已放开了大部分本外币金融产品的价格, 目前中国人民银行管制的本外币利率品种还有23个 (见表1) 。

6. 货币市场基准利率初步形成。

随着利率市场化的推进, 培育货币市场基准利率提上议事日程。在市场经济条件下, 货币市场的基准利率将承担多项职能, 既可为银行存贷款业务提供定价基准, 也能够为中央银行提供货币政策操作的中介目标和监测指标。为建立货币市场的基准利率, 2006年, 中国人民银行决定建立报价制的中国货币市场基准利率——上海银行间拆借利率 (Shibor) ;中国人民银行制定了《上海银行间同业拆借利率 (Shibor) 实施准则》, 成立了Shibor工作小组。经过摸索、酝酿和试运行, 2007年1月, 中国货币市场基准利率—Shibor正式投入运行, 其后, Shibor的市场代表性不断提高, 以其为定价基准的金融产品不断增加, Shibor在货币市场的基准利率地位初步确立。

二、推进我国利率市场化改革的路径分析

1. 通过扩大企业债券发行规模促进贷款利率市场化。

我国目前间接融资比重仍然较大, 企业外部融资主要依赖银行贷款, 由中央银行制定存贷款利率, 可以保证企业利息负担不致过重, 这也成为我国难以快速解除存贷款利率管制的主要原因。但我国可以通过扩大企业发行债券规模的方式来拓宽融资渠道, 使直接融资市场与间接融资市场相互竞争, 促进贷款利率的市场化。

1993年我国开始企业债券发行试点, 但规模一直较小。2005年之后允许企业发行短期融资券, 其后又陆续推出中期票据、可转债、可分离债等。这些企业债券的发行实行市场化利率, 一般低于银行同期贷款利率100个基本点以上。2006年, 我国企业债券发行规模仅为3 938亿元, 融资占比仅为5%;到2009年发行规模达到16 629亿元, 融资占比上升至13%, 2011年发行规模达到23 103亿元, 融资占比上升到24% (见表2) 。

注:企业债券包括企业债、短期融资券、中期票据、中小企业集合票据、可转债、可分离债和公司债。

扩大企业债券的发行规模不仅改变了企业的融资结构, 而且发挥了部分替代银行贷款的功能。如果这种势头保持下去, 继续扩大企业债券发行规模, 使更多的企业从市场上融得比银行贷款更低成本的资金, 不仅可以淡化企业对银行贷款的依赖, 也将形成对银行贷款的价格竞争, 这无疑会开辟贷款利率市场化的“第二战场”, 有助于加快利率市场化的进程。

2. 通过扩大银行理财产品规模推进存款利率市场化。

利率市场化改革以来, 我国虽然也推出了一些利率市场化的货币市场工具, 但多数产品居民不能直接参与, 难以分享市场化收益。近年来我国银行各类理财产品的推出弥补了这一不足。银行理财产品是由商业银行销售并负责投资运营的资产管理计划, 其收益率不受官定利率的限制, 因期限品种丰富、利率比同期银行存款利率更高而受到居民的欢迎。

2007年, 银行理财产品发行额还不到1万亿元, 2009年就上升到5万亿元。2011年, 银行理财产品达到19 176款, 发行规模达到16万多亿元 (见表3) 。在当年发行的理财产品中, 利率超过一年期定期存款 (3.5%) 的占比达68%。2011年末, 银行理财产品资金余额接近4万亿元, 相当于同期居民储蓄存款余额 (34.7万亿元) 的11.5%, 这部分资金事实上已经实现了利率 (收益) 的市场化。

银行通过发行理财产品进行表外融资, 不仅拓展了资金来源渠道, 也使居民享受到了投资的市场化收益。这种以体制外的方式打破存款利率的管制, 以部分储蓄存款向理财产品转化的形式, 使存款利率市场化得以悄然推进。可以设想, 当居民金融资产中市场化收益的比重越来越大, 居民和商业银行也就逐步适应了利率市场化环境, 在此基础上渐次扩大存款利率浮动上限, 并最终放开存款利率管制, 存款利率市场化将会水到渠成。

3. 择机将存贷款利率由浮动走向全面放开。

现阶段, 我国大中型企业通过银行获得贷款 (一年期) 的价格在6%~7% (下浮10%至上浮20%) , 而中小企业通过银行获得贷款的价格大多在9%以上 (上浮30%以上) , 而无法通过银行贷款满足资金需求的企业则只能以10%以上的利率、通过民间借贷或者其他渠道来融资。资金价格在不同类别企业间的这种双轨制, 明显有违市场公平原则。自2004年开始, 中央银行扩大商业银行贷款利率浮动幅度且上不封顶, 银行在贷款定价方面已经具有了很大的自主权。2011年, 为了缓解通胀压力, 中央银行实行了适度从紧的货币政策, 多次提高法定存款准备金率, 大型金融机构法定存款准备金率达到21.5%的高位, 银行可用资金相当一部分被冻结。在信贷资金难以满足企业资金需求的形势下, 商业银行贷款利率上浮比例大幅提高。利率下浮的贷款由年初占比21%下降到年底的7%, 利率上浮的贷款由年初占比49%上升到年底的66% (见表4) 。

单位:%

银行贷款利率水平随资金供求关系而升降的现象表明, 贷款浮动利率水平已经向利率市场化的资金真实价格靠拢。这种赋予商业银行更大的利率浮动权, 由商业银行根据市场资金状况而自主决定利率水平的操作, 不仅有助于提高商业银行的自主定价能力, 也为日后贷款利率最终放开奠定了基础。中国人民银行可以根据我国信贷市场运行情况, 择机将贷款利率由浮动走向完全放开;存款利率则采取先分次扩大向上浮动区间, 待条件成熟时最后实现全面放开。

