海域使用现状

海域使用现状（共7篇）

海域使用现状 篇1

一、海域使用现状调查方法

海域使用现状调查坚持“点面结合、详略结合、突出重点、兼顾一般”的原则, 做到“八个结合”。

资料收集与调查访问相结合。收集并充分利用已有资料, 特别是10余年来海洋功能区划和海域使用管理工作所积累的资料, 既要进行前后对比, 分析其变化动态, 又要注意调查访问, 从而相互验证, 保证资料的准确性。

调查与测量相结合。随时携带测量仪器, 调查和核查时, 随时根据需要进行宗海位置、面积等方面的测量。调查队伍与测量队伍并肩作战或联合工作, 从而保证结果的准确性。

遥感分析与实地验证相结合。为了保证遥感分析结果的可靠性, 在对卫星影象分析的基础上, 还进行了实际调查与验证。

面上普查和点上剖析相结合。既要进行拉网式普查, 又要选择重点区域、重点类型进行重点的调查和剖析。如用海重点区域调查、海域使用金征收标准样点调查、重点功能区自然属性调查、海域使用对周围海域使用潜力影响的重点调查、重点土壤剖面调查、重点旅游资源单体或者组合调查等。

块上调查和条上总结相结合。调查时以县 (市、区) 为调查单位, 以宗海为调查单元。但是为了调查和分析得更加深入, 除了从块上以省、市 (地) 、县 (区) 为单位进行总结外, 还要分别按专题从纵向上进行深入的总结和分析。

理论培训和实践示范相结合。为了提高调查的质量, 人员培训是必不可少的。培训时, 除了理论和技术的讲座外, 还进行了操作示范和实践演练。

合同管理与行政管理相结合。海域使用现状调查, 除了对海域自然属性的调查外, 更多地依赖海域审批者、海域使用者、涉海行政单位以及熟悉与了解当地用海情况的人员的支持、帮助与配合。因此需要合同管理与行政管理相结合。

组织协调与技术监督相结合。海域使用现状调查本身是一项技术性很强的工作, 不仅要完全按照专项调查规范进行, 而且还要保证在遇到困难和突发事件的干扰时, 及时、果断而又科学合理地处置。因此在加强组织协调的同时, 还要加强技术监督的力量。调查队伍组成中, 行政人员、技术人员要合理配置, 相互协作。

二、主要进展与初步成果

(一) 查明了海域使用的现状

通过对海域使用现状调查, 可看出:我国海域使用主要以渔业用海为主;2006-2008年围填海用地呈快速上升趋势;交通运输用海、保护区用海和风电用海增加幅度也比较大;2005-2007年海域使用金征收额成倍增加, 说明管理的力度在增大;海洋污染加剧, 纳入海域管理的排污用海较少。

江苏海域纳入海域管理的排污用海较少。江苏沿海建有一批临海工业园区, 大部分的工业园区选择向入海河流排放污水, 污水最终排入海洋, 这是海洋污染物的主要来源, 然而这种排污很难纳入海域管理的系统中, 但其对海洋环境的影响很大, 造成近岸海域环境污染。调查访问还发现, 对紫菜养殖影响最大的几个因素是:海水的污染;水动力、滩面的变化;围填海;养殖密度比较大等。对贝类养殖影响最大的几个因素是:海水的污染;水动力、滩面的变化;围填海;紫菜养殖密度大, 水流不畅, 致使贝类营养不足;小型渔船上的“电网”致使贝类死亡。

(二) 分析了海域开发对海域潜力的影响

用海类型包括:围塘养殖、设施养殖 (紫菜等) 、底播养殖 (贝类等) 、港口工程、港池、航道、路桥、盐业、海砂开采、旅游娱乐、污水排放、废物倾倒等。通过各类用海对周边海域利用潜力的影响分析得出:相同用海类型之间的相互影响比较小, 不同用海类型之间的相互影响比较大;排污用海对养殖用海、盐业用海以及旅游用海的影响比较大;围填海对养殖用海、港口航道用海的影响比较大;滩面冲淤变化对滩面养殖、设施养殖以及对港口航道的影响比较大;海岸工程建设对周边海域用海潜力的影响比较大。

以连云港西大堤为例, 主要表现在以下几个方面。

由于西大堤建设, 港域内过境水流和泥沙减少的同时, 动力条件的减弱和水交换能力的降低对港内污染物扩散不利, 港内水质条件受到一定影响。同时, 原本开敞的连云港海峡西端近岸为波浪作用较强的砂质海滩, 为连云港陆岸最主要的海滨浴场。西大堤建设后, 这一海滩被包入港内成为掩护区, 得不到波浪的长期洗刷, 细颗粒泥沙的落淤使该海滨浴场功能逐渐退化。

西大堤建设后, 原本通过海峡交换的泥沙改为绕过东西连岛东部海域, 使东西连岛东部过境泥沙增多, 东西连岛东侧具有海滨浴场功能的砂质海滩受到一定影响。其中主要表现为沙滩近岸水体更为浑浊, 细颗粒泥沙在一定条件下亦可在沙滩落淤, 影响其景观和休闲功能。

西大堤建设后海州湾南部岸段的凹入深度增大, 临洪河口附近岸滩淤积严重, 淤积泥沙主要为弱动力条件下落淤的细颗粒泥沙, 潮滩松软易陷, 难以开展生产活动, 近岸滩涂养殖海域的使用潜力受到限制。

(三) 对滨海旅游资源及其潜力进行了调查与评价

江苏几个沿海城市旅游资源分布相对来说较不平衡。从资源空间赋存现状来看, 沿海各市市区的资源富集度远远高于下属县 (市) , 各市市区是旅游资源的高富集区, 集中了地区大量高等级的旅游资源。

江苏沿海旅游区以山海文化、湿地文化为特色, 自然生态旅游景观见长, 其独有的古朴、自然、原始风貌令游客从中体验大自然的无尽野趣, 感受生态旅游的无穷魅力。这使得该区域与上海的城市旅游、宁镇扬的文化旅游、苏南的古典园林旅游、徐宿淮的楚汉文化游等具有较强的互补性, 具有自己特色的独占性的旅游资源较多。但江苏沿海旅游资源目前发展较好的景区景点少。大部分资源没有充分挖掘其内涵, 还不能代表其自身的旅游形象。在上述旅游区域中, 江苏沿海地区的旅游资源处于中下游的位置, 还需要进一步挖掘, 科学的开发潜力旅游资源, 提升江苏沿海旅游区的整体形象。生态旅游资源有很大的发展空间。江苏沿海环境质量较好, 生物多样性鲜明, 且开发程度较低, 沿海民风淳朴、民俗优雅、文化异质性突出, 完全具有发展生态旅游的后发优势。该地区以海滨湿地生态系统、山林生态系统、农 (渔) 业生态系统等为主的绿色生态旅游资源, 可为旅游者提供丰富多样的生态体验, 将有着巨大的旅游开发潜力。沿海地区应在充分利用现有的田园生态景观、海滨生态资源、山水生态资源、湿地生态资源、沙洲海岛生态资源的基础上, 挖掘有丰富内涵的旅游主题, 吸引游客到生态旅游地休闲度假, 领略生态旅游的大自然情趣。进一步重视射阳—新洋港流域国家湿地公园的开发;并重视对连云港山海生态旅游资源的深度挖掘;以两个国家级自然保护区为依托, 利用滩涂资源, 建设国家湿地生态公园;加快建立启东圆陀角江海生态旅游区、海门市东灶港牡蛎礁生态保护区, 并在此基础上, 结合毗邻滩涂和海上生态旅游资源, 适度进行生态旅游开发。

文化旅游资源有一定的发展潜力。目前, 观光旅游仍然是市场需求的主体, 但文化旅游需求正呈现增长趋势。因此, 沿海地区要注重深度挖掘文化旅游资源潜力。连云港地区进一步关注对大伊山石棺墓葬群, 将军崖岩画等文化旅游资源的保护和开发;在花果山旅游资源挖掘中充分利用《西游记》这一古典名著;充分认识到孔望山汉代摩崖石刻和石雕高度的历史价值和艺术价值。盐城作为革命老区, 要配合各个相关纪念馆的建设加大在民间征集历史文物的力度, 加强对位于民间的纪念场所的保护;做好西溪古镇的保护开发工作;草煎盐文化贯穿于盐城的发展历程, 该地区需要好好的加以利用。南通地区要进一步挖掘和修复濠河西岸及唐闸镇的近代工业遗存, 设立标牌, 增建陈列馆, 完整的再现南通作为“中国近代第一城”的风采。

总之:旅游资源类型丰富, 可以满足多种旅游开发需求;旅游资源品位较高, 海滨生态旅游资源特色鲜明;旅游资源组合良好, 特色资源具有空间集聚效益;开发利用程度较低, 旅游资源后发优势潜力较大。

(四) 进行了海洋经济可持续发展的分析与评价

纵向上看, 江苏省海洋经济可持续发展状况在1999年到2006年间是良好的, 虽有跳跃性的波动, 但总体仍呈现出可持续的发展态势, 是一个波动中上升的过程 (图1)

横向上看, 2002—2006年的数据分析表明, 江苏省海洋经济的发展在沿海11个省市中处于中等水平 (图2) 。

(五) 进行的其他评价工作

进行的其他评价工作包括:海域使用金标准的制订;海洋功能区划一致性调查以及新的用海需求的调查;重点滩涂土壤及其利用调查;对滨海湿地生态功能进行了调查;开发了海籍管理信息系统;建立了海洋水质动态监测方法;还通过制度建设、人员培训、硬件升级和系统优化, 完善了海域使用测量、登记、申批省-市-县三级联动管理体系。

江苏908调查引起了中央电视台的关注, 中央电视台10频道“走近科学”对我们在蛎蚜山的调查给予了专题报道。

三、对一些问题的思考

优化海洋产业布局, 实现集约性用海。目前海域使用方式是粗放性的 (产业单一, 产业链比较短, 效益比较低) , 应该逐步走向集约性用海。包括:集约利用海岸线、立体化利用海域以及综合利用海洋资源。

建立区域、部门、产业协调机制。如:建立保护渔民权利的补偿和退出机制, 建立海洋开发的利益协调机制, 建立区域协作、部门协调、产业统筹的机制。

加大海洋科技投入力度, 加强技术攻关和科学研究。包括:海洋环境容量研究;围填海适宜方式研究;综合开发利用的空间组合和时间次序的研究;海洋资源利用潜力和适宜方式的研究;海洋能源开发技术攻关;海洋化工技术攻关;海洋监测与信息技术研究。

创新发展模式。要跳出先污染后治理的发展模式, 坚持集聚发展、保护性发展、可持续发展;要跨越农业-工业-服务业传统发展的模式, 走大力发展第三产业、适度发展工业的道路;要跨越局地经济-区域经济-全球经济发展的次序, 直接进入区域统筹发展和合作发展的新阶段。总之, 应该跳出局地, 用全球的视野, 区域合作的思路, 统筹资源、统筹市场、统筹规划和布局。

构建沿海大旅游产业体系, 江苏发展旅游产业, 具备良好的基础条件和极具特色的旅游资源, 如江苏拥有世界上最典型的辐射沙洲、中国最大规模的滨海湿地以及中国最长的淤泥质海岸。同时, 发展旅游产业, 可以与其他产业形成立体交叉布局, 符合综合开发、集约利用资源的思路。

江苏旅游资源利用策略:在传统的观光和文化旅游的基础上, 重点推出滩涂湿地生态游、海滨生态度假游、农业 (渔业) 观光游、特色海洋文化游、海滨康体娱乐游、科普修学游等;串联江苏沿海三市精品旅游景区, 推出神山-仙鹤-长寿之旅;实施围海造湖工程, 营造碧海金沙旅游景观;分别在沿海三市海滨地带建设大型自驾车营地。

