用地保障（精选8篇）
用地保障 篇1
“锄禾日当午, 汗滴禾下土。”这首诗生动形象地描绘了勤劳的中华民族对土地的眷恋。寸土寸金, 其实土地比黄金还贵。经常见报某某市一块土地拍卖了几个亿, 这是我们值得欣慰的。然而, 可以利用的土地资源并不丰富, 挥金如土的习惯和土地粗放利用的方式还在延续, 惜土如金的警钟仍须长鸣。
土地的粗放利用, 已经对国家社会经济的可持续发展构成了潜在的巨大威胁, 节约集约利用土地已经刻不容缓。为保证国民经济持续、快速、健康发展, 中央把“地根”与“银根”一道当成宏观调控的两个重要闸门。2008年1月, 国务院下发了《关于促进节约集约用地的通知》, 明确规定了节约集约用地的具体措施, 可见节约集约用地, 是调整经济结构、转变经济增长方式, 建设节约型社会的紧迫任务。
一、土地利用中的粗放现象
坐在车上, 给人最大的感受是这个地方又发展了, 城镇又扩大了。望着年复一年, 一圈一圈不断扩张的城镇, 我陷入了沉思, 这就像吹气球一样的城镇建设, 是否也有限度呢?
城镇建设发展的另一面, 是平坦成片的耕地资源逐年消失。有的地方, 建设用地规模不断扩大, 建设用地指标已提前消费10年, 且布局不尽合理, 宽马路大广场太多, 高标准超大面积住宅鳞次栉比。有的工业园、开发区规划面积太大、闲置土地太多。没有引进几个好的项目, 引进的部分项目也是在城市中淘汰下来, 又在城郊乡镇继续发展, 投入资金往往不足, 开发程度不够。有的甚至是个人注册一个公司, 到工业园、开发区先圈一块地放在那里, 从而使工业园、开发区显得冷冷清清, 土地利用率太低。
另外, 农村建设用地分布零散、面积大, 闲置超占多。大部分农村村民追求独立自主、功能完善齐全的生产生活场所, 使人均农村宅基地达220平方米左右, 农村宅基地是城镇建设用地规模的13倍左右, 特别是农村家家户户修公路, 已占到土地总面积的0.7%左右, 都是各自从自己的责任田、责任山中修, 没有统一规划, 土地利用率太低。
二、产生土地粗放利用的原因
1、各类规划编制前瞻性不强。
受编制人员业务水平、调查的深度和广度影响, 规划实施的操作实用性不强。交通、水利、城镇建设、旅游规划等许多专项规划, 各编各的套, 各吹各的号, 各唱各的调, 与土地利用总体规划不相衔接, 造成实地已在用, 建设偷着搞, 不敢全面建, 批又批不了的尴尬格局。
2、受利益驱使, 节约集约用地意识差, 节约集约用地机制还没完善。
都知道拥有土地, 就拥有了资本、拥有了财富, 因此, 都想拥有土地, 却很少有人思考怎样利用好拥有的土地。加之少数领导者为了追求片面政绩, 盲目引进项目较差、效益不高的工业企业, 部分管理者为了取得较高的土地收益, 将土地拍卖给出价高的使用者, 多数使用者凭着多占地升值, 占好地投资成本低、见效快的观念使用土地, 造成土地利用率低。
三、土地节约集约利用的途径
1、冲出闲置浪费圈, 向土地要效率
土地资源是有限的, 特别是耕地资源稀缺。随着县域经济的发展, 工业化、城镇化建设步伐的加快, “一要吃饭, 二要建设”的土地供需矛盾日益凸显, 日趋严峻, 而太多的闲置土地是浪费土地最突出的表现。
向土地要效率, 盘活农村、改造城镇, 变被动节约为主动挖潜, 变自发行为强力推动, 形成在农村整理、到城镇挖地、向开发区要地的节约集约用地新格局。一要坚守耕地红线, 促进耕地资源的永续利用;二要按照“重点项目保障用地, 优质项目优先供地, 所有项目节约用地”的原则, 引导企业节约集约用地。同时从“招商”向“选商”转变, 将有限的土地资源向优势项目倾斜;三要不断完善完善建设用地储备制度, 优先储备盘活闲置、空闲和低效利用土地, 提高土地利用效率。四要大力推广节地经营模式, “向上要地, 向下要地”, 鼓励建高层大楼、建地下车库, 实行地下、地面、空中协调发展。
2、强力推行节约集约用地
强化规划的龙头作用, 制定科学合理的土地利用总体规划和新农村土地利用规划, 要对规划的实施情况进行系统评价和全面检查, 加强建设用地指标管理, 严格控制增量, 坚持“节流”与“开源”并举, 把节约用地放在首位, 重点在盘活存量上下功夫。严格控制建设占用耕地、林地、草原和湿地, 充分利用现有建设用地、废弃地和荒地, 少占好地, 特别是少占耕地。
加大宣传力度, 广泛宣传节约集约用地的意义、经验模式, 牢固树立土地忧患意识和节约用地意识。
加大土地利用动态监管, 不断丰富和发展“一张图”工程, 切实推行“天上看、地下查、网上管”的监管模式, 加大非法用地的打击力度, 确保依法用地、合理用地。
大力推行城镇建设用地增加与农村建设用地减少挂钩, 通过拆旧建新, 确保建设用地总量不增加, 耕地数量不减少, 促进布局更加合理。
加大耕地占用税、城镇土地使用税、土地增值税征收管理力度, 为土地整理、开发耕地后备资源积累资金, 同时探索激励节约集约用地的利益机制, 充分调动节约集约用地的积极性。
3、优化土地资源的市场化配置
市场机制是实现土地集约利用的基本途径。发挥市场机制的基础性作用, 完善市场规则, 加大信息公开。
充分发挥地价的杠杆作用, 促进土地资源的合理流动和优化配置, 严格控制划拨用地范围, 合理确定出让土地的宗地规模, 实行经营性用地有偿使用, 通过招标、拍卖、挂牌出让, 运用价格机制抑制多占、滥占和浪费土地。同时强化用地合同管理, 严格约定建设项目投资额、开竣工时间、规划条件、价款、违约责任等内容。
4、大力推进土地整治
由于土地的粗放利用, 土地整理复垦潜力较大。土地整理的重点要放在基本农田整理、低丘岗改造和村庄改造上, 土地复垦的重点是废弃矿山、砖瓦窑、取土场、采石场等废弃闲置土地。以乡镇为单位, 以项目建设为载体, 实行大规模、有计划地土地整理和复垦, 将农村分散、闲置、低效土地进行整理, 通过移土填沟改造梯田, 改河取直整理造地, 移民搬迁整治村庄, 退宅还田, 使其成为具有较高利用价值的耕地资源, 提高整体利用效率。
推进节约集约用地, 是党中央的要求, 是我国国情的必然选择, 非一朝一夕之功, 是一项艰巨而复杂的系统工程, 更是一个永远不断追求的目标, 只有不断总结经验、加快推动土地利用方式和管理方式的转变, 走出一条保护耕地、节约集约用地的新路子, 保障经济社会的全面、协调、可持续发展!
