善治能力

善治能力（共12篇）

善治能力 篇1

善治通常是指良好的治理。国内较早引进善治理论并对此进行研究的是我国著名的政治学者俞可平, 他认为善治就是使得公共利益最大化的社会管理过程。善治的本质特征就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理, 是政治国家与公民社会的一种新颖关系。[1]在俞可平看来善治有六点基本要素:合法性、透明性、责任性、法治、回应、有效。善治理念指导下的政府应该注重减小行政成本、促进制度创新、改革行政精神、重塑治理网络, 推动政府培训创新以达到善治的理想状态。

一、当前我国公务员能力建设与政府培训中的障碍

1.制度障碍

(1) 培训绩效的考核制度不科学。

当前我国的公务员培训绩效考核制度还是以“德、能、勤、绩、廉”为标准, 缺乏科学的考核评分细则与绩效管理系统的设置。廉的考察与德的考察较难衡量, 缺乏科学的量化指标与方法。根据人力资源管理的绩效考核方法, 在政府公务员的培训考核中可以采用行为观察法、行为锚定等级评价法 (BARS) 、关键事件法、目标管理法、加权选择量表法等具体的绩效考核方法。

(2) 培训机构的选择和评估制度不完善。

培训机构的选择与评估制度需要进一步完善, 当前我国的公务员培训缺乏统一的法律法规, 也就无法完善培训机构的选择与评估, 培训机构很多是体制内培训, 缺乏民间组织的参与。培训机构的选择应该坚持公平、公开、公正的基本原则, 由专门的独立工作小组管理培训机构的选择与评估工作, 并建立培训机构招标制度、培训评估制度、培训机构的选择结果公示制度等制度。

(3) 职务升降与任免制度不合理。

当前我国的职务升迁与任免制度有着明显的缺陷, 公务员多为“能进不能退, 能上不能下”, 这有悖于公务员的新陈代谢机制与竞争机制。明确公务员升降与任免的资格认定工作与标准核查是公务员能力建设与政府培训创新工作顺利开展的重要保障, 也促进了新进公务员参加培训的积极性, 也有利于在职公务员尤其是“老资格”的公务员强化自我发展的意识, 使得公务员们的培训由“要我学”变成“我要学”, 由“自在”变为“自觉”。

2.思想障碍

(1) 官本位的传统思想影响深远。

官本位或权力本位的思想作为中国传统政治文化的重要内容, 在当代中国依旧影响着一些公务员的思想。政治文化本身具有延续性, 它通过政治社会化得以传播和沿袭。我国的传统政治文化在当今中国公务员能力建设和政府培训的过程中表现得尤为明显。官本位思想就是其表现之一, 由于官本位思想的影响, 部分公务员认为权力就是获取金钱、社会地位的源泉, 这客观上严重阻碍了公务员的能力建设, 更为腐败行为的滋生提供了土壤。

(2) 人情关系本位大行其道。

当前公务员普遍存在人情关系本位的思想, 认为跟领导搞好关系就可以得到升迁与重用。人情关系本位的思想使得一部分由于缺乏人情关系网络却有着卓越的治理能力和治理绩效的公务员得不到晋升, 这将大大的挫伤其工作积极性。除了传统文化的影响, 人情关系本位的思想主要与我国目前长官意志作用下的公务员晋升制度有关, 领导的信任与赏识无疑直接影响着公务员的升迁与福利待遇。这也进一步强化了部分公务员的人情关系本位的思想, 弱化了能力本位的观念。

(3) 学历本位或文凭本位思想盛行。

在很长一段时间, 我国都存在着重文凭, 轻水平;重学历, 轻能力的怪想象。不少部门把是否具有高学历作为任用领导干部的必备条件, 制度的设置和利益的驱动使得很多公务员过度看重学历, 而忽视自身能力的培养。学历的含金量越来越低, 水分越来越大。“学而优则仕”的学历本位思想驱使下的公务员录用制度将对公务员团队的素质包括业务素质、思想道德素质造成冲击, 处理好学历与能力的关系应该是未来一段时间内制定公务员任命与晋升或考核的标准, 而制定标准的能力评定模型则需要进一步探讨。

二、善治理念指导下的政府培训创新与公务员能力建设的路径

1.政府培训的制度创新

(1) 构建多元治理的治理网络制度。

当前我国的公务员培训主要是各级党校、各级国家行政学院等开展的体制内培训。善治理念倡导的是多元治理的治理网络, 在公务员培训中引入民营企业、高等院校、科研院所以及其他各种具有培训能力的NGO来共同为公务员培训服务, 从而实现公务员培训制度的多元化。当前西方很多国家的公务员培训主要是采取民间组织培训, 随着我国民间组织的逐步壮大, 公民社会的发展势必可以推动政府培训的多元局面, 而以往由政府自己成立机构来培训公务员的状况也将被打破。

(2) 构建培训成本效益核算的制度。

在善治理念下强调的是还权于社会, 注重治理绩效与治理成本的核算。在善治理念下, 我们可以实行培训资金的制度创新, 根据公务员的培训绩效决定培训资金的发放额。采取这种将培训绩效与培训基金相挂钩的培训制度有利于激励公务员参与培训的热情, 改善培训效果。目前广州市实行的积分制管理不失为一种有效的办法。

(3) 构建公务员自身培训的主客观需求相统一的制度。

为了达到善治的理想状态, 必须对于不同岗位和级别的公务员采取有区别的个性化的培训制度。由于公务员的级别与岗位的差异, 培训的要求必然存在差异, 培训的需求度也同样有所区别。根据公务员个人的培训意愿以及360度绩效考核法的结果来决定公务员培训的内容和方式, 采用培训需求分析 (TNA) 从而保证公务员培训的积极性, 防止出现公务员培训流于形式或走过场以致培训低效甚至无效的局面。

(4) 构建以增量改革为思路、以增量行政创新为主线、以行政创新存量为基础的传统培训制度转换系统。

培训制度的创新不仅是通过某些具体的培训新制度的出台就可以解决的, 也不应该将思维局限在关于新制度的设想上, 更多的应该是传统制度的现代转换及其与新制度的相互配合。转换系统的构建立足于稳定压倒一切的政治需求与增量行政创新的创新思路。增量行政创新建立在行政创新存量基础之上, 以增量改革的思路指导。旧的制度不一定是创新的阻滞, 相反它是创新的财富与必不可少的重要资源。传统的价值在于它受到长期实践的考量和历史的验证。构建良好的善治理念指导下的政府培训制度的转换系统包括诸如培训制度转换的思维模式、转换的理论范式以及转换的具体方式等转换系统的诸要素及其内在机理的研究是亟待我国社会各界尤其是政府与专家学者应该加以考量的重大话题, 在此仅做抛砖引玉。

2.政府培训的理念创新

(1) 多元培训理念。

培训不应该是单独的体制内培训, 而应该将培训部门转向社会, 让公民社会来实行公务员的培训。因此, 形成政府与NGO、企业、高校、科研院所合作培训的多元网络培训模式是政府培训理念创新的重要内容。

(2) 回应培训理念。

现代政府治理中注重服务意识, 西方行政学家提出现代政府应该以服务为导向, 注重服务理念。而善治理念基本要素中的回应性则要求政府培训工作加强回应理念, 我国作为社会主义国家更应该将回应意识放在每个公务员培训的内容中。政府培训回应理念应指国家各级行政机关及时回应行政系统内外对于公务员能力建设的各种需求, 诸如政府通过开展网络技术能力的培训来回应信息时代对于公务员网络技术能力的需求。

(3) 责任培训理念。

责任培训理念, 政府培训必须树立责任意识, 不能流于形式。培训的成本最终要由人民“买单”, 提高培训绩效, 降低培训成本是责任培训理念的彰显。在培训过程中无论是体制内培训还是体制外培训, 无论是公务员培训师还是接受培训的公务员都需要有责任意识, 善治的实现需要各方树立起对于治理目标的责任。

3.政府培训的技术创新

政府培训应该注重技术创新, 而技术创新主要体现培训方法与手段的创新。首先, 在培训方法上可以采取敏感性训练法, 简称ST法 (Sensitivity Training) 、案例培训法、参与式培训法、情景模拟培训法、弹性时间培训法、头脑风暴法、管理者培训法, 简称MTP法 (Manager Training Plan) 、行为模拟法、拓展训练等培训受众乐于接受的培训法, 来凸显培训受众的主体地位, 激发培训受众接受培训的兴趣并取得理想的培训效果。在新的培训方法引进中, 可以采用企业人力资源管理所采用的, 根据公务员的职位、素质基础、工作需求等来选择培训方法。其次, 在培训手段上, 可以采用多媒体培训、网络培训、虚拟培训等, 利用新的媒介来实现培训的手段多样化, 构筑网上培训平台来满足公务员网上培训的需求。

摘要：在信息全球化趋势的推进下, 政府创新已经逐步被提上了议程。从管理哲学、行政管理的学科视角, 使政府创新中的政府培训创新成为公务员能力建设的新思维、新理念、新路径。融入全球治理时代与西方新公共管理的“善治”理念, 理念创新、技术创新、制度创新三个政府培训创新的维度是实现公务员能力建设的现实价值与路径选择。

关键词：善治理念,政府培训创新,公务员能力建设

参考文献

[1]俞可平.治理与善治引论[J].马克思主义与现实, 1999 (5) .

[2]杨雪冬.要注意治理理论在发展中国家的应用问题[J].中国行政管理, 2001 (9) .

善治能力 篇2

（1）治理

对于什么是治理，众多机构和学者作出了自己的界定。比较典型的是全球治理协会和世界经济合作与发展组织的定义。

全球治理协会的定义是：治理是个人与机构、官方与私人治理其共同事务的总和，多种多样互相冲突的利益集团可以借此走到一起，找到合作的办法。它是一个持续不断的过程，在这个过程中既可以是对立的或各异的利益彼此适应，也可以是采取合作的行动。它既包括为保证人们服从的正式制度和体制，也包括人们同意或接受符合其利益的非正式安排。世界经济合作与发展组织的定义是：治理是运用政治权威管理和控制国家资源，以求经济和社会的发展。具体而言，治理指由许多不具备明确的等级关系的个人和组织进行合作以解决冲突的工作方式，它灵活地反映着多样化的规章制度甚至个人态度。

以上定义非常典型地反映了治理理论的主要特征，概括起来主要包括以下几个方面的内容：

第一，自我调节的协作方式。即国家（政府）、组织、个人之间通过谈判实现自动协调目的的方式。

第二，多样化的行动者。国家（政府）责任范围逐渐缩小而公民享有更多的责任，包括政府部门、私人部门、第三部门以及广大公众都可以参与治理。

第三，互动过程。致力于集体行动的（为公共利益）组织依靠互相依赖的权力和资源关系实现互相促进和支持，形成协作性的伙伴关系。

第四，政府的主导角色。政府在制度设计和战略制定方面具有根本性的作用，这是其他机构不能代替的，政府的作用充分体现在其宏观调控和组织协作上。

（2）善治

善治指一种良好的治理，主要指治理能够收获到良好的绩效,这种绩效表现在治理的政治效果、管理效果、经济效果和社会效果方面。

政治效果主要是通过治理达到了公民与公共机构之间的良性互动，公民的责任精神得到提升，公民对公共事务有着广泛的参与，社区团结达到非常高的水平。

管理效果是指通过多元角度的参与和互动，社区和组织的治理取得了良好的管理效果，形成了共同治理的机制，提供了最大效率的公共服务。

经济效果主要指通过治理实现了社区和组织资源最大化的利用，并确定了良好的经济收益，给社区居民带来了更好的福利。

社会效果则包括文化观念、环境保护、社区安全、邻里照顾等方面都产生良好的效果，社区成为安全、幸福和文明的居住地。

就一个国家而言，善治则意味着政府实现了有效的制度构建、公民创造力得到激活、政治文明程度高，意味着国家不仅在经济上取得稳定而快速的增长，而且在综合效益上公民生活质量得到不断提升，社会与自然都实现了和谐共进的目标。（3）公共治理