构建沿海大旅游产业体系的思路是:依托江苏沿海地区大中城市, 推进旅游要素集聚发展;依托旅游度假区或旅游开发区, 实施产业集中布局, 促进形成以旅游业为主体的现代服务产业集群。将旅游与其他产业无缝对接, 注重培育和延伸旅游产业链, 促进旅游业和相关产业 (如文化产业、生态农业、商贸服务业等) 的密切结合和联动, 打造超越“六要素”的大旅游产业。从而走出一条综合开发、创新发展的新路子, 形成江苏海洋开发的新模式。

海域使用现状 篇2

1 海域有偿出让方式现状

1.1 海域有偿出让以行政审批为主

《海域法》第三条规定“海域属于国家所有”, 国家作为海域所有权人, 通过有偿出让海域使用权, 将海域资源在地区之间、行业之间以及海域使用行为主体之间进行初始配置, 保证了国家的海域所有权从经济上得到实现。有偿出让海域的方式是多样的, 《海域法》规定单位和个人可以通过行政审批、招标、拍卖3种方式取得海域使用权, 但目前国家出让海域使用权仍以行政审批为主。2006—2010年, 全国通过招标、拍卖等方式确权海域面积占总确权面积的比例分别为3.16%、1.07%、4.55%、2.59%、3.24%, 超过95%的确权海域都是以行政审批的方式出让。

1.2 海域市场化方式出让工作稳步推进

《海域法》实施以后, 沿海地区开始探索以招标、拍卖和挂牌 (以下简称“招拍挂”) 等市场化方式出让海域使用权。广西壮族自治区北海市海洋局是全国首批实行招拍挂出让海域使用权的单位之一, 该局2002—2005年先后5次组织开展招拍挂出让海域使用权活动, 标的物50个, 海域面积0.17万hm2, 成交18宗, 面积608hm2[1]。2005年, 连云港市连云区丁港至方洋港紫菜养殖区的约260hm2海域3年使用权通过拍卖出让, 20宗紫菜养殖海域出让金最高达93元/hm2, 远远超过13元/hm2的竞拍底价[2]。随着实践推广, 越来越多的沿海地区开展了此项工作, 截至2010年, 全国共有辽宁、河北、山东、天津、江苏、福建、广西、广东8省 (市、自治区) 推进了以招拍挂等市场化方式出让海域使用权的工作 (表1) 。2011年1月, 国家海洋局下发了《2011年海域使用管理工作要点》, 在第四条明确提出“推行海域资源市场化配置, 提高海域国有资产价值”, 此举促使沿海各地进一步加大推进海域市场化方式出让工作的力度, 有助于海域一级市场的发展和完善。

2 海域有偿出让配套措施现状

2.1 海域使用金征收逐步规范

1993年, 财政部和国家海洋局颁布实施了《国家海域使用管理暂行规定》, 规定“海域出让金征收标准为每年每亩不低于100元”, 由于国家缺乏统一规范, 沿海地方基本上都出台了各地的海域使用金征收标准。2002年, 《海域法》实施, 规定“单位和个人使用海域应当按照国务院的规定缴纳海域使用金”, 但海域使用金征收主要依据仍是《国家海域使用管理暂行规定》, 国家规定的海域使用金征收标准仍然只是一个指导性的征收标准。2007年, 财政部和国家海洋局联合发布《关于加强海域使用金征收管理的通知》, 提出“除农业填海造地用海、盐业用海、养殖用海暂由沿海各省、自治区、直辖市财政部门和海洋行政主管部门制定标准外, 各地区、各类型用海海域使用金征收标准统一由财政部、国家海洋局制定”, 并规定了海域使用金征收方式、缴库方式、管理和监督管理责任部门。

2.2 地方分别出台有关市场化出让海域的管理规定

由于以招拍挂出让海域使用权还是一项为适应中国市场经济体制的探索性工作, 国家还未能出台统一的管理规定。沿海各地为顺利推进此项工作, 纷纷出台了从省级到县级的有关管理规定, 对以招拍挂出让海域使用权的具体操作方法予以了界定和细化, 使海域“招拍挂”出让规范化运作。

河北于2004年颁布实施《唐山市海域使用权招标、拍卖、挂牌出让暂行办法》。山东于2004年提出《文登市五垒岛湾海域使用权公开拍卖方案》, 2005年颁布实施《日照市海域使用权招标拍卖挂牌出让实施办法》。江苏于2003年颁布实施《盐城市海域使用权招标拍卖实施办法》, 2004年颁布实施《连云港市海域使用权出让招标拍卖实施办法》, 2010年完成了《江苏省海域使用权招标拍卖实施办法 (试行) 》 (征求意见稿) , 2011年颁布实施《如东县海域使用权招标拍卖挂牌出让暂行办法》。福建于2007年出台了《福建省招标拍卖挂牌出让海域使用权办法》, 2008年出台《诏安县海域使用权招标拍卖规定》, 2010年出台《蕉城区海域使用权出让公开招标拍卖规定》。广东于2003年颁布实施《惠州市海域使用权招标拍卖暂行规定》, 2011年起草了《广东省招标拍卖挂牌出让海域使用权办法 (征求意见稿) 》。广西于2010年起草了《养殖用海招标拍卖挂牌管理办法》和《工程建设项目海域使用权招标拍卖挂牌出让管理办法》。

虽然海南、浙江目前还没有开展海域使用权招拍挂出让工作, 但也陆续出台了相关规定作为以后的工作保障。海南省三亚市2006年就出台了《三亚市海域使用权招标拍卖管理办法》, 2008年海口市颁布实施《海口市海域使用权招标拍卖挂牌出让管理暂行办法》, 2011年4月, 浙江省出台《浙江省招标拍卖挂牌出让海域使用权管理办法》。

2.3 地方开始试探开展海域收储工作

沿海开发热潮产生了大量的建设用海需求, 为了协调好养殖用海和工业用海的关系, 保证重大项目建设的用海需求, 有些地方试探开展海域收储工作, 试图通过对海域“统一规划、统一储备、统一配置”来整合盘活海域资源。2010年, 福建省莆田市参照林权改革和土地管理的做法, 从养殖用海海域收储入手, 在涵江区、秀屿区尝试海域收储2 000hm2, 对海域收储的范围、方式、程序和资金来源等方面提供了一种实践经验。2010年8月, 福建省漳浦县成立了“海域收购储备中心”, 主要通过依法收回、收购、置换、新开发等方式实施海域资源储备, 为采用招标、拍卖和挂牌方式出让海域使用权创造条件。

3 海域使用金征收现状

3.1 全国海域使用金总额大幅增加

2007年执行新海域使用金征收标准后, 当年征收的海域使用金为29.6亿元, 比2006年的15.7亿元基本翻了一番。2008年、2009年及2010年征收的海域使用金总额也逐年大幅增加, 分别为58.9亿元、78.6亿元和90.7亿元 (图1) 。

虽然每年填海造地用海确权面积占据比例较小, 但每年填海造地用海征收的海域使用金一直占总额的比例较大, 2005年就超过了60%, 2007年执行新标准后, 2007年、2009年、2010年都超过85% (图2) 。

3.2 海域市场化出让征收的海域使用金逐年增加

全国以招拍挂方式出让海域征收的海域使用金逐年递增, 2009年呈暴发式增长, 高达4 763.32万元, 2010年继续增加为5 527.58万元 (图3) 。随着海域市场化出让工作的推进, 海域招拍挂不再仅仅局限于海洋渔业项目, 这直接导致海域市场化出让征收的海域使用金总额大幅增加。2009年, 天津市通过拍卖出让的59hm2海域使用权用于填海造地项目, 征收了海域使用金4 269.70万元;2010年, 广东省通过挂牌出让了2宗海砂开采用海, 征收的海域使用金分别为53.2万元/hm2和25.5万元/hm2, 分别为现行标准4.5万元/hm2的12倍和7倍。

3.3 填海造地用海海域使用金标准远低于毗邻土地价格

国家海域使用金征收标准将填海造地用海分为建设填海造地用海、农业填海造地用海、废弃物处置填海造地用海和非透水构筑物用海4类, 实践中, 填海造地用海以建设填海造地用海为主。虽然2007年开始执行的海域使用金标准中, 填海造地用海的标准大幅增加, 但和2006年调整后的新增建设用地有偿使用费标准相比较, 1~6等的建设填海造地用海海域使用金标准分别和1、2、3、4、7、10等的新增建设用地土地有偿使用费征收标准差不多 (表2) , 远低于毗邻土地价格。通过对商住用填海造地项目和工业用填海造地项目的调研, 目前填海造地用海征收的海域使用金仅占毗邻土地基准价的20%~30%, 在城市核心区域甚至只占5%~10%。

注:标准Ⅰ为新增建设用地土地有偿使用费征收标准;标准Ⅱ为建设填海造地用海海域使用金征收标准.

由于通过填海造地获取建设用地成本低廉, 加之填海新增建设用地游离于全国宏观调控体系之外, 因此沿海地区填海造地规模无法得到有效控制。2006年全国填海造地用海确权面积为112.9km2, 2007年新标准颁布实施后, 当年的填海造地用海确权面积仍然增加到134.3km2, 2007年以后填海造地用海确权面积一直稳定增加 (图4) , 提高填海造地用海海域使用金标准并没有有力减退沿海各地的填海造地热潮。

4 海域有偿使用制度实施建议

4.1 海域使用金标准需要进一步细化

从全国海域一级市场发展现状来看, 行政审批在一段时间内仍将是海域使用权出让的主要方式, 因此海域使用金标准是推进海域有偿使用制度一项非常重要的工作。海域使用类型复杂, 区域差异大, 但目前的海域使用金标准反映的是整个县级行政单元所辖海域综合价值的平均水平, 只有将评价单元进一步细化, 才能更准确地反映海域市场价值。因此, 海域使用金标准需要不定期修订, 并且逐步实现基于海域使用类型的海域定级, 在此基础上制定出更科学合理的海域使用金标准。

4.2 海域市场化出让要和严格的海域用途管制相结合

中国海域一级市场是绝对的垄断市场, 垄断供应模式必然造成海域资源的绝对紧缺, 招拍挂等市场化出让方式, 将促使海域价格一步一步走高。但海域资源是人类生存发展的战略性物资和经济发展的重要资源, 国家在出让海域使用权时不能一味追求“高价格”, 而应本着公平优先、兼顾效率的原则, 在地区之间、行业之间以及海域使用者行为主体之间科学合理的配置海域资源使用权。因此, 国家海域管理部门应该实施严格的海域用途管制, 海域市场化出让要严格执行海洋功能区划, 严格控制改变海域自然属性的用海方式。

4.3 填海造地项目与毗邻土地捆绑出让

填海造地用海的海域使用权与土地使用权的衔接是推进海域市场化出让工作的难点:如果通过市场化方式取得海域使用权后, 毗邻用地项目审批通不过, 海域就无法使用;项目通过申请后, 海域填成陆地, 又产生补缴土地出让金问题, 增加了开发成本。填海造地项目和毗邻土地捆绑出让能有效解决这一矛盾, 海域管理部门与土地管理部门可以先按规定分别测算出海域使用金与土地出让金的底价和比例, 再通过协商, 最终合并确定出让底价, 通过招拍挂等程序后, 中标方可同时拍得海域使用权证与土地使用权证, 其所缴纳的成交金额再按海域与土地的比例分成, 分别上缴入库。

4.4 海域市场化出让方式暂时以招标、挂牌为主

目前, 海域市场化出让的实践仍以养殖用海为主, 在实际操作过程中, 必须考虑到当地长期渔民的利益, 而招标、拍卖、挂牌3种出让方式中, 拍卖方式以“价高者得”为原则, 不排除养殖业主为了保有养殖海域前期高额投资, 不能准确地从自身经济利益出发竞价。如江苏省经过实践得出:1hm2紫菜养殖海域的海域使用金应该不超过1.8万元, 2005年连云港某宗紫菜养殖海域2.1万元/hm2的拍卖价格必然给养殖户带来超额负担。同时, 拍卖方式受竞争强度的制约, 而很多非渔业项目用海, 尤其是填海造地用海, 往往缺乏竞争, 拍卖难以进行。因此, 现阶段海域市场化出让方式应该以招标、挂牌为主, 拍卖则还需要具体的机制设计来支撑, 有待将来条件具备后再分步实施。

摘要：根据国家推行海域有偿使用制度的历程及历年海域使用管理数据, 从海域有偿出让方式、海域有偿出让配套措施、海域使用金征收等方面总结了中国海域有偿使用制度实施现状。结果表明:目前, 中国海域有偿出让以行政审批为主, 同时, 市场化方式出让工作稳步推进, 沿海各地纷纷开展海域使用权招标拍卖挂牌出让工作。国家海域使用金征收逐步规范, 执行2007年新海域使用金标准后, 全国海域使用金征收总额大幅增加, 以招拍挂方式出让海域征收的海域使用金也逐年递增。不过, 填海造地用海海域使用金标准远低于毗邻土地价格, 无法有效调控填海造地规模。针对海域有偿使用制度实施现状, 提出了几点建议, 认为海域使用金标准需要进一步细化, 海域市场化出让要和严格的海域用途管制相结合, 填海造地项目应该与毗邻土地捆绑出让, 海域市场化出让方式暂时以招标和挂牌为主。

关键词：海域有偿使用制度,海域出让,海域资源配置,海域使用金

参考文献

[1]扬威.“招拍挂”出让海域深得人心[N].中国海洋报, 2005-06-14.

