依法行政内涵管理

依法行政内涵管理（精选9篇）

依法行政内涵管理 篇1

随着依法治国这一基本国策在我国现代社会发展中的进一步贯彻落实, 我国高校的相关行政管理体制改革也随之不断推进、发展, 致使行政管理的自主性不断增强。特别是由于当前我国教育方面的相关法律法规并没有对高校行政管理的法治化建设做细致明确的指导, 只是对其管理原则进行了简单的限制, 导致部分高校管理方面的规章制度不够健全、存在一定的弊端和缺陷, 甚至没有相应的监督控制机制, 以至于一些管理行为出现了与法律相互抵触的现象, 在一定程度上使行政管理对学生的合法权益造成了侵害。相关研究部门根据这一管理现状, 对高校的行政管理进行了大量的调查研究, 在分析高校行政管理法治化内涵的基础上, 对行政管理法治化建设存在的问题进行了总结, 并针对这些问题提出了相应的解决措施, 希望能够改善高校行政管理法治化建设的现状。

一高校行政管理法治化的内涵

高校行政管理的法治化主要在政治管理的实施过程中坚持依法治教原则, 也就是说高校所开展的一切教育活动都应该符合相关教育法律的规定, 教育行政管理的主体也应该是我国教育机构所认同的符合相关文件要求的正当教育组织。同时, 教育行政机构的全部行政行为必须要在国家为其限定的权限内按照相关法律所规定的程序进行, 在具体开展各类教育活动的时候, 也应当在坚持教育法律规定和精神的基础上, 明确各个活动组织、服务人员的法律责任, 使学校管理一旦发生违法行为时, 能够迅速落实相关责任。高校行政管理本身就是国家行政管理的重要组成部分, 要进一步提高教育行政管理的质量和效率, 就应该对教育行政管理方面的法律法规进行不断的完善, 对相关教育法规的管理范围进行科学的界定, 切实推动高校行政管理的法治化建设。

二高校行政管理法治化建设存在的问题

受到我国传统社会历史行为模式的影响, 我国教育管理的法治化建设从起初到现在都没有得到应有的重视, 高校的实际行政管理工作既没有形成依法管理的习惯, 也缺乏相应的法律管理依据, 导致我国高校行政管理的法治化发展出现了众多的问题。

(一) 教育立法相对滞后, 无法满足现代高校行政管理的需要

虽然我国立法机关出于法治教育管理的需要已经为教育行政管理制定了一些法律规范, 但是随着时代的发展, 教育法律文件中的一些条文已经不能适应现代化高校行政管理发展的需要, 也有一些条文过于片面单一, 无法对行政管理问题进行全面合理的处理。我国政府于1995年颁布的《教育法》仅对高校教育行政管理法治化建设的原则做了简要规定, 指出了中央和地方政府对高校的管理权限, 虽然也对高校行政管理起到了一定的法律制约作用, 但是由于其缺少具体实施方面的细则, 在具体管理实践中还需要借助其他相关法律规范的原则来共同解决问题, 甚至被一些其他的地方性政策取而代之。然而, 地方性政策的法律约束力不强, 在一定程度上会给行政管理的实施造成一定的混乱。

(二) 高校教育行政管理的理念相对落后

高校行政管理的实施主体法律意识一般相对薄弱, 在实际的管理过程中很难将法律规范作为日常行政管理活动的最高行为准则, 尚未形成运用法律手段解决管理纠纷的意识, 致使学校自身在行政管理方面制定的制度规定与国家法律相冲突, 对管理工作的良性发展造成了一定的限制。甚至由于我国高校行政管理人员的法律意识和责任意识不强, 职业道德水平相对较低, 导致工作人员在日常的行政管理中常常会为了管理方便而省略一些看似不必要的管理程序, 致使其在处罚一些具有不当行为的学生时, 会做出错误的判断和决策。例如, 在对学生做开除学籍的行政处罚时, 我国现行的法律明确规定要为当事人提供执行裁定的相关异议权, 但是高校在具体问题的处理实践中大多对这一权力进行忽视, 进而损害了学生的合法权力。

(三) 高校教育行政管理的方式方法相对陈旧

随着社会经济和时代的发展, 高校行政管理工作本应该追随时代的步伐不断发展创新, 但是与教育发展设想不符的是, 我国还有许多高校仍然采取传统的行政管理方式, 导致学校行政管理与学生利益相冲突的现象屡禁不止, 甚至在一定程度上已经开始抑制高校的全面发展。同时, 我国政府教育管理部门也没有为高校的内部行政管理设置相应的法律援助机构, 致使学生在受到了不良行政管理的危害后, 无法在校内得到相关帮助, 只能求助于社会法律机关, 这就造成了针对我国高校行政管理问题的民事诉讼案件数量直线上升。所以, 制定完备的适用于当前高校教育发展的法律法规也是现阶段进行高校行政管理法治化建设的主要问题, 只有健全教育法律体系, 才能保证高校行政管理有法可依。

三高校行政管理法治化建设的对策

高校行政管理法治化建设的本质在于高校行政管理队伍的优化建设, 在高校教育行政管理法治化的实际建设过程中建设方法和途径是多维度的, 本文重点从高校行政管理的制度建设、法律依据建设和权力监督机制建设这几个方面对高校行政管理法治化建设进行探讨。

(一) 完善高校行政管理的各项规章制度

1完善高校行政管理中的学籍管理制度

高校作为为学生提供教育服务的地方, 学生是高校行政管理的主体, 所以在实施管理的过程中, 应该重视依法保护学生的受教育权、人格权等与教育管理相关的人身权力, 即使对学生实施处罚, 也要在查清事实真相的基础上按照正当的行政处罚程序对学生进行相应的处分。但是, 我国部分高校对学生做出相应的处分时, 调查程序过于简单草率, 甚至因为一些不必要的问题将学生开除学籍, 在一定程度上对学生的合法权益造成了危害。所以, 高校一定要在行政管理的工作中进一步完善学籍管理制度, 让相关人员在对学生进行重大处分时有法可依, 维护学生的合法权益。

2建立科学合理的学生听证制度

现阶段, 随着我国教育和政治的发展, 高校行政管理中学校和学生之间的主体关系已经由传统的管理和被管理逐渐地演变为当今的行政和民事法律方面的关系, 这种涉及到行政问题和民事问题的关系的处理必须要有相应的监督。所以, 在行政管理中引入学生听证制度就显得十分必要。首先, 学生听证制度可以体现学校行政管理的科学化和民主化, 有利于为行政管理创造良好的管理环境;其次, 听证制度的开展可以帮助学生维护自身的合法权益, 体现了法治精神在行政管理方面的要求, 是高校行政公平、公开管理的一种表现。

3完善行政管理申诉制度

高校行政管理申诉制度是高校救济渠道的重要组成部分, 对学生合法权益的维护有着重要的帮助。我国教育机构于2005颁布的高校申诉制度方面的管理规定对这项制度的实施主体、适用范围和运行机构等做出了细致的论述, 对于我国高校申诉制度的建立和发展有着重要的推动作用。所以, 在我国高校行政管理中普及申诉制度不仅可以低成本, 高效率地解决学生的问题, 还能在一定程度上节约相关司法资源, 稳定高校的政治环境。

(二) 完善行政管理的法律依据

国家为了提高高校行政管理的效率和质量, 赋予了高校可以根据自身发展的实际情况自主管理学校相关事务的权力。但是, 由于我国教育方面的法律法规还不够完善, 行政管理很多地方的法规还存在一定的空白, 致使学校实际施行的行政管理由于缺少相应法律制度的规范而引发众多的纠纷。所以, 必须对现有的高校行政管理方面的法律法规做进一步的管理和完善, 特别注意要对行政管理权的可行使范围、总体程序和具体实施办法做出相对具体、细致的规定。

高校行政管理部门可以和其本身所在地的政府和教育主管机构相结合, 根据高校具体的发展状况, 在不违背我国基本法律法规的前提下为高校行政管理制定地方性的相关法规。既要从组织立法的方面对政府教育行政部门的管理权限进行限制, 也要对高校教育内部行政机构的行政管理行为规范做出明确的规定, 促使所有管理实践在法律的保护下进行, 受到法律的规范。只有这样, 高校的行政管理才能逐渐向着法治化方向发展。

(三) 完善高校行政管理中的权力监督机制

要保证高校行政管理发挥民主的性质, 真正地做到公平、公正、公开, 就要在保证公开管理的基础上接受高校全体学生的监督, 既能体现我国行政法规对权力的制约和要求, 又能促进高校行政管理的健康发展。而对于监督机制的完善来说, 一般可以根据高校的实际发展状况, 从权力监督渠道的深度和广度两个方面着手。首先, 要对监督渠道的深度进行强化, 行政监督作为行政管理法律化的一项重要保证, 其具体工作的实施, 一定不能隔靴搔痒, 要对重点问题的全过程进行全面的监督, 使监督能够最大限度地发挥效益;其次, 要扩大监督渠道的广度, 进一步完善行政管理的层级负责制度, 使管理工作层层相扣, 有秩序、有规划地进行, 逐步激发工作人员权力监督的责任心和工作热情, 发挥出监督队伍的最大价值。

现阶段, 我国高校行政管理的法治化建设实施过程中出现了诸多的问题, 但是随着社会和教育事业的发展, 这些问题在相关研究部门的积极探索下必将得到解决, 行政管理的法治化建设也会日渐完善, 真正地使我国高校行政管理水平能够满足现代化教育发展的需要, 从而为我国社会主义现代化建设培养出更多优秀的人才。

参考文献

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[2]韦新宇, 王伟.高校行政管理法治化问题研究[J].宿州学院学报, 2014, 29 (02) .