公共治理则是在治理概念内涵的意义上进一步具体化。公共治理涵括了治理概念的所有内涵，同时，它还继续突出了“公共”的价值和内容。

第一，公共治理的主体非常广泛，不仅包括作为传统公共机构的政府，还包括准公共机构的社会组织和营利性机构，以及生活在社区和组织中的个人。内涵广泛的“公共”意味着它不会排斥任何一个公民或者机构参与公共事务，享受应得的福利。

第二，公共治理还有另一重特征：公共关联。它不是把任何社会事务割裂开来，而是从总体上、从所有公众的利益角度来进行处理。它突出强调了公众与

公共事务的不可分割性，强调了公民的责任精神。 3.公共治理的原则

第一，参与原则。

传统统治和管理模式基本上把管理对象（多数人）排斥在外，少数人对多数人实行统治和管理。

参与原则是民主的政府治理的基本原则。参与包含几个关键要素：授权、基层自治、对话协商。

（1）授权是参与的前提,没有充分的授权,任何参与都可能意味着非法，而非法的参与并不能带来良性互动，相反，却可能导致对抗和压制。

（2）参与的另一个相关要素是基层自治。作为政策执行者的基层官员真正要参与到治理过程中来，不能仅仅依靠有限的机械的执行权，而且要有部分自治权，即能够自我决定如何执行甚至变革政策和计划。

（3）参与的再一个要素是对话协商。通过互相尊重、平等、民主的对话方式，大到国家组织，中到社会机构，小到微观个体，都能够享有发表意见的权利，并能和他人建立理性的沟通关系。

参与式民主围绕着公共利益这一最大的目标展开，它的倡导者设想，公共利益可以通过鼓励员工、顾客和公民对政策和管理决策进行最大限度的参与来体现。第二，透明原则。

透明原则是公共治理的重要标准之一。透明指政府在制定决策、执行决策过程中的绝大多数信息都要向公众公开，公众可以通过合法的、便利的途径在法定时间内获取所需的信息。透明原则包括信息公开与程序公开。

透明原则最主要的内容是信息公开。政府必须制定信息公开法，用法的形式来保证政府信息公开的范围、内容、程序、时间和方式，保证公民随时随地能够方便地获取政府信息并利用政府信息来进行各种经济、社会、科学活动。

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透明原则的另一个内容是程序公开，即在政府的决策过程中，绝大多数程序都必须用法的形式明确规定，并最大限度地允许公民方便参与。第三，责任原则。

责任原则是公共治理的核心,而重中之重是强调公共机构的责任。

责任意味着公共机构应该履行对公民的义务，这是公共机构不可推卸的工作职责。

公共治理的责任内涵：积极的、建设性的责任；负面的、惩罚性的责任。

责任性对公共治理的要求：

（1）公共治理的主体始终保持对公民或者社会广泛关注的状态，应该时时刻刻将公共群众作为自己服务的目标。

（2）公共治理的主体切实尊重和保护公众的权力，不得产生任何违反基本法律侵害公民权力的行为。第四，回应原则。

这是从效能的角度考虑公共治理的标准。

所谓回应原则是指公共治理机构必须能够及时快速、准确无误地了解社会公共问题，制定相关政策方案，集中充分的社会资源，帮助社会公众脱危救困、协作进取。

回应原则主要关系到实效问题。回应必须快速，延误意味着公众利益的损害。社会问题得不到及时发现和处理、公众的紧急危险得不到发现和排查、公共项目不能及时筹集资源和建设立项等，都可能意味着公众的重大利益没有得到及时救援、保护和提供。这

种因为时效上的差错而导致公众利益的损害行为属于回应力不足的表现之一。第五，协作原则。

协作原则是指政府、企业和公民社会不是相互隔离而是通过建立起良性的叠加的组织网络来共同分享公共权力和协作处理公共事务。

公共治理具有多元性、民主性、合作性。

对政府部门来说，治理就是从绝对统治、垄断管理到“掌舵”引导的转化；对公民而言，治理就是从被排斥、隔离、被动接受到被吸纳、主动参与的转化；对企业而言，治理不单单是一个单方面赚取利润的商业行为，而是与环境密切合作，积极肩负社会责任的

行为方式。所以说，治理是一种以公共利益为核心的、多样社会主体共同合作的过程——从这个意义上说，治理实质上是一种“协商民主”的政治行为。

协商民主是贯彻协作原则的治理方式。第六，合法性原则。

按照人民主权理论，人民是否自愿授权并接受某个权威机构的统治就是该机构合法性的来源。越得到人民认同和支持的机构合法性越高，反之则相反。

公共治理是彻底贯彻这一理念的政治模式，它反对统治观念，也不同于管理模式。公共治理认为，合法性不仅来源于公民的政治授权，还来源于人民在具 体公共决策过程中的广泛参与、互动和支持。

“良法善治”的标准 篇3

有效政府建立在有限政府之上

木然（辽宁师范大学政治与行政学院政治学系博士生导师）

对国家治理体系和治理能力现代化的强调表明，更加突出治理目标，这是政治体制改革趋于务实的表现。但如果没有内化的政治道德和外在的法治边界，治理体系与治理能力的现代化，就会流于形式，扭曲变形。

法治是国家治理体系的根本目标。只有实行法治，才能让市场而非政府成为资源配置的决定性力量，恢复社会活力，促进文化繁荣。只有建立在有限政府基础上的有效政府，才能实现国家治理体系的现代化。

法治是治理水平现代化的根本标志。人治与法治是传统与现代文明的分水岭，也是治理水平野蛮化与文明化的分界线。治理要依宪而治。只有依宪治国，才能真正实现治理水平的现代化。

法治是民主的根本保障。要改变人民形式上有权实质上无权的悖论局面，就必须通过法治建设，把宪法和法律规定的公民的政治、经济、文化、社会的权利落到实处，保障人民的实质性权力和权利。

要把法治内化，把法治的外在约束化为治理体系和治理能力现代化的内在要求。否则，法治的外化与法治的内化相脱离，治理体系与治理能力的现代化就会成为一句空话。

良治是制度之治

李林（中国社会科学院法学研究所所长）

良法是善治的前提和基础。国家若善治，须先有良法。习近平总书记说：“不是什么法都能治国，不是什么法都能治好国。”就是要求应当以系统完备、科学规范、运行有效的良法治理国家和社会。

“良法”对立法的要求有五点：一是具有正当价值取向，符合正义、公平、自由、平等、民主、人权、秩序、安全等的价值标准；二是民意的汇集和表达；三是立法程序要科学民主；四是立法应符合经济社会关系发展的实际，具有针对性、可实施性和可操作性；五是立法应当具有整体协调性和内在统一性，不能自相矛盾。

善治是良法的有效贯彻实施，是国家治理的最终目标。法学意义上的“善治”，就是要把制定良好的宪法和法律付诸实施，把表现为法律规范的各种制度执行运行好，公正合理高效及时地用于治国理政，通过法治卓有成效的运行实现“良法”的价值追求。

人民是国家的主人、社会的主体，因此善治首先是人民多数人的统治，绝不是少数人的专制；善治主要是制度之治、规则之治、法律之治，绝不是人治。

通过良法善治推进国家治理法治化，必须弘扬法治精神，维护法治权威，强化国家治理的合宪性合法性，坚持科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，坚持法律面前人人平等，切实做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。

谁都要坚决维护宪法法律权威

伍治良（中南财经政法大学法治发展与司法改革研究中心研究员）

我国正处于改革攻坚期和深水区，社会矛盾积聚，稳定风险增大，迫切需要推进社会治理现代化。良法善治体现了社会治理现代化的本质要求。

良法侧重静态的社会治理制度建设目标，强调社会治理体系彰显公平、正义、民主、人权、秩序、和谐等共同价值。社会治理体系的良法标准，要求社会治理的科学立法、民主立法，以健全政府治理机制，发挥政府治理主导作用；健全社会自治机制，增强社会发展活力；健全社会参与治理机制，实现政府治理与社会自治良性互动。

善治侧重动态的社会治理过程，强调社会治理的整体性、系统性和协调性，要求充分发挥社会治理非制度性要素的功能，坚持依法治理、系统治理、综合治理、源头治理。

坚持系统治理，善用合作共治方式协调社会关系。健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制。

坚持依法治理，善用法治思维和法治方式调处社会矛盾；坚持综合治理，综合运用法律、行政、道德、宣传教育、科技等手段规范社会行为；坚持源头治理，善用事前处置机制化解社会矛盾。

让法治成为国民信仰

马一德（北京市社会科学院法学研究所研究员）

一是依法行使行政权力。社会利益关系复杂，消除矛盾冲突需要各级领导机关和领导干部提高运用法治思维和法治方式的能力。

为此，应加快法治政府建设，重点是用法律法规调整政府、市场、企业的关系，使政府依法管理经济和社会事务，推进政府工作制度化、规范化和程序化，确保行政权力在法律范围内行使；严格依法行政，完善执法程序，坚决克服有法不依、执法不严等现象；强化对行政行为的法律监督，做到用法律管权、依法律办事。

政府职能的法治化是依法行政的基本前提。合理界定政府社会管理职能，有助于强化政府社会管理职能，防止和避免出现政府职能缺位、越位、错位等问题，集中人力、财力、物力履行好政府承担的社会管理职能。

二是切实保障人民权利。法治作为治国理政的基本方式，不仅强调依法行政，也强调保障人民基本权利。法治的根基在于人民的拥护，法治的力量在于人民的信仰。只有保障人民依法享有广泛的权利和自由，法治才能更加深入人心。

论大学的善治 篇4

关键词：大学治理,大学善治

党的十八大以后, 国家治理体系的现代化和治理能力的提高不仅成为一种国家意志, 而且成为各级政府及各类组织管理综合改革的目标。大学作为负有人才培养和知识创新之崇高使命, 既要满足社会发展需要又要守持大学属性并遵循自身运行规律的复杂组织, 更应率先自觉构建科学的治理体系以提高治理能力。亦是此因, 今年五四青年节习近平总书记在北大与师生座谈时对大学提出要求:“全国高等院校要走在教育改革前列, 紧紧围绕立德树人的根本任务, 加快构建充满活力、富有效率、更加开放、有利于学校科学发展的体制机制, 当好教育改革排头兵。”[1]大学是一个需要理性驾驭又需要注重效率的组织, 而善治既是大学治理必要的理性, 亦是大学进行综合改革顶层设计即大学治理的目的所在, 研究大学善治的意义就在于此。本文提出并回答“何谓善治”、“为何强调大学善治”及“大学如何善治”三个设问。

一、关于治理与善治的概念

作为管理学界的一个专业术语, “治理”是个舶来词Governance, 原意是控制、操纵和引导, 过去与Government几乎没有区别并常混为一谈, 主要指与国家公共事务相关的管理活动和政治活动。例如世界银行把治理界定为“使用政治管理国家事务”, 联合国开发署把治理定义为运用正式权力管理国家事务的实践。治理通常指在政治系统或行政系统的特定范围内行使权威, 通过权力的运行与干涉, 对政务或公共事务做出有效安排, 避免“混乱无序”发生或使已经发生的“混乱”调整到“有序”, 以达到维护政治秩序和维护社会稳定的目的。其包含三个要素:国家政治权威的存在形式;在管理经济和社会资源时权威的运用手段;政府通过设计、形成和执行正确的规制以高质高效地履行政府职能的能力。