海域使用现状 篇3

“908”专项总体任务基本内容包括我国近海海洋综合调查、我国近海海洋综合评价以及构建我国近海“数字海洋”信息基础框架。我国海域使用现状调查是我国近海海洋综合调查中的一项重要组成部分, 其成果可为我国的海洋综合评价和“数字海洋”的构建提供基础资料, 同时, 也为今后政府管理及建立健全海域使用管理制度提供数据支撑。

1 全国海域使用现状调查概况

1.1 调查方式

本次海域使用现状调查是《中华人民共和国海域使用管理法》 (以下简称《海域使用管理法》) 实施以来第一次全国性的调查, 所获得资料是掌握海域使用现状、合理开发利用海洋和有效地管理与保护海洋的基础数据。海域使用调查采用资料收集、调访和实地勘测等相结合的方法, 原则上对已经确权的、界址清楚的用海只收集资料、未经确权以及界址不清楚的用海采用实地勘测的方式进行[1]。

1.2“908”调查海域使用分类体系

“908”调查海域使用分类体系参照了2002年版的《海籍调查规程》, 将海域使用分为9个一级类、30个二级类。一级类基本没有变化, 而在2002年版的海域使用分类体系的基础上, 将二级类进行了细分;“908”调查海域使用分类体系与现行的海域使用分类体系的一级类和二级类的个数相等, 两者一级类的名称有细微修改, 不过二级类做了较大调整, 主要表现在渔业用海、工业用海 (工矿用海) 和造地工程用海 (围海造地用海) (表1) 。新的工业用海二级分类按产业进行了细分, 渔业用海的二级分类进行了归纳;另外, 造地工程用海的二级类差别也较大。“908”专项调查海域使用分类体系主要作用基本局限在海籍测量、海域使用调查与统计领域, 而新的海域使用分类体系能够与海域管理应用, 海洋功能区划分类以及海域使用金征收标准分类相衔接[2], 偏重于海域使用管理。

1.3 全国海域使用的总体现状

《海域使用管理法》的地理适用范围是内水和领海, 即海岸线到领海外缘线之间的区域, 包括水面、水体、海床和底土, 适用海域面积约38万km2。据全国海域使用现状调查资料统计, 全国海域使用宗海数约7.5万, 其中, 确权用海宗数4.72万, 未确权用海宗数约2.78万, 面积共约308万hm2, 还不到《海域使用管理法》适用海域面积的10%。

在所有用海中, 渔业用海、交通运输用海、工矿用海和填海造地用海在用海宗数和用海面积上所占比重较大, 旅游娱乐用海、海底管线用海、排污倾倒用海、特殊用海和其他用海所占比例较小 (图1) 。

2 海域使用现状的特点

综合分析“908”专项我国海域使用现状调查资料, 我国海域使用具有如下特点。

2.1 用海类型齐全

丰富的海域空间资源类型为各类海洋产业的发展提供了广阔的空间。依据《海域使用现状调查技术规程》的分类方法, 海域使用类型分为9个一级类和30个二级类。本次海域使用现状调查成果表明, 上海和天津两个直辖市的海域面积较小, 经济较为发达, 海域使用以交通运输用海、工矿用海和海底工程用海为主, 类型较为单一, 其他沿海各省、市、自治区用海类型都比较齐全, 基本包括渔业用海、交通运输用海、工矿用海、围海造地用海、旅游娱乐用海、海底工程用海、排污倾倒用海、特殊用海和其他用海等海域使用类型的一级类, 由于海洋资源分布和海洋经济发展的不平衡, 缺失少量的二级类用海。

2.2 渔业用海比重大

渔业用海是指为开发利用渔业资源、开展海洋渔业生产所使用的海域。渔业用海是我国最传统的用海方式, 除了上海市、天津市外, 渔业用海仍然是我国最主要的用海方式, 无论在用海宗数还是在用海面积上, 在沿海各省、市、自治区用海中均占举足轻重的地位 (图2) 。

据全国海域使用现状调查资料统计, 沿海11个省 (直辖市、自治区) 渔业用海宗数最多的是辽宁省, 超过17 400宗, 其次是广东省和福建省, 用海宗数分别为13 524宗和11 732宗;渔业用海宗数所占比例最大的是海南省, 达98.66%, 其次是辽宁省、广西壮族自治区和山东省, 所占比例分别为96.71%、94.9%和94.10%;渔业用海面积最大的是辽宁省, 面积超过35.4万hm2, 其次是江苏省和山东省, 面积分别为30.6万hm2和26.6万hm2;渔业用海面积所占用海比例最大的省份是山东省, 达92.29%, 其次是辽宁省、福建省和江苏省, 所占用海比例分别为80.02%、73.84.%和73.05%。

2.3 海域使用空间分布不平衡

我国海域使用无论在沿海岸线方向上还是在垂直海岸线方向上都呈不均衡分布。在沿海岸线分布上, 经济较为发达的地区包括珠江口海域、长江口海域和天津滨海新区等海域开发和利用程度比较高, 海域使用程度已超过其资源和环境承载力;在垂直海岸线方向上, 海域使用空间分布呈现近岸海域使用率高、远岸海域使用率低的趋势。随着海洋经济的不断发展, 各行业对近岸海域的需求量逐渐增大, 以内湾、沿岸为主的海域开发进度不断加快, 如, 旅游娱乐用海、海水养殖 (除底播) 、港口用海以及临海工业用海等海域使用类型主要集中于近岸0~5m等深线海域内, 导致海域空间供求矛盾及各行业之间用海矛盾日益突出, 但外部深水海域开发进程相对缓慢, 形成内部与外部、浅水与深水海域开发不平衡的弊端。

3 海域使用对国民经济和社会发展的贡献

自《海域使用管理法》实施以来, 海域使用管理取得了明显成效, 基本实现了海域资源的有序、有度、有偿使用管理, 为国民经济和社会发展作出了巨大贡献。主要体现在如下几个方面。

3.1 海域使用拓展了国家发展空间

近几年来, 随着我国沿海地区人口增长与经济的高速发展, 作为我国经济增长最活跃、工业化和城市化进程最快的东部沿海地区, 非农业建设用地扩张与耕地资源量锐减, 土地资源短缺与人民生活需求日益提高的矛盾不断尖锐, 向海洋空间发展, 作为海域使用类型之一的围海造地已成为沿海地区解决用地紧张、维持沿海地区社会经济可持续发展的有效途径。近年来围海造地已经为我国的社会经济提供了极大的发展空间。

3.2 海域使用促进了国民经济的发展

近几年, 我国通过对海域资源的科学管理, 在正确引导沿海地区科学、有序的开发使用海域, 发展海洋经济方面发挥着越来越重要的作用。随着海洋经济总量稳步增长, 海洋经济对国民经济和社会发展的贡献日趋突出, 我国海洋经济已成为国民经济新的增长点。据统计, 在海域使用管理实施的几年来, 我国海洋生产总值由2002年的11 270.5亿元增至2009年的年的31 964亿元, 短短8年时间增长了1.84倍, 海洋生产总值占国内生产总值的比重一直维持在9.0%以上[3,4] (2003年除外) 。

3.3 海域使用增加了中央和地方财政收入

海域有偿使用制度是《海域使用管理法》的基本制度, 也是国家海域所有权功能的体现。目前, 县级以上人民政府审批的项目用海海域使用金30%上缴中央财政, 缴入中央国库;其余的按省 (市、自治区) 、市、县不同比例分别就地缴入各级国库。据统计, 2009年全国确权海域面积17.84万hm2, 征收海域使用金达78.63亿元[5,6]。在一定程度上, 海域使用金的征收提高了海域使用对各级财政的贡献。

4 海域使用存在的问题

尽管海域使用管理取得了明显成效, 基本实现了海域资源的有序、有度和有偿使用管理, 为国民经济发展和社会的稳定作出了巨大贡献, 但海域使用中依然存在一些问题尚待解决。

4.1 未确权用海较多

《海域使用管理法》第三条明确规定“海域属于国家所有, 国务院代表国家行使海域所有权。任何单位或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让海域。单位和个人使用海域, 必须依法取得海域使用权”。自《海域使用管理法》实施以来, 我国海域使用管理取得了明显成效, 基本实现了海域资源的有序、有度和有偿使用管理。但仍然存在部分用海单位和个人不能严格按照海域使用管理的要求, 在未取得海域使用权的情况下占用海域。据全国海域使用现状调查资料统计, 除了天津不存在未确权用海外, 其他各省 (市、自治区) 都存在未确权用海情况, 其中广东省、上海市、浙江省、福建省和江苏省未确权用海占本省用海的比例较大, 分别为95.00%、81.7%、45.2%、38.61%和33.98%;海南省、广西壮族自治区、河北省、山东省和辽宁省所占比例较小, 分别为25.63%、23.98%、14.04%、10.24%和7.76% (图3) 。

4.2 一些用海与海洋功能区划相悖

《海域使用管理法》第四条规定, 海域使用必须符合海洋功能区划。然而在我国海域使用中依然存在诸多与海洋功能区划不一致的用海。根据全国海域使用现状调查资料统计, 我国沿海11个省 (直辖市、自治区) 中, 除了天津市用海均符合海洋功能区划外, 其他各省 (直辖市、自治区) 均存在一定数量的用海与海洋功能区划不一致, 其中, 福建省最多, 达2 276宗, 面积约24 304.29hm2;其次是辽宁省和山东省, 分别有1 865宗用海和1 387宗用海与功能区划不一致, 另外, 江苏省虽然仅有246宗用海与所在功能区划不一致, 但面积却最大, 达227 526.18hm2。

4.3 部门和行业间开发利用海洋资源矛盾突出

随着海洋经济的不断发展, 各部门、各行业对近岸海域空间资源的需求量逐渐增大。由于我国海域资源分布不均衡, 沿海大中城市和浅水近岸海域开发程度高、用海密度大, 在缺乏统一协调的情况下, 资源供需矛盾日渐突出, 海域使用冲突时有发生。例如, 在一些地区表现为旅游娱乐用海、交通运输用海、临海工业用海与渔业用海的矛盾;一些地区表现为旅游娱乐用海、渔业用海、自然保护区用海与军事设施用海的矛盾;还有一些海域表现为近岸石油开采用海与围海造地用海的矛盾等, 这些矛盾如不能有效地解决, 将直接影响海洋经济健康、持续发展, 也影响我国国防安全。因此, 海洋管理部门应对各行业、各部门之间的用海进行统一规划, 尽量避免相互排斥的用海出现交叉的情况, 拉开污染性大的用海类型与旅游娱乐用海、保护区用海之间的距离, 并对污染性用海的排污情况严加监控, 使各行业用海协调发展。