4. 以商业银行经营收益多元化推进利率市场化改革。

根据国际经验, 利率实现市场化后, 银行存贷利差会收窄, 利息收入在总收入中的比重会下降。目前, 我国商业银行主营业务仍然是存贷款, 利息收入是营业收入的主要来源。随着利率管制逐步解除, 必将出现存贷利差收窄的问题。近年来, 为了谋求更好的生存和发展, 一些商业银行已经根据形势变化调整经营策略, 开始实施以非利息收入为导向的综合化经营战略。同时加快了金融创新步伐, 大力发展中间业务, 力求实现经营收益的多元化。但总体来看, 目前我国商业银行开办的中间业务主要集中于结算业务和代理业务, 品种较少, 为客户量身定做的中间业务产品不多。实际上, 商业银行有条件通过充分发挥自身的信息、技术、人才优势, 开发高附加值的中间业务和投资银行类中间业务, 一方面满足客户的差异化需求, 另一方面增加盈利来源。如果在利差收窄的冲击下有更多的商业银行加入到金融创新的行列, 扩大中间业务规模, 使非利息收入在总收入中的占比明显提高, 就会逐步摆脱对管制利率的依附, 改变现在的靠吃利差的生存状态, 从而成为利率市场化改革的推动力量。

三、推进我国利率市场化改革的政策建议

1. 建立商业银行利率风险防范机制。

随着利率市场化的推进, 利率波动的幅度和频率将会加大, 利率的期限结构也会变得更加复杂, 从而对商业银行的风险管理能力带来挑战。在存贷款利率管制的大环境下, 目前我国商业银行对利率风险管理的重视程度普遍不够, 利率风险防范机制尚未有效建立。因此, 商业银行必须在重点关注信用风险、流动性风险、操作风险的基础上, 增加对利率风险的关注, 实施全面风险管理战略。具体说来, 商业银行应加强对利率走势的分析和预测, 采用各种科学方法动态测度利率风险, 强化市场信息系统建设, 满足金融产品定价和利率风险管理的需要。利率市场化使信贷产品定价成为存贷款市场竞争的关键因素, 存款定价过低或贷款定价过高会在同业竞争中处于劣势甚至失去市场份额, 而存款定价过高或贷款定价过低又会使竞争获得的存贷款业务无利可图甚至出现亏损。因此, 建立科学合理的存贷款定价机制, 是商业银行适应利率市场化的迫切需要。商业银行应在市场基准利率基础上参照合理的成本收益确定自己的存贷款利率水平, 综合考虑风险补偿、管理成本、提前还款、贷款违约、收益比较等因素, 合理确定信贷产品价格水平, 降低收益和风险不匹配带来的损失。

随着利率市场化改革的推进, 利率风险将成为商业银行面临的主要风险之一。因此, 商业银行应建立起全方位、多层次的利率风险防范机制:一是利率风险分散机制;二是利率风险规避机制;三是利率风险转移机制;四是利率风险补偿机制。

2. 商业银行应加快经营战略转型。

目前我国商业银行经营收益主要是存贷款业务, 利息是营业收入的主要来源, 利息收入占营业收入的比重在70%以上。随着利率市场化改革的深入, 银行业的存贷利差区间将会明显收窄, 商业银行的经营收益会受到一定影响。只有加快金融创新、调整业务结构、拓宽业务领域, 实现经营收益的多元化, 才能减少对存贷款业务的依赖。为此, 商业银行要大力拓展中间业务领域, 增加中间业务收入来源, 降低对单一存贷款业务收益的依赖。要从服务功能、服务质量和服务范围的广度和深度上下功夫, 推出更多的投资理财、财务顾问、资产管理、资金结算、担保、保函、代理等高附加值的业务品种, 使经营收益从赚取利差收入为主逐步向赚取服务费用为主转移, 同时要从过去的以产品为中心向以客户为中心的业务模式转化。通过为客户提供全方位服务, 充分挖掘客户的各种业务资源, 多方面为客户提供个性化服务而获得附加收益。

随着利率市场化改革的推进, 存贷利差会逐步缩小, 这将迫使商业银行主动进行业务创新, 风险溢价的判断和金融产品定价将促使银行业的经营管理走向创新之路, 激烈的市场竞争也会给银行业带来新一轮的洗牌, 而胜出者必然是那些经营灵活、创新能力强的商业银行。在此意义上, 经营战略转型就成为利率市场化改革对商业银行发展的客观要求, 与这个过程相伴随的则是银行业的经营方式变革。此次允许人民币存款利率上浮和扩大贷款利率下浮区间的利率市场化改革举措, 在一定意义上是对商业银行存贷款利率市场化的练兵。商业银行为了谋求更好的生存和发展, 必须根据形势变化及时调整经营战略, 朝着以非利息收入为导向的综合化经营方向发展。