用地保障 篇2
尊敬的各位领导：
上午好！我叫XXX，毕业于XXXX，2010年进入XXXX局工作。XXX年XXX月按照厅党组的统筹安排，我有幸来到省厅挂职锻炼，在这里我衷心地感谢厅党组给予了我这次学习锻炼的好机会！
到省厅挂职锻炼，对于在基层工作的我来说是一次非常难得的学习机会，因而我非常珍惜这一年来的每一天，我始终端正态度，刻苦学习，努力提高自身综合素质能力，以不负领导对我的信任。
现在，我将一年来的挂职工作的情况及收获体会汇报如下：
一、挂职锻炼基本工作情况
在XXXXX办公室工作期间，按照组织分工，我主要负责省A类重点项目用地联审联批月度统计通报、省政府领导分包推进重大项目用地保障的督促落实，在领导和同事们帮助下，较好地完成了以下主要工作：
（一）每月定期统计重点项目用地保障情况，对超期未办理的新开工重点项目，进行及时了解和督促，按时出月通报，共完成《河南省国土厅关于2017年A类新开工重点项目用地保障情况通报》9期，在大家共同的努力和配合下，截止2017年底全省A类新开工重点项目保障率达92%，创历年保障率新高，为重点项目建设进度提供了有力的保障。
（二）积极参与重大项目用地协调服务工作，协助领导主动与项目所在地沟通联系，及时掌握项目进展情况，及时进行记录，对一些项目存在的问题，需省厅解决，及时汇报相关领导，有效推进解决重点项目问题得到及时的解决。
（三）协助领导联合厅信息中心研发了河南省国土重点项目用地监管信息系统，实现了新开工项目实时监测、进度信息自动汇总、项目查询浏览等功能。目前该系统已通过试运行，2018年已正式开始启用，直接取消了原来的纸质月报，提高了信息化管理水平，为实施重点项目管理提供了准确信息。
（四）积极参与省重点项目名单遴选工作。结合现行国家政策和重点项目用地保障的实际情况会同各业务处室认真研究，对明显不符合用地政策或前期工作明显不足的项目及时提出意见和建议，建议省政府重点办尽量不列不符合用地政策的项目，将前期工作明显不足的项目列入前期项目。今年计划新开工项目由432个减少为387个，前期项目由7个增加为17个。为省政法确定重点项目名单提供支撑，依法合规保障重点项目用地。
（五）认真学习相关政策文件，深刻领会文件精神实质，积极参加党委组织的保持共产党员先进性教育的各项活动，每次上党课及开支部等党员会议，认真做好相关会前准备及会议过程中的会议记录，积极报送心得体会，报送的《炼心砺志坚党性、严以律己守清廉》曾被厅机关党委评为“十佳优秀观后感”。通过一系列的学习，本人的政治理论素养和思想水平得到不断的提高，使我更加坚定了为全心全意为人民服务的政治方向和政治立场。
二、挂职锻炼的收获和体会
感谢组织给我这次挂职机会，让我学习了很多、感悟了很多、获启了很多、成长了很多。除了在知识增进、实践能力、工作水平、协商方法、思维习惯等方面均有较大提升之外，我还在学做人、懂生活、悟社会等方面也均获得许多极具智慧性的启迪。
（一）深切的体会到省厅领导及同事们的人格魅力。这是我人生中弥足珍贵的经历，也给我留下了精彩而美好的回忆。还记得刚来省厅的时候和处里的各位领导初次见面的情形，本来很紧张的我，见到主任及同事们如此和蔼可亲，顿时感觉放松了很多，特别是回想一年来的工作经历，深深的感受到领导及同事们在这段时间里给予了我足够的宽容，支持和帮助，他们对我的关心、支持、帮助也时时感动着我，让我充分感受到了领导们“海纳百川”的胸襟，“平易近人”的优秀品质，这样的品质深深感染了我，让我在以后的生活和工作中进一步走向成熟。在对他们肃然起敬的同时，我为我能够有机会成为他们其中一份子而感到惊喜和幸运。
（二）深切的体会到领导及同事们严谨的工作作风。领导和同事们在工作过程中表现出来的那种严谨、敬业、创新创优的工作作风让我受益良多，既增长了见识，拓宽了视野，又活跃了思维。印象最深的是我刚来厅里挂职的时候，处里联合各相关处室组织开展了一次“关于重点项目建设用地保障协调会”王主任在会上一丝不苟的神情，认真记录发言人的每个关键问题，并很有条理的对每一个问题进行汇总发言的情形，当时被领导那种认真，敬业的精神所深深的震撼，主任的那种认真负责、勤勤恳恳、无私奉献的精神一直深深的影响着我，并以他们为榜样，提升对自己的要求，不论是工作还是生活中要时刻严格高标准要求自己。
（三）深切的体会到学习的重要性。以前在基层工作的时候，掌握的知识仅限于和自己工作相关的一小块知识，平常也不注重理论和业务方面的学习。到省厅以后的工作面向的是全省，牵涉到和各业务处室及方方面面的单位打交道，必须具备相关的专业知识才能处理好工作上的各种问题，深刻的体会到自己的业务知识的匮乏。幸运的是在XXX主任发起的每周处室内部人员轮流给大家讲课的活动后，感觉自己不论是在政治理论方面的知识，还是业务知识方面的知识，在很短的时间学习到了很多，而且是真正的学到了心里，这样的创新的学习方法为我们处里每位同志将来更好的开展工作奠定了坚实的基础，我也深刻体会到主动学习的重要性。
（四）深切的体会到挂职锻炼的重要性。通过这次挂职工作，让我深切感受到，挂职交流是培养、锻炼干部的一个非常有效的途径，也深深的懂得了组织安排机关干部双向挂职的良苦用心,炼钢需淬火才能保证钢的强度和硬度，干部要通过挂职锻炼才能在实干中磨砺成长，更好地履行职能，尽责担当。在今后的工作中，我想我的想法定会比之前更加成熟，开展工作定会比之前更加沉稳，考虑问题定会比之前更加周到，这次挂职的经历是珍贵的财产，必将对我今后在工作中起到灯塔般的指引作用。希望组织能够延长我的挂职时间，因为好多工作都还没有完成，好多东西还没学够学深，更不舍离开这里的领导和同事！
用地保障 篇3
近年来常德市城镇化建设用地
保障情况
近年来，常德市城镇化建设发展较快，目前已基本形成以中心城市-县城-重点镇为中心，以澧水、沅水为片，以319、207、205等国道省道线为轴的城镇体系。全市现有建制镇106个，城镇人口267万，城镇化率为43%，共有国家级重点镇10个、省级示范镇1个、省级重点镇8个、市级重点镇10个、城乡一体化建设市级示范镇（乡）12个以及全省城乡统筹示范镇（村）8个。其中，市本级中心城区自2008年以来，城市建设投入达260亿，建成区面积扩大一倍达到82.5平方公里，人口达到80万，建成了以武陵大道为中轴线的“十纵十横”道路内网和外环为主框架的城市道路体系，拉开了100平方公里的城市路网框架。为促进城镇化平稳快速发展，全市国土资源部门立足本职，创新思路，在保障用地方面采取了一系列行之有效的差别化支持服务举措。
在规划上科学谋划，合理布局城镇化建设用地。一是高起点、高标准、高质量地科学编制市、县、乡（镇）土地利用总体规划，为推进城镇建设发展提供规划指导和保障。在编制市、县、乡三级新一轮土地利用总体规划（2006-2020）时，与国民经济社会和发展规划、城乡规划、村镇规划、产业发展规划充分衔接后，按照未来城镇发展布局，充分考虑未来城镇化发展对建设用地的需求，整体谋划，统筹安排，合理布局，将制约未来区域城镇发展的基本农田调出，为城镇化建设预留充足的空间。二是合理规划构建结构协调、布局合理的小城镇用地保障体系，在全市确定了桃源、汉寿、鼎城、石门、澧县、临澧、安乡等区县城关镇，以及鼎城区灌溪镇，汉寿县太子庙镇、蒋家嘴镇，桃源县盘塘镇、陬市镇、漆河镇、桃花源镇，临澧县合口镇、新安镇，石门县皂市镇、壶瓶山镇，安乡县黄山头镇，津市市新洲镇共20个重点城镇，突出地方特色，在规划上重点保障和扶持。如我们根据实际特色，在规划上对市本级城区西郊的桃源县陬市镇（建材物流）、武陵区河洑镇（观光农业）、鼎城区灌溪镇（工程机械）实行组团布局、错位发展，加强用地保障，近年来三镇发展迅速，逐步显示出较强的综合发展效益。三是完善城镇发展思路，积极引导城镇化建设转变用地方式，向适建山地发展，将工业园区放在低丘山地，坚持少占或不占耕地特别是基本农田。如临澧县实行“山岗建园”，用207国道两旁200多公顷的稀疏山林地作为县工业园进行规划布局，不仅保证了原计划的115公顷农田未被占用，而且形成了一个规划面积10.68平方公里的新工业园区，县城初步呈现工矿、行政、居住、商业同类集中、各行分离的格局。
