依法行政主体障碍研究

依法行政主体障碍研究（精选4篇）

依法行政主体障碍研究 篇1

现代法治政府之下,政府行政系统的责任越来越突出,责任政府的概念也成为行政法学解释相关问题的基本概念。在民主行政和责任行政的现代理论的指导下,行政主体对公民、社会、国家承担义务就自然而然地成了行政法治及行政法理论的核心问题,与之相对应,行政主体义务的基本范畴就成了近年来各国行政法学关注的热点问题。强化和完善行政主体义务是当代行政法治的基本格局与一大趋势,一个国家行政主体承担其法律和社会义务的程度和水平直接反映该国行政民主与文明水平。尽管如此,行政主体义务的法律地位在行政法学界却鲜有阐释。

一、行政主体和行政权

在我国传统行政法学理论中的行政主体的概念是,“依法享有国家行政职权,以自己名义实施行政管理活动,并独立承担由此产生的法律责任的组织”。[1]在总结行政主体的概念和特征时,学者们往往片面强调行政主体的权力性和命令性,而较少提到其义务性和责任性。笔者认为这样的定义不是对其一种理性定位,更有悖于现代民主行政的理论。现代国家大多肯定个人的主体性,简单地说,就是人作为一个主体所具有的自我意识、个人特殊性、独立人格和意志自由。个人在政治上应当被肯定为一个独立的主体。从根本上来讲,行政主体不可能是独立的权利主体,行政主体是政治活动中自然人的组合体,是自然人选择的一种管理组织形式。传统的行政主体理论只是表面上分析了行政主体,割裂了行政主体与个人的联系。现代行政主体的概念中应能看出两者的联系,从而便于社会主体积极认同行政主体。

行政主体是行使行政权的主体。那么,何谓行政权?就其性质而言,行政权是一种政治权力,是伴随着人类阶级社会的产生而普遍存在的。关保英教授对行政权的概念是,行政权是法律对其范围加以规定的国家管理职能,它以国家统治权为基础,以行政机关为主体,具有强烈的组织性能的一种权力。[2]行政权虽是一种公权力,但从权力渊源剖析,其源流在于私权,代表的是一种集合意志和私权的让渡。为了维持正常的社会秩序,更是为了保障每一公民的私权,产生了公共的、强制性的公共意志,即行政权。这样产生的行政主体依托行政权所控制的资源归根结底是人民群众创造的,离开了人们的社会存在、社会活动、社会关系及人们所创造的公共资源,就不可能有行政主体,不可能有国家。总之,私权是公权的基础和母体,私权组成公权的目的在于维护私权。自行政权出现开始就是为维护私权而存在,从这意义上讲,行政主体应是义务主体,而非权利主体。它的产生和存在都是为了私权,如果说行政权是鱼,那么私权即个人权利就是水。

现在是民主行政的时代,行政权已经渗透到社会事务各个方面,人们需要国家为他们做更多的事情,完善的福利制度、司法制度、金融制度都与个人生活有着密切的关系又都离不开国家行政权,行政权与公民的利益关系密切。因此,行政权合法化、行政活动科学化、行政主体义务的完善等理所当然地成为了当今行政法学研究的主流。

行政权对于行政相对人来说,是一种义务,即服从行政权的义务。同理,相对人的权利对于行政主体来讲是义务,即保障的义务。行政相对人是在行政法律关系中与行政主体相对应的另一主体,指参与行政法律关系,对行政主体享有权利或承担义务的公民、法人、或其它组织。[3]行政主体与行政相对人同处一行政法律关系之中,享受各自的权利,履行其义务。正如卢梭所言:“个人放弃一部分权利,而他所获得的乃是社会的自由以及对于他所享有的一切东西的所有权,国家权力的合法性根植于社会的契约,每个人都有参加决定社会一切事物的权利。”[4]因此,行政活动应当处于一种义务状态。

二、行政权运行中的行政主体的义务性

在我国,由于种种历史原因和现实原因,长时间以来行政权的运行方向是自上而下的,即其方向是从行政主体到社会个体的方向,是一种“命令———服从”,“权力———义务”的单向模式,缺乏社会个体和行政主体的互动。

但是,无论是从法理学的角度看,或者是从存在的时间来看,还是从所掌握的信息量来看,社会个体都优先于行政主体。理想的运作应该是以自下而上为主、以自上而下为辅的模式,具体来讲,在行政决策上自下而上,执行上自上而下。相对人是行政决策的最终接受者,因此行政主体在决策时,负有从社会个体中收集信息的义务。行政权运用得当,可以促进社会的发展;运用不当,则会成为侵犯人民权利的专制工具。

权力具有膨胀的属性,行政权也无例外。行政权力的行使应当是有限的,它受法律的限制,受相对人权利的限制,还要受其他权力的限制,不受控制的行政权很容易被少数人用来损害公共利益和他人利益以满足个人的私利。当然,法律是一个有效的办法之一。但笔者认为市民社会,作为一个独立于权力体系的一种软力量,能更有效地规制和监督行政权力。行政权力的义务性在于其作为一种公权力捍卫社会的正义和平等。当私权利转化为公权力时,私权随即处于一种不利地位,公权就有可能以其优势来设计和选择对权力使用者有利的原则。在这种情况下,实现正义的方式就是给行政主体加以义务主体的框架,使行政服务于公众并接受公众的监督。

一国行政主体的义务趋向,也就是相对人的权利趋向。作为义务主体的行政主体不应该干涉权利的实现,权利不必经过行政机关而获得和实现。如果说介入,也是在法律范围内的介入,无法律明文规定的行政权力介入私权,行政主体不得干涉私权利的实现。行政权与相对人权利之间的界限应服从以下原则:凡法律未授权的领域,行政机关不享有行政权;凡法律未禁止的领域,为相对人行使权利的领域。

行政主体最重要的义务之一是公开信息的义务,即行政相对人的知情权。从今年5月12日的四川汶川地震发生以来,政府即刻向社会公布最新的数据和情况及受理捐款的数目,以便群众了解和监督政府。在赈灾中我们看到了我国政府的高度的责任性和服务性。此外,从中我们也看出了中国社会中市民社会的崛起:自愿献血、踊跃捐款、组团深入灾区等。这一

近20年来国内关于前苏联农业集体化的研究综述

连小刚

(苏州科技学院人文学院,江苏苏州

前苏联的农业集体化运动在前苏联历史上占有非常重要的地位,对前苏联政治、经济和社会的发展产生了重大影响,同时也是国内学者比较关注的一个问题。从上世纪80年代后期以来,我国学者对这一问题的研究比较深入,出现了较多学术成果,在国内有重大影响的几部前苏联通史类专著中都有对农业集体化的深刻阐述,相关论文还有30多篇,本文拟就20年来国内学界对这一问题的探讨做一综述,以利于下一步的研究。

一、“农业集体化”与“全盘集体化”概念及内涵的辨析

“农业集体化”和“全盘集体化”是两个不同的概念,具有不同的涵义,一些学者对此进行了辨析。

叶书宗指出:“在前苏联,把以个体所有制为基础的小农户联合成以农业劳动组合为基本形式的大农庄的过程,叫做集体化,联合起来的农庄叫做集体农庄;全盘集体化指农民不是一批一批地,而是整村、整乡、整区、甚至整个专区地加入集体农庄。”(1)

朱昭华认为“农业集体化”包括前苏联农业集体化全过程,早在苏维埃政权建立后的土地改革中,苏俄就搞过集体农庄和国营农场,而1929—1937年的农业全盘集体化运动只是前者的一个组成部分,具有独特的运动方式。(2)

闻一认为:“全盘集体化运动”是一场以消灭富农为主线的,用行政命令变革生产关系的,全面的“集体农庄化”运动。农村和农民大规模卷入集体农庄的现象被称做“全盘集体化”(1929年夏天起,1932年结束),实质是要按“工业化”的方法和途径来改造和重建农业。(3)

吴恩远阐述了两个概念的关系,指出“农业集体化”包括前苏联农业集体化全过程,它最早可追溯到十月革命初期,也就是在1918年建立的第一批集体农庄。“农业全盘集体化”是前苏联整个农业集体化运动的一个组成部分。两者既有区别又有联系。(4)

王春良通过回顾恩格斯和列宁关于农业合作化的理论,指出斯大林领导的农业集体化运动违背了他们的理论,其理论和实践忽视了客观经济规律,导致前苏联农业生产的严重破坏与长期滞后。(5)