据有关文献称, “治理”是1989年世界银行在其报告中首次提出“治理危机”并在1992年发表题为《治理与发展》年度报告后, 先被诸如经合组织、联合国开发署、联合国教科文组织等国际组织高度认同, 继而在包括政治、经济、社会等管理领域和社会科学研究领域获得了广泛运用的概念。但是法国学者让-皮埃尔·戈丹对此持不同意见, 他在《何谓治理》一书中提出:治理概念经历了三次“生命阶段”。早在13世纪治理一词就在法国流行过, 14世纪末叶英格兰国王亨利四世也使用过这个概念。而最新研究成果表明:“在17-18世纪, 治理是关于王权和议会权力平衡的讨论所涉及的重要内容之一。”[2]不过当时的治理概念, “只代表一种含义:统治的思想与等级化的权力、垂直和自上而下的指挥关系, 以及整齐划一的方式推行的意志等……”[3]随后其与实用知识一样逐渐边缘化。至20世纪30年代在实用主义盛行的美国, 治理被用于组织尤其是企业指导。进入20世纪90年代, 治理被广泛运用于公共政策系统分析领域, 至此治理才进入其第三次生命阶段。由此可见, 治理作为一个管理概念的出现远早于20世纪。但这并不重要, 我们所关心的是近20多年来“治理”一词何以会成为西方社会以及其他国家管理国家和社会的新宠。

20世纪90年代西方经济学家和政治学家赋予了Governance区别于Government的新的含义。全球治理概念和治理理论的创立者、美国著名学者詹姆斯·罗西瑙把治理定义为:“一系列活动领域里的管理机制, 它们虽未得到正式授权, 却能发挥有效作用。与统治不同, 治理指的是一种由共同的目标支持的活动, 这些管理活动的主体未必是政府, 也无须依靠国家的强制力量来实现。”[4]这种新的管理机制既包括政府机制, 也包括非政府、非正式的机制。英国学者罗伯特·罗茨在其《新的治理》中对治理概念做了如下梳理:“治理标志着政府管理含义的变化, 指的是一种新的管理过程, 或者一种改变了的有序统治状态, 或者一种新的管理社会方式。”[5]全球治理委员会在1995年发表的题为《我们的全球伙伴关系》的研究报告中, 把治理界定为:治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的综合, 它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。该研究报告指出治理具有四个特征: (1) 治理不是一整套规则, 也不是一种活动而是一个过程; (2) 治理过程的基础不是控制而是协调; (3) 治理既涉及公共部门, 也包括私人部门; (4) 治理不是一种正式的制度, 而是持续的互动[6]。随着人们对治理认识的不断深化, 上述关于治理并不是一整套的规则或制度的观点并非准确。作为在全球化背景下脱颖而出并迅速发展的一种新思维, 治理思想不仅反映了任何国家都不具有独立解决社会问题的能力, 揭示了任何组织不能单靠行政手段解决所有问题的局限性, 而且强调了应建立必要的制度以保证社会或组织应有秩序和公正。

俞可平先生根据西方诸多治理概念对治理的基本含义进行了如下提炼:在一个既定的范围内运用权威维持秩序, 满足公众的需要;治理的目的是在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动, 以最大限度地增进公共利益;从政治学的角度看, 治理是指政治管理的过程, 它包括政治权威的规范基础、处理政治事务的方式和对公共资源的管理;它特别地关注在一个限定的领域内维持社会秩序所需要的政治权威的作用和对行政权力的运用[7]。这个提炼给予了治理一个比较全面且清晰的概念。据此, 我们可以对治理作如下简单明了的界定:治理是一种在领导层权力体系主导下协调被管理层共同管理的新型管理模式。其有如下特征:治理不只是居高临下、自上而下的权力运行过程, 其基础不是控制而是协调和共享管理;治理具有整体性和框架性, 是组织之间及其成员相互依存的关系结构;治理是在公共目标支配下的强调效率的管理活动。

正是治理与以统治为特征的传统管理模式的根本不同, 并且极大顺应了社会公共管理及组织管理日益复杂、被管理者参与管理的利益诉求日益高涨的社会需要, 从而导致“治理理念占了上风, 成为对旧式统治风格而言的一种前景光明的现代化。治理的胜利显得如此轻而易举, 以至于现在已经成为经济、社会管理以及媒体经常挂在嘴边的一个词……”, “治理观如今已经成为主要政治领导人非常重视的一个理论参考依据。”[8]如法国前总理甚至把治理视为国家和社会管理的一面旗帜。

为了使治理更加直观且具有更大的现实操作性, 罗伯特·罗茨把治理类型作了如下的归纳: (1) 作为最小的国家治理, 指削减国家的开支, 缩小政府的规模以取得更大的效益; (2) 作为公司的治理, 指的是指导和控制组织的体制; (3) 作为新公共管理的治理, 指把私人部门的管理手段引入公共部门, 把激励机制引入公共服务中; (4) 作为“善治”的治理, 是指一种有效率的、开放的、负责的并且被审计监督的公共服务体系; (5) 作为社会—控制论系统的治理, 指政府与社会、公共部门与自愿部门及私人部门之间的合作与互动; (6) 作为自组织网络的治理, 是指建立在信任与合作基础上的自主而且自我管理的网络[9]。在这里笔者更倾向把善治视为组织内部治理的概念, 因为“善治”似乎更贴近组织的内部管理且要求也更具体。

何谓“善治”?善治亦是世界银行在上世纪90年代最早提出的概念, 作为治理的一类形式。善治“是使公共利益最大化的社会管理过程”, 其“本质是政府与公民对公共生活的合作管理”[10]。为了实现公共服务中的效率即善治, 世界银行主张:鼓励竞争和市场的发展;改革公务员队伍, 减少冗员;制定预算纪律;对国有企业实行私有化;下放行政权力;以及更有效地利用非政府组织。莱福特维奇认为, 善治由系统意义的、政治意义的及行政管理意义的三部分组成:所谓系统意义上的治理在用法上比政府管理更广, “涵盖了内部和外部所有的政治经济权力的分配”;而治理在政治上的用法指的是“一个从民主授权机制中获得合法性和权威的国家”;治理在行政管理上的用法指“一种有效率的、开放的、负责的并且被审计监督的公共服务体系, 它拥有一支有能力的官僚队伍, 后者有利于制定和执行合理的政策, 管理所有现存的公共部门”[11]。

同样, 俞可平先生对善治的各家之说也作了一个梳理, 最后归纳善治由六个基本要素构成: (1) 合法性:指秩序与权威被认可和服从的性质和状态, 由制度及组织阶层建立起来的秩序和权威还必须获得其成员来自内心的认同和接受, 我们才说其具有了合法性。合法性越大善治的程度就越高。 (2) 透明性:指信息的公开性, 组织内部每个人都有获得与自己利益相关信息的知情权, 包括制度安排、规划设计、预算编制、管理实施等。透明度越高越有利于对公共治理的监督, 透明性越高善治的程度亦越高。 (3) 责任性:指组织管理者及其他成员不仅要承担自己的职责尽自己的义务, 还必须对自己的行为负责。责任性越高善治的程度亦越高。 (4) 法治:依法治理, 法治的目的是规范管理, 是对组织及其成员行为的约束和限制。法治是善治的基础, 没有法治就没秩序, 没有秩序就无所谓善治。 (5) 回应:为责任性的延伸, 对来自基层及其成员的诉求及时呼应, 回应越及时越有效善治程度越高。 (6) 有效:即强调管理的效率, 包括机构设置、管理程序的科学性及降低管理成本。善治是与管理低效格格不入的概念[12]。

善治绝非一种管理时尚, 而是社会发展进步到一定阶段的需要和产物。对一个组织而言, 善治的价值理性在于追求管理效率, 善治的工具理性立足于民主管理。善治是一种对以自上而下的统治为手段、以就事论事的碎片化行政为特征、以利用经验的简单管理之管理模式的扬弃。善治是使不同利益主体缓解或放弃冲突, 并以共同的目标为纽带, 以互动合作的方式走到一起的旨在追求效率的管理模式。善治的提出及其势在必行, 很大程度上是因为现代管理对象的日益复杂、多样、快变而必须重视管理过程的整体性和动态性。相对治理, 善治是一个更适于组织改革和管理的、较少政治色彩的概念, 其目的在于改变由于官僚管理模式导致管理不善并带来的效率不高等诸多问题。

二、为什么要强调大学的善治

据让-皮埃尔·戈丹的《何谓治理》, 早在1976年詹姆斯·马奇 (JamesMarch) 和约翰·奥尔森 (JohanOlsen) 合著的《组织中的二重性与选择》中就有一篇题为“大学治理” (UniversityGovernance) 的文章[13]。作者称, 在美国这不仅是“研究复杂组织和有限理性的一个热门主题”, 而且是研究大学治理的最早的文章。这不仅说明学界对大学治理的关注和研究早于其他, 更说明大学确实是更需要通过治理得以改善行为、提高效率的组织。在罗伯特·罗茨归纳的治理类型中, 善治最能反映社会对大学、以及大学自己对治理体系构建的诉求和呼应。回答“为什么要强调大学的善治”可以依据如下3个推断:大学本身就不是一个“统治”的组织;当下的大学管理面对诸多挑战;大学必须找到效率更高的新的管理模式。

1.大学本身就不是一个“统治”的组织

组织理论告诉我们, 一个组织其子系统越多以及其涉及的要素越多, 其间的关系就越复杂, 其行为的不确定性也就越大, 由此导致的行为结果也就越难以预测。大学就是这样一类最复杂的社会组织。 (1) 大学作为一个以学科和专业为建构依据发展起来的集劳动分工、信念形成、权责分配于一体的, 庞大的、多权威共生共存的学术组织, 不仅组织结构复杂, 权力结构亦十分复杂。 (2) 大学是对高深学问进行选择、保存、传递、批判和创新的机构, 其活动构成不是社会化的一般劳动, 而是具有探索性、艰巨性、长期性、创造性及既有个体性又有群体性特征的、极为复杂的智力劳动, 从而决定了其活动的复杂。 (3) 复杂的智力劳动只有由掌握了复杂劳动能力的人来担任, 由于智力劳动的性质和对知识的占有, 赋予了大学成员比他人更多的独立个性和强烈的批评精神以及参与要求, 从而导致其成员的复杂。所以美国的大学有个说法:“一个努力去领导大学全体教员的管理者, 正如一个努力去‘牧猫’的人, 他们面对的问题是同样的。”[14]猫与狗有全然不同的心理和性格特征, 它有精神贵族的傲气绝不会把主人视为自己的君主, 甚至它认为自己才是这个屋里的君主, 所以它通常不会听从主人的指挥更遑论唯命是从。在猫的意识里自己与主人并不是主从关系, 他们之间应该彼此平等和尊重。无独有偶, 任马里兰大学校长13年之久为该校发展做了极大贡献的克莱顿·D·莫特亦有类似观点的表达, 他就戏称:当校长好比当墓地管理员, 下边虽然有很多人, 可是没有谁听他的。玩笑之言, 揭示的却是“大学不是一个可以依靠权力就能驾驭的组织”之真理。 (4) 大学内部成员的复杂也导致了其结构性关系的复杂, 如组织成员之间既有制度化的正规关系又存在非制度化的非正规关系, 不能忽视的是这种非正规关系对大学各级组织的影响作用甚大。 (5) 大学的社会职能及其目标的多样性同样导致了大学组织的复杂性, 多样性程度越高复杂性也就越大。系统论学者阿什比认为“多样性只能被多样性所破坏”。而美国学者詹·库伊曼在其《现代的治理》甚至指出:“如果多样性不受到限制, 这个系统就将解体。”[16]正是大学内部存在如此之多且相互交叉的复杂关系, 使之呈现如美国高等教育学者科恩和马奇描述的“有组织的无政府状态”。但这并不因此意味大学惟有通过“统治”才能达至有序, 相反却决定了大学彻头彻尾就是一个必须依赖学术权力参与且共同管理的、有必要调动所有人积极性的非官僚性组织, 它本质上是行政人员和学术人员共享治理的系统。