4.4 海洋开发对海洋环境的负面影响

海域使用对海洋环境质量和海洋生态产生一定的负面影响, 导致环境质量下降, 生态环境遭到破坏等, 虽然近几年有改善态势, 但依然较为严峻。

在海域使用中, 对沿海环境压力最大是围填海项目的实施, 它将直接导致保护区面积的缩小, 大片生态湿地丧失, 旅游景区改观和自然岸线遭到破坏等。大面积的填海造地, 将导致自然海湾及海岛岸线和大陆岸线的进一步减少, 改变了千百万年来较稳定的海洋水动力系统, 沿海将形成新的动力平衡, 对环境将产生不可逆或不可预知的影响。随着沿岸新兴工业的发展, 海洋的承载压力会越来越大, 沿岸海水环境质量会进一步的退化。因此, 我们不但要关注海洋经济, 更要关注海洋经济建设给海洋环境带来的压力, 在沿海经济开发中更应关注一些环境友好型的建设项目。

5 对策建议

5.1 加强海域使用管理, 规范海域使用秩序

依据《海域使用管理法》《中华人民共和国海洋环境保护法》等法律法规, 强化海域使用管理, 加强海域使用动态监视监测系统, 加大海域执法检查力度, 规范海域使用秩序, 实现依法用海、依法管海。保证科学、合理和有序地使用海域资源, 使海域使用的社会、经济和环境效益得到充分发挥。

5.2 健全海域使用规划体系, 优化海域利用结构与布局

依据全国海洋功能区划, 建立、健全海域使用规划体系, 全方位调控各类海洋资源的开发利用, 优化海域使用类型布局、集约利用海洋资源, 最大限度地缓解近岸区域资源供需矛盾, 减轻资源压力;在规划控制下, 加大海域开发力度, 从根本上改变资源整体利用程度较低, 闲置和浪费现象普遍的局面, 提高海域利用率。

5.3 加强海洋环境保护, 改善海洋环境质量

为促进我国海域使用的可持续发展, 需要严格控制影响海洋环境的陆源污染物入海, 海水养殖、海上倾废、海洋石油勘探和开发、海洋与海岸工程建设以及船舶污染等, 要全部实现接收处理达标定点排放, 同时对自然保护区进行生态治理、恢复原有功能, 使近岸海水水质达到环境功能区划目标, 使海岸及海洋生态系统状况得到稳步提高, 扭转海洋环境质量不断恶化趋势。同时, 通过建立与完善海洋环境与海洋灾害监测与预警系统, 全面提高对海洋环境和海洋灾害的监测、预警能力, 最大限度地减少海洋灾害造成的损失。

5.4 加大科技推广力度, 提高海域使用效益

坚持以科技兴海为核心, 加大海洋科技推广普及力度, 利用现代科学技术手段和理念, 对传统的海域使用方式进行改造, 逐步以生态养殖、工厂化养殖和精品养殖, 取代现有的传统养殖方式;不断提高海水综合利用、海洋风能利用和其他高技术、高附加值的临海 (港) 工业等科技水平, 拓展海域资源利用领域, 使海域使用类型结构更加协调。

6 结论

通过对我国海域使用现状调查资料和成果的分析表明, 我国海域使用具有类型齐全、开发利用不平衡和渔业用海比重较大等特点。同时在海洋开发利用过程中存在诸多问题, 其中未确权用海较多, 部分用海不符合海洋功能区划要求等问题较为突出, 建议加强海域使用管理, 规范海域使用秩序;健全海域使用规划体系, 优化海域使用结构与布局相关措施;加强海洋环境保护, 改善海洋环境质量;加大科技推广力度, 提高海域使用效益。以促进海域使用的有序开发, 保证海域使用的可持续发展。

参考文献

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[4]国家海洋局.2009年中国海洋统计年鉴[R].2010.

[5]国家海洋局.2009年海域使用管理公报[R].2010.

海域使用现状 篇4

1 国外海上风电发展现状

对于海上风电产业来说, 欧美发达国家已经相当成熟, 而我国对海上风电发展则刚刚起步, 各方面都还很不成熟, 正因为如此, 非常有必要了解和吸收国外海上风电产业发展的经验, 从中获得启示, 以加快我国海上风电产业发展的步伐。

1.1 欧洲海上风电发展现状

欧洲是全球海上风电发展最快的地区。目前, 全球海上风电场主要分布在丹麦、英国、荷兰、瑞典和爱尔兰等欧洲国家。根据2010年1月, 欧洲风能协会 (EWEA) 发布的《2009欧洲海上风电产业的主要趋势和统计资料》, 至2009年底, 欧洲水域中共安装、并网的风力涡轮机达到828台, 遍布9个欧洲国家的38个风电场, 总计安装容量为2 056 MW (表1) 。

丹麦的风能资源非常丰富, 也是世界上最早大规模开始风力发电的国家, 在风电技术上也位居世界领先地位。丹麦主要的风机装备制造商维斯塔斯早在20世纪90年代初就开始研究海上风电技术, 是最早掌握海上风电技术开发的公司。1990年, 丹麦安装了全球第一台示范近海风电机组, 单机容量220 kW。自此, 世界风电发展跨入了另一个时代。1997年, 丹麦政府制订了海上风电发展计划, 预计 2010年, 丹麦的海上风电将达到 100万kW。目前, 丹麦建成了9个海上风电场, 总装机容量60万kW余, 占世界海上风电的 1/3、欧盟海上风电的1/2。

英国海上风电项目稳步增长, 由于英国海域内风力资源占欧洲总资源相当大的比例, 因此发展前景比较乐观。相关研究报告估计, 英国海上风能接近1 000 TW·h, 相当于全国年总用电量的数倍。综合英国优越的海上风能资源, 强大的海上政权以及2015 年15%新能源比例的强制性政策建立, 英国被认定是全球海上风电最佳市场。自2000年12月英国第一座海上风电场——诺森伯兰郡布莱斯海港风电场批准建立以来, 已有13 座海上风电场陆续建立起来, 总装机容量超过1 155 MW。其中12 座海上风电场已完成并网发电, 总装机容量达到882.8 MW。

德国海上风力发电起步比较晚, 国内首座海上风能电站——“阿尔法文图斯”始建于2008年7月, 2010年4月27日在北海正式并网发电, 这标志着德国海上风电进入大发展时期。阿尔法文图斯电站位于离德国北部岛屿波尔库姆以北45 km的北海海域, 造价达2.5亿欧元, 现装有12台风能装置 (俗称“风车”) , 每台装置的装机容量均为5 000 kW, 一年共发电至少2.2亿kW·h, 从理论上可满足5万家庭的用电需求。这样级别的装机容量在世界海上风电站的建设史上还是首次, 阿尔法文图斯被称为“示范项目”, 主要是为今后的海上风电站建设积累经验。

1.2 北美海上风电产业的发展现状

北美的风电产业近些年来发展非常迅速, 尤其是美国和加拿大。随着近年来全球清洁能源和可再生能源发展势头的日益强劲, 美国加快了风电发展步伐, 尤其是2006年以后发展速度较快, 到2009年, 风电总装机容量达到35 159 MW, 风力发电量占到总发电量的2.4%。但是, 美国的海上风电发展较晚, 作为美国首座海上风电场, 美国东北部的鳕鱼岬海上风电场 (cape wind) 经过9年之久, 于2010年4月获得美国政府的批准, 该风电场总装机容量为454 MW。近年来, 美国也开始重视海上风电的发展, 美国海上风电的发展目标首先锁定浅滩, 然后发展至深水;主要采用单机容量为5 MW或更大的风机。目前, 皇后区西北面的长岛电力局 (long island power authority, LIPA) 计划在长岛市南海岸开发140 MW 的风电场。

加拿大的风能储蓄丰富, 近年来风电产业迅猛发展。风力机组安装总量从1994年的19 MW发展至2006年1月的682 MW。目前, 在British Columbia省的Queen Charlotte岛, 正在兴建一个Nai Kum海上风电项目, 该项目是北美海上风电项目中最大的一项, 总容量达700 MW, 与德国ABB New Ventures工程开发公司合作完成。先期阶段的10个风电机已经在2005年完成安装。将近680 MW的主体工程在2008年投入运行。

1.3 亚洲海上风电产业的发展现状

亚洲的风电产业近年发展强劲, 尤其是印度、中国和日本, 在全球风电市场上都占有重要的一席。但是亚洲拥有海上风电场的国家目前只有中国和日本。

日本风电产业的发展起步晚, 发展相当缓慢。目前, 日本国内仅在北海道濑棚町等地安装了14套海上风力发电设备, 发电量1.1万kW左右, 远远低于欧洲200万kW以上的海上风力发电规模。2010年6月日本政府综合海洋政策本部研究制订的有关发展海上风力发电的“海洋可再生能源战略”方案出台。该方案提出, 到2020年前, 日本将安装2 000套以上直径为120 m的大型海洋风力发电设备, 其发电能力相当于10座1 000万kW以上的核电站。

2 国内海上风电发展现状

我国海上风电起步较晚, 2006年开始海上测风, 2008年投资236亿元建设了我国第一座大型海上风电项目——上海东海大桥海上风电项目, 该项目安装了34台国产单机容量3 MW的离岸型风电机组, 总装机容量102 MW, 该项目拉开了中国海上风电开发的帷幕。

我国拥有十分丰富的近海风资源, 有数据显示, 我国近海10 m水深的风能资源约1亿kW, 近海20 m水深的风能资源约3亿kW, 近海30 m水深的风能资源约4.9亿kW[2]。此外, 由于我国东部沿海地区经济发达, 能源紧缺, 开发丰富的海上风能资源将有效改善能源供应情况。开发海上风电已经成为我国能源战略的一个重要内容。

我国已建及正在规划建设中的海上风电场主要有上海东海大桥近海风电场、山东威海风电场、浙江岱山近海风电场、浙江杭州湾近海风电场、江苏如东和江苏东台风电场等 (表2) 。

引自:中国风力发电网-中国证券报.