有学者进一步指出:联共(布)十五大关于农村工作的基本精神是加快农业集体化步伐。“集体化”不是集体农庄化,而是坚持列宁的合作化计划,加快农村的社会主义改造步伐;发展农村各种形式的互助合作事业,经过流通领域和生产过程的联合,再逐步过渡到生产资料所有制的联合。(6)

二、农业集体化运动的缘起及农业集体化理论

关于农业集体化运动的背景、原因及农业集体化的理论,学者们从不同的角度对此进行了论述。

闻一认为粮食产量的不足和商品粮的严重短缺使斯大林所倡导的“工业化”面临危机,但联共(布)十五大基本上没有涉及农业的“集体化”问题,而1928年4月粮食采购危机消除后,斯大林显然有了农业集体化的思想。(7)

王家福通过考察前苏联经济、社会及党内状况,指出经济社会自愿力量将更加有效规制行政权,并推动社会主义和谐社会的建设与健康发展。

问题是农业集体化运动的基础性因素,社会不够稳定是启动性因素,党内斗争是突然性因素,并认为尽管斯大林政策付出了沉重的代价,但在客观上顺应了当时世界形势的严重挑战,以后在实际上捍卫了无产阶级专政的伟大国家。(8)

章前明以斯大林对社会主义的错误认识为切入点,指出斯大林的错误主要在于混同了生产资料国有化和社会化之间的区别、把社会主义的实现简单地归结为只是改变原有生产关系、认为生产资料集中在国家手中是保证“按劳分配”和集体农庄生产高速增长的唯一办法等方面。(9)他还通过剖析1928年初前苏联粮食收购危机的直接原因,指出把粮食收购危机作为前苏联必须立即开展大规模农业集体化的证明的观点是不正确的,他认为斯大林关于农业集体化的问题的理论实际上是建立在对粮食收购危机的错误理解和分析基础上的。(10)

叶书宗分析了斯大林实施农业集体化政策的出发点,即为了使粮食收购工作有比较稳固的基础,必须展开农庄和国营农场的建设,+,-并指出从1928年开始,斯大林提出了一些新的关于农业集体化的理论:否定商品经济,否定市场流转作为联结工农联盟的纽带,而把重工业作为社会主义建设新时期联结工农联盟的纽带,把重工业作为改造农民的杠杆;把从振兴农业开始建设社会主义变为从建设重工业开始建设社会主义经济,把尽可能多地生产商品粮作为农民在社会主义建设新时期的中心任务。同时认为这一理论从宏观上来说有一定的合理性,但从微观上来说却有很大的片面性。+.-

邢广程提出斯大林实行全盘农业集体化的原因是克服粮食危机,指出1929年是大转变的一年,斯大林认为只要实行全盘农业集体化就可以解决农业问题和粮食问题,农业机械化是前苏联赶上先进的资本主义国家的必要条件。+/-

三、农业集体化中的富农

消灭富农是农业集体化运动中的一个重要内容,许多学者对这个问题进行了论述。

戴隆斌认为在前苏联上世纪20年代末、30年代初进行的全盘集体化运动中,富农被认为是“集体农庄运动的死敌”而被消灭,这场消灭富农运动的扩大化造成了十分严重的后果。富农作为一个阶级被消灭是与斯大林的整个社会主义观念和阶级斗争尖锐化的理论联系在一起的。+0-

李丙清、马秀红通过对前苏联在向社会主义过渡进程中消灭富农的原因、方式和实施结果的考察,指出前苏联消灭富农经济存在时间上过早、方式上过激等弊端,并由此得出启示:必须按照生产力的发展要求来推动农村生产关系的变革;必须正确区分和处理社会主义的各种矛盾;必须按照客观的经济规律对待和改造富农经济。+1-而唐士润认为:实现土地法令过程中已经消灭了富农,新经济政策时期没有形成新的富农阶级。+2-梁其林通过分析农业集体化时期的农业生产和富农政策的演变,指出集体农庄制度具有一定的生命力,但也存在严重的问题。+3-

谭继军和冯佩成分别从“特殊移民”的角度探讨了前苏联

摘要：研究行政主体有重要的意义,本文从行政权的渊源出发,认为行政主体应首先是义务主体。随着社会经济文化的不断发展和市民社会的渗透,我们的行政权应该受到来自法律和社会的双重监督,以服务行政为本位。“私权本位”是当今世界一大潮流,为了维护私权,突出行政主体义务本位的实体性是非常有必要的。

关键词：行政主体,行政权,义务主体,市民社会

参考文献

[1]王连昌.行政法学.北京:中国政法大学出版社,2002.

[2]关保英.行政法与行政诉讼法.北京:中国政法大学出版社,2004.

[3]方世荣.论行政相对人.北京:中国政法大学出版社,2005.

[4][法]卢梭.社会契约论.北京:商务印书馆,1996.

依法行政主体障碍研究 篇2

引言

随着我国经济发展，城市与农村之间、不同城市之间以及不同行业之间的差距越来越大，各种社会矛盾日益突出。虽然目前我国的行政沟通得到一定程度的改善，但行政沟通仍有很多不足，经常出现很多沟通失效的情况。在这种情况下，研究提高我国行政沟通的有效性，改进沟通方式，健全沟通体制显得尤为重要。

本文选题的意义在于：运用所学相关原理探讨行政沟通体制不畅、效率不高等现象存在的原因，有针对性地提出促进行政沟通的有效性对策与建议，以减少沟通障碍，提高行政沟通的效率。

本文首先从行政沟通概述入手，采用比较直观的方式，开门见山的摆列出所要研究对象的基本情况，让大家有个初步的认识和理解。然后，对沟通过程中出现主要障碍作出总结分析。最后，针对出现的行政沟通障碍，结合影响行政沟通的因素提出应对策略，保证行政沟通顺畅，顺利开展行政工作，大幅提高行政工作效率。

一、行政沟通概述

（一）沟通、行政沟通的含义

“沟通”一词最早见于我国古代春秋时期的史书《左传》，沟者，本意为水道；通者，本意为由此端而到彼端，中无阻隔。沟与通合为一词，原意指开沟而使两水相通，后来，沟通则泛指彼此相通。信息概念出现以后，又泛指信息沟

[1]通，在英文中沟通通常用“communication”。关于沟通的含义，国内外的学者观点各异。美国管理学家罗宾斯认为:“沟通是意义的传递与理解。”另一位美国

[2]管理学大师孔茨将信息沟通解释为:“信息从发送者到接收者的传递，而这是一种接收者所理解的信息。”著名组织管理学家巴纳德认为“沟通是把一个组织中

[3]的成员联系在一起，以实现共同目标的手段”。清华MBA教材《管理学》将沟通

[4]定义为人和人之间传达思想以及交换情报的过程。

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行政沟通即行政信息沟通，指的是行政体系与外界环境之间，行政体系内部各部门之间、层次之间、人员之间凭借一定的媒介和通道传递思想、观点、情感、交流情报信息，以期达到相互了解、支持与合作，谋求行政体系和谐有序运转的一种管理行为或过程。它是行政协调的前提。

（二）行政沟通的基本分类与形式

行政沟通的方式多种多样，可以根据不同的标准划分。根据沟通的组织结构的不同将沟通划分为正式沟通和非正式沟通；根据信息传递的方向的不同将沟通划分为向下、向上和水平的沟通；根据沟通的形式分为书面沟通和口头沟通。

1.正式沟通与非正式沟通

正式沟通指的是依据政府明文规定的渠道所进行的信息沟通。是建立在行政组织基础之上，通过正常的行政手段实现的。如行政机关发布法令、规章、命令、通告、公告、传达文件、召开正式会议、制订正式报告、手册；行政领导与下属人员因公务所进行的正式接触与会谈；下级行政机关对上级行政机关的报告、建议、申请等。正式沟通的优点是沟通效果好，约束力强，保密性高，可以保持内部公共关系工作的权威性。重要信息和文件的传达及政府各项决策通常都采用正式的沟通渠道。正式沟通的缺点是信息必须经各层级层层传递，沟通速度较慢而且缺乏灵活性。

非正式沟通主要指正式沟通渠道以外的信息传递和交流活动，这种沟通形式不受政府的监督，沟通渠道比较的自由。它是建立在公务人员社会关系之上，通过公务人员的社会交往实现的。如公务人员间的日常接触、社交；非正式渠道的消息传播等。非正式沟通的优点主要在于信息沟通速度快，沟通形式多样，受组织约束和干涉较少，较为直接明了。这些优点使它成为正式沟通的必要补充。非正式沟通的缺点在于沟通渠道较难控制，信息内容容易失真，非正式沟通中的一些负面信息容易影响组织的凝聚力，破坏团结。

