监管法制

监管法制（通用10篇）

监管法制 篇1

随着金融全球化的深入, 金融监管也愈来愈具有法律意义。金融监管就是金融管理和金融监督的合称, 也就是说金融监管主体为了实现金融业合法、稳健运行的目标, 而利用一系列手段和措施对被监管主体所采取的干预和调控的法律活动。金融监管法律制度本质上是国家对金融活动的监督和管理的法律规范, 其内容主要是明确监管主体的职能和活动方式, 规范其行为属性, 实施体罚和程序法的结合, 但同时也存在一系列问题, 主要有以下几个方面:

一、我国金融监管法制的现状

(一) 我国金融监管法制问题的构建上存在诸多的不协调或不合理之处

我国现行的金融监管法是调整金融监管主体在监管金融业运行过程中形成的有关金融监管的法律制度, 它包括银行业监管法、证券业监管法和保险业监管法等, 但是我国目前尚无统一的法律制度, 金融监管的法律法规散见于《银行业监督管理法》、《中国人民银行法》、《商业银行法》、《保险法》、《证券法》等法律及其他行政法规和规章中。但是总的来说金融监管法具有以下特点:第一, 金融监管法是强行法。从金融监管法的内容看基本属于强制性规范, 而没有任意性规范或授权性规范;在金融监管活动中, 金融监管主体与被监管主体之间的地位不平等, 具体表现为监管主体代表国家行驶国家权力, 对被监管主体实行强制监管, 被监管主体必须服从。第二, 金融监管是行为法。金融监管法本质上是国家对金融活动监督和管理的规范, 其内容主要是明确监管主体的职能和活动方式。规范其行为, 具有行为属性。

(二) 我国金融监管法的内容是实体法和程序法的结合

金融监管应贯穿金融机构从市场准入、市场经营到市场退出的全部业务活动, 但我国目前金融监管法的内容主要是实体法与程序法的结合。简单来讲, 实体法规定了权利、义务的具体内容, 而程序法规定了权力行使及义务履行的程序。在金融监管法的内容中, 明确金融监管的主体以及金融监管的目标。确定金融监管机构的地位与职责, 规范金融监管的方式和手段, 规定金融违法行为的惩处性措施等, 这些规定都体现了实体法和程序法的结合。

(三) 我国监管机制在与国际接轨时对外资银行准入与监管存在的不足

首先, 这些文件在监管内容和方法上过于原则化, 未对很多机制做明确要求而导致操作起来不便。其次, 在监管领域上, 我国侧重境内的外资金融机构的监管, 而疏忽对境外的金融机构的监管。例如我国《境外金融机构管理办法》对海外金融机构的业务经营监管, 只要求每半年报送一次报表而无其他要求。再次, 我国银行监管法制还面临许多国际条例和惯例的冲击, 如在对市场准入、国民待遇、最惠国待遇、透明度等原则的接受上还存在一定的困难。所以目前的法制要为外资银行的市场进入提供完善的许可和国民待遇的监管, 尚要对监管法制和有关政策进行修订。

二、完善我国金融监管法制体系的思路

(一) 转变监管理念

调整监管目标为应对金融危机, 国有商业银行将按照市场原则和现代企业制度的要求, 可能通过金融企业上市, 来逐步完成股份制改造, 成为真正意义上的现代商业银行。商业银行不再姓“国”, 最多只能是国家控股, 不再享有中央银行给子的“特别待遇”。人民银行必须为股份制商业银行和国有商业银行提供公平竞争的环境, 还要实现外资银行和国内银行同等国民待遇。体现在监管目标上, 人民银行金融监管不再侧重金融风险的化解, 而是根据监管原则和各家金融机构经营状况, 对其适时作出停业整顿或退出金融市场的决定, 从而确保存款人利益不受伤害。

(二) 完善金融监管的法律法规制度

金融监管法是由国家制定或认可, 明确规定金融监管机关的法律法规, 其法律地位、职责与职权、监管措施和监管程序。金融监管法作为金融法的重要组成部分, 它的制定和实施有利于确保金融监管行为适时、适度、规范进行, 防止监管过度和不足等失灵现象, 保护金融市场秩序和金融运行效率, 实现金融监管的理念和目标。这样, 就要求我国加强对金融监管方面的立法规定, 在原有的散见于《中国人民银行法》、《商业银行法》、《反洗钱法》、《证券法》、《保险法》等法律法规中加大有关监管的力度, 合理选择和正确运用这些法律法规, 有效的实施金融监管, 进一步完善金融监管的法律法规制度。

(三) 规范金融市场行为, 营造良好的金融市场秩序

金融法的直接功能就是规范金融行为。将金融社会关系规范成金融权利和义务权利的关系。金融交易虽然是一种合同行为, 但用民法的一般规定对金融关系进行规制显然是不够的。金融行为的客体是虚拟资本, 虚拟资本风险远大于实物资本, 并且金融业内部分工极为精细和复杂, 银行业、保险业、证券业经营的金融产品差别很大, 因此, 关于金融业的法律规范必须具有高度的专业性和技术性, 采用特别法的形式。

(四) 保持货币币值稳定, 促进经济的发展

金融关系就是货币资金的融通关系, 因而货币币值的稳定对金融关系的稳定起至关重要的作用, 只有在货币稳定的前提下, 经济增长才是有效的。因为货币政策目标是保持货币币值的稳定, 并以此促进经济增长。

(五) 保护投资者的合法权益

加强对投资者利益的保护意义深远, 其一, 投资者是一切金融交易的资金来源, 若其利益不能得到公平有效的保护, 资金融通就会成为无源之水, 无本之木。其二, 投资者中大部分为小额个人投资者, 他们高度分散, 力量单薄, 多半欠缺信息渠道及准确判断市场变化和化解金融风险的能力。突出对投资者的利益的保护, 更能体现法律的公平理念。其三, 投资者是金融市场不可忽视的监督力量, 运用法律保护投资者利益, 赋予投资者各种法律权利, 有助于提高金融市场透明度以及规范运作的程度。其四, 多数金融工具具有流通性, 因此投资者具有不特定性和广泛性, 保护投资者的利益, 不仅事关金融秩序的稳定, 而且会影响到社会的安定。

三、完善我国金融监管法制体系的对策

(一) 完善金融监督法制体系

以《人民银行法》、《银行业监督管理法》等基本法为基础, 对金融机构的经营标准和规定予以具体化, 尤其是处罚措施要细化, 处罚力度要大, 并且建立处罚信息公开制度。从行业规范来看, 应当建立从事前到事后的全方位监督, 建立健全金融监管法律, 进一步明确各级有关职能部门在金融监管方面的权利和责任。

金融业关系到国民经济的命运, 稳定是金融业的前提, 同时在维持稳定的基础上, 要兼顾其活力, 敢于逐步放开金融市场, 减少对外资银行的严格管制, 在全国范围内建立起符合国际标准的规范化的金融体系。信息批披露制度要求银行等金融机构应当及时、完整、充分的向监管机构及其他相关部门披露经营信息, 并由监管机构向社会公众进行发布, 充分信息披露制度是银行机构定期向银行监管和其他有关部门披露其经营状况的制度, 目的是充分调动从主管部门到社会公众对金融机构监督的积极性, 通过全方位立体化的监督, 便于及时发现问题, 有效地对违法行为进行查处, 促使金融机构更加谨慎的进行经营, 最终会大大降低金融业的风险。

(二) 《商业银行法》对金融机构的破产制度已经构建了一个初步的框架

《企业破产法》首次专门就金融机构破产作出规定, 商业银行、证券公司、保险公司等金融机构出现资不抵债等破产情形时, 国务院金融监督管理机构可以向人民法院提出对该金融机构进行重整或者破产清算的申请。同时规定, 对金融机构采取风险处置措施的时候, 金融监管机构可以向法院申请, 对被整顿金融机构的民事诉讼和执行程序予以终止。应规定银行申请破产须向中国人民银行提出, 并应把中国人民银行定为向法院申请银行破产的惟一主体, 而不能由银行直接向法院申请。应当说这是完善金融机构市场退出监管机制的良好契机, 应当在此基础上进一步进行完善。另外针对银行债务的清偿、债务重组、有效资产的承接、被关闭银行的托管等一系列问题都要在实践中总结有益经验, 建立完善的规范。

(三) 社会与舆论监督是实现区域金融可持续安全的必要补充

只有社会公众的金融意识得到增强, 金融法律法规得到普及, 社会信用观念才能得以增强, 非法金融活动才能受到遏制, 金融秩序才能稳定。一是通过新闻媒体及其他方式加强金融法律法规知识的宣传教育, 提高公众的信用观念和风险防范意识;二是充分发挥社会中介机构的社会监督作用, 即由合法成立并经中央银行认可的会计师事务所、审计事务所依法对金融机构报告的真实性、公正性进行审计, 以便有关方面对其财务状况、经营绩效和风险程度等做出正确判断, 并对其存在的问题进行审计监督;三是通过设立举报电话和聘请义务监督员等方式, 让广大群众积极举报社会金融违法行为, 加强金融机构的外部监督。

摘要：银行监管问题无论是在国内或国际社会都已成为一个颇受关注的问题。我国金融监管的明显不足就是执法不严或者说是执法机制的低效率, 突出的表现是:首先, 违法成本低甚至无成本。其次, 我国的金融执法稽查工作仍存在执法权限不够, 执法手段有限等问题, 执法主要限于行政处罚, 在尚未涉及刑事侦察时, 缺乏必要的稽查手段, 严重影响了查处违法违规行为的力度。

关键词：金融监管法制体系,对策研究

参考文献

[1]王曼怡.美国金融危机对我国金融监管的启示[J].经济纵横, 2009.

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[4]詹向阳, 邹新, 马素红.中资银行迎接外资银行全面竞争的策略研究[J].金融论坛, 2006.

监管法制 篇2

关键词：银行银行监管我国银行监管法制

作者简介：李金泽，法学博士，现在中国工商银行总行法律事务部工作，已发表法学学术论文50余篇，独著《跨国公司与法律冲突》（武汉大学出版社2000年版）。

一、我国银行监管法制的现状及存在的问题 自1949年建国以来，我国银行监管法制发展历经了建国初期的开创阶段，计划经济时期及社会主义市场经济时期等三个阶段。在社会主义市场经济时期，1995年3月18日通过了《中华人民共国和人民银行法》(下文简称《人民银行法》)及1995年5月10日通过的《中华人民共和国商业银行法》(下文简称《商业银行法》)标志着我国银行监管法制体系已初步成形。这两部大法成为我国银行监管法制体系的核心。

《人民银行法》赋予中国人民银行“按照规定审批，监督管理金融机构”、“按照规定监督管理金融市场”、“发布有关金融监督管理和业务的命令和规章”等监管职责，[1]这意味着专门性的代表国家的权威监管主体已经确立。该法还进一步为“金融监督管理”设了专章，共七个条文，规制人民银行的监管职责，包括对金融机构的审批，金融机构业务的稽核、稽查监督、存贷款利率的监管、财会信息查核，以及政策性银行的业务指导和监督等内容。[2] 《商业银行法》则进一步明确地规定了商业银行的业务范围、设立的条件和程序、组织机构、银行存贷款业务中的义务、谨慎性要求、禁止业务、财务报告、监督管理、接管和终止及违反法律的责任等内容。