在计划上重点倾斜，尽量保障城镇化用地需求。一是用地指标重点倾斜。在用地指标严重不足的情况下，充分发挥规划计划的管控作用，实行有保有压的差别化用地保障措施，优先保障新型城镇化建设、城市基础设施建设、重大民生工程建设和城镇化产业配套工程等项目用地，对城镇保障性安居工程项目用地应保尽保，最大限度地满足城镇经济建设发展的合理用地需求。如2012年重点倾斜保障了常德经济技术开发区德山镇、石门桥镇70公顷项目用地，桃花源管理区桃花源镇30公顷项目用地，西洞庭管理区祝丰镇40公顷项目用地。二是城乡统筹项目优先安排。城乡建设用地增减挂钩试点和农村土地综合整治是统筹城乡用地、拓展城镇化建设用地空间的重要平台，2008年至2012年，全市共实施增减挂钩项目12个，涉及9个县市区，周转建设用地指标12000多亩，有效缓解了城镇化建设用地供需矛盾；实施农村土地综合整治项目452个，累计新增加耕地10.07万亩，确保了城镇化建设用地的耕地占补平衡。在土地整理项目安排上，对耕地集中连片、土地整理潜力较大的乡镇我们予以优先安排，并将农村土地综合整治、新农村建设、城镇建设等项目内容与资金实行整合，综合促进城镇发展，实现“一台同唱、一举多得”之效。如2012年优先安排了支持柳叶湖旅游度假区、澧县车溪乡发展旅游特色小镇建设和澧县张公庙镇特色观光农业改革试点区的土地整治项目，促进了当地城镇建设发展。三是积极引导城镇建设节约用地。近年来，通过大力推广节地型城镇建设模式和节地型产业发展模式，积极引导县域、镇域经济调整结构，转型发展，可持续发展。2008年以来，通过土地规划预审，严格控制违反产业政策、供地政策及“两高一资”、重复建设项目，先后核减近4000亩土地，促进了节约集约用地和城镇化建设。
在服务上优先支持，激发城镇化建设发展活力。一是搞活土地市场。通过加强土地收储、前期开发和土地出让工作，积极推动土地市场建设。2008年至2012年，全市共出让国有土地使用权5166宗，总面积4.54万亩，出让成交总价款162.97亿元，为城镇化建设筹集了大量资金。二是快速征地拆迁。2008年以来，仅市本级就征收土地1.77万亩，完成拆迁5122户，建成公寓楼安置小区22个，建成安置房3740套，总建筑面积82.5万平方米，实现了拆迁与安置的供需平衡，确保了一批城镇化建设项目的顺利开工建设。三是强化用地服务。对新型城镇化建设项目用地的征收、农转用审批、供应审批等工作，建立绿色通道，全程跟踪服务。2008年至2012年，全市共批回新增建设用地8.6万亩，有效地保障城镇化建设用地。同时，向常德经开区、桃花源管理区、西洞庭管理区、西湖管理区国土管理机构下放土地管理服务权限和职能，优化用地服务，为城镇化建设营造了良好的用地环境。四是严格土地执法。一手抓对合法用地的保障和服务，一手抓对违法用地的预防查处，形成对违法违规用地的高压整治态势，并加大拆违控违工作力度，维护正常有序的土地利用和管理秩序，确保土地管理法律法规和政策规定有效落实，保障城镇化建设顺利推进。
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城镇化建设中用地保障存在的
主要问题
虽然近年来我市在保障城镇化建设发展用地方面做了大量工作，但仍面临很多困难和问题。主要表现在以下方面：
规划之间不协调。按照法律规定，城乡建设规划应当与土地利用总体规划相衔接，其制定的建设用地规模不得超过土地利用总体规划确定的建设用地规模。土地利用总体规划的各项控制指标是上级政府下达的，其功能分区经批准后具有法律效力，必须严格执行，刚性很强。但目前，市、县两级城市建设规划的基期为2012—2030年，土地利用总体规划的基期则为2006—2020年，两者时间差较大，对接不足，缺乏整体谋划和精细设计，存在很多不相适应的地方，导致两个规划的控制和规范作用不能有效协调、同步实现。而且还有一些乡镇区域没有建设规划，导致建设的随意性和盲目性很大，仅仅依靠土地利用总体规划，难以发挥规划的控制作用，不能有效地促进城镇和乡村的有序建设。
用地指标不够用。近几年省里每年下达给常德市的用地计划从未超过9000亩，而全市每年的实际需求均2万亩以上，用地计划指标严重不足，土地供需矛盾突出。目前，与全国和全省城市化平均水平比较，2012年常德市城镇化水平较低，比全国（52.6%）低9个百分点，比全省（46.5%）低3.5个百分点，且低于周边地区，区域竞争的压力十分大。在今后一段时期之内，我市城镇化发展的目标是城镇化率年均提高2%左右，2015年达到48%，城镇总人口达310万以上，城镇化建设用地规模还将持续扩大、刚性增长，用地计划不够的矛盾将更为突出。
土地利用不集约。目前，全市106个建制镇、102个乡，平均每个建制镇管辖、辐射的人口2～3万、地域6～7平方公里，镇区人口规模则更小，绝大部分在1万人以下，小城镇发展水平不高，城镇分布分散，规模偏小，集聚能力弱，辐射功能不强。城镇用地的内部结构和布局不尽合理，商品房开发落后，居民单家独院多，建筑密度与容积率低，占地面积大，人均用地超标，土地收益不高，影响城镇建设。城镇独立工矿用地部分企业规模偏小、分布过散，土地产出效益较差。由于小城镇多分布在农村，城镇化建设用地不节约集约，存在浪费土地现象，与耕地保护矛盾突出。
征地拆迁难推动。征地拆迁是城镇化建设过程中躲不过也避不开的重要环节，目前主要面临着两方面的巨大压力：一是项目多与时间紧的压力。近几年各类项目呈快速增长态势，项目一旦启动后，拆迁腾地往往要得快、催得急，拖不得、等不起，压力巨大。二是补偿标准政策性强与群众要求高的压力。随着国有土地拆迁市场化的推进，政策性的集体土地征地拆迁差距越来越大，被征地农民补偿期望值越来越高，征地拆迁工作得不到群众的理解、支持和配合，各种矛盾日益激烈，各种问题日益凸显，群众信访接连不断，推进越来越难，既推高了城镇建设的成本，又影响建设进度。
有效地保障用地的对策与建议
要有效地保障用地，促进城镇化建设健康发展，当前需要重点做好以下工作：
加快促进“多规”调整相容。规划是促进城镇化建设科学发展的“龙头”，而且党的十八大在现有规划制定实施后又对城镇化发展战略作出了新的部署，有关部门应尽快建立完善规划修改调整的协调机制，加快相关规划的修改调整，并将土地利用总体规划修编与城乡建设规划、经济社会发展规划等“三规”衔接、“多规”相容，让各类规划更加适应当前城镇化建设发展的时代要求，更好地服务城镇化建设发展。同时，要严格执行规划，加强审查管理，在推进城镇化建设用地上，防止城镇“摊大饼”式的盲目扩张，防止以城镇化为名变相违反规划的建设占地行为，保持土地城镇化与人口城镇化同步。
全力增加用地指标保障。城镇化建设用地指标不足是当前制约城镇化发展的主要瓶颈，必须要研究具体的支持政策和保障措施，为城镇化建设提供服务和支撑。一是加强新增建设用地规划、计划管理，建立差别化的用地计划指标体系，提高对城镇化建设用地保障的比例。二是积极争取省里在安排计划时给予更大的支持和倾斜，增加常德市的年度用地指标，并积极申报全省推进的改革试点，抓好低丘缓坡开发试点（重点是白鹤山、德山、临澧、汉寿）和增减挂钩试点，促进城乡统筹协调发展。三是要积极挖掘内部潜力，加快消化批而未供、供而未用的土地，盘活各类闲置未用和低效利用的土地，节约建设用地指标，缓解城镇化建设用地压力。
不断完善征地拆迁政策。研究制定以保障农民权益和推进农村发展为核心的征地拆迁机制，完善征地制度，规范补偿程序，创新安置方式，拓宽就业渠道，推进规范化拆迁，使拆迁工作有更加明确的法律依据。研究探索责、权、利、事高度集中统一的征地拆迁新体制机制，深入推进征地拆迁信息公开，实行阳光拆迁、和谐拆迁、高效拆迁，确保城镇化建设不因征地问题而影响项目建设。加快户籍制度改革，改变城乡二元结构，统筹城乡发展，推进城乡一体化建设，解决失地农民的根本出路问题，让其更快地完成市民化的转变。
必须坚持节约集约用地。加强制度建设，研究制订建设用地集约利用控制标准，提高项目投资强度和土地投入产出效率，逐步形成符合实际的用地控制标准体系，提高土地利用效率。严格执行招拍挂出让制度，运用市场竞争机制高效配置土地资源、优化土地布局，促进土地合理开发利用，真正做到节约集约、高效用地。
（作者系常德市国土资源局党组书记、局长）
用地保障 篇4
