税收立法权（精选11篇）
税收立法权 篇1
一、赋予地方适当的税收立法权的必要性
改革开放以来, 我国在税收立法和税收政策制定方面一直强调坚持税权集中、税法统一。从总体上看, 税收立法权高度集中于中央, 在一定程度上体现了我国法权高度集中、中央统揽全局的合理要求, 对保证国家税收政策的权威性和税制体系的统一性起到了一定的积极作用。但由此带来的税收调控缺乏灵活性、税收管理体制僵化、税收经济效率低下等诸多问题在很大程度上制约了税收职能作用的发挥, 与社会主义市场经济的发展已越来越不相适应。因此, 改革高度集中的税收立法权划分体制势在必行。
1.它是适应我国基本国情的现实选择。
税收立法权的分权程度与一国的政治体制、国家规模以及社会经济结构等基本国情有着密切关系。我国是实行单一制政治体制的社会主义国家, 单一制的政体决定了我国不可能像美国、意大利等联邦制国家那样实行相对分散、地方拥有较大税收立法权的税收立法体制;同时我国又是地域广阔、人口众多, 地区经济发展很不平衡的发展中大国, 地方经济资源和税源的显著差异性决定了全部税法都由中央集中制定, 很难适应各地自然、经济、文化差异悬殊的客观现实要求, 容易使税收调节作用的针对性和灵活性大打折扣。因此, 为适应国情的需要, 在坚持统一税法的前提下, 赋予地方适度的地方税收立法权是必要的, 它既可以保证中央对税收大政方针的决策权、维护中央在税收领域中的领导地位, 又有利于调动地方的税收征管积极性。
2.它是提高资源配置效率的有效途径。
税收立法权是税收管理权限中最根本的权力, 其核心是税法制定权, 即在法定权限内立法征税、立法确立税制的权力。谁拥有完全的税收立法权, 谁就不仅可以通过确定税收规模、选择税制结构、设置税制要素等来贯彻政策意图, 配置和调度经济资源。从这个意义上讲, 税收立法权实质上就是一种资源配置决策权。税收立法权在中央和地方之间的划分, 实际上划分的是税收资源的支配权。由于地方政府更贴近居民和社区, 在地区经济信息收集和掌握中占有优势, 能更好地留意社会和个人的需求并迅速准确地作出差别性反应。因此, 根据资源配置的效率原则, 地方政府理应在地方资源配置中占据地位。这就自然要求地方对配置地方资源的重要经济杠杆——地方税拥有一定的税收立法权。
3.它是分税制财政管理体制进一步完善的内在要求。
完善的分税制财政管理体制要求事权、财权、税权在中央与地方之间科学合理地划分。我国目前的分税制财政管理体制距此目标尚有不小差距。地方事权多、财权少、税权极为有限的不对称现状极大地制约了地方经济的发展。因此, 进一步完善分税制财政管理体制、理顺中央与地方财政关系的重要内容之一就是确立地方税收立法权, 使地方在组织税收收入中拥有一定的自主权。
二、赋予地方适当的税收立法权的可行性
1.国家基本政治制度上的可行性。
我国地方政府的权力来自中央的授予, 中央是否赋予地方或赋予地方多少税收立法权, 必须遵循我国宪法和中央大政方针所体现的既定思路和原则。江泽民同志在党的十四届五中全会上强调指出, 新形势下确定中央与地方职权划分的总原则是:“既要体现全局利益的统一性, 又要有统一领导下兼顾局部利益的灵活性;既要有维护国家宏观调控权的集中, 又要在集中指导下赋予地方必要的权力。”这表明我国在坚持和实行由中央相对集中税收立法权的同时, 赋予地方必要的税收立法权, 不仅符合国家的基本政治制度, 而且符合党的基本方针政策。
2.国家立法体制上的可行性。
我国宪法和有关组织法明确规定, 省级人大及其常委会和政府分别享有制定地方性法规和规章的权力, 民族自治区人大及其常委会享有制定单行条例的权力。因此, 赋予地方适当的税收立法权不存在国家立法体制上的障碍。
三、赋予地方适当的税收立法权的构想
1.确定地方应对哪些税收事项享有立法权
(1) 收入全部归中央财政的税种应由中央专属立法, 收入全部归地方财政的税种可以视具体情况由中央赋予地方一定的立法权。
在全国统一开征的税种, 其基本法规应由中央专属立法, 但中央可以相机授予地方享有对该税种基本要素进行调整变动的非独立的立法权。没必要在全国统一开征的, 则授权地方自行立法。我国按税目 (品种) 由中央地方分享收入的税种, 应由中央专属立法, 但中央可以视情况赋予地方一定的对税制基本要素进行调整变动的非独立的立法权。我国按收入总额比例分享、中央统一征收的税种应由中央专属立法, 但对按收入比例分享、中央地方分别征收的税种, 中央可以赋予地方在中央统一规定的范围内享有自主确定地方分享收入的比例 (税率) 的非独立的立法权。
(2) 我国工商税收分流转税、所得税、财产税、资源税、目的税和行为税等六大系列, 立法权的划分要适应各系列的特点。
普通流转税收中, 对有形商品在生产和交换环节征收的增值税、消费税应由中央专属立法, 但作为特例, 应当在中央统一立法的前提下, 赋予民族自治地区和个别经济发展滞后的省份一定范围的调整税率和减免税 (包括先征后返) 的非独立的立法权。营业税主要是对非有形商品交换的劳务进行征税的, 因此除营业税基本法规应由中央专属立法外, 对税基不易流动的征税项目, 中央可赋予地方在中央统一规定的范围内对税率进行调整变动的非独立的立法权。
企业所得税制的改革方向, 是实行中央地方按比例分享收入并由中央和地方分别征管的模式。为此, 我国可以借鉴德国、加拿大、意大利等国的做法, 即税种基本法规、纳税人、税基以及中央分享收入的税率 (比例) 由中央专属立法;中央对东部沿海地区和中西部地区各省分享收入的比例分档确定税率幅度, 赋予各地享有确定本地区适用税率的非独立的立法权。个人所得税的基本法规以及纳税人、税基应由中央专属立法。为促进资本、科技和优秀人才等生产要素流向中西部地区, 应赋予中西部地区省份 (特别是民族自治区) 对应征税额在中央确定的幅度内有一定比例减征的非独立的立法权。
财产类税收中, 遗产税和赠与税应由中央专属立法。该税种为一般财产税, 在分配、消费的最后环节征收, 与地区间经济发展不平衡等关联甚少, 全国应高度统一税制。对个别财产税, 因其税基具有不同程度的流动性, 其基本法规应由中央专属立法, 但中央应在统一立法中赋予地方制定具体征管办法的非独立的立法权。
资源类税收中, 除中央分享收入的相关税制以及税种基本法规应由中央专属立法外, 中央可以统一确定地方分享收入部分的主要税基和幅度税率, 在此基础上, 赋予地方增设税目、确定适用税率 (单位税额) 的立法权。
目的税和行为税中, 全国统一开征的税种应由中央专属立法, 但中央可以在统一立法的前提下赋予民族自治区以一定范围的调整税基、税率以及决定停征的非独立的立法权。此外, 可赋予地方自主开征地方目的、行为税的立法权。
2.确定我国哪些地方机关可以享有税收立法权
明确这个问题应考虑两个基本因素, 一是世界各国可以享有税收立法权的最低层级的地方机关一般定在哪一级;二是我国的法制状况。综合两方面因素考虑, 笔者认为, 我国地方税收立法权应仅赋予省、自治区、直辖市一级的人大及其常委会和同级人民政府。至于计划单列市、省级政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人大及其常委会和同级人民政府, 以及经济特区的人大及其常委会和同级人民政府, 除全国人大特别授权外, 均不应享有税收立法权。
摘要：中央与地方税收立法权的划分问题, 成为各国宪法或税收基本法重点明确的问题, 我国目前还缺乏比较健全的中央与地方税收立法权划分制度, 本文就我国地方税收立法权制度构建的必要性与可行性问题, 做一些初步探讨。
关键词：税收立法权,资源配置效率,分税制,专属立法
参考文献
[1]周旺生.立法论[M].北京大学出版社, 1994.
[2]湖北省国家税务局.税务行政管理[M].中国税务出版社, 1999.
[3]金鑫等.中国税务大百科全书[M].经济管理出版社, 1992.
[4]鲁篱.税收法律主义初探——兼评我国税收授权立法之不足[J].财经科学, 2000, 2.
税收立法权 篇2
2013年11月30日16:00工人日报 我有话说(3,288人参与)
11月24日，在中国财税法学研究会主办、北京大学财经法研究中心承办的“国家治理现代化与深化财税体制改革”座谈会上，与会者就“财税体制改革的深化与前瞻”、“促进收入公平分配的财税法创新”等问题展开讨论，多位学者认为，落实税收法定意义重大，税收立法权应逐步收归全国人大。
据介绍，十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》高度强调财税体制的重要性，提出“财政是国家治理的基础和重要支柱”、“科学的财税体制是促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障”、“落实税收法定原则”等。对此，中央财经大学教授贾绍华表示，在依法治税方面目前“还远远不够”，我国18个税种中只有个人所得税、企业所得税和车船税3个有最高立法机关的立法，其他15个税种，包括增值税、营业税、消费税等主要税种，都是国务院制定暂行条例开征的。
税收立法权，归谁所有 篇3
税收立法收归人大方能约束滥权
梁发芾
http：//caiji/roll1/2013/03/08/14771052
法治国家，有一些事项必须是法定的，最重要的是“罪刑法定”和“税收法定”。税收法定不但是一项原则，而且是我国法律的明确规定。《立法法》规定，国家税收事项只能制定法律。制定法律是人大或者人大常委会的特权，就是说，税收法律必须由人大及其常委会制定。
既然按规定国家税收事项必须由人大或常委会制定法律，那么，为什么中国18种税只有3种是人大立法的，而其他则仅仅是国务院制定的暂行条例呢？这里涉及授权立法和历史遗留问题。
《立法法》规定，只有在人大或人大常委会授权的情况下，国务院才可以制定税收法规。我国在1984年进行工商税制改革时，国务院曾致函全国人大常委会，请求授权其发布试行有关税收条例（草案）。国务院的理由是，鉴于经济形势发展很快，税收条例（草案）尚需在实践中逐步完善，因此请求授权其以草案的形式发布试行，待执行一段时间后，再根据试行的经验加以修订，正式提请全国人大常委会审议，完成立法手续。这是我国税收依据多为暂行条例的历史原因。
那么，税收为什么要实行法定的原则呢？除了国家法律的规定，还必须从法理上弄清此原则的真意。国家为了向社会提供公共服务，必须有经济基础。税收正是这种经济基础，所以，国家必须有权力从社会取得收入。但由于国家是一种非常强大的扩张性的力量，它在行使财政税收权时，往往会扩张权力而侵害公民的正当财产权。
由立法机关而不是行政机关制定税收依据，就可以更好地对国家的征税权和财政权予以限制。制定一部法律需要经过相当漫长和复杂的程序和过程，需要考虑到它涉及的一切方面，需要向全社会公开草案并征求意见，需要人大代表或常委会的委员以及法学专家进行反复的讨论。这样反复博弈形成的法律，就能够更好地反映各种不同的利益诉求，同时也能提高立法的质量。
相反，作为行政机关的国务院制定暂行条例，则程序简单，很少开门讨论，更没有代表的广泛参与。这样制定的条例很可能照顾了国家的财政权，却牺牲了公民的财产权，同时，暂行条例也往往由于出台过于匆忙，其立法质量也受到影响。