与此同时，还有一系列的法规和人民银行制定的金融规章涉及了银行监管问题。比较重要的行政法规有：《储蓄管理条例》、《借款合同条例》、《中华人民共和国外汇管理条例》、《中华人民共和国外资金融机构管理条例》、《非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法》等。金融规章则更为繁多：《金融机构管理规定》、《信用卡业务管理办法》、《贷款通则》、《支付结算办法》、《银行帐户管理办法》、《关于对商业银行实行资产负债比例管理的通知》、《信贷资金管理暂行办法》、《制正存款业务中不正当竞争行为的若干规则》、《大额可转让定期存单管理办法》、《银团贷款暂行办法》、《离岸银行业务管理办法》、《个人住房贷款管理办法》等等。从《人民银行法》、《商业银行法》及其它法规、规章所涉及银行监管的内容来看，我国银行监管法制似乎已不仅初步成形，而且可谓较为“完善”了，尤其是一大串的银行业务管理的金融规章更是甚为繁多。但是，深入分析既有的监管法制，我们便会发现不仅既有的规则、制度尚有缺陷，而且疏漏及亟待补充的问题仍大量存在。这些问题主要表现在如下几方面： 第一，监管法制体系的构建上存在诸多的不协调或不合理之处。我国现行的银行监管法制体系主要由两个基本法律――《人民银行法》和《商业银行法》、国务院主持通过的行政法规及中国人民银行发布的银行管理规章（包括“规定”、“办法”、“通知”等文件形式）。这三个层级的法律法规本应是一个有机的协调整体，但是现实并非如此，尤其是后两类存在的问题尤为突出。首先，后两类文件并未真正起到补充基本法律之缺漏的作用，因为直接针对两个大法缺漏的条例和规章，尤其是比较系统的文件形式尚没有。众所周知，《人民银行法》和《商业银行法》已经颁行五年了，但对两大法作补充性解释的系统条例或规章均未出台。事实上，两大法不仅有许多未作明确规制的问题，而且诸多条文也有待进一步阐释，行政法规、规章虽在两大法出台后的数年内产生不少，却无此两大法的系统实施细则。其次，银行监管有关的条例和规章相互之间或与两大基本法律之间有诸多重叠、不协调或直接抵触之处。中国人民银行制定的银行监管规则对基本法律的重复其为突出，如1996年6月1日发布的《贷款通则》中第4、5、13、24（第一项）、29（第一款）、62、63、64、68、69条等条款都与《商业银行法》的有关规定相重复，有的则仅是简单的复述。银行业务管理规章之间重叠则更为严重，如1997年12月1日起施行的《支付结算办法》大量直接照搬了《票据法》、《票据管理办法》的规定，与此同时，它还与1994年10月9日《异地托收承付结算办法》、1993年5月21日《商业汇票办法》、1994年10月9日《违反银行结算制度处罚规定》[3]等规章有许多重叠的内容。《支付结算办法》中有关“信用卡”规定的第三章（共32个条文）绝大多数内容均直接来自1996年4月1日发布的《信用卡业务管理办法》。[4]人民银行制定的规章之间有不协调或抵触的情形也不少。同时并行适用的《支付结算办法》（1997年）和《信用卡业务管理办法》（1996年）就有此种现象，前者的第132条规定“商业银行（包括外资银行、合资银行）、非银行金融机构未经中国人民银行批准不得发行信用卡。„„”后者的第5条则指出“商业银行未经中国人民银行批准不得发行信用卡。”“非金融机构、非银行金融机构、境外金融机构的驻华代表机构不得经营信用卡业务。”很显然，《信用卡业务管理办法》已排除了“非银行金融机构”发行信用卡及经营信用卡业务的可能性，而《支付结算办法》则只要求非银行金融机构“不经批准不得发行”，两者已明显抵触，况且《支付结算办法》第133条已明确规定符合法定条件的非银行金融机构可以申请发行信用卡。再次，一些法规和规章因未能及时修订已有明显过时的内容，有的条文甚至与现行的法律相矛盾，或者无法适应现时的经济生活之需要。如人民银行1986年4月16日发布的《再贴现试行办法》、1990年《利率管理暂行规定》[5]等便属此类。从这两个文件的名称及发布的时间来看，分别历经14年和10年的规章仍然处于“试行”和“暂行”的状态，这足以表明银行监管规章的严重滞后。从两个文件的具体内容来看，其中与经济现实或现行法律、法规不相符之处也不乏：1）“专业银行”的用语在两个文件都出现了，但自《商业银行法》出台后，“专业银行”的用语不仅不合“时宜”，而且可谓不合法了。2）《再贴现试行办法》仅限于对“专业银行”的贴现也与《人民银行法》第22条第（三）项规的“为在中国人民银行开立帐户的金融机构办理再贴现”不相适应。3）《再贴现试行办法》第5条规定的“再贴现率暂定为3.75‟，略低于对专业银行的一般贷款利率”也不合时宜了。因为人民银行于1997年3月15日发布的《中国人民银行对国有独资商业银行总行开办再贴现业务暂行办法》第5条规定：“再贴现利率按同档次再贷款利率下浮10%执行。”[6] 我国银行监管法制体系中存在的上述问题的主要原因在于：其一，缺乏制定规范性文件的效益理念，使得行政法规或规章相互之间或与法律之间有大量重叠的条文。这大大地增加了规范性文件的数量及特定文件的条文。银行监管规章制定的目的应在于补救法律、行政法规的缺漏或者对有关内容作补充性阐释，绝不在于重复强调法律法规的某些内容，因为中央银行制定的规范性规件毕竟不同于一般的宣传法律法规的文件。其二，缺乏制定规范性文件的系统化理念。这与制定者的规划性和全局性把握的技术和意识水平有关。其三，制定者对已制定的规范性文件之及时修订、废止工作未予以足够重视。我国社会、经济体制处于重大变革时期，政策性较强的“人民银行规章”更有必要作出及时的调整、补充和完善。

第二，监管法制的制度选择不利于实现有效监管，也不利于商业银行追求效率。这主要表现在《商业银行法》及有关的行政法规、规章过于侧重对商业银行业务的监管。在《商业银行法》的第一章确立的第4―10条原则性规定中，绝大多数条文为商业银行开展业务及协调与其客户之间的关系作出原则性要求，这种设计也为后面的具体制度选择取向奠定了基础。事实上，第三章“存款人的保护”的绝大部分条文及第四章“贷款和其业务的基本规则”的多数条文都是对银行与客户的私法关系的规制。[7]笔者并不是认为《商业银行法》不应对私法关系作规制。但是这种立法选择取向，反映了立法者试图通过严格规制私法关系来实现监管的目标，有监管权力干预私法关系之嫌。反过来，因这些条文占据了将近20个条文，使得总共仅有91条的《商业银行法》很难系统而全面地构筑真正有助于监管目标实现的规则和制度。从德国《银行法》[8]的框架来看，该法第一章界定了信用机构的法律意义及联邦监督局的法律地位；第二章“关于信用机构的条款”仍然是法律赋予信用机构的“公法性义务”，诸如自有资本、信用机构集团的自有资本、清偿能力、对投资的限制、企业之间的关系[9]、高额信贷[10]、信用机构集团发放的高额信贷、近亲信贷、对近亲信贷的申报义务、责任条款、资信证明等等，即使其中的“储蓄业务”也是法律赋予信用机构的强制性义务；第三章“对信用机构的监督条款”；第四章“特别条款”，主要处理监督局监督与其他监督及在外国注册之后的监督等问题；第五、六章“处罚条款、罚款条款”、“过渡条款和最终条款”。这些规则几乎没有直接针对信用机构与其客户之间的私法关系作出规制的内容。日本在56年修改后的《银行法》及其配套施行令也未对私法关系作出规制。法国1984年《银行法》虽在第四、五章分别规定了“信贷机构与其客户的关系”及“对企业贷款的发放”。但从内容上来看，第四章只有两个条文，仅提及活期帐户的开立问题及授权咨询委员会研究信贷机构与客户间的关系及有关建议，而未直接针对具体的私法关系。第五章第60条原则性规定了信用机构对企业的贷款安排的履行问题，第61条则针对贷款接受人的债权之转让问题，这两条属私法关系。当然，我国《商业银行法》关注私法关系的规制与我国银行业中国有银行占绝对比重的现状有关，因为国有银行的资产是国有资产，倘若像一般私法关系那样广泛自治，可能导致国有资产严重流失。立法者的这种顾虑有一定的合理性。但是，从国有银行商业化的角度来看，这种选择并不利于市场主体自主地位的确立，也不利于公平、自由竞争机制的实现。况且私法关系可以由《合同法》调整，事实也正如此。

另外，我国中央银行制定的大量银行监管规章，没有真正从有助于提高监管效率、质量的角度出发，而是着眼于银行具体业务操作上的监管。如我国银行监管规章中有关银行结算及信贷业务的规则甚多，且极为细致入微，诸如《异地托收承付结算办法》、《商业汇票办法》、《违反银行结算制度处罚规定》、《信用卡业务管理办法》、《国内信用证结算办法》、《支付结算办法》、《贷款通则》、《贷款的管理办法》、《个人定期储蓄存款存单小额抵押贷款办法》、《电子化专项资金管理办法》、《商业银行自营住房贷款管理暂行规定》、《制止存款业务中不正当竞争行为的若干规则》、《大额可转让定期存单管理办法》、《个人住房担保贷款管理试行办法》、《银团贷款暂行办法》、《境内机构借用国际商业贷款管理办法》等等。[11]具体业务的监管并非不必要，但是完全或高度依赖具体业务的监管有如下弊端：（1）业务监管规则过于广泛，使得力量有限的监管主体之监管很难得到有效落实，特别是我国监管主体正处于不断发展阶段，不管是人力、物力还是技术都极为有限。这务必导致该管的不能有效管，不该管的却去管。（2）广泛的业务监管规则之生成为监管主体滥用监管权力大开方便之门，其结果是监管机关及其工作人员腐败的可能性增大，而被监管的银行则不惜借助违法手段来规避监管，这两者促成了监管成本的徒增及银行追求经济效率的目标受到侵蚀。

从美国联邦储备委员会所制定的重要监管条例（28个）[12]来看，其中直接针对银行业务的规则有：《平等信贷机会的规定》（b条例）、《电子资金转让的规定》（e条例）、《金融证券交易的延伸贷款规定》（g条例）、《支票托收和资金转移的规定》（j条例）、《银行对证券交易的信用贷款比例的规定》（l条例）、《诚实信贷条例》（z条例）等，其余大多为银行与联储及银行之间、银行业务的谨慎性要求等方面的规定，而且即使前述的几个条例也侧重于对银行业务的谨慎要求作规制。

第三，监管主体的法定权责之构造存在诸多不足。首先是立法对法定监管主体――中国人民银行的监管职权之规制过于宽泛和原则化。《人民银行法》第2、4、7条都是原则性地肯定了中国人民银行监管金融机构和金融市场，该法虽为“金融监督管理”设了专章，但遗憾的是不仅条文数上仅有7条，而且每个条文的内容均为原则性的规定，如第31条指出“中国人民银行按照规定审批金融机构的设立、变更、终止及其业务范围”；第32条规定：“中国人民银行有权对金融机构的存款、贷款、结算等情况随时稽查、检查监督。中国人民银行有权对金融机构违反规定提高或者降低存款利率、贷款利率的行为进行监督检查。”尽管《商业银行法》对这些职权的规制有所补充，但是在监管权力的运作上仍是缺少详尽的规定，这使得诸多权力不便于操作，尤其是无法促成监管权力的合法运作。如关于人民银行有权对企业银行的财务状况及相关资料的检查权，《商业银行法》仅在第62条原则性地规定：“„„随时对商业银行的存款、贷款、结算、呆帐等情况进行检查监督。检查监督时，检查监督人员应当出示合法的证件。商业银行应当按中国人民银行的要求，提供财务会计资料、业务合同和有关经营管理方面的其他信息。”德国《银行法》则与此不同，该法虽然在“征询和稽核”上仅有两个条文，[13]但是第44条所设计的机制可操作性强，该条从如下几方面构筑征询和稽核权的实现机制：（1）要求信用机构及其成员有义务提供有关资料，并不需任何特别许可；（2）赋予监督局工作人员可为检查而进入信用机构的营业室；（3）监督局可通过参加股东大会、社员大会及监督机构的会议来实现；（4）可为检查而要求召开前项所列的各种会议，并可规定会议日期、议决事项等。

其次，法律对人民银行行使监管职权的保障机制构造上不健全。如在稽核检查监督权行使的保障上仅规定“提供虚假的或者隐瞒重要事实的财务会计报表的，“拒绝中国人民银行稽核、”检查监督的”可对商业银行进行处罚。这种规定很显然把提供有关材料和信息不及时、不完整或不正确的情形疏忽，同时此处也未要求给银行内部直接责任人员予以相应的处罚。[14]这不利于保证人民银行监督职权履行的有效性。新加坡1971年《银行法――审批银行执照和规定银行业务的银行法》则明确地把刑事和行政制裁责任落实于特定的人身上，如该法第60条的责任主体都是“银行的任何董事、经理、信托人审计员、职工或代理人”，“故意漏记帐”、“故意做或嗦使别人做假帐”、“故意将某项记录改变、抽出、隐藏或销毁，或故意嗦使别人这样做，”这些“均作为违反本条例处以50000元以下罚款或不超过3年的徒刑，或二者并行。”[15] 再次，法律法规对人民银行工作人员的业务素质及违反法定程序或滥用权力的监督未能明确地要求。由于中央银行担负着监管金融机构和金融市场的重要责任，而金融业务又具有很强的专业性，况且各国对商业银行主要管理人员的任职一般均有法定的要求，为加强银行监管的有效性，笔者认为我国也应对人民银行工作人员，尤其是主要的负责人之业务素质作出严格要求。至于人民银行及其工作人员履职的监督问题，在《人民银行法》第49、50条有所规制，另外《人民银行法》和《商业银行法》均提供了“行政诉讼”机制实现司法监督。但这些规制仍过于简单，有待立法进一步完善。第四，监管法制在构建、运用监管手段和方法上有缺漏。我国银行监管法制对市场准入监管、稽核检查监管、调查统计、市场退出、谨慎性要求等手段均已纳入监管法制体系中，但是对存款保险制度等监管手段，则尚未予以足够重视，存款保险制度在我国尚为空白状态。各国实践表明，存款保险制度在维护金融秩序和稳定银行体系起到了明显的作用。正因为如此，自20世纪70年代以来，不少国家已纷纷以不同方式建立此制。该项制度有助于借助存款保险机构来加强对银行业务的监管，尤其是有助于通过存款保险机构督促银行减少违法经营。我国银行业因各种原因积累的不良资产问题使银行潜伏了极大的风险，倘若不及时采取有效措施，不良资产及其带来的风险将进一步强化，存款人面临的风险也将更大。存款保险制度可在一定程度上可促成这些风险的降低和防范。