5月11日, 国土资源部发布《2011年全国住房用地供应计划公告》。该《公告》将各地上报供地计划汇总并公示:2011年全国住房用地计划供应21.8万公顷, 与2010年全国住房用地供应计划 (18.47万公顷) 和实际供地量 (12.63万公顷) 相比, 分别增加18%和72.6%, 是前两年 (2009-2010年) 年均实际供地量 (10.17万公顷) 的两倍以上。
全国总体情况:保障房建设用地计划供应翻倍, 商品住宅用地计划供应大幅增加
当前, 房地产市场调控的两个方面分别是加大供给和抑制需求, 在抑制需求方面, 之前已经出台限购令、房产税等相关政策, 接下来要做的就是供给方面要切实到位。要增加住宅供应量, 土地是关键。从全国总体情况来看, 2011年全国住房用地计划供应21.80万公顷, 与2010年全国住房用地供应计划 (18.47万公顷) 和实际供地量 (12.63万公顷) 相比, 分别增加18%和72.6%, 超过前两年年均实际供地量 (10.17万公顷) 。
自2005年以来, 住宅用地供应数量经历两个阶段, 2005年-2008年, 住宅用地供应量在5万公顷左右 (四年平均水平为5.4万公顷) , 且除2007年外均在6万公顷以下。到2009年开始加速增长, 今年住宅用地供应计划达到2009年实际供应量的三倍, 规模空前, 商品住宅用地计划供应14.05万公顷, 比2010年实际供应增加51%, 是2005-2008年各类住宅用地平均供应量 (5.4万公顷) 的2.6倍。
土地供应不足是此前几年房价快速上涨的重要原因。根据统计局数据, 2005-2009年, 全国商品房销售面积从5.55亿平米增长到9.47亿平米, 累计增幅为70%, 而开发企业土地购置面积3.83亿平米下降到3.19亿平米 (万公顷) , 累计降幅为16.6%, 其中2005、2006、2009年三年均下降。2010-2011年, 全国住宅用地供应计划继续大幅增长, 在中央政府各项政策的保证下, 预计各地土地供应计划将取得较高的完成率, 这将大大保证未来几年的住宅供应。
2011年, 中央政府将保障性安居工程建设提到新的高度, 为确保1000万套保障房建设任务完成, 保障房建设用地供应计划也大幅增加。2011年全国计划供应保障性安居工程用地7.74万公顷, 占住房用地供应计划的35.5%, 与2010年实际供地3.24万公顷相比, 增加138.9%, 接近住宅用地总体供应计划增幅的2倍。
分省市情况:多数省市保障房用地计划供应增幅超过商品房
数据来源:CREIS中指数据、国土资源部数据来源:中国房地产动态政策设计研究组综合整理
数据来源:中国房地产动态政策设计研究组综合整理
2010年, 全国共30个省区市 (不含西藏和新疆建设兵团) , 热点省市用地供应计划落实较好, 北京、天津、上海、湖南住房用地供应计划完成比例分别为101.0%、135.9%、105.6%、120.9%, 超额完成计划;江苏、浙江、海南、宁夏完成比例分别为98.9%、83.9%、95.3%、82.1%;另有5个省市完成比例在50%以下。
2011年, 各省市住宅用地供应计划均有不同程度增加。由数据可以看出, 增幅比较大的省市, 多数是2010年计划完成比例比较低的省份, 如增幅最大的两个省份吉林、山西, 增长率分别为194%和169%, 而去年的完成率分别为53.3%和41.5%。在去年, 北京、上海等完成情况较好的热点省市其供应量比较稳定, 增幅较小。
2011年各地保障房用地供应计划占比平均值由去年的29.6%上升到37.4%, 其中占比超过50%的省市共有6个, 新疆和青海占比最高, 分别达到70.9%和66.4%, 北京为52.2%。从保障房用地计划供应增幅来看, 湖南省增幅最大, 比去年实际供应量增加3倍多, 吉林、陕西、湖北都增加2倍多, 其他省市增幅也超出以往, 充分显示了今年地方政府对保障性安居工程建设的重视。
相比保障房, 商品住宅用地供应计划增幅较小, 但仍有海南、山西、河南、河北、吉林、陕西6个省市增幅超过100%, 其中, 海南增幅最大, 达到217.7%。增加供给, 尤其是中小套型商品住宅的供给, 仍将是房地产调控的主要方向。
数据来源:中国房地产动态政策设计研究组综合整理
保障房用地供应计划单列, 实行责任制
2011年中央将1000万套保障房建设计划分给各地方, 并签订“军令状”确保地方政府落实, 保障房用地供应也实行责任制。2010年保障性安居工程用地计划供应6.58万公顷, 实际供应3.24万公顷, 计划完成率不足50%。2011年保障房计划由2010年的580万套大幅增加到1000万套, 土地供应计划为7.74万公顷, 与2010年计划和实际供地相比, 分别增加17.6%和138.9%。为确保1000万套保障房用地供应到位, 保证1000万套保障房顺利开工, 国家加大对地方政府政策执行的监督力度。
1月, “国八条”要求各地在新增建设用地年度计划中, 要单列保障性住房用地, 3月, 国土部发布《关于切实做好2011年城市住房用地管理和调控重点工作的通知》, 对国家对保障性安居工程用地实行责任制, 由地方各级国土资源主管部门主要领导人负全责, 将各省4月上旬汇总上报的保障性安居工程用地供应计划连同责任人名单一并向全国公示, 并采取措施加强检查督促落实。这些措施将为保障房建设用地供应提供有力的保障。
国土部在公布2011年住房用地供应计划的同日, 国土部官员还表示, 近日已下发《关于加强保障性安居工程用地管理有关问题的通知》 (国土资电发[2011]53号) , 提出“密切关注苗头性、倾向性问题, 加强保障性安居工程用地管理, 维护良好的管地用地秩序”等要求, 进一步明确了保障房用地管理的相关要求。
用地保障 篇5
有关问题的通知
国土资电发<2011>53号
时间：2011-08-12
来源： 【字体：大 中 小】
各省、自治区、直辖市国土资源厅(国士环境资源厅、国土资局、国土资源和房屋管理局、规划和国土资源管理局)，各派驻地方的国家土地督察局：
近年来，各级国土资源管理部门围绕落实党中央、国务院确定的房地产调控和保障性住房建设目标任务，采取积极有效肇政策措施，调整优化土地供应和利用结构，千方百计增加住房用地供应总量，优先满足保障性住房用地供应，对于加大保障性住房和普通商品住房有效供给，稳定房地产市场预期，促进房地产市场和土地市场规范发展等，发挥了积极作用。但是，目前一些地方在落实2011年保障性安居工程建设和房地产市场调控任务时，为缓解土地供求矛盾，多渠道、多位置布置保障性安居工程，出现了擅自利用农村集体土地和企业自用土地建设公共租赁住房以及建设销售“小产权房”等倾向性问题。
为认真贯彻落实《国务院办公厅关于进一步做好房地产市场调控工作有关问题的通知》(国办发<2011>1号)，进一步加强保障性安居工程用地管理，依法依规确保保障性安居工程用地的供应，现就有关问题通知如下：
一、采取得力措施，确保保障性安居工程用地及时供应
各级国土资源管理部门要进一步加大工作力度，切实做到保障性安居工程用地应保尽保、及时供应。市县国土资源管理部门要全力抓好保障性安居工程用地计划的实施管理，主动加强与相关部门的协调配合，保证项目及时落地。要优先安排收回的国有土地和储备土地用于保障性安居工程建设；对涉及使用新增建设用地的，要提前做好土地征收、补偿安置等前期工作，确保保障性安居工程项目及时供地、及时开工建设。省级国土资源管理部门要建立健全保障性安居工程用地审核绿色通道，简化程序，缩短审核报批周期，提高报批效率。
省级国土资源管理部门要加强对市县保障性安居工程用地计划实施工作的指导和监管，建立定期检查、责任考核追究制度，督促市县建立健全分工负责和绩效考核制度，及时发现和帮助解决影响保障性安居工程用地供应与管理方面出现的各种问题。对于保障性安居工程用地落实不到位的，要追究责任。
二、规范土地供应管理，严格控制保障性安居工程建设标准
规范用地合同管理，严格控制住房套型面积标准，以有限的土地资源增加住房有效供应。市、县国土资源管理部门要会同有关部门严把保障性安居工程各类房型建设标准。公共租赁住房套型建筑面积应控制在60平方米以内，以40平方米为主。套型建筑面积标准、廉租住房、公共租赁住房只租不售及违约处罚条款等必须在《国有建设用地使用权出让合同》或《国有建设用地划拨决定书》中明确约定，强化履约监管。