2010年是我国海上风电事业发展的元年。国家能源局局长张国宝在《2010年能源工作总体要求和任务》中指出我国要继续推进大型风电基地建设, 尤其是海上风电要开展起来。随后, 国家能源局和国家海洋局联合出台了《海上风电开发建设管理暂行办法》, 使得政府和企业在开展海上风电规划和投资时开始有章可循。

3 海上风电场用海中应该注意的有关问题

3.1 海上风电场选址的可行性

3.1.1 海上风电场的选址应符合海洋功能区划的要求

由于海上风电行业在我国属于新兴行业, 发展较晚。根据各省功能区划图, 适于建设海上风电场的海域基本上都区划为浅海养殖区和捕捞区等。由于海上风机的单个基座面积较小, 一般约占用海域面积400 m2, 海上风电场建设除了在建设和维修时对养殖或渔业活动产生影响外, 其他时期与工程区域的养殖或渔业生产功能相兼容。因此, 在海上风电场选址时, 应本着与海洋功能区划相兼容的原则。

3.1.2 海上风电场选址区应有良好的外部依托条件

海上风电场选址区周边交通运输应该便利, 能满足风机及其配套设施的运输要求;陆上配套设施要完善, 为了降低能量损耗, 要求风电场陆上升压站距离已建的陆上电网接入变电站距离较近。

此外, 由于国内风机安装大部分采用整体吊装, 要求风电场周边有靠近码头并有足够承载力和工作面的陆上拼装场地, 为海上风电场施工提供良好的辅助作用。

3.1.3 选址区域的水文动力条件应该适宜风电场建设

海上风机比陆地风机运行荷载大很多。海上风机基础具有重心高、承受水平力和弯矩较大等受力特点, 且与海床的地质结构情况、波浪、海流、泥沙及冰荷载等诸多因素有关, 因此在海上风电场选址时应开展随机荷载模型和荷载相关性研究, 确定风机的随机荷载组合方法, 计算风机的受力, 为风机安装后的稳定性做好技术支撑。

此外, 应根据海上风电场区的水动力条件, 预测分析风机建成后海底的泥沙冲淤情况, 并采取必要的冲刷保护措施。如, 英国的Scroby Sands风力发电场位于受大型潮汐影响而成的多沙地带, 潮差有3 m, 潮汐速度可达1.5 m/s。30年来, 海床深度改变了8 m。巨大海床沉淀和可达6～8 m深的冲刷坑使得冲刷保护显得非常必要, 尤其是它对电缆的保护[3]。

3.2 风机基础选择的合理性

由于海洋中情况复杂、风机基础选择要综合考虑离岸距离、水深条件、风浪等级、海流情况和海床地质结构等的影响。目前, 海上风机基础结构主要有重力固定式、桩基固定式和筒式基础结构等[4,5], 不同的结构形式适合不同的自然条件。

3.2.1 重力式

重力式基础结构为钢筋混凝土结构, 靠自身重量和压载物的重量稳定坐落在海床上。重力式基础结构简单, 造价低, 抗风暴和风浪袭击性能好, 其稳定性和可靠性是所有基础中最好的。但是只适用不超过10 m的水域, 因为所需基础重量随着水深的增加而增加, 其经济性会下降, 造价反而比其他类型基础要高。

3.2.2 桩基式

桩基式结构包括单立柱、单立柱三桩和四腿导管架结构等, 一般适用于50 m以内水深。其中, 单立柱基础在已建成的大部分海上风电场应用最为广泛。单立柱基础桩体可以与塔架直接相连, 也可以根据需要加装过渡段。但是, 这种结构对震动和不直度较为敏感, 对设计和施工要求较高。单立柱三桩结构类似于海上油田常用的简易平台, 三根桩通过一个三角形钢架与中心立柱连接, 风电机组塔架连接到立柱上形成一个结构整体, 增加了基础的稳定性。四角导管架基础采用的是海上油田常用的固定式平台结构, 刚度更大, 稳定性更好, 但成本相对较高。

3.2.3 筒式

筒式基础结构由一个中心立柱与钢质圆筒组成, 钢质筒由竖直的钢裙围成。立柱与圆筒通过带有加强筋的剪切板相连。圆筒基础通过负压安装, 由于筒内泥沙的重力作用, 其承载原理与重力式基础相似, 中心立柱载荷通过剪切板分配到筒壁再传人海床。这种结构的优点在于节约钢材用量和海上施工时间。一般适用于20 m以内水深。

3.2.4 浮置式

为了使海上风能利用克服海床底部安装基础受水深限制的缺点, 向几百米的深水域发展, 国外出现了浮置式基础结构的设计。主要有两种方式:一种为漂浮式, 由塔架、浮体和锚泊装置组成, 承载风电机组的浮置结构飘浮在水面上;另一种为半潜式, 浮体结构位于海面以下, 由锚泊系统固定, 其上可安装多台风电机组。目前这种基础结构仍处于研究阶段。

3.3 海上风电场风机平面布置的合理性

风电场通过每台风电机组把风能转化为电能, 风经过风电机组转轮后速度下降并产生紊流, 沿着下风向一定距离后才能消除前一台风电机组对风速的影响。在布置风电机组时, 充分考虑到风电机组之间相互的尾流影响, 确定各风电机组的间距, 把尾流影响控制在合理范围内。风电机组间距的变大会使风电机组间的尾流影响降低, 但同时也会降低对风能资源的利用率, 增加机组间电缆的长度, 增大电量损耗。海上风电场风电机组主要根据风电场内风能资源条件和海底地形地质条件进行布置, 主要遵循如下原则。

(1) 首先应充分考虑风电场所在海域周边限制条件, 如:航道、油气管道和保护区等, 在规划允许的范围内布置风电机组。

(2) 根据场区内风资源分布特点, 充分利用风电场盛行风向进行布置, 合理选择风电机组间距。

(3) 布置时, 既要尽量避免风电机组之间的尾流影响, 又要减小风电机组之间的海缆长度, 以降低配套工程投资和场内输变电损耗。

(4) 对不同布置方案, 要按整个风电场发电量最大, 兼顾各单机发电量的原则进行优化。

(5) 为了便于施工、维护和降低工程投资, 同一风电场内的同期工程, 尽量选用型号与单机容量相同的风电机组。

3.4 海上风电场运行与维护问题

海上风电场建成运行后需要进行维护工作, 现有的海上风力机组运行与维护主要包括定期维护 (检察、清洁等) 、故障维修 (某种程度的故障检修, 如手动重启或更换主要部件) 和备件管理3部分。

关于风电机组的维护, 在一个规模适中的陆上风电场通常拥有自己的运行与维护中心, 对风电机组实施维护非常便利。据GARRAD HASSAN风能咨询公司统计, 通常机组的长期可利用率可达97%左右。每年每台机组的平均运行和维护成本约为3万欧元[6]。但对于海上风电场, 尤其到达深水地区的机组进行维护工作就非常不易, 运行风险也非常大。海上风电场的可进入性差, 尤其是吊装船不够用, 还缺乏训练有素的专业人员, 缺乏现成的维护基础设施。相应的, 机组的可利用率也低, 电场的维护成本高于预期, 相当于陆上风电场修缮费用的两倍多。在海上风电场开发早期的项目成本计划中, 应该将风电场的运行与维护成本纳入其中的重要组成。

4 结束语

经过10多年的发展, 国外海上风电技术日趋成熟, 已经进入大规模开发阶段。而我国尚缺乏海上风电建设经验, 海上风能资源测量与评估以及海上风电机组国产化刚刚起步。目前我国的海上风电建设的管理程序比较复杂, 没有统一的管理部门和可执行的管理规范来协调各部门之间的关系, 海上风电建设技术规范体系也亟须建立。

海上风电的开发具有高投入和高风险的特点, 海上风电的大规模发展不能急于求成, 还需要一段摸索和示范的过程。随着海上风电规划的推动, 我国海上风电的开发将迈入示范阶段, 相关管理规范也将逐步建立。

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海域使用现状 篇5

海域使用权的流转, 是指海域使用权从一个主体转移给另一个主体。广义的海域使用权的流转包括一级市场的取得和二级市场的转移。《海域使用管理法》第3条规定:海域属于国家所有, 国务院代表国家行使海域所有权。任何单位或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让海域。单位和个人使用海域, 必须依法取得海域使用权。据此, 海域使用权一级市场的取得是指民事主体从国家取得海域使用权, 具体方式包括行政审批、招标、拍卖、挂牌交易等。海域使用权二级市场的流转是指海域使用权从一个民事主体转移到另一个民事主体手中。《海域使用管理法》中对二级市场的流转方式并没有做过多的规定, 只规定了转让和继承两种方式。

二、海域使用权二级市场流转的意义

(一) 有利于保护海域使用权人的财产权

关于海域使用权的性质, 法学界并没有统一的说法。由于海域所有权归国家, 海域使用权其实是从国家获得资源的使用权, 因此海域使用权的公权力属性不可抹煞。但是, 海域使用权人与国家之间建立起海域使用关系这种民事关系以后, 海域使用人对特定海域的排他性使用权也必须得到保护, 这是一种私有的财产权。既然海域使用权是一种私有的财产权, 就应该允许海域使用权像其他私有财产一样由其权利主体自由地进行流转, 尊重海域使用权人的经济自主权。

(二) 有利于实现资源的优化配置

海域使用权, 作为民法上的物, 只有被有效利用才能发挥其经济价值。允许海域使用权自由流转, 使其最终流向高效使用者才能物尽其用, 从而实现资源的优化配置。

三、海域使用权二级市场流转制度的完善建议

(一) 关于转让

《海域使用管理法》第27条规定:海域使用权可以依法转让。海域使用权转让的具体办法, 由国务院规定。该法虽然明确规定了海域使用权可以转让, 但是该规定过于原则性, 对海域使用权转让的具体操作规则未作出规定, 而只是授权国务院进行规定。目前为止, 国务院并没有出台关于海域使用权转让的行政法规, 只是在2006年国家海洋局发布的《海域使用权管理规定》其中的37、38条对海域使用权的转让条件作出了规定。鉴于部门规章的法律效力不高, 应在修改《海域使用管理法》时将相关规定加入其中。

另外, 《海域使用权管理规定》第37、38条也有不尽完善之处。第37条规定, 转让海域使用权不得改变海域用途。笔者认为, 该规定虽然保证了海域用途的连贯性, 但该规定过于原则, 没有考虑因经济和环境变化而带来的特殊情况, 在一定程度上限制了海洋资源的开发利用和海域使用权人的自主经营权。应将该规定改为, 转让海域使用权后受让人要改变海域用途的须经国家有关部门审批。再者, 如同土地使用权, 海域使用权从一级市场取得时即规定了明确的使用年限, 而相关规定对海域使用权转让后的使用年限并没有作出明确的规定。应规定受让人从二级市场取得海域使用权后, 还可继续使用的年限为海域使用权出让合同中规定的年限减去原使用者已使用的年限。

(二) 关于继承

《海域使用权登记办法》第14条规定, 依法继承海域使用权的, 当事人应当申请变更登记。但是根据《物权法》第29条和31条的规定, 因继承或者受遗赠取得物权的, 自继承或者受遗赠开始时发生效力, 继承人不办理变更登记并不影响物权的效力。只有当继承人处分该物权时才需要办理登记, 未经登记, 不发生物权效力。在先颁布的《海域使用权登记办法》的相关规定与在后颁布的《物权法》的规定相冲突, 应尽早修改相关规定, 使之与《物权法》的规定一致。

(三) 关于租赁

《海域使用管理法》并没有明确规定海域使用权可以出租, 这就使得实践中将海域使用权出租的行为缺乏相关的法律依据。实际上, 明确物的权属、发挥物的效用是物权法应该解决的两大问题。允许海域使用权出租才能使资源最终流向高效使用者, 这符合物权法追求的发挥物的效用原则。因此应当在下次修改《海域使用管理法》时增加规定, 海域使用权可以以出租的方式流转。

随着民法理论的发展, 租赁权逐渐被认定为一种具有物权属性的债权。海域使用权的租赁作为租赁权的一种, 也应当被给予高于一般债权的物权化保护。首先, 应规定租赁期间海域使用权发生转让的不影响租赁合同的效力, 即“买卖不破租赁”的原则。其次, 为保证海域使用的连贯性, 避免多次使用人变更带来的资源浪费和过度开发, 应规定海域使用权的承租人具有优先受让权。海域使用权人要转让海域使用权, 应至少提前三个月告知承租人, 承租人在同等条件下具有优先受让权。

另外, 应设立海域使用权出租登记制度。按照合同法的规定, 租赁合同未登记备案的, 不影响合同的效力。但是, 海域使用权是渔民的最基本的生产资料, 其对租赁双方的重要程度不言而喻, 尤其是承租方可能承受因租赁合同未登记而不得对抗第三人的后果从而失去用海权。因此, 笔者认为, 应在《海域使用管理法》中明确规定, 海域使用权出租合同登记之日起发生法律效力。实际上, 我国2007年实施的《海域使用权登记办法》第11条规定:出租、抵押海域使用权的, 双方当事人应当在签订租赁、抵押协议之日起三十日内到原登记机关办理出租、抵押登记。该规定应在下次修改《海域使用管理法》时被吸收到该高位阶的法律中, 并增加规定“未经登记不发生法律效力”。