2.下行沟通、上行沟通与平行沟通

下行沟通是指政府组织或个人(上级)经组织内层级系统对其下级组织或个人进行信息沟通。这是下级部门或个人获取上级领导指示的最重要渠道。例如政府部门为了更好地实现其计划方案、工作目标、政策措施等决策，通常会通过多种渠道传达给基层的千部群众，并要求其提出合理化建议或是认真执行等。下行

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沟通的主要优点在于可以使下级了解上级的指示精神、工作意图、行动目标等。下行沟通的主要缺点在于容易专断和高傲，脱离群众，得不到广泛响应。同时也容易产生下级对沟通信息理解不正确的现象，导致失真，脱离行动目标。此外，下行沟通的信息需要经过层层传递，效率必然要受到一定影响。

上行沟通指自下而上的沟通，也就是下级向上级反映意见和情况，又称为反馈。下行沟通的目的是要将下级对有关情况的看法、意见和建议及时反映上来，以利于上级及时解决下级工作中出现的问题，对下级的工作作进一步的指导，或者是吸收和采纳下级的合理化建议，修改其工作方案，以利于决策目标的实现。上行沟通的优点在于领导者能够更全面直接地了解政府组织和大众的现状和动态；基层员工可以直接向上级反映意见，提出一些建议，从而使上级和下属之间的关系更加紧密，提高组织的凝聚力和声誉。上行沟通也存在一定的缺陷，主要表现在：不同级别之间的沟通双方疏远感和感知能力的差别会导致一些信息在传递过程中可能出现失真现象。

平行沟通主要是指政府系统内层次相当但没有隶属关系的个人或单位之间的信息传输和通信，也被称为交叉通讯或横向沟通。平行沟通可以互通信息，避免相互之间的误解、扯皮以及踢皮球现象，有利于互相信任、互相合作，从而提高工作效率。平行沟通缺点是沟通中的想法过多，容易导致信息分散和遗漏，有时还会导致相互抱怨，造成负面影响。

3.书面沟通和口头沟通

书面沟通是指以正式的书面文字进行沟通，正式性、权威性、准确性是它的显著特点，具有一定的凭证作用。口头沟通是指以口头语言进行的沟通，他的特点是及时、效果好、交互性强，但也存在随意性较大，权威性、准确性差等缺点。

（三）行政沟通的重要意义

行政沟通是整个行政管理的核心部分，是行政组织体系得以正常运转的必要条件。必须具备及时性、充分性、准确性三个特点，它是实现行政决策科学化、民主化的重要基础，是提高工作透明度，信息传递的有效途径。在当前网络化不断发展的情况下，明确行政沟通中障碍，有着重要的意义。

首先，从提高行政效率角度来看。行政沟通是行政活动顺利进行的前提，加快行政沟通研究是推进行政管理体制改革，建设服务型政府的重要举措。随着行

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政活动的日益复杂和行政信息的日益增加，行政人员尤其是行政领导要想掌握第一手资料，就得调节行政机构的各种人际和组织的关系，这一切只有通过完善的行政沟通机制才能实现，对行政沟通提出了更高的要求。

其次，从提高行政决策水平来看。快速规范的行政沟通有利于提高政府工作透明度和公信力，是现代行政管理赖以正常进行的前提条件。现代社会问题的日益复杂化，导致了信息量剧增，造成了信息沟通渠道的多元化和网络化，行政组织的决策量随之剧增。据调查显示，人们除了睡眠时间之外，几乎有70%的时间都用在沟通上，而余下的30%的时间被用于分析处理各种相关事务。所以说，沟通是无处不在，无时不在的。要达到决策的科学化和民主化，做好沟通工作，尽量掌握全面的信息是其中的关键，有助于理性分析问题，作出正确的决策。

第三，从促进提高单位凝聚力来看。有效的行政沟通有助于增强行政人员的参与意识，改善人际关系，构建和谐的组织氛围；有助于减少沟通中信息失真的现象，降低信息流通中的“噪音”，为组织成员的工作创造良好的环境。如果沟通不能到位，将会直接导致行政的低效甚至无能。只有改进行政工作方法，让行政人员真正参与管理，增强员工的积极性和创造性，才能实现高效的行政，提高政府或单位的自身凝聚力。

二、行政沟通存在的主要障碍

在行政各项工作中，行政沟通起着极其重要的上传下达的作用，尤其是在交流中体现的极为突出。行政沟通时行政组织的血液，是行政过程的重要组成部分，只有让行政人员积极参与沟通才能有效地提高行政活动的效率。然而沟通并不是总是有效，在实际的行政活动中经常会遇到各种各样干扰达成的障碍，这些障碍阻碍着行政沟通的顺利正常进行。

（一）我国行政沟通的基本情况

在我国行政部门的行政沟通中，沟通主体主要是各级政府部门的办公厅(室)，它们构成了从上到下，以及部门之间相互交织的行政沟通网络。沟通的[5]方向主要有横向沟通和纵向沟通。沟通媒介主要是文件、会议、广播电视及互联网等。行政组织中的各种沟通机构相互交织，构成行政组织信息流的网络。

改革开放以来，随着社会实践的发展和国家行政管理的加强，尤其是行政体制改革的不断推进，我国政府行政沟通得到了很大改善。人们也越来越多地认识

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到行政沟通的重要作用，并开始逐步建立行政沟通的组织系统和制度保障体系。但由于各种原因，我国政府的行政沟通仍不够充分，存在诸多缺陷。主要表现在以下几个方面：第一，组织结构僵化、重叠，非人格化管理明显，信息传播效率低下。第二，沟通环境不完善，本应有的正常沟通渠道不能畅通，无法及时地获得真实充足的反馈信息，难以有效维护其主权利。第三，沟通方式单一，过于重视语言沟通，非语言沟通应用程度不够。导致了信息沟通的不完整性，行政信息在传递的过程中存在一定的失真，不利于沟通的顺利进行和行政行为的实施。第四，沟通媒介单一，我国政府中的许多部门的领导仍然习惯于开会这种单一的沟通方式。但是这种方式会使一些更有效率的沟通渠道得不到有效的发挥，导致信息传递中的人为损失较严重，信息公开化程度不高，互动性不强，信息反馈的失真度较高。第五、个人沟通能力缺失，在对行政信息的处理时，人们往往会因为某些因素的影响，例如集体利益、个人的文化水平、性格差异和价值观念等方面的不同，造成行政信息价值判断上的失误，从而导致行政沟通的失败。

（二）行政沟通存在的主要障碍

行政沟通对于行政系统内部的和谐稳定以及决策的科学民主都有重要意义。在我国现有的行政沟通体制中，政府或单位组织已经充分认识到沟通的重要作用，也逐渐在体制内加强沟通，通过畅通的沟通提高工作效率，更高质量的工作，但是行政沟通中的客观障碍和主观障碍依然影响了沟通的顺利进行。

1.客观障碍

（1）组织结构障碍

科层制是当前我国主要的行政组织结构形式，对行政沟通产生了重要的影响。组织中的所有成员都要严格遵循一套抽象的规章制度，而且组织成员的职务运作也要受到规则的约束。合理的分工：职权等级，形成等级链；正式的决策文书；非人格化的管理；专业培训机制以及合理合法的人事行政制度是典型的科层制组织所具有的特征。

随着社会科学的不断发展，科层制的弊端不断显现，我国科层制组织中也存在着许多局限性，不利于人员之间、组织之间以及人员与组织之间的沟通，从而成为影响行政沟通的主要障碍：

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首先，由于权力过于集中，组织中个体的影响力过强过大，许多组织的运行并非依赖于组织规范，而是依靠领导者个人的权威、意志，使个性角色替代了组织角色，使得沟通在内外部、上下级问存在诸多问题。横向沟通是各组织内部部门、人员间的沟通，组织内部各部门既分工，又相互依赖，需要相互合作又存在相互监督。由于体制的不健全，横向沟通有机构设置不合理权债不清、推脱责任、协调力度不够、信息沟通不畅等问题。纵向沟通就是上下级间沟通的障碍。没有健全的制度．下级因害怕打扰领导、习惯听领导指挥而不主动与领导沟通。上级领导把主要精力要用于组织外的事务及组织中的大事，没有时间与下属沟通，对下级不信任，只对部分下级人员沟通且以单向沟通为主。这都导致行政组织沟通中信息不对称。不利于决策的正确性和工作的顺利开展，缺乏相互监督和信任。