2.当下的大学管理面对诸多挑战

一些大学受诸多来自外界的权力和利益的驱使和诱惑而在逐渐丧失其学术组织应有的理性, 继而偏离了大学本应坚守的办学治校育人的轨道, 由此不仅导致作为举办者政府对大学的不满, 也受到来自高等教育“消费者”社会对大学的严苛批评。大学的现状绝非天然即此, 外界的影响当然不可回避, 但即便在当下的社会环境下, 大学不仅应该而且也能办得更好。大学的不尽如人意, 其一个不得不探究的原因是内部管理不善, 有什么样的管理就有什么样的大学。大学的知识属性决定了大学是个自觉、自律、自修复、自适应的理性组织, 由此亦决定了大学在自治中必须时刻能够自觉于“从我做好, 从现在做好”, 既防止自身犯错也不被外界诱导犯错, 更不可把自己的过错迁怒于政府和社会。备受社会诟病的花了很多的钱却并没有很好地担负起人才培养和知识创新使命责任的批评, 无疑是大学面临的最大挑战, 但更应引起大学对自己管理之失的反思。

时下大学存在的最大问题可归纳为三: (1) 在办学治校的价值理念上, 偏离了“培育人才、知识创新”的使命追求、立校之本, 忽视了“以生为本、以师为尊”的办学基础、治校逻辑, 不少大学缺乏对大学属性和规律的守持以及对师生的关注。 (2) 在办学治校的管理模式上, 缺乏整体综合的顶层设计和制度安排, 习惯于人治的急功近利和就事论事的碎片化管理。大而言之, 大学极度铺张浪费且质量低劣的新校区建设堪为大学缺失整体设计规范导致决策失误和管理失败的经典;小而言之, 不少大学把最原始的科学管理手段及目标管理发挥到极致, 把诸如课题、奖项的获取及其经费、社会服务横向收入等按机构的人员规模及其构成进行摊派而不管这个机构的属性和职能。如此治校岂不是大学及其领导人只求急功不谋远利的赤裸裸表现?组织管理确实始于目标, 但大学决不能沉溺于管理主义而成为目标管理的奴隶。 (3) 在大学办学治校的效率上, 大学管理混乱、效率低下的问题十分突出。由于长期没有处理好行政权力和学术权力的矛盾关系, 大学管理效率呈递减态势;即便有规划但没有落实规划的保障措施, 即便有数量目标但没有质量要求, 即便有经费预算但没有审计问责;大学的人治过强而民主管理及法治过弱, 如此等等都是限制大学更好发挥作用的管理缺陷。

3.大学必须找到一个新的效率高的管理模式

上述对大学组织属性及其现实问题的分析, 使大学进行管理模式改革的必要性得以凸显。笔者主张对大学自身而言, 大学的治理不善一方面要从政府过度行政化控制寻原因, 更应该从自己老化及低效的管理模式找问题。在大学寻求治理体系现代化和提高治理能力的过程中, 善治作为一种在以人为本的价值前提下, 以效率目标为依据、以整体设计为逻辑、以民主管理为手段、以制度规范为保障建立起的管理框架, 或许不失为最理想的治理体系。首先, 大学的善治是大学规模越来越大、关联要素越来越多、面对的问题日益复杂, 以及传统的单向的“统治”模式已经力不从心而提出的要求;其次, 大学以高深知识的探索、传播为逻辑起点和以学科专业为组织构架依据的本质属性及其规律特征决定了大学不是也决不能是一个以行政权力为中心的、完全依靠行政权力运行的组织。若把大学视为一个仅靠行政权力才能加以有效控制的组织, 这是大学及其领导者的一种无知。善治作为一种共享管理有效避免了大学行政权力的唯我独尊、唯我独大。其三, 对一个社会组织而言, 不确定性不仅是社会变化带来的结果更是组织决策不慎直接导致的问题。大学作为一个理性组织, 必须减少由管理带来的不确定性。善治是一个注重整体长远利益和顶层设计的自我治理系统, 由于其对大学特有的动态性、复杂性、多样性具有很好的回应, 尤其是通过结构关系的调整和互动关系的建立其可以有效降低大学内部的复杂性, 因此也就可以避免组织管理的混乱, 更好地处理不确定性和不稳定性。其四, 善治以公共目标为依据展开管理, 所谓公共目标即以专业知识论证为前提并经多利益主体博弈被大家共同认可的目标体系, 而非决策高层一厢情愿的选择甚至是拍脑袋的决策。大学的善治有利于保证学校的公共目标及重大决策是学术权力参与讨论并与大学管理高层共同协商的结果, 否则有利于目标实现的组织互动结构就无法形成。其五, 一般情况下, 没有那个领导人喜欢他人对自己指手画脚, 可是他们却喜欢对别人指手画脚。然而大学非常不一样, 它涉及太多的学术事务且是有“猫”一样心理及性格特征的人群构成的学术组织。若大学的领导者我行我素依旧习惯于颐指气使, 其结果只能是大学内部冲突的加剧。我们还远不是教育家办学治校的现实, 使人们已经看到那些毫无学术经历或巧取豪夺貌似有学术经历的政客成为大学领导人后其给大学带来的轨道偏离。如果大学有一个可以根本避免其领导人尤其是一把手独断专行的治理结构, 即便这个一把手德缺才乏也不能随心所欲地把大学带入歧途。综上所述, 大学应该寻找的这个新的效率高的治理结构就是善治。善治是大学治理的目的之一, 也是大学应该建立的治理结构。

三、大学如何善治

如下图所示, 大学的学科与学术属性决定了大学的职能多样、目标模糊、结构松散、人员独立及机构自主的组织特征, 而大学这些组织特征又决定了大学之活动复杂、目标复杂、组织复杂、关系复杂和权力复杂的多重复杂性。大学的这些可以通过对大学本质属性的演绎就可推出的组织特征及其复杂性, 其实都被大学的客观存在所证实。基于大学的属性特征和客观现实, 善治是大学不得不做出的一种明智的治理选择。限于篇幅, 本文仅提出并论述大学善治之建构的“效率优先、整体设计、民主管理、制度保障”原则。其逻辑为:善治的目的是效率, 善治的前提是民主, 善治的手段是整体设计, 善治的保障是法制健全。

1. 效率性原则:

善治作为一种新公共管理模式有两个特点:其一, 善治是一种由共同目标支持的活动;其二, 把绩效作为切入点及绩效改善作为管理的目标。对大学而言, 善治的目的并不同于政府旨在削减公共开支而更在于提高办学治校育人的效率。效率不仅是大学善治的关乎管理的专业术语, 更是善治必需依赖的起始目标。在大学善治的体系框架中, 效率不只是经济学的数量概念, 而是包括办学治校育人的水平、质量、效益, 以及通过竞争追求卓越等概念的综合。大学的准公共产品属性及其导致的竞争性 (这种竞争性在国与国之间大学竞争中表现得更为激烈) , 决定了大学必须以“效率优先”为大学善治的价值赋予及目标。其依据如笔者在近期发表的题为《公平与效率:教育政策研究的价值统领》一文所论及:“高等教育是通过培养高层次专门人才和知识创新及据此直接参与并影响社会文明进程的活动, 因此高等教育对国家的社会发展具有直接性和决定性。尤其是在知识经济社会和国与国竞争极其激烈的今天, 高等教育既是国家竞争力的基础又是国家实力的重要组成, 这使高等教育具有一定竞争性和排他性之准公共产品的特征越加凸显。因此, 高等教育是需要强调效率优先的社会活动, 而以实施高等教育为己任的大学也应该是强调效率优先的组织。”[16]

马丁·特罗在关于《加州大学的治理》一文中谈到, 加州大学董事会、总校校长、分校校长和学术人员共同认可的关于加州大学如何处理外部关系和进行内部管理的办学和行事的两个原则是:“大学自主权的最大化———大学自主决定事务的能力;追求卓越———在各方面成为或继续成为全国最好的大学。即‘我们想当第一, 我们希望能够自己管理自己。’”[17]马丁·特罗特别强调这不是两个空洞的原则和理想, 而是指导和评估大学大多数行为的准则。如果说自主权是针对外部关系尤其是处理与加州政府关系的准则, 那么追求卓越则毫无疑问是指向大学的内部管理。由于大学是个古老的组织, 其职能和活动规律的定型以及理性的约束, 使之最不易变革也是最敏感于变革的组织。正由于此, 美国学者罗纳德·G·埃伦伯格说:“学术界中的变革迟缓, 高等教育机构很难关注经济效率以及成本控制就不足为奇了。”[18]甚至导致一些从事大学治理的西方学者, 如卡博尼尔·卡普兰做出了“大学治理结构与绩效无关的结论”[19];而阿德里安纳·克撒认为, “对于大学治理的有效性而言, 领导能力、人们之间的相互关系和信任比治理结构和正式过程更重要”[20]。然而上述结论不仅与系统论之结构决定功能的理论相冲突, 且与大学的理想和现实也都不吻合。

康奈尔大学前副校长罗纳德·G·埃伦伯格在其主编的《美国的大学治理》 (GoverningAcademia) 序言中指出:近几十年来, 无论是美国的公立高等院校还是私立高等院校, 本科生的学费增长率都远远高于通货膨胀率的增长。以至于导致美国国会于1997年成立了国家高等教育成本委员会, 其目的就在于对本科教育的成本和定价进行调查并以此为基础提出遏制学费增长的建议。无论是政府还是社会都想知道, “高等教育机构为什么不能像商业机构那样运转———削减成本、提高效率, 从而控制住学费增长率。”[21]埃伦伯格认为这实际上就是美国政府与社会对高等教育机构治理的问题。又如, 2013年11月美国奥巴马政府鼓励推出一种新的评比标准, 包括学费是否能让学生承受、毕业率、毕业生的债务和收入水平, 以及低收入家庭学生在学校中所占比例等的大学排名指标, 表面看来这项新的大学排名针对的是社会责任, 然而实际目的却是针对大学投入的效率。

大学本质上不属于以利益最大化为目的的组织, 但它却彻头彻尾是一个需要足够资源才能维持和运行的组织, 在精神上大学需要高贵, 然而在现实生活中它有资源依赖的需要。经济是社会赖以生存的基础, 大学作为一个具体的社会组织, 经济亦是其赖以生存和发展的基础。大学资源的有限性要求它不得不考虑资源的科学配置、管理及其必要的效率问题, 大学不能因为自己人才培养和知识创新使命的崇高而无视经济学提出的物质稀缺性及资源利用效率的问题, 必须珍惜资源并使之在办学治校育人中发挥最大的价值。人们通常把效率与公平或社会责任对立, 但大学的效率其实就是对社会责任的担当。大学是最需要消耗大量社会资源才能维持生存和发展的组织, 所以大学理所当然必须以为社会发展做出应有的贡献来表明对这些公共资源应负有的责任。如果效率是大学善治的目的追求, 其自然也就是大学善治建构的原则所在。

2. 民主性原则:

民主性原则本质上是一种“共享治理”或“共同治理”, 善治从治理理念上是强调利益相关者共享共治的, 在治理的结构和程序上也是强化利益相关者的权力制衡及互动的。大学治理的民主性其存在的合理性可以说是大学的遗传基因决定的。大学的组织结构以学科专业为依据, 而其智力劳动的特征、知识创新的使命使其成员由一群对自己的专业知识和思想有一种庄严的敬意、不肯屈服于知识之外的压力并严肃追求科学、具有独立人格并以科学真理为是非准绳的知识分子构成。“管理由这些思想独立的教师所组成的机构就好似‘牧猫’”[22], 由此导致大学治理的民主性要求比任何社会组织更为强烈, 其对大学的善治提出以下要求:

其一, 完善大学内部治理结构, 平衡行政权力与学术权力。行政权力是一种有利于管理的时效性及权威性、自上而下的单向行使的权力形式。由于大学的学术组织属性决定了大学决策事务必须有象征学术权力的学科专业知识的参与, 这不仅吻合于大学的组织特殊性需要, 更有利于大学的治理达成上下之间广泛的默契以保证必要的组织效率。大学善治需要学术权力积极有效的参与, 但这并不意味放任由教师做出重大决定。因此, 即便我们还不清楚大学是否有必要让行政权力与学术权力呈平权关系, 但可以肯定大学必须克服以行政管理取代治理的倾向。善治的目的就在于对过于强势的行政进行适度的控制使之成为更愿意或自觉于倾听学术组织及其学者意见的柔性行政, 这就是共享治理的本质。我国大学领导人产生的现行模式目前还不能保证所有大学领导者远离行政官僚, 这种绝对权威的官僚模式即便短期看来具有行政管理的效率, 但长远而言它对大学的治理有极大的危害性。“如果说治理是一种权力, 那它表现为一种柔性且有节制的权力”[23], 这话本身就意味着权力的边界和民主管理的需要。较早研究大学治理的西方学者罗伯特·伯恩鲍姆认为:“大学中包括两个体系, 即基于法律权威的董事会和行政体系与基于专业权威的教师体系, 大学的治理就是为实现两个体系的微妙平衡而设计的结构和过程。”[24]没有行政权力统领下的大学不可能实现治理的目的甚至走向低效率及混乱, 但是仅有行政权力而没有学术权力的参与即共享治理, 也不能达成有效治理的目的。

其二, 让大学内部的不同利益主体或其代表有机会参与决策。从大学的组织人员构成而言, 其是一个利益高度相关的组织。在传统的决策和管理模式中, 大学利益相关的重要人群即学生和教师或没有或甚少有机会和权利参与决定大学及他们自己命运的决策。如果大学的领导人及相关管理者不站在他们的立场上代言, 那么象征大学主体的师生的利益诉求则被边缘化。英国学者格里·斯托克在“作为理论的治理:五个论点”一文引用詹·库伊曼等人的观点道:“治理的概念是, 它所要创造的结构或秩序不能外部强加;它之发挥作用, 是要依靠多种进行统治的以及互相发生影响的行为者的互动。”[25]让-皮埃尔·戈丹认为:“治理并非是由一个人提出的理念, 也不是某个专门学科的理念, 而是一种集体产物, 或多或少带有协商和混杂的特征。”[26]善治是一个由共同目标支撑的活动, 共同目标本身就是一个协商的结果而非仅是管理高层左右的决策。如全球治理委员会所强调“治理过程的基础不是控制而是协调”, 协调的概念就是管理民主的具体体现。

其三, 通过强化管理者与被管理者双方互动降低组织内部的复杂性。研究复杂性的学者提出过这样一个命题:“所有社会系统的基本问题在于降低复杂性”, 而“选择和安排互动是处理复杂性的本质所在。”[27]不能产生互动行为的管理模式, 是一种缺乏创造激情的消极模式, 这对大学的组织成员的积极性调动是极其不利的。詹·库伊曼甚至认为:“如果复杂性不受到约束, 那么这个系统就将朝着无序的方向发展。”[28]除了管理的结构化, 具有操作性的互动关系的建立是简化复杂性的有效工具。大学善治之民主性原则要求:不同的利益主体应该更多地思考彼此的需要和相互的尊重, 在依旧保持治理的统一性前提下, 通过稳定的互动关系的建立, 降低大学内部组织及其成员之间一般关系和权力关系的复杂性, 从而弱化单向的统治性而更多地兼顾大学内在的多样性, 并以此建立治理结构。

3. 整体性原则:

哲学思想和方法论原则影响了欧洲几代人的法国著名哲学家、思想家笛卡尔在《方法论》一书曾谈到一个发现:“有许多部分组成, 经由众多师傅之手的工程, 常常不像仅由一位师傅经手的工程那样完美。由此, 我们就会看到, 由一位建筑师设计并完成的楼房, 一般来讲, 要比由好几位建筑师东拼西凑、用以前用于其他目的的旧墙建起来的楼房漂亮整齐许多。”[29]接着他说“因为是改造别人的工程, 所以就极难做出极完美的东西。”笛卡尔的这个发现也说明了整体综合改革的顶层设计的重要性。就事论事的改革或解决问题的办法固然可能达到暂时和局部明显快捷的效果, 但并不是根本解决问题的办法。让-皮埃尔·戈丹强调, “我们所关注的治理方向就是以打破决策过程中观察领域和研究领域之间的隔阂为宗旨的。”[30]这其实也是对组织治理整体性的一种强调。

系统论的一个基本原理是“结构决定功能”, 如果我们把大学的治理结构视为自变量, 大学的治理效果是随治理结构而变化的因变量, 由此我们不难发现大学的很多行为是大学的治理结构导致的结果。权变理论有个基本观点:一个组织的结构和程序都是为了处理组织所面临的政治或经济上的严重不确定性而设计的。因此, “一所大学可以设计出一个内部结构, 这种内部结构的主要目的在于处理有关重要支持者的不确定性。”[31]大学与政府与社会的关系如此, 其内部关系也如是。大学自身就有许多内部因素导致的不确定性, 善治的结构就在于在大学制度及决策制定和执行过程中尽可能减少上下之间的利益冲突, 达至减少其内部的不确定性。大学善治的整体性原则的提出, 就是针对大学是一个系统内部要素众多且结构极为复杂难以看清其多重互动关系的, 强调无论是大学的改革还是治理都必须将其视为一个系统的整体进行全面的顶层设计。坦率地说, 大学改革和管理中的很多不尽如人意和不确定性, 其实都是我们对大学高屋建瓴的、整体性的、综合的改革和管理缺乏顶层设计的必然结果。十八大报告虽然对教育着墨不多, 但却十分明确提出教育领域必须进行综合改革的要求, 或许就有强烈的针对性。

大学善治的整体性原则强调:大学组织之间是相互依存的要素, 其结构方式可能直接影响甚至决定了其存在的意义和价值;大学组织之间的要素是互动的关系, 不存在谁重要谁不重要的问题, 否则它们结构关系就会被忽视, 最终导致左支右绌、疲于应付;除了治理结构决定其作用大小外, 治理过程的程序也是不能被忽视的, 而问题是其往往被忽略了。

4. 法制性原则:

法制是个多义的概念, 对社会组织而言其既是根据组织的宗旨、意志建立起来的法规制度, 也是组织成员依法办事的程序和过程, 即法制不仅是对组织规范做出明确规定的文本, 更是需要严格执行和遵守的文本。善治并不只是依靠理念支配和组织及其个体自觉自律的行为过程, 还是法规制度建构完善并对组织的运行及其成员的行为具有规制作用的结果, 即善治是具有合法性及权威性的结构性规范, 善治的组织需要法规制度提供的制度环境和机制保障。所以瑞士学者皮埃尔·詹德詹·塞纳克伦斯明确指出:“治理确实属于制度的范畴。”[32]毫无疑问, 规章制度的建立具有明显的实用主义目的, 但我们不能因此把“制度的形成简单归结为强权政治”的结果。任何组织如果没有法规制度予以它存在的合法性依据及其行为的规范制约, 即便其成员素质良好也难保其不乱。法治是善治的基础, 没有法治就没有秩序, 没有秩序就无所谓善治。良好的法规制度及其有效执行是衡量一个组织是否成熟的重要标志。

大学善治的法制性原则, 一方面强调大学的治理结构必须具有合法性, 没有合法性保障的治理架构不仅失之依据基础, 也难有治理过程的权威性;另一方面强调大学构建的法规制度必须具有包容性、稳定性、整体性, 而非朝令夕改、就事论事的制度碎片。笛卡尔曾经阐述过一个观点:“既然过多的法律经常会为邪恶提供借口, 那么当它们为数极少, 且被严格遵守时, 一个国家就会被管理的很好。”[33]这句话对我们提高大学治理的认识水平很有意义。对大学而言, 如果我们或人易治变或就事论事的制度过多, 其结果或导致制度自扫门前雪的各行其是, 或制度之间自相矛盾, 或是时过境迁的制度老化及无效, 等等。如此之类的制度品种越繁多, 大学的管理就越难操作, 其效果亦越低下甚至适得其反, 这就会为法规制度的不执行找到借口。大学是个系统庞大、结构复杂的组织, 其法治建构、制度安排必须在一个穷尽其所有要素及其关系的完整归一的系统整体框架下完成, 这才是大学善治的目的和作为现代大学制度之大学章程建设的意义所在。 (下转第26页) (上接第21页) 大学章程是什么?是大学依据国家有关法律和教育主管部门法规, 大学规范自己办学治校育人的完整的法规和制度结构, 是大学办学治校育人的基本依据。其必须在对大学使命和宗旨做出陈述的前提下, 对大学组织及权力结构、组织及管理者的职责与权力、组织设置及人员聘用任命、权力行使及组织运行的程序规则等做出明确的操作性规定和解释。操作性即意味着其关于组织、职责及权力等的边界界定明晰不存在模糊的问题等。大学章程必须穷尽学校所有管理涉及的事物, 一册在手尽览大学管理操作的原则及程序。大学章程充分体现了大学善治的法规性原则而绝非是朝令夕改的产物, 其一旦制定并依法通过就有法规性、权威性、严肃性。

遵循效率性、民主性、整体性、法制性原则构建的大学善治与大学的统治是完全不同的两种管理模式。善治是大学现代治理结构的具体化, 而统治则是并不适合大学的传统管理模式, 它们导致的结果自然不同。可以说, 大学的善治本身是一种符合大学属性、特征及规律的管理之“善”, 这种大学的管理之“善”较之大学的统治更有利于把大学带入大学的理想———“至善”, 而这正是我们大学治理体系现代化的目的所在。

参考文献

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[19][20][24]李福华.大学治理的理论基础与组织框架[M].北京:教育科学出版社, 2008:4.4.4.

善治能力 篇5

善治:儒家伦理思想的现代治理意义

儒家伦理思想从社会个体入手,层层展开,由个体推及社会直至国家,终极目标在于社会的稳定和谐.把这种从个体到全体渐次推进,同时强调各要素之间协调互动的方法论从道德领域引入政治领域,不难发现其内在机制与目前西方学者正致力于研究“善治”有契合之处.目前我国社会资本下降,导致重重社会危机,挖掘儒家伦理思想中深刻的`理论资源,对于我们消弭这种危机,实现社会“善治”有着深刻的方法论意义和资源意义.