20年前，当初国务院要求人大授权时承诺，在暂行条例执行一段时间，积累了经验后，要提请人大立法。如今，由人大启动立法程序，以取代现行的暂行条例，应该提上议事日程。
网友评论：
@李稻葵：税收立法权应该由人大常委会来确定，所以税收立法权收归全国人大是对的。“但是也有个问题，就是我国这么多的行业和地区，经济发展水平差距这么大，如果全国一刀切，由一个机构一、二、三来统一制定，可能并不切合实际。
@倍魄：非常好的议案！税收立法权收归人大，政府就不能随便加减税。这后面的权力归属的意识，对民众的意义更大。依法行政、授权行政——这样的博弈成功之后，民众就能切身地明白：公务员真正是政府雇员，受雇于纳税人。
@中卫韩文：关于税收立法权上收人大的问题，我认为这属于财政立宪的范畴，这里既包括财政基本法立法问题，政府间财政关系问题，税权和税制的问题，也包括与行政管理体制相匹配的问题。所以应统筹推进，分步制定时间表，绝非仅仅由人大来履行税收立法权这么简单。
税收立法权 篇4
环境税收兼具有财政收入和宏观调控的二元功能。环境税收立法需要充分考虑到环境税收的这种二元功能,并在立法中予以具体体现。然而,从 《征求意见稿》 的具体内容来看,其制度设计并未兼顾和充分考虑到环境税收的这种二元功能,也未能较好处理其二元功能的平衡问题。有鉴于此,本文对我国当前环境税收立法中的税收二元功能之平衡问题进行专门的探讨,以期对我国当前环境税收立法的完善提供有益的思路。
一、我国环境税收立法现状与背景分析
本部分从以下五个方面进行分析。
( 一) 我国环境税收立法的主要动因
随着环境污染问题的日益突出,环境问题已经成为严重影响到国民健康的重要社会问题。环境税收立法受到社会公众的广泛关注和重视。
此外,根据庇古的 “双重红利” 理论,环境税收不仅对环境的优化起到重要的作用,同时对整个税制结构优化和经济发展也会产生重要的影响。在当前经济新常态下,环境税收的这种“双重红利”功效对政策的制定者具有相当的吸引力,环境税收立法进程也大大加快。
由此可见,社会公众的广泛关注和经济形势的新要求成为我国当前环境税收立法的主要动力。
( 二) 指导我国环境税收立法纲领性文件
2011 年3 月全国人大通过的 《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》明确指出,“优化能源结构,合理控制能源消费总量,完善资源性产品价格形成机制和资源环境税费制度”, “积极推进环境税费改革,选择防治任务繁重、技术标准成熟的税目开征环境保护税,逐步扩大征收范围”。
2013 年11 月党的十八届三中全会进一步明确指出,“推动环境保护费改税”。2014 年10 月党的十八届四中全会指出,“用严格的法律制度保护生态环境,加快建立有效约束开发行为和促进绿色发展、循环发展、低碳发展的生态文明法律制度,强化生产者环境保护的法律责任,大幅度提高违法成本”。2015 年10 月29 日党的十八届五中全会通过的 《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》指出,“坚持绿色发展,着力改善生态环境”。这些纲领性文件为我国当前正在进行的环境税收立法指明了方向。
( 三) 环境税收立法的理论研究与试点工作
目前学界对于环境税收立法的研究也逐步走向深入。从当前学界理论研究的相关成果来看,有学者对环境税收制度建构的理论依据和政策取向进行了研究; 有学者从经济分析和制度选择的角度对环境税的开征问题进行了研究; 有学者对环境税开征的必要性与可行性等基础性问题进行了较为充分的论证; 有学者对于环境税收立法的模式选择和时机选择问题进行了较为详尽的分析; 有学者对环境税收立法基本原则进行了研究; 有学者从激励原理的角度对环境税进行了立法设计。
从地方环境税收立法实践的角度来看,江西、湖南、湖北等省也相继开展环境税征收试点工作,积累了一定的实践经验。这些理论研究成果和地方实践经验,在一定程度上为当前我国环境税收立法工作的顺利进行奠定了坚实的基础。
( 四) 相关立法对环境税收立法的促进
新修订的 《环境保护法》 也进一步推动了环境税收立法进程。2014 年4 月24 日,第十二届全国人民代表大会常务委员会第八次会议修订了 《环境保护法》,该法第21 条规定: “国家采取财政、税收、价格、政府采购等方面的政策和措施,鼓励和支持环境保护技术装备、资源综合利用和环境服务等环境保护产业的发展。”第22条规定: “企业事业单位和其他生产经营者,在污染物排放符合法定要求的基础上,进一步减少污染物排放的,人民政府应当依法采取财政、税收、价格、政府采购等方面的政策和措施予以鼓励和支持。”第43 条第2 款规定: “依照法律规定征收环境保护税的,不再征收排污费。”
这些相关规定,从环境保护的角度、以法律的形式对环境保护与环境税收之间的相关衔接等问题做出了原则性规定,为环境税收立法预留了空间,这也将在一定程度上进一步促进我国当前环境税收的立法进程。
( 五) 财税体制改革与环境税收立法
当前正在进行的财税体制改革也为环境税收立法的推进提供了良好的契机。2013 年11 月党的十八届三中全会指出: “财政是国家治理的基础和重要支柱,科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。” “必须完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率,建立现代财政制度,发挥中央和地方两个积极性。”
2014 年6 月30 日,中共中央政治局召开会议,审议并通过了 《深化财税体制改革总体方案》等方案。该方案明确指出: “深化税收制度改革,优化税制结构、完善税收功能、稳定宏观税负、推进依法治税,建立有利于科学发展、社会公平、市场统一的税收制度体系,充分发挥税收筹集财政收入、调节分配、促进结构优化的职能作用。”
这表明,经历了1994 年财税体制改革之后20 年,新一轮财税体制改革的序幕正在拉开。环境税收体制作为财税体制改革的组成部分之一,也必将在今后的改革中通过立法的方式予以完善,这为当前的环境税收立法的推进提供了有利的时机。由此可见,随着我国 《环境保护法》修改的完成和财税体制改革的不断推进,环境税收立法已经进入到实质性构建的关键阶段。
二、环境税收立法与环境税收的二元功能定位
本部分从以下三个方面进行分析。
( 一) 环境税收功能定位与环境税收立法
环境税收的目标与功能定位问题是我国当前环境税收立法的重要问题。这是因为,环境税收目标与功能的准确定位不仅直接关系到开征环境税收的依据,同时也将对环境税收的征收环节产生重要的影响。唯有对环境税收立法的功能进行准确定位,才有可能制定出一部科学的法律,才能起到应有的作用。从这种意义上讲,环境税收的功能定位问题是环境税收立法的主线和灵魂,决定着环境税收立法的科学性及其可操作性。由此可见,环境税收的功能定位不仅具有十分重要的理论意义,同时还具有十分重要的实践意义,环境税收立法中应当对环境税收的功能进行准确定位。
( 二) 环境税收兼具有财政收入和宏观调控二元功能
从税法理论来看,依据课税目标定位的不同,可以把税收分为财政税和调控税。凡侧重于以取得财政收入为目的而征收的税,为财政税;凡侧重于以实现经济和社会政策、加强宏观调控为目的而征收的税,为调控税。一般认为,税收都是兼具有财政收入和宏观调控的目的,很难把某一税种简单归入到财政税还是宏观税。环境税收作为我国未来税收体系的组成部分之一,当然也不例外,应该兼具有财政收入与宏观调控目标和功能。环境税收的财政收入功能主要体现在通过对环境税收的征收,增加政府相应的财政收入,从而为治理环境污染问题提供相应的资金。环境税收的宏观调控功能体现在,通过环境税收增加相关企业的成本,从而调控企业的行为,减少对环境的污染。
( 三) 理想与现实: 环境税收立法中的环境税收二元功能
环境税收兼具有财政收入和宏观调控的二元功能,这一点在学界是没有太多争议的。但是在环境税收立法中,环境税收到底是以宏观调控目标为主,还是以财政收入目标为主,学界则有不同的理解和看法。从理想的角度来看,环境税收似乎应该以宏观调控为主要目标,对污染环境行为及生产使用引起污染产品进行课税,从而达到调控人们行为的目标。但是从中国当前的现实情况来看,尤其是从环境问题的地域性和治理环境问题的复杂性来看,非常有必要考虑到财政收入的目标。因此,环境税收立法在环境税收的具体设计方面应当兼顾财政收入和宏观调控两大目标,在理想和现实之间寻找相应的平衡。
为了能够在环境税税收立法的财政收入与宏观调控功能之间寻找到恰当的平衡点,很有必要对环境税收的宏观调控功能与财政收入功能分别进行分析。此亦为下文的主要内容。
三、环境税收的宏观调控功能分析
宏观调控是研究环境税的重要视角。宏观调控目标或功能应当成为我国当前环境税收立法中予以重点明确的目标定位。
( 一) 环境税收宏观调控功能的国际经验
从国际经验来看,环境税的调控功能受到世界各国普遍重视。一些国家通过征收各种环境税来调控人们对环境的污染行为和对环境污染产品服务的生产与使用行为,起到了较为明显的积极效应。这些国家通过税收方式对环境污染行为进行宏观调控的经验很有必要在我国当前的环境税收立法中予以借鉴。
( 二) 环境税收宏观调控功能的国内理论
在国内学界,虽然法学界对于环境税收法律制度等相关问题的理论研究时间不是很长,但是20 世纪80 年代以来,就已经有一些经济学家从生态经济综合平衡和国民经济政策调节的角度,提出了环境税的调节机理,并从经济学的角度对环境税的宏观调节功能进行了较为详细的分析。这表明,在当前国内理论界,环境税收的宏观调控功能也是普遍受到重视的。因此,在当前的环境税收立法中,不仅不能忽视环境税收的宏观调控功能,还有必要通过相应的具体制度予以体现。
( 三) 环境法学视角下的环境税收宏观调控功能
从环境法学的角度来看,环境税收制度的首要目的是要通过国家公权的介入,对环境资源这一公共产品进行 “国家定价”,将环境的成本纳入市场交换价格。因此,宏观调控应当是环境税的首要目标或者说至少是其重要目标之一,这一点已经得到了学界和实务界的广泛认同。也正是从这种角度来看,我国当前环境税收立法进程中,有关部门把环境税收命名为 “环境保护税”,并以此为依据起草了 《环境保护税法( 征求意见稿) 》。事实上,从 《征求意见稿》中的具体条文来看,环境保护这一宏观调控功能也确实得到了重点强调。例如, 《征求意见稿》第1条开明宗义指出: “为保护和改善环境,促进社会节能减排,推进生态文明建设,制定本法。”
( 四) 环境税收宏观调控功能的双重效应
环境税收的这种宏观调控目标具有经济和社会的双重效应。从经济效应的角度来看,环境税收的这种宏观调控使得资源的配置实现最优化状态; 从社会效应的角度来看,环境税收的这种宏观调控还体现在,通过环境税收政策的实施达到减少环境污染、改善社会的环境质量效果。环境税收宏观调控功能的这种经济与社会双重效应,也使得宏观调控功能成为我国当前环境税收立法中不得不面对的重要问题。
( 五) 其他相关问题分析