(四) 关于抵押

关于海域使用权的抵押制度, 《海域使用管理法》中也没有明确的规定。实际上, 作为一种私有的财产权, 海域使用权同其他权利一样, 理应可以设定抵押。实践中, 很多海域使用权人已经将海域使用权设定抵押来进行融资。我国的山东、福建、江苏等省份每年都有大量的海域使用权抵押案例发生, 已经积累了丰富的海域使用权抵押经验。将海域使用权抵押制度进行立法, 在制度层面和实践层面都已经没有障碍。因此, 在下次修订《物权法》时, 应在《物权法》第180条列举的可以抵押的财产中加上“海域使用权”。在修订《海域使用管理法》时, 应明确规定海域使用权是可以抵押的财产权利。

关于海域使用权抵押的变现问题, 《海域使用管理法》也应该增加相关规定。根据《担保法》第53条的相关规定, 当债务人的履行期限届满而债务人并未履行债务时, 抵押权人可以与抵押人达成协议, 约定以抵押物折价或者以拍卖、变卖该抵押物所得的价款受偿;当协议不成时, 抵押权人也可以向人民法院提起诉讼。海域使用权作为一种财产权, 其抵押变现也应该遵从该制度。但是, 我国海域使用权二级市场流转制度的缺失会造成抵押变现困难, 在一定程度上给金融机构提供抵押贷款带来了风险。因此, 应尽早完善海域使用权二级市场流转制度, 在完善之前有关部门可以暂时设立海域使用权专业化担保机构或担保基金来保证海域使用权抵押各环节得以顺利实施。

(五) 关于入股

《公司法》第二十七条规定的股东出资方式除了货币之外, 还包括实物、知识产权、土地使用权等。这些非货币性财产要求它们能以货币估价并可以依法转让。另外, 法律、行政法规中列举的不得出资的财产被排除在外。据此, 虽然《海域使用法》并没有明确规定海域使用权可以作价出资, 但根据《公司法》的该条规定海域使用权是可以作价出资的。但是, 实践中以土地使用权作价出资的案例并不多见。

关于以海域使用权出资入股, 辽宁省于2011年出台了《辽宁省海域使用权出资登记管理办法 (试行) 》。该《办法》明确规定海域使用权可以在公司设立或者增资扩股时作价出资。需满足的条件包括:海域使用权人已取得海域使用权证书;海域使用权要权属清晰、无争议;出资的海域使用权依法可以转让。该《办法》还对使用海域使用权投资入股的相关程序以及公司设立时和公司增加注册资本时非货币财产所占比重的限制作出了详细的规定。笔者认为, 该《办法》是海域使用权的使用管理上的一项制度创新, 对《海域使用管理法》的修改有很高的参考价值。

参考文献

[1]费宏达.论我国海域使用权制度立法之完善[J].广西政法管理干部学院学报, 2014.3.

[2]林全玲, 姚海燕.论海域使用权的流转保护[J].海洋开发与管理, 2015 (7) .

[3]谭柏平, 周珂.论海域使用权流转制度的完善[J].河南财经政法大学学报, 2012 (4) .

海域使用论证关键问题探讨 篇6

自海域使用论证制度实施以来, 论证工作取得了较大进展, 也为海域管理工作作出了贡献, 总体效果是好的。通过规范论证管理, 不仅规范了报告书评审程序、方法和措施, 同时还带动了用海单位和论证单位对论证工作的高度重视, 国家及各级海洋行政主管部门审批报告书质量有了很大提高, 项目用海的科学性显著增强[2]。但在实际工作中也出现了一些论证报告编写质量不高、论证工作效率较低等问题。关于如何提高海域论证报告编制质量, 黄明群已从“面”上做了充分翔实的论述, 笔者认为在此基础上, 还应该充分认识到海域使用论证与工程可行性研究、环境影响评价的不同, 进一步做好海域使用论证关键问题分析研究。

1海域使用论证与工程可行性研究、环境影响评价的不同

工程可行性研究是在建设项目兴建之前, 对建设方案进行技术经济论证, 较准确地提出技术上先进、经济上合理的建设方案[3,4]。环境影响评价在于预防规划和建设项目实施和建成后对环境造成的不良影响。而海域使用论证主要是查清所在海域及毗邻区域自然环境、资源及产业分布, 预测项目用海对海域资源环境与功能区划的影响程度, 提出海域使用控制和保护目标, 实现合理用海, 防止海洋环境的污染与生态资源的破坏。

根据《海域使用论证报告书编写大纲》的要求, 海域使用论证报告书应该包括9个章节。其中第二章“项目平面布置和主要结构、尺寸”“项目主要施工工艺和方法”在3项工作中都有涉及, 但各有侧重。工程可行性研究对技术、设备、工程方案方面有详细的论述, 通过比选确立工程方案的可行性。但海域使用论证重点关注工程方案。它的主要目的不是比选工程方案, 而是根据工程布设方案, 合理界定项目用海范围, 量算用海面积, 界定项目用海的利益相关者[5]。而海洋环境影响评价主要针对项目工艺过程, 阐明工程项目在施工期、营运期及废弃期各环节中可能产生的污染源、污染因子及源强。

第五章“利益相关者分析”在海域使用论证中是很重要的环节, 不管项目大小, 复杂程度如何, 必须要合理界定利益相关者, 并分析其相互影响以及协调意见。只有协调一致后, 国家海洋行政主管部门才能对用海项目进行审批确权。海洋环境影响评价中, 与相关产业的协调主要表现在区域排污总量控制的目标下, 拟建项目与其他产业分配排污指标的协调关系。而工程可行性研究中涉及的利益相关者分析内容通过社会评价来进行, 包括:项目的社会影响分析、项目与所在地区的互适性分析和社会风险分析。

海域使用论证与工程可行性研究、环境影响评价3项工作是海洋工程项目实施前要求进行的工作, 三者的地位不同, 所要解决的问题不同, 主要内容也有很大差别。相对于海洋工程可行性研究和海洋环境影响评价, 海域使用论证工作起步稍晚, 相关的配套法规、技术标准、规范还不够健全, 也存在一些问题亟待规范。

2海域使用论证关键问题分析

根据《海域使用管理法》, 海域使用申请者应当提交“海域使用论证材料”。大量实践证明, 科学、规范、合理的海域使用论证是保障用海项目顺利实施的先决条件。笔者认为要提高海域使用论证报告编制质量, 需要解决的关键问题应该包括:① 为什么用海;② 能不能用海;③ 如何用海。

2.1为什么用海

论证报告书必须回答好“这个项目是否可以用海、有无必要用海”这个关键问题, 这也是“项目用海必要性分析”的职责所在[6]。关于项目用海必要性分析, 导则要求分“项目建设必要性”和“项目用海必要性”两部分。项目用海的必要性和项目建设的必要性有着紧密的关系, 项目建设必要和迫切是项目用海必要的基础。导则的要求虽明确, 但针对不同项目分析思路和要点, 就需要论证者在论证实践中去领悟, 如果论证者不加分析地按照导则的内容要求进行论证, 就会陷入盲目堆砌资料、中心不突出、重点不明确的“混乱”局面。

例如:分析大榭小田湾油品仓储项目涂泥咀填海工程的用海必要性, 可从以下两个方面进行论述:① 论述油品仓储建设的必要性。可从国家-地方-产业三个层次论述, 随着我国国民经济的持续快速增长, 对石油需求不断增加, 石油消费在我国能源消费结构中的比例逐步增长, 而在我国主力油田的产量增长减缓的情况下, 石油产出在能源生产构成中的比例却逐年下降, 供需矛盾日益突出。目前我国原油供应越来越依赖进口, 国内原油进口依存度已从1997年的8.9%上升至2008年的49%。进口原油的来源主要为海上来油。该项目的目标市场主要为山东、江苏、上海、浙江和福建等华东沿海地区, 该地区是我国原油和燃料油需求最集中的地区。通过油品项目的建设, 可增强宁波-舟山港的油品中转大港地位, 利用港口和库址的区位优势, 为企业提供临港仓储和锚地过驳中转服务, 辐射目标市场。而且根据规划, 大榭岛上中海石油大榭石化要进一步扩能, 小田湾油库区的建设对大榭石化扩能和油品的进出具有重要意义。② 论证油品仓储项目用海的必要性。对于海上来油, 必须解决运输和仓储问题。为此必须依靠相应的码头, 并具有配套的航道、锚地。同时应拥有比较大库容的仓储基地实现油品仓储和中转。该项目依托中油燃料油30万吨级油码头和周围的螺头、金塘、册子水道运输, 小田湾区域仅剩的20 hm2余土地不能满足油库建设规模所需用地, 因此填海是十分必要的。

2.2能不能用海

开展项目用海适宜性分析。项目用海适宜与否主要从自然资源、环境条件是否适宜, 对其他海域开发活动是否存在功能冲突, 在此前提下分析选址是否合理。自然资源环境对用海的适宜性, 其实质是论证海洋资源是否满足项目用海要求。根据《海域使用论证技术导则》, 海域使用的类型包括渔业用海、工业用海、交通运输用海、旅游娱乐用海、海底工程用海、排污倾倒用海、填海造地用海和特殊用海八大类别。这八大类用海对海洋资源的要求是不一样的。例如, 填海造地最关注对海域水动力环境、岸滩冲淤变化、海洋生态等方面的影响。交通运输用海最关注是否有建港条件、港口的维护条件以及港口泊稳条件等。

海洋开发是一项复杂的系统工程, 由于多种资源共生于一个立体的和开放流动的环境中, 一种资源的开发可能影响到另外一种或多种海洋开发活动, 因此用海适宜性中应分析对海域其他开发活动的影响, 即利益相关者界定和协调分析。利益相关者分析有各种各样的方法, 最常用的主要有以下几种:① 内部、外部利益相关者分析法;② 首要、次要利益相关者分析法;③ 力场分析法;④ SWOT分析法;⑤ 行为者影响图法等[7]。各种分析方法可以结合不同的用海项目选择使用。在准确对利益相关者界定后, 还需要分析利益相关者的影响力和重要性。当事双方可结合工程特点并根据影响预测分析结果, 定性或定量确定影响程度和范围, 形成协调意见并明确补偿方式。海域使用论证过程结束时, 报告书应附利益相关者的协商结果 (利益相关者同意证明及补偿协议要件) 。

在分析自然资源和生态环境的适宜性, 项目用海与周边其他用海活动是否存在功能冲突等的基础上, 进一步分析用海选址的合理性。对于论证等级一级的项目还应开展用海选址方案比选分析, 优选项目用海选址方案。只有在综合考虑、统筹分析得出项目用海可行的基础上, 再进行用海方式、用海面积和期限的确定。

2.3如何用海

根据海域使用特征及对海域自然属性的影响程度确定海域使用方式。项目用海方式、用海平面布置方案及其比选和优化是贯彻科学用海原则的具体体现, 是海域使用论证中的重要内容。根据《海域使用论证技术导则》, 用海方式包括:填海造地、围海、构筑物、开放式和其他。在我国经济发展初期, 我国沿海的用海方式以粗放式为主, 没有考虑到海洋工程对海域环境的影响。经过近几年对海洋工程的海域使用论证工作的研究, 逐渐打破了传统的、简单的和粗放的用海方式, 有意保护海洋资源, 保护区域环境, 减少对海洋生态的影响。“用海方式和平面布置合理性分析”中应结合项目建设的用海特征, 从项目用海的规模、性质、总体布置和用海方式等要素出发, 分析项目用海是否符合集约节约和科学用海原则;从项目利用海岸线长度和特点, 利用浅海、滩涂等稀缺资源的数量和平面布置特征分析项目用海方式的科学性和合理性;从项目用海对周边海域水文动力条件、地形地貌与冲淤特征、海洋生态环境的影响、项目用海的安全和风险等方面分析用海方式的适宜性和合理性;从各个用海平面布置方案的比选内容, 全面、详细、客观地分析论证用海方式、平面布置的合理性, 给出分析论证结果;若项目用海平面布置、用海方式不尽合理, 应依据分析论证结果, 提出调整建议。

3结束语

总之, 作为海域管理的重要技术支持和参考依据, 用海项目的海域使用论证工作的重要性是众所周知的。通过认识海域使用论证与工程可行性研究、环境影响评价的不同, 理清海域使用论证的关键问题, 从而使海域使用论证工作更有针对性, 海域使用论证结果更真实、客观和公正, 进而不断推进海域使用论证工作的改革和完善。

参考文献

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[2]曹淑萍.海域使用论证管理探讨[J].蓝色国土, 2009 (6) :35-36.