[3]王毓.试析高校行政管理法治化进程中的不足和完善[J].管理观察, 2014 (06) .

[4]郝鑫.高校行政管理模式改革初探[J].才智, 2012 (03) .

[5]刘晓丹.高校学生管理工作的法治化问题研究[D].东北大学, 2008.

依法行政内涵管理 篇2

关健词：行政许可 自由 权利 管制

作者章剑生，1964年生，浙江海宁人，现任浙江大学法学院教授，浙江大学公法与比较法研究所长。（浙江杭州 310028）

我国行政许可法对行政许可所下的定义是：“行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。”（注释1）此定义虽然比较简洁，但在解决行政许可具体问题的过程中，仍然是困惑重重。作为世界上第一部行政许可法，规范一种具有悠久历史的政府管理行为，其所把握的行政许可是否与现代法治精神相吻合，直接关系到行政许可法能否获得预期的效果。本文以解读行政许可内涵为逻辑起点，就行政许可制度相涉的基本理念与现代政府与公民之间的基本关系展开论述，期以有裨益于行政许可法的实施。

一、“自由的恢复”抑或“权利的赋予”？

基于人的自然本性，人具有不受任何约束从事各种活动的心理倾向。然而，人不可能孤立地生活，人要生活必然与他人打交道。如果对人的行为不作任何强制性的约束，弱肉强食就不可避免，人也不可能构成一个理性、有序的社会。因此，为了获得了一个有利于社会正常发展的秩序，必须对个人的行为作出如下三种区别对待：（1）绝对禁止，即通过法律绝对禁止个人从事某些行为，如以暴力的方式剥夺他人的生命。这些被绝对禁止行为往往是一国法律所规定的违法犯罪行为。（2）绝对放任，即没有法律对这些行为作出禁止性的规定，个人可以根据自己的意愿从事这些行为，由此导致的后果也由个人承担，如个人因家务聘用保姆。（3）相对禁止，即预先通过法律对这些行为作出禁止或者限制，同时设置相关的解禁条件，如果个人具备了这些条件并提出申请，经行政机关审查后可准许其从事某一具体活动，如驾驶汽车。这类相对禁止的个人活动构成了行政许可的基本内容。

个人的活动无论归入哪一类，一个极其重要的逻辑前提是个人因为是人，或者是作为人所拥有的自由。对于危及他人生命、财产的自由，国家可以完全剥夺；对于可能危害他人生命、财产的，且又有利于社会正常发展的自由，国家通过事先设置条件，尽可能消除其可能产生的危害性，在个人满足了条件之后让个人恢复从事这类活动的自由。由此可见，行政许可的本质是“自由的恢复”，其前提是法律对自由的限制或者禁止。“自由的恢复”意味着行政许可内容的“所有权”是属于个人的，政府作出的行政许可决不是对个人的恩惠或者施舍，仅仅是政府基于社会发展等各种因素的考量之后作出的解除法律对个人自由的限制或者禁止的一种行政行为。

将“自由的恢复”作为行政许可的本质，将凸现如下两大法律价值：（1）个人的尊严和自由获得了国家的尊重与保护。无论是在中国文化观念中还是现实的生活中，个人的尊严获得国家的尊重与保护所存在的问题，已经成为一种法治的诟病。如果个人的尊严和自由脆弱的如同瓷器，那么法治必然失去坚如磐石的社会基础。“一个社会如果不承每个个人自己拥有他有资格或有权遵循的价值，就不可能尊重个人的尊严，也不可能真正地懂得自由。”（注释2）“自由的恢复”对于政府来说只要个人符合了预设的法定条件，就必须恢复他的自由。当然政府可以在给出充分理由之后拒绝恢复个人的自由，但政府决不能剥夺个人的这些自由。（注释3）（2）政府的存在是为了促进个人的自由。政府与个人的关系一直是政府哲学发展的基本主题之一，现实政治生活中两者关系中谁决定谁的状态可以作为政府体制是民主还是专制的基本标准。当“自由的恢复”作为行政许可的本质之后，政府与个人之间本末关系也就一目了然了。政府之所以有行政许可的权力，是因为它具有增进个人自由进而促进整个社会的全面进步的责任。一个可以为绝大多数人可以接受的事实是，个人的自由程度与其处的社会发展成正比关系。政府所拥有的行政许可权力只有在为促成这种比例关系的良性发展时才具有正当性。

在行政法学理论上，关于行政许可的本质有一种影响较大的观点是，行政许可是个人权利的赋予，如有学者认为：“行政许可是行政主体应行政相对方的申请，通过颁发许可证、执照等形式，依法赋予行政相对方从事某种活动的法律资格或实施某种行为的法律权利的行政行为。”（注释4）依此观点，个人从事某种活动的法律资格或实施某种行为的法律权利是行政机关依法赋予的。顺其逻辑，没有行政机关就没有个人的权利。显然，这样的结论是偏面的，它受到了许多学者的质疑。如有学者认为：“‘赋予’或‘设定’权利，是表明原本没有，而新予创设、给予。事实上，行政许可中所‘许可’行使的权利，都是已由法律或行政法规（以及地方性法规）所明定的权利。”（注释5）也有学者以“禁止的解除”来解说行政许可的性质。（注释6）以上两种对峙的观点，反映了它们背后所蕴藏的法治理念的差异。前一种观点是基于行政机关的立场，用它来解说行政许可的性质时仍然蕴含着“管人”的政府本位理念，其思考的路径是“权力——法律——权利”即权力通过法律产生了权利。后一种观点是基于个人的立场，用它来解说行政许可的性质时是个人本位的理念，其思考的路径是“权利——法律——权力”即权利通过法律确认权利，并通过权力保护权利。

我认为，这两种观点的不同在于双方立场的对立，而这种立场的对立反映了两种不能政府治理的理念，并匹配不同的政治、经济体制，因此，上述前一种观点比较适宜于政治高度集权下的计划经济体制，后一种观点比较适宜于政治相对民主下的市场经济体制。任何一种概念的诞生与其当时的社会具有不可分离的密切关系，用此社会背景下形成的概念去解释另一种社会背景下产生的现象，概念就必须“旅行”，即概念的内容应当在基本内涵不变的前提下为适应解释对象的需要而作出适当的变迁。（注释7）用“权利的赋予”来解释我国计划经济体制下的行政许可，甚至解释中国古、近代以来历朝历代政府的相同的管理方式，应该说在法理上是可以自圆其说的。20世纪80年代以后我国经济、政治体制的变化，使得原有的概念在解释若干社会现象时失去了说服力，行政许可便是一例。如果我们懂得了概念的生命力在于旅行，那么今天就不会再有此争论。21世纪初的我国政治、经济发展正在逐步发展出一个民主的政治体制和自由的经济制度，在这样的社会背景下，“自由的恢复”便是行政许可本质的最好表达。（注释8）

二、放松管制：作为现代政府治理方式的行政许可

在世界范围内，20世纪30年代的世界经济大危机彻底宣告了自由放任经济理论的破产，导致了国家对市场的干预成为政府治理经济的主要手段。在国家对市场干预之后没有出现过大规模的经济危机的事实，使国家干预理论成为西方国家的主流经济学理论。（注释9）虽然国家干预解决了不少西方国家经济发展过程中疑难杂症，但客观上导致了政府的权力全面扩张，虽然个人自由从19世纪中后期开始己受到政府的管制，但到了20世纪中后期政府所带来的管制却是前所未有的。与此同时这种对社会、个人过度的干预产生的弊端也渐渐暴露出来，表现为社会因个人自由的限制而减弱了其发展的内在动力。因此，自20世纪70年代以来，在英、美等国家掀起了一场以放松规制为核心的行政改革运动。（注释10）放松管制作为政府的一种治理方式渐渐获得了更多人的认同。