当然,以上分析是从国外经验和理论探讨的角度进行的研究,在现实生活中,环境税收宏观调控目标的实现还受到其他相关因素的影响。因而,如何通过科学的环境税收立法促进环境税收的宏观调控目标的充分实现,也是我国当前环境税收立法过程中需要考虑的问题。这就要求环境税在具体税收要素的设计方面必须遵循税收合法、税收合理和税收绩效三原则。
由此可见,环境税收宏观调控目标或功能的实现需要其他相关税收具体制度予以密切配合。此外,需要注意的是,环境税的宏观调控目标在现实生活中常常被异化成财政收入的手段,也是应当警惕的问题,如何在环境税收的立法中通过具体的制度设计予以规范,同样也是当前环境税收立法中需要认真考虑的问题。
四、环境税收的财政收入功能分析
本部分从以下四个方面进行分析。
( 一) 环境税收立法应当兼顾地方财政收入
在当前的环境税收立法中,财政收入也应当成为环境税收的重要目标之一。尽管长期受到诟病,环境税收实际上还是需要承担一定的财政收入功能。尽管有人认为,环境税不应当以财政收入为其目标,并列举了主要理由,认为将会导致环境税收的资源枯竭,不是增加财政税收的最佳方法,会对环境税收制度的广泛适用带来阻碍效果,而且,环境税收的资金不一定会真正用到环境改善方面,但环境税在事实上具有财政收入的功能。
( 二) 环境税收财政收入功能的国际经验
从环境税收入在各国总税收收入中所占的比例来看,2001 年,OECD的20 个成员国的环境税收收入占税收总收入的平均比例达到了约7% ,而且这个比例还在逐年上升。由此可见,环境税收在事实上承担相应的财政收入功能,这是世界环境税收实践的普遍经验。考虑到环境税的征收在事实上能够增加我国各级政府尤其是地方政府的财政收入,而且该收入在理论上是应当用来改善我国的环境问题,对于环境污染的治理具有一定的积极作用,在立法中通过具体制度予以保障也就合情合理了。
( 三) 环境税收财政收入功能的现实需求
环境税收能为我国环境治理提供较为稳定的资金来源,所有具有财政收入的功能。从现实的情况来看,虽然在省一级相关部门资金和财力相对雄厚,但在基层部门,环境保护治理资金十分紧张。而环境保护的实施,在很大程度上依赖基层部门的积极作为。因此,环境税的征收,有助于缓解资金紧张状况。从这种意义上看,环境税的财政收入功能不可小觑。当然,环境税的这种财政收入功能和其他税种的财政收入功能有着明显的区别。环境税属于特定目的税,环境税收的资金应当专款专用。
( 四) 环境税收财政收入的归属问题
与环境税收的财政收入功能紧密相连的环境税收资金的归属问题也应当在当前的环境税收立法中予以明确。既然环境税收具有财政收入的功能,因而在当前的环境税收立法中,对于财政收入资金的归属问题也有必要明确。
总体上看,环境税收财政收入资金归属应定位于中央和地方共享。一方面,环境问题具有很强的外部性,往往会由地域性问题转化为跨区域性问题,环境税收应当提取一部分归中央统筹治理跨区域环境污染问题。另一方面,大多数环境问题需要由地方政府来解决,而地方政府尤其是基层政府治理环境财力相对薄弱,有必要赋予地方部分征税自主权和资金使用权,但必须严格管理,明确限定范围以确保资金用到环境治理上。
因此,在资金归属上,环境税应为中央与地方共享税,中央的环境税财政收入集中财力治理跨地区、跨流域的污染,地方的环境税收入可以用于治理区域性的污染。
五、环境税收二元功能在立法中的平衡
本部分从以下三个方面进行分析。
( 一) 环境税收二元功能在立法中进行平衡的必要性
前文分别分析了环境税收的宏观调控功能与财政收入功能,并对相关问题进行了分析。由上述分析可见,环境税收的宏观调控功能和财政收入功能都十分重要。然而,以上环境税收的宏观调控与财政税收功能之间并非完全一致,在某些情况下甚至会产生一定的冲突。因此,充分考虑各方面因素,对环境税收的宏观调控功能和财政收入功能进行协调与平衡就显得尤为必要。
( 二) 在对立统一中平衡环境税收的二元功能
从总体上来看,宏观调控和财政收入二者之间并不矛盾,环境税收在通过改变生产者和消费者行为达到宏观调控目标的同时,也能够通过取得相应的财政收入来补偿治理环境的支出、为环境保护项目筹集资金、提高环境保护计划实施的可行性。从另一个角度看,这种财政收入的增加也有助于进一步提高政府在环境保护方面的宏观调控能力。因此,环境税的这种财政收入功能与宏观调控功能二者之间并非绝对对立,而是完全可以协调统一在现有的环境税收立法之中的。
( 三) 在理论和现实中寻找环境税收二元功能的平衡点
税收立法权 篇5
税收法律主义，作为现代税法的理论基石，一直为西方法学家所高扬，我国台湾民法学家郑玉波先生甚而将之与法无明文不为罚并称为现代法治之两大枢纽，(注：郑玉波：《民商法问题研究》(一)第547页。)但令人遗憾的是，在国内有关的论述却尚付阙如，在一定程度上构成了我国既往诠释性税法学滞后于时代的重要表象。因而，为完善我国的税收法治，廓清新税制推进过程中的现实滞碍，故有必要对此予以引介和评析。
一
所谓税收法律主义，是指纳税人纳税义务之确定，以及其发生税收效果的诸项要件，一律得由民主代议机构颁行的法律明定。税收法律主义，肇端于13世纪的英国，当时，伴随市民意识的觉醒，英国国王的王权逐渐受到议会权力和个人权利的制约，在1215年著名的《大宪章》中，议会迫使国王同意：“一切盾金及援助金，如不基于朕之王国的一般评议会的决定，则在朕之王国内不许课税，”(注：《世界人权约法总览》四川人民出版社1990年版，第297页。)此即为著名的“无承诺不课税”原则，一般学者认为其为现代税收法律主义的初始型态。嗣后，英国议会在其1625年的《权利请愿书》中，又再度重申了“无承诺不课税”原则，但由于《权利请愿书》并非一种规范性文件，仅为思想表述而已，不久即被英国国王践踏，故而税收法律主义的最终定型和规范化应归于1689年英国的《权利法案》和法国1789年的《人权宣言》，后者在其第14条中明确宣布：“所有公民都有权亲身或由代表来调查赋税的必要性，自由地表示同意，有权监视其用途及规定税额、税源、征收方式和时期”。(注：《世界人权约法总览》四川人民出版社1990年版，第297页。)
在现代社会，税收法律主义已逐渐作为一条重要的宪政原理而为各国宪法所认同，如比利时宪法规定：“一切租税都依照法律征收，除法律明确规定的特殊情况外，不得向公民征收国税、省税和市人镇税以外的一切杂税”。(注：张光博：《宪法分类比较编译》吉林大学法律系1981年版，第502页。)(这里的法律专指议会制定的规范性文件-引者注，下同。)日本宪法对此亦有类似规定：“新课租税或变更现行规定，必须有法律或法律规定之条件作依据。”(注：同上页注④，第523页。)现代社会均借助至尊无上的宪法条款来确立税收法律主义原则，赘其因由，这主要植根于该原则内蕴的社会效能。
一方面，该原则含摄法治要义，有利于扼制政府权力对公民财产的不法侵蚀。有学者指出，法治的大义在于：“在政府及类似组织的权力受法律支配的框架内，平民大众自己在多大程度上能实际决定自己的生活与命运的问题。”(注：程燎原、王人博：《赢得神圣-权利及其救济通论》，山东人民出版社出版。)因而，正确定位政府权力与公民权利的界区便成为法治社会所企及的首要目标。财产权利作为公民权利的首要和最基本目标，当然更应当考虑。在资产阶级革命以前，封建领主和独裁君主为筹集战争费用，满足个人骄奢淫侈的生活，肆意课税司空见惯，个人财产不时面临意想不到的侵扰。正基于此，公民对封建专制的反抗首先便反映为对任意课税的抵制，由此便导致了税收法律主义的萌生。可见，税收法律主义原则倡行初始，其意旨即在于促使公民财产得到基本的安全保障，同时对政府的侵权行为亦营造了一个有效的抗逆机制。
另一方面，该原则还在于给纳税人的经济生活和法律行为提供确定性和可预测性。现代社会，税收作为国家保障财政收入和调节经济的重要举措，业已渗透到社会的各个层面。可以认为，公民的绝大多数经济行为都不得不将税收作为一条重要指标纳入自己决策的参考因素。因而，预先知晓在什么样的情形下将会有什么样的纳税义务对于人民的生活具有至关重要的效能;反之，如果税法不通过严格的立法程序制定颁行，放纵政府的恣意行为，则会使税法成为“有势力而大胆妄为的投机家手中的专利事业和社会上比较勤奋，而消息不灵通的那一部份人的圈套。”(注：汉密尔顿・森伊《联邦党人论集》第44篇，商务印书馆1980年版，第23页。)果真这样，那么人民便难以对未来进行确切的安排和估量，而整个社会也因此而陷入混沌和无序的状态。
二
税收法律主义作为现代税法的重要原则，主要涵盖三方面内容，一是税收法定主义;二是征税要素明确主义;三是禁止溯及既往和类推适用原则：
(一)税收法定主义
这是指课税要素(纳税主体、税率、纳税方法、应税事项)的全部内容都必须由代议机构颁行的法律明定。换言之，欠缺法律明确授权的行政规章或与法律相抵触的行政法令或地方法规无效。
前述所及，当前各主要国家课税权均导源于立法权，由代议机构行使。但是，现代社会委任立法受主客观因素的影响而不断膨胀的情势业已给税收法律主义引致极大冲击，由此，许多国家开始对税收实行一定范围的委任立法，但鉴于税收对整个国家及个人权利关系极为重大，因而如果听任委任立法的发展而不予以规制，势必构成对公民权利的侵害，在特定情况下，它甚至会给政府不当行使权力，践踏人权提供便利。为此，基于立法权保留的机理，现代国家在税收的委任立法方面均是小心翼翼，一般情况下是不允许无限制的委任(即空白委任)，只能局限于具体、个别的委任，而这都必须在法律上明定。如《德国所得税法》第五十一条便明确规定联邦议会允许联邦政府委任立法的事项，其内容之详尽，条款之缜密、几无行政机关自由裁量的空余。(注：(台)陈智泽：《德国所得税法》第164、165页，财税人员训练所。)
(二)征税要素明确主义
这是指凡构成课税要素部分的规定，都必须明确无误，不致因歧义的显现而使纳税人误解。上述要求的根源在于如果规定不明确，就可能使行政机构滥用税法解释权，从而难以维持纳税人对纳税法律效果的可预测性，最终是与税收法律主义的现实机能相悖逆的。
但是，在税法界区，为维护纳税人之间的公平联结，实现税法正义的价值目标，因而在许多情况下不得不使用一些不确定概念，如《外商投资企业和外国企业所得税法》中第十三条的“合理调整”，十九条的“其他所得”“条件优惠”均归属于此。这些不确定概念的使用在理论上存在疑义，即不确定概念的使用是否与课税要素明确主义相冲突，对此，一般学者认为，由于税法必须考虑经济上形成可能性的复杂多样化，为实现税收正义而非使用不确定法律概念不可，因而在必要合理范围内应当加以容忍，而且这也不与税收法律主义相抵触。(注：(台)孙清秀：《论税法上不确定法律概念》，《财税研究》1990年第2期。)
(三)禁止溯及既往和类推适用原则
法律制度一般是适用将来的，一个溯及既往的法律是与现代法治社会公认的一条基本准则-一法无明文不为罚相背的。在税法界域，溯及既往的条款将会破坏人民生活的安定性和可预测性，在根本上阻滞了税收法律主义内在机能的实现，因而是不为现代税收法律主义所吸纳的。
而不利于纳税人的类推适用，一方面将削弱税收负担的公平效果，另一方面也有可能导致税务
机关以此为由而超越税法规定的课税界限，故其同样也是违反税收法律主义。此外，在更深层面上，类推适用仅仅是形式上的法律适用，而实质上却为其行使无此权限的立法权，这与法治的精义亦是南辕北辙的。
三