作 者：金丹 Jin Dan  作者单位：南京师范大学公共管理学院,南京,210097 刊 名：中共四川省委党校学报 英文刊名：JOURNAL OF PARTY COLLEGE OF SICHUAN PROVINCE COMMITTEE OF CCP 年，卷(期)：2004 “”(4) 分类号：B222 关键词：儒家伦理   善治   现实意义  

IBM:善工、善治、善世 篇6

引领社会进步，主要体现在企业战略与员工发展的关系上。

IBM今年正好是百年大庆，在向全球员工征集百年生日方案的时候，我们大中華区办过一个万人的集会。但在春节过后，我们决定过一个比较低调的生日——我们所有员工承诺，每个人在这一天用做8小时义工的方式，来庆祝公司的百岁生日。

由此可以看出，在IBM一百年的经营过程中，一直在诉求一个理念：引领社会进步。这个理念主要体现在企业战略与员工发展的关系上，我们可以用三个词来概括。

第一，善工。我相信大家可以理解这件事情。例如开放了计算机的代码，这对科技的发展有很重要的作用。

第二，善制。IBM一百年的发展过程中，在现代企业管理上做了很大的投入。IBM成立于1911年，在那个基本以生产为主的大工业时代，IBM非常重视员工的发展，鼓励员工做义工，希望他们每天都可以进步。在1925年，IBM推出了同工同酬，比美国联邦政府早了20年。

第三，善世。在1924年的时候，IBM仅仅是纽约的一个小公司。今天IBM公司70%以上的业务在欧洲以外，采购中心在中国，全球有三个HR资源中心。2009年，IBM推出了“智慧地球”的品牌概念，不断地完善自己，力求对这个世界有更多的贡献。

教育管理将走向“善治” 篇7

2015年, 教育发展方式急需升级与转型:从主要依靠规模扩张、财力物力资源投入、时间投入 (师生加班加点) 、强化考试技能 (死记硬背、题海战术) , 转向主要依靠学生培养模式改革、队伍素质提高、教育研究支持、管理方式创新的轨道上来。其中, 转变教育管理方式是关键部分, 而转变教育管理方式的根本途径, 就是推进教育治理改革, 其要点包括以下三个方面。

多元“共治”

当前, 我国教育管理中存在的突出问题是政府行政管理中越位、错位、缺位严重, 学校办学自主权不够, 社会参与不够, 学校内部治理结构不完善, 教师、学生、家长对于学校管理的民主参与不够等。这种状况不利于调动各方主体的积极性。要解决这些问题, 多元参与的教育治理可以发挥不可替代的作用。

教育治理是教育管理改革的大方向, 是对长期以来我国教育管理改革的延续和深化, 教育治理改革与推进教育决策的科学化和民主化、与转变教育行政职能、与建设现代学校制度等改革的方向是完全一致的。

学校“自治”

教育治理的关键是增强学校自治, 增进学校活力, 保障学校的办学自主权, 走出“一管就死、一放就乱”的怪圈。

长期以来, 政府在管理学校中管了一些“不该管”的事, 管了一些“管不好”的事, 还有一些该管而“没管好”的事。尽管经过多次改革, 政府职能依然未能实现根本性转变, 仍有不少难点和重点需要突破。在管理方式上, 政府对学校的管理过于直接和微观。这样做的结果就是压抑了学校的办学活力、滋长了学校对政府的过度依赖。当前, 简政放权的重点是政府向学校放权。政府及其部门要树立服务意识, 改进管理方式, 完善管理制度, 减少和规范对学校的行政审批事项, 依法保障学校充分行使办学自主权, 让学校摆脱对政府的依附性, 逐步形成“自主管理、自主发展、自我约束、社会监督”的机制, 征集学校办学的专业性, 更好地满足学生的教育需求, 促进学生的发展。

政府“元治”

网络问政与政府“善治” 篇8

网络问政, 是一个双向的过程:即体制内的行政机关、政府部门通过网络问政于民, 了解民情, 汇聚民智, 同时普通老百姓 (网民) 通过网络反映问题、提供民间智慧。

网络问政风生水起, 网络监督亦风起云涌。一项调查显示, 87.9%的网民非常关注网络监督;当遇到社会不良现象时, 99.3%的网民会选择网络曝光。2009年5月再版发行的《中共党建辞典》, 收录了一个新词条:“网络反腐”。

互联网已成为民意与中南海互动的直通车。“网络问政”在中国的发展, 出乎很多西方人士的预料。10多年前, 西方有人提出“中国崩溃论”, 一个依据就是, 中国将无法承受“互联网之重”。但是, 互联网在中国的发展并没有出现像这些人所预期的那种变化, 相反, 它更多的是拓展了中国民众的政治参与空间, 化解了诸多矛盾, 加强了社会舆论的监督, 促进了廉政建设, 从而推动了中国民主政治的发展。而中国的最高领导层也积极通过网络问政创新民主形式。温总理两度在两会前夕走进新华网, 表明互联网已经成为民意与中南海互动的直通车, 因此, 有网评人形象地形容, 很多民意是“借网出海”。

二、网络问政是提高政府执政能力的重要推手

人民网发起的一项调查显示, 大部分网民仍对网络问政的真正效果存在质疑——在回答“您相信官员通过网络回复的问题能够得到解决吗?”时, 选择“不知道”的占51%, 选择“不相信”的占21%, 而选择“相信”的仅占15%。这种不信任在很大程度上是源于政府机关对于网络留言的重视程度不够, 处理不及时或者根本不处理。从全国来说, 网络问政尚属星星之火, 只在部分省份或一些省份的个别地区得到推广。网络问政推进程度如何, 很大程度上取决于各地主政官员对互联网的认识, 对网络应用的熟练程度。

上网应成为官员的“第五习惯”。早在2008年, 青海省委书记强卫就在全省宣传思想工作会议上说过:互联网是各种社会思潮、各种利益诉求的集散地和意识形态较量的战场。今天, 不上网、不重视网络建设、不会利用网络的领导, 不能算是一个现代化的领导。作为地方领导干部, 除了读书、看报、听广播、看电视外, 我们还要养成上网的习惯, 让上网成为我们的“第五习惯”。

善治:社会管理的终极目标 篇9

关键词：社会管理,目标,重点难点分析

以十七届五中全会为标志, 中国从“以经济建设为中心”逐步迈入了“以社会管理为中心”的新的历史发展时期。

当前中国, 重要战略机遇期和社会矛盾凸显期并存, 由经济建设向社会管理转轨, 核心目的是解决社会的主要矛盾。这就要求我们在继续关注如何把“蛋糕做大”的同时, 要把关注的重点放到如何把“蛋糕切好”上来。面对新形势新任务, 努力加强和完善基层社会管理体系, 对各级政府显得尤为重要。

一、社会管理概念提出的背景与过程

社会管理是相对经济管理而言的。改革开放30多年来, 我国的经济管理体系发生了巨大变化, 并且在应对亚洲金融危机、国际金融危机的挑战中日渐成熟。如果与经济管理体系相比, 我国的社会管理体系建设则仅仅处在起步的阶段。

改革开放初期, 中国社会的主要矛盾是“普遍贫困”, 我们强调“发展是硬道理”, 建立了“以经济建设为中心”的发展模式, 取得了很大的成功。随着社会主义市场经济体制的建立, 中国社会的主要矛盾发生了重大转变, 概括起来主要有两点:一是社会贫富差距持续拉大, 社会公众的“不公正感”强烈, 经验证明, 这种情绪蔓延和发展的结果必然会导致剧烈的社会动荡, 并最终使经济建设的努力化为乌有;二是权力腐败现象没有得到有效遏制, 公共权力的公信力下降, 直接导致社会诚信度降低、社会安全感下降、社会团结和凝聚力流失、社会不稳定性加剧, 最终会使市场经济变成“腐败经济”, 使经济发展受到阻碍甚至濒于崩溃。 (1) 在这个大的背景下, 以实现“社会公平正义”和“包容性增长”为中心的社会管理具有非常重要的意义。

2007年, 党的十七大报告明确提出了新时期“四大建设”理论, 即经济、政治、文化和社会建设, 社会建设包括教育、就业、收入分配、社会保障、医疗卫生和社会管理六个方面, 这是“社会管理”一词在党的文件中正式提出。2010年, 党的十七届五中全会通过的《关于制定十二五规划的建议》中也明确指出了“社会建设”的六个方面, 把社会管理与民生建设紧密联系起来。2011年2月举行的中央党校省部级主要领导干部培训班上, “社会管理及其创新”被作为专题进行研讨, 胡锦涛总书记强调:加强和创新社会管理是实现党和国家长治久安的重大战略, 要扎扎实实提高社会管理科学化水平。《“十二五”规划纲要》更是第一次将社会管理内容单独成篇, 在第9篇中以“标本兼治, 加强和创新社会管理”为题, 从创新社会管理体制、强化城乡社区自治和服务功能、加强社会组织建设等五个方面全面阐述了加强和创新社会管理的内容。

胡锦涛总书记曾经指出:全党“必须居安思危, 增强忧患意识”, “党的执政地位不是与生俱来的, 也不是一劳永逸的”。 (2) 这一清醒的论断预示着社会管理已经成为“十二五”时期工作的重中之重。

二、社会管理的目标与内容

社会管理的终极目标, 是达到古代明君贤臣所追求的善治理想, 在经济发展的同时保证人民的幸福与尊严。社会管理的核心是建立“良性的社会运行体制”, 实现的最根本方式就是社会的公平正义。党和政府要以邻为鉴, 接受部分发展中国家社会动乱的教训, 努力消除经济持续发展和社会稳定的体制障碍, 建立一个具有体现社会主义核心价值的“现代性”社会。

我国的社会管理主要包括以下内容:一是公共服务体系的建设与管理;二是社会保障体系的建设与管理;三是社区的建设与管理;四是社会组织、社团组织的建设与管理;五是社会治安体系或社会安全体系的建设;六是社会工作与社会服务;七是人口工作与管理。

社会管理的目的是为社会提供“有效的公共服务”, 使社会处于一种良性运行状态, 实现社会的稳定与和谐。为了有效地提供公共服务, 社会管理能力提高和社会管理机制创新是关键。社会管理能力提高的核心环节是“政府自身建设”, 而政府自身建设的重点是防止“特权腐败”, 实现“权力约束”, 使公共政策的制定能够顺应人民群众的愿望与要求, 从而在根本上建立政府与人民群众之间的互信, 形成社会组织和广大人民群众广泛参与“公共服务”的机制, 减少权力对社会的过度干预和渗透。

三、社会管理的重点与难点

习近平同志在省部级社会管理专题研讨班上强调, 社会管理主要是对人的服务和管理, 说到底是做群众的工作, “群众工作是社会管理的基础性、经常性、根本性工作”, 这是对近年来基层群体事件频发的清醒分析, 明确提出了群众工作是社会管理的重点, 而基层组织建设是社会管理的难点。

汉代王符曾经说过:治世者若登丘矣, 必先蹑其卑者, 然后乃得履其高。 (3) 意思是治理国家就好比登山, 一定要先从最底层开始, 慢慢登到高处。因此, 各级政府必须把群众工作贯穿到社会管理各个方面、各个环节, 从源头上化解社会矛盾、维护社会稳定、促进社会和谐。

在具体的政治实践中, 如何开展社会管理呢?