虽然我国没有因自由放任经济导致国家干预个人自由的历史，但是长期以来实行的计划经济制度，以及相适应的集权政治体制，导致了政府权力过分挤占社会与个人的自由空间，窒息了社会发展的活力。改革开放之后虽然渐渐放松对社会的管制，但仍然不能满足社会发展的需要，尤其是非经济领域中的个人自由，仍然严重受制于政府的管制。自1979年以来政府的各种改革“直接表现为行政作用范围的缩小或行政法调整范围的缩小。相应地，就是个人自由空间的扩大。”（注释11）行政许可作为我国政府治理社会的一种方式，正是试图回应社会发展所产生的对个人自由的需求。

（一）预防性管制

行政相对人从事某些活动可能会产生危害他人的后果，从而危及正常的社会发展秩序。对于政府来说，解决这样的问题可以采用预防性管制，也可以采用追惩性管制。预防性管制是通过预设条件来消除这些活动可能产生的危害，而追惩性管制仅是事后对行为人作出法律上的制裁，以达到消除这些活动产生的危害。比较两种管制方式，无论从管理成本还是对社会产生的消极影响，预防性管制显然优于追惩性管制。因此，作为现代社会的政府应当学会通过预防制的管制方式来管理社会。

预防性管制的基本方式是行政许可。政府管制社会所要达到的第一个目标是社会稳定；离开了这个前提，政府将一事无成。将行政许可引入政府对社会治理的方式，“防止危险是行政许可最主要、最基本的功能。”（注释12）如果个人或者组织的行为完全无益于社会的，那么国家应当通过法律予以绝对禁止，并采用追惩性管制方式予以保障。然而个人或者组织的有些行为具有有益有害的双重效果，如果采用“洗澡水和婴儿”一并倒掉的办法，并不能够达到趋利避害的目的。行政许可的优点在于它通过事先理性地设置若干条件，并借助于这些条件抑制某些行为的危害性，以达到倒掉洗澡水留住婴儿的结果。同时，行政许可通过预设的条件可以激励个人或者组织从事有益于社会的活动，从而促进社会的全面发展。

与此相关的一个极其重要的问题是哪些事项可以列入预防性管制的范围？这个问题实际上涉及到行政相对人行为的事项危害性的判断标准。我以为首先这个判断是一个立法判断，即纳入行政许可的事项是由国家立法机关通过立法程序确定的，在一定意义上说它是一个立法政策的问题。其次这个判断是一个经验判断，即纳入行政许可的事项的危害性已经发生，通过行政许可进行管制是为了防止类似的危害性以后不再发生。

（二）治理与善治

现代政府治理的方式一直处于变革状态。之所以如此，是因为社会发展所产生的源源不断的需求，迫使政府尽可能地作出回应。为此，政府本身的改革作为改善治理方式的一个路径，为许多国家的政府所选定。“从政府改革实践来看，当代各国政府改革的普遍趋向是，适应市场经济的需求，进行政府职能转变、放松管制、调整政府与市场关系、把市场机制引入公共管理领域、实现政策执行的自主化改革。”（注释13）正处于社会转型时期的中国社会，政府控制社会的能力不足、方式失效等问题，迫使政府近年来作出的种种变革。这些努力从根本上说也是在寻求治理之道的变革，力图处理好政府与市场、社会和个人之间的关系。从我国的实际情况看，上述政府与市场、社会和个人之间的关系核心问题是解除或者放松管制的问题。虽然这个问题已经浮出了水面，但如何解决仍是困惑的。正如美国著名的政治学家、行政学家B.盖伊。彼得斯所说：“解除管制是否符合发展中国家和体制转换中国家的需要目前尚不清楚。但可以肯定的是，在这些国家的政府中内部管制的色彩极为强烈。这不仅抑制了创造办的发挥，而且在与人民打交道的过程中带来了很多问题。”

治理之道的变革应当是寻求一种善治。“善治实际上是国家的权力向社会的（注释14）回归，善治的过程就是一个还政于民的过程。善治表示国家与社会或者说政府与公民之间的良好合作，从全社会的范围看，善治离不开政府，但更离不开公民。”（注释15）行政许可作为放松管制的一种治理之道，不是限制行政相对人的自由，而是为行政相对人设定了自由选择的机制，即行政相对人自主决定自己的行为。在这里，单纯的、基于国家强制力的命令为行政相对人的自由选择所替代，行政相对人作为独立的主体不再是行政权支配的对象，而通过行政许可达到的善治首先是以尊重行政相对人的愿意为前提的。同时，行政相对人应当给予必要的尊重本身就是政府权力任意扩张的外部阻力。

因此，政府治理社会应当学会善治。治理之道多种多样，但并不一定都能达到善治。这里既有政府方面的因素，也有社会、个人方面的因素，但归根结蒂是政府是否选好通往善治之路。通过行政许可放松对社会的管制，对于我们今天的政府来说应是一种明智之举。因为我们社会与个人需要的不是更多的管制，而是自由。

（三）适度自由与社会发展

自由与社会发展之间的关系无论从理论上还是经验上都已获得了充分的证明，即社会的发展与个人的自由程度呈正比关系。正如印度经济学家阿马蒂亚。森说过：“个人自由就其实质而言是一种社会产品，这里存在一种双向的关系：（1）通过社会安排来扩展个人自由；（2）运用个人自由来不仅改善单个个人的生活，而且使社会安排更为恰当和富有成效。”（注释16）如果这个观点成立的话，那么我以为对于现代政府来说它的职责就是如何在制度上作出适当的安排，协调这一双向关系，从而确保社会有秩序的发展。

我国从1949年以来实施的计划经济体制和威权政治统制，把个人的自由收缩到了最低限度，窒息了社会发展的活力，以至于国民经济到了几乎崩溃的边缘。1979年改革开放之后，政府开始尝试恢复个人的自由，如农民种地的自由，结果是同样的人在同样的土地上产生出来的、截然不同的效果，这让人们深深感受到了自由的力量。以放松管制为基本指导思想的国有中小企业的改革政策，同样也让国有中小企业获得了新生。同时，民营企业获准进入以前国家自然垄断行业的领域，表达了政府意欲全面推进社会发展的决心。事实证明，正是政府放松对社会的管制，还给了个人基本自由，保证了我国的经济多年来的高速增涨和社会众多领域中的全面发展。但是，“中国放松规制的步伐缓慢，与世界上其它国家相比，中国对自然垄断行业的经济规制仍然很严厉，放松规制的广度和深度都很小，致使放松管制的成果未能充分体现出来。”（注释17）因此，我国政府仍然面临着如何放松管制的问题。

基于市场经济和民主政治发展的需要，我们在社会的许多领域中仍然缺乏基本的自由，这就需要政府进一步放松对社会的管制。但是，放松管制并不意味着放弃管制，也就是说政府放松对社会的管制仍然是有一条必须恪守的底线，即确保社会稳定。行政许可作为政府放松管制的一种基本手段，其放松管制的底线是恢复个人适度的自由，而不是绝对的自由。进而言之，对于政府来说，最困难的可能不是放松管制，而是寻求放松管制与适度自由之间的均衡点。一个善治的政府往往是能够找到这个均衡点并利用它促进社会全面发展的政府。

三、良性互动：连接行政权力与公民权利的行政许可

我国改革开放之前的全能政府以“莫非王土”的心态，在政府与个人之间建构了一个畸形的等级社会。“这个有等级的权威制度赋予一些人一种权力来凌驾于其他人之上。你的工作单位保存着关于你的大量秘密材料档案，就象一大摞报告卡片似的。在你的工作单位，你的上级控制着你的工作安排、住房事项、配给的数量、教育、旅行、娱乐以至于婚姻和生育。”（注释18）在这样的政府统制下，个人成为政府行政权力可以任意支配的客体，而个人对于行政权力除了服从以外，基本上没有其他正常的救济途径可供选择。政府与个人之间的状态虽然比较稳定，但这种稳定是以牺牲社会发展为前提的。

以“自由的恢复”构建行政权力与公民权利之间的关系，至少表达了如下意义：个人的自由既是行政权力的价值取向，也是行政权力的外部边界。行政权力存在的全部意义是保卫个人的自由且不侵入个人自由的领地。通过行政许可这一治理社会的方式，可以从根本上改变行政权力和公民权利之间的关系，实现两者之间的良性互动。