3. 进一步培育货币市场基准利率。

国际经验表明, 利率市场化的重要基础和前提是确立统一的市场基准利率, 该利率是中央银行实施货币政策的操作指标和监测指标, 是货币政策传导的重要环节。长期以来, 我国货币政策操作和金融市场运行中存在着多种基准利率并行的状况, 在信贷市场上主要是一年期存贷款利率, 在货币市场上主要是国债回购利率、央行票据发行利率和同业拆借利率。随着利率市场化改革的推进, 中央银行必须推动统一的市场基准利率的形成, 从而改变直接确定存贷款利率水平的调控模式, 并形成通畅有效的利率传导机制。经过近年的培育, 上海银行间同业拆借利率 (Shibor) 已基本成为我国货币市场的基准利率, 未来将会上升为金融市场的基准利率来引导其他短期和中长期利率变动的基准利率。为了进一步强化Shibor的基准利率的作用, 中央银行应通过相应的制度安排, 促进Shibor发挥货币市场基准利率功能, 进一步完善Shibor运行机制, 推进金融市场统一基准利率的形成。为此需要采取以下政策措施: (1) 在货币市场产品定价方面, Shibor先与短期市场产品定价挂钩, 再与中长期市场产品定价挂钩;先与短期融资券利率挂钩, 再与贴现利率挂钩;先与金融债利率挂钩, 再与企业债利率挂钩。 (2) 在存贷款利率定价方面, 先简化中长期存贷款利率档次, 再将Shibor与放开的存贷款利率挂钩。如果这些工作能够尽早完成, Shibor在利率体系中发挥出基准利率的作用, 就为利率市场化最后攻坚准备好了条件。

4. 金融调控应更多地使用价格型政策工具。

目前由中国人民银行制定的商业银行一年期存贷款利率在我国信贷活动中发挥着基准利率的作用, 中央银行通过调整一年期存贷款利率以及其他期限的存贷款利率水平, 调节信贷资金的供给与需求, 以及商业银行的资金成本与收益。改革开放以来, 在对存贷款利率实行直接控制的情况下, 中央银行对金融机构的信贷投放和社会信用规模具有较强的调节作用。利率市场化后, 中央银行将不再直接制定存贷款基准利率, 这就需要有相应的政策手段对市场基准利率进行调控, 并通过基准利率的变动引导利率体系的变动。在已经完成利率市场化改革的西方国家, 中央银行一般是通过公开市场操作和再贴现政策来调控市场基准利率, 进而实现货币政策目标的。如美联储在公开市场上卖出有价证券时, 会使联邦基金市场上的资金供给减少;而当美联储在公开市场上买进有价证券时, 会使联邦基金市场上的资金供给增加。由于公开市场业务影响到联邦基金市场的资金供求, 所以公开市场业务的操作在很大程度上影响着联邦基金利率 (美国货币市场的基准利率) 的走势。而联邦基金利率的变动又会影响到长期利率的变动, 进而影响到投资需求和消费需求的变化。我国利率市场化改革完成后, 市场利率是反映市场资金供求状况的指示器, 中央银行的政策调控将重点追踪市场利率的变化态势, 维护市场资金平衡。这就需要中央银行运用相应的政策手段, 影响和引导货币市场基准利率的变动, 进而实现对利率体系的间接调控, 这就需要更好地发挥公开市场操作、再贴现等政策工具的作用。在金融调控过程中, 中央银行应更多地使用价格型政策工具, 而货币市场将成为货币政策操作的主要场所。

5. 对信贷市场需要加强监督管理。

从国际上看, 利率实现市场后, 金融和经济运行平稳的国家和地区, 都是中央银行等监管部门对信贷市场实施了有效金融监管。相反, 放开利率管制后出现利率大幅度波动甚至引发金融危机的国家和地区, 大多与其未能对信贷市场实施有效监管有关。利率市场化将使得金融机构之间的竞争更为激烈, 竞争手段也会更为复杂多样, 这就对金融监管提出了更高的要求。中央银行等金融监管部门应建立针对利率市场化后的金融监管新模式, 在过渡期内实行有限的利率管制, 以防止出现利率失控进而引发社会问题。监管部门还要把握好利率市场化改革的力度和进度, 保障银行业稳健经营和金融市场平稳运行, 促进国民经济健康可持续发展。

利率市场化改革完成后, 银行业自律组织的管理作用将得到凸显。当利率管制解除后, 金融产品价格方面的竞争就会日趋激烈, 在此过程中难免会出现不正当竞争, 甚至是恶性竞争, 例如竞相抬高存款利率、用不同金融产品价格交叉补贴的方法来争取客户等。这就需要发挥银行业自律组织的作用, 通过自律性管理使商业银行的竞争保持在合理状态, 使信贷产品价格处于合理的区间, 从而对恶性竞争行为起到制约作用。银行业自律组织应充分发挥其自我约束和自我管理的作用, 规范和引导商业银行的定价行为, 防止利用不正当手段吸收存款、拉拢客户, 维护正常的信贷市场秩序, 促进信贷资金更好地支持实体经济的发展。

参考文献

[1].易纲.中国改革开放三十年的利率市场化进程.金融研究, 2009;1

[2].胡新智, 袁江.渐进式改革:中国利率市场化的理性选择——利率市场化的国际经验及其对中国的启示.国际经济评论, 2011;6

[3].黄金老.利率市场化悄然前行.国际金融, 2011;11

发展改革政策建议 篇10

为了对能源安全和石油天然气的可持续供应有所保证, 必须在下一步对石油天然气改革的难点领域的阻碍进行突破。应该在对法律法规进行完善的基础上, 对市场化改革的力度进行加大, 对政企分开有所实现, 对政府职能进行转变, 对行政垄断进行打破, 引入市场竞争, 对真正的市场竞争主体进行营造, 把投融资体制和价格体制改革进行加快, 创造一个良好的内部环境对我国石油天然气行业改革。