市场退出监管是在银行机构发生信用危机或可能发生信用危机时，中央银行认为保护存款人或投保人利益并恢复市场秩序而有必要关闭该机构，以及其他原因主动退出市场时，中央银行依法对退出全过程的监管。我国《商业银行法》对此种监管设了专章“接管和终止”(第七章)，但是该法对银行因破产或主动退出市场的监管之规定过于简单，仅有原则性的4个条文，诸如关闭中债务清偿原则、债务重组、有效资产的承接、被关闭银行的托管等均无规定。另外，我国尚无针对一般企业的破产法，[16]何况银行不同于一般企业，它的破产有可能引发一系列的社会问题，法制必须对破产程序的各种问题设置监管。美国借助联邦存款保险公司来监管和处理银行破产问题，并在20世纪80年修正支付法，公开对商业银行援助，运用资本暂缓政策、过渡银行等方法来处理银行破产中的问题。在谨慎要求方面，《商业银行法》已对资产负债比例管理的资本充足率、贷款余额与存款余额的比例、流动性资产余额与流动性负债余额的比例、对同一借款人的贷款余额与商业银行资本余额的比例等作出规定。很显然，这些指标过于简单。为此，中国人民银行作了进一步规定，即1997年1月1日起执行的资产负债比例管理办法，该办法设置的指标分为监控指标和监测指标，前者包括资本充足率、贷款质量、单个贷款比例、备付金比例、拆借资金比例、境外资金运用、国际商业借款、存贷款比例、中长期贷款比例、资产流动比例等十个指标；后者主要有风险加权资产比例、股东贷款比例、外汇资产比例、利息回收率、资本利润率、资产利润率等指标。[17]这些补充使资产负债比例管理方面的监管制度已比较完善。但是《商业银行法》对关联贷款(对关系人发放贷款)的规定尚有如下不足：1)对关系人发放担保贷款的程序未严格规制。立法只是规定发放贷款的条件不得优于其他借款人的同类贷款的条件，这种规定为关系人(尤其是商业银行的董事、管理人员自己及其近亲属)借所谓的“担保”暗渡陈仓，开方便之门。德国《银行法》对近亲信贷增设了“仅当根据全体业务领导人的一致通过的决议，且得到监督机构的明确同意时才提供”。[18]2)立法未给监管主体――人民银行具体实施监督创设有效的机制。德国《银行法》设定的“申报义务”[19]机制值得借鉴。3)“关系人”的范围之界定尚有不足，即一方面未对近亲属作出明确的限定，另一方面对商业银行的股东(尤其是持有较高比例股份的企业)纳入关系人的范围。事实上，这类人也可能因其持股关系而取得“方便”的贷款，从而徒增银行的经营风险。

我国两大基本法律对监管方法仅有原则性的规定，诸如以何种形式和程序来实现现场、非现场的监管，或者通过利用外部审计师对有关信息进行核实，这些方法的具体运用均未上升到法制的层面。[20] 第五，监管机制过于强调法定权威监管机制的运用――疏忽了银行内部控制和同业自律机制的兼用。我国《商业银行法》在内部控制机制的设计上仅有三个条文，即第59、60和61条。第59条要求健全企业规则和制度；第60条要求健全稽核和检查制度，并要求对分支机构应当进行经常性的稽核和检查监督；第61条规定业务报告。这种规制有如下几个缺陷：其一，规定过于原则化。业务管理规则、制度及稽核、检查制度的具体要求均需进一步补充完善。业务报告的要求既未对报告应涉及的具体(尤其是那些强制性要求报告的)内容进行明确，也未就报告的时间、报告的形式、程序等作出规定。其二，未对内容专门性的稽核检查途径――审计予以规制，这无疑会大大削弱该途径的有效性。因为内部审计员只有在任命、其职权及法律责任等方面有严格而强制性的法律依据，才足以保证其履职的客观、及时与合法。银行监管法制健全的国家往往突出审计员在任命及职权行使上受法定监管主体的制约。如新加坡《银行法》便规定：尽管公司法已规定，但每家银行每年必须由当局批准后任命一名审计员；并授权当局在法定情形下可直接任命一位审计员。[21]德国《银行法》规定了特别情况下信用机构任命的审计员需通报监督局，并可要求另任命一名其他的审计员，监督局还可在法定情形下申请登记法院指定审计员，同时，进一步为审计员的特别责任作了专门规制。[22]其三，法律对于内部控制系统是否完善、有效的再监管问题未予重视。对银行内部工作程序过于简单，部门之间、员工之间的职责划分过于粗放，缺乏完善的管理信息系统，没有明确合理和透明的业绩评估程序(如缺乏详细的业务标准、明确的业务标准考核程序)[23]等问题均无再监管的标准、强制性制裁措施。另外，加上我国银行评级机制不健全，同业自律机制不健全，倘不强化中央银行对内部控制系统的再监管，势必使该机制处于虚设的状态。

在同业自律方面，我国法制尚未对此给予足够重视。尽管已经组建了全国性的银行业协会，但是其地位和作用尚未在法律层面上予以充分关注。银行同业组织及其自律机制在诸多国家和地区颇受关注，香港的银行业公会便是成功的例子。同业组织及其自律机制在我国法制中的完善尤为重要，这是因为，首先同业组织的自律与协助管理银行业可以充分发挥其专业性优势――组织的管理与工作人员普遍熟悉银行及其经营业务，可弥补我国法定监管主体中工作人员专业素质方面的不足。其次，同业组织还可通过其灵活地制定、修正同业自律规则来补救我国银行监管法制严重滞后的缺陷。特别是我国尚处于市场经济体制确立和发展的阶段，金融体制及一系列的具体制度都处于不断地变化中，仅靠相对稳定而普遍化的法律法规来反映改革的具体情况是不够的，而且法律的相对稳定性也不允许朝令夕改，同业自律规则的相对灵活性或许可以起到一定的补充作用。再次，同业组织及其自律性的监管银行业务可在一定程度上起到“约束”法定监管主体滥用权力的作用。我国现实的监管机制充分体现集中监管的特质，但权力的过度集中会促使权力的滥用和腐败，因此培育监管主体的“多元化”，尤其是辅助性的监管主体极为必要。另外，银行同业组织也可以借助全行业的力量来促成法定权威监管机制的完善――特别是监管规章的及时废、改、立和抵制不当的监管权力之运作。此外，我国银行监管法制的缺陷还与相关的配套政策和法制的不健全有关。我国银行监管法制中存在的诸如监管主体地位和具体权责的落实问题等，已不仅仅是法律问题，它还涉及到国家权力的分配和制约机制，与国家的政治体制改革息息相关联；对国有商业银行的监管困难也直接关涉到金融体制、国有企业转制等重大问题。相关的配套法制诸如企业破产法制、会计法律制度、审计法律制度等的健全都直接关系到银行监管制度能否顺利地进入现实经济生活中去。正如克莱因指出，要防止金融风暴的爆发，必须具备三个条件：要建立健全企业破产法、会计和交易制度，增加市场的透明度，以及要有良好的教育制度。[28]

二、完善我国银行监管法制的若干思考

鉴于我国银行监管法制仍存在许多不足和缺憾，今后的监管法制建设需注意如下问题： 1.在法律、法规及规章的制定与废改上要突出监管法制体系内部的协调和完备。要达到这一目标，首先法律法规及规章的创制者必须重视立法的整体规划。由于我国专门针对银行监管的法律只有两个，行政法规也不多，引发监管法制内部不协调的主要原因来自于人民银行制订的一系列监管规章。人民银行要克服此弊病，一方面要尽可能对近期需要制定的规范性文件进行规划；另一方面也要注意切忌发现“一事”便立“一法”的流弊，这种作法既不便于监管者执法，也不便于银行自觉地守法，同时还可能引发相关规章之间的不协调不照应。要作好立法和制定银行监管规章的计划性，也需要制定者具有前瞻性地把握国内金融体制改革的动态，也需要制定者熟悉市场经济体制成熟国家相关制度的具体内容。其次，法律、法规及规章的制定者必须充分重视对既有的法律规章不合时宜的内容进行处理，尤其是那些与新法律法规相抵触的规章更应及时地废止或修改。我国处于由计划经济体制向市场经济体制转轨的过程，目前的法律法规，特别是在《人民银行法》、《商业银行法》出台以前的法规和规章都有必要进行清理。再次，人民银行针对具体监管领域的个别规章在条件成熟时应注意系统化。美国联邦储备委员会将其管理条例按26个字母序号编列的管理方式值得借鉴。对既有规章的系统化管理可为规章内部之间的协调和及时修正不合时宜的规则均有帮助。我国人民银行的监管规章数量太大，分门别类地逐渐系统化不仅必要，而且是当务之急。否则会徒增监管者履职的成本，也会增大各银行遵守有关规章的困难。

2.充分重视在结合国情的基础上借鉴外国立法经验，尤其是那些银行监管法制行之有效的国家之经验，并使我国银行监管法制大胆接纳国际通行的规则和制度。银行监管是一项技术性很强的活动，银行监管法制则既是技术性、专业性并具的法律制度。这种技术性、专业性很强的法制不同于那些与文化因素联系紧密的婚姻、家庭、继承等领域的法律，后者因体现文化的稳定性、继承性，[29]而不便于学习和借鉴，而技术性强的法制则便于借鉴和移植。为此，我们应创造条件积极主动地学习、研究国外银行监管法制的经验，特别是中国人民银行有必要重视此项工作。要学习和借鉴，首先就要注意收集、翻译和整理国外的银行法律制度，有关部门应为此提供必要的资助；其次，集中理论界和实务界的力量对监管法制成效显著的美国、德国、新加坡等国的法律制度及实施机制作系统的研究；再次，应注意引进国外的监管法制专家和实务部门的优秀人才来国内传授经验和技能；此外，重视调查分析国内现有监管法制及其实施的局限性，结合实际在法制的完善和实施上借鉴外国的经验，绝无必要为中国监管法制之特色而拒绝外国具有参考价值的经验。

5.在具体的监管制度完善方面需抓好如下工作：其一，完善监管主体对银行进行稽核检查的保障制度。对于非规场检查，应具备在单个和并表的基础上收集、检查、分析、审核报告的手段。因此人民银行应对银行报告，尤其是需强制性报告的问题、程序和时间作出规制，月报表和附加资料、决算、营业报告和审计报告等材料的内容、信息准确性要求及提出的时间、程序均需详尽规制，这才有助于监管者作出准确非现场的分析。现场检查制度的构建更为迫切，检查程序及检查权力的保障是该制度的核心，可借鉴美国的立法经验，赋予监管主体以不预先通知的绝对检查权――一旦进入被检查银行，检查当局便控制了银行的一切资料和财产，以避免各种干预力量妨碍检查的进行。与此同时，法律也应强化检查人员的责任，疏于监管者应承担相应的行政法律责任，情节严重者依刑法追究刑事责任。现场检查的内容应包括：被检查银行递交报告的准确性、真实性、银行的总体经营状况、银行风险管理制度和内部控制措施的完善程序、贷款资产组合的质量和贷款损失准备的完善程度、管理层的能力、会计和管理信息系统的完善程度、非现场或以前现场监管过程中发现的问题、银行遵守法规和规章的情况。

其二，完善银行内部控制制度及其再监管制度。人民银行应对银行内部控制度的完善提出一个规范化的细则要求，并规范各银行实施的监督机制。根据巴塞尔银行监管委员会《有效监管的核心原则》的建议，内部控制应从组织结构(职责的界定、贷款审批的权限分离和决策程序)、会计规则(对帐、控制单、定期试算等)、“双人原则”(不同职责的分离、交叉核对、资产双重控制和双人签字等)、对资产和投资的实际控制等方面来构建。这些控制措施还需有内部审计职能进行补充，以便借助内部审计职能在机构内部独立地评价控制系统的完善程度、有效性和效率。与此同时，监管主体除规范直接检查这些控制措施的有效性外，还应要求内部审计职能对监管主体工作出报告，以便及时发出纠正的通知。

其三、构筑必要的应急措施[30]。我国《商业银行法》规定了“接管”和“破产”制度，但对于银行的紧急情形――无足够自有资本清偿能力或危险状况时的短期性应急措施未作规定。紧急措施有助于防范个别银行风险的漫延。紧急措施可由立法授权监管主体采取如下措施：1)禁止或限制业主或股东以分配利润和用担保的方式提款；2）禁止银行将可动用支付手段参股投资等；3)禁止吸收存款、提供信贷或作部分限制；4)禁止银行管理层和业务领导人从事业务活动或作部分限制；5)派驻监督人员监督银行业务等。对于经营状况良好且具有偿付能力但面临暂时流动性困难的银行，人民银行可直接进行贷款援助或由中央银行提供担保，以帮助解决短期困难。

其四，规范信息坡露。信息披露是风险监管的必要补充。为保证金融市场的有效运作，市场参与者获取准确而及时的信息极为必要。如德国联邦监管局设置了公告目录单，优先公告的为风险公告，此外还有经理的委任或退休、股权的变化、法律地位的变化、可偿资本的变化，尤为重要的是超过25%的亏损；同时《报告规则》还规定了公告的性质、范围、时间和编制格式。[31]我国监管法制也应对披露的有关要求进行规定。当然，由于信息公开披露的范围是有限度的，否则会损害银行的合法权益，也不利于金融市场秩序的稳定，因此慎重确立此范围甚为必要。巴塞尔委员会已建立了一个系统委员会来研究与披露有关的问题，以便为银行业提供详细的指导。其五，进一步健全市场退出监管制度。我国《商业银行法》已原则性地构建了银行破产制度，但是还有许多具体问题未予涉及。今后的法规应完善破产程序中的破产申请程序，法律应规定银行申请破产须向中国人民银行提出，并应把中国人民银行定为向法院申请银行破产的唯一主体，而不能由银行直接向法院申请。因为银行的破产须谨慎为之，且需经严格审查。同时还应构筑相应的和解程序及有关期间的计算制度。银行债务的清偿、债务重组、有效资产的承接、被关闭银行的托管等均需规范化。?_ 通讯址：（100032）北京市复兴门内大街55号中国工商银行总行法律部李金泽

------------------[1]《中华人民共和国人民银行法》第4条第(三)、(四)、(五)项规定。[2]《中华人民共和国人民银行法》第30―36条。[3]这几个规章均未被明确宣布废止。

[4]中国人民银行在1997年9月19日《关于印发<支付结算办法&的通知》中只明确废止了1988年12月19日印发的《银行结算办法》，而未对其它有关文件作废止。实际上，1996年4月1日发布的《信用卡业务管理办法》中还有些规定未被《支付结算办法》纳入。[5]这两个文件尚未被废止，亦无修正的文本。参见陈小云：《我国金融法制建设的历程与展望》，载《中国金融》1998年第12期，第34页。[6]银发[1997]81号《中国人民银行总行对国有独资商业银行总行开办再贴现业务暂行办法》及1997年5月22日《商业汇票承兑、贴现与再贴现管理暂行办法》均未提及1990年《再贴现试行办法》的效力问题。