三、严禁擅自利用农村集体土地兴建公共租赁住房
各地要严格执行国务院《关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》(国办发<2007>71等)，坚决制止乱占滥用耕地的建设行为，严禁擅自利用农村集体建设用地若建公共租赁住房。对于商品住房价格较高、建设用地紧缺的个别直辖市，确需利用农村集体建设用地进行公共租赁住房建设试点的，城市人民政府必须按照控制规模、优化布局、集体自建、只租不售、土地所有权和使用权不得流转的原则，制订试点方案，由省级人民政府审核同意，报国土资源部审核批准后方可试点。未经批准，一律不得利用农村集体建设用地建设公共租赁房。
四、严格规范企业利用自用土地兴建保障性住房行为
严格执行企业利用自有土地兴建住房的政策规定，距离城区较远住房困难职工较多的独立工矿企业，为解决内部员工住房困难，在符合城市规划前提下利用自有土地建设保障性住房的，应向国土资源管理部门申报，经城市人民政府批准后，纳入市、县住房用地供应计划。末履行申报程序的，市、县国土资源管理部门不得批准其用地，也不得进行土地用途的变更登记。利用自有土地建设保障性住房的，其建设标准和供应对象等，必须按照国务院《关于解决城市低收入家庭经房困难的若干意见》(国发<2007>24号)的规定，纳入城市保障性住房管理。对符合国发<2007>24号文降规定条件的企业建设公共租赁住房巳纳入当地公共租赁住房规划、计划的，国土资源管理部门应按照法律规定办理相关手续。
五、坚决制止和严肃查处“小产权房”等违法违规行为
各级国土资源管理部门要严格执行有关农村集体建设用地法律和政策，切实加大土地执法力度，主动会同关部门，及时调查发现和查处利用集体土地建设“小产权房”行为；对于已建、已售“小产权房”用地不得受理其土地登记，不得以任何方式补办土地审批手续。已查清是违法占用农村集体土地建设“小产权房”的，应一律停建停售：依法依规分类调：查处理。各地要进一步强化土地执法监管措施，有效预防和杜绝借新农村建设、保障性安居工程建设等违法占用农村集体土地建设“小产权”房的行为。
各省、自治区、直辖市国土资源主管部门要深入实际、采取有效措施，既要确保住房用地供应、管理和调控政策落实到位，又要严格依法依规使用土地，维护正常的土地市场秩序。
国土资源部
用地保障 篇6
1.1 住房保障制度
住房保障制度是指政府与单位在住房领域内所实施的社会保障职能, 对城镇居民的中低收入群体进行扶持与救助, 它是一类住房政策的总和, 是为解决中低收入群体的住房问题而提供的一种具有社会保障性质的住房供给方法。住房保障是住房供应体系多层次的重要组成部分, 体现了政府住房政策的本质要求。
住房保障制度本质是政府向居民提供公共产品, 其目标是通过支付转移的手段实现社会收入的再分配, 使广大中低收入群体同样能享受到经济发展的好处, 以此来保证福利分配的公平和社会的稳定。
1.2 我国保障性住房的类型
保障性住房是政府在对中低收入家庭实行分类保障过程中所提供的限定供应对象、建设标准、销售价格或租金标准, 具有社会保障性质的住房。在我国目前主要包括“两限”商品住房、经济适用住房、政策性租赁住房以及廉租住房等。
2 当前城市保障性住房用地供应中存在的问题
2.1 供地选址偏僻导致生活成本增加
一般普遍认为住房供给是通过两个渠道完成的:市场供给和政府保障供给。对于城市的经济发展而言, 住房的市场供给方式是高效的, 有利于住房市场的发展和居民固定资产的增值。但市场不是完美无缺的, 市场失灵就是市场体制的一个软肋, 当城市的发展已经不能容纳过多的人口时, 房产价格的飞升将会导致中低收入群体的无力购房, 此时的市场供需失衡, 致使更多的人成为政府住房保障的对象。政府作为建设用地的供给者, 出于对财政均衡的考虑, 一般会优先商品住房用地和工业产业用地的供给, 因为肥厚的土地出让金以及具有带动地方经济发展的课税收入都会令政府的用地政策向非公益性土地供给倾斜。鉴于住房的刚性需求和社会的稳定, 政府在土地财政的影响下, 一般会将保障性住房用地选址在较为偏僻的地方。在远离工作地点的郊区, 公共交通系统不够发达, 长距离的往返迫使人们不得不考虑时间成本, 这样就不利于人们的出行, 增加了居民的生活成本和心理负担。
2.2 供地结构的不对称导致保障房建设用地供应量短缺
城市的发展依托于经济总量的活跃和产业结构的完整, 土地供给的规模和结构制约着城市未来的发展。在城市经济活力不足和产业结构未均衡的情况下, 政府依靠土地的有偿供给来解决财政不足或赤字的问题, 对商品住房用地的积极供应, 获得大量土地出让金, 致使房地产开发商将成本转稼给广大购房者, 同时, 房地产行业的投机性过度还导致经济泡沫高涨。此外, 政府在供地政策上的偏好也影响着城市土地供给的结构。一般的, 政府对城市工业用地、高新技术产业用地、金融资本密集用地等优先供给。由用地性质而决定用地倾向, 政府在追求土地资源配置的高效利用下, 往往会忽略城市中低收入群体的利益, 不能多维思考社会效率和社会公平两者间的矛盾关系, 以牺牲弱势群体的集体利益来换取城市高品质发展。城市保障性住房用地总量的供给短缺以及供给量不足与土地出让收入之间的矛盾构成了当前城市保障性住房发展的主要制约因素之一。
2.3 用地性质单一造成配套设施不完善
保障性住房的供给是一个系统工程, 合理分工、职责明确、严格监督等都是保障性住房政策目标落实的前提。因此, 需要社会各个方面, 其中包括政府、房地产开发商、居民之间的相互配合、协同作用。但是, 当前我国保障性住房发展不够成熟, 存在许多问题, 主要有保障房用地的选址规划和保障房制度体系的不完善。面对诸多制约因素, 保障性住房用地性质单一成为一个突出问题, 因为从保障层面来看, 单一性质的用地供给很难满足居民日益增强的住房选择性需求。当然, 在配套设施不够完善的区域, 公民远离城市就业中心, 未能享受到城市文明带来的社会福利, 就业保障难以落实。所以, 保障性住房的供给不仅仅是实现弱势群体的基本居住权力, 更是改善公民生活质量和个人发展前景的重要途径。因而, 基础设施诸如银行、学校、商业、交通、邮政等配套设施的完整对居民生活状况的改善和生活品味的提升影响甚大。
3 城市保障性住房用地供应的原则
3.1 公共交通设施的可达性
保障房用地供给应优先考虑居民上班工作的出行方式, 居住地距上班单位之间的路途长短对个人的时间成本有着很大的影响。一般的, 保障房用地的供应首先满足交通便捷的条件, 选点应与地铁或公交站点保持合理的步行距离。
3.2 配套设施完善
保障性住房对低收入群体的功能, 不仅仅是居住, 还要有利于其发展和生计改善。商业、银行、邮政、学校、集市等设施配套的齐全, 不仅有利于改善居民自身的生活质量, 同时还对于其自身的长远发展有着很重要的作用。
3.3 对居民就业有利
保障性住房的用地供给还应考虑居民的就业问题, 在产业数量居多、产业类型完整的中心地, 居民的就业需求很容易得到满足, 相反的, 在背离工业园区、产业数量少、资本相对密集的区域就业问题始终是中低收入群体的头疼问题。
3.4 促进城市新区的发展
城市中低收入家庭在消费能力和知识技术贡献率上对城市经济以及文化水平的提升作用不是十分明显, 但在带动新城发展, 提升新城、新市镇的居住环境和城市品质上面可以发挥积极的作用。因此, 城市保障房用地的供给选取可以优先考虑规划中的城市新区。
3.5 提高土地开发强度, 集约利用土地
本着“科学规划、合理布局、集约利用、和谐发展”的用地供应标准, 加强城市建设用地的开发强度, 提高城市建设用地的利用效率, 对保障房用地实施集约利用和高效管理。
4 城市保障性住房用地的多元供应模式
4.1 打破传统土地供给模式, 力争集体建设用地入市
如果可以通过集体建设用地的入市, 来缓解保障房建设的用地供给不足的压力, 产权明晰, 土地权限仍归集体所有, 但不必经过政府的收购。关于集体建设用地使用权益的流转问题, 国土部门已经有明确的政策规定和指导, 集体建设用地未经审批不得随意改变其使用权限, 不得随意改建为商品住房。政府职能部门倘若能制定严格的法规条令, 完善现有的土地供给制度, 做到有法可依、有法必依, 将集体建设用地作为保障房建设用地供给的新来源积极纳入备案考虑, 可以给予保障房建设提供有效的土地供给, 为保障房建设土地供给不足的难题提供新的解决思路。