1.1 对政府管理体制进行完善

关系国家经济命脉的行业就是石油天然气, 毫无疑问, 在这其中政府的作用是很重要的。各政府部门对其职能要进行集中分散, 分离出来还是在企业中保留的行政职能, 对综合的能源政府管理部门进行建立, 并且将行业发展的要求作为依据, 对相应的监管机构进行建立, 逐渐分开政府的这个政策制定职能和监管职能, 把依法监管的原则作为参照, 对行政审批等行政管理职能逐步进行淡化, 在进行经济监管的同时, 对技术、安全、环保等社会监管进行增加。

1.2 对行政垄断和市场分割有所打破

行政垄断是妨碍我国市场发挥正常功能的主要因素。我国行政型市场垄断的特点是:国家赋予某些行业、某些大型国企独占资源和市场。这种垄断与在市场自由竞争基础上形成的经济型垄断不一样, 它是以国家行政权力为后盾并以维护国家经济安全的冠冕堂皇的名义进行的, 官商一体的大型国有垄断企业称霸市场。为了保证我国社会主义市场经济功能的正常发挥, 必须通过立法和行政手段来彻底打破石油行业的行政垄断, 让包括民营油企在内的各种所有制的非行政垄断企业进入石油市场, 并与中石油、中石化、中海油进行竞争, 只有这样, 中国石油市场的油荒和不断攀升的油价问题才能得到解决。

1.3 对自然垄断业务和竞争性业务进行划分

开发勘探、管道运输和终端销售等多个环节的组成就是石油天然气, 每个环节的性质也不是完全相同的。总体来讲, 除了管道运输因为它的网络特征而具有自然垄断性质外, 从经济学角度来说, 其它每个环节应该是竞争性的。但是这两种业务混合在一起参与市场竞争的是我国的现状, 这对于公平的市场竞争秩序的形成很不利。一方面, 企业会对优势地位进行借助, 把垄断向竞争性环节延伸;另一方面, 会造成长期存在“交叉补贴”。

1.4 投融资体制改革

发展阶段是我国石油天然气所处的位置, 需要资金的大量投入, 但是投入周期长, 见效慢, 风险大是石油天然气行业具有的特点。在计划经济体制下, 我国对投融资体制的形成已经对石油天然气改革和发展的需要远远不能满足。所以, 对投融资体制进行完善, 对投资风险机制进行建立, 把包括外资和民间资本积极参与的多元化发展格局有所形成, 对于我国能源安全保障和可持续供应的意义是尤为重要的。

1.5 价格体制改革

每个行业改革遇到最难解决问题的环节就是价格的市场化改革, 初步对市场竞争的局面有所形成, 有相应的体制环境和配套条件, 就是它所要求的, 如在自然垄断领域有发达的管网做保证, 就是其要求, 但是在我国现阶段, 这些基本上都不具备, 所以, 不能操之过急, 应该把我国石油天然气行业的发展阶段和行业特点作为依据, 对相应的价格市场化道路进行制定。

1.6 现代企业制度建设

石油天然气行业国有企业改革和重组应该以建立现代企业制度为目标, 对合理的公司治理结构进行建立, 对责权利相统一和所有权与经营权彻底分离有所实现, 对经营机制进行完善, 对核心竞争力进行提高。同时, 对有效的激励和惩罚机制进行建立, 尤其是在投融资领域, 法人负责制要进行实行, 研究出台一系列优惠政策, 对企业减员增效要进行支持并且推动, 对不良资产进行处理。

因为在石油天然气行业中, 国有经济占据着主导的地位, 为了对改革的顺利进行有所推动, 必须对国有资本的多种实现形式进行探索, 对产权多元化进行实现。其中, 优化国有资本的有效方式之一就是股份制。国有资本通过股份制可以对更多的社会资本进行吸引和组织, 从而对国有资本的功能进行放大, 对国有经济的控制力、影响力和带动力进行提高, 并且对产权多元化的形成和市场化改革进程有所促进。

2 石油天然气行业改革的政策建议

2.1 加强国内石油勘探开发, 保持原油产量持续稳定

无论是从目前国内石油产量在全国石油总消费中所占的比重看, 还是从今后一个时期国内石油生产形势分析, 国内石油产量都是保障国民经济健康发展最现实的资源。因此, 实现我国石油资源可持续发展战略, 必须首先立足于国内, 确保国内石油生产的稳定和发展。

2.2 充分利用国内外两种资源、两个市场,

积极推进石油供应和运输通道多元化

在国家政治、经济和能源外交总体战略指导下, 充分利用国内外两种资源、两个市场, 通过海外开发和多元进口贸易, 弥补国内油气供应的不足;在加大海外资源进口的同时, 保证运输通道和国内基础设施建设的同步到位, 保障海外油气的安全供应。

2.3 加快天然气发展, 形成油气并举的格局

天然气作为清洁、高效的能源, 自身具有许多优势。我国应高度重视天然气的发展利用, 按照上中下游一体化方针, 推动天然气产业快速发展。

2.4 坚持把节约放在首位, 注重提高石油利用效率

我国石油利用效率低, 节约能源工作任重道远。据统计, 2004年我国单位产值的能耗比世界平均水平高2.4倍, 是美国的3.6倍, 德国的4.9倍, 日本的4.4倍, 印度的1.6倍。目前, 我国能源利用率约32%, 比国外先进水平低10多个百分点。这种依靠高投入、高能耗、高资本积累带动的经济增长和工业化, 不仅使包括石油在内的能源供需矛盾日益加剧, 而且引发了环境恶化等一系列的经济和社会问题。