[7]《商业银行法》规定的私法关系在新出台的《中华人民共和国合同法》（1999年3月15及10月1日起施行）中的第十二章“借款合同”大部分都有体现。这事实上造成了立法的重复。

[8]参见王国乡、樊志刚主编：《银行法全书》，中国商业出版社1995年版，第1940―1955页。

[9]指股权参与关系。

[10]规制高额风险的集中问题。

[11]参见《常用票据、结算、信贷法律法规》编选组编：《常用票据、结算、信贷法律法规》，人民法院出版社1999年版。

[13]该法第44条规制国内范围的征询和稽核；第44条之一则规定超越国界的征询和稽核。参见王国乡、樊志刚主编：《银行法全书》，中国商业出版社1995年版，第1951页。

[14]1999年2月22日国务院发布的《金融违法行为处罚办法》第12条作了部分补救，即对于提供虚假或隐瞒重要事实的财务报告、会计报告可追究主管人员和直接责任人员的责任。[15]参见1971年新加坡《银行法》，载王国乡、樊志刚主编《银行法全书》，第1970页。[16]我国于1986年12月2日通过《中华人民共和国企业破产法》(试行)，该法仅针对全民所有制企业，另外该法还有许多缺陷，实践中的难以推行与该法的不足有一定的关系。[17]有关这些指标的分析，参见杨卫红：《商业银行监管比较》，民事与建设出版社1998年版，第149―153页。

[18]德国《银行法》第15条。

[19]德国《银行法》要求近亲信贷“1.对自然人的信贷超过25万马克者；2.对企业的信贷超过信用机构责任自有有资产5%或超过25万马克者”，须向监督局和联邦银行报告。

[20]1997年巴塞尔银行监管委员会推出的《有效监管的核心原则》为持续性监管方法的运用提出了15项原则，并对非现场检查、现场检查和(或)聘用外部审计人员、综合并表监管等作了简释。[21]即在“银行没有任命一位审计员；如果当局认为有需要委派一位审计员与按本条第(1)项的规定任命的审计员一起工作，并可随时订出该审计员的薪金，由银行支付”。参见新加坡《银行法》第53条第(2)项。

[22]参见德国《银行法》第29条。[23]参见王国刚主编：《进入21世纪的中国金融》，社会科学文献出版社2000年版，第459―464页。

[24]参见马红霞等著：《美国的金融创新与金融监管》，武汉大学出版社1998年版，第339页。

[25]同上书，第191―192页。

[26]此要求自1969年9月开始。1980年《存款机构放松管制与货币控制法》则进一步把准备金征收的范围拓展到所有的境内银行(增加非成员银行和外资银行)及国内银行的海外分支机构，交易性存款准备金率降到3%。seedepositoryinstitutionsderegulationmonetarycontrolactof1980.[27]也有不少国家很少对海外分支行进行现场检查，如日本则以母行检查为主，另随机地选取海外分行进行检查。[28]转见易宪容：《金融市场与制度安排》，经济科学出版社，1999年版，第168页。[29]参见李金泽：《法律互异与冲突：文化因素透视》，载《民商法论丛》(第9卷)，法律出版社1998年版，第331页。

互联网金融的发展及其法制监管 篇3

展及法制监管的建议。

随着信息通信技术的蓬勃发展，电子商务的广泛推广，推动了互联网金融市场的快速发展。互联网金融是通过网络为客户办理资金融通、投资理财、支付结算等业务的资金融通行为，不仅业务高效迅速，且运用简便，不受地域时间限制，受到客户的广泛好评。互联网金融包括第三方支付、贷款融资等业务，这些业务迅速在传统金融服务领域渗透，而互联网与金融也逐渐深度融合，改变了人们的支付习惯和消费方式。互联网金融的发展不仅迎合了互联网时代中小企业及个人投资者的融资要求和特点，更是补充了传统银行融资渠道的不同，符合人类社会的发展。互联网金融的发展大大促进了金融市场的稳步发展，但互联网金融还是存在着风险和监管问题，现有的金融法制管理条例对互联网金融又无统一规范，致使互联网金融的监管问题亟待解决。

1.互联网金融的发展趋势

互联网金融的迅猛发展。互联网与金融互相融合为互联网金融，是将互联网技术和金融运行方式结合的模式，是在当前的互联网时代，实现资金快速运行与融通的新金融模式。互联网金融呈现出迅猛发展之势，不仅拥有网上银行功能，还发展至金融理财产品的网上销售、网络证券买卖、网络保险产品销售、第三支付方和网络小额信贷等方面。例如支付宝推出的余额宝在2013年6月13日推出到8月中旬，就将业务量发展至250亿元人民币，这还是不完全统计的数据，足以证明互联网金融正快速、迅猛发展。

互联网金融对传统金融的补充作用。互联网金融填补了传统金融业的空白。互联网金融的特点是简单、易于操作，单笔额度相对较小，收益却高。客户可通过互联网直接进行资金信息的对接和交易，无需见面便使资金活动，降低交易的成本。而传统金融业相对互联网金融表现出手续繁杂的劣势。该文原载于中国社会科学院文献信息中心主办的《环球市场信息导报》杂志http：//www.ems86.com总第565期2014年第33期-----转载须注名来源互联网金融所服务的客户大多以分散的个人客户和中小微企业为主，不仅手续简便，且贷款额度较小，风险相对较低，周期也短，而传统的金融业基本忽略了这方面，使互联网金融对传统金融起到补充作用，填补这方面的空白。互联网金融以此受到个人客户及中小微企业的追捧自然发展迅速。

互联网金融模式多样，业务范围广。当前，互联网金融模式多样，包括有网络银行、第三方电子支付、网络保险销售、网上证券交易、金融理财产品网上销售及网络小额信贷等。模式多样，信息量大。互联网金融的主流机构主要包括第三方支付及网络信贷等，但随着传统金融企业的加入，竞争力度加剧。如建行开通的“善融商务”等。而互联网金融的模式多样致使互联网金融业务量大，业务范围宽泛。一方面，互联网金融从个人客户及中小微企业逐渐扩展到大型、国有企业，业务交易量大；另一方面，相较于传统金融业，互联网金融业务范围广泛，产品众多，业务范围宽泛。

2.互联网金融存在的问题

互联网金融业务存在技术风险。网络信息的技術性安全对于互联网金融十分重要，原因在于互联网金融的很多业务都是在全球信息综合系统的基础上运行的。目前，互联网的防火墙安全维护还存在缺陷，多种防火墙产品都存在漏洞，互联网还是会受到侵袭。而防火墙的访问权限也存在问题，某些访问权限被无意识地扩大，造成信息外泄。某些电子邮件携带着病毒，使互联网安全存在隐患。某些计算机病毒会致使网络瘫痪，计算机病毒具有传染性、激发性、隐蔽性、破坏性、复制性等特点，因此，高效的防火墙对互联网金融而言十分重要，需要进一步加强。

互联网金融风险潜伏性大。随着互联网金融的发展，互联网金融交易范围扩大，交易对象也难以确认，存在风险。而频频发生的互联网个人信息泄露，反映出个人信息保护无保障这个问题。个人信息泄露违反了商业道德，会使客户信任度降低。并且，互联网金融交易速度快，实践短，传统的风险防范无法施展，无实质性的防控措施，风险预警机制缺乏。

互联网金融机构合法性难以确定，业务合法性难以界定。目前，互联网金融管理缺乏法律法规，互联网金融机构合法性难以确定，投资者难以确定金融机构的合法性，对金融机构的诚信也存在怀疑态度。不同于传统金融机构的“面对面”服务，互联网金融交易都是在网上将交易双方的信息配合再进行交易，信息的真实程度取决于双方的诚信度，交易者的合法权益难以得到保障。互联网金融的业务合法性难以界定，违法违规的现象突出。某些从事互联网金融的企业不做实事，进行变相吸收存款或非法集资，使互联网金融的可信度存在问题，影响其他企业的正常业务。

互联网金融监管措施欠缺。互联网金融监管措施欠缺，包括监管法规政策的缺失、监管手段的缺失及监管队伍的缺失。互联网金融的迅速发展，使相关的法规政策缺失，虽然在进行相关的调研，但相应的法规政策还未完善。互联网金融交易的对象分布广，交易时间短，使监管力度无法加强，传统的监管手段已经不能适应互联网金融的监管。而互联网金融业现有的监管队伍及人才远远不能适应网络金融监管的实际需要。

3.互联网金融的发展策略及监管思路建议

加强对互联网金融相关技术的研究投入。要保障互联网金融在现今的技术水平之上稳步发展，就要加强对互联网金融相关技术方面的研究投入，使互联网金融业务更加安全。吸引计算机人才加入，对互联网金融相关技术进行深入研究，使互联网金融操作环境更加安全，使客户对互联网金融企业更加信赖，确保互联网金融的持续发展。

加强互联网金融方面的法制建设。加快互联网金融相关的法律法规的制定，并根据我国实际情况，不断完善，尽快出台相关的互联网金融业务交易的法律法规。同时，加强执法力度及监管力度，提高监管效率。还要对金融法制进行大力宣传，普及有关的法律知识，使社会公众参与到互联网金融的监管中来，确保金融监管形成广泛的社会基础。

建立相关规范标准，完善监管方法。建立互联网金融相关规范标准，发挥市场的约束作用，确定互联网金融机构合法性及业务合法性，做好相关法规制定及监管工作。改善监管的方法、方式与手段，在监管中实行监管模式多样化，完善监管方法，将各个方面的监管结果结合起来，加强互联网金融的全方面监管力度，以形成安全、合法的互联网金融操作环境，提高监管效率。

总而言之，随着信息技术的发展，互联网金融监管势在必行。互联网金融在发展过程中要不断完善各个方面，才能稳步发展。各金融监管部门及政府之间要加强监管协调，切实防范互联网金融风险，促进互联网金融规范健康发展。

监管法制 篇4

一、金融创新背景下我国金融机构监管出现的问题

机构性金融监管模式的存在有其合理性, 具体表现为以下两个条件:第一, 证券、保险和银行的业务具有明显的区别, 在监管方面也理应得到不同的对待;第二, 证券、保险和银行实行严格的分业经营。只有这两个条件存在, 机构性金融监管才能很好地发挥作用, 这时的金融产品是“你是你, 我是我”。我国在建立金融体系的过程中, 证券、保险和银行等业务存在明显不同, 对各个金融机构的监管也是“分门别类”进行的, 因此我国实行了机构性金融监管。但随着金融创新浪潮的推动, 金融功能实现的方式出现变化, 金融产品的功能更是“你中有我, 我中有你”。金融机构的金融功能在金融创新浪潮的冲击下, 处于变化之中, 金融机构性监管开始出现问题。

第一, 金融监管领域出现监管真空或监管重复。“机构模式”监管强调的是每一种类型的金融机构都能够在与它存在明确对应关系的金融监管机构的监管下进行金融活动。这种监管策略形式上保证了每一个被监管对象得到了监管, 防止了监管漏洞的出现。但是在现实的金融交易中, 尤其是在金融创新的大背景下, 各个金融机构之间的业务界限日益模糊, 跨行业的金融创新产品层出不穷。传统的做法已不能保证对这些金融创新产品进行有力监管。同时, 实践中金融创新产品的交叉现象使得各个金融监管机构难以共同参与、协商。如果某一个金融创新产品发展态势较好, 那各监管部门对其监管的状态很有可能从互相推诿转变为争先恐后, 对该金融创新产品的监管则由监管真空转变为监管重复。

第二, 金融监管的风险由局限于各个行业趋向于整个金融业。在分业经营的条件下, 各个金融机构之间不存在业务交叉的关系, 金融风险一般局限于各个行业内部。但在金融创新产品浪潮的推动下, 金融业逐渐走向混业经营, 金融风险伴随金融业务的跨行业经营而潜伏在不同的金融行业之间。一旦这种新型的金融产品发生风险, 传统的监管模式并不能建立有效的应对机制。这种情况极易诱发多个金融行业的风险, 进而引发整个金融领域的风险。

第三, 机构监管会阻碍金融创新的发展。在传统的机构监管模式下, 监管机构无法对跨行业的金融创新产品实施有效的监管。金融创新产品作为金融业务领域的新生事物, 它的成长、发展必定会遭遇到现有力量的束缚。同时, 金融监管者主观上厌恶风险, 具有规避风险和责任的本性。在这种情况下, 金融监管机构的管理层大多会通过行政手段来限制金融创新产品的发展。

第四, 机构监管模式落后于我国的金融实践, 易引发金融机构的道德风险。在金融创新产品日益涌现, 金融监管却没有与之相适应时, 金融机构为追求自身利益的最大化, 就会利用现有监管机构的漏洞实施损人利己的行为, 增加金融机构的道德风险。面对一种金融创新产品, 原有的法律法规并没有对金融机构的各种义务作出明确规定;出现问题时, 金融机构也能够以法律没有规定, 甚至是自己也不清楚为借口来推脱责任。这种落后的金融监管模式会加大金融机构的道德风险, 使得金融系统的风险也随之加大。

二、功能性金融监管的优越性

针对金融观点的缺陷, 哈佛大学教授罗伯特·莫顿 (Robert C·Medon) 和滋维·博迪 (Zvi·Bodie) 于1993年提出功能观点 (functional perspective) 。他们认为, 金融机构的变化大于金融功能的变化, 从金融功能的角度建立金融体系更能应对未来金融发展的趋势。与机构性金融监管相比, 功能性金融监管具有以下优势:

第一, 功能性金融监管能够防止金融监管“真空”和监管重复。功能性监管关注的是金融产品所实现的基本功能, 并以此为依据确定相应的监管机构和监管规则, 从而有效地解决金融创新产品的监管归属问题。按照哈佛大学罗伯特·莫顿 (Robert C·Medon) 和滋维·博迪 (Zvi·Bodie) 的观点, 金融体系的基本功能的变化幅度和速度是远远小于金融机构的变化幅度和速度的。所以, 在这种情况下, 按照金融体系的基本功能建立的功能性监管模式下的各项监管政策和监管规则是具有更好地稳定性和连贯性的。这样有助于构建一个国家稳健发展的金融体系。

第二, 功能性金融监管有利于促进金融创新。功能性金融监管在面对金融创新产品时能够依据其具有的主要功能来确定它的监管机构。这样的监管模式使得新型的金融产品不再游离于法律规范之外, 而是受到了金融监管。金融监管机构可以减少因监管不力所造成的金融风险, 这种情况就会促进金融创新, 至少是不会阻碍金融产品的创新的。

第二, 功能性金融监管更符合成本-收益原则。在分析这一原则时, 我们可以把金融监管的成本划分为三种:直接成本, 守法成本和间接成本。直接成本是指在制定金融监管政策本身时所花费的成本, 又可以称之为“行政成本”。这部分成本将为实施金融监管政策所投入的硬件设施成本和对实施该金融监管政策的监管人员的培训成本包括在内。守法成本是指金融机构为了履行金融监管机构指定的政策所需耗费的成本, 如金融机构为此多付出的管理时间、为此设立专门机构的成本。间接成本是指从资金流向的角度看, 由于监管的宽松或严厉, 限制被监管者的活力或创新所造成的风险扩散, 使整个社会福利水平降低的幅度。基于这三方面的成本分析, 功能性金融监管可以对现有的金融监管资源进行整合, 有效提高对人力资源的利用, 降低公众对不同监管机构及其职责的识别成本, 进而降低金融监管的成本, 提高金融监管的收益。

三、我国实现金融功能监管的条件

研究我国金融监管的模式, 一定要在我国特有国情的基础上进行, 不能只是在理论的层面上进行论证, 因为任何一种制度的存在必有其存在的历史和现实的依据, 理论上得到充分论证的制度不一定优越于正在被实践的制度。我国现有的金融机构性监管模式存在一定的问题, 功能性监管对完善我国金融监管具有重要的促进作用, 但是我国现在仍然不具备实行功能性监管的条件。具体说来, 这些条件主要表现在以下几个方面:

第一, 我国金融业实行了混业经营。混业经营是指商业银行及其他金融企业以科学的组织方式在货币和资本市场进行多业务、多品种、多方式的交叉经营和服务的总称。混业经营作为选择适用功能性监管的一个前提条件, 在我国的金融实践中并没有得到成功。金融控股公司作为混业经营的一种模式, 曾经在20世纪90年代初期进行过尝试。当时, 我国的大多数商业银行都不同程度地通过全资或参股证券公司、信托投资公司参与了证券和投资业务, 尤其是1992年之后, 不仅各家专业银行, 甚至是人民银行各级分行都开始介入证券、股票、投资、房地产和保险等领域。但是实践结果是, 出现了金融秩序的混乱, 金融系统内部一系列腐败行为滋生, 最终以管理层提出实行严格的分业经营和分业管理的政策结束了短暂的混业经营实践。随着我国金融市场的国际化, 金融业的混业经营已然成为一种国际趋势, 但是我国现在仍不具备其条件。

第二, 我国要建立与功能监管相适应的法律体系。我国现有的金融法律主要为有各自的适用范围。这些金融法律法规与我国金融分业经营的模式相对应。如果我国要采用功能性金融监管, 这就意味着我国金融市场要经历一场系统性的法律改造工程, 就要对我国的金融法律法规进行相应的调整和整合, 如扩展对某些法律概念的理解以应对功能性金融监管模式下不断创新的金融产品。

第三, 我国要具有更多、更具专业性的金融实践和研究人才。我国应培养一批既懂得金融业务, 又能洞悉资本市场运作规律, 具有完善的金融知识和金融创新能力的高素质金融人才, 以期建立强大的金融人才市场。对于功能性金融监管模式在我国的适用, 需要具有金融知识的专业人士在综合分析我国国情的基础上进行理论上的论证, 并提出具有前瞻性的建议。没有前瞻性的政策不能得到长久实施。而且, 在金融监管政策实施过程中, 也需要专业金融人士的智力支持。不管是对金融功能监管政策的正确解读, 还是处理金融功能监管中出现的问题, 都离不开专业金融知识人士的指引。

金融业的混业经营是一种国际趋势, 也是我国金融业进一步发展的一种理想状态。在这种大背景下, 我国现行的是与金融业分业经营实践相适应的机构性金融监管。机构性金融监管的弊端日益暴露促进了我国学者对功能性金融监管的探索。但是, 制度变迁是有路径依赖性的, 我国从机构性金融监管到功能性金融监管不会是一蹴而就的, 需要经历一个过程。等到我国金融业实行了混业经营, 建立了与功能性金融监管模式相适应的法律体系, 拥有了一大批具有专业知识的金融人才时, 我国才具有了实行功能性金融监管模式的必不可少的条件。

参考文献

[1]周友苏, 廖笑非.金融危机背景下中国金融监管模式的选择与完善[J].清华法学, 2009, (2) :85-99.

[2]曹凤岐.我国金融监管体系的改革与完善[J].中国市场, 2010, (8) :31-36.

[3]王平.新形势下我国金融监管改革与完善[J].法学杂志, 2011, (10) :44-47.

[4]李文泓, 吴祖鸿.系统重要性金融机构监管:目标和政策框架[J].中国金融, 2011, (3) :45-47.

监管法制 篇5

文章来源：政策法规处 点击数：1509 更新时间：2008-11-24 9:19:

41各出资监管单位:

省国资委组建以来，在国务院国资委的大力支持和指导帮助下，围绕加强国有资产监管，服务国有企业改革，发展壮大国有经济，保障国有资产保值增值，高度重视和加强重点国有企业法律顾问制度建设，在建立国有资产监管法规体系、推动建立企业法律风险防范机制、做好“五五”普法工作、协调处理企业重大法律纠纷案件等方面取得了积极的进展和明显的成效，为建立和完善国有资产监管体制、推进出资监管企业改革发展创造了良好的法制环境。为认真贯彻国务院国资委对地方国有重点企业法制工作新的三年目标和主要任务提出的指导意见，进一步加强出资监管企业的法制建设，现就如何做好2009-2011年出资监企业法制工作提出以下意见。

一、总体目标

以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入学习实践科学发展观，紧紧围绕国有企业改革发展的中心任务，加快完善企业法律风险防范机制为核心，力争到2011年在省出资监管企业及其重要子企业全部建立总法律顾问（法务总监）制度；企业规章制度、经济合同和重要决策的法律审核把关率达到100%；力争杜绝因违法经营发生新的重大法律纠纷案件；基本解决历史遗留的重大法律纠纷案件；企业内部全面风险管理和国资委对所出资企业全面风险监管两大体系基本建立；企业法律风险防范机制在企业做大做强、提高市场竞争力和企业改革发展中的保障促进作用得到进一步发挥；

企业经营管理人员和广大职工法治意识进一步增强；形成企业依法经营、依法管理、依法决策的新局面。

二、主要任务

（一）建立健全企业法律事务机构，实现法律顾问队伍的专业化进一步加强企业法律事务机构和法律顾问队伍建设，是实现新的三年目标的重要组织保障。力争到2011年底，省国资委出资监管企业及其重要子企业全部设立法律事务机构，其中法律事务机构作为独立职能部门的比例达到70%以上。实现法律顾问队伍的专业化，积极组织和鼓励有关人员参加企业法律顾问执业资格考试，发挥企业法律顾问协会和出资监管单位法律事务负责人联席会议的沟通与交流作用，加强专业培训，提高执业水平，不断增强企业法律顾问队伍的整体素质，努力造就一支既懂法律又懂经营管理的复合型人才队伍。到2011年底省国资委出资监管企业总法律顾问(法务总监)专职率达到70%；省国资委出资监管企业及其子企业法律人员中具有企业法律顾问执业资格的比例达到60%。

（二）依法制定和完善企业规章制度，增强企业风险防范意识,夯实企业管理基础

规章制度建设是实现企业可持续发展的重要基础，也是实现新的三年目标的制度保障。各出资监管企业要分析总结企业发展中面临的新情况新问题，进一步加强规章制度建设，规范企业决策、经营管理的各种行为。加强对企业规章制度的法律审核把关，充分发挥法律事务机构在企业规章制度制定、实施过程中的审核、协调、统筹作用，保障企业规章制度的依法合规、科学高效。重视提高规章制度的执行力，结合企业内控体系建设，落实规章制度要求，加大制度实施的监督力度，维护制度的严肃性。

（三）以全面实施企业总法律顾问（法务总监）制度为重点，进一步创新企业法律管理模式

通过在所属子企业设立法律事务机构、法律顾问室或法律事务联络员等形式，建立上下联动的法律工作机制，形成在企业总法律顾问（法务总监）领导下，以法律事务部门为核心的全系统、大范围、广覆盖的法律事务工作网络体系。在总结向省煤炭集团公司、省电子集团公司、大成资产经营公司派驻法务总监试点工作的基础上，力争在2010年，基本完成省国资委向出资监管的独资和控股企业派驻或推荐法务总监工作。

（四）以企业合同和重要经营决策的法律审核为基础，进一步完善企业法律风险防范机制

加强对企业合同和重要经营决策的法律审核把关，是有效防范企业法律风险的必然要求，也是新的三年目标的重要内容。要进一步健全和完善企业重要决策制度，保证总法律顾问(法务总监)和法律事务机构全过程参与企业的重要经营决策。全面实施法律意见书制度，保证企业作出重要经营决策须有法律审核意见。实行派驻法务总监制度的企业，要制定重要决策法务总监与总经理联审联签制度，努力在决策层面上筑起法律的防火墙。积极发挥总法律顾问（法务总监）和法律事务机构在企业改组改制、资产重组、兼并破产中的作用，有效保障改革的顺利推进。严把合同的审核审查关，建立合同审核审查、合同监督检查、合同纠纷预警等工作制度，形成预防为主、分级管理、统一授权、分工负责、归口把关的合同管理体系。

（五）加强企业经营风险控制，建立全面风险监管体系

全面风险管理，是防范企业经营风险，保障企业可持续发展的有效手段。在充分调研的基础上，用一年半的时间，在部分企业先行进行试点。制定全面风险管理等级评估标准，建立风险管理信息系统，健全风险管理组织体系，科学设置企业风险管理流程，初步形成企业风险管理文化。在总结试点企业经验的基础上，基本建立出资监管企业内部全面风险管理和国资委对所出资企业全面风险监管两大体系，使企业的风险管理得到全面提升。

（六）加强企业知识产权的创造运用和依法管理保护，进一步提高国有企业的核心竞争力

在总结省国有企业知识产权试点工作的基础上，全面推进国有企业知识产权工作。在重点涉及知识产权的国有企业设立知识产权管理机构，配备专门的人员负责知识产权的管理。制定有关知识产权的管理制度。加强对国有企业领导和员工的知识产权培训。加大知识产权工作的投入，提高国有企业知识产权的创造与运用的能力。提高知识产权的维权意识和水平，充分运用知识产权法律制度，加强创新成果的法律保护，增强国有企业的核心竞争力。加强企业重组改制、合资合作、对外投资、人才流动等领域的知识产权法律保护，防止知识产权流失。积极应对知识产权法律诉讼，依法维护企业自身合法权益。

（七）加强境外国有资产监管，依法保障企业实施“走出去”战略贯彻实施“走出去”战略，发展壮大具有国际竞争力的大公司大集团，必须高度重视对境外国有资产的规范和监管。适应企业对外经济交流合作不断扩大，对外投资日益增加的形势需要，在“走出去”之前做好法律论证工作，认真研究投资和贸易所在国家和地区的法律环境，熟悉和了解世贸组织规则及有关国际条约。充分利用所在国的法律资源，实现境内外法律资源的有机结合，不断增强应对涉外诉讼、国际贸易摩擦与争端的能力。强化对境外企业的法律监管，依法规范对外经营行为，积极防范“走出去”过程中的法律风险，努力保障境外国有资产安全。

（八）以重大法律纠纷案件的防控和处理为抓手，切实堵住企业国有资产流失的漏洞

加强重大法律纠纷案件管理是控制企业法律风险的最后一道屏障。建立

国有企业重大法律纠纷案件的预警机制，实行动态监控，定期对企业系统内发生的重大法律纠纷案件进行会诊，分析发案原因和趋势，提出有效应对措施。加快解决历史遗留的重大法律纠纷案件，深入分析案件发生的政策历史背景，充分发挥国有企业债务诉讼协调机制的作用，加强与司法机关和有关政府部门的沟通与协调，共同探索案件解决的有效途径。

（九）加强法制宣传教育，增强企业广大员工的法制意识

各出资监管企业要结合实际，加强法律知识的学习和培训。学习加快企业改革，保持经济平稳较快发展方面的法律法规，学习企业可持续发展方面的法律法规，学习市场经济体制方面的法律法规。采取多种形式，结合企业管理工作需要，开展企业经营管理人员法制教育和法制培训，将法制教育纳入企业领导人培训纲要，建立企业经营管理人员学法用法考试考核制度。突出重点，加大法制宣传力度，针对法制建设的突出问题和薄弱环节，明确不同时期、不同阶段宣传主题、宣传重点，切实做好法制宣传工作。着力培养企业经营管理人员诚信守法、依法经营、依法办事的观念，提高依法经营、依法管理能力。