[3]顼桂莲.公路可行性研究报告编制存在问题及改进措施[J].山西建筑, 2004, 30 (15) :151-152.

[4]黄建平.加强基础设施项目可行性研究提高基础设施建设的投资效益[J].上海市政工程, 1999 (1) :67-71.

[5]杨辉, 李伯根, 周青松, 等.海域使用论证与工程可行性研究的比较研究[J].海洋开发与管理, 2010, 27 (11) :13-17.

[6]吴月英, 马越, 彭立功.浅谈海域使用论证中做好项目用海必要性分析的几点体会[J].海洋开发与管理, 2008, 25 (11) :9-51.

海域使用后评价的初步研究 篇7

一、海域使用后评价的含义

(一) 海域使用论证含义

海洋工程项目开工前实施的海域使用论证评价, 是在海洋工程项目决策之前, 基于拟建工程选址现场调查的数据, 对拟建海洋工程项目的技术先进性、经济合理性、生态环境保护可靠性、投资建设可行性、社会影响效应等进行综合分析评估, 根据有关海域使用规定, 参照相应的海洋污染物排放标准及海水水质标准等法规, 提出相关的预测结论, 为相关项目决策部门提供依据。

(二) 海域使用后评价

1. 海域使用后评价含义

海域使用后评价是指海洋工程项目建成并正式投入生产运营一段时间以后, 通过对该海洋工程项目实际发生的社会影响、经济效益影响和环境影响进行调查研究, 并同该海洋工程项目的海域使用论证中的预测评价成果进行对比, 复核该海洋工程对社会、经济和环境影响的实际发生情况和动工前的海域使用论证评价中预测结果的差异。一方面重新评估海域使用论证评价中的预测成果和评价的合理性;一方面对该海洋工程项目建成后的实际社会影响, 经济效益和环境质量进行综合的评价, 全面反映该海洋建设项目对海域的实际影响和补偿措施的有效性, 分析项目实施前一系列预测和决策的准确性和合理性, 发现出现的问题和误差的原因, 评价该海洋工程项目施工前的海域使用论证评价预测结果的正确性, 从而提高相关企业和涉海管理部门的决策水平, 为改进建设项目管理、环境保护管理、经济管理、社会影响提供科学依据, 不仅是提高资金合理利用, 投资效益及海洋管理和决策的一种技术手段, 而且也为相关政策的制定提供一定的依据。

简而言之, 海域使用后评价即是对已建成的海洋工程项目在实际生产和运营中产生的经济、环境和社会影响以及外部情况变化等, 进行分析、评价, 找出问题, 分析原因, 总结经验教训, 提出对策及建议, 为加强经营管理, 提高工程项目的经济、社会和环境的整体综合效益, 为项目决策部门提供依据。因此, 海域使用后评价体系可以看作是海域使用论证的延续, 可有效维护脆弱的海岸带生态环境, 是海洋经济可持续发展应运而生的一种必然产物, 是保证海洋经济可持续发展的一种有效手段。

2. 海域使用后评价内容

海域使用后评价应以通过各种调查取得的科学数据为基础, 通过分析、对比和检验该海洋工程项目规划决策, 设计、建设和运营管理各阶段的主要技术, 经济指标与预期指标的变化, 以及该海洋工程的社会效益和环境影响, 分析其原因和对海洋工程项目的影响, 判断该海洋工程项目的可持续性, 主要包括三方面的内容:海洋工程项目实际生产运营中产生的经济影响、社会影响、环境影响, 综合以上三种因素对工程项目建设之初的海域使用论证加以补充, 弥补项目开工前海域使用论证的遗漏, 做出一定的补充。同时, 促进规划和建设单位增强海域使用开发保护意识, 特别是对沿海的高耗能, 高污染单位, 如钢铁厂、电厂、纺织厂等定期进行后评价工作, 促使其加强企业管理, 进一步加强技术改造, 不断采用新技术和新工艺, 减少或消除有害废弃物的排放, 提高效益, 减少产品的环境成本。加强项目的海域使用论证的持续性, 监督项目建成后的实际使用影响, 加强相关监督执法部门工作力度, 为项目的后续建设, 经济管理、环境管理、社会影响提供一定的科学依据。

二、当前海洋工程存在的问题

目前, 在我国某些领域已经建立起了相应的工程项目后评价体系, 如:油气资源勘探后评价, 石油平台搭建后评价, 公路铁路建设后评价等, 而我国的海域使用后评价还基本属于空白。随着陆源资源开发的枯竭, 开发利用海洋资源已是当今世界经济发展的趋势, 然而海洋资源如果不加以合理开发利用, 也不是取之不尽, 用之不竭的。因此, 为了有效保证海洋资源开发和海洋经济发展的可持续性, 要尽快建立一整套较为完善的海域使用后评价工作体制。目前, 我国海洋工程项目的审批和建设的主要依据是工程项目动工前的海域使用论证评价, 其主要针对的是项目决策审批, 着重在拟建海洋工程项目动工前的状况下, 对该工程项目产生的经济影响、环境影响、社会影响进行评估和预测。而工程项目竣工投产后, 海域使用论证评价就失去了作用, 造成对海域使用的持续性监管不强, 在海洋工程完成后及运营期不能做到全面的验收核实。而且, 当前不少海洋工程项目的海域使用论证评价存在一定局限性, 要么只一味的关注工程项目的气象、气候、海洋水文、海底沉积物环境和生物生态等内容, 即使有对该海洋工程项目对周围海域经济和社会的影响评价, 也未能综合各种因素;要么过于相信数学模型和物理模型对未来可能发生情况的预测;要么过于强调项目的优势所在, 对其负面影响仅用较少的篇幅描述;要么用词模糊, 使用“有很少影响”, “基本无大影响”等, 这对未来海洋工程可能造成负面影响埋下了一定的隐患。

例如 (1) 沿海发电厂温排水问题。由于种种因素的影响, 该电厂的排水造成周边海域水质下降, 沿岸养殖业户, 宾馆和饭店等受此影响, 经济效益减少。 (2) 码头的冲淤问题。1994年连云港建成拦海西大堤, 减轻了港口内的淤积, 但十余年之后, 港内回淤情况越发严重, 严重影响进出港口船舶的正常运行。 (3) 养殖场水域水质问题。随着养殖密度增加及投放饲料累积的效应等, 导致赤潮频发, 海水入侵地下水等。 (4) 围海造地问题。随着工业的发展和人口逐渐向沿海迁徙, 海岸带资源日益紧张, 用海矛盾加剧, 人工填海不可避免, 经过长时间的循环发展, 势必对周边海域产生一定的负面作用, 如海岸线的侵蚀, 沿海污染等。 (5) 滨海旅游业的影响。随着旅游业的发展, 一些相关产业随之联动, 如餐饮业, 住宿等, 其产生的大部分污水和废弃物将排放入近海, 待其超过海岸带承受水平之时, 将会反作用于经济和社会的发展, 如水质下降会使海上旅游大打折扣等。 (6) 上游修建水库对下游和河口的影响。在江河中上游修建水库不仅可以达到调控下游水量, 而且可以缓解电力紧张, 然而中上游的水量调控势必会影响向下游的泥沙输运, 在一些海岸侵蚀强的河口附近, 由于缺少上游输沙的补充, 必定会发生海岸侵蚀加速, 海岸线向陆溃退等。

上文中种种现象表明海洋工程项目开工前的现场观测并不能准确预测今后趋势。目前海域使用论证所依赖的海洋数值模型及物理模型仍旧存在一定的缺陷。生物因素的不确定性、海洋污染的突发性、周边地区项目的建设等不确定因素, 均能对项目的生产运营、周围海域的开发和环境质量产生一定的负面影响。因此实施海域使用后评价工作能对海洋工程项目施行动态的监督, 其中包括对海洋工程项目产生经济影响、社会影响、环境影响不定期进行评估, 对海洋工程项目运营中存在的不足适时提出合理化建议和施行补救措施, 弥补该海洋工程项目运行中造成的不良影响, 及时从中吸取经验与教训, 为今后相关政策的制定及管理的实施提供科学依据, 因此实施海域使用后评价工作是一种必然趋势。

三、海域使用后评价的必要性

美国、澳大利亚和日本等发达西方国家对海洋资源的开发利用和保护相当重视, 建立一系列较为完备的法律、法规和制度, 海域使用后评价即是由这些西方国家先提出, 并将海域使用后评价制度纳入海洋管理的一个有机组成部分。近几年来, 我国其他领域的后评价往往只重视经济效益和社会效益的后评价, 对环境效益后评价研究得不够深入, 容易被人忽视, 然而国外的工程项目后评价从20世纪70年代后始终把环境保护、环境效益放在经济效益和社会效益的首位, 没有环境效益, 尤其对海洋环境可能带来污染的任何项目的立项都是不可能的, 绝不以牺牲环境为代价而盲目追求一时的经济效益。这一点很值得我国在进行海洋工程项目后评价时借鉴, 以便切实提高我国海洋工程项目的环境保护水平, 实现海洋经济的可持续发展。随着《联合国海洋法公约》的生效和海洋世纪的到来, 加强对我国管辖海域环境、资源和海域使用的监督管理工作和开展海域使用后评价工作, 对合理开发利用海洋资源, 保护和改善海洋环境, 全面贯彻实施可持续发展战略具有重要意义。

建国以来, 我国修建了大量的海洋工程设施, 海洋工程建设成绩斐然, 海洋经济快速发展, 但在海洋工程项目管理上还存在不少问题, 尤其是已建设投产的海洋工程项目的动态监管较为松弛, 导致了众多负面效应。海域使用后评价工作应当作为海域使用论证的延伸和完善, 可以重新评估已建海洋工程实际运营中产生的效益与影响, 从中总结经验, 吸取教训, 以提高今后海洋工程项目的决策水平、管理水平、环境、社会和经济效益。可对项目完成后及运行中对环境、社会、经济的影响实施有效的监督和管理, 对合理控制和使用海岸带资源, 保护和改善海岸带环境, 拓展生产力空间布局和增强经济发展后劲, 促进经济社会近期和长远的发展有重大意义。施行海域使用后评价工作也与国家提出的海洋经济可持续发展目标和建设节约型社会的要求相一致。2006年11月1日施行的《防治海洋工程建设项目污染损害海洋环境管理条例》也为实施海域使用后评价提供了一定的法律依据, 其中第二十条明确提出:海洋工程在建设、运行过程中产生不符合经核准的环境影响报告书的情形的, 建设单位应当自该情形出现之日起20个工作日内组织环境影响的后评价, 根据后评价结论采取改进措施, 并将后评价结论和采取的改进措施报原核准该工程环境影响报告书的海洋主管部门备案;原核准该工程环境影响报告书的海洋主管部门也可以责成建设单位进行环境影响的后评价, 采取改进措施。作为一个海洋大国, 我国的海域使用后评价工作尚属空白, 因此, 我国的海域使用后评价工作意义重大, 任务十分繁重而艰巨。

四、海域使用后评价的目的和作用

(一) 验证海域使用论证预测成果

海域使用论证评价的成果是在海洋工程项目动工前, 在调查研究和分析预测的基础上提出的, 其项目决策是否正确, 预测方法是否合理, 数模和物模的应用是否正确, 结论及预测是否正确, 均需要海洋工程的实际运营状况进行检验。通过海域使用后评价, 将海洋工程投产后实际产生的社会、经济和环境影响与海域使用论证预测评价的成果相对照, 以验证海域使用论证评价方法的合理性和评价结论的正确性。