（一）行政权力软化：妥协性

长期以来，“国家至上”的观念一直是我们处理国家与社会、国家与个人之间的基本准则。在这样的观念之下，行政权力必然具有强有力的支配性和不可妥协性。（注释19）在奉行国家主义的传统法律文化中，政府一直向往拥有强有力的行政权力，能够向社会发出说一不二的行政命令。这种观念至今仍然存在于各级政府的许多官员的意识形态之中。改革开放以来关于政府体制的改革主题一直是政府职能的转变，但是行政权力的软化始终没有成为这一改革题中应有之义，我以为这正是政府职能至今迟迟不得明显转换的原因所在。

从世界范围看，自20世纪尤其是二战以来，行政权力软化已成为行政活动过程中引人注目的现象。行政权力软化主要表现在政府在作出行政决定之前，学会了与受不利影响的个人或者组织交换意见，就行政决定的具体内容进行妥协性的谈判。这种妥协性谈判的制度性平台是从司法程序中引入的行政听证。美国、日本、德国、西班牙等都在这个时期通过行政程序立法建立了行政听证制度。我国虽然没有制定统一行政程序法典，但是行政听证作为一种行政法律制度已经在我国的成文法中得以确立。这说明我国也顺应这一法治行政的发展趋势，调和政府与个人之间的关系。（注释20）行政许可作为政府管制社会的一种手段，过去我们更多地强调了它的最终决定权归属于政府，个人或者组织的申请仅仅是引发政府是否作出行政许可决定的前因，尤其是我们把行政许可看作是“权利的赋予”时，行政许可更凸现其强有力的支配性和不可妥协性。政府没有在作出或者不作出行政许可决定之前听取利害关系意见的习惯，也不能接受在其作出或者不作出行政许可决定之后，被法院通过诉讼程序进行司法审查。这样的“黄金岁月”正渐渐地成为历史，无论政府是否愿意都是无法挽留的。我国行政许可法明确规定了行政许可的听证程序，正是软化政府行政权力的一种制度性安排。它要求政府在作出是否同意许可申请的过程中，学会妥协性行使行政许可权。在行政许可决定之前，政府应当尽可能地多听听利害关系人的意见；在行政许可决定作出之后，无论是否准许申请，应当给出令人信服的理由。政府在行政许可过程中是以理服人还是以力服人，基本上可以作为判断其是否能够善治的标准。

（二）回归理性的公民

一个政府善治的社会必然以相对理性的公民为基础，也就是政府的善治决不是政府的“单相思”，而是需要理性的公民作出适度的回应。然而，理性并不是天生的，他们需要后天的培养与锻炼。从历史上看，凡是专制体制下成长起来的公民一般都比较缺乏理性，他们经常是处于要么是被政府权力随意支配的顺民，要么是揭竿而起，占山为王的暴民。政府与他们之间的对立使政府的权力经常处于高压状态，公民没有机会参与政府权力的行使过程，他们只能被动、消除地接受政府权力的行使结果。

我国在1949年之前，社会中公民便是这种生存在状态。1949年之后新的社会制度原本可以培养出理性的公民，但由于政治体制仍未实现民主化、法治化，理性的公民群体仍然没有生成。为什么我们经历了人类历史上最伟大的社会革命运动却没有彻底摧毁专制统制及其思想体系，反而让它以一种迷惑的外表在新的体制中获得了再生呢？恩格斯所说的这段话似乎可以解释这个原因：“在法国为行将到来的革命启发过人们头脑的那些伟大人物，本身都是革命的。他们不承认任何外界的权威，不管这种权威是什么样的。宗教、自然观、社会、国家制度，一切都受到了最无情的批判；一切都必须在理性的法庭面前为自己的存在作辩护或者放弃存在的权利。”（注释21）我们从未有过这样的理性的法庭来审判存在的一切，公民在没有理性的启蒙下接受了存在的一切，也就没有成长为理性的公民。

我们的政府现在开始慢慢地懂得了行政权力软化的意义，并学着通过与公民沟通意见的方式行使行政权力，并尽可能在行政权力行使过程中将支配性和强制性悄悄地抹去，使政府的脸面尽可能变得亲和起来。行政许可法中多处人性化的规定，如出具行政许可申请的书面凭证、信赖利益保护、行政许可资讯公开以及听证等，都为政府的善治提供了法律方面的充分依据。然而，我们有足够理性的公民群体去回应政府方面的努力吗？我以为我们还需要有意识地作这一方面的培养。公民作为个人时其本质是利己的，他们是一个个追逐利益的个体，虽然道德可能会约束他们过分的自私行为，但这种约束是非常软弱的。在与政府打交道过程中，过分追逐私利的公民不可能理性地对待因政府行政权力所致的不利影响，他们可能会做出一些不可理喻的举动，如无理纠缠、聚众滋事。这类现象在今天的政府治理过程也时有发生，必须认真对待。

因此，我认为行政许可法的实施除了政府需要转变思想观念外，公民这一边也需要学会理性地对待由此带来的不利影响，否则，行政权力与公民权利之间的良性互动就失去了基本前提。

（三）通过行政程序实现良性互动

行政权力与公民权利之间的良性互动是社会稳定发展的一个基本前提。因此，任何一个希望永远执政的政府无不以此作为施政的一个重要目标。行政权力与公民权利的良性互动表现为双方都能充分考虑对方活动的价值目标，从而使各自所追求的利益达到最大化。同时，由于对立面的存在，各方的活动一旦偏离预定的规则，将会获得及时的纠偏。放眼看世界，凡是行政权力与公民权利之间实现了良性的互动，则往往可以形成一个良好的民主政治体制。

行政许可作为现代政府管制社会的一种基本手段，调节行政权力与公民权利之间的关系。因为行政许可具有授益性，所以与具有惩罚性的行政处罚相比，它更能调动行政权力与公民权利之间的良性互动关系。行政许可给政府以“善”的面孔，因此更容易为公民接受，这为公民主动与政府交往提供了很好的心理思想准备。在这一点上行政许可显然具有行政处罚所没有的优势。

作为在行政权力与公民权利之间调节良性互动的行政许可，如何发挥这一调节作用呢？我以为通过行政程序是一个相对比较好的选择。行政程序“通过以一种公众认为公平的方式作出决定，当政者可以获得对这些决定的更大认可，就使得决定涉及的各方更容易服从。”（注释22）同时，行政程序为政府确立一个挑剔的对立面，基于自身利益的需求不断地指出政府在行使行政权力过程中存在的错误，使政府在作出最终决定时把可能存在的错误降到最低限度。我国尽管没有制定统一的行政程序法，但是，行政许可法已经为政府行使行政许可权设定好了一个以行政听证为核心的基本的行政程序规则。可以相信，这一科学、简洁的行政许可程序，可以为行政权力和公民权利之间的良性互动提供一个基本的行政程序保障。

注释：

1、参见《中华人民共和国行政许可法》第2条。

2、[英]弗里德利希。冯。哈耶克：《自由秩序原理》（上），邓正来译，生活。读书。新知三联书店1997年版，第93页。

3、人欣喜的是，“尊重与保障人权”作为一种法治精神的表述被写入了我国宪法，从而在根本上确立的人权先于宪法存在的法治理念。

4、罗豪才主编：《行政法学》，北京大学出版社1996年版，第175页。周佑勇教授也持这种观点，参见其著《行政法原论》，中国方正出版社2000年版，第270页。

5、郭道晖：《对行政许可是‘赋予’行为的质疑——关于享有与行使权利的一点法理思考》，转引张步洪编著：《中国行政法学前沿问题报告》，中国法制出版社1999年版，第10页。

6、姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社高等教育出版社1999年版，第183页。

7、关于“概念旅行”的含义，请参阅孙亮：《概念的负重之旅》，载《读书》2003年第11期。

8、令人遗憾是的，我国《行政许可法》没有完全摆脱“赋权说”的影响，如该法第12条第（二）项规定：“有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等，需要赋予特定权利的事项。”

9、英国著名的经济学家凯恩斯在1926年发表了《自由放任主义的终结》，公开放弃自由放任经济理论的立场。1936年他发表了《就业、利息和货币通论》，系统地提出了他的国家干预主义理论。