三、工作要求

（一）出资监管企业要根据法制工作三年目标和任务，结合企业改革发展的实际，进一步细化本企业的具体目标和任务，科学、合理制定工作计划。工作计划应当包括以下内容：

1、企业法制工作现状，与三年目标要求的差距和薄弱环节，以及改进措施；

2、实现三年目标的时间进度安排；

3、重要子企业名单和重要决策的范围；

4、其他与完成三年目标有关的情况。

监管法制 篇6

最近,央机构编制委员会办公室批复中国证监会,同意设立非上市公众公司监管部。新设立的非上市公众公司监管部将主要承担以下职责:拟定股份有限公司公开发行不上市股票的规则、实施细则;审核股份有限公司公开发行不上市股票的申报材料并监管其发行活动;核准以公开募集方式设立股份有限公司的申请;拟定公开发行不上市股份有限公司的信息披露规则、实施细则并对信息披露情况进行监管;负责非法发行证券和非法证券经营活动的认定、查处及相关组织协调工作等。

下一步,新成立的非上市公众公司监管部将积极推动出台统一的有关非上市公众公司股票发行及监管规定,将非上市公众公司监管切实纳入法制轨道。

监管法制 篇7

在经济全球化背景下, 全球金融体系已成为一个纵横交错的整体, 金融产品市场之间相互交织、相互渗透。但是金融全球化在推动区域生产、贸易和资本国际化的同时, 也使金融风险在全球扩散变得更为容易和迅速, 局部金融问题可能迅速转化为全球性问题, 给本国金融安全带来严重威胁。2009年美国次贷危机在全球大规模爆发就是一个例证, 其经验教训我们要认真汲取。

金融安全的概念和内涵

国际金融学界并无“金融安全”这一术语, 也没有关于金融安全的专门研究, 只有与之相关的金融危机理论。[1]“金融安全”是1997年东南亚金融危机之后, 由我国学者首先提出的。金融安全, 是指通过法律制度、体制、机制和技术等建设, 强化和完善金融领域的薄弱环节和链条, 确保一国金融体系平稳运行, 能够抵御和化解各种金融风险, 避免金融体系的系统性、全面性风险 (即金融危机) 发生, 从而保障本国金融不受重大损害。

金融安全的内涵主要包括:一是金融安全的评价对象是一国的金融体系, 主要是指金融组织体系和金融市场体系。二是金融安全包括“积极金融安全”和“消极金融安全”两层含义:前者强调金融体系在一般情况下高效、稳健运行;后者强调金融体系在遭遇来自内部和外部侵害时能够保持正常运行, 使本国金融财富免受重大损失。[2]

金融安全与金融风险的辩证关系

金融业作为从事货币资金融通的特殊行业, 风险与收益共存。无论是银行、证券、保险业, 还是信托业, 都与风险相伴, 并以经营风险来获利。金融业如果没有风险, 就无从获利, 只能走向消亡。因此, 金融风险是必须面对而不能彻底消除的客观、绝对的存在, 而金融安全则是相对的。认识到金融安全与金融风险的辩证关系, 就会对金融风险保持客观、理性的态度。我们应做的是, 对金融风险要有警惕之心、防范之法, 一旦发生风险、酿成事故, 要有应对之策, 以防止系统性、传染性、全局性金融风险发生, 把金融风险和事故带来的损失控制在预期的可承受的范围之内。[3]

当代世界金融监管法治理念的演变

当代世界的金融监管法治理念是随着金融发展而变化的。自上世纪30年代世界经济危机爆发至今, 金融监管经历了从自由走向管制, 又从管制走向自由, 最后走向寻求自由与管制的平衡的复杂历程。与此同步, 金融监管法治理念也经历了从追求效率到注重安全, 再由安全到效率, 最后寻求安全与效率的均衡的更替过程。这种演变是金融创新、经济学理论与法律理念相互作用的结果, 其中金融创新起到了至关重要的作用。“在金融初始阶段, 经济和金融发展尚处于低水平层次, 这一阶段创新大都是为了解决经济发展中迫在眉睫的困难, 与生产流通的结合相对紧密, 因此对经济、金融发展具有良好的推动和促进作用, 积极性大, 风险性和投机性小。进入金融发展阶段后, 金融创新‘双刃剑’的作用开始明显。随着金融发展程度的提高, 金融创新的正负作用同时提高。完全自发或自由放任地从事金融创新往往在产生积极作用的同时, 滋生出严重的风险……”[4]

自进入本世纪直至全球金融危机爆发前, 随着金融作为经济核心的地位进一步加强, 人们对金融危机的记忆逐渐淡化, 加之国际金融市场的激烈竞争, 导致金融自由化的风潮愈演愈烈。这反映在金融监管法治理念上, 就是对“金融压抑”的宣扬和对放松管制的鼓吹, 以至于有人提出“目前我们所面临的如火如荼的金融自由化运动, 是以经济诱导为基础的金融监管法律从自己固守的阵地上一步步地妥协和撤退中得以实现的。”[5]提出这些理论反映了人们对金融安全的漠视、对投资效率的过度追求, 并最终导致了全球金融危机爆发。面对安全与效率的争论, 我们应秉持怎样的金融监管法治理念, 是当前需要思考的重大问题。

美国金融监管法治理念在金融危机前后的调整和反思

美国的金融监管体制在上世纪70年代至2008年底金融危机爆发之前, 曾经历过盲目追求效率的自由主义极度泛滥时期。这一时期, 新自由主义取代凯恩斯主义成为西方主流经济学, 主导了美国的经济政策。以美联储原主席格林斯潘为代表的美国金融监管者们, 是自由主义监管理念的忠实信徒, 信奉“最少的监管就是最好的监管”。虽然自由主义的监管理念激励了金融业的创新和发展, 但是对效率和竞争的过分推崇, 也使得人们忽视了市场失灵问题和潜在的系统性风险, 最终导致次贷危机在金融自由化体制下恶性膨胀, 使美国房地产市场走向深渊, 并酿成了迅速波及全球的金融灾难。

这次全球金融危机的成因虽然是多方面的, 但是根本原因是监管体制的宽松和金融创新的过度“繁荣”。简言之, 就是金融监管法治的完善滞后于金融创新的速度, 金融安全的理念让位于投资效率的理念。[6]长期以来, 美国的金融监管法治理念偏重于效率和竞争, 忽视金融安全, 这种理念的偏差是催生危机的重要因素。

金融危机迫使美国政府深刻地反思其金融监管理念及其制度的弊端。2009年6月, 奥巴马政府在公布的《金融监管改革———新基础:重建金融监管》白皮书中明确指出, 原有的金融监管理念亟待修正, 要求监管机构“在安全与效率之间不仅取得平衡, 而且这个平衡还应具有相当程度的灵活性”。这种金融监管理念对完善我国金融监管法治具有重要的启示作用。

以维护金融安全为核心理念, 完善我国金融监管法治

此次全球金融危机虽已渐行渐远, 但其间接的冲击和影响将长期存在。金融危机虽然对我国经济的直接冲击是有限的, 但是这必将警示我国以更完善的监管体系对金融创新及其风险进行监管。

1.金融安全优先于效率

法的基本价值主要包括自由、秩序和正义, 而效率、利益等则属于基本价值以外的一般价值。法律价值位阶理论认为, 在不同位阶的法的价值发生冲突时, 在先的价值优于在后的价值。所以在秩序与效率、利益的排序上, 秩序必须被优先遵从。此外, 在自由、秩序和正义等基本价值的追求中, 秩序应排在第一位。“因为对平等、正义和效益等其他目标的追求, 只有在秩序的场景中才具有讨论的意义, 这是因为秩序包括了安全性、预测性、和平性、连贯性、一致性等终级性价值的语意。”[7]

全球金融危机爆发促使人们再一次深思“安全与效率”这个古老的命题。可以肯定的是, 同为法的价值, 安全作为基本价值在与效率的排序中任何时候都居于首位。实行金融监管的宗旨和目标始终是维护金融体系的稳定和健康发展。没有安全作为基础的效率, 酝酿的是危机和隐患, 带来的是摧毁和停滞。因此任何时候, 我们都应秉持金融安全优先的理念, 这是金融监管法治创新的前提。

2.在金融安全的前提下兼顾效率

虽然安全与效率在排序上有先后之分, 但是两者并非完全对立。在金融市场上, 安全与效率的关系并不是非此即彼, 任何监管都要充分注意安全和效率, 并寻求两者的最佳平衡。从根本上讲, 加强监管、确保安全最终有利于提高效率。不管怎样的监管, 只要它是合理、有效的, 金融经营机构就要认真执行, 要符合经营主体的根本利益, 或者说在为经营主体提供安全的同时, 还能够有利于促进其提高效率。否则, 不是经营机构通过金融创新突破监管, 就是经营机构被监管封锁在无效益的范围内反过来阻碍金融业的发展。[6]所以, 从成本和收益的角度看, 在金融安全前提下, 兼顾效率始终是金融市场发展的首选。在稳定的前提下, 创造有利于竞争和金融创新的外部环境, 达到安全与效率的最佳平衡, 应成为衡量我国金融监管有效性的新标准。

3.金融安全、效率、成本相结合

虽然全球金融危机使人们再一次深刻认识到维护金融安全的重要性、加强金融监管的必要性, 但是也要理性地看到, 金融监管是把“双刃剑”, 并非越严越好。作为监管者, 一方面要以维护金融业的安全和稳定为第一要务;另一方面, 也要考虑金融业的运营成本。因为监管不当或监管过度, 都会造成监管成本超过监管收益, 降低金融机构的竞争力、降低运营效率, 阻碍金融业发展。理想的金融监管目标应是安全、效率、成本相结合。金融监管部门在制定、实施监管政策和措施的过程中, 必须考虑对竞争、效率和金融创新产生的影响, 权衡利弊, 采取灵活的监管政策和手段。

参考文献

[1]梁勇.开放的难题:发展中国家的金融安全.高等教育出版社, 上海社会科学院出版社, 1999年版.

[2]高晋康.金融法治与我国金融安全.湖南省政法管理干部学院学报, 2002年第18卷第3期.

[3]朱大旗.确保金融安全关键在于以法治促进金融体制和金融运行机制的改革与完善.甘肃政法学院学报, 2007年总第90期.

[4]李健.金融创新与发展.北京:中国经济出版社, 1998年版.

[5]汪澄清.金触创新论.北京:经济科学出版社, 2003年版.

[6][8]何国强, 罗熙.论金融创新风险及其法律监管理念——以当前世界金融海啸为背景.政法学刊, 2009年第26卷第1期.

监管法制 篇8

关键词：药品安全,长效监管机制,沈阳市

沈阳市已形成较为完备的药品生产供应体系, 基本建立覆盖药品研制、生产、流通和使用全过程的安全监管体系, 药品安全状况明显改善, 药品安全保障能力明显提高。但是, 医药企业诚信体系不健全、监管力量和技术支撑体系薄弱等问题还比较突出, 药品安全仍处于风险高发期。十八大报告指出“健康是促进人的全面发展的必然要求……改革和完善药品安全监管体制机制。”, 有必要对沈阳市药品安全监管体系的现状进行系统而深入的研究, 提出合理化的意见和建议, 加强立法构建长效监管机制, 保障沈阳市药品安全, 这对于全面提升沈阳市药品安全监管水平具有重要的现实意义。

一、沈阳市药品安全监管现状及问题

(一) 沈阳市药品安全监管立法不足标准体系缺失

我国本身药品安全法配套法规规章还不健全, 相关法律法规之间衔接不畅。就沈阳市而言, 地方性法规制定滞后, 尚未制定针对生产加工小作坊、摊贩的管理办法。统一的安全标准体系尚未完全形成, 部分药品卫生标准、质量标准、食用农产品质量安全标准以及行业标准存在缺失、滞后、重复以及相互矛盾的问题, 药品安全标准整合及制修订任务繁重, 相关投入尚不能满足实际工作需要。

(二) 沈阳市药品安全监管机构建设有待加强

沈阳市现在对复杂业态、新生业态和监管边界不清的生产经营行为, 需尽快通过地方法规或政策制度予以明确。各级安全监管部门尤其是基层单位, 存在人员不足、装备滞后、专业技术水平不高、投入不足、一线执法快速检测能力较低等问题。风险监测评估和科技支撑能力仍需提高。安全检验检测能力不能满足安全监管需要, 专业技术人员不足, 实验室环境条件和仪器设备配置不能适应检测需要, 一些检验机构仪器设备利用率不高, 许多高端检测仪器设备要依赖进口, 难以为保障安全提供全方位的技术支撑。

(三) 药品安全监管执法实践中存在的问题

1. 药品价格管制不力

沈阳市药价虚高不下的原因从经济学角度来说, 药品是需求弹性较小的商品, 病人并不会由于其价格高而降低药品的需求, 这就成为不法商人为谋取暴利抬高药价的原因, 但其根本原因在于体制方面的缺陷。政府并未根本改变其传统的药品定价制度, 针对竞争性产品, 政府定价的效率之所以低于市场定价是由于企业信息不对称, 企业提供的往往是虚假的成本利润信息影响最高零售价格的准确性。

2. 召回制度执行障碍

在明晰了药品召回的经济责任性质的前提下, 药品召回的顺利实施需要有一系列的配套措施加以保障。缺陷药品召回的实施的障碍, 从制造商来看, 其实施药品召回实力与动力上存在不足。实施药品召回必然要花费代价, 这个代价应该由制造商来承担, 因此, 药品召回需要企业具备相当雄厚的经济、技术和科研实力或者能够通过有关机制 (比如保险) 化解相应风险。