(二) 为进一步加强工程管理提供科学依据

海洋工程项目建成并运行一段时间后, 其所引起的社会、经济和环境影响将逐渐显现出来, 海域使用后评价可以通过调查海洋工程建设后社会, 经济和环境的变化情况, 分析其中的变化趋势, 找出项目实际存在的有利影响和不利影响因素, 提出进一步发挥工程的有利影响和减小不利影响的措施, 为进一步加强工程的管理提供科学依据。

(三) 从中总结经验, 吸取教训, 为其他海洋工程项目设计和后评价提供借鉴

海洋工程一般为高投入、高风险、规模大、影响范围广、影响因子多, 其对社会贡献, 经济效益和环境影响预测评价比较困难。海洋工程的后评价工作在我国起步较晚, 后评价的理论和方法还很不完善, 不少后评价还难以定量。通过海域使用后评价, 能够高度概括并归纳项目在技术、经济、环境、管理等方面的主要成功经验和值得重视和吸取的教训, 可以探索海域使用论证评价的理论和方法, 使预测方法更为合理, 评价结果更加符合实际。海域使用后评价成果, 还可为同类项目的海域使用论证评价和海洋工程设计提供借鉴, 如三门峡水利枢纽工程环境影响回顾评价成果为黄河小浪底水利枢纽工程的环境影响评价提供了技术支持, 三门峡水温预测模型和参数, 运用于小浪底水库水温预测, 取得了较好效果。

(四) 检查海洋工程监测设施的运行情况, 为监测项目的调整和优化提供依据

海洋工程项目的监测站网设计中, 监测项目是根据原有的环境条件在预测评价的基础上进行设置的, 与工程运行后的状况可能存在差异, 工程投入生产运行后, 自然环境条件和社会环境条件也在发生变化, 需要根据新的环境状况对原来的监测站网设计进行检验。海域使用论证后评价过程中, 对工程投入生产运行后的社会贡献, 经济效益和环境状况进行系统的调查研究, 对影响因子作全面的了解, 对监测数据进行系统分析, 在此基础上, 对该海洋工程项目进行合理的调整和优化。

五、海域使用后评价步骤

(一) 步骤

后评价及其报告书的编制应由具有相应能力的独立咨询机构承担, 并放弃原先参与海域使用论证评价的有关机构、组织及相关的专家评审组, 对参与后评价论证的有关机构、组织实行公开的招标, 重新聘请新的有关专家组成专家评审组, 以保证后评价过程的公平性和合理性。

后评价应依据项目各阶段的正式文件, 主要包括:项目建议书、可行性研究报告、初步设计报告、施工图设计及审查意见、批复文件、环评报告书、工程竣工报告、工程验收报告和项目自我评价等。

后评价实施过程中要首先开展项目过程评价, 包括前期工作情况评价 (工程建设的必要性和立项依据, 项目建议书, 可行性研究, 项目决策评价, 建设项目实施评价, 生产准备与运行情况评价, 管理、配套、服务设施情况评价) 等。

对海洋工程运营期间环境的调查主要包括自然环境和生态环境, 重新进行水文、生物、化学、地质、气候要素等方面调查, 重点关注海洋工程对泥沙运移、水温变化、水质情况、水生动植物的影响, 对重污染的海洋工程项目还应侧重于海底土壤环境、大气噪声等因素的影响。

对海洋工程的经济后评价包括:前期投资和费用评价, 前期工程项目总经济效益、各部门效益, 实际运行期的效益发生值和预测值差异评价, 财务评价和贷款偿还能力评价等。

对海洋工程的社会影响后评价主要依据项目对社会环境和社会经济发展所产生的影响出发, 包括:海水、海岸带利用评价, 当地生产力布局评价, 项目对就业、社会经济发展的影响, 项目对社会稳定、城乡建设、当地人民生活水平变化、教育卫生、民族宗教习俗、交通旅游、自然资源等可能产生影响的评价。

海洋工程后评价还可以包含技术影响评价:分析项目所采用的技术对行业、项目所在地的技术进步、是否值得推广、乃至国民经济发展有无影响。

建立具有一定可信度的数值模型和物理模型进行环境后评价, 邀请相关方面经验丰富的专家、该工程项目所在地的相关涉海行政管理部门和执法部门、地方有关领导、该工程项目承建方及相关负责人等, 提出相关合理化的建议, 必要时可开展项目的可持续性后评价。

从过程评价、经济评价、环境评价、社会影响评价及项目可持续性评价几个方面进行综合分析, 后评价报告应反馈至项目投资决策部门、项目主管部门和各阶段参与该工程项目的各单位。

协调各相关涉海行政管理部门的职能和权限, 做到权责明确, 定期或者非定期的对工程项目的实际环境效益, 社会影响, 经济影响进行动态的评估。

(二) 后评价的指导思想和原则

海域使用后评价的指导思想:以坚持经济、社会、环境相协调, 实施可持续发展为指导, 遵守各项相关法律法规, 实现对规划, 建设项目经济, 社会, 环境影响的全程监管。

海域使用后评价的评价原则:海洋工程项目的海域使用后评价工作必须自始至终坚持“客观、公正、科学”的方针, 以便使项目后评价结论更具有可信度和使用价值。海域使用后评价要坚持动态性与稳定性相结合, 内外部变化相结合, 预测性评价与后评价相结合, 重点回顾与周期评价相结合的原则。必须强调项目后评价工作必须从客观实际出发, 进行充分的调研, 占有各种相关的数据和翔实资料, 依据项目建成后的实际面貌、成果和已经达到的指标, 同项目评估、决策和设计时的预期指数进行对比和分析论证, 从而更有益于今后项目的决策和运营管理水平的提高。

(三) 其他相关工作

实施海域使用后评价工作还需要同时施行如下相关方面的工作。

加强海洋功能区划, 减小各用海单位和部门的矛盾冲突, 减少海洋资源的损失和浪费。严格贯彻《中华人民共和国海域使用管理法》和《中华人民共和国海洋环境保护法》的有关条款, 海域使用必须符合海洋功能区划, 要严格限制填海、围海等改变海域自然属性的用海活动, 对正在施工的或已经竣工的填海、围海等工程建立有效的后评价体系, 最大限度减小对环境的破坏。

深化可持续开发利用海洋的理念, 虽然海洋蕴含着丰富的资源, 但若开发利用不合理, 极有可能造成极大的浪费, 甚至枯竭, 因此绝不能为一时的经济发展而破坏子孙后代的生产生活环境。

通过海域使用权属管理, 海洋功能区划, 海域使用论证, 海域使用审批和海域使用后评价等制度的确立, 实现对海域全面的管理, 最终达到海洋资源与环境的可持续利用。

应建立海域使用管理信息系统, 如数字海图 (集计算机技术, 多媒体技术, 地理信息系统等高新技术于一体, 使海洋信息数字化成为现实) , 对海域使用状况实施立体化的动态监视和监测。

强化海洋监督和执法, 对各用海单位, 特别是重污染大户, 要着重进行定期和不定期的监察。建立一支素质高, 业务精的行政执法队伍, 对违反我国《海洋环境保护法》, 《海上交通法》, 《渔业法》, 《海域使用管理法》的行为等, 要依法进行制裁。

发展海洋工程技术, 提高海洋开发装备水平, 改善和优化海洋产业结构, 科学、合理地进行产业布局, 发展海洋高新技术产业和清洁生产, 开拓海洋绿色资源, 潮汐能、海洋能、海洋药物等, 实现海洋产业可持续发展。

六、海域使用后评价的发展

国家应将海域使用后评价纳入海洋管理的范畴内, 不仅要当作海域使用论证的一部分, 而且要将其看作是海洋工程建设程序中的一个重要阶段, 真正成为海洋资源使用管理制度的一个有机体, 一方面可有效促进海洋经济的健康稳定持续发展, 推动海洋产业结构的不断完善, 优化区域海洋经济布局, 一方面可强化海洋功能区划的实际效能, 加强各用海单位的海洋环境保护意识, 培养人民大众的海洋战略意识, 使我国海洋产业经济不断持续健康发展。

海洋工程项目后评价专业性强, 目前我国尚没有形成一支业务素质高的海域使用后评价专业人才队伍。为加快我国海域使用后评价工作, 亟须培养海域使用后评价的人才, 这可通过多种方式进行, 如由相关海洋类高校正规培养, 也可由有关部门、学会、协会有计划地组织各种层次的海域使用后评价培训班、研讨班, 还可以选择德才兼备的现职人员出国进修等方式。

海洋工程项目涉及面广, 对有关地区的经济、社会和环境影响复杂而深远, 后评价工作需要大量的数据资料, 这些资料必须靠长久的积累。为了提高海域使用后评价工作效率以及为之提供可靠的数据资料, 有必要建立我国海洋工程项目的监测与评价数据库, 这也是加强项目管理和综合分析后评价成果, 充分发挥后评价作用的需要。建议积极筹建海洋工程项目监测与评价数据库, 存储海洋工程项目建议书、可行性研究及项目评估、立项决策、建设设施过程及项目完成的监测数据, 评价信息和项目后评价的成果。

各级领导应从我国海洋事业改革和发展的战略高度来认识海域使用后评价工作, 切实加强领导, 精心组织, 主动地将后评价工作摆到海洋工程项目管理的议事日程上, 这是顺利开展我国海域使用后评价的关键。

七、建议

目前, 我国海域使用后评价还处于空白, 尚未建立起一套可遵循的海域使用后评价的完整工作流程, 还缺乏一系列相应的配套法律法规条文的支持, 如海洋资源开发管理制度等, 因此应多多借鉴国外海域使用后评价的经验, 立足我国海洋工程建设具体情况, 制定一套具有中国特色的海洋工程项目后评价的法规和规范来填补目前此方面的空白。今后, 还应逐步建立海洋工程项目建设中使用论证评价体系, 不断健全我国的海域使用论证评价工作, 规范我国的海洋工程建设, 将海洋工程项目前期的项目评估, 项目实施阶段的监测评价 (项目的开工评价、项目的中间评价和项目的竣工评价) , 项目的后评价有机的结合, 并逐步将海域使用后评价报告作为责任追究依据, 达到海洋经济可持续发展的目的。

摘要：海洋工程竣工投产后, 海域使用论证便失去其约束作用, 开展动态的海域使用后评价工作是近几年来国外海洋发达国家管理海洋工程方面应用较为成熟的一种管理手段, 而我国在此领域目前仍是空白。实施海域使用后评价工作, 可以全面反映海洋工程项目投产以后在实际运行中对周围海域环境质量, 经济效益和社会发展的实际影响, 从中发现问题, 找出原因, 尽可能降低海洋工程项目实际运营中的对环境、经济和社会的负面影响, 从而填补我国此领域管理的空白。其目的是通过海域使用后评价, 总结经验, 吸取教训, 不断提高项目决策、工程实施和管理水平, 为合理利用资源, 改进管理, 制定相关政策等提供科学依据。所以, 海域使用后评价可以看作是海域使用论证的有效延伸, 对合理控制和使用海岸带资源, 保护和改善海岸带环境, 拓展生产力空间布局和增强经济发展后劲, 促进经济社会近期和长远的发展有重大意义。施行海域使用后评价工作不仅与国家提出的海洋经济可持续发展目标和建设节约型社会的要求相一致, 而且2006年11月1日施行的《防治海洋工程建设项目污染损害海洋环境管理条例》也明确提出海洋工程环境影响后评价。

关键词：海域使用后评价,可持续发展

参考文献

[1]黄明群.关于提高海域使用论证工作质量的一些认识[J], 海洋开发与管理, 2006 (4) :104～107