我国现行税收立法采用授权立法制，其立法依据导源于1984年全国人大颁行的授权立法条例，该条例全文如下：“第六届全国人民代表大会常务委员会第十次会议根据国务院的建议，决定授权国务院在实施国营企业利改税和改革工商税制的过程中，拟定有关税收条例，以草案形式发布试行，再根据试行的经验加以修订，提请全国人民代表大会常务委员会审议，国务院发布试行的以上税收条例，不适用于中外合资经营企业和外资企业”。从上述内容来看，不难得知，该条例赋予了国务院在工商税制方面享有本属人大的立法权限，并完全自主。由于该条文内容十分疏简，不仅欠缺对授权立法在程序运用方面的必要监督和规制，而且在工商税制具体内容的标示上，也疏于精确的限定。由此，我国的税收制度便形成了一个极富有典型意义的立法体制，具体表征为真正经过全国人大及其常委会审议通过的税法寥寥无几，据统计，税收法律规范中的80%是由国务院以条例，暂行条例形式颁行，然后财政部再根据国务院授权制定实施细则，各省、自治区、直辖市再根据财政部的授权颁行补充规定。不必在理论上作过多研评，我国税收立法中的这种行政主导立法制在根本上是与税收法律主义悖逆的，而且在实践中也反映出其导致的诸多流弊。
首先，容易导致下面的各具体规定突破上一级确定的原则，违反授权主体的初衷。譬如，国务院在1985年和1987年曾先后制定《进出口关税条例》，但按一般税收分类标准，关税是不属于授权的工商税制界域。
其次，税收法律规范级次不高，稳定性不够，法律规范名称各异，结构分散，法律冲突现象严重，这些均造成纳税人对于税收规则感到无所适从，同时亦为行政机关及其工作人员权力的恣意行使提供了合法的空间和便利。
再次，授权立法冲击立法民主原则，加大了法律社会化的难度。正如前述，在现代社会中，税收对社会各个层面的渗透度和冲击力是如此之深，以致每个经济人在进行经济筹划时都不得将之纳入自己的决策函数。因而，在对人权保护的力度和界域都不断扩张的今天，基于对民主的向往和追求，人民普遍要求平等地参加税收决策的制定和执行过程，充分发表自己的主张。但是，行政授权立法容易导致黑箱作业，其由此而产生的长官意志和封闭性等诸多缺漏便难以满足公民上述主张的实现;而且，在另一方面也导致颁布的法律往往难以博取公民的认同，从而亦扩大了执法的难度和成本。
任何事物的表象，均有其内在缘由。对税收法律主义原则的漠视，同样固植于现实社会潜在的诱因，对其予以反思和揭示，有助于税收法律主义原则在我国的倡行，在我看来，这主要反映于以下三方面：
首先，导源于重权力、轻权利的历史文化背景。我国传统社会是一个中央集权意识极度浓厚的国度，国家权力的规定包罗万象，个人权利完全受制和依附于国家权力，在法律思想史和法制史上，就从未真正产生过对国家权力运用于予以抗衡的思潮和机制，“对行政权力恣意行使的遏制不是由于公民能够对违法过程提出效力瑕疵的异议，而是借助于高一级行政权力对下级僚属的惩戒予以保障。”(注：季卫东：《程序比较论》，《比较法研究》1993年第1期，第30页。)历史文化传统伴随社会的推进，某些表象业已荡然无存，但其作为一种思想却沉淀于人们意识深层，不自觉地引导人们行为，特别是在我们这样一个国度，更是如此。在我看来，税收法律主义原则最根本的现实机能在于：以公民政治权利制约政府征税权，从而营造一个防止政府行政权侵蚀公民财产的抗逆机制。十分清楚，税收法律主义的这种功能显然是与重权力、轻权利的传统思潮相背离的，故而对其引介和倡行的努力不可避免地便凸显举步维艰的态势。
其次，重实体，轻程序的法律意识亦是一个重要原因。有学者指出：“我国传统法律之中形式主义要素十分稀薄，导致我国程序法的发展相当滞后。”(注：季卫东：《程序比较论》，《比较法研究》1993年第1期，第29页。)重实体，轻程序一直植根于立法者的法律意识，很大程度上误导了我国的法律取向-实体法规定层出不穷。程序系统疏简概略，而且实务中试图松驰程序的现象亦屡见不鲜。当前我国正处于变易不居的改革时期，许多因社会变动而凸显的结构上的对立，价值上的矛盾、利益上的碰砺均导发了高频度和高烈度的社会冲突，社会公众并不成熟的心态要求予以尽快平息。这种现实状况更进一步强化了我国轻程序的传统倾向。在税收立法方面，便体现于委任立法的颁行，人大对授权立法的程序性监督非常乏力，征税程序的规定并未伴随实体法的完善而进一步成熟。
最后，应归因于传统治税思想的偏误。我国传统的税收理论认为，税收作为国家有效的经济杠杆，调节经济应当是其首要和根本的功能，由此便推导，税收政策由专家组成的政府操作，更能促进税收政策的.合理化。此外，鉴于人大议事的定期化，故由政府制定税收政策有助于处理经济中的危急性情况。上述治税思想与税收本质的冲突姑且不论，仅从西方各国现代税收思想及立法实践来参照，亦可见其理论的缺失。西方国家经过对多年来税收运作的反思，逐渐倡行税收中性原则，即抑制税收政策对自由经济的调节和影响，以避免因征税而影响市场机制的运行和资源的优化配置。目前，这一思想业已成为绝大多数发达国家治税的主要理论基石。“他山之石，可以攻玉”，从西方国家着重税收调节功能的实现到税收中性原则倡行的演进历程，其变迁的现实因由和经验教训颇值得我们予以反思和探析，并在此基础上建构我国的治税方略。
发展市场经济和建设民主法治国家已成为我国法制变迁中不可阻却的导向，税收法律主义理论的倡行和运作机制的设计乃大势所趋，因而摆在我们面前的一个紧迫任务即是如何在现有的社会意识和法律文化的条件下，寻找一个现实的契合点和突破口，以启动税收法律主义之运作机制。笔者以为，对现行授权立法进行合理化改造应当是目前一个比较现实的选择。
再造税收税权立法制主要包括两个方面：一是授权立法实体规则的重塑;二是程序控制的制度化设计。
对于前者，在笔者看来，主要应当做到：
(1)全国人大对国务院授权必须遵循“负责任和谨慎授权”原则，不能在税收立法方面使行政机关替代立法机关并使之成为税收立法结构之重心所在。
(2)税收立法授权必须从抽象授权转化为具体授权，授权的内容必须明确，语言不得含糊，在语义的理解上不得有扩张行政立法权的趋向。
(3)国务院对财政部和国家税务总局的授权必须坚持授权立法不可转授原则，即国务院不得将自己来自于人大的立法权再度转换与财政部和国家税务总局。
相对于前者，后者即税收立法的程序化控制在我国重实体、轻程序的传统法律文化背景下，其粗陋性和消极影响尤为严重，故而其制度化设计的要求也更为迫切，其中涉及的问题很多，但主要反映于以下几点：
(1)授权立法必须坚持民主和效率的价值取向，为此，在立法过程中应做到使立法过程直面社会，保障公众能够亲自参与税收立法草案的讨论，使各种利益冲突和矛盾碰砺均消弥于充分的对话和意见的交流，从而使最后的选择易为各方认同，扩大法律的社会化程度。
(2)授权立法应当完善人大对被授权机关的立法监督，这体现于：首先在税法草案的制订和讨论之际，授权机关应当进行初步审议，及时纠正草案的偏误;其次，草案初步审议通过后，须报立法机关批准或备案后方才发生效力;最后，国务院及其下属机关如税务总局等应当及时向人大作税法执行情况的报告，提供有关税法实施的真实资料。
(3)授权立法科学性的程序保障。这一方面要求强化草案制订人的职业化素质;即渊溥知识，准确的判断力，高尚的职业道德以及解决问题的熟练技巧，特别是对于税法这样一门具有高技术性的学科而言，更应如此;另一方面则应当吸纳西方的听证程序，会集各方面的利益代表，在他们针对税法提出各自的利益主张中去粗存精，增强立法的科学性。
税收立法权 篇6
【关键词】《立法法》修订；税收法定；法治进步；可行路径
党的十五大确定了“依法治国，建设社会主义法治国家”的治国方略。依法治税是依法治国在税收领域的具体体现，是法治行政、依法纳税的基本前提。
一、我国《立法法》对税收法定的修订
我国现行18个税种中只有企业所得税、个人所得税和车船税是由全国人大立法征收，其余15个税种都是依据国务院颁布的相关条例。2015年，全国人大十二届三次会议上，“税率法定”条款重回《立法法》[1]，我国税收法治进程又向前迈出了意义深远的一步，也为今后更为科学完备的税收立法修订奠定了良好基础。
二、我国税收法治进步的具体表现
（一）自上而下的顶层设计：税收法定助力社会稳定和谐
税法的根本任务，是依靠法治来统摄财政收入、支出和管理，对权利、义务和责任在不同主体间合理配置，达到自上而下的顶层设计。依托税收法定原则的落实，在制定税收规则时广泛地听取民意，让公众声音充分进入立法程序，最终形成凝聚尽可能多共识的民主决策产物，化解潜藏的社会矛盾和风险，助力社会的稳定和谐。[2]
（二）自下而上的基层探索：我国法治语境正在全面形成
“税率法定”的回归折射出我国公民法治意识的大幅提升和法治语境的全面形成。公民法律参与是中国法治建构的内驱力与主体性支撑。税收法定是纳税人主动纳税意识形成的有力推手，有利于以点带面地推进依法治税的进程，形成诚信纳税的社会氛围，对维护纳税人合法利益、提高税法遵从和法制意识有推动意义。[3]
（三）自外而内的认知推动：准确认知税法视角推进法治进程
《立法法》税收法定的修订折射出的是对税法性质、功能、视角的准确定位[4]，这种自外而內的认知大大推动我国的法治进程。从一项税收政策立法对经济、社会的影响来考量税收立法的重要性，使税收立法更加多角度、更加科学深入。
三、推进税收法治的可行路径
（一）法治基础的民主之路。近年来纳税人权利缺位得到一定程度的弥补，不断健全立法听证制度、拓宽公众参与途径、完善行政公开制度，使公民能够亲自参与立法草案的讨论，扩大法律的社会化认同度，引导中国逐步走上现代民主法治之路。
（二）法律至上的理念之路。依法治税就是要求税收的立法、执法等行为都必须依据法律规定进行，税收的各个环节也必须有清晰准确的法律明文规定，最终实现有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。
（三）科学合理的制度之路。完善税收制度体系最亟待解决的是要加快税收立法步伐。从税收立法角度来看，要调整税收立法结构，规范授权立法，厘清立法体制，逐步构建科学、完整、协调的税收法律法规体系[5]。
（四）执法必严的监督之路。依法治税的核心主要是约束如何依法征税。要建立严格的税收执法责任追究制度和健全的日常执法考核制度，规范征税程序，完善对纳税人权利的保护机制，将税收执法活动置于全体纳税人的监督之中。
四、结语
《立法法》对于税收法定的确立，是我国全面依法治国的又一重要举措。在我国当前“四个全面”的时代背景下，在盛倡法治的新常态下，税收体制改革和税法体系构建“牵一发而动全身”，有利于进一步规范政府行为，维护纳税人的合法权益，促进社会民主法治化赓续前行。
【参考文献】
[1] http：//blog.sina.com.cn/s/blog_5ff29ca40102vik7.html：《只有税醒的法治，才有睡醒的中国_李蒙不蒙你_新浪博客》
[2] 柳经纬.当代中国法治进程中的公众参与[J].华东政法大学学报，2012（5）.
[3] 张亚.公民法律参与：中国法治进程的驱动力——从许霆案看公民参与下的法治进步[J].法制与社会，2008（21）.
[4] 刘剑文，陈立诚.国家变迁的财税法观察——以税收观念演进为线索[J].江淮论坛，2015（3）.
[5] 鲁篱.税收法律主义初探——兼评我国税收授权立法之不足[J].财经科学，2013（3）.