首先, 党和政府要从建设公平正义的社会舆论氛围上下功夫。党和政府一定要做到廉洁、勤政、务实、高效, 并把廉政放在第一位。廉洁是群众信任之基, 是政党执政之本。事实证明, 部分党员干部的腐败问题已经导致了比较普遍的干群对立, 引发了一系列尖锐的社会矛盾, 严重破坏着我们党在人民群众心目中的形象, 影响着我们党的生存与发展。在基层工作中, 要加强人文关怀, 注重心理疏导, 综合运用经济、教育、法律、行政、舆论手段, 引导人们知荣辱、讲正气、尽义务, 形成扶正祛邪、惩恶扬善的社会风气。

第二, 要让人民生活地更加幸福、更有尊严。饱暖而知礼节, 随着经济的发展, 人民群众有了自我实现的需求和被尊重的需求, 法治意识和维权意识也在不断增强。这就要求我们的政府官员紧跟时代的步伐, 转变思维方式, 放下身架, 科学发展, 民主施政。要坚持党的群众路线, 从群众中来, 到群众中去, 多与群众沟通, 倾听民声民意, “切实解决人民群众最关心最直接最现实的利益问题”, 彻底改变过去那种“小事小办, 大事大办, 不出事不办”的管理陋习, 让人民群众理解、信任和支持我们的工作。孔子说过, 天下有道, 则庶人不议, 就是这个道理。

第三, 社会管理必须将依法治国和以德治国结合起来。依法治国, 是党领导的国家权力机关、行政机关、司法机关和其他社会组织, 要按照体现人民意志和利益的法律和制度来治理国家。以德治国, 就是积极建立适应社会主义发展的思想道德体系, 发展并完善以“八荣八耻”为内核的社会主义精神文明建设, 在全体人民中形成普遍认同和自觉遵守的行为规范, 在全社会形成团结互助、平等友爱、共同前进的人际关系。

第四, 必须走出“政府放手, 社会去办”的误区。加强和创新社会管理, 不是过多地把政府的事情交给社会去办, 而是要确保党委和政府的社会管理与公共服务到位;不是过多强调按照人口比例发展社会组织, 而是要加快群众组织、社会组织、企事业单位改革, 完善职能, 将其纳入党委和政府主导的社会管理体系, 确保其健康有序发展, 真正成为社会管理和服务的重要补充, 来推动中国特色社会主义社会管理体系自我完善和发展。

邓小平同志说过:只有稳定, 才能有发展。只有共产党的领导, 才能有一个稳定的社会主义中国。 (4) 强调社会管理, 是巩固党的执政基础的迫切需要, 是加快经济发展的强劲动力, 是实现社会和谐稳定的坚强保证。三十多年来, 我们的经济社会建设从单纯强调发展, 到“又快又好发展”, 又到“又好又快发展”, 再到今天的“平稳较快发展”, 随着发展思维的转变, 中国必将迎来更加和谐更加繁荣的明天。

参考文献

(1) 竹立家《中国未来30年将以社会管理为中心》

(2) 《十七届四中全会报告》

(3) 汉代王符《潜夫论》

一味靠校长威权难实现大学善治 篇10

在变革的时代, 大学犹如一艘巨轮, 在惊涛骇浪中前行, 舵手的作用极其重要, 因为他决定着航船的沉浮、方向。中国的高等教育正处在全面深化改革之时, 一批大学校长的密集更替受到舆论的高度关注, 正是舵手的角色使然。而在深刻变革的环境下, 大学面临的挑战前所未有, 校长们的担当也是千钧之重。然而, “从容”不约而同地成为履新校长们的心声, 这让人们感到一种思想的清新。清华大学校长邱勇在就职讲话中说:“大学意味着从容。从容是学者应有的态度, 也是大学应有的气质。十年树木, 百年树人。教育的长周期性决定了大学要更加关注长远目标, 不能急功近利、迷失方向。”北京大学校长林建华在就职讲话中也说:“大学的文化应当是简单的、纯洁的, 不允许有尔虞我诈、奉承迎合, 也不应有急功近利、好大喜功, 真理才是我们永远的追求!”我们应为这种从容点赞, 因为它是大学核心价值之所在。在五光十色的社会涌动中, 在花样繁多的利欲冲击中, 能否坚守理性、坚持远大追求, 对大学是巨大的考验。毋庸讳言, 一段时期里, 心浮气躁成为大学的普遍现象。所以, 当下的从容代表了大学一种新境界。 (作者熊庆年系复旦大学高等教育研究所所长)

(摘自《中国教育报》2015-4-1)

城市的善治及其启示 篇11

[关键词] 治理 善治 城市善治

一、城市善治

城市善治是指城市的良好治理。治理是指与国家公共事务相关的政治活动和管理活动，“在一个既定的范围内运用权威维持秩序，满足公众的需要。治理的目的是在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增进公共利益”[1]。城市善治是治理在城市管理领域的具体应用，是治理期望实现的最佳状态和结果，也是使公共利益最大化的社会管理过程。

二、城市善治的品质及指标

善治包括八方面的要求：参与性、源自一致认同的行为、负责任的活动、过程透明性、回应性、有效力有效率、公平性、包容性、合法性。城市善治则是结合城市这一特定对象，将其进一步细化，更具针对性。“在联合国人类住区中心看来,符合这七项标准的城市管理,才称得上“健全的城市管理”,才能达成城市可持续发展的目标——建设‘包容性城市’” [2]

（一）责任

体现契约精神，落实服务关系，形成一套约束政府活动的标准，以此衡量公务员行为和政府行政表现。主要指标：依照法律法规动用财政，有效地开展经济活动、配置人力及其他资源；通过参与性、分权式的机制制定规划和执行计划；有具体制度保障市民知情权，建立评价（政府）经济绩效的机制。

（二）回应性

政府始终对市民的建议给予积极的响应；建立一种对违规不公行为迅速纠正的机制和程序。主要指标：能及时获取民众需要和期望的机制，如调查、公共论坛、热线电话等；建立起市民参与规划制定和规划、计划、方案执行的机制，如咨询委员会，公众听证会等；建立起惠民政策是否落实的核查机制；建立对公众建议、申诉进行迅速反馈的行动机制；对公民所提出的要求，政府建立起有效的信息反馈渠道。

（三）管理创新

政府在各个行政领域有切实的改进举措。主要指标：改进行政程序以符合服务标准要求；有涉及服务公众的创新性或创造性策略；采取创新的概念和实践以解决地方性问题，如环境退化、土地使用和贫困的出现等；应用新的管理技术如全面质量管理（TQM）、计算机信息技术。

（四）公私伙伴关系

形成一种积极的政府和私人部门联合运作的管理模式。主要指标：制定鼓励私人部门参与城市发展的政策。商业部门主动帮助改进政府机构效率，例如技术改进、开展培训等；公私部门在涉及规划制定、债券发行以及计划/方案执行等事务中开展合作；政府公共服务的社会化。

（五）城市政府—公民间的互动

政府、非政府组织以及全社会作为一个整体相互进行开放式的交流沟通。主要指标：政府和非政府组织间形成一定的合作；建立起政府和市民就各种地方利害问题展开磋商沟通的机制。

（六）分权化管理

政府对各个职责中心确定授权责任、委托责任以及对所委托事务确保进行监督和报告。主要指标：清晰的指导原则和授权；建立对授权任务执行情况进行反馈的监督机制；公务员对所委托事务有一定程度的决策权；层级组织运作和实际作业间具有一致性。

（七）人力资源建设

制定并执行一套招聘、培训、激励公职人员的方案，推动其更有效率、更敬业、更有能力，提升公共服务。主要指标：制定出改进人力资源管理各个方面的系列政策；形成一套基于体现能力的招聘和选人方案；制定提升公务员能力的培训计划；基于“相当劳动获得相等报酬”原则，建立切合实际、可控的职位分类和薪金政策。

三、现状和差距

（一）总体情况

改革开放后，我国实施的是一种追赶型经济的发展模式，作为区域的经济中心——城市承担着巨大的重任，在工业化带动城市化的同时，市场化、国际化、信息化同步推进，这就使城市遭遇的问题和矛盾空前复多、复杂和集中，作为城市政府实现有效的管理面临巨大压力和挑战。

（二）主要问题

1．缺乏责任意识和责任约束。城市政府及各部门行政首长，对民负责的意识比较淡薄，行为缺乏责任约束机制，更多的是对上负责，关注以经济指标为导向的政绩。

2.城市管理体制不适应城市具体实际。由于我国《宪法》和《组织法》中，并未专门针对“市”确立特定制度，没有像英国、法国、日本等国家那样形成一部关于城市自治或管理的法律，这就使各个城市无法根据自身经济社会发展实际灵活设计科学的管理体系，各城市的组织架构千篇一律。

3.行政管制色彩较重，市场主体活力不足。政府经济职能转变尽管取得明显进展，对经济的直接干预逐步减少，但由于部门自身特殊利益作用，深度的改革阻力较大。一些审批或管制行为名称上已不存在，但有的转交下属事业单位或委托社会组织变相执行；行政垄断依然突出，经营利润大幅攀升，并向其他领域侵蚀，而非公经济组织，在创业发展中成本和阻力较高，市场经济应有的多主体共同发展的繁荣局面尚未形成。

4.社会领域发展滞后，非政府组织力量薄弱。由于民间组织的设立控制较为严格，制约了NGO的诞生和发展，合法的非政府组织实际上挂靠在某一政府部门下才能存在，因此，作为非政府组织应有的中立、自主的优势和效应无法有效发挥，使得作为现代城市治理主体之一的NGO缺位，影响了城市治理的成效。

5.城市治理中的民主建设尚不到位。市民参政的民主管道尚无制度化、实质性、程序性内容，如类似听证的一些活动成为政府有控制、有选择的形象动作。城市管理的公民监督机制和问责机制建设还未形成。尽管《政府信息公开条例》已经颁布实施，但监督的内部化和信息不对称的客观实际，造成一些重要的、细节性的解释权仍掌握于政府自身，没有形成有效的监督约束和法律保障，导致行政自由裁量权过大而使监督成为摆设。

四、推进城市善治的对策

（一）突出责任政府建设，建立市民评议政府的法定机制

明晰政府各部门职责，将责任具体化，突出定量评价，确立失职失责惩处制度，向社会公布，让市民参与监督。推进市政公开，尤其是政府财政使用、城市规划、重大项目从决策到建设投运的全过程、关系民生的政策等。因此，必须将市民监督政府、评议政府的活动法定化，成为城市民主治理的一项重要内容。同时，评议结果作为奖惩依据，发挥评议的激励约束作用。

（二）加强政府与市民互动，突出市民主体地位

开辟市民发表意见的多种渠道。改进传统渠道的运行模式，从市民的单向反映、间接传递、等候回复向着责任部门现场对接、当面解答、交流互动转变；同时，建构起新型信息化互动平台，升级现有电子政务系统，扩充市民参政议政功能，建立政府部门即时回复机制和市民参与市政决策的机制。加强政务信息公开，使信息公开成为一种常态和规范。

（三）推动管理创新，保障城市的科学发展

通过创新架构起针对城市特点，切合地方实际的新型城市治理体制。建立起有权威机构统一指挥、信息共享、多部门协同参与的大城管体制；创新城市管理的运行机制，将管理资源重心下沉，运用包括信息技术在内的多种措施，建立起侧重源头管理和后续跟踪，前馈式、全天候、无缝隙的城市治理新机制。

（四）发展社会组织，实现治理主体多元化

鼓励和发展社会组织，创造社会组织参与城市管理的空间。在城市经济方面，充分发挥行业组织和各类协会的组织引导作用；通过政府购买服务方式，支持社会服务社会化，改善城市公共服务；推进基层组织自治，实现社区向高级形态转变，使其真正成为自我管理、自我服务和自我教育的主体。

（五）突出人才队伍建设，提升人力资本

建立统一的人力资源管理服务体制，将知识性、技能型人才和产业工人；生产领域的科技人才和人文社科领域人才均纳入到城市人力资源队伍中，从整体上制定发展规划，形成利于各式人才成长发展的一整套规范和推进方案，协同企业和各类社会组织，共同做好人力资源开发，提升人力资本，为城市经济社会协调发展提供智力支持。

参考文献:

[1]俞可平.治理与善治[M].北京：社会科学文献出版社，2000.