4.2 完善土地储备制度, 提高土地利用效率
土地储备制度的一个重要作用就是要实现对土地资源的保护和合理开发, 所以土地储备资源应成为保障性住房供地的首选。另外, 土地储备制度的运行应当遵循社会效益优先原则, 这是其实现国家宏观调控职能和资源优化配置的前提, 也是实现土地资源可持续性发展的保障。充分利用各地的土地储备资源, 加快城中村、棚户区改造, 出台促进城中村和棚户区改造的土地权属变更法律政策。城中村和棚户区改造虽然比较艰难, 但因这部分土地资源容积率较低, 使用这部分土地的成员本来已经是城镇居民, 要推进土地资源节约集约利用, 确保保障性住房供地能够完成其真正使命, 应大力支持城中村和棚户区改造, 并在优先安排原城中村和棚户区居民住房建设用地的基础上, 将多余的土地优先纳入保障性住房建设用地。
4.3 严厉打击非法“囤地”行为, 倡导高效集约利用土地
加大对“囤地”行为和应售未售的房地产开发项目的打击力度, 加快解决“小产权房”用地问题。对应售未售的房地产, 采取国家强制性“赎买”政策, 将其收归国有, 并纳入保障性住房供应范畴。对拒不执行相关政策的房地产开发项目, 不予发放土地使用权证和房屋产权证, 同时对之进行限购, 并对房地产开发企业以后实行“零”土地供给政策。出于经济利益的考虑, 许多房地产开发项目和城市基础建设项目存在大量的闲置土地, 建议将这些闲置土地收回并纳入保障性住房建设用地范畴。随着城市的快速发展, 城区内的工业用地会逐渐减少, 大量工业企业因为环境保护等制约因素搬离了城区, 从而形成该土地资源使用权的闲置。在当前城市土地资源日益紧缺, 大力倡导和推广土地资源节约集约利用形势下, 将收归的工业用地资源纳入保障性住房建设用地未尝不可。因此, 加大对于城市闲置土地的查处力度, 收回闲置用地优先用于保障性住房供地。
4.4 集中建设为主, 混建配建为辅的土地供应模型
当前, 保障性住房的建设相对集中, 用地规模较大, 选址较为偏僻, 启动资金也数额巨大, 当地政府在财政充裕、人们居住需求旺盛、土地供给结构不对称的情况下, 可以实施大规模保障性住房集中建设, 扩大土地供给层面, 增加土地供给弹性。此外, 在考虑到社会融合度时, 应该考虑到保障性住房和普通商品住房的有序混合建设, 这样不仅能减轻低收入群体就业压力, 提高其生活质量, 并且还有利于社会不同阶层的融合, 降低弱势群体的自卑心理。最后, 保障性住房的建设不能仅靠政府的力量, 社会企业、房地产开发商都应为保障性住房建设这个系统工程承担一定责任。政府可以通过强制的手段, 设立建设标准, 房地产开发商在进行楼盘开发时, 必须为居民区提供一定数量的保障性住房以及较为完善的配套设施, 开发完成之后可以由政府进行收购。这样就形成了保障性住房土地集中供给、保障房与商品房用地同时供给以及保障房用地在商品房建设用地中的强制供给三种有主次的供给模式。
5 对城市保障性住房用地供应的政策思考
5.1 改善保障性住房用地供给的制度环境
加快物业税和集体建设用地流转制度的改革, 改善保障性住房用地供给环境。从长期角度看, 解决保障性住房的规划和用地供给, 要依靠制度的根本性改革。有两个方向是必须重点考虑的:一是加快物业税改革步调, 有效调控城市房地产市场, 增强中等收入家庭的房屋购买能力, 并为政府创造稳定的财源, 减少政府对土地出让的财政依赖;二是建立和完善集体建设用地市场, 加大征地制度改革的力度, 通过集体建设用地的资本化和市场化, 促进农村建设用地合理集中, 拓展城市的发展空间, 为农民融入城市提供有效的资本积累途径。
5.2 开源节流, 建立保障性住房用地长效供给机制
拓宽城市土地供给源头, 建立保障性住房建设用地的长效供给机制, 保证保障性住房用地长期有效供给。由于城市土地资源的紧俏性, 各个地方政府应通过盘活城市土地存量, 通过加大土地的整理复垦力度, 以保证建设用地指标的空缺和弥补平衡以及通过利用农村零散的宅基地等多种方式保证保障性住房用地供给。
对于由社会单位和团体利用自用土地建设保障性住房的, 地方政府可以采取协议租赁的方式供应土地, 应根据实际情况一次性的降低土地投入的成本;农村集体经济组织利用其自有的建设用地进行保障性住房建设, 地方政府可以提供土地出让金减免以及行政事业收费优惠等政策, 同时承担起居民的拆迁、补偿、安置等费用。
5.3 构建保障性住房用地有效供给的政策体系
根据我国目前实际情况, 尽快构建明确统一的保障性住房概念体系, 并制订专门的保障性住房建设法规, 明确各类保障性住房的内涵、服务对象和供应管理方式等。针对保障性住房用地供给的特征, 出台相应的国家政策, 规范住房用地结构的合理科学性, 同时倾向于保障房用地供给层面。合理安排保障性住房用地供给的区位。地方政府应按照“合理布局、交通便捷、配套完善、环境宜居”的原则, 对保障房建设进行合理的选址和规划, 避免造成居住隔离、贫困集聚, 形成不利于社会融合的保障性住房“贫困陷阱”现象。地方政府可以借鉴包容性区域规划等政策手段, 将保障性住房用地供给安排在商品房社区中, 把保障性住房和商品房社区融合, 形成混合社区, 既方便中低收入居民的生活, 又可以增加他们的社会活动和就业机会, 促进不同收入阶层居民的社会融合。
摘要：围绕城市保障性住房的内涵, 分析了目前保障性住房用地供应中主要的问题, 提出了交通便捷、配套完善、有利就业等五项原则, 给出了集体用地入市、完善土地储备制度、提高土地集约利用效率、配建和混建等土地供给模式, 最后从改善用地供给制度环境、建立用地供给长效机制、构建完善政策体系等方面提出了政策建议。
关键词：保障性住房,用地供给,多元供应,模式
参考文献
[1]陈小安.保障性住房建设亟需解决的几个问题[J].特区经济, 2008, (6) .
[2]梁静, 龙星良.经济适用房政策问题论略[J].经济研究导刊, 2009, (32) .
[3]司京京.城市保障性住房用地布局研究[D].北京建筑工程学院, 2010.
用地保障 篇7
近日, 国土资源部土地利用管理司发布《关于切实落实保障性安居工程用地的通知》称, 对廉租房和经济适用房用地将给予减免费用的政策支持。同时, 各地被要求在6月3 0日前, 完成未来3年保障性住房用地供应计划的制定。
针对外界对保障性住房位置偏远、配套设施欠缺的疑问, 通知规定, 廉租房、经济适用住房的地块供应, 将综合考虑被保障人群的工作生活等实际, 遵循方便工作、生活、就医和就学的原则。而林区、垦区、矿区棚户区改造等工程, 则以原地改建为原则。异地改建的也将享受土地供应的优先安排。
通知也明确加强了对耕地资源的保护, 规定农村危旧房改造和棚户区改造工程中涉及占用耕地的, 应履行耕地占补平衡义务。
另外, 通知规定, 廉租房和经济适用房的土地供应将享受费用减免的政策优惠。但对于配套建设的商业、服务业等经营性设施用地, 仍需以招标拍卖挂牌出让方式供地。
用地保障 篇8
(一) 建立城乡统一的建设用地市场的实质
建立城乡统一的建设用地市场不仅仅是要解决农村土地如何进入城乡建设用地市场的问题, 更主要的是要解决农村土地由谁卖、由谁受益的问题。农村土地变为建设用地须由国家通过征收、征用的方式从农民手中把土地出让来, 即买来, 再通过土地的招拍挂, 由国家把土地卖给土地的开发者。在这过程中, 政府便有了很大的权限, 政府滥用职权侵害农民集体土地所有权的现象便经常发生, 而且问题愈来愈严重。具体表现为:
1. 政府受商业利益的影响, 追求政府利益, 推行土地财政, 热衷于征收农民集体土地, 出让国有土地使用权, 也就是倒卖农民土地, 成为对农民利益的最大侵害者。他们同商人结合起来, 滥用土地征收权, 致使大量的农民集体所有的土地变为了国有土地, 造成大量农民失地。
2. 由于土地征用需要经过批准, 而且受用地指标的限制, 有的政府则违法地采取以租代征的方式, 强拆农民房屋, 强占农民集体用地。
3. 政府与投资商联合, 违背农民意愿, 强行将农民集体土地流转给资本企业。