10、叶必丰、李煜兴：《中国的改革、规制缓和与行政法》，东亚行政法研究第五届年会提交论文（2002.日本名古屋）

11、叶必丰、李煜兴：《中国的改革、规制缓和与行政法》，东亚行政法研究第五届年会提交论文（2002.日本名古屋）

12、张兴祥：《中国行政许可法的理论和实务》，北京大学出版社2003年版，第24页。

13、毛寿龙等：《西方政府的治道变革》，中国人民大学出版社1998年版第8页。

14、[美]B.盖伊。彼得斯：《政府未来的治理模式》，吴爱民等译，中国人民大学出版社2001年版，第13页。

15、俞可平主编：《治理与善治》，社会科学文献出版社2000年版，第11页。

16、[印]阿马蒂亚。森：《以自由看待发展》，任赜等译，中国人民大学出版社2002版，第23页。

17、陈良富：《放松规制与强化规制》，上海三联书店2001年版，第69页。

18、[美]费正清：《伟大的中国革命》，刘尊棋译，世界知识出版社2000年版，第427页。

19、这一认识在我国行政法学理论中仍然具有很大的影响，如在论述行政法律关系时，“不对等性”仍然是缺一不可的特征。我认为在尊重和保障基本人权的宪政思想下建构行政法，行政法律关系的“不对待性”正在渐渐失去它存在的意义，并为“妥协性”所取代。行政诉讼可以和解的理论突破和实践中的“庭外和解”，正是对此一社会发展需求所作出的回应。

20、迄今为止，我国的行政处罚法、价格法、立法法和行政许可法中，都确立了行政听证制度。同时，在一些政府规章中，听证制度也作为一项基本程序制度被确立

21、《马克思恩格斯选集》第3卷，人民出版社1972年版，第56页。

行政案卷排他制度内涵之初探 篇3

关键词：行政案卷,排他制度,内涵

行政案卷排他制度是指行政主体在作出行政行为前通过调查、鉴定、举行听证等形式取得的和相对人提供的用以证明待证事实的各种记录、陈述意见、鉴定结论、证人证言、物证等证据, 以及程序中所依据或收到的各种法律文书按照一定的顺序组成案卷, 行政主体的行政行为只能以该案卷为依据作出, 卷外证据不能作为行政行为根据。根据这一制度, 作为行政机关定案的证据只能是在案卷中已经记载的并经过当事人口头或者书面质辩的证据, 凡未经记载和质辩的证据一律不得作为定案的根据。美国行政法明确确立了这一原则[1] (P493) 。

目前国内外实务界、理论界对行政案卷排他制度的称谓可谓五花八门, 有称之为行政案卷排他性原则的, 有称之为行政案卷制度的, 亦有称之为案卷排他规则的, 还有称之为案卷排他性的, 更有将听证笔录与行政案卷概念偷换的。这不仅造成使用上的不便, 也容易造成概念混乱, 引起对法律条文的误解。因此, 确定统一称谓是明确行政案卷排他制度内涵的第一步。

(一) 行政案卷与档案、听证笔录

行政案卷是指对行政程序的记载以及行政行为所根据的一切文献, 即行政主体在作出行政行为前通过调查、鉴定、举行听证等形式取得的和相对人提供的用以证明待证事实的各种记录、陈述意见、鉴定结论、证人证言、物证等证据, 以及程序中作出、收到的各种法律文书。行政案卷既包括了行政相对人和有关利害关系人甚至其他社会公众提供的材料, 也包括行政机关自己制作的材料;既包括对相对人有利的证据, 也包括对相对人不利的证据。行政案卷的形式分为书面的形式和口头的形式, 行政机关口头的决定或口头说明的理由, 如果可以证明确实存在时, 也可成为案卷的一部分。在美国《联邦行政程序法》的557. (c) .3.中提到:“案卷应注明对当事人提出的每个事实认定、结论或异议的裁定。包括初步性、建议性和临时性决定在内的所有决定, 都应属于案卷的组成部分。”行政案卷与其他相关概念是存在区别的, 为了更好地把握行政案卷的内涵, 必须将之与相关概念加以对比、区分。

1. 行政案卷与档案。

根据《辞海》上对“档案”的解释:凡具有查考使用价值、经过立卷归档集中保管起来的各种文件材料, 包括:收发电文、会议记录、电话记录、人事材料、技术文件、出版物原稿、财会簿册、印模、照片、录像带以及具有保留价值的各种文书。由此, 档案的内涵大于案卷, 两者为包含与被包含的关系。

2. 行政案卷与听证笔录。

依各国行政程序法通例, 听证笔录一般是指听证主持人 (非本案调查人员) 在听证过程中对调查取证人员 (追诉人) 、案件当事人陈述的意见和提供的证据所作的一种书面记载。听证笔录是正式听证程序中的法律用语, 若将“听证笔录”与“行政案卷”等而视之, 则容易让人产生非正式听证程序中不需要行政案卷排他制度的错误观念, 同时由两者定义可以看出, 即便是在正式听证程序中的听证笔录也只不过是行政案卷的一部分而非全部, 两者的关系是被包含与包含关系。由此亦可得知, 行政案卷排他制度并非正式听证程序的专有制度。

(二) 称谓的厘清:

行政案卷制度抑或行政案卷排他制度

学界有学者主张以“行政案卷制度”予以命名 (1) , 其主要是基于以下考虑:其一, 认为行政案卷本来就不具有“排他性”, 即只承认行政案卷是行政行为作出过程和支持行政行为合法性的重要依据而非唯一依据, 因此自不必在称谓中出现“排他”字样;其二, 承认行政案卷具有“排他性”, 但案卷应然地包括了“排他性”, 否则永远也无法真正成“卷”。“王名扬先生笔下的‘案卷排他性’之‘排他性’也只不过是对案卷本质的揭示与强调, 并不意味着案卷还有排他性和非排他性之别。”[2]所以, 称其为“行政案卷排他制度”有同义重复之嫌。

笔者认为“行政案卷排他制度”的称谓是最佳的, 理由如下:首先, “行政案卷制度”容易与“行政案卷管理制度”、“行政案卷阅览制度”等相似概念混淆, 在造成视觉误差的同时难以体现出本制度的特殊性, “排他性”正是对案卷本质的揭示与强调, 在称谓中出现更能与相似概念加以区别;其次, “案卷排他性”着眼于“性质”, 是静态的, 而“案卷排他”强调的则是一个过程, 即:行政案卷外的任何材料都不成为行政行为过程以及支持行政行为合法性的依据, 都将予以排除的一个过程, 是动态的。因此, 命名为“行政案卷排他制度”既能一目了然地体现出制度特性, 又能动态地反映制度的运行过程。

(三) “原则”与“制度”之争

“行政案卷排他”究竟是一项制度抑或是一项原则?我国理论界对此可谓是莫衷一是。一部分原因来自美国最早确立的案卷排他性原则这一称谓的影响, 另一部分原因则是由于对“原则”、“制度”等基础概念没有加以认真区分。法律原则是指寓存于法律之中的最初的、最根本的规则[3] (P87) 。法律规则 (制度) 是指:对一定的事实状态 (包括行为和事件) 赋予明确的法律意义, 并确定其具体法律后果的准则[4]。法律规则 (制度) 不同于法律原则, 法律规则具有明确性或确定性, 无论其规定的事实状态还是法律后果, 都是具体的, 可认定、可操作;因此, 法律规则具有指引、评价、预测、警示等作用。而法律原则只是为人们的行为提供了某些根据或设置一定标准, 并不具体规定一定的事实状态和法律后果。而行政程序法的基本原则是指:贯穿行政权运行过程始终, 为行政机关和相对人以及其他程序参与人所必须遵循的基本行为准则, 而行政程序的具体规则 (表现为制度) 则是某些程序事项法律规定的陈述, 比学说或原则更加详细和具体。据上分析, 笔者认为可作如下定位:行政程序法价值取向 (程序正义) 由行政程序法基本原则 (公正、公开原则) 来加以体现, 行政程序法基本原则 (公正、公开原则) 则由行政程序法制度 (行政案卷排他制度) 来落实和具体化, 即行政程序法价值取向 (程序正义) —行政程序法基本原则 (公正、公开原则) —行政程序法制度 (行政案卷排他制度) 的模式。解决“原则”“制度”之争的表征只是厘清称谓问题, 实质却关系到行政程序法典化制度设计的落实。因此, 笔者主张以“行政案卷排他制度”命名。

在行政案卷排他制度的特征问题上, 我国理论界可谓是争讼盈庭。有学者认为行政案卷制度具有真实性、封闭性、排他性、公开性和唯一性的特点[2]。亦有学者将之归纳为程序性、唯一性、封闭性、客观性、整体性、相关性以及多样性[5]。笔者认为:真实性、客观性在本质上并无太多区别, 且并不为行政案卷排他制度所特有;唯一性与排他性有重复之嫌, 只是从不同角度对同一事物的阐述罢了;而整体性、多样性是对行政案卷存在形态特征的描述, 故不能将之归纳为制度特征;程序性、公开性都带有程序色彩, 而行政案卷排他制度本身就是一种行政程序制度, 程序性与公开性并不为本制度所特有。因此, 在行政案卷排他制度下探讨行政案卷的特征, 行政案卷具有开放性、关联性、封闭性、排他性的特征。

参考文献

[1]王名扬.美国行政法[M].北京:中国法制出版社, 1999.