其次，组织的层次过多、机构重叠、关系不顺、文山会海等因素，都会给行政沟通造成障碍。在设计组织结构时，应考虑组织中沟通线路是否畅通，应对沟通的线路、时间作出科学的安排。组织的层次应该合理，层次过多会影响沟通的速度和准确度；层次太少，又会造成传抄方面的困难。

再次，追求形式、压制创新。由于行政组织过分强调照章办事，致使组织成员的行为长期被限制，其后果就是墨守成规就成为了组织惯性，而组织成员的创新性演变为机械性、多样性转变为单一性，人们在组织工作中缺乏创新意识，没有效率，关心的只是有没有违反规则，而不是如何与同事领导交流，针对组织中存在的问题提出新的想法和建议。（2）行政环境障碍

行政环境是指行政系统赖以生存和发展的外部条件的总和。这些条件有物质的、精神的；有有形的、无形的;有自然界的、社会界的。总之凡是作用于行政系统、并为行政系统反作用所影响的条件和因素，都可能属于行政环境的范围。当前与行政系统关系比较密切的主要是国内行政环境和国外行政环境。国内行政环境主要包括经济环境、政治环境、文化环境以及人口、民族、历史文化传统。国外行政环境主要包括国际社会环境和国际自然环境。正确处理好行政环境与行政沟通之间的辩证关系，对于完善行政沟通体制，构建良好的行政沟通环境，消除行政环境中的沟通障碍具有重要意义。

改革开放以来，我国不断推行行政组织体系改革，行政环境有了较大的改善，天津科技大学14届本科生毕业论文

在一定程度上促进了行政管理体系的发展。但是也存在着一些问题，成为影响行政沟通的主要障碍：

第一，我国行政组织的层级结构明显，信息沟通速度缓慢。随着经济全球化的不断发展，信息的数量不断激增，处理及分析难度不断加大，这对行政组织的沟通体系提出更高的要求。然而在信息的传递过程中由于受信息的编码、解码、传递渠道等因素的影响形成了各种沟通噪声，造成信息偏差，从而降低了沟通效率与效果，成为影响行政沟通的一大障碍。

第二，我国行政体制改革力度不够。存在一些与现实社会的发展不相适应的环节，行政组织中的深层次矛盾并未完全得到解决。观念和利益问题，职能转变、政企分开问题，改革的配套、平衡问题，人员分流问题以及行政法制建设问题没有得到很好的解决，阻碍了行政组织与公众之间的信息沟通，导致公众相对于政府，下级相对于上级掌握较少的信息，缺少相应的知情权，造成行政沟通中的信息不对称现象。

第三，行政组织与公众之间的双向互动型沟通难以建立。受中国传统行政文化的影响，行政组织官本位意识严重，服务意识相对淡薄。重管理轻服务，服务型理念尚未得到很好的贯彻。形式主义严重，工作效率低下。公众和社会对政府进行监督的意识淡薄，公民参与政治生活率较低。组织原有的沟通渠道和沟通模式难以发挥应有的作用，成为阻碍行政沟通的又一障碍。

（3）时空距离障碍

时空距离障碍指地面距离、城乡差别、通讯条件等因素造成的障碍。时空距离等外部因素对信息沟通传递及其效果有很大影响。如果行政机关的工作单位分散在各个地方，或者同一单位的人在不同的地方工作，时空距离远，而通讯条件、交通条件又很落后等原因。那么，人与人、单位与单位之间在不同的时间和空间条下沟通双方接触机会较少，只能借助于通讯设施和书面媒介来传递信息。“如果没有人与人之间的良好沟通，它是不可能实施有效的领导”，就不能畅快

[11]地交流意见、沟通信息，相互了解和理解，就会普遍造成信息不畅的现象，影响了工作效率。

（4）沟通“噪音”障碍

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行政沟通中的信息传递“噪音”，是指与信息接收方或政府决策活动无关的信息。在单通道信息系统中、通道容量小，很多信息由于常规通道堵塞，只能通过各种“小道”传递。此外，因为单通道信息系统缺乏必要的独立性，导致进入政府决策的信息通常一成不变，政策制定者难以识别和比较信息的真实性，造成沟通“噪音”对决策产生严重影响。国内政府目前的行政沟通中，对政务活动影响较大的是“本底噪音”和“伴生噪音”。

[6]“本底噪音”主要指信息渠道本身含有的噪音信息。“伴生噪音”则是指各种小道消息、非正规渠道的信息。我们的国家政府部门虽然有庞大的沟通网络，但因为政府行政沟通高度一元化，导致正常的沟通渠道经常发生堵塞。“本底噪音”的形成主要是下级信息传送机关接受上级机关的领导，其一，信息传递的上级机关希望下级机关的给予工作支持，就会迎合下级机关的一些需求，从而传送一些“假大空”的政策信息给下级机关。其二，下级机关为了获得上级机关的肯定，往往“报喜不报忧”只上报一些上级机关“所需”的信息；这就使得双方的信息传递过程中不可避免的产生“本底噪音”。

2.主观障碍（1）语言障碍

语言沟通主要是指借助语言文字进行的沟通，主要包括口头沟通和书面沟通。语言沟通是一种常用的行政沟通方法，传递行政信息的语言对事物的描绘应该是准确的、客观的、全面的。

在现实生活中，由于人们对语言的不同理解，语言使用方面的局限性，以及语言本身的特性，常常会导致信息传递的不准确、不全面、不客观，从而影响行政沟通的准确性。正如下面这个故事，“古时候，有一个秀才去买柴火，他对卖柴火的人说：“荷薪者过来!”但是，卖柴火的人根本听不懂荷薪者(担柴的人)是什么意思，只听懂了“过来”这两个字，就把柴火搬到秀才的前面。秀才又问他：“其价如何?”这一次，卖柴火的人只听懂了这句话中“价”这个字，于是，他就把柴火的价钱告诉了秀才。秀才接着又说：“外实内虚，必烟多焰少，请损之。”意思是你的柴火外表干而里头湿，这样燃烧起来一定会浓烟多火焰小，请你把价钱减少些吧。”但是，卖柴火的人却根本听不懂“请损之”这句话的意思，于是直接挑着柴火就走了，最终导致了交易失败”[9]。从这个故事中不难看出，天津科技大学14届本科生毕业论文

在沟通过程中如果参与者不能使用互相都能够理解的语言或沟通方式，就会导致沟通过程中产生许多困惑和障碍，影响了行政信息的传递。在现实生活里，人们在使用语言沟通时，如果在语言表述上，或者概念运用上出现不当，就会造成语言的误解和误用，这些都会影响交流的效果，从而导致行政信息传递失误。（2）认知障碍

这里的认知是指人们对事物的认识。沟通实际上是一种心理过程，由于人的经历、知识经验、文化背景、个性差异、价值观念等方面的不同，对同一事物往往会表达出截然不同的看法或结论。主要表现在以下几方面：

第一，错误理解沟通的含义，没有明确沟通的目的。一方面，沟通不仅是指信息的传递，更重要的是正确的信息被人理解，达到协调组织行动，实现组织目标的目的。许多组织成员把信息传递的完成当做沟通过程的完结，而不顾接受者是否正确理解了信息的含义，导致了沟通过程的不完整性。另一方面，沟通不但是宣布政策和规定，而更重要的是为了实现思想统一和行动一协调。沟通者与被沟通者都要清楚沟通要达到的目的和解决的问题，对问题的背景、解决方案以及解决依据等资料有足够的认识和把握。

[7]第二，知识水平及价值评判标准的不同，导致组织成员缺乏共同的价值观，对同一信息有着不同的理解和认识。价值判断应当是建立在对事物特性的全面认识的基础上，不然的话我们就很可能做出基于经验的错误的判断。但是行政信息处理过程中，往往受到集体利益、个人的经验、文化水平、个性的差异和价值观等各种因素的影响，会引起对行政信息价值的错误判断，从而导致行政沟通出现障碍。因而在政府行政沟通过程中，应当尽量使组织内部的人员形成大致相同的认识和理解，特别是具有相同的价值观，这样才能更好地加强行政沟通。