4. 政府以公权力强行变动集体财产属性, 强行干涉农民集体土地的经营自主权。
建立城乡统一的建设用地, 市场要求国家作为土地所有者、建筑物所有人作为土地所有者、农民作为土地所有者等三者的土地只要流通都应经过这个城乡的统一土地市场进行, 土地转让者和土地受让者直接见面, 买卖收益归买卖双方, 国家或政府不再参与其中。这就极大地削弱了政府的权力, 防止了政府对于公权力的滥用, 也让政府打消其对政府利益的追求, 不能从中渔利, 从而使老百姓获得更多的土地权益。
由此, 我们可以看出, 建立城乡统一的建设用地市场的实质就是要剥夺政府的行政权力, 赋予农民更多土地权益, 限制公权力, 扩大私权利。
(二) 对建立城乡统一的建设用地市场的深度理解
建立城乡统一的建设用地市场不单纯的是让城市建设用地与集体的建设用地在同一个市场上交易, 还是要让农村集体建设用地享有与国有建设用地平等的权利, 让它可以平等的入市, 同等对待, 同权同价。也就是要建立国家土地所有制和集体土地所有制两种所有制土地权利平等、市场统一、增值收益公平共享的土地制度。
(三) 建立城乡统一的建设用地市场应该注意哪些问题
首先, 我们要考虑的就是在这个统一的建设用地市场的建立和运行中如何去保障农民的合法权益, 尤其是对失去土地的农民权益的保障。农民失去了他们赖以生存的土地之后, 他们要如何去再就业、靠什么来维持生计, 这是我们要先行考虑到的, 同时也是不得不考虑的。所以, 我们首先要做到的就是要充分保护失地农民的权益。
其次, 我们要注意的就是这样的一个市场中政府究竟应该扮演一个什么样的角色。其实, 在前面我们已经提到了, 在新的城乡统一的建设用地市场中, 政府不再参与在土地的交易双方中间。在这个市场环境下, 要求国家作为土地的所有者, 建筑物所有人作为土地的所有者, 农民作为土地的所有者等三者土地只要流通都经过城乡统一的土地市场进行。土地的转让者与受让者直接见面, 买卖收益归买卖双方。当然, 这并不意味着政府在其中就无事可做, 不发挥任何作用。政府在这个市场的作用就是做好土地规划, 规划控制, 土地监察, 土地买卖登记管制, 建设用地招拍挂, 税收管理等工作。政府还是要发挥其宏观调控的职能的。所以, 政府在城乡统一建设用地市场中就像是一双无形的手, 它独立于市场经济之外, 却又在需要它的时候发挥着指导和调控的作用。
最后, 我们要注意的就是在这个统一的市场环境下, 城乡建设用地虽然是自由交易, 但并非是无限制的、随心所欲的买卖。随意的自由交易不但会扰乱我国的市场经济, 还会因为不合理的开发利用而导致土地资源的浪费。这其中, 我们尤为重视的就是要注意对耕地资源的保护, 我们一定要坚持农地农用原则, 农户和农村集体经济组织不得非法出让, 出租集体农用地用于非农建设, 不允许任何人通过任何手段将农民集体所有土地变为国有, 不允许出现土地使用粗放和闲置现象。坚持耕地占补平衡, 占用多少耕地必须补充相等数量和相等质量的耕地[1]。
二、对我国现有的建设用地市场的利弊分析
(一) 我国征地制度的利弊
1. 征地制度的利
我国的征地制度将建设用地统一归国家所有便于国家对其管理, 同时避免了供地者之间的恶意竞争, 压低地价。
2. 征地制度的弊端
(1) 在现实的征地过程中, 政府为了自身利益, 滥用职权肆意征收、征用土地, 致使征地范围过广、土地的征收规模失控, 导致土地的资源配置效率低, 造成浪费。 (2) 城市建设用地大幅度增加, 人均土地明显减少, 大量占用耕地资源, 不利于有效的保护农业的长期持续、稳定发展。另外, 城市中的一些企业的占地规模过大, 使城市的住宅面积减少, 直接影响了城市的人口容纳量, 也阻碍了城市化的发展。 (3) 征地的补给标准过低, 失地百姓得不到合理的补偿, 农民利益受损。我国现行土地征用补偿标准是按土地的原用途给予补偿。这个规定否认了农民对土地财产增值的利益, 是一种制度上的剥夺。导致失地农民的社会保障低, 想提高生活水平困难。而且, 由于缺乏司法救济途径, 争议解决机制不健全, 农民的合法权益又难得到伸张。
(二) 建设用地使用权划拨与出让的利弊
我国建设单位的土地使用权的获得方式主要有两种:土地使用权的划拨和土地使用权的出让。土地使用权出让是指国家将国有土地使用权在一定年限内出让给土地使用者, 由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为。土地使用权划拨是指:县级以上的人民政府依法批准, 在土地使用者缴纳补偿, 安置等费用后将土地交付其使用, 或者将土地使用权无偿的交付给土地使用者的行为。
1. 划拨土地使用权的利
(1) 国家来掌握城市建设用地的所有权也就掌握了城市土地的划拨权, 这样有利于加强国家对策划土地的宏观调控, 可以把土地划拨到城市规划重点发展的地方, 可以利用划拨的土地对土地的供需进行调节, 以维护社会的经济秩序。 (2) 划拨土地使用权可以保证国家公共基础设施用地的需要, 如一些方便百姓活动的广场, 出行的道路的建设用地需要[2]。
2. 划拨土地使用权的弊端
(1) 不利于土地资源的合理配置, 一些官方用地会占用大量的较好的地皮, 这就阻碍了一些较好的商业性企业的进入。不能利用土地的优势来实现高的经济效益, 是土地利用结构不合理。 (2) 政府行政权力膨胀滋生腐败, 还有造成国有资产和耕地的流失, 加剧土地供需矛盾。
3. 出让土地使用权的利
(1) 土地有偿的使用就会产生竞争, 这就有利于发挥市场的机制, 优化资源配置, 让土地能够合理有效的被利用。 (2) 国家通过出让土地来获得土地出让金, 这也增加了国家的财政收入。
4. 出让土地使用权的弊端
(1) 容易形成土地市场的恶意竞争, 出现垄断现象, 影响整个国家的经济发展。 (2) 人们在追求利益最大化的同时, 很有可能会破坏资源、污染环境, 影响我国的可持续发展战略。
三、建立城乡统一的建设用地市场面临的难题
(一) 城乡二元结构是面临的主要难题
城乡二元土地所有制在国家土地用途管制下造成了城乡建设用地使用制度二元结构。城市建设必须使用国有土地, 农民集体土地不能随意改变用途, 不能直接进入城市建设用地市场。而且, 农村集体用地只有农民村集体经济组织内部成员才能取得农民集体建设用地, 以外的任何单位和个人都无权使用。这就造成了城市和农村建设用市场的割裂, 农村集体建设用地只能在本集体经济组织内部使用, 和进行流转与城市建设用地市场格格不入。这就使得城乡土地在土地产权、土地用途、土地市场、土地规划、土地管理、土地价格等方面都呈现出二元的特征, 给建立统一的城乡建设用地市场带来了重大的困难。
(二) 征地制度导致集体建设用地所有权不明确
法律上明文规定农村土地归农村集体所有, 而最终支配权却在国家 (各级政府) , 但是国家又没有法律地位, 国家履行最终所有者职能不得不通过“征收、征用”等行政“执法”的方式来实现。“征收、征用”事实上已成为我国农村土地进入建设用地市场的基本形式。也就是说, 国家一方面凭借其城市土地的所有权主体的身份对城市用地享有支配权, 另一方面又通过征收、征用的方式间接地享有对农村集体土地的最终支配权。而农民仅仅只是土地的使用者, 他们无权在土地市场上转让他们实际占有的土地。因此, 我国农村土地进入土地市场的过程是在所有权主体缺位的情况下实现的, 加上对国家和农民土地所有权地位的双重误解, 农村土地转让的收益分配陷入了无规则、不规范的境况, 政府获得土地权益遭到非难, 农民则得不到满足的土地补尝金, 土地权益受到侵害。
由此, 可以看出, 征地制度致使我国土地产权制度名义与实际上存在差异, 导致我国集体建设用地所有权不明确间接地引发诸多问题, 致使现行的土地制度无法适应市场经济配置资源的需要和城乡统筹发展的要求。集体土地不能直接进入建设用地市场。
(三) 建立城乡统一的建设用地市场将为耕地保护带来巨大压力
随着工业化和城市化的发展, 我国将农村耕地变为城市建设用地的情况时有发生, 致使我国耕地面积已经逼近了“十八亿亩红线”, 农村耕地面临着巨大的压力。建立城乡统一的建设用地市场可能会引发城市建设占用耕地, 导致耕地数量下降, 给我国的耕地保护工作带来巨大的压力。