2.5 加快研究开发和推广利用石油替代能源, 缓解石油供应压力

加快石油替代步伐是优化能源结构, 降低石油对外依存度、保障经济安全运行的重要手段。从战略上分析, 化石能源不可再生, 迟早要枯竭, 而可再生能源资源丰富, 可循环使用, 又无污染, 长期看必将取代化石能源成为能源供应的主体, 世界最终将转入可再生能源的永续利用。

参考资料

参考文献

[1]石油天然气行业改革的内容及政策建议[J]. (http://www.lwbao.com) [1]石油天然气行业改革的内容及政策建议[J]. (http://www.lwbao.com)

[2]刘春宇.新疆石油产业发展研究[D].新疆农业大学博士论文2007, (03) [2]刘春宇.新疆石油产业发展研究[D].新疆农业大学博士论文2007, (03)

[3]郝鸿毅.中国石油供需形势与建设节约型企业[J].中国石油和化工2006, (11) [3]郝鸿毅.中国石油供需形势与建设节约型企业[J].中国石油和化工2006, (11)

加快河南职业教育发展的政策建议 篇11

一、继续强力推进河南职业教育攻坚计划，确保攻坚计划各项目标顺利完成

河南2008年～2012年职业教育攻坚计划，是河南省政府为了适应全面建设小康社会和中原崛起对技能型人才和高素质劳动者的需求，针对河南职业教育薄弱环节而开展的重大提升行动。计划实施以来，河南职业教育取得了较快发展，职业教育投入、办学规模、基础能力建设等都有了较快提高，取得了明显的阶段性成果。但是，阻碍职业教育发展的深层次矛盾仍没有得到很好解决。攻坚目标能否全面实现，对未来河南职业教育发展关系重大。必须进一步采取得力措施，确保各项攻坚目标全面完成。一要进一步加强领导，基层政府主要领导经常过问攻坚计划实施情况，对重大工作亲自部署指导，及时研究解决攻坚中的困难和问题，保证攻坚计划顺利实施。二要进一步明确省、省辖市、县三级政府的责任分工，完善职业教育攻坚目标责任书制度，加强对实施攻坚计划目标完成情况进行日常监督和年度考核，及时通报各地目标完成情况，把攻坚计划实施成效纳入政绩考核重要内容，严格兑现奖惩。三要加大对攻坚计划重大意义、作用及相关政策、措施的宣传，破除攻坚计划的思想障碍、机制障碍、政策障碍，注重示范引领，典型带动，调动社会各方面力量理解支持和积极参与职业教育攻坚工作。四要完善“攻坚计划2010年～2012年项目建设库”的建设和管理，确保攻坚计划项目规划和建设的科学、合理、公平、公正。五要加强对攻坚计划资金使用情况的审计监督。

二、加快现代职业教育体系建设，构建人才培养“立交桥”

以中原经济区建设核心目标“新型工业化、农业现代化和城镇化”的内在要求为动力，以服务河南省产业结构优化升级、现代产业体系建设为目标，以市场需求和劳动就业为导向，构建能充分满足人民群众对终身教育需求和区域经济社会发展对技能型人才需求的结构合理、形式多样、灵活开放、有序规范、协调发展的现代职教体系。

三、加快职业教育教学改革，提高服务经济社会发展能力

一要加快建立科学高效的校企合作机制，围绕支柱产业和高成长型产业的人才需要，与企业积极合作，广泛开展“订单培养(培训)”，促进职业教育与经济建设紧密结合, 推动职业教育向“行业型”、“区域型”、“紧密型”方向发展。二要加快教学思路、内容、方法革新，在专业设置上，建立市场导向、特色导向。 三要围绕人的全面发展要求，职业技能培养和职业道德教育两手抓，以职业道德为核心，把社会主义核心价值体系融入到职业教育人才培养的全过程，把职校学生真正培养成有文化、有理想、有道德、守纪律的全面发展的高素质技能型专业人才。

四、深化职教人才管理体制改革，提高职业教育人才队伍活力

一要扩大专业教师参与学校管理的权利，妥善平衡管理人员与教学人员的待遇。二要坚持专兼结合、按需设编的原则，探索体现职业教育特点的教师编制和管理办法，严格控制教师和工勤人员比例，把有限资源向教学倾斜。三要建立公开、公平、公正的教师聘用和职称评定制度。四要加强在职教师的培训与进修，积极开展以骨干教师为重点的全员培训。五要建立对农村职业学校骨干教师的生活补贴、业务培训等制度，改善他们的工作环境，提高他们的生活待遇。

五、完善就业服务体系， 形成就业招生良性互动

一要坚持完善“市场导向、政府调控、学校推荐、学生和用人单位双向选择”的就业机制。 二要加快推行职业资格证书制度。 三要完善职业技能鉴定体系，高等职业院校和省级以上重点中等职业学校要建立职业技能鉴定机构，方便学生进行职业技术资格认证。此外，还要努力搭建公共投资项目、重点工程与毕业生的人才供求快速通道；制定优惠政策，引导毕业生到中小企业、民营企业就业；加大小额贷款扶植力度，鼓励毕业生创业；尽快形成职业教育社会需求→招生→就业的良性循环。

六、加强职业教育发展长效机制建设，实现河南职业教育可持续发展

建立全省职业教育动态管理机制， 进一步完善“奖优促强”机制， 积极扶植“公办民助”、“民办公助”、股份制等多元化办学模式, 完善职业教育教学评价和质量监控体系 ，加强教学过程管理，强化对实验实训、顶岗实习、毕业设计等关键实践教学环节的教学评价和质量监控，加强职业教育法制建设，推动职业教育依法办学。