和谐语境中的网络社会善治研究 篇12

(一)稳定是构建和谐社会的基础

稳定是构建和谐社会的基本条件和保证。社会的稳定有两种情况:一种是在强权和暴力统治下的稳定,这种稳定是暂时和形式上的。表面看似稳定,而引发社会动荡的能量随时可能爆发;另一种是由于社会管理公平公正,人民民主普遍发展,社会福利和保障增加了人民的安全感。既使人民对社会制度有所不满,也可以通过正常的渠道进行利益的表达和诉求。人民群众心理上无需承担任何困惑和不满。而我国正处在社会转型期,社会矛盾纷繁复杂,要实现“政策稳”、“增长稳”、“物价稳”、“社会稳”,首先应当加强思想定力,去除两极化思维,确保各项改革措施能稳中有进。经济数据研究表明:当人民生活水平达到一定高度,与幸福指数息息相关的是精神的满足。只要社会分配制度在效率优先的前提下尽量保证公平,每个人都可以人尽其才,各得其所。稳定和谐便是每个人的最终追求。

(二)善治是构建和谐社会的保障

善治理论与实践在20世纪90年代蓬勃兴起,善治是使公共利益最大化的社会管理过程,其本质特征是政府与公民对公共事务的合作管理,是政府与市场、社会的一种新型关系。是国家与公民两者的最佳状态。政府的各项制度设计和安排都能被广泛接受和遵守,公民的权利和意见被广泛尊重。善治实际上是国家的权力向社会的回归,善治的过程就是一个还政于民的过程。善治表示国家与社会或者政府与公民之间建立了良好的伙伴关系,以一种合作的态度共同解决社会出现的种种问题。尊重民意,体谅民心,任何人和社会主体在社会公共管理问题上都享有发言权。这种公共选择理论,既能提高决策效率,更有益于凝聚民心,促进社会的和谐稳定。

(三)多元价值是构建和谐社会的内容

和谐社会必然是多元而又互相接受、彼此尊重而又彰显个性的社会。价值观念来自于人们在长期价值活动中积淀而成的关于一类事物的价值信念、价值标准、价值取向和价值规范的稳定的观念模式。正是由于现代社会实践的日益多样性和复杂性才促使多元价值观念生成。同时社会交往的普遍化和网络社会的信息化也为多元价值观的产生提供了重要条件。网络社会信息畅通无阻,信息传播的速度拓宽了价值观共享的渠道。价值观念的多元化反映了人们主体意识的增强和社会生活的丰富多彩,展示了人类社会进步的成果。同时,价值多元也或多或少的对主流价值观造成一些冲击,给社会和谐发展增添了不稳定的因素。因此,在构建和谐社会的过程中,必须高度重视主流价值观的强大影响力和凝聚力,并解决好价值多元问题与和谐社会建设的矛盾。在营造良好社会秩序的同时,促进社会发展和人类的自我实现。

二、网络社会管理的现实境遇

(一)网络媒体时代信息共享,促进和谐社会形成

1. 网络媒体提供了广阔的信息平台。

传统的新闻信息、政策法规的传播主要依靠单方面的宣传向群众灌输,极大地限制了人们接受信息的数量和质量。加之时间和空间的限制,即使人们获得了信息资源,在发信者与授信者之间并没有形成一个良好的交流与互动平台,人们对信息的整理和反馈意见很难表达出去,这就从整体上影响了人们的参与能力和对生活的选择。而网络时代的兴起,手机电脑等移动终端设备的便捷与普及,充分体现了网络信息平台的时效性和丰富性。人们可以随时从网络上获取各种相关信息资源,并且可以进行分析和反馈,从信息资源的被动接受者变为主动参与者和发布者,使信息平台从发布者上升为交流平台,这里发布了民生消息,汇集了民意心声,使政府和公众之间搭建了一个信息交流的平台,随时可以达到共享资源,共建和谐的目的。这对于我国社会主义和谐文化建设产生积极有益的影响。

2. 网络社会改变了民众的生活方式。

马克思说过:“手推磨产生的是封建主的社会,蒸汽磨产生的是工业资本家的社会。”生产方式的改变必然引起生活方式,以及人的价值取向的变化。网络社会的兴起,撼动了传统的工作方式和人们的交往方式,提升了工作效率,缩短了人与人之间的距离。此刻,网络技术成为我们创造生活的必备工具和手段,网络文化充实了我们的生活和视野。发达的信息技术已经转化为生产力为我们创造越来越多的物质财富,使人们的物质生活丰富多彩。衣食足则人心齐,生产力的发展是构建和谐社会的物质基础和保障;同时,网络媒体的便捷和互联网沟通方式的多样化和快捷化,让远在天边的亲人触手可摸,让近在身边的朋友可以随时敞开心扉。当人的物质生活和精神世界同时得到关注并同步获得发展时,人的社会本质属性就会得以实现,此时人的全面发展和和谐社会的生成将成为一种必然。

3. 网络媒体激发群众政治参与热情。

舆论的力量是强大的,如果舆论导向是正确的,乃党和民众之福;如果舆论导向是错误的,乃党和民众之祸。而舆论是指大部分民众对于同一个问题所表现出的态度和观点的集合体。这种舆论氛围将在一定程度上影响更多人的思想和行为。网络信息平台的发展,尤其是微信、微博等传播手段的普及,方便了人民获得新信息和交换信息,加速了政治舆论传播,激发了人民群众的参与热情,使人民群众不再受时空的限制,随时可以参与政治监督和自我愿望的表达。当合理的利益诉求可以通过正常渠道表达,不仅满足了人民政治参与的需要,而且也加强了政府与民众的沟通与协调,积极有效地加速了正能量的传播和影响,为和谐社会的构建提供了有利的支撑和保障。

(二)网络媒体社会肆意宣传,削弱和谐社会凝聚力

1. 网络社会开放自由,意识形态面临挑战。

网络时代,信息和文化交流的速度和容量,已经跨越了国际界限,赋予每个人充分的精神自由和行为选择。国际上的文化产品可谓泥沙俱下,尤其以美国为阵营的西方国家,打着“民主与自由”的幌子,堂而皇之地对我们进行意识形态领域的渗透和占领。我们的传统文化和意识形态正面临严峻挑战。在精神文明建设过程中,我们要牢牢把握精神文化的主阵地,将意识形态领域的领导权和话语权牢牢掌握在手中,适时加强网络文化传播的管控工作。让中国特色社会主义和谐文化成为我们每个人的精神追求。

2. 宣传主体多元化,政府公信危机重重。

哲学家休谟说过:“不是社会信用毁灭国家,就是国家毁灭社会信用”,这说明政府的公信力是政府善治的基本要求和保障。然而,通过网络平台曝光的许多事件都暴露了一些地方政府公信力的缺失。当然这与地方政府处理问题过程中,存在着不公开、不透明和不规范的现象有关。但是导致公众对政府的信任度降低的更深层次原因是网络社会扁平化的社会结构,使政府垂直指挥的效力受到影响,同时一些非权利主体如个人和非政府组织等可以抢夺信息资源,并对其自由传播和解读,从而形成了多个信息发布主体,并且这种来自于公众的信息解读角度更容易被民众接受,导致非权利主体的影响一定程度上超过了政府,对政府的公信力形成威胁。

3. 监督管理滞后,信息安全失去保障。

传统的舆论传播方式是由专门的新闻报道机构进行,并且严格遵循为政府服务的原则,每条舆论信息在发表前必须经过政府筛选,以保障使信息发表后可以产生足够好的影响力。然而这种模式较为单一的舆论氛围,很难表达民众的心声。网络媒体的普及,瓦解了传统的信息传播方式,人们可以通过各种信息平台表达自己的夙愿,同时也严重削弱了政府对信息源的控制,再加上一些不法分子和不良用心者的恶意炒作利用,网络信息失真、网络犯罪和网络安全问题频发。挖掘管理层面的原因:网络监督管理投入费用低、技术支持缺乏保障、法律法规不健全等诸多因素需要不断加强和改善,以确保网络时代的信息畅通与安全。

三、构建和谐网络社会的路径选择

(一)着眼现实社会问题,形成网络与现实的良性互动

网络社会是现实社会的反映和表现,网络问题的出现,其根源是现实社会矛盾和问题的映射和延伸,网络刚好为现实矛盾的释放提供了一个平台,因此我们要站在宏观角度,从现实社会着手解决网络问题。只有合理解决现实社会转型期的剧烈冲突和矛盾,才能使网络问题得以善治。如网络诈骗频生是因为道德缺失和经济发展滞后,没有一个衣食无忧的绅士愿意成为诈骗犯;网络爱情泛滥,是因为现实生活的空虚和茫然所致,处在市场经济转轨中的人们,激烈的竞争增加了工作压力,物质生活水平的提升并不能弥补精神生活的空虚,于是通过网络平台寻找精神慰藉,形成了虚拟人格和现实人格分裂的双重表现。要使其回归现实,解决引发网络问题的现实途径就是发展经济、提升道德素养,通过高雅的爱好活动来武装自己,让健康生活方式和充实的精神生活引领我们不断前进。

(二)法律与道德相结合,营造虚拟社会良好环境

依法治国是社会进步和人类文明的象征。面对网络社会日新月异的发展,现有的法律体系需要不断完善,具体做到:首先要尊重和紧跟网络社会的技术进步,掌握技术进步的规律,推动法制建设常态化。网络社会的法律法规建设既要体现对网络行为的约束和规范,又要体现对社会进步的激励性。其次,充分利用网络法律法规来规范网民行为,促进网络虚拟社会的和谐共建。尤其加强重点领域如:个人信息和隐私的保护、对不良信息发布者的监管、重点弥补网络空间的法律真空,构建一套适合网络社会的法律体系。最后,法律对于网络社会的约束具有外在性和不彻底性,如果网络失范行为是现有的法律和技术难以实现和规制的,就需要在不断完善法制的同时加强道德建设。道德是凌驾于法律之上的更高级别的管控手段,具有自律性和约束性,中国几千年的传统文化精髓当遇到网络社会多元价值观的挑战时,还需要依靠制度力量和教育力量,加强网络文化建设,提升网民内在修养,让法律与道德相得益彰,共建网络时代的和谐社会。

(三)建立网民诉求表达机制,强化监督预警

网络媒体的发展与普及,为网民利益诉求的表达提供了重要渠道,改变了人民的价值观念和生活方式。但是这种表达方式的匿名性和自由性,摆脱了道德和舆论的约束,容易将人性中阴暗和丑陋的一面表现出来,常常表现出一些非常态化的心理:如宣泄情绪、谩骂他人等现象,所以应当建立合理的网络表达机制,强化对网络民意的鉴别,优化网络环境,推进和谐社会的建设。具体措施如下:第一,加强网民与管理者的沟通协调,促使管理者在倾听中了解民意,网民在表达中加强理性思考,把解决问题作为我们共同的目标。第二,正确鉴别网络诉求,加强网络舆情的监管。网络诉求的多样化和复杂性要求组织专门人员对其进行解读和区分,分门别类有针对性地加以回复,防止处理不当引发网络事件。第三,不断提高网络管理者的综合能力素养。网络管理者在提高专业技术管理能力的同时,也要不断加强综合素养,提高对网络诉求的思辨和回复能力,科学地改进工作方法,做到智慧面对,防患于未然。

(四)多元主体共建,打造和谐网络社会

网络社会善治的前提是各个参与主体平等参与,形成良性互动。这就需要转变政府职能,同时需要互联网企业和网民积极参与网络社会管理,形成以政府为中心的多元化管理格局。首先,政府仍然是网络社会政策的制定者、实施者和监督者,政府要积极参与,做网络社会善治的引导者和监管者;其次,互联网企业是网络资源的供给方,要想在源头把握信息的准确性和真实性,就需要互联网企业积极以行业准则来规范自己的行为,并且要通过技术进步来加强网络安全管理,并且要有主动承担网络社会的责任意识;最后,网民是网络社会的细胞,网络社会秩序靠他们营造,同时他们也将是网络秩序的最大受益者。所以要号召全体网民从自己做起,严格自律,恪守道德准则,主动参与网络社会管理,积极传播正能量,打造良好的公民参与秩序。

参考文献

[1]谢俊贵.中国特色虚拟社会管理综治模式引论.社会科学研究,2013(5)

[2]金太军,李娟.虚拟与现实的互动:网络政治文化的社会作用机理.社会科学研究,2014(3)