(四) 农村社会保障体系不完善, 失地农民后续生活难保障
土地是农民的安身立命之本, 在农村社会保障体系不完善的情况下, 让农村土地进入城乡建设用地的市场, 一旦农民失去了土地, 丧失收入来源且又无法通过其他途径来增加收入时, 他们的温饱将难以维持, 后续生活将很难得到保障。这势必会影响我国农村地区的社会稳定, 给建立城乡统一的建设用地市场带来巨大的障碍。
四、城乡统一的建设用地市场的构建
(一) 城乡统一的建设用地市场下的土地流转方式
在新的建设用地的市场下, 我们应采取多样的土地流转方式。老百姓可以按照自己的意愿, 采取出租、出让、转让、转租、联营、互换或者抵押等方式, 也可以采取土地股份合作的方式、以委托租赁转包的方式对农民土地承包使用权进行流转。把农民的土地承包权作价入股, 把农民土地使用权流转给土地股份合作的经济组织进行经营, 然后把经营收入扣除必要的积累后, 按照农民入股时的股份进行分配[3]。
(二) 统一市场下的交易主体、交易方式、交易价格
在城乡统一的建设用地市场下, 不论是城市建设用地还是农村建设用地, 市场的交易双方均为土地的转让方与土地的受让方。农村建设用地的实际占有者和使用者农民就是土地的转出方主体, 集体经济组织是统一的建设用地的市场主体, 他们在土地的一级市场与购买者直接交易。政府职能规范和管理不能直接参与。
交易的方式统一为易价交易, 集体建设用地首次进入一级市场也不再采取挂牌的方式, 也统一为易价交易。坚持城乡建设用地同等权利, 同等对待。至于土地的交易价格水平则由市场的供求关系自然决定, 政府不过多地参与, 只是在必要的时候发挥其宏观调控的政府职能, 维持建设用地市场秩序, 保证市场经济的平稳发展。
(三) 统一建设用地市场下的收益分配原则
在这个城乡统一的建设用地市场下, 土地所有的出让收入完全归出让主体。土地的流转是土地所有者实现土地资本收益的渠道, 是土地使用权的交易, 属于市场主体之间的行为。政府不再对土地流转实行审批制, 不参与土地流转的收益分配。但是, 政府依旧要在建设用地的交易过程中进行税收管理, 还是要正常的征收财产权税。
(四) 政府的监管与服务
建设用地使用权出租、出让或作价入股出资的, 建设用地的所有者和使用者应该持土地相关权属证明、合同, 按规定向市县人民政府土地行政主管部门申请办理土地登记和领取相关权属证明。市县人民政府土地行政主管部门应当依法办理。政府在这过程中应以市场调节为主, 充分发挥政府的管理、协调、引导服务职能, 同时防止自身的权力膨胀。加强宣传力度, 加强农民对城乡统一建设用地市场下的土地流转政策的了解, 完善土地流转的服务机制。不能放任违法的土地交易行为, 对土地进行严格监管。对那些建设用地闲置的, 闲置状况改正之前, 暂停办理其新增的建设用地审批手续;集体建设用地非法用于开发商品房地产项目和进行住宅建设, 拒不改正的, 责令其交还土地;不按规定实行公开交易的, 政府不为其办理产权变更的登记或者其他权利登记手续。防止在市场土地流转中出现土地垄断、土地滥用等现象。
五、失地农民利益的保障
(一) 如何用法律保障土地流转中农民的利益
农村土地流转, 实质上就是农村土地承包经营权的流转, 是指在农村土地流转中, 属于用益物权性质的土地承包经营权在有效存在的前提下, 在不改变农村土地集体所有制, 不改变其主体种类与农业用途的基础上, 原有的家庭承包者通过合法的途径将该土地承包经营权或者从该土地承包经营权中分离出来的部分权能转移给他人后其他经济组织的行为。
农村的土地流转是对利益主体和利益关系进行的重新配置, 农民会在这一过程中获得诸多的利益。这些利益主要包括: (1) 农民通过对土地的占有、使用和处分而获取的利益。土地转出获得的转让费。 (2) 土地的受让方获得土地的同时得到的国家为扶持农业发展和关照农民所提供的各种政策性补助、补贴。比如, 超过60岁以上农村老人的补助、粮补贴、油补贴 (农用机动车辆农作耗油量的补助) 等。 (3) 单位面积的农地产量出售后获得的收入, 农忙时的农地雇工收入, 土地作价入股后分得的红利, 农民将土地转让后, 摆脱土地的牵绊后进城务工所得的劳动收入等。
保护农民在土地流转中的利益, 需要实体法律与程序法律的双重保障。
实体上, 通过《物权法》确定土地所有权主体以及其他部分权利权属的同时赋予农民更多的法律权益。在现阶段, 我国的土地承包经营权期限为30年, 而在法律上土地的使用权是无期限限制的, 如果将土地的使用权给农民, 相对于承包经营权对于农民来说更为有益。
通过《土地承包经营法》从法律上赋予农民长期稳定的土地承包经营权保障, 界定好土地承包经营的方式、种类等。土地承包经营权的流转方式也应从单一化向多样化发展。
尽快制定农村土地流转方面的法律、法规和规章。对农村土地流转的基本原则, 具体规则, 主体的限制, 土地的类型, 流转方式, 市场价格, 监管机制, 法律责任等诸多内容进行系统的规范, 对农村土地流转中的各主体之间权利义务关系进行明确规定。促使土地流转中的各方当事人在法律、法规、规章规定的范围内进行流转。
程序上, 通过完善《土地仲裁法》、《行政复议法》、《行政诉讼法》来为土地流转者们开创多条救济途径。农民在土地流转的过程中若产生纠纷, 可通过土地裁决部门及时、公正地解决;若是对裁决不满, 还可以提起行政诉讼。若是土地流转主体 (行政相对人) 认为基层政府的监管与征收等具体行政行为侵害了其合法权益, 可以对行政机关提起行政复议;若是对复议结果不满意, 还可以再提起行政诉讼, 以此来实现对农民流转利益的程序保障。
(二) 农民失去土地后后续生活如何保障
1. 改进土地流转经济补偿制度
为了避免因为土地流转后农民因为失去收入来源生活无法保障, 我们应依据有关法律法规对其实施有效的经济补偿, 征地的补偿即便不能做到对失地损失的全部赔偿至少要保证土地流转后农民的日常生活和消费[4]。
目前, 我国对土地征收后的补偿范围仅限于土地的补偿费、安置费, 土地的房屋补偿或农作物的补偿等, 远远不能满足农民的日常生活需要, 加之补偿的标准过高、补偿费用偏低严重损害了农民的利益。笔者建议, 在对征地进行补偿的时候, 应该在现有的补偿标准基础上适当考虑一下土地的潜在收益和隐性利用价值。
2. 建立健全农村社会保障体系
首先, 建立和完善最低生活保障制度, 根据各个地方的实际生活水平制定最低生活保障线, 确保那些人均家庭收入低于最低社会生活保障线的农民能够得到最低生活保障救助, 得到生活补贴避免生活温饱出现问题。
其次, 完善农村合作医疗制度, 确保失地农民享有稳定的医疗保障。
最后, 建立和完善农村基本养老保险制度。受我国计划生育独生子女政策的影响, 我国更早地进入到了人口老龄化社会。一对成年男女婚后要养活至少4位老人, 这给他们带来了很大的压力。在农村地区, 多数青年劳动力进城务工留下孤寡老人无人照顾。农民对于养老问题产生恐慌, 养老问题的日趋严重也阻碍了我国的经济发展。所以, 我们要建立和完善农村基本养老保险制度, 由各地人民政府与农民共同出资为普通农民购买养老保险。政府独自出资对失去土地的, 上了年纪的农民购买养老保险[5]。
3. 政府帮助失地农民再就业
政府可以给予接纳失地农民的企业和单位奖励, 通过这种方式来为失地农民寻求再就业出路。
政府加大对公共基础设施的修建, 修建公路、广场等基础设施, 以此来为失地农民创造就业机会。
对于一些年轻失地农民政府可以帮助他们进行就业技能培训, 上技术学校学习就业技能, 让其有一技之长, 可以从事一些技术类的工作。
政府积极鼓励失地农民自主创业并为其放宽相关政策。对于开展自主创业的失地农民可以适度降低贷款利息, 失地农民自主创业后, 在缴纳个人所得税时可以适当优惠, 以减少失地农民创业初期的难度。
参考文献
[1]黄静芳.我国土地资源可持续利用法律研究[D].重庆:重庆大学, 2005:124.
[2]罗世荣.论土地使用权划拨与出让利弊[D].重庆:重庆大学, 2005:137.
[3]叶敏.论以原划拨地作价入股的土地使用权性质[J].城市开发, 1997, (2) :127-139.
[4]肖松.我国土地登记制度模式、效果与制度创新研究[D].天津:天津师范大学, 2004:106.