【本文是2010年度河南省政府决策研究招標课题“中原崛起背景下河南职业教育发展研究”的部分成果】

发展改革政策建议 篇12

一、我国有关村委会选举的立法活动

1982年宪法肯定了村委会是农村基层群众性自治组织, 其领导人由村民选举产生, 这就为村委会选举的立法工作定下了一个总的基调。1983年10月, 中共中央发出《关于实行政社分开建立乡政府的通知》, 要求在改革政社合一的农村管理体制的同时, 按村民居住状况设立村民委员会, 中央还要求各地在建立村委会的同时, 制定村委会工作简则, (1) 以便制定全国统一的《村委会组织法》。

1987年11月24日, 六届人大常委会23次会议以113票赞成、1票反对、6票弃权, 正式通过《村委会组织法 (试行) 》。该法对村委会性质、地位、职责、产生方式、组织机构、工作方式以及村民会议的权力和组织形式等作了比较具体、全面的规定, 从而使村民自治作为一项新型的群众自治制度和直接民主制度在法律上正式确立了起来。更为重要的是, 《村委会组织法》确定了村委会干部由村民直接选举产生的原则。在1982年宪法中只是确定了村委会干部由村民选举产生, 而并没有确定是直接选举还是间接选举。

1998年是个标志, 1998年11月4日, 村委会组织法 (正式法) 通过, 结束了长达十年之久的试行期。以此为契机, 各省纷纷依据新通过的组织法, 完备各省制定的组织法实施办法和选举办法, 使组织法和选举办法更具操作性、规范性。截至2010年10月, 全国有29个省 (区、市) 制定了村委会组织法实施办法, 31个省 (区、市) 制定了村委会选举的地方性法规。2005年7月29日, 山西省第十届人民代表大会常务委员会第十九次会议通过了《山西省村民委员会选举办法》, 进一步完善了我省村民委员会选举制度, 规范了选举程序, 为搞好我省村民委员会换届选举工作奠定了坚实的法律基础。

为适应农村经济社会的深刻变化, 特别是城乡户籍制度、农村税费制度改革的不断推进, 在总结村民自治实践基础上, 结合各地在7次以上的村委会换届选举中探索出的一些能够切实保障村民群众直接行使民主权利的经验和做法, 2010年10月28日, 全国人大常委会表决通过了修改后的《中华人民共和国村民委员会组织法》, 并颁布实施。修改后的村委会组织法着眼于规范程序、完善制度, 主要从村民委员会成员的选举和罢免程序、民主议事制度、民主管理和民主监督制度等方面进行了进一步细化完善, 突出了完善村委会选举程序和对村委会选举中的贿选等违法违纪行为的查处力度。至此, 我国农村基层民主政治建设的法律制度体系基本确立。

二、我国村委会选举法律制度存在的主要问题

(一) 缺乏对村民权利救济和法律责任的规定

不管是中央层面、还是地方层面, 立法缺乏对村民选举权利的诉讼救济制度的规定, 缺乏对行政主体侵害村民选举权利的法律责任的规定, 权利保障存在法律缺位问题。

1. 中央层面的立法缺位。

比如, 村委会组织法只讲了应当如何进行选举, 而没有讲违反选举规则后应受到的惩罚、制裁措施。规定过于原则, 存在如下问题:第一, 违法行为界定不当、列举不充分, 无法准确认定。第二, 举报主体界定不当, 有权举报的村民究竟是权利受侵害的村民还是其他任何一个村民, 而不问其有无选举权、其选举权利是否受到侵害。第三, 有权受理的机关太多, 且并未明确具体的处理机关以及各种机关处理决定的各自效力。第四, 更未明确应如何处理、应追究何种法律责任和有权处理机关不依法处理的责任。万一这些机关不依法处理, 怎么办。由此可知, 中央层面的立法的确缺乏对村民选举权利救济制度、对选举纠纷与违法行为进行处理的规定。 (2)

2. 地方层面的立法缺位。

既然在中央一级针对村委会选举开展的法律救济没有规范, 那么各省、市、自治区一级就更难进行详细规定了。各省在制定出台实施办法和选举办法时, 只能在现行法律框架内进行制度设计, 不能够突破高位阶的宪法和村委会组织法等法律规范的精神和原则, 否则就会违反立法法、有违法治基本精神。

3. 立法缺位的负面影响。

一方面, 由于没有法律救济途径, 村民的选举权利即使受到侵害, 也无法通过法律手段加以解决, 从而使法律赋予村民的选举权利不能得到有效行使。另一方面, 由于法律缺乏对村民选举权利的正当救济, 对选举违法行为查处不力会影响村民选举权利的行使。

(二) 法律渊源上还存在着上位法与下位法冲突的问题

各省制定出台的村委会选举办法和村委会组织法实施办法在某些具体程序上存在着与高位阶的宪法和村委会组织法存在冲突的地方。

1. 与宪法的冲突。

宪法是村委会选举的根本法律渊源。根据我国宪法规定, “中华人民共和国年满十八周岁的公民, 不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限, 都有选举权和被选举权;但是依照法律被剥夺政治权利的人除外。”各级各类关于村委会选举的法律规范和规范性文件, 都应该依据宪法规定而制定, 不应与宪法规定相冲突。但是, 在大多数省、市、自治区制定的村委会选举办法中都对村民的选举权和被选举权进行了限定, 特别是被选举权的限制性条件比选举权的限制性条件更为严格。