我国税收行政立法问题研究 篇7
税收作为发展国民经济的重要来源,其最早可以追溯到夏代的贡法。随着时代的发展,其形式也在不断演变,鲁国“初税亩”的课征实现了“租”与“税”的逐渐分离,税收开始独立存在。不管是秦代的“田租口赋”制,唐代的“租庸调制”、“均田令”等,还是明代的“一条鞭法”,这些都带有税收立法色彩的影子。它们之间一个共同的特点,就是通过君主的意志来实现“律”“令”“制”等法律形式的实施,是政府通过强制手段来维持自己正常运行的需要,在当时对推动国家发展和稳定政局具有重要意义。
《牛津法律大辞典》中把立法解释为“通过具有特别法律制度赋予的有效公布法律和权威的人或机构的意志制定或修改法律的过程”,“亦指在立法过程中所产生的结果,及所指定的法律本身。在这个意义上,相当于制定法”。新中国成立,社会主义民主政治逐步推行,实现税收立法在权力、行政和司法机关的有效配置。1950年,《全国税政实施要则》对我国税收立法权初步作出规定:“凡是有关全国性的税收条例,均由中央人民政府政务院统一制定颁布实施,各地区应切实遵照执行,如有意见可建议中央考虑。在中央未修改前,不得自行修改或变更。”1958年批准通过的《国务院关于改进税收管理体制的决定》条例中对部分税收立法权的下放,使得我国税收立法层面仍集中于最高行政机关。通过全国人大立法的只有《企业所得税法》《个人所得税法》等几部税收法律,其余大多是由国务院授权财政部或国家税务总局制定并实施的暂行条例或规章制度。
二、税收立法权的现状及问题分析
(一)税收立法权横向配置问题
我国税收立法的程序大致可分为四步:提出税收法案,审核税收法案,税收法案通过和税收法案的颁布实施。而《税收征管法》中对税收立法权的模式也作出明确规定,“税收开征、停征以及减税、免税、退税、补税,依照法律的规定执行;法律授权国务院规定的依照国务院指定的行政法规的规定执行。任何机关、单位和个人不得违反法律、行政法规的规定,擅自作出税收开征、停征以及减税、免税、退税、补税和其他同税收法律、征收法规相抵触的规定。”这样的税收立法横向分配模式使得我国实行以行政机关为主,以立法机关为辅的混合模式。
在我国社会主义发展初期,法治建设不够健全,行政机关具有一定的区域性和专门性,在熟悉社会基层方面有一定优势,采取以行政法规为主的模式无疑更有利于调整产业经济结构,对稳定社会秩序,促进国民经济发展具有重大意义。但随着改革的逐步深入和发展,我国政治、经济、军事等各方面都取得了巨大成就,法律制度也日趋完善。在这样的条件下,采用这种横向分配模式可能就会给社会带来一系列弊端,甚至引发社会问题。
1.税收立法权缺乏法律依据。我国《立法法》规定全国人大及其常务委员会对国务院授权,同时:“被授权机关不得将该项权力传授给其他机关。”因此,国务院授权财政部、国家税务总局确定有关法规、部门规章制度的授权立法形式在法律层面上是不合理的,这样容易产生争端纠纷问题。一方面,国务院可能违规将权利转给他人,导致不合规的转授协议时有发生;另一方面,这是对法治建设的一种阻碍,不能实现法规的制度化和合理化,不利于国家健康发展。
2.税收制度的实施不能有效实现公平和效率。政府实施的政策很难体现人们的意愿,不能满足社会公共需要。税收法律的颁布实施演变为各利益集团竞相博弈的结果,造成行政机关重视自身利益,忽略大多数人民的利益,制定出一些不合理的税收条款,不能实现真正意义上的公平和效率。
3.税收立法权的滥用造成社会局势动荡。由于立法没有明确各要素事项,造成法律权威性的削弱。为了实现地区经济政策指标,各式各样行政法律制度规章制度的实施,对纳税人的利益造成伤害,与建立税收法律制度维护纳税人的合法权益的初衷相违背,造成纳税人心理不平衡,对人民政府的政策持有质疑,不利于政府进行有效管理。
4.行政审批制的费用管理模式不利于经济发展。各项费用作为我国另一项财政资金的重要来源,它由行政机关征管,脱离了权力机关的控制。虽然,名义上赋税可能较轻,但杂费较重。在古代就存在这种“轻赋税,重杂派”的现象。由于缺乏有效管理和民主监督,滥收费、乱收费的现象也是屡见不鲜,严重损害公民利益,也违反了民主法治的基本原则。从某种意义上说,这不是费,而是一种变相的税,过度征收势必会影响社会的稳定和经济的发展。
(二)税收立法权纵向配置问题
政府在税收立法权上的分配实际上是一种对地方财政间接性的补贴,目前我国的纵向分配主要是指中央和地方之间的分配。在古代也曾出现过地方政府税收立法的例子,如清朝的“耗羡归公”、“厘金制度”等,这无疑是我国集权与分散混合模式的一项创举。目前我国区域经济差距逐渐拉大,经济发展不平衡,处理好税收立法权在中央与地方之间的分配也变得尤为重要。
1.税收立法权过度集中在中央,造成众口难调的局面。政府明文规定有关税收立法归于中央,而地方无实权。地域资源条件较差的地方政府,仅依靠中央财政拨款、转移性支付是远远不够的。只有给予各地方产业鼓励和支持,进行税收优惠,这样才能在根源上解决问题。但是如今税收立法权归中央所有,中央对地方的发展优势不了解,不能够很好地做到因地制宜,从而无法满足各个地方政府的需求,影响区域经济的发展。
2.地方费用征收广泛,严重影响政府管理。地方政府掌握的税收立法权较少,而中央又不能很好地监控各地执行情况,导致地方政府为了平衡收入与支出的缺口,逐步增加费用的开征,它的征管脱离了中央的控制。另一方面,费用具有不确定性,受人为因素的波动较大,不能合理有效地实现公平。
3.地方政府为了维持区域经济发展优势,进行制度外的税收竞争。一个地区经济发展情况的好坏,往往和当地的产业政策是密切相关的。地方政府为了保护各自地区产业发展,防止资本外流,往往会推行一系列措施,如给予税收优惠和鼓励政策,一方面维持本地区资本发展,另一方面吸引外来资本流入。最后各地区间的产业竞争变成了区域间变相税收激励的博弈,影响正常的市场竞争,不利于市场经济的发展。
三、国外借鉴与启示
(一)税收立法权横向配置
大多数西方国家将立法权按三权分立原则划分,通过对比美国、德国、日本等国税收立法的过程,对我国税收立法具有一定的借鉴意义。各国议案都是由行政机关提出,通过议会审核和批准,最后总统和首相拥有一定的决策权。严格的立法程序,可以保证法律政策的出台都能得到科学合理的分析,避免一些决策失误,满足社会公共需求,同时也彰显出法律制定的权威性和效力性。各集团主体之间权利制衡,相互监督,有效避免以权谋私,实现公平。
各国对不同税收立法权按照职能性又有不同分类,主要有:单一模式,由一个具有立法机关性质的机构行使立法权;复合模式,由立法机关与行政机关共同行使该权利;制衡模式,即三权分立的权衡模式。各国按照各自国情采取不同的模式,但都十分重视立法机关在税收立法过程中的重要性,最后大多实行以法律形式为主,行政法规为辅的税收法制结构。
(二)税收立法权纵向配置
日本与德国在纵向格局上选取了适度分权的体制,日本实行中央集中立法,税收由内阁提交国会审议批准。地方税种包括都道府县税和市町村税,由地方政府起草,但受到权力机关的监督。德国的分税制改革也在法律层面上对联邦和州之间的税收进行了划分,当联邦和各州之间的收入与支出比例出现较大改变时,会对其各地区所享有的税收比例份额进行调整,同时,立法上也明确规定只有联邦政府才有立法权。
一个国家税收立法权纵向配置如何选择,首先应与国家结构相匹配,适应该国国情,考虑其与经济、民主法治相适应。一国的经济、民主法治水平越高,该国中央与地方之间的关系越密切。通过税收立法权的分配,做到中央宏观经济调控与地方资源协调配置,有利于整个国民经济的均衡。
四、完善中国税收立法进程
(一)改进我国税收立法权横向配置的建议
1.完善立法体系,使税收法律更加制度化和规范化。明确税收法律的主体、权限范围,将税收法律制度的制定录入宪法。尽快制定税收基本法,使税收法定不会成为一纸空文,这样不仅有利于确立税收基本规范,明确划分立法权限,改革和规范税收管理体制,而且有利于健全和完善我国法律体系。从根源上解决我国税收立法的诸多问题,使税收法律的制定有规范化的文件指导,保护人民的民主权利,更好地维系社会秩序。
2.实现税收立法权的主体权限逐步向人民代表大会转移。现阶段实行以行政法规为主,税收法律为辅的结构已经不能很好适应我国国情,法律制定的主导权应该回归到人民的手中,避免行政机关有关利益集体进行博弈,影响社会正常运行。主导权回归人民代表手中,不仅可以极大的维护广大人民的权益,满足人民的共同需求,也使得税收法律的制定更加严格,确保法律的实施符合国家的经济发展。
3.加强对费用征收体制的管理。费用的不合理征收实际上是对法律权威性的一种挑战,不利于民主的实现。深入贯彻实施各项有关法规制度,根据实际情况,认真考虑居民、企业基本情况,做到费有所制。加强和规范有关费用征缴情况的管理,确保费用合理化和效率化,规范执法,强化责任,努力做好费用征收管理工作。
4.完善税收立法机制,加强监督管理。主要从税收立法四个过程进行监督,做到事前与事后监督相结合。对于一些重要的税收法律文件,审核流程严格化,制定一些科学化的批准机制。例如有关税收法律先由全国人大常务委员会审核,提出修改和改进意见,然后交由具体制定法律的部门对其修订,最后提交全国人大进行审核通过。这样不仅可以使整个税收法律制定的过程更加严密,加强对税收制定过程的监督,同时也会避免以行政机关为主的分配模式的各项弊端。
(二)优化我国税收立法权纵向分配的建议
1.确定法律层面上税收立法权的归属。依照立法关系明确权力分配,使得税收立法在中央与地方之间分配清晰。对国民经济影响大的税收由中央控制立法,对某些税收要素变动频繁,不能很好固定征收的税种由地方负责。做到中央与地方权责分明,强化责任与规范,从而促进各项法律制度的实施。
2.允许地方设立特色税种,但需经权力机关审核批准。地方政府根据当地特色发展产业经济,给予优惠政策,发挥地方优势。但是为防止各地方政府利用特色税种,变相改变市场经济条件下的竞争规律,需要对其税种的制定、实施进行严格监督,从而极大的维护市场均衡,实现区域之间的公平竞争。
3.进行规费改革,纳入政府预算。费用作为一项具有税收性质的财政收入,对其进行改革,纳入预算管理,在权力机关的控制下实行征收工作。防止地方政府脱离中央政府的控制,加强中央政府宏观管理职能,从而避免地方政府因滥用费用征收条例导致地区之间不合理的公平竞争,最终引起资源分配的低效率。
4.减少财政级次,合理配置税收立法权。我国拥有五级政府体制,相对应的也有五级政府预算,每级审核和有关工作都需层层上报,导致政府行政的低效率。减少财政级次,合理对地方税种进行配置,使得中央与地方与各自的事权范围相配比,合理配置各级政府对各级财政税种的立法权。
对我国税收立法权合理进行配置,有利于整个机构有序高效的运行,解决纳税人与政府,中央与地方之间的问题。创造一种公平稳定的外部环境,促进我国法治道路建设,为经济持续稳定增长创造条件。
摘要：改革开放以来,我国逐步建立和完善社会主义市场经济体制,法制建设仍在有条不紊地进行着。而如今的税收行政立法体制已经不能很好地适应社会发展需要,并且随着时间的推移,税收授权立法方式的弊端也逐渐显现出来,并且政府与纳税人、中央与地方之间在税收分权划分的模式上也存在着一些纠纷,税收立法权模式的划分研究变得尤为重要。
关键词：税收立法权,横向,纵向,分权
参考文献
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消费税异动与税收立法授权 篇8
提高成品油消费税,据官方对给出的解释,可以促进石油资源的节约利用,减少大气污染物排放,促进新能源产业发展,还有利于发挥税收对收入分配的调节作用。而对电池、涂料征收消费税,则有利于提升环境友好型产品的竞争力和促进环境保护。尽管如此,社会舆论对其法律依据以及合理性似嫌不足的质疑仍然有一定道理,只是由于专业性不足的原因,没有完全说到点子上。
不足的原因,没有完全说到点子上。1985人大授权国务院税收立法的理由是“经济体制改革”和“对外开放”,那么,成品油增税是依据体制改革吗?若是,属于什么性质和内容的改革?为什么不做出明确解释以获得民众的理解和支持?而上述增税的诸般“好处”,并未清晰地显示出其与经济体制改革的密切关系;若不是,此政府行为便有超出法律授权界限的倾向。此其一。