[2]倪洪涛.行政案卷制度论纲[J].甘肃政法学院学报, 2005, (2) .

[3]胡旭晟, 蒋先福.法理学[M].长沙:湖南人民出版社、湖南大学出版社, 2001.

[4]王万华.行政程序法论[A].罗豪才.行政法论丛:第3卷[C].北京:法律出版社, 1999.

依法行政内涵管理 篇4

1.依法治国的根据是什么？

依法治国的根据是宪法和法律，而不能是其他的任何事物。就法律制度的意义而言，依法治国首先就是要依照宪法来治理国家。宪法是一个国家的根本大法，是治国安邦的总章程。在依法治国中必须首先强调对于宪法的尊重和服从。依法治国必须首先体现为依宪治国。依宪治国是依法治国的首要和关键环节。其次，依法治国还必须遵守和服从其他法律制度。法制是一个整体，如果其中的某一个方面或者某一个制度甚至某一个规范被违反，都将涉及整个法制的效力，都会损害整个法制和法治的权威。所以，我们说依法治国必须遵守宪法，必须在严格遵守宪法的前提下，强调对于其他所有法律的遵守。依法治国的根据是以宪法为统帅的整个法律制度的总体，而不是其中某一部分或者某一方面。

2.依法治国的内容是什么？

依法治国的内容是管理国家和社会。依法治国首先体现为人民群众的依法治权。公共事务则是一个统称，在现代社会中，首要的公共事务就是国家事务，其次是经济文化事业，最后是社会事务。就国家事务来说，大到国家的宏观政治决策、小到国家的社会日常管理，这些都离不开人民的主人作用的发挥。没有人民民主就没有国家事务的民主化管理。依法治国，在根本上就是要保证国家各项工作依法进行，逐步实现社会主义民主的制度化、法律化。这些都是从国家的大政方针与宏观决策的意义上讲的。在现实的社会生活中，还有许许多多的经济文化事业，它们同样是重要的公共事务，对于这些事务，人民同样具有当家作主的权力和权利。在社会事务方面，人民也同样具有主人的权力和权利。人民可以通过自己的参政议政以及监督政治，来实现自己的民主权力和权利。我国宪法就规定了公民有选举权和被选举权，有建议、申诉、控告的权利，等等，这些权利的拥有和行使就是人民对于公共事务的管理权的实现。

3.依法治国的基本内涵有哪些？

依法治国的基本内涵：

（1）人民民主。人民民主的本质就是人民当家作主，国家的一切权力属于人民，广大人民充分享有民主权利，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。

（2）法制完备。依法治国，建设社会主义法治国家的基础和前提是完善中国特色社会主义法律体系。

（3）树立宪法法律权威。依法治国的核心就是树立宪法法律权威，坚持宪法法律至上。

（4）权力制约。权力制约是依法治国的关键环节。

4.树立宪法法律权威指的是什么？

树立宪法法律权威，是指宪法和法律在国家和社会生活中享有崇高的威望，得到普遍的遵守和广泛的认同；宪法和法律在调控社会生活方面发挥基础和主导的作用，一切国家权力和其他社会规范只能在宪法和法律的支配下发挥作用。

5.人民民主的本质是什么？

行政问责层级内涵与价值探讨 篇5

行政问责层级概念由行政问责和层级两个方面构成, 其中, 行政问责是公共行政实践过程中必不可少的一项重要机制, 是构建责任政府的重要环节;层级体现了政府的组织结构体系, 即层级制。因此, 要深入考察行政问责层级的内涵, 应当综合行政问责与层级制的内涵进行探讨。

(一) 行政问责

行政问责是指特定的问责主体对各级行政机关及其公务员不履行或不正确履行法定职责, 未承担法定行政义务等行为, 按照法定程序进行问责, 要求其承担否定性结果的一种规范。

具体而言, 行政问责的内涵主要包括:

1. 行政问责主体可分为同体问责和异体问责。

同体问责是指行政系统内部的自身问责, 异体问责是指问责主体来自行政系统之外, 主要包括人大、政党、司法机关、新闻媒体、公众、社会团体等。行政问责主体有层级之分, 就我国当前启动的行政问责案例来看, 主要体现为同体问责, 由于我国实行的是层级节制的政府组织体系, 又主要体现为上问下责。

2. 行政问责客体指问责的对象, 主要包括各级行政机关及公务员。

但是由于我国实行的是行政首长负责制, 问责客体主要是指负有直接或间接领导责任的领导者。

3. 行政问责范围。

既包括重大事故的问责, 也包括尚处在萌芽状态或预警状态事故的问责;既包括决策失误的问责, 也包括行政能力不足和行政不作为地问责;既包括直接责任的问责, 也包括间接责任的问责。总之, 有多大权力, 就应承担多大责任。

4. 行政问责程序。

包括问责主体回避、质询答复时限、问责人员组成、罢免决议通过人数、问责客体申诉程序、听证程序、复议程序等等。

5. 行政问责责任体系, 即问责对象应承担哪些责任。

具体来说, 政府责任体系包括, 政治责任、法律责任、行政责任与道德责任。前三种是客观责任, 后一种是主观责任。

6. 行政问责后果, 即政府机关及其公务员应当承担的责任。

承担责任的方式主要有:公开道歉、责令做出书面检查、通报批评、给予行政处分、责令辞职、免职、撤职、承担法律责任等。

(二) 层级制

层级制, 是指公共组织在纵向上按照等级划分为不同的上下节制的层级组织结构, 不同等级的职能目标和工作性质相同, 但管理范围和管理权限却随着等级降低而逐渐变小的组织类型。其特点是领导者与其下属之间是统一的直线关系, 指挥和命令从领导系统的最高层到最底层, 按照垂直方向自上而下贯彻执行, 从而形成一系列不同的层次的“金字塔”形的阶梯等级。层级制是政府组织结构的基本形式, 主要表现为行政层级之间的层级节制。

行政层级也称政府层次, 是指行政机关及机构的纵向排列秩序, 其更多的是指不同级别政府机构的纵向设置。[1]

我国大部分地区实行省———市———县———乡四级行政层级体制, 但由于中国地域辽阔、幅员广大, 各地实际差异很大, 地方行政层级也不尽相同, 大体可以分为两级制、三级制、四级制三种类型。两级制只存在于直辖市的城区, 实行直辖市———市辖区两级制, 市辖区是基层地方政府;三级制主要分为以下几种情况:直辖市———县———乡 (镇) ;省 (自治区) ———设区的市———市辖区;省 (自治区) ———县 (自治县, 县级市) ———乡 (镇) ;省 (自治区) 一自治州一乡 (镇) ;四级制主要有两种情况:省 (自治区) ———设区的市———县 (自治县、郊区、县级市) ———乡 (民族乡、镇) ;省 (自治区) ———自治州———县 (自治县、县级市) ———乡 (民族乡、镇) 。

通过以上划分, 可以归纳出我国的行政单位主要包括:

(1) 省级行政单位。目前有省、自治区、直辖市、特别行政区, 是中央人民政府直接管辖的最高一级地方行政区域。

(2) 地级行政单位。是介于省级和县级之间的一级地方行政区域, 包括地区、自治州、行政区和盟。

(3) 市级行政单位。除中央直辖市外, 有省辖市 (地级市) 、地辖市 (县级市) 、省辖市辖市 (县级市) 等。

(4) 县级行政单位。是中国地方二级行政区域, 是地方政权的基础。县级行政单位包括县、自治县、旗、自治旗、特区、工农区、林区等。

(5) 县级以下基层行政单位。包括乡和镇, 是地方三级行政单位。

各层级政府国家权力结构设置呈现一体性, 主要表现为[2]: (如表所示)

除了政府行政层级划分之外, 政府公务员按照职责权限, 还存在级别划分。根据《中华人民共和国公务员法》, 公务员职务分为领导职务和非领导职务。领导职务的层次分为:国家级正职、国家级副职、省部级正职、省部级副职、厅局级正职、厅局级副职、县处级正职、县处级副职、乡科级正职、乡科级副职。非领导职务层次在厅局级以下设置。