2. 与村委会组织法的冲突。

随着村委会选举的普遍推行, 一些省份出台了村委会选举法, 试图对村民选举权利救济作出规定, 但这些法律文件的法律效力层次较低, 且与上位法的村委会组织法存在着一定的冲突。上位法的村委会组织法没有赋予村民选举权利的救济权, 但下位法的省级村委会选举办法却赋予了村民的选举权救济, 这直接违背《立法法》的立法精神, 其法律效力也大打折扣。

(三) 保障选举的法律不能成为村委会选举权利保障的法律依据

实践表明, 目前维护和保障农村村民选举权的实体法和程序法尚不能满足村民行使正当选举的需要, 关于村委会选举的实体法与程序法存在着不平衡的问题。

1. 从实体法来看, 不管是行政法体系, 还是刑法体系, 均没有明确的法律条文直接适用于村委会选举的权利保障。作为规范村委会选举的唯一一部全国性法律, 2010年10月新修订的村委会组织法对于诉讼救济只字未提, 而只是规定“对以暴力、威胁、欺骗、贿赂、伪造选票、虚报选举票数等不正当手段, 妨害村民行使选举权、被选举权, 破坏村民委员会选举的行为, 村民有权向乡、民族乡、镇的人民代表大会和人民政府或者县级人民代表大会常务委员会和人民政府及其有关主管部门举报, 由乡级或者县级人民政府负责调查并依法处理”。根据这个规定, 具体“依”什么“法”“处理”并不明确。依照罪刑法定原则和目前立法状况, 这个“法”不可能是“刑法”, 也不可能是行政法律。

这样一来, 破坏村委会选举的行为发生后, 就没有合适的刑法和行政法进行保障, 这不能不说村委会选举的立法存在重大的缺陷。当然, 在对破坏村委会选举行为的司法实践中, 仍然有不少同志按照破坏选举罪和破坏集会罪定性, 但这种定性缺乏明确的法律依据, 其合法性和正当性值得怀疑。

2. 从诉讼法来看, 不管是民事诉讼、刑事诉讼和行政诉讼, 三大诉讼法都偏重于对公民财产权利和人身权利的保护, 而没有将村民选举权利纳入其各自的调整范围, 无法通过诉讼手段对侵害村民选举权利的行为进行救济、加以保护。 (3)

民事诉讼法规定了选民资格案件, 但民事诉讼法中规定的选民资格案件也只限于各级人大选举和国家机关领导人选举, 不适用于村委会选举。这样一来就将选民资格案件排除在人民法院的司法审查范围之外。这不仅不利于保护选民的选举权利, 而且为部分工作人员滥用职权创造了条件。

刑事诉讼法只能根据刑法的有关规定确定是否纳入自己的受案范围。我国刑法当中保护公民民主权利的破坏选举案, 只限于人大代表和国家机关领导人选举。这样一来, 对于村委会选举中出现的以暴力、威胁、欺骗、贿赂、伪造选举文件、虚报选举票数的妨害选民自由行使权利的行为, 并无具体的罪名来定罪量刑, 导致刑事诉讼救济程序无法启动。

行政诉讼法虽然赋予了村民“民告官”的权利, 但行政诉讼法的受案范围只限于国家行政机关侵犯公民人身权和财产权, 而不包括村民的选举权、被选举权等政治权利。因此, 针对村委会选举所引发的权利纠纷不能适用村委会选举。

三、我国村委会选举法律制度改革的政策性建议

村委会选举问题的存在要求我们根据农村实际采取一些对策性措施, 以保障村民正当地行使选举权。一方面响应已有呼声、争取尽快制定统一的《村委会选举法》, 并在该法中确立选举诉讼救济制度;另一方面要健全村民选举权的宪法、诉讼和行政救济体系, 将现有的刑法和三大诉讼法加以修改, 使其适用于村委会选举, 以此控制村委会选举中的行政侵权和规范村委会选举行为。

(一) 尽快制定全国统一的村委会选举法

前面已经谈到, 目前保障村民选举权的实体法和程序法严重不平衡, 相对来说, 存在着一种重实体轻程序的现象。为了解决这一问题, 建议应尽快制定出台一部全国统一的《村民委员会选举法》, 用全国统一的村委会选举法来规范当前的选举行为。制定一部统一的村委会选举法, 有利之处在于:第一, 目前有了一部村委会组织法, 应该有一部村委会选举法, 并在该法中确立有关选举的诉讼救济制度, 这样就可以使村委会的实体法和程序法相匹配。第二, 可以使我国村委会选举法律体系更加完善。一旦制定全国统一的村委会选举法, 各省市区人大常委会制定村委会选举实施办法, 就会使我国的村委会选举法律体系中既有国家统一的专门法律, 又有各具特色的地方法规, 从而使村委会选举法律体系更加完善。第三, 可以使我国目前推行的村委会选举更加规范。第四, 可以使我国广大农民民主选举的权利得到更好的法律保护。第五, 制定村委会选举法可以凸显选举在村民自治中的核心地位。

(二) 建立健全村委会选举的行政救济体系

1. 行政复议。

行政复议主要针对行政机关及其工作人员侵害村民选举权利的违法行政行为。当行政机关指选、派选、直接罢免村委会成员、不依法发放当选证书、不及时处理与选举有关的争议和纠纷、对村民进行行政处罚违法等情形时, 村民认为自己的选举权受到行政机关及其工作人员侵害, 可以提出行政复议。这是因为依据行政复议法第六条的规定, (4) 行政机关侵犯相对人合法权益的所有具体行政行为都属于行政复议的范围, 它既包括相对人人身权、财产权, 也包括相对人的选举权、被选举权在内的民主政治权利。另外, 依行政复议法的规定, 行政相对人可以对一定的抽象行政行为提起行政复议, 因此从理论上说, 村民如果对县、乡人民政府及其工作部门作出的有关村委会选举的规定不服, 也能够提起行政复议。 (5) 因此可以先行将行政复议制度引入到村民选举权利救济机制中来, 即村民对县乡人民政府及其工作部门作出的有关村民选举的具体行政行为或规范性文件不服时, 可以申请行政复议。