有评论说燃油税增税违反了立法法第八条:凡税收等事宜都须经法定程序正式立法。这当然没错,但违反的却不是第八条而是第十条。因为该法第九条把“先制定行政法规”的权力授给了国务院,这样第八条就被“消解”了,而第十条“被授权机关不得将该项权力转授给其他机关”的规定,却是实实在在地被违反了。说起来很简单,财政部、国家税务总局都是国务院下属机构,级别较低,人大授权不是对应它们,它们也不能全权代表国务院。此其二。
同样的问题也表现在成品油增税与国务院自己制定颁发的消费税条例不合。该条例第二条规定:相关税目、税率的调整由国务院决定,但这次提税却是由其下属机构财政部颁发决定,且三次提税只有第一次提到经国务院同意,另两次连提都没提,在法律程序上存在问题是显而易见的。此其三。
给一项政策打分要看谁是它的实际受益者。成品油消费税属于典型的间接税和价内税,直接课征于应税消费品的生产、委托加工和进口环节,其基本特点是可以转嫁,具有推高市场物价的效应,其最终负担者是广大消费者。在当前经济下行、内需不振的形势下,一再加大流转税的征收,从直接和间接两个方面增加企业和居民的税负,不利于激励投资和消费,而它的直接受益者似乎只有政府一家。此其四。
目前我国税收中流转税占比过高是个大问题,这种税从性质上说具有累退性,意思是收入越高的人税负越轻,而收入越低的人税负反倒越重。这种税原本占比就过高,达70%左右,调整这种税制结构已经确定为未来税制改革的重要内容,现在却通过提高成品油税继续加大它的比重,其合理性存在很大疑问。另外,成品油消费税开证5年来征收了9000亿元,这笔庞大的财政资金用在何处并不透明,如果像财政部门所言全部用于节约资源、减少排放,我们生活的大气环境何至于恶劣至此?此其五。
看来问题主要出在税收立法授权的问题上,正确的做法应该是采用单事授权或一事一授权,避免多事授权或概括式授权,并从法律上禁止税收立法权向其他机构或下属机构转让,只有这样,才能维护税收立法权的严肃性和权威性。在我国,全国人大是税收立法的主体,政府只是法律的执行者,它们之间在法律上是从属关系,不能颠倒。1985授权的问题即在于此:第一,没有涉及所授予权力的具体内容,给人一种“你看着办”的感觉;第二,所授权力没有规定明确边界,如时效性、何时执行、何时终止等,而无限授权几等于放弃权力;第三,国务院在取得立法授权后,不应将其转授给下属机构;第四,权力既然可以授出,也应该可以收回,如果不能收回来,只能认为那个权力或许原来就不属于你。
涉及税收立法的事宜之所以不能由政府自己来决定,是因为政府既是税收利益的获得者,又是提供公共服务的执行者,如果任其自立法规,就有可能导致其征税权力的不合理扩大和提供公共服务义务的不合理缩小,故必须以宪法和法律约束之,排除政府侵犯人民利益的可能性。这是税收要素立法权严格保留于立法机关的重要理由,是一国是否为法治国家的极重要的标志。此乃“兴国大计”,万勿有所忽略也。
论我国税收立法中的公众参与问题 篇9
2006年全国人大常委会针对《个人所得税法》修改中的工薪所得费用扣除标准问题采取了了听证会的形式, 让公众积极的参与到立法活动中, 充分的吸取广大公众的意见和建议, 这是全国人大及其常委会立法史上第一次召开立法听证会, 是具有开创性的, 具有极高的社会意义和制度价值。2006年《企业所得税法 (草案) 》立法过程中, 全国人大常委会办公厅召开了有关程序问题的研讨会, 邀请了宪法、行政法、财税法方面的有关专家进行研讨。而且在全国人大审议的过程中, 通过电视台和网站等媒体进行现场报道。各种不同的经济利益集团、市场主体、各地方政府、都根据自身利益的需求, 积极参加到统一企业所得税立法的大讨论之中, 充分表达自己的意志, 维护了自身权益。一定程度上实现了税收立法的公众参与, 提高了《企业所得税法》的实施效率。这些措施在全国人大立法史上较为罕见。但是, 长期以来, 我国在税收立法程序上, 大多数情况是人大授权、行政立法, 实践中很少使公众参与, 缺少广泛的采集意见的程序, 缺乏公开性, 导致税收立法缺乏透明够, 税法不符合现实情况, 在实施过程中出现很多问题, 偷税、漏税、逃税的情形时有发生。针对如何加强公众参与税收立法的问题, 我国学者也提出了不少意见和解决途径, 具体的有通过:召开座谈会、听证会、通过网络、电视、等方式征求意见等方式, 但很少上升到制度构建的高度, 缺少实际的可操作性。
二、公众参与税收立法中的理论基础
(一) 公众参与税收立法是税收法定原则的要求
税收法定主义的基本含义是指, 征税主体征税必须依法律规定, 纳税主体必须依法律规定纳税。其法理在于:人民与国家达成意思表示一致, 转让自己的部分财产权利给国家, 供国家组织公共服务所需;国家与人民之间建立起税收债权债务关系。此种关系建立的唯一前提在于人民的同意, 这种同意表现在立法方面, 就是国家立法机关制定的宪法和法律, 只有公民参与税收立法活动之中, 才能真实地了解其内容, 更好的维护自身权益, 才能更好的履行纳税的义务。
(二) 公众参与税收立法是民主化的要求
税收立法权是公民的一项基本的民主权利。税法是对人民财产的合法侵犯, 更为注重立法程序的民主化。通过公开和透明的程序, 使公众了解在税法的具体内容, 从而维护自身财产利益, 表达不同的意见和看法, 并合理、合法的使自己的权利, 避免不必要的损失。公众通过参与到税收立法活动中, 有利于保障公众对于立法的知情权, 也有利于公众监督立法者在立法过程中积极维护其权利, 督促立法者合法、合理的行使立法权。
(三) 公众参与税收立法是科学化的要求
税收立法是一项复杂性和专业性的活动, 由于我国税法专业人才的缺乏, 当下全国人大的有关机构暂时难以很好地完成这项专业性极强的法律起草工作, 而公众参与能够很好的解决此问题, 动员全社会和全国的税法方面的专业人士, 充分发挥相关专业人才优势, 而且能够保证税法的民主性和公正性。通过各个领域专家研究探讨, 发挥各自的优势, 相互协作, 能够更好的顾及各行业的利益需求, 达到社会公平合理的目的。
三、完善我国税收立法中公众参与的建议
(一) 加强税收立法中专家的作用
由于税法需要很强的专业性技术, 如果没有专业的税收法律专家参与立法, 很难保证立法的合理性、有效性和科学性。
在我国, 专家在税收立法中也发挥着越来越重要的作用。《立法法》、《行政法规制定程序条例》和《规章制定程序条例》对有关专家参与立法的程序作了规定, 然而, 在税收立法中专家的作用还很有局限性, 将专家纳入到立法工作中还不是一项制度, 专家参与立法工作的范围也需要提高, 税法的专业性和复杂性需要专家在税收立法程序中发挥更为重要的作用。
(二) 加强税收立法的透明度和公开性
以往的税收立法, 只有在新税法颁布后, 公众才了解其有关规定。目前对立法程序的实际进程还没有普遍的公众了解的途径, 立法程序也没有为公众提供可行的、直接的与立法工作者直接接触、表达自己意见的机会。
加强我国税收立法的透明度和公开性, 必须在法律中明确规定公众参与立法过程、表达意见的途径, 应当及时向社会公布立法计划、立法现状及立法成果, 并通过专门机构进行程序收集、处理, 及时的传达消息给公众, 并反馈公众的意见。
(三) 完善税收立法听证制度
立法听证制度, 是指立法机关在制定规范性文件的过程中, 组织相关部门、专家学者和其他有直接利害关系的当事人等通过一定方式陈述意见, 为立法机关审议法律法规提供依据的一种立法制度。
我国的立法程序也有立法听证的规定。如《立法法》第34条规定, 对列入常务委员会会议议程的法律案, 法律委员会、有关的专门工作机构应当听取各方面的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等方式进行。但是, 我国立法听证还处于起步阶段, 还没形成规范的制度。税收作为合法侵犯公民财产权利的法律, 听证制度是必须履行的立法程序, 而不是可以采取的程序, 而且应当结合税收立法中专家的作用。税收立法听证程序的完善应当与税收立法公开化、透明化相结合, 参加税收听证的对象应当具有普遍性, 公众有权参与整个听证程序, 了解听证内容和结果并提出自己的建议, 从而保证立法者能充分听取全面的意见, 制定出合法、合理的税法, 使税法达到高效、公平的目的。
参考文献
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税收立法权 篇10
一、西方国家税权划分的理论基础与实践前提
现代资本主义政治制度是建立在分权制衡理论基础上的。英国启蒙思想家洛克在契约论的基础上,针对“王权神授” “主权在君”的理论,提出了分权学说,即国家的权力应分为立法权、执行权和对外权,议会是掌握立法权的机关,政府是行使执行权的机关,对外权与执行权由国王和政府共同行使。法国启蒙思想家孟德斯鸠发展了洛克的分权理论,他认为,每个国家有三种权力,即立法权、行政权和司法权,应分别由三个不同的部门掌握,立法权要实行代议制由人民来行使,行政权应当掌握在国王(政府)手中,司法权则由法院行使;三个部门应当互相牵制,以权力制约权力,从而防止权力的滥用,保障公民的自由。按照洛克、孟德斯鸠等人的理论设计,西方国家根据自己的历史和实际状况,形成了以三权分立为特征的政治体制。
与整个政治体制相适应,西方国家在税收的立法、执法、 司法活动中职责范围清晰,相互联系、制约,形成了一套比较完整有效的运行机制。
二、对税收基本问题的法律规定
关于税收基本问题的法律规定,一般都在宪法中体现,也有的国家专门制订了税收基本法。
纳税是现代国家中公民的基本义务之一,对纳税义务的规定,是各国宪法的通例。最早可追溯到1215年英国自由大宪章第十二条对纳税义务的规定:“除下列三项税金外,设无全国公意许可,将不征收任何免役税与贡金。”1789年的法国 《人权宣言》第十三条规定:“为了武装力量的维持和行政管理的支出,公共赋税就成为必不可少的。”
在规定了公民纳税义务的各国宪法中,有些明确规定了纳税的原则。法国《人权宣言》(1789)第十三条规定:“赋税应在全体公民之间按其能力作平等分摊。”意大利宪法(1947)第五十三条第一款规定:“所有人均须根据其纳税能力,负担公共开支。”希腊宪法(1975)第四条第五款规定:“希腊公民无例外地按其收入分担公共开支。”巴林国宪法(1973)第十五条规定:“征课捐税必须公平合理”,“法律规定对低收入者免征捐税以使其能维持最低限度生活水平。”菲律宾宪法(1987)第二十八条规定:“税则统一和公平。”科威特宪法(1962)第四十八条规定:“……为使维持最低限度生活水平,法定收入微少的人免除纳税义务。”土耳其宪法(1982)第七十三条规定:“公平合理地分担纳税义务是财政政策社会目标。”叙利亚宪法 (1973)第十九条规定:“赋税……,以实现平等和社会正义的原则。”
各国宪法对纳税义务具体内容的规定繁简不一。多数国家的宪法只作原则性规定,条文的表述也简明概括,如日本宪法(1946)第三十条规定:“国民有按照法律规定纳税义务。”也有一些国家宪法规定得比较具体,如菲律宾宪法(1987)规定了“累进制税则”,叙利亚宪法(1973)第十九条规定:“赋税按衡平法和累进制的原则征课。”比利时宪法规定得更为详细,“国家税必须通过立法才能规定。省、城市、市镇联合体和市镇的地方税,非经各自议会作出决议,不得征收。关于省、市、市镇联合体和市镇可以不遵守上述规定而征收地方税的例外情况,由法律规定。”“国家税须每年投票通过。规定国家税的法律,如不展期,其有效期仅为一年。”“在税收方面,不得规定特权。免税或减税,只能由法律规定。”“除法律明文规定的例外情况,国民只缴纳以国家、省、城市、市镇联合体或市镇的名义征收的国家税和地方税。”
税收法定原则在多数国家宪法中得以体现。这渊源于前述英国自由大宪章(1215)第十二条的规定,即“设无全国公民许可,将不征收任何免役税与贡金。”法国《人权宣言》(1789) 第十四条规定:“所有公民都有权亲身或由其代表来确定赋税的必要性,自由地加以认可,注意其用途、决定税额、税率、客体、征收方式和时期。”法国1793年宪法第二十条规定:“一切公民均有权协助赋税的创设,监视其用途和了解其状况。”日本宪法(1946)第八十四条规定:“新课租税,或变更现行租税, 必须有法律或法律规定的条件依据。”新加坡宪法(1965)第八十二条规定:“除经法律或根据法律批准者外,不得由新加坡或为新加坡之用,征收任何国家税和地方税。”