[10]（3）地位障碍

地位是指某人在行政组织和群体中的位置，具体表现为某一个人在行政群体中的相对级别。通常情况下，接收方在接受信息时除了对信息本身进行判断，还会对发送人进行判断。发送方的层次越高，其所发送的信息越容易被人接受。此外，上级对下级传达信息时顾忌较少，而下级给上级提报信息时则顾忌较多。正因为交流双方的身份和社会地位各不相同，因此会产生不同的角色心理[8]。由此可见，地位因素抑制了人们之间的自由沟通。这种因职位高低或者沟通双方本身

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所处的位置、立场不同而导致的沟通障碍在我国行政管理过程中长期且较为普遍存在，尤其表现在职位的高低尊卑上，严重影响了各行政决策的传达和普及，使人误读各项行政决策。

3.其他障碍

行政沟通中除了主观、客观障碍外还存在着其他方面的障碍，如沟通方式的障碍。在行政沟通过程中，沟通渠道选择不当造成的障碍是比较常见的，在科技发达，媒介众多的今天，行政沟通中有随意选择沟通方式，如网络，只考虑沟通的范围而忽视了各种不同媒介的优缺点，没有实现应有的沟通效果。在沟通的过程中，也存在着官话和套话太多，无用的信息量太大使沟通偏离主题。另外，语言选用不当及语义不明，口头语及语言的抽象概括使不同的民族、地区间的沟通遇到障碍。

三、行政沟通障碍的解决对策

（一）建立完善的行政组织体系

建立完善的行政组织体系，建立扁平式行政组织结构，克服科层制的弊端。政治行为主义的代表人物西蒙指出，在等级结构中随着层级数量增多和单一上级面对下级的数量增加都会产生信息失真和控制乏力的问题。层次繁多的直接后果就是机构臃肿庞大，效率低下，人浮于事、相互扯皮的不良现象。

[12]所谓组织扁平化即在组织的决策层和操作层之间的中间管理层级越少越好，以便组织尽最大可能将决策权延至最远的底层，从而提高沟通和决策的效率。扁平化的组织结构能够在一定程度上放宽管理的范围，使得上下级沟通更加通畅。组织扁平化还可以增加行政组织内部的民主气氛，让组织成员脱离等级秩序的严格束缚，能够畅所欲言，增进理解；方便上下级的直接沟通，有利于及时掌握信息、快速决策，提高沟通的有一效性。

[12]构建扁平式的行政组织结构，应当从以下几个方面入手：第一，建立健全组织中的民主集中制，消除权力过于集中的现象，充分发挥组织成员在行政沟通中的重要作用；规范组织行为，确立组织规则的权威，建立平等的沟通关系，调动组织成员参与沟通的积极性，提高组织决策的科学性。第二，行政组织规模过大的政府部门需要减少沟通层次，精简机构，明晰组织职权，建立健全沟通网络，缩短信息流通通道，加快信息流通速度，降低信息传递失真率，提高组织内部沟

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通效率。第三，坚持以人为本的沟通理念，尊重组织成员，为组织沟通创造良好的环境，鼓励组织成员参与沟通过程，激发其想象力和创造性，打破组织惯性，实现沟通方式的多样性。

（二）改善行政沟通环境，减少沟通中的“噪音”

首先，适应经济全球化的发展，增强行政组织处理和分析信息的能力，提高信息的准确性和时效性，减少在信息的传递过程中由于受信息的编码、解码、传递渠道等因素而导致的各种沟通“噪音”。

其次，加快我国行政体制改革，着力解决行政组织中的深层次矛盾，加快改革配套措施的建设。建立政府新闻发布制度，增强行政运作的透明度，消除由于信息沟通不畅造成的公众对于政府的不了解。

最后，倡导法治理念，建立健全行政沟通法律法规建设，积极推行政务公开，减少行政沟通中的信息不对称现象，保障公众的知情权和监督权，提高公众参与行政沟通的积极性。

（三）打破单一沟通方式，设置行政性专门信息机构，建立健全多通道信息传递体系。

1.建立行政性的专门信息机构

建立官方的专门信息机构是解决由于人力和物力的限制，制约行政沟通的有效发挥这一问题最好的办法。这类机构可以分成两种：一种是专门研究处理行政信息的机构，另一种是专门传送由下级及上级的信息机构。要成为真正行政性的专门信息机构，还必须要健全组织，调整结构，转变职能，明确沟通渠道，改善沟通网络。对党政信息沟通系统进行分离，使两个系统相对独立。行政部门要加强信息机构建设，建立健全各级政府的信访机构、信息中心明确分工并提高其整体的运作效率。使专门信息机构的特点和优势真正发挥出来。

2.建立非行政性的信息系统

在我国，非行政性信息系统主要包括国家决策部门行政领导之外的信息系统，受国家决策部门领导，为国家决策部门服务。[14] 非行政性的信息系统的主要功能在于给国家决策机关提供相关的决策咨询服务,通过分析研究国家决策效果信息，及时给决策部门提供相关的决策咨询报告。它的作用在于为各级地方政

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府部门提供决策咨询。从而形成一个既相互独立又相互统一的高效沟通网络。

3.规范行政沟通方式，拓展社会沟通渠道

社会的开放程度直接影响公众参与政治生活的程度，社会的开放程度在很大程度上取决于政府部门与公众之间的沟通。社会主义民主是人类社会最普及、最广泛的民主，应该发展多种公众参政议政渠道，如社会协商对话、公众议政活动、众投票公决等。促进语言沟通与非语言沟通的有机结合，注意双向沟通。领导[15]与下属之间应该经常通过提问、询问等方式进行信息互换，形成一种信息环流，从而实现双向沟通。政府的信息部门可以把公众的意见和建议反馈给相关部门，以便根据公众愿望和需求，进行相关决策和提供产品。

（四）强化思想教育，提高个人素质

针对行政沟通中出现的主观障碍，要不断加强行政人员的思想教育，严格职业操守，使各部门人员都能明确组织目标和行为规范，树立共同的价值观和价值准则，避免价值判断上的失误。不断提高行政人员的个人素质，使其明确自己的职责。自觉、主动，如实地向上级汇报反馈行政信息，防止信息的交流不对称，提高行政沟通的及时准确性和决策的全面合理。

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结 束 语

本文主要针对我国行政沟通的现状及其存在的问题展开论述，概述沟通、行政沟通的概念，阐述行政沟通的重要性，明确沟通中的障碍，并提出相应的对策。

行政沟通对于行政系统内部的和谐稳定以及决策的科学民主都有重要意义。在我国现有的行政沟通体制中，政府或单位组织已经充分认识到沟通的重要作用，也逐渐在体制内加强沟通，通过畅通的沟通提高工作效率，更高质量的工作，但是行政沟通中的客观障碍和主观障碍依然影响了沟通的顺利进行。

对此，文章从客观障碍和主观障碍出发，提出了我国行政沟通中的组织结构障碍、行政环境障碍、时空距离障碍、沟通“噪音”障碍以及语言障碍、认知障碍、地位障碍、其他障碍。为解决以上沟通障碍，应当采取建立完善的行政组织体系；改善行政沟通环境，减少沟通中的“噪音；打破单一沟通方式，设置行政性专门信息机构，建立健全多通道信息传递体系；强化思想教育，提高个人素质等解决措施。以保证行政沟通顺畅，顺利开展行政工作，大幅提高行政工作效率。

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致 谢

依法行政主体障碍研究 篇3

在卫生行政执法中, 如何对行政相对人的主体性质进行认定, 首先应该要清楚行政相对人主体性质的分类。

1) 我国现行的卫生行政法规一般将行政相对人主体性质分为二类:

一是组织 (过去发布的一些法律法规中称单位) ;二是个人 (是指自然人或者是公民) 。

(1) 2009年2月28日发布的《中华人民共和国食品安全法》第十条规定:“任何组织或者个人有权举报食品生产经营中违反本法的行为, 有权向有关部门了解食品安全信息, 对食品安全监督管理工作提出意见和建议”。

(2) 2007年7月25日发布的《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》第十九条规定:“任何组织或者个人对违反规定的行为有权举报。接到举报的部门应当为举报人保密。举报经调查属实的, 受理举报的部门应当给予奖励。”。

(3) 2004年8月28日修订通过的《中华人民共和国传染病防治法》第九条规定:“ 国家支持和鼓励单位和个人参与传染病防治工作。各级人民政府应当完善有关制度, 方便单位和个人参与防治传染病的宣传教育、疫情报告、志愿服务和捐赠活动”。