2. 信访救济。

信访制度从性质上说既是行政救济制度, 又是监督行政制度, 但更主要的是一项行政救济制度, 是以行政复议和行政诉讼制度为主体的我国行政救济制度的补充。很多省级选举法规规定, 村民可就选举事项向有关行政机关申诉, 这种申诉其实是包括信访在内的。完善信访制度, 目前应明确具体的受理机关及其职责, 完善其工作程序, 增强信访工作的透明度。 (6)

3. 行政复议优先于行政诉讼。

行政复议和行政诉讼是行政救济的两种重要手段, 二者相比, 行政复议应该优先。特别是目前还没有将行政机关侵犯公民民主政治权利的具体行政行为纳入到行政诉讼的受案范围更是如此。有学者建议, 在制定村委会选举法时应规定“村民委员会换届选举时, 应当接受乡级人民政府的指导, 乡级人民政府不得干预依法属于村民自治范围内的事项。村民有权就乡级人民政府违法干预村民自治的事项, 向县级人民政府申请复议。对复议结果不服的, 可以向人民法院提起行政诉讼。”由于选举的复杂性, 在申请复议期间, 应当不停止选举。

(三) 建立健全村委会选举的诉讼救济体系

前面的研究表明, 刑事诉讼、民事诉讼、行政诉讼三种诉讼方式均不能对当前的村委会选举争议提供支持和帮助, 因此, 建立健全村委会选举的诉讼救济体系就变得极为必要和重要了。 (7) 有学者建议, 应设立专门的村委会选举裁判机关, 明确规定选举裁判机关的权利与义务、诉讼期限、可量化的处罚标准。但多数学者认为, 专门的选举裁判机关运行成本过大, 再加上按照我国现行宪法体制, 不可能在权力机关、行政机关和司法机关之外另外设一套新体系, (8) 因此建议应该设计一套完备、科学的选举诉讼程序, 主要设想是扩大选举诉讼的范围, 将村委会选举纳入到刑事诉讼法、民事诉讼法、行政诉讼法中关于选举的诉讼适用范围。这种救济模式的实质, 是将各种选举活动纳入到司法审查的范围内, 其优点是立法成本小, 修改幅度也不大。具体来说:

1. 修改《行政诉讼法》。

将行政机关侵犯村民选举权的行为纳入到行政诉讼的受案范围, 允许权利相对人提起行政诉讼;增加对行政机关侵犯村民选举权所应负的行政责任的规定, 建立对行政侵权行为的行政赔偿制度。在行政诉讼救济中, 应将行政主体在村民选举中的违法行政行为纳入行政诉讼的受案范围, 规定凡村民认为有关行政主体在村民选举中侵犯其选举权利的, 均可提起行政诉讼。行政诉讼救济中还应增加关于行政机关侵犯村民选举权利应当承担的行政责任的规定, 并可建立违法行政行为的行政赔偿制度。 (9)

2. 扩大民事诉讼法关于选民资格案件的适用范围。

一方面, 将村委会选举中选民资格案件列入民事诉讼程序, 使《民事诉讼法》中适用“选民资格案件”的特别程序扩大适用于村民选举, 在选民认为自己的选举权受到侵犯时, 可在法定期限内向基层人民法院起诉, 由法院按照民事诉讼法中的选民资格案件的程序进行审理;另一方面, 扩大民事诉讼中选举争议的范围, 把“候选人资格”等案件纳入《民事诉讼法》的诉讼范围;同时增加对村民选举委员会违法行为的认定和处理程序的规定, 并可增加对侵害村民选举权利的民事责任的规定。选民认为其他选民或者候选人存在贿选、舞弊等违法行为, 或者对计票、当选人资格有异议时, 可在法定期限内, 直接向基层人民法院起诉, 由法院来裁决。

3. 扩大刑法和刑事诉讼法的适用范围。

将破坏村委会选举的行为纳入到现行《刑法》的“破坏选举罪”, 即将刑法第256条修改为:“在国家法律规定的政治性选举过程中, 以暴力、威胁、欺骗、贿赂、伪造选举文件、虚报选举票数等手段破坏选举或者妨害选民和代表自由行使选举权和被选举权, 情节严重的, 处三年以下有期徒刑、拘役或者剥夺政治权利。”或在“选举各级人民代表大会和国家机关领导人员”后, 加上“村 (居) 民委员会成员”, 扩大原“破坏选举罪”内涵。对其他破坏村委会选举、严重侵害村民选举权利、具有刑事违法性的行为, 也可以规定在刑法中。

有了刑法对村委会选举的保护, 在刑事诉讼救济中就比较容易解决权利救济缺位的问题。因为根据“罪刑法定”的原则, 既然刑法应扩大破坏选举罪的适用范围, 那么刑事诉讼法也应将村委会选举纳入到诉讼的受案范围。

参考文献

[1].陈纯柱.村民自治中“四大民主”的法制化研究.社会科学研究, 2003 (3)

[2].何泽中.论村民自治权的法律救济.法学论坛, 2005 (5)