大多数国家的宪法对纳税的立法权属都明确规定由议会行使。如美国宪法(1787)第一条规定:“所有征税议案应首先在众议院提出,但参议院得像对其他议案一样提出或同意修正案。”“国会有权课征直接税、关税、输入税和货物税,以偿付国债,提供合众国共同防务和公共福利,但一切关税、输入税和货物税应全国统一。”第十六条修正案规定:“国会有权对任何来源的收入,课征所得税,无须在各州按比例进行分配,也无须考虑任何人口普查或人口统计数。”法国在1791年宪法中的“赋税”篇第一条和第四条规定:“赋税应于每年由立法议会讨论并决定之,如非明文规定继续有效,即不得继续存在到下一次会期最后一日以后。”“郡行政官及县行政官不得创设任何赋税,不得课派立法议会所规定时间和数额以外的赋税。”法国第五共和国宪法(1958年)第三十四条规定,各种性质的赋税的征收基础、税率和征收方式,由议会投票通过的法律加以确定。菲律宾宪法(1987)第二十八条规定:“非经国会会议议员过半数同意,不得通过准予免税的法律。”
有些国家的宪法在税收立法上不仅规定了议会与政府的权限划分,而且规定了中央税(联邦税)与地方税的立法权限划分。在议会行使税收立法权的同时,可以通过委托立法授权政府制定某种税制,或颁布有关的税收条例。如瑞典1975年的政府组织法(该法为宪法的组成部分)第九条规定,政府可以根据法律授权以政令的形式颁布关于货物进出口关税的条例。菲律宾宪法(1987)第二十八条规定:“国会得立法授权总统在指定范围内,并遵守国会所规定的限制和约束,制定关税率、进口和出口限额、船舶的吨税、码头税以及在政府的全国发展计划范围内的其他税或关税。”土耳其宪法(1982)第七十三条规定:“得授权内阁根据法律规定的上限和下限,变更有关税、捐、费和其他财产负担的减免率和照顾率。”巴基斯坦宪法 (1973)不仅将“征收、废除、豁免、变更或调整任何税”纳入议会的立法程序,而且对“联邦和各省之间的岁入分配,议会授权征收的所得税(包括公司税)、销售和购买税、总统规定的国产税和其他税、以及省议会或省政府无权制定的税种”等都加以限制。
还有一些国家采用税收基本法形式规定国家税收基本制度,如德国、日本、韩国、印度尼西亚、俄罗斯和一些中东欧国家等。阿根廷中央与省的税权划分由宪法规定,其11683号法律则对纳税人、纳税、限定性条款、征管、纳税程序、罚则等做了一般性规定,起到了税收基本法的作用。
概括说来,大陆法系国家,包括以法德为代表的欧洲大陆国家以及曾是法、西、荷、葡殖民地的许多国家和地区,在立法上大多采用法典形式,制订各部门系统完整的法典;而英美法系国家,包括英、美以及曾是英国殖民地的国家和地区,一般不倾向于制订成文法典,制定法大多以单行法律形式出现,这一特点也在税收立法上体现出来。目前已制订税收基本法的国家一般均为大陆法系国家;英美法系国家中一些国家虽有税收法典形式,如美国岁入法典,但只是法律汇编性质,而不同于系统化的规范性部门法典。
三、税收立法机关及立法程序
现代国家的立法机关是通过选举产生的议会。在各国立法机关与行政、司法机关的关系上,即立法机关的地位,从宪法和法律规定中体现出四种类型。
立法优越型。以英国为典型代表。它推崇议会主权原则, 主张一切法律原则均由议会制订;以立法机关为最高权力机关,以立法权为最高统治权,以法律为最高命令。在英国,议会是最高国家权力机关,内阁居于从属地位,高等法院虽对行政机关是独立的,但必须执行议会决议,受议会监督,贵族院本身即是最高裁判机关。内阁对立法机关虽有解散下院的制约权,但在法律上这一权力尚不足以抵消议会的优越地位。
三机关平列型。多数分权国家属此种类型,最具代表性者当推美国。立法机关在国家政体中的法律地位与行政及司法机关基本上平行并列,各机关之间存有不同程度的制衡关系。 在美国,立法权和财政监督权归国会享有;总统掌握行政权, 无直接立法权,但对国会通过的法案拥有否决权;联邦最高法院拥有监督立法和解释宪法的权力,可以通过行使司法审查权宣布总统法令和国会通过的法律违宪无效。
行政优越型。行政机关是国家权力的中心,立法机关和司法机关处于相对次要的地位。法国属于此种类型。法国第五共和国宪法(1958年)大大强化了行政权,总统有权就一切涉及公共权力组织的法律草案提交公民复决,有权要求议会重新审议其最后通过的法案,议会不得拒绝,总统掌握行政权而由内阁代为对国会负责,内阁总理拥有立法创议权,政府有权就法律草案和提案提出修正案,政府提出的法案在国会议程中优先讨论。法国宪法在划分法律事项和行政命令事项的范围时,使法律事项受到限制,而命令事项却有相当的自由度;对于命令事项,即使在法律上已有规定的情况下,也可根据总统命令进行修订或废除;关于法律事项,政府根据需要,可以要求国会在一定期限内承认根据命令所做出的规定;总统和议员都有法律提案权,但关于财政税收法案,则不承认议员的提案权和修改权。
立法至上型。瑞士即为此种类型。瑞士宪法规定,作为立法机关的联邦院和国民院的法律地位高居于行政机关之上, 行政机关无条件服从立法机关,立法机关不仅掌有立法权,还有行政权、监督权与裁判权。对于联邦立法机关通过的法律, 行政当局不得否决,法院亦不得宣布其违宪。一般认为,社会主义国家立法机关的法律地位,基本可划归立法至上型。
据对152个国家立法机关的构成统计,采用一院制的国家有107个,采用两院制的国家有44个,采用三院制的国家只有1个(南非)。联邦制国家一般采用两院制,单一制国家既有采用一院制的,也有采用两院制的。各国的立法程序很不相同,但大体均由行政机关或议员及议会专门委员会提出法案草案,经议会审议通过后,由国家元首签署、公布。在有的国家中国家元首可以否决议会通过的法案。税收法案一般由政府中的财政、税务主管部门拟订提出,或由议员及议会专门委员会提出。在实行两院制的国家中,法案必须由两院都审议通过后方可生效。一般认为,立法机关实行两院制可以防止立法的草率与武断,并缓和立法机关与行政机关的冲突。但另一种意见则认为,实行一院制可以提高立法的效率。
在英美法系国家,判例法是其法律体系的重要组成部分, 法官可以判例形式创制法律。
20世纪以来,特别是二战以后,世界各国出现了行政权强化、立法权弱化的趋势,行政机关的地位不断超乎立法机关之上,这种趋势已成为当代政治发展主流。主要表现在行政机关的立法提案权扩张,立法机关通过的主要不是议员或议会委员会提出的法案;授权立法(委任立法)在现代立法中比例愈益增多;行政的立法否决权不断增多等方面。
四、借鉴与启示
在借鉴西方市场经济发达国家税收立法、执法、司法及其分工的经验的时候,应当注意两个前提。第一,西方国家税收法治建设的理论基础与实践前提是分权制衡学说与三权分立体制;而我国的根本政治制度是人民代表大会制度,国家行政机关、审判机关、检察机关均由人民代表大会产生,对它负责, 受它监督,与三权分立体制具有根本区别。第二,以法的历史传统和法结构与法技术的特征为标准,西方各国可分为大陆法系和英美法系;我国在2000多年封建社会历史中形成了独具特色的中华法系,20世纪初中华法系解体,民国时期法律制度基本属于大陆法系,新中国成立后,形成了自己的法律制度体系,与大陆法系与英美法系都有本质差别。
在明确以上两个前提的同时,应当认识到,西方国家在税收法治建设方面的做法,是伴随着市场经济的发展过程而逐渐完善的,适应并促进了现代市场经济的发展,是人类文明的共同财富,我们应当结合自身实际情况加以借鉴。
(一)充实宪法中有关税收的内容并制定税收基本法
我国现行的1982年宪法规定,“中华人民共和国公民有依照法律纳税的义务。”这仅能说明公民的纳税义务要依据法律产生和履行,并未说明更重要的方面,即征税主体应依照法律的规定征税,因而该规定无法全面体现税收法定原则。所以应在宪法中直接明示税收法定原则,规定“国家依照法律征税。”在宪法规定公民纳税义务的同时,在公民基本权利的规定方面应更加明确,保障纳税人的合法权益。
一些国家对于税收基本问题在宪法中做出了明确规定, 但我国宪法具有集中性、原则性、概括性的特点,不可能将所有税收基本问题都规定进去。因此,有必要制定税收基本法, 规定我国税收制度、征管制度等,在整个税收法律体系中居于主导地位,决定国家全部税收立法、执法、司法活动,规范政府与纳税人、中央与地方的税收关系。当然,税收基本法的规定如果过于原则、概括,则无实际意义;但如对一些敏感问题,特别是中央与地方税收管理权限划分等问题作出明确规定,则要以整个经济、政治体制的改革为前提,在当前尚未取得共识的情况下,在短期内不可能顺利拟订草案并获通过,对此需有充分的思想准备。
(二)尽快完成税收正式立法
立法法(2000年)第八条规定:“下列事项只能制定法律:.. ....基本经济制度以及财政、税收、海关、金融和外贸的基本制度”,第九条规定:以上“事项尚未制定法律的,全国人民代表大会及其常务委员会有权作出决定,授权国务院可以根据实际需要,对其中的部分事项先制定行政法规。”2015年立法法第八条相关规定修改为:“下列事项只能制定法律:......税种的设立、税率的确定和税收征收管理等税收基本制度”,第十条增加了授权期限不得超过五年的规定。目前,我国只有企业所得税法、个人所得税法、车船税法和税收征管法是由全国人大或其常委会通过的,其他的大多数税法渊源是全国人大常委会授权国务院制定的条例。1985年全国人大授权国务院在经济体制改革和对外开放方面可以制定暂行规定或者条例的决定,成为国务院制定税收暂行条例的法律依据。由立法机关制订的法律和授权行政机关制订的条例,其立法层次、权威性和法律效力有所不同,特别是行政机关制订条例的立法过程缺乏经济社会主体的广泛参与。因此,授权制定税收条例数量不能过多,必须严格限制授权期限。
摘要：通过对国外税收立法及其权限划分的基本做法,特别是对税收基本问题的法律规定、税收立法机关及立法程序的比较,分析了在借鉴西方国家税收立法经验时应注意的前提,提出了落实税收法定原则,充实宪法中有关税收的内容并制定税收基本法、尽快完成税收正式立法的建议。
税收立法权 篇11
(一) 证券交易印花税概述
印花税是对经济活动和经济交往中书立、领受的凭证征收的一种税。我国现行印花税是按照财政部1988年颁布的《印花税暂行条例》实施的。
在股票交易市场上, 无论股票交易者是自然人还是企业法人, 只要发生股票买卖行为, 均需按当时实际成交价格计算的金额, 以一定比例的税率由买卖双方分别缴纳印花税, 我们称之为证券交易印花税。
(二) 证券交易印花税之频繁变动
在过去十余年间, 我国证券交易印花税税率调整频繁, 有如升降机般上下波动。经过总结, 我们可以简要地看一下其变动的轨迹及相关背景后果。
1997年5月12日, 证券交易印花税率从0.3%提高至0.5% (上证指数6个月内下跌近500点, 跌幅为30%多) 。1998年6月, 税率从0.5%下调至0.4% (两个月内下跌400点) 。2001年11月16日, 税率再度调低至0.2% (上证指数次日下跌4.62%) 。2005年1月23日, 税率由0.2%下调至0.1% (但股指略做回升反应后, 便逐渐震荡向下回落) 。2007年5月30日, 税率由0.1%调高至0.3% (沪深两市暴跌, 但随后继续上涨, 最终涨至6000点以上) 。2008年4月24日, 证券 (股票) 交易印花税税率由现行的0.3%下调到0.1%。
(三) 问题的提出
由以上的介绍我们可以看到, 证券交易印花税已经成为我国政府调节证券市场的重要工具, 而我国的证券市场对于印花税调整的反应也确实证明了市场对印花税作为金融调控手段的敏感性。但是, 证券交易印花税作为目前金融市场中的重要税种, 且不时通过频繁的上下浮动来吸引了众多关注的目光, 其是否具有合法性?这却是一个值得探讨的问题。对此, 我们可以从三个方面进行具体的探讨:第一, 证券交易印花税的创设是否合法?第二, 证券交易印花税的变动是否合法?第三, 应该在制度上如何改进?