国家公务员的行政级别分为十五级, 其职务与级别的对应关系是:

(1) 国务院总理:一级;

(2) 国务院副总理, 国务委员:二至三级;

(3) 部级正职, 省级正职:三至四级;

(4) 部级副职, 省级副职:四至五级;

(5) 司级正职, 厅级正职, 巡视员:五至七级;

(6) 司级副职, 厅级副职, 助理巡视员:六至八级;

(7) 处级正职, 县级正职, 调研员:七至十级;

(8) 处级副职, 县级副职, 助理调研员:八至十一级;

(9) 科级正职, 乡级正职, 主任科员:九至十二级;

(10) 科级副职, 乡级副职, 副主任科员:九至十三级;

(11) 科员:九至十四级;

(12) 办事员:十至十五级。

政府行政层级与国家公务员级别, 是研究行政问责主体与客体层级的重要依据。

(三) 行政问责层级内涵

问责主体与问责客体是构成行政问责的两个关键要素, 行政问责层级主要指问责主体层级和问责客体层级。行政问责主体层级是指在行政问责过程中应由哪一级别的国家机关或领导人启动问责。在此, 应当区分“问责发起者”与“问责启动者”两个概念。“问责发起者”是指当行政机关或行政人员在其管辖的部门或工作范围内, 出现故意或过失, 不履行或不正确履行法定职责, 以致影响行政秩序和行政效率, 贻误行政工作, 或损害行政管理相对人的合法权益的行为时, 谁最先对行政机关的上述行为进行质疑, 提出批评, 并公之于众, 引起公众与相关部门重视。“问责启动者”是指实施问责的行为主体, 一般指行政机关、人大、政党等国家公共权力的享有者。本文所提出的行政问责主体层级是指问责启动者层级。行政问责客体层级是指, 在行政问责过程中应当由哪一级别的国家机关或行政人员承担责任。

综合以上分析, 本文认为, 行政问责层级是指, 在行政问责过程中, 由哪一级别的国家机关或领导启动问责, 应当问责到哪一级别的行政机关或行政人员。体现的是一种纵向问责关系, 主要表现为上级国家机关问责下级行政机关, 本级机关领导问责本级政府各职能部门及其工作人员。明确这些问题可以解决行政问责过程中层级不明、权责不分的问题, 对于行政问责的切实落实具有重要意义。

二、行政问责层级相关概念辨析

行政问责层级研究涉及问责主体与问责客体的层级问题, 因此与行政首长问责、等级问责有一定联系, 但又存在根本不同。

(一) 行政首长问责

我国行政机关实行行政首长负责制。所谓行政首长, 是指依法行使行政权、管理国家行政事务的行政机关的首长, 即行政第一人, 是唯一的享有最高职权的人, 往往指行政机关中的正职负责人。[3]

行政首长问责制, 即问责行政机关最高领导人的制度, 是行政问责的一个重要方面。所谓行政首长问责制, 是指行政首长出现不履行或不正确履行职责, 不承担法定义务的行为时, 依法追究其责任的制度。

行政首长问责制有明确的问责对象, 在同级政府内, 由政府行政首长问责各职能部门行政首长;在层级政府间, 由上级政府行政首长问责下级政府行政首长。由此可以看出, 行政首长问责仅是行政问责层级研究的一个方面, 但并非全部, 二者不能等同。

(二) 等级问责

“等级问责存在的基础是韦伯的理性科层制。”[4]在一个科层制组织内部, 依据等级结构划分组织的职位和职责, 每个等级的职责对应相应的权力, 高层职位者有权力要求低层职位人员完成工作任务, 并对此进行质询;低层职位人员有义务完成所分配的工作, 并承担失职带来的处罚。因此, 等级问责的主体和对象都是清晰的。

而行政问责层级研究中, 主体与客体都是不确定的, 需要通过研究, 确立一系列的标准来明确行政问责的主体和客体。行政问责层级与等级问责二者之间有质的不同。

三、行政问责层级研究价值探讨

当前, 在我国行政问责实践过程中, 层级不明、权责不分等现象明显, 这在一定程度上影响了行政问责的实施效果, 制约了责任政府的构建进程。行政问责层级研究是对行政问责进行扩展研究的一个重要方面, 能够填补行政问责研究的理论空白, 增强行政问责的可操作性。

(一) 明确行政问责层级, 能够增强行政问责的可操作性

行政问责层级是目前国内学术界研究的空白点, 如果不能对问责层级进行很好地区分, 行政问责在实施过程中难免会出现各种纰漏和问题。构建行政问责层级制度, 明确行政问责标准, 当符合哪一标准时, 则问责到哪一级别的行政机关或行政人员, 这样, 可以增强行政问责的可操作性, 减少问责随意性, 增强问责公信力, 对行政问责的切实落实具有重要意义。

(二) 明确行政问责层级, 能够促进责任政府构建

当前, 中国政治体制改革的关键, 就是要构建责任政府。行政问责是构建责任政府的关键环节, 但是, 在行政问责实施的过程中, 尚存在各种问题, 其中一个关键问题是行政问责层级制度缺失, 问责不公与问责不明现象明显。明确行政问责层级, 可以在构建责任政府的过程中少出错, 少走弯路, 因此, 对于提升政府公信力, 优化政府形象, 促进责任政府构建具有重要意义。

综上所述, 行政问责层级作为行政问责研究的一个新视角, 对于解决当前问责实践中层级不明、权责不分等现象具有重要意义, 能够促进行政问责效果的实现。随着各种问责问题不断引起社会各界的重视, 行政问责层级研究也必将不断推进。

摘要：当前我国对于行政问责的研究正在不断深入, 主要是从行政问责的内涵、问责程序、问责制度等方面进行探讨, 而对于行政问责层级研究尚属空白。就当前我国公共行政而言, 明确行政问责层级, 有助于行政问责效果的实现。基于此, 本文提出行政问责层级的概念并对其研究价值进行探讨, 希望对行政问责的深入研究能够有所助益。

关键词：行政问责,层级制,行政问责层级

注释

1[1]李文涛.我国地方行政层级体制改革的探究[D]重庆:西南政法大学.2009 (4) :4

2[2]周振超.当代中国政府“条块关系”研究[M]天津:天津人民出版社.2009.31

3[3]田志毅.行政首长问责制的原理与原则研究[D].北京:中国政法大学.2005 (4) :5

依法行政内涵管理 篇6

行政的意涵大概有几种:第一, 从三权分立的角度来看, 行政是相对于立法和司法而言的独立领域;第二, 从政治—行政二分的角度来看, 政治是国家意志的制定, 行政则是国家意志的执行;第三, 从管理学视角来看, 行政则是涵盖管理学理论、方法与相应技术性思考的内容。结合以上三种观点, 行政的涵义应该是依法享有行政权力的国家机关以及其他组织, 为维护公共秩序和公共利益, 而对公共事务实行的各种管理活动的总合。

那么, 公共是指什么呢?

公共 (public) 相对的是私人 (privat e) 。公共行政不同于私人行政, 主要体现在:公共行政基于公权力的保障, 在全社会中享有普遍的权威, 而私人行政的权力仅与私人契约和约定有关;公共行政向社会提供非竞争性和非排他性的公共产品, 而私人行政提供的是私人产品;私人行政以效率最大化为目的和评价标准, 而公共行政还要兼顾公平性、代表性、透明性等;公共行政的经济基础来源于公共财政的支持, 而私人行政则依靠私人资本投资;公共行政是“法不授权不可为”, 而私人行政则是“法不禁止皆可为”;公共行政接受来自公民和社会的广泛的监督, 形成“金鱼缸效应”, 而私人行政出于商业机密的保护, 透明性较低。

同时, 公共行政也不同于政府行政。公共行政主要是公共权力的行驶, 其载体可能是国家机关, 企事业单位, 非营利性组织等其他具有普遍权威的主体。戴维·马修斯说:“公共与政府的不同之处在于, 公共之间的政治关系是横向的 (人与人之间的关系) , 而在政府, 这种政治关系则通常是一种垂直关系 (从权威到下级的关系) 。”

公共到底是指什么呢?笔者认为, 公共意味着:

第一, 公共行政的主体是公共部门或机构, 包括政府部门和非营利性组织等, 而不是私人组织。公共部门或机构可以简单界定为具有普遍成员资格的非营利性机构。

第二, 公共行政的执行者须胸怀“共同的善”。公共行政的执行者是人民受托者, 他们的合法性并不来源于个人的价值体系, 而应来源于人民的同意。换句话说, 公共行政的执行者对整个国家和社会承担着特殊的伦理责任。