目前沈阳市现阶段实际情况是:多数药品生产企业规模小数量多, 产品低水平重复多, 大部分生产企业科技含量低、管理水平低、生产能力低。在这样的背景下, 很多企业可能难以承担药品召回带来的经济损失, 有被淘汰出局的风险, 这自然会影响其召回的主动性。

3. 药品安全宣传教育不力

沈阳市药品安全宣传教育亟待加强。我市一些生产经营单位及其从业人员法制观念不强, 责任意识淡薄, 主体责任不落实, 甚至不讲诚信、见利忘义、违法犯罪, 针对生产经营单位及其从业人员的安全宣传教育仍需加强。公众安全意识和安全基础知识水平仍需提高, 安全科普宣传力度亟待加大。安全培训体系尚不健全, 培训机构和师资较少, 培训内容缺乏针对性, 对各级监管执法人员的专业培训普遍不足。

二、健全沈阳市药品安全监管体系的对策建议

(一) 完善沈阳市药品安全监管法律体系

沈阳市应结合《药品管理法》以及辽宁省政府出台的加强安全监管的有关规定, 出台适合本市实际的相关配套法规, 修订现行的已过时的管理办法, 使其适应《药品管理法》出台后市场监管的需要, 对相互抵触的制度, 应尽快查清并修改完善。同时, 采取“走出去”的方式, 积极开展对外交流, 学习研究并消化吸收先进省、市地区的安全法律法规, 借鉴发达国家 (地区) 安全法律法规的有用经验, 探索与《药品管理法》接轨, 又符合沈阳市实际的安全监管办法。

(二) 加强沈阳市药品安全监管机构建设

综合西方发达国家 (地区) 先进的药品安全监管体系, 单一部门安全监管体系责任明确、工作效率高。对我国来说, 由于现实的情况决定, 受目前体系形成的历史背景以及社会问题等诸多因素制约, 我国不可能由多部门共同执法直接跨越到单个部门或成立独立部门执法的模式。与我国药品安全监管体系设立最为接近的当属美国模式, 属于多部门分工监管的模式。因此, 最值得我们学习和借鉴的也当属美国这种多部门分管监管的药品安全监管体系。可以借鉴这些发达国家 (地区) 的一些做法, 来改革完善沈阳市自身的药品安全监管体系。要进一步明确各部门的工作职责, 做到职责明晰。同时, 充分发挥安全工作办公室的组织、联络、协调等职能作用, 定期召开会议, 研究部署工作, 交流各部门工作情况。通过设立并强化高规格安全工作办公室的形式, 以此来彻底改变相关部门各自为政、协调机制不通畅、重复性监管太多、监管执法力度偏弱的局面。

(三) 建立沈阳市药品安全监管执行机制

1. 完善沈阳市药品价格管制体系

针对保健和药品价格虚高问题, 沈阳市政府已决心下大力气予以解决。推进药品价格管制改革, 以求从根本上解决药品价格虚高问题。沈阳市政府完善价格监管机制, 制定沈阳市药品价格管理规定, 作为药品安全法的配套专门法, 并规定严格的行政程序, 其次是实现药品定价与药品质量监管的一体化管理, 可将价格部门保健、药品定价职能并入药品监督管理部门, 组织成立价格专家委员会参与价格谈判、调研并报告药价的合理性, 并建立由企业代表、消费者代表、专业性消费者协会代表等共同参与的价格听政制度形成相互制衡的约束机制和信息沟通机制, 由此提高药品信息收集能力和价格执法能力。

2. 突破沈阳市药品召回制度障碍

我国在药品领域引入了召回制度, 主要规定在《中华人民共和国产品质量法》、《中华人民共和国安全法》和“召回管理规定”及“药品召回管理办法”中, 由于这项制度是召回已进入流通领域的、药品, 故而可以说是防止缺陷、药品对公众造成损害的最后一道防线。也正因为如此, 我国很重视召回制度的建设, 目前正在对已有、药品召回管理办进行进一步的修订。通过相关的产召回的法律法规我们可以清楚的看到, 我国虽然引入召回制度, 但相关的法律却并不是很完善, 规定也很粗放, 在召回的操作过程中有些环节上基本就没有规定, 这些原因都影响了召回制度对、药品安全的监管作用。沈阳市可以通过地方立法, 解决召回制度的细节问题。

3. 加强沈阳市药品安全监管教育体系

首先, 可以以大中小学校为平台, 深入开展安全教育进校园以及培训工作。作为最强有力的信息传递方式———安全教育在提升安全水平中起着重要的作用。目前对沈阳市来说, 截止到2011年底, 全市共有各级各类学校700余所, 在校生达144万余人, 小学358所, 中学220所, 高中79所。19所普通本科院校, 12所高职 (专科) 院校, 10所独立学院 (三本) , 外加2所分校办学点。

其次, 还有三个方面可以完善药品安全教育, 一是举办安全工作领导干部专题培训, 提升各级领导干部的责任意识。二是对生产经营单位负责人和从业人员进行教育, 强化安全第一责任人意识。三是加强对安全执法人员的培训教育, 时期牢固树立依法执政、文明执法观念。

参考文献

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[5]梁燕君.全球慎待安全[J].广西质量监督导报, 2005, 7:67-68.

监管法制 篇9

一、当前建设工程质量监管不力的法制原因分析

当前, 对于层出不穷的住宅质量问题, 多数人认为主要是建设工程验收机制不合理、工程监理公司监理不力、政府主管部门监管不善等原因造成。笔者认为, 上述分析都有道理, 但还没有探究到工程质量问题出现的法制根源——即建设工程法律法规及规范性文件的相关规定, 已不符合当前房地产市场的管理要求, 不能切实维护广大业主的住宅权益。这一点主要表现在以下四个方面:

1、建设工程验收机制不合理

对于建设工程竣工后如何验收的问题, 《建筑法》没有明确规定, 其第六十一条只是对竣工验收的标准作出了原则性规定。《建设工程质量管理条例》则进一步完善了这一规定, 其第十六条第一款规定:“建设单位收到建设工程竣工报告后, 应当组织设计、施工、工程监理等有关单位进行竣工验收。”此条规定了参与工程竣工验收的主体, 主要有建设单位、设计单位、施工单位、监理单位。其中, 建设单位为甲方, 是竣工验收的组织者, 其余三方均为乙方。由此可见, 工程验收是否合格, 完全取决于“四方”的行业自律和职业道德, 但问题恰恰出现在这里。

现实的情况是, 作为甲方的建设单位 (本文主要指房地产开发商, 下同) , 其中有不少单位在经济利益的驱动下, 尽量压低工程承包单位的投标价, 并且把控着建筑材料的采购权。而承包单位为了营利, 又通过层层转包或分包, 层层盘剥下游施工单位, 最终导致了建设成本的压缩和降低, 最后建成的工程质量可想而知。对于这些行业潜规则, 参与工程建设的各方都心照不宣, 只要不造成重大质量安全事故, 不损害建设单位的经济利益, 作为甲方的建设单位在竣工验收阶段一般是会主导几家乙方在《工程竣工验收报告》上签字盖章的。由此可见, 法律制定的“四方验收”机制实际上变成了“甲方验收”机制, 法律寄望“四方”行业自律并受职业道德约束, 而没有让政府建设主管部门直接参与工程质量验收, 结果却并没有起到保障工程质量的应有效用。

2、工程监理单位监理不力

对于工程监理单位的法律地位和职责, 我国的建筑法律赋予了其比较明确和周详的规定。比如, 《建筑法》第三十条规定:“国家推行建筑工程监理制度。国务院可以规定实行强制监理的建筑工程的范围。”为此确立了我国建设工程行业的监理制度。其第三十一条规定:“实行监理的建筑工程, 由建设单位委托具有相应资质条件的工程监理单位监理。建设单位与其委托的工程监理单位应当订立书面委托监理合同。”从此确立了建设单位与监理单位之间委托与被委托的法律关系。其第三十二条第一款规定:“建筑工程监理应当依照法律、行政法规及有关的技术标准、设计文件和建筑工程承包合同, 对承包单位在施工质量、建设工期和建设资金使用等方面, 代表建设单位实施监督。”以此确立了监理单位与工程承包施工单位之间的监理与被监理的法律关系。此外, 《建设工程质量管理条例》、《建设工程监理规范》、《建设工程监理范围和规模标准规定》、《房屋建筑工程施工旁站监理管理办法 (试行) 》等行政法规、部门规章也进一步细化和明确了监理单位的职责和权利。

应该说, 监理单位如果严格按照上述法律规定履行职责, 那么房屋质量问题是不会普遍存在的, 但结果恰恰相反。监理单位并没有真正发挥好其法律职能, 在激烈的市场经济竞争环境下, 陷入了受制于建设单位的尴尬境地。究其根源, 还是法律所确立的监理单位与建设单位之间的委托关系被建设单位所利用使然。根据《建筑法》第三十一条的规定, 建设单位与监理单位是委托与被委托的法律关系, 那么根据《民法通则》、《合同法》关于委托关系的有关规定, 受托人负有听从委托人指示的义务, 且合同双方都有随时解约的权利。很显然, 在委托关系中, 受托人更多处于被动地位, 工程监理单位也同样如此。具体而言, 监理单位 (受托人) 虽然代表建设单位 (委托人) 对施工单位 (被监督人) 的工作进行全程监督, 但由于现实中委托人多是最大化利润的追逐者, 而且其与被监督人之间还存在着种种利益纠葛, 且关系微妙、复杂, 此时的监理单位恰好处于两者的夹缝之中, 如果秉公执法, 就会得罪双方, 最终得罪委托人, 落得个吃力不讨好的下场。所以其为了明哲保身, 对委托人和被监督人的偷工减料、以次充好、滥竽充数等行为一般浮云过眼, 只要不触及工程质量安全的底线即可。因此, 受制于这种委托关系和国情, 监理单位很难在建设单位和施工单位面前挺直腰杆, 难以独立开展工作, 进行有力的监理。

3、政府主管部门监管不善

国家对建设工程质量实行监督管理制度, 监督管理的主体是政府建设行政主管部门和交通、水利等有关部门, 《建设工程质量管理条例》第四十三条对此有明确规定。但是在实际操作中, 对建设工程质量进行监督管理的具体工作, 通常是由上述政府部门委托的工程质量监督机构来完成。《建设工程质量管理条例》第四十六条第一款对此有明确规定:“建设工程质量监督管理, 可以由建设行政主管部门或者其他有关部门委托的建设工程质量监督机构具体实施。”《房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收暂行规定》第四条对此也进一步规定:“工程竣工验收工作, 由建设单位负责组织实施。县级以上地方人民政府建设行政主管部门应当委托工程质量监督机构对工程竣工验收实施监督。”建设工程质量监督机构是地方政府根据原建设部《关于建设工程质量监督机构深化改革的指导意见》设立的具有独立法人资格的事业单位, 单位名称一般以“某某工程质量监督站”冠之。

目前, 就房屋建筑工程而言, 政府主管部门对其竣工验收工作实行“备案制”, 而没有直接参与到“五方验收”中, 形成“六方验收”。对于这一点, 《建设工程质量管理条例》第四十九条第一款已明确规定:“建设单位应当自建设工程竣工验收合格之日起15日内, 将建设工程竣工验收报告和规划、公安消防、环保等部门出具的认可文件或者准许使用文件报建设行政主管部门或者其他有关部门备案。”这一制度设计, 虽然减轻了政府主管部门的监管负担, 但实际上对一些建设单位在“五方验收”中独揽霸权制造了机会, 使得政府主管部门在房屋竣工验收这一关键环节, 失去了话语权, 监管不力。

此外, 虽然《建设工程质量管理条例》授权工程质量监督机构可以代表政府主管部门对工程质量进行具体监管, 且《房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收暂行规定》、《工程质量监督工作导则》也赋予其参与房屋竣工验收活动的监管权力, 但由于其对房屋质量的监管实行的是“抽查制度”, 且在现实操作中抽查比例较低, 因此, 这一制度同样不能确保竣工房屋大部分质量合格, 工程质量监督机构的监管同样缺乏效力。

4、行政处罚力度不够

除上述原因外, 导致当前工程质量问题频发的另一个主要原因就是《建筑法》、《建设工程质量管理条例》对工程建设各方的违法违规行为给予的行政处罚力度, 尤其是罚款力度还不够, 尚不足以使被处罚者引以为戒、下不为例。针对建设单位、施工单位、监理单位等的违法违规行为, 政府建设主管部门依据《建设工程质量管理条例》多采取罚款的措施以示惩戒, 但罚款的数额相对于被处罚者的利润回报, 尤其是开发商的丰厚利润回报而言, 可谓九牛一毛, 触及不到他们的真正利益。如《建设工程质量管理条例》规定对建设单位违法的最高罚款数额也仅1 0 0万元人民币, 或者是工程合同价款的4%, 这笔数额与开发商的利润相比, 根本伤及不到其要害, 使其违法成本相对较小。更何况在现实操作中, 建设主管部门一般是不会对开发商动辄依照罚款上限给予行政处罚的。由此可见, 1 0年前颁布实行的《建设工程质量管理条例》的某些行政处罚措施的力度, 在市场回报更加丰厚的今天, 变得相对微弱了, 没有发挥出一次性震慑暴利追逐者野心的作用。

二、完善建设工程法律的建议

前文从建设工程法制角度分析了当前国内房屋建筑质量不高的根源。笔者认为:如果国家针对上述问题, 对相关法律、行政法规、规章进行修订和完善, 可以从法制层面上根本解决工程质量不高的问题, 可以在很大程度上保障建设单位交付给业主的房屋是合格品。

那么, 如何修订和完善相关法律呢?笔者建议如下:

1、改变建设单位与监理单位的委托关系, 确立监理单位第三方监理地位

《建筑法》确立了建设单位与监理单位在工程建设中的委托关系, 前文已经谈到了此种法律关系在现实中存在的明显弊端:即容易被一些建设单位作为控制监理单位的法律工具, 使监理单位既受制于建设单位尤其是一味逐利的开发商, 又不敢轻易得罪施工单位。此外, 由于参与激烈的市场竞争, 许多监理单位为中标而不得不被开发商压低监理费, 远远低于《建设工程监理与相关服务收费标准》规定的下限。可想而知, 监理单位收费过低, 入不敷出, 其工作质量还能够得到保障吗?