二、税收立法权与税收法定主义
上文所提出的问题, 其实质, 乃是证券交易印花税立法权的问题。因此, 在对以上的问题进行解答之前, 我们需要先对税收立法权的相关概念进行一次明晰。
所谓税收立法权, 是税权的重要组成部分。税权, 即是指税收的管辖权。从具体内容上说, 税权的具体内容应包括税收立法权、税收行政权和税收司法权。其中, 税收立法权是基本的、原创性的权力;税收行政权是最大量、最经常行使的权力;税收司法权是必不可少的, 是为税法有效实施和税务部门依法行政提供有力保障的权力。
税收立法权是国家立法权的重要组成部分, 是国家立法机关或者国家政权机关, 依据法定权限和法定程序, 制定、认可、修改、补充和废止税收法律、法规的权力。根据本文所要讨论的两个问题, 我们可以有针对性地将税收立法权区分为创设性的立法权与执行性的立法权。其中, 证券交易印花税是否需要开征, 属于创设性的立法权的问题。而其应如何征缴, 税率如何, 则可以归属于执行性的立法权的问题。
而税收法定主义, 是与税收立法权相关的一个重要的问题。其主旨是征税主体征税必须依且仅依法律的规定, 纳税主体依且仅依法律的规定纳税。
税收法治是法治原则在税收领域的集中表现和具体运用。国家要履行必要的公共职能, 为公民提供所需的公共产品和服务, 就必须采用一定的形式集中资源, 因此, 国家对公民财产权的一定范围的侵害是必要的, 是公民获得公共产品和服务所付出的代价, 国家征税和公民纳税是一种权力和义务的相互交换。基于此, 国家征税必须事先征得公民的同意, 公民或公民的代表通过法律的形式来表达他们在税收方面的意志, 就成为客观必然。正是在这个意义上, “未经立法, 不得征税”的税收法定主义, 成为税法的基本原则。从历史上看, 国家征税的范围和界限是国家权力与公民权利相互关系中冲突最激烈、矛盾最突出的领域之一, 而税收法治则是现代法治国家处理这种矛盾冲突的基本框架。税收法治不仅仅是通过完善法律来保证国家的财政收入, 更不是要通过法律的强制力来惩治纳税人, 现代税收法治的真正目的是在保证国家行使其税收权力的同时, 通过法律限制国家的任意征税权, 有效保障公民的财产权利。
但从税收法定原则的精神上来讲, 其所谓之“法”不应当包括行政部门所依的法规。因为税收法定原则的功能在于限制政府的恣意征税行为, 保护人们的财产权利。所以税收法定原则所谓的“法”只能是由人民代议机关所立之法。也就是说, 该法的制定必须体现出人民对政府的授权, 也只有这样才能体现出人民对政府的制约作用。相反, 行政法规并不能体现出制约政府行为的精神, 如果税收法定主义之“法”可以由行政机关随意颁布或修改, 则恰恰是对税收法定主义原则的违背。
然而, 目前世界各国在税收立法方面均有诸多的行政法规, 对此, 税收授权立法提供了合法性的解释。
三、税收授权立法概述
根据税收法定主义原则, 一般认为, 税收立法职能应专属于立法机关, 税收立法权完全保留在直接对选民负责的立法者手中。但随着19、20世纪社会经济的高速发展, 税收专业化、复杂程度日益增强, 仅靠立法机关进行税收立法已不能适应社会需要, 因此各国往往将一定的税收立法权授予行政机关行使, 税收授权立法应运而生。税收授权立法的出现弥补了议会立法数量上的不足, 使税收关系及时得到了法律规范的调整;税收授权立法也细化了议会的“框架立法”, 使税法更具操作性和实用性。税收授权立法在国外经过一定时期的历史发展, 从最初被认为是冲击民主、行政专横, 到在制度上不断完善而得到人们认可, 已经过了时间的检验, 有存在的合理性。
从我国现行法律规定来看, 《立法法》第八条明确规定:税收的基本制度属于只能制定法律的范畴。而在第九条则指出:本法第八条规定的事项尚未制定法律的, 全国人民代表大会及其常务委员会有权作出决定, 授权国务院可以根据实际需要, 对其中的部分事项先制定行政法规。但是, 第十条又补充道:授权决定应当明确授权的目的、范围。被授权机关应当严格按照授权目的和范围行使该项权力且不得将该项权力转授给其他机关。因此, 由立法法的规定来看, 我国也已经从宏观的层面建立了授权立法制度, 并对其做出了一定的要求。
四、证券交易印花税创设性立法权剖析
在接下来的研究中, 我们首先来分析第一个问题, 那就是证券交易印花税的创设是否合理。
(一) 印花税创设合法性研究
我国现行印花税是按照国务院1988年颁布的《印花税暂行条例》实施的。也就是说, 这一部《印花税暂行条例》就是创设我国各类印花税的法律依据。从法律性质上来看, 该条例属于行政法规的范畴。那么, 根据税收法定原则及立法法的规定, 税种的创设应该属于税收基本制度, 当无疑问。因此, 国务院原本是没有权限来创设该税种的。那么, 我们只能从授权立法的角度, 来研究其是否已经有正当合法的授权程序。
我国历史上在税收基本制度上的正式的授权立法文件只有有两部。第一次对国务院的特别授权是在1984年9月18日, 第六届全国人民代表大会常务委员会第七次会议根据国务院的建议, 作出《关于授权国务院改革工商税制发布有关税收条例草案试行的决定》, 授权国务院在实施国营企业利改税和改革工商税制的过程中, 拟制定有关税收条例, 以草案形式发布试行, 再根据试行的经验加以修订, 提请全国人民代表大会常务委员会审议。第二次授权是在1985年5月, 第六届全国人民代表大会第三次会议作出《关于授权国务院在经济体制改革和对外开放方面可以制定暂行的规定或者条例的决定》, 授权国务院对有关经济体制和对外开放方面的问题, 必要时可以根据《宪法》, 在同有关法律和全国人民代表大会及其常务委员会的有关决定的基本原则不相抵触的前提下, 制定暂行的规定或者条例, 颁布实施, 并报全国人民代表大会常务委员会备案, 经过实践检验, 条件成熟时由全国人民代表大会常务委员会制定法律。
从上述两则授权文件上来看, 其范畴非常模糊。实际上属于立法理论中的空白授权。空白授权是指授权者授予被授权者一定事项的立法权, 但对授权的理由、内容范围、期限没有作具体规定的授权。1984年和1985年全国人大的两次授权即是如此。第一, 授权未说明理由。上述两次授权是在人大立法时机不成熟、时间紧迫、却又急需要有关规定时, 而采取的一种立法形式。但在两次授权决定中并未加以说明;第二, 授权范围过于宽泛。1984年的授权将大多数国内税收立法权一次性、概括性地授予了国务院, 1985年的授权则使国务院几乎垄断了国家在经济方面的立法权, 两次授权都未明确立法范围。宽泛授权是授权立法的大忌, 由于授权权限不清, 行政机关等于拿到一张“空白支票”, 可以“任意地制造法律”, 立法机关难以判断被授权的政府的税收立法是否越权, 直接影响对税收授权立法的监督;第三, 授权没有时间限制。1984年的授权决定规定的时间是“在实施国营企业‘利改税’和改革工商税制的过程中”, 1985年的授权则赋予国务院在整个经济体制改革和对外开放期间就经济体制改革和对外开放事项的立法权, 使用“过程中”、“改革和对外开放期间”这类让人无法预测其起始终止界限的时间用语, 实际上等于没有时间界限。授权立法规范如果没有时效规定, 事实上使授权机关丧失该项立法权。从法律位阶上来说, 这样的授权立法也与立法法第十条确立的授权明确性原则相违背。
我们可以发现, 虽然对于印花税的创设可以勉强归属于1984年授权文件中的“改革工商税制的过程中的有关税收条例”和1985年授权文件中的“有关经济体制的条例”, 但是基于这两个授权文件都属于空白授权, 其合法性值得质疑。
(二) 证券交易印花税创设合法性研究
如果我们暂时不考虑空白授权的问题, 从我国目前的印花税体系中看证券交易印花税的创设, 那么其合法又如何呢?
在印花税的立法方式中, 其税目采用正列举方式, 凡是列举的征税, 未列举的不征税。现行印花税列举的税目主要有五大类:合同或具有合同性质的凭证、产权转移书据、营业账簿、权利许可证照和经财政部确定征税的其他凭证。
而在《印花税暂行条例》的附件中, 具体规定了印花税的各种税目, 它们是:购销合同、加工承揽合同、建筑工程勘察设计合同、建筑安装工程承包合同、财产租赁合同、货物运输合同、仓储保管合同、借款合同、财产保险合同、技术合同、产权转移书据、营业账簿、权利和许可证照。而由这个附件我们可以发现, 证券交易合同并没有包括在内。这也就是说, 证券交易合同是属于“经财政部确定征税的其他凭证”的范畴, 属于国务院的再授权。
被授予的权利不能自行转授, 这是公认的法律原则。我国《立法法》第十条也明确了这一原则。因此, 国务院的这一再授权, 明显属于越权立法。证券交易印花税的创设也不具备合法性的基础。
五、证券交易印花税执行性立法权剖析
在证券交易印花税执行性立法权中, 我们重点分析最近几年证券交易印花税税率的频繁变动是否合法。
从理论上分析, 证券交易印花税的税率似乎不属于税收基本制度的范畴之内。因此, 其并不属于我国的立法保留的范畴之内。但是, 目前数次调整印花税的法律文件均是由财政部、国家税务总局《关于调整证券 (股票) 交易印花税税率的通知》, 这就引发了我们的困惑。从法律分类的角度上说, 该《通知》应该属于部门文件的性质, 比部门规章的效力还要低。以如此低层面的文件, 频繁地调整证券交易印花税, 其合法性何在?
上文我们已经对税收法治原则作了细致的分析, 证券交易印花税的税率的规制虽然不属于我国法律保留的范围, 但由于其直接涉及侵犯公民的财产权, 且国家征税和公民纳税是一种权力和义务的相互交换, 因此在税率上即时不像税收创设一般严格遵循立法程序, 也不应该仅仅以部门通知的形式随意变动。因此, 在执行性的证券交易印花税立法权上, 同样存在着授权立法的的缺失问题。
何况, 税收的授权立法本身是在税收专业化的背景下产生的。而在目前的情形下, 证券交易印花税在我国财政收入中的比重实际上是很少的, 而更重要的是作为金融市场、特别是证券市场的调节工具而存在。那么, 如果说要通过授权来确立一个部门级的行政机关来执行确定证券交易印花税税率的职责, 证监会似乎比财政部和国家税务总局更适合来扮演这样的角色。
六、应对方案的提出
我国税收授权立法的问题, 除了空白授权, 关键还体现在其监控机制一直比较薄弱。具体来讲, 首先, 我国税收立法从起草到审议通过, 都是行政机关内部操作, 公众没有参与和表达意见的机会, 更没有监督立法的可能;其次, 授权决定内容过于宽泛, 难以确立监督的具体标准;再次, 我国对税收授权立法监督的法律制度不够完备。我国对授权立法的审查主要是通过备案程序来实现的。1985年授权决定规定了“备案”的监督方式, 但对备案后审查的期限、方式和结果都未作具体规定, 备案制度形同虚设。
因此, 我们需要分别从事前、事中、事后三个环节对税收授权立法的完善作简要探讨。
1.事前———对税收授权立法的法律及制度规制
制定税收基本法, 在税收基本法中明确税收国会保留的范围。税收基本法是税法中的母法, 对上与《宪法》衔接, 对下统领各单行税法。目前我国《税法》调整的税种比较狭隘。鉴于税收基本法在我国税法体系中的地位, 可由其明确税收国会保留范围。具体可界定为“税收基本事项及重要的税法要素”属于国会保留事项, 只能由法律规定。然后采用列举的方式对“税收基本事项及重要的税收要素”予以明确。税收国会保留以外的事项属于《立法法》第九条“部分事项”的范畴, 可授权国务院立法。通过税收基本法界定税收国会保留事项, 明确授权禁区, 厘清可授权与不可授权的税收事项, 可在事前有效地防止立法机关的宽泛授权。另外, 实行授权明确性原则, 以取代空白授权。授权明确性要求立法机关授权的内容、范围、目的必须是明确具体的, 不得笼统、含糊。
2.事中———加强公众参与机制
按照《行政法规制定程序条例》第十九条第二款规定, “重要的行政法规送审稿, 经报国务院同意, 向社会公布, 征求意见”。就以证券交易印花税的税率调整为例, 其应属于“重要的行政法规”的范畴, 应由国务院法制办向社会公布并征求意见, 公众有权通过多种方式反馈意见, 国务院应当考虑但并不受制于公众意见。通过各类税法草案的公布与评议, 可使公众对税收授权立法是否越权、内容是否公正等进行有效的监督。对于一些争议较大的立法还应当举行立法听证, 汇集各方意见, 以提高税收立法的科学性与公正性。
3.事后———建立立法监督委员会
实现税收授权立法监控的专门化也至关重要。我国全国人大及其常委会虽然具有对税收授权立法的监督职能, 但由于会期有限, 除了行使立法权, 还要行使国家预算权、监督“一府”“两院”权、任免权等职权, 根本无暇顾及立法监督工作。就目前情况看, 在全国人大内部设立“立法监督委员会”, 专司包括授权立法在内的规范性法规文件的审查与监控, 为诸多学者看好, 具有一定的现实性。立法监督委员会发挥职能的前提是备案制度的完善。
摘要：我国的证券交易印花税在频繁变动的背后, 隐藏着严重的授权立法的缺失问题。本文拟从目前我国证券交易印花税立法现状的介绍入手, 层层剖析, 揭示此过程中存在的正当性问题, 并指出了提高证券交易印花税的调整机关的级别, 同时完善调整程序, 强化监督的解决途径。
关键词：印花税,授权立法,税收法定
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