(4) 1994年2月26日国务院颁布的《医疗机构管理条例》第九条规定:“单位或者个人设置医疗机构, 必须经县级以上地方人民政府卫生行政部门审查批准, 并取得设置医疗机构批准书, 方可向有关部门办理其他手续。”第二十四条规定: “任何单位或者个人, 未取得《医疗机构执业许可证》, 不得开展诊疗活动”。

(5) 2003年6月16日国务院颁布的《医疗废物管理条例》第六条规定:“任何单位和个人有权对医疗卫生机构、医疗废物集中处置单位和监督管理部门及其工作人员的违法行为进行举报、投诉、检举和控告”。

(6) 2002年1月22日卫生部发布的《医疗美容服务管理办法》第二十四条规定“任何单位和个人, 未取得《医疗机构执业许可证》并经登记机关核准开展医疗美容诊疗科目, 不得开展医疗美容服务”。

2) 《中华人民共和国行政处罚法》第三条的规定:

公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为, 应当给予行政处罚的, 依照本法由法律、法规或者规章规定, 并由行政机关依照本法规定的程序实施。据此可以将行政相对人主体性质分为三类:即公民、法人、其他组织。

公民是指具有行政责任能力的自然人。依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十五条和第二十六条的规定, 所谓具有行政责任能力的自然人是指年满14周岁, 能够正确辨认和控制自己行为的自然人。对于未满14周岁的人和不能辨认或者不能控制自己行为的精神病人应当排除在外, 不能对其进行行政处罚。此处有一个特例应当说明一下, 对于病理性醉酒者由于其已经醉酒不能正确辨认和控制自己的行为, 此时应当如何对待?通常法学界将醉酒的行为称之为自陷行为, 也就是说行为人在能够控制自己行为时放任自己醉酒状态的发生, 可以认定为是一种事前故意。对于不能辨认和控制自己行为的醉酒者, 我们应当认定其为具有行政责任能力的自然人。

法人是指具有民事权利能力和民事行为能力, 依法独立享有民事权利承担民事义务的组织。我国民法通则将法人分为两类:一是企业法人;二是机关事业单位和社会团体法人 (又称为非企业法人) 。企业法人是指以营利为目的、独立从事商品生产和经营活动的经济组织。依照民法通则第四十一条和其他法律的规定, 我国的企业法人分为全民所有制企业法人、集体所有制企业法人、私营企业法人以及中外合资经营企业法人、中外合作经营企业法人和外资企业法人等。随着《中华人民共和国公司法》的颁布, 企业法人又主要被分为公司法人和非公司法人。但是, 值得注意的是这里的法人均指依法经工商行政管理机关核准登记, 取得中国法人资格的法人, 如果该企业或是组织未经核准登记其依然不能称之为法人。

除了公民和法人以外的其他组织均称之为其他组织。如, 个体工商户、分公司、公司的分支机构、公司的派出机构等等。

2 行政相对人主体性质的认定

无论组织也好, 单位也好, 实施卫生行政处罚的程序是一样的。正确认定卫生行政相对人的主体性质, 必须结合执法实际情况和相关法律法规以及有关法律解释来综合考虑, 不能根据行政相对人所具有的表面主体性质就可以进行认定的。

2.1 公民及个人主体性质的认定

在卫生行政执法实践中, 卫生监督执法人员一般认为对于行政相对人主体性质为公民或是个人的认定不会出现差错。其实是在卫生行政执法中最容易出现差错的就是行政相对人主体性质应当为公民或是个人主体性质的认定。在这一类别主体性质认定中, 卫生监督执法人员一般不会将行政相对人为自然人的认定为组织 (单位) 性质, 往往将应当认定为公民或个人主体性质的其他组织认定为组织或者是单位。以下几种情况应当认定行政相对人主体性质为公民或是个人。

2.1.1 个体工商户

个体工商户是指具有经营能力, 依照法律规定经工商行政管理部门登记, 从事工商业经营的, 为个体工商户。可以个人经营, 也可以家经营。从此定义上可以看出个体工商户是以其个人或家庭作为经营主体的, 在进行行政处罚时应当以公民或个人进行定性处罚。

既然个体工商户在《民法通则》中被放在了公民和自然人这一章中进行规范和调整, 那么可以肯定在民事法律中个体工商户是一个公民性质。对于行政法律来说并没有哪一个法律法规规定过个体工商户是单位还是个人, 因此依据法理学基本原理, 我们就应当依据其他法律来进行解释, 或者依据有权解释机关的解释进行认定。《民法通则》作为全国人大制定的法律其和《行政处罚法》处于同一位阶法律, 因此《民法通则》的规定当然适用于行政执法。依据《民法通则》的规定, 我们应当认定个体工商户的主体性质是公民或个人。

2.1.2 个人独资企业

个人独资企业是指依据1998年8月30日全国人大颁布, 2000年1月1日实施的《中华人民共和国个人独资企业法》在中国境内设立的, 由一个自然人投资, 财产为投资人个人所有, 投资人以其个人财产对企业债务承担无限责任的经营实体。由于《中华人民共和国个人独资企业法》对个人独资企业进行了明确的定义, 即自然人投资, 自然人自己享受权利承担无限责任的一个经营实体, 其所有经营活动的结果都最后归结为自然人来承担。然而, 个人独资企业又并不等同于新《公司法》中的一人有限公司。

个人独资企业是由一个自然人投资的企业。它的特点表现在投资主体和投资形式上, 对投资主体的要求为必须是自然人。所谓自然人, 这是一个法律上的概念, 在法律上, 将人分成两类, 一类是自然人, 是基于自然界中的人;另一类是法律人, 是法律拟制的人。自然人是有生命的人, 法人则是一种团体, 是法律赋予其人格的团体人。对自然人, 重要的分类是成年人和未成年人, 正常人与精神病人。在中国的法律上, 将自然人称为公民。

一人有限公司是一个独立公司法人, 而个人独资企业并不是一个公司法人, 而是一个个人经营实体。同个体工商户一样, 个人独资企业在《民法通则》中也被放在了公民和自然人一章中进行规范和调整。因此, 在行政处罚中我们应当将个人独资企业也认定为公民或个人性质进行处罚, 而不应当将其定性为单位、法人或其他组织。

2.1.3 个人合伙企业

个人合伙企业是指两个以上公民按照协议, 各自提供资金、实物、技术等, 合伙经营、共同劳动。这里的合伙不同于企业合伙, 仅仅指公民个人合伙。《民法通则》将个人合伙企业也归入了公民和自然人一章进行规范和调整, 因此在行政处罚中应当将个人合伙企业同个体工商户、个人独资企业一并定性为公民或个人性质。

综上所述, 在行政执法行政处罚行政相对人主体性质的认定中, 对于公民或个人性质的认定不能仅仅依据其有无营业执照或是其表面主体性质进行定性, 还要依据现有的法律法规, 从有利于行政相对人的角度出发进行综合认定。对于自然人、个体工商户、个人独资企业、个人合伙企业和农村承包经营户都应当将其主体性质认定为公民或是个人, 这样才能真正符合《中华人民共和国行政处罚法》的立法本意, 切实依法行政。

2.2 法人主体性质的认定

法人是具有民事权利能力和民事行为能力, 依法独立享有民事权利和承担民事义务的组织。依据我国现有法律的规定, 法人可以分为企业法人和非企业法人。企业法人是依据《公司法》依法成立的, 我国的企业法人只承认2种形式:有限责任公司, 股份有限公司。有限责任公司中包括了一人有限公司, 对于一人公司我们不能因为该公司是一人投资设立而将其认定为公民或个人性质, 应当严格按照《公司法》的规定将其认定为企业法人, 直接定性为法人性质。

对于企业法人的认定, 只要核准行政相对人营业执照上的企业性质一栏进行认定就可以了。如果其营业执照上载明企业性质是有限责任公司或是股份有限公司就可以认定其为企业法人, 在行政处罚时按照法人或单位进行定性处罚。企业的组织形式有三大类, 一类是独资企业, 又称之为业主企业;第二类是合伙形式, 又称之为合伙企业;第三类是公司形式。

在前面关于个人独资企业的属性我们已经讨论过了, 但是社会生活中仍然有人提到个人独资企业算不算企业, 这就涉及到了如何理解企业这个概念的问题。可以说, 在现今的社会经济生活中, 人们不断地接触到企业, 也承认企业的普遍存在, 但是企业是什么, 却是众说纷坛, 各有不同的理解:比如, 有人认为企业就是企求达成自己某种目的和同时满足他人需要的事业;有人认为企业是谋取利润的经济组织;有人认为企业是作为生产单位而设立的;有人认为企业是具有法人资格的社会经济组织;有人认为企业是一种代替市场来协调生产的组织, 此外, 还有若干不同的见解。由于对企业这个概念存在着理解上的差异, 也由于在某一个特定时期对企业这个概念的有限制地使用, 也会对人们的观念产生影响, 从而产生个人独资企业是否可以称作企业的疑虑。并且这种疑虑在中国的相当一部分人中是存在的, 需要适当说明。