针对上述弊端, 为改变监理单位受制于建设单位的依附地位, 不少业内人士建议将监理费用暂由建设单位直接交付建设主管等有关部门代管, 最后转付给监理单位, 从而割断建设单位直接控制监理单位的利益关系。此建议听起来很好, 但缺乏法律依据。因为它忽略了一个重要的法律事实:即忽略了《建筑法》赋予建设单位与监理单位的法律关系——委托关系。如果按照业内的上述建议, 即使监理费用交由建设主管部门代管转付, 但仍然解除不了法律赋予建设单位与监理单位的委托关系, 建设单位即使在监理费上控制不了监理单位, 但依据《合同法》关于委托合同的有关规定, 是有权随时解除与监理单位的委托合同, 即享有任意解除权, 其在法律上仍然控制着监理单位。因此, 上述业内建议是不可取的。

笔者的建议是:修订《建筑法》相关条款, 将监理单位的委托人从建设单位改为政府建设主管部门或其他有关部门, 监理费用由建设单位支付给政府, 再由政府支付给监理单位;监理对象和监理内容不变。这样修订的依据在于:根据《建设工程质量管理条例》第四十六条的规定:“建设工程质量监督管理, 可以由建设行政主管部门或者其他有关部门委托的建设工程质量监督机构具体实施。”既然政府可以委托作为独立法人的工程质量监督机构具体实施其监督职能, 那么其为何不能同样委托同是独立法人的监理单位对建设工程的施工工作进行全程监督?这样修订的好处在于:其一, 从法律关系上真正解除了监理单位受制于建设单位的束缚, 确立其第三方法律地位, 使其真正成为工程质量全程监督中的第三方。其二, 真正保障了监理单位依法收取服务费的权益, 使建设单位在政府部门的监督下, 能够按照国家标准向监理单位支付监理费用。其三, 真正完善了建设工程竣工验收机制, 使监理单位真正从“四方验收”中独立出来, 改变了“四方验收”中实际由建设单位“一方验收”的格局。

2、完善政府建设行政主管部门对房屋竣工验收的监管方式, 大幅提高工程质量监督机构对房屋质量的抽查比例

根据《建设工程质量管理条例》、《房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收暂行规定》、《工程质量监督工作导则》的有关规定, 政府建设主管部门在房屋建筑竣工验收环节中的工作角色是:一是其不直接参与建设单位负责组织的“五方验收”工作。正因为如此, 且法律又没有明确规定“五方”对房屋应该如何进行验收, 所以这些法制漏洞在现实操作中容易被一些建设单位利用。二是其对工程竣工验收的监管方式是间接监管, 即委托工程质量监督机构对工程竣工验收实施现场监督。而工程质量监督机构对工程竣工验收采取的是“抽查制”监督方式, 即对“五方验收”的组织形式、验收程序、执行验收标准等情况进行现场监督, 并对工程实体质量进行现场抽查。但是这一制度在现实操作中却被质量监督机构演绎为对少数房屋的质量抽查, 抽查率极低。

从往年的市场情况来判断, 上述竣工验收监管制度, 并没能有效地防止房屋质量问题的大量出现, 存在着明显的不足和缺陷, 需要进一步完善。鉴于此, 从2 0 0 5年底开始, 国内主要省市政府建设主管部门纷纷出台了完善住宅工程分户验收的规范性文件。北京是这一制度的开创者和先行者。2005年11月, 北京市建委颁布了《住宅工程质量分户验收管理规定》, 其第五条规定:“住宅工程竣工验收时, 建设单位应当先组织施工和监理单位有关人员进行质量分户验收。已选定物业公司的, 物业公司应当参加住宅工程质量分户验收工作。”其第十四条规定:“工程质量监督机构应当在监督工程竣工验收过程中, 抽查《住宅工程质量分户验收表》, 抽查有关单位是否按照要求对质量分户验收中提出的问题进行了整改。”北京的这一分户验收规定, 基本为其他地方政府建设主管部门所采纳和借鉴, 各地基本上都要求建设单位须组织施工单位、监理单位、设计单位进行分户验收, 且仍然委托工程质量监督机构对分户验收实行抽查制。

从当前实施的情况来看, 上述分户验收制度, 虽然在一定程度上完善了房屋建筑质量的监管制度, 使房屋质量问题大量减少, 但是仍然治标不治本, 房屋质量问题依然不少。导致这一现象的根源在于:分户验收制度的设计仍然没有脱离以往立法的指导思想——即一味强调加重建设单位的质量责任, 而始终不加重政府主管部门的监管职责, 而且仍然没有加强工程质量监督机构的监督力度, 以及没有明确提高房屋质量的抽查比例。笔者以为, 要使建设单位真正能做到住宅分户验收, 必须要加大建设主管部门的监管力度, 即委托工程质量监督机构实行更高比例的房屋竣工验收抽查制, 而且应明确该抽查的比例。这样, 建设主管部门的监管职责才能与时俱进、有效加强。

3、加大行政处罚力度尤其是罚款力度, 切实发挥好行政处罚的实效

监管法制 篇10

金融稳定理事会 (FSB) 的前身是金融稳定论坛, 1999年响应七国集团 (G7) 加强多边合作、维持全球金融稳定的需求而设立。其成员包括重要国际金融中心国家的中央银行或金融监管部门, 国际金融组织以及国际标准制定机构等。2009年4月在G20伦敦峰会上, 与会领导人达成一致, 创立一家全新的金融稳定理事会, 作为金融稳定论坛的继承性机构, 将机构成员扩展至包括中国、印度和巴西等11个重要新兴市场国家在内的所G20成员国, 其结构与职能也作出了重大的改革与调整。当前, FSB已成为G20倚重和国际公认的促进全球金融标准制定与执行的核心机构。

(一) 金融稳定理事会的组织架构

FSB以全体理事大会为最高决策机构, 负责采纳理事会的报告、准则、指引等。全体会议下设指导委员会、理事会主席和秘书处。指导委员会致力于在大会闭会期间监督和指引FSB的工作进程;理事会主席负责召开和主持全体理事大会与指导委员会的会议;秘书处位于国际清算银行总部, 负责日常工作。FSB每年至少要举办两次全体会议和四次指导委员会会议。

(二) 金融稳定理事会的运行机制

FSB的总体目标是通过协调各国金融监管机构和国际标准制定机构的工作, 发展和改善有效金融监管以及其他金融领域政策的执行。为实现这一使命, FSB通过会议机制和报告机制开展日常工作, 每年3月和9月举行两次全体会议, 并根据实际需要适当增加会议次数。FSB还在拉丁美洲、亚太、非洲以及欧洲中部和东部等地举行区域性会议, 其成员和该地区的非成员国家都会出席这些会议, 就当地和全球金融体系的问题相互交流意见。此外, FSB的主席需要向G20的财政部长、中央银行行长、国际货币基金组织联席会议汇报工作。

(三) 金融稳定理事会的主要职能

(1) 评估并监督解决影响全球金融体系的不稳定因素; (2) 促进对金融稳定负有责任的当局间的协作; (3) 监测市场的发展及实施监管政策的情况, 并提出建议; (4) 提出并监督实现监管标准的最佳做法; (5) 对国际标准厘定主体的政策发展工作进行联合战略审查; (6) 确定设立监管者联席会议的方针并给予支持; (7) 支持跨境危机管理应急规划; (8) 与国际货币基金组织合作进行早期预警实践; (9) 促进和协调标准厘定主体的活动。

二、中国金融监管法制建设的缺陷

经过改革开放几十年的努力, 中国建立了一套有中国特色的金融监管法律体系。该金融监管法律体系包括:金融组织法、金融行为法、金融工具法、金融市场法、金融调控法、金融风险防范法、金融机构监管法等。这些法律在中国金融市场的飞速发展中, 发挥着积极作用。然而, 我们必须清醒地认识到, 中国金融监管法制建设与中国金融监管工作的需要相距甚远, 存在以下问题:

(一) 立法层次低, 可操作性不强

例如, 中国的银行结算及贷款业务, 均无相关法律规定, 商业银行进行上述业务操作时, 只能依据有关部门制定的《货款通则》、《异地托收承付结算办法》等规章进行操作。此外, 中国的《中国人民银行法》和《商业银行法》对监管方法仅作原则性规定, 诸如以何种形式和程度来实现现场和非现场监管, 或者通过利用外部审计师对有关信息进行核实, 上述两部法律均无具体规定。

(二) 金融法律体系内部有冲突

例如, 中国《商业银行法》第43条规定“商业银行在中国境内不得从事信托、投资和股票业务, 不得投资于非自用不动产, 国务院另有规定除外”, 该条款明确规定只有国务院才有资格决定金融企业进行混业经营。而中国《证券法》第6条规定“证券业和银行业、保险业分业经管, 分业监管……国家另有规定除外”。《证券法》第6条规定的“国家”, 其含义要远比《商业银行法》第43条规定的“国务院”更为广泛。

(三) 金融监管法律体系有“供不应求”现象

世界各国的政策性银行, 大都是为了贯彻国家的产业政策, 引导社会资本投向, 优化资源配置, 推动区域协调发展和整体国民经济可持续发展, 而由政府倡导或投资设立的金融机构。政策银行作为金融机构组成的重要一员, 代表着社会整体利益, 理应成为中国金融监管的重要对象。然而, 中国的政策银行法长期缺位, 使得中国对政策银行的监管处于无法可依的尴尬状态, 不能不让人深思。

(四) 中国金融监管法制与国际金融法规尚未接轨

中国于2001年加入WTO组织, 根据中国加入WTO组织的协议, 中国必须遵守WTO组织的相关规定。依据WTO组织制定的《金融服务协议》, 中国在维护国内现有金融服务管理秩序的前提下, 必须遵守世贸组织的市场准入、国民待遇、透明原则的规定。然而, 中国现行的金融监管法规与世贸组织的相关规定之间, 存在不小差距, 例如, 金融监管部门对民营银行监管要严于对国有商业银行的监管, 有双重标准的嫌疑。

三、金融稳定理事会对中国金融监管法制构建的启示

中国于2009年5月加入FSB, 人民银行、财政部、银监会等通过参加85全体会议、参与国际金融监管标准制定等形式参与其工作。这些工作, 一方面能够提高中国在国际金融体系改革中的话语权;另一方面, 有助于及时评估相关措施对国内金融体系的影响, 促进金融监管改革。在与FSB合作过程中, 中国应当积极执行G20/FSB金融改革计划、合理监管系统重要性金融机构、及早建立存款保险制度, 从而进一步推动金融监管体系改革。

(一) 健全、完善金融监管法律体系

目前, 中国金融监管法律体系可分为三个层次:一是全国人大通过的法律, 如《中国人民银行法》、《证券法》、《保险法》等;二是国务院颁布的有关行政法规, 如《外资金融机构管理条例》、《外汇管理条例》等;三是财政部、人民银行、证监会、保监会等制订的具体的管理办法和规定, 如《金融保险企业财务制度贷款通则》、《证券投资基金管理暂行办法》等。尽管中国已初步建立了金融监管法规体系, 但还很不完善, 需要进一步完善金融法律体系, 抓紧健全有关金融行业和金融业务领域的法律和法规。

(二) 积极参与国际、区域金融监管法制合作

中国应积极参与国际、区域金融监管法制合作, 在坚持金融监管的主权原则的前提下, 顺应金融活动国际化的趋势, 借鉴他国经验及国际惯例, 及时调整中国金融监管法律制度。

1. 中国应积极通过巴塞尔委员会、国际证监会组织、国际

保险监管组织等国际组织加强与其他成员国的合作, 提高金融监管合作的有效性和约束力。

2. 与有关国家合作建立监管共同体, 对主要的跨国金融

机构实施监管。以双边、多边条约等方式建立金融机构母国、东道国协调监管机制。

3. 借鉴联合国国际贸易法委员会《跨国破产示范法》、《欧

盟破产程序规则》、美国《破产滥用预防及消费者保护法》等法律文件, 在中国处置金融机构危机方面建立起既符合国际合作, 又符合属地原则的法律规范, 增加国际投资者的信心, 促进国际金融监管合作。

四、结论

金融稳定论坛的建立是国际社会应对金融危机的举措, 是国际金融监管协调与合作机制化、组织化的体现。中国有必要充分利用金融稳定理事会这一平台, 积极开展国际合作与协调, 营造有利于全球金融稳定和发展的法治环境, 通过持续不断的努力, 最终建立一个公平、公正、包容、有序的国际金融新秩序。

摘要：为了更好地防范金融风险, 维护金融体系的安全, 促进金融市场的良性运转, 各国都把金融监管提到了前所未有的高度。金融稳定理事会的成立为全球金融稳定法律机制的形成提供了重要平台。进一步改革和完善中国金融监管法律制度, 有利于保证中国金融体系的安全运行, 维护国家经济安全。

关键词：金融稳定理事会,金融监管,法制完善

参考文献

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