对于企业这个概念的理解, 一般地说, 应当是从事生产经营活动的实体, 它作为社会的基本经济单位独立存在, 有自己的财产和独立的利益, 从事生产经营的目的是为了营利, 它在市场中, 就是一个市场主体, 根据一定的条件和程序登记设立, 内部管理有一定的规范。可以说, 这些都是企业的一般特征。而对于这个企业是由一个人投资还是由许多人投资;是规模比较大还是规模小;企业的投资人对企业的债务承担有限责任还是承担无限责任;企业是属于什么所有制的;企业是从事生产的还是从事商业服务的或者兼而有之的, 等等, 这些都不是认定企业的标准, 也就是不属于企业的基本特征, 而属于是企业形式、企业规模、企业经济性质、企业经营范围的问题。根据这种理解和分析, 个人独资企业应当是一种企业, 它具有企业的特征, 并且作为一种企业形式还有自己的特点, 根据个人独资企业的基本特点或者说是它的主要特征, 在个人独资企业法的第二条中作出了规定, 就是依法设立的, 由一个自然人投资, 财产为投资人个人所有, 投资人以其个人财产对企业债务承担无限责任的经营实体。

这种特点也就是个人独资企业区别于其他企业形式的关键所在, 或称区别性。

另外, 我国法律规定的法人中除了企业法人外还有非企业法人。非企业法人可以分为三类:

1) 机关法人。机关法人是指依法享有国家赋予的行政权力, 以国家预算作为独立的活动经费, 具有法人地位的中央和地方各级国家机关。机关法人相当于西方国家所谓的公法人, 它们因行使职权的需要而享有相应的民事权利能力和民事行为能力, 因而也是一种民事主体。机关法人的基本特征是: (1) 主要从事国家行政管理活动。 (2) 具有相应的民事权利能力和民事行为能力。 (3) 有独立的经费。 (4) 依照法律或行政命令成立, 不需要进行核准登记程序, 即可取得机关法人资格。

2) 事业单位法人。事业单位法人是指从事非营利性的、社会公益事业的各类法人, 如从事文化、教育、卫生、体育、新闻、出版等公益事业的单位。

3) 社团法人。社团法人是指由自然人或法人自愿组成, 从事社会公益、文学艺术、学术研究、宗教等活动的各类法人。社团包括的范围十分广泛。如人民群众团体、社会公益团体、学术研究团体、文学艺术团体、宗教团体等。

对于上述3种非企业法人, 行政执法机关在对其进行行政处罚时应当按照法人或单位进行定性处罚。

2.3 其他组织

对于个人, 人们都不难理解, 民法中称自然人或者是公民个人;然而什么是“组织”和“单位”, 他们之间的区别又如何。

2011年9月18日所查百度网对“单位”的解释是:单位有4种情形: (1) 机关、团体、法人、企业等非自然人的实体或其下属部门; (2) 工薪阶层上班的地方; (3) 测量某个物理量时用来进行比较的标准量; (4) “单位”原指佛教禅林僧堂中僧人坐禅的座位。

组织: (1) 从广义上说, 组织是指由诸多要素按照一定方式相互联系起来的系统; (2) 从狭义上说, 组织就是指人们为着实现一定的目标, 互相协作结合而成的集体或团体, 如党团组织、工会组织、企业、军事组织等等。狭义的组织专门指人群而言, 运用于社会管理之中。在现代社会生活中, 组织是人们按照一定的目的、任务和形式编制起来的社会集团, 组织不仅是社会的细胞、社会的基本单元, 而且可以说是社会的基础。

2001年修订版《新华词典》 (商务印书馆出版) 第175页对“单位”的解释是: (1) 计算物体、数量的标准。如千克、米、升等; (2) 制机关、团体或其所隶属的分支机构。第1322页对“组织” 的解释是: (1) 使分散的人和事物具有一定的秩序和系统。 (2) 按照一定的目的和系统组织起来的团体; (3) 组合、结合, 构成。

也有学者在一些教科书中这样认为和表述“组织”: (1) 静态一面, 是指一种实体;为了达到某些特定目标, 经由分工与合作及不同层次的权利和责任制度而构成的人的集合; (2) 动态一面, 是指组织工作;通过分工合作把人、财、物和信息在一定时间和空间内进行合理有效配合过程。笔者认为这一表述在现阶段的人文社会中是比较合理的解释。

1) 对于行政相对人为其他组织的定性就比较复杂, 在《民法通则》和《行政处罚法》上都没有明确的规定, 这也是行政执法机关在行政处罚中容易将其他组织的定性与公民或个人的定性发生混淆的原因。那么其他组织在我国法律体系下有无解释呢?最高人民法院关于适用《中华人民共和国民事诉讼法》若干问题的意见第四十条作了规定:民事诉讼法第四十九条规定的其他组织是指合法成立、有一定的组织机构和财产, 但又不具备法人资格的组织, 包括: (1) 依法登记领取营业执照的合伙组织; (2) 依法登记领取营业执照的合伙型联营企业; (3) 依法登记领取我国营业执照的中外合作经营企业、外资企业; (4) 法人依法设立并领取营业执照的分支机构; (5) 中国人民银行、各专业银行设在各地的分支机构; (6) 中国人民保险公司设在各地的分支机构; (7) 经核准登记领取营业执照的乡镇、街道、村办企业; (8) 符合本条规定条件的其他组织。在这个《意见》中最高人民法院对民事诉讼中的其他组织进行了解释。因此, 笔者认为在行政处罚中对于其他组织的认定也应当参考该《意见》的解释, 综合行政相对人的具体情况进行认定, 但是不是完全按照该《意见》的解释进行定性, 否则对于个人独资企业和个人合伙企业的主体性质定性将出现偏差。但是我们要从中看到其他组织是具有如下法律特征的:

一是合法成立。“其他组织”必须是根据法律规定的程序和条件成立, 法律予以认可的组织。这是某一组织的设立是否获得社会肯定的前提。

二是具有一定的组织机构, 即有能够保证该组织正常活动的机构设置。

三是有一定的财产。“其他组织”必须具有能够单独支配, 与其经营规模和业务活动的内容、范围相适应的财产。

四是不具有法人资格, 在法律上没有取得人格地位。因此, 在行政执法中对于其他组织可以采用排除法进行认定。即行政相对人除自然人、个体工商户、农村承包经营户、个人独资企业、个人合伙企业、企业法人、机关法人、事业单位法人和社团法人以外, 合法成立有一定组织机构和财产, 不具备法人资格的组织。比如:律师协会、徽商协会、佛教协会等等。

2) 关于我国合作社的法人类型问题。合作社具有法人地位, 是学界的共识, 也是中外立法的一致规定。但对合作社是否为企业法人, 我国立法上似乎有不尽相同的规定。我国多数立法规定合作社是企业法人。1992年2月14日中国人民银行发布的《农村信用社管理规定》第2条规定, 农村信用社是独立的企业法人, 以其全部资产对农村信用社的债务承担责任, 依法享有民事权利, 承担民事责任。1997年9月4日中国人民银行发布的《城市信用合作社管理办法》第2条规定, 本办法所称城市信用社是指依照本办法在城市市区内由城市居民、个体工商户和中小企业法人出资设立的, 主要为社员提供服务, 具有独立企业法人资格的合作金融组织。

但有的法规并没有规定合作社是企业法人。1992年2月14日国务院住房制度改革领导小组、建设部、国家税务局联合发布的《城镇住宅合作社管理暂行办法》第3条规定, 本办法所称住宅合作社, 是指经市 (县) 人民政府房地产行政主管部门批准, 由城市居民、职工为改善自身住房条件而自愿参加, 不以盈利为目的公益性合作经济组织, 具有法人资格。2006年最新制定的《农民专业合作社法》也没有规定合作社是企业法人, 其第二条规定, 农民专业合作社是在农村家庭承包经营基础上, 同类农产品的生产经营者或者同类农业生产经营服务的提供者、利用者, 自愿联合、民主管理的互助性经济组织。为什么在这里我们要把合作社的法人的问题单独提出来讨论呢, 原因是有关这些方面以往人们讨论的很少, 例如, 某信用合作社为了方便周围民众, 开设了一个理发馆, 雇了一名理发师, 但这名理发师只会理发, 没有经过健康体检和卫生知识培训, 对于给皮肤病人应准备的理发工具他一概不知, 于是在给一名皮肤病人理发后引发了4名顾客理发感染了头癣的事件。这就需要对业主进行主体资格认定。

综上所述, 通过对卫生行政执法中行政相对人主体性质的阐述, 对公民、法人、其他组织以及个人、单位主体对象的定性和认定分析。希望能够使卫生行政执法机关和卫生监督员正确认定行政相对人主体性质, 合法、合理地处理行政案件, 更好地依法行政。

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浅析动物成为民事主体的理论障碍 篇4

1 民事主体的基本理论

1.1 民事主体的概念

所谓民事主体, 是指“参加民事法律关系, 依法享有民事权利、履行民事义务的人”。民事主体的特征是参加民事法律关系、享有民事权利、履行民事义务。根据法理学上的划分权利和义务是一对相应的概念, 没有权利, 也就无所谓义务, 没有义务也当然不能存在权利。一般地说, 近现代民法所认可的民事主体有两种:自然人和法人。

1.2 民事主体范围的扩张

如前所述, 近现代民法上的权利主体包括自然人和法人, 但是这一范围并不是自始如此的。它经历了从古罗马时期人的等级制到法国民法典将民事主体的范围由特定的人到了一般的人, 再到德国民法典将这一范围做了进一步扩展, 由具有血肉之躯的自然人扩大到了毫无生命特征的组织体。如彭诚信教授所说, 整个民事主体范围的变化可以归结为“人可非人, 非人可人”的演变轨迹。正是意识到了这样的变化轨迹很多学者提出, 完全可以依照此思路将民事主体的范围扩大到动物, 但是文章认为这种扩张是存在着很大的障碍的, 下面逐一分析。

2 动物不能成为民事主体的理由

2.1 伦理基础的限制

现存的所有制度都是以伦理为基础的, 伦理要求人与人之间对彼此生命、尊严、人格相互尊重。学者就伦理基础创造了“环境伦理”的概念, 将人与人之间的伦理扩大到人与自然之间。但是该研究者认为人与人之间伦理的关键点在于尊重是相互的, 它可以达到整个社会成员之间的权利和义务总体上的平衡。但是在人与环境之中只能是人单方面对自然的尊重, 对自然的权利和义务。即从动物的角度来说, 动物不能与人之间存在对等的尊重以及平等的权利和义务, 因此适用于平等主体的主体制度不适用于人与动物。

2.2 动物数量庞大, 无法确定适用主体制度

2.2.1 动物数量庞大, 无法确定适用范围

赋予动物的主体资格, 意味着要像对待作为主体的人一样对待动物, 如果损害了它的生命和健康需要承担相应的民事或者刑事责任。毫无疑问, 动物的数量是无法估计的, 在如今人类确认的物种中, 该如何给予他们的主体资格?是全部赋予还是规定特定范围?如果要赋予动物主体地位, 其划定的标准又是什么?该文章认为, 要确立动物的主体地位这是首先需要解决的问题。

2.2.2 动物庞大数量, 不能适用监护制度

很多持动物主体论的学者认为可以通过监护制度解决动物主体问题, 即对毫无意识可言的动物“可以像为无行为能力人设立监护人那样, 为动物设立监护人或代理人。”“提出了建立相应的动物利益代表机构 (即为动物设立监护人, 由后者行使动物所享有的权利) 、赋予动物诉讼资格等规则设计。”但是该研究者认为这种制度设计是存在问题的。监护制度的运行是需要社会成本的, 监护人需要在物质和精神上大量付出, 如果一个社会上大多数人都需要适用监护制度, 那么这个社会是无法正常运行的, 因此, 说监护制度顺畅运行的一个前提条件就是需要适用监护制度的对象是有限的。而动物的数量庞大, 繁殖能力远远强于人类, 如果对这么多的动物适用监护制度是不现实的。另外如果适用监护制度那么就存在着指定监护人的问题, 如果像学者们所说的那样设立动物代表机构来执行那么可想而知这样的机构的工作量是无法想象的。

2.3 对具体案例的分析

在谈到动物主体论的时候很多学者都会举出一些现实存在的案例以佐证, 下面这一案例是最为典型的。美国马萨诸塞州一84岁的老妇人西达·戴顿死后, 其尸体被其所喂养的猫吃掉了, 法官最后判了这只猫的死刑。很多学者认为这一案例可以说明在实践中已经将动物视为了主体。但是该文认为, 刑法之所以对犯罪分子使用刑罚的理论基础就是报复理论。通过对犯罪分子的报复首先是对他个人行为的否定, 对他适用惩罚让他自己改悔。另外也是对社会成员的威慑, 对其具有引导的作用。但是这些理论存在都是以人的意识、人的感知为前提的。对于动物来说, 不管是对它适用自由刑还是生命刑都没有实际意义。动物不会因为自由刑而改变其行为, 对一个动物适用生命刑也不会对其他动物产生威慑的作用。因此说, 这样的判决只能说是荒谬的。

3 对相关立法分析

持有动物主体论的学者在论证动物主体论的时候认为世界上有很多国家在立法上都确立了动物的主体地位。具体如下:1988年3月10日, 奥地利国民会议通过一部关于动物法律地位的联邦法律, 专门对奥地利民法典做出修正。原民法典第285条“物的定义”规定:“一切与人相区别且供人使用者, 在法律意义上称为物”, 修正新增第285a条规定:“动物不是物。它们受到特别法的保护。关于物的规定仅于无特别规定的情形适用于动物”。该法第1332条原为:“由于轻微程度的失误或疏忽造成的损害, 依损坏事物所具有的一般价值赔偿”, 其下新增的第1332a条规定:“动物受伤害的, 救治或者试图救治该动物所实际发生的费用超过其价值也是应该的, 只要在这种损害情形下一个明智的动物饲养人也会支出如此费用”。1990年8月20日依《关于在民事法律中改善动物的法律地位的法律修正案》, 德国民法典增加了三个条文, 尤其是新增的第90a条“动物”规定:“动物不是物。它们由特别法加以保护。除另有其他规定外, 对动物准用有关物的规定。”2002年12月4日, 瑞士通过了一个对民法典、债法、刑法及联邦债与破产法进行修正的《动物基本条款》。其中涉及民法的9个条文中第641a条规定:“1.动物不是物。2.对于动物, 只要不存在特别规定, 适用可适用于物的规定”。

可以看出以上国家在立法中都认为动物不是物, 但是并没有将动物定位于主体。该研究者认为这样做的最主要的原因就在于无法找到相应的制度支持。我们说一个概念不只是一个单薄的概念而已, 在它背后是有着强大的制度支持的。如果没有相应的制度支持这个概念是空洞的, 没有灵魂的。笔者认为, 这样的立法是存在问题的。我们可以理解成, 立法在探讨动物主体性的层面法律将存在分为两种, 即人 (包括自然人和法人等) 与物。同时在他们之间又单独设立了动物, 可以说这在立法上提升了动物的地位, 使它貌似脱离了物的行列。但是在它的背后却没有相应的制度支持, 这样就把它架空了, 不知道是适用关于主体人的制度还是关于适用物的客体制度, 这种无法解决的矛盾在德国民法典中就出现了。其第903条“所有权人的权限”中新增的后段仍然规定“动物的所有权人在行使其权利时, 应注意有关保护动物的特别规定”, 既然所有权人那么动物就仍然是物权的客体。这就与前面的动物不是物出现了重大分歧。该研究者认为这并不是立法上的疏漏而是立法技术上的无奈。

4 结语

综上所述, 我们现有的法律制度中有大量关于动物的规定, 但是事实告诉我们, 这些制度保护动物的效果是有限的, 而究其根本在于这些制度一直将动物置于客体的地位, 与普通的物是一个概念层次, 可以随意的处理。虽然有很多学者为了保护动物, 对动物的主体权利进行了深入的研究, 但还没有形成一个完整的体系, 仍要在学习中不断地完善它。所以在现今的理论基础上, 无论是从民事主体的基本理论还是对现存法律的分析, 该研究者都不赞同将动物列为民事主体这一范畴。

参考文献

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[3]迪特尔·梅迪库斯.德国民法总论[M].邵建东译.北京:法律出版社, 2000.