第三, 公共行政意味着人们在共同生活中形成公共理性。每个人都有自己的利益判断并试图放大自己的利益。但是为了在公共社会中生存, 则必须试图寻找自己利益的边界。在这种利益的权衡下最终形成公共理性。

第四, 公共行政呼吁公民精神。公民精神对公共行政具有重要的意义, 对公共行政伦理的实现具有重要影响。《公共行政的精神》中指出:“当我们在公共行政中寻找公共的意涵的时候, 便会发现公共与公民的角色密不可分”。在弗雷德里克森与芬纳之争中, 弗雷德里克森认为公民的构成庞大且充满差异性, 所以说公民的意志是模糊不清的;然而芬纳则认为公民是睿智的, 他们由各种有识之士构成。同时, 公共选择理论认为, 公民是理性经济人假设, 他们在决定是否参与公共事务前, 会先进行成本和收益的考量。而由于公共事务和公共产品具有共享性和外部性等特征, 公民在面对公共事务时, 往往会选择保持一种“理性的无知”。

二、公共行政学的研究方法

威尔逊曾在《行政学研究》的最后一部分提到关于公共行政学的研究方法, 他认为历史比较法是进行行政学研究的最佳方法。而政治与行政分离的界限, 也使得这种比较研究更加可靠。“如果我看到一个杀气腾腾的人在敏捷地磨着一把刀子, 我可以借用他磨刀的方法, 而用不着借用他可能用刀子犯谋杀罪的动机”, 也就是说我们在学习法国人或德国人的行政实践时, 没必要关注其政治和宪法方面的问题。最后, 威尔逊说, 这种比较研究将使行政管理“有资格进入政治研究的最高级和最有成果的重大分支学科的行列之中”。

除此之外, 管理学大师赫伯特·西蒙 (Herbert Simon1916-2001, ) 是探索公共行政学研究方法的光辉典范。在西蒙在其代表作《行政行为———行政组织决策过程的研究》 (1947) 中指出, 传统的行政学研究方法只能得到“行政谚语”, 而不能得出行政原则, 因为这些所谓的原则往往是相互矛盾的, 因此在研究方法上就必须寻求新的途径。

西蒙的行政学理论尤其是决策理论建立在现代哲学即逻辑实证主义的基础上。西蒙在对德怀特·沃尔多《民主行政理论的发展》的回应中指出, 仅仅研究政治理论是不行的甚至是危险的, 逻辑实证主义对于研究公共行政学来说十分重要。逻辑实证主义的方法绝不是民主行政进程中的绊脚石。实证主义由孔德提出, 根源于对柏拉图观念论的批判, 以及对亚里士多德的继承。实证主义在本体论上主张朴素实在论, 在认识论上则主张主客观二元对立, 在方法论上采取实证的实验法以证实假设。而后, 实证主义逐渐向逻辑实证主义发展, 施利克提出了形式真理与经验真理, 即逻辑实证和经验实证。形式真理 (逻辑实证) 仅仅是形式上的推理演绎过程, 事实上是一种符号关系上的同义反复;经验真理 (经验实证) 则是以经验为判断, 以事实语言为基础, 关注命题是否与事实一致。也就是说, 逻辑实证主义是通过事物找到本质, 是用符号和法则串联起来的概念体系。西蒙正是秉承了这种方法论的精髓, 主张运用逻辑实证主义的方法研究公共行政科学。

参考文献

[1]弗兰克.古德诺:《政治与行政》, 华夏出版社1987年版。

[2]乔治·弗雷德里克森:《公共行政的精神》, 中国人民大学出版社2004年版。

[3]颜昌武, 马骏:《公共行政学百年争论》, 中国人民大学出版社2010年版。

[4]黄光国:《社会科学的理路》, 中国人民大学出版社2006年版。

依法行政内涵管理 篇7

一、依法治警是强警之基

(一) 依法治警是落实“依法治国”思想的具体体现

依法治国是我们党新时期治国理政的基本方针, 建设法治中国、法治军队是中国梦、强军梦的重要内容。法律和道德、宗教并称为当今社会三大调控手段。其中, 法律以其强制性凸显维护国家安全和社会秩序的能力[2]。目前, 武警部队已经建成以宪法为根本、以国防法为龙头的军事法律法规和以《人民武装警察法》为主导、各项武警规章为补充的武警法律规范体系[3]。依法治警就是要充分发挥宪法、法律、军事法规、军事规章的调控、规范、制约、引导和教育作用, 保证武警部队建设各个环节依法实施, 保证武警部队各项任务圆满完成。

(二) 依法治警是推动部队内涵式发展的必然要求

近年来武警部队正规化建设取得了很大成绩, 但用依法治警从严治警要求来衡量还有较大差距, 特别是在严守政策规定、贯彻条令条例、提高官兵素质、落实规章制度、防范事故案件、刹“四风”改作风和严明组织纪律等方面存在着不容忽略的问题。有效推动部队内涵式发展, 需要贯彻落实依法治警的方针, 坚持内外兼修、形神兼备的原则, 按照重法治、严纪律、抓经常、正风气的思路, 运用法治手段将武警部队建设的成果和经验确定下来, 指导武警部队新的建设;通过建立健全武警部队高效运转的法律机制, 提高新形势下遂行多样化任务的能力。

(三) 依法治警是规范部队权力运行的根本保证

法治的本质就是对权力的约束。法治的概念从产生之始, 就与防止权力的滥用紧密相联。“权力受制于法”的思想, 随着人类社会的发展和文明程度的提高, 在理论和实践两个层面不断完善。加强依法从严治军, 必须紧紧围绕约束权力来深化对法治精神的理解[4]。权力运行的领域历来是作风问题的热点敏感区, 也往往是多发区和重灾区。可以说, 所有作风问题都与不受约束的权力有关。约束权力, 就是靠法治铲除权力异化的土壤, 堵住权利置换的途径[5]。我们要看到, 对部队建设来讲, 权力在法治环境中运行是最科学的领导方式, 是凝聚广大官兵力量智慧最有效的方法途径, 是实现强军目标最可靠的制度保证。

二、依法治警是战斗力提升之要

(一) 依法治警是提高战斗力的力量源泉

强警是依法治警的最终目标。依法治警不是一个空洞的口号, 而是有着丰富内涵, 它体现在武警部队建设的方方面面, 最终转化为部队的战斗力。在我国, 自古就有“令严方可以肃军威, 命重始足于整纲纪”之说[6]。历史上许多胜利之师走向失败, 主要不是外部强敌的压力, 而是和平时期的长期松散为自己挖掘了坟墓。当前, 我国的政治、经济形势和社会治安总体良好, 但也存在诸多不安定因素。武警部队必须时刻保持高度稳定, 确保政令、军令畅通。要将建设强大武警部队的要求落到实处, 必须通过依法治警来实现。法律的确定性决定了只有依法才能彰显治警方式的规范性、稳定性[7]。法律的强制性决定了依法治警可以授予武警官兵必要的权限, 在遂行任务中有效使用;同时确保对官兵的规则约束, 保证全部队高度集中统一和纯洁巩固。

(二) 依法治警是确保部队安全发展的制度保证

剖析近几年部队违法犯罪案件, 主要呈现以下几个特点:一是暴力性犯罪比例较高, 二是职务犯罪比较突出, 三是因婚恋情感纠纷引发的犯罪不断发生, 四是因内部关系引发的犯罪影响恶劣。预防违法犯罪是一项长期性、基础性工作, 不可能一蹴而就, 应重点应在健全和完善预防违法犯罪长效机制上下功夫。具体要依据《安全条例》和《预防犯罪工作条例》等法规制度, 探索和把握武警部队预防违法犯罪工作的基本规律。要强化抓管理促正规保安全的理念, 通过依法从严治警, 狠抓正规化建设, 紧盯防范重大安全问题不放松, 把苗头隐患消灭在萌芽状态。

(三) 依法治警是凝聚兵心士气的必然要求

求真务实是我们党思想路线的核心, 也是作风建设的重点[8]。要防止和克服依法从严治军上的形式主义, 正规部队秩序不能只图表面, 光在搞队列、查卫生、看楼房、换营具上下功夫, 关键是培养官兵的号令意识、纪律观念和按章办事的习惯;落实法规制度不能只重程序, 而要把程序与内容统一起来, 重在用法治的方式解决问题;执行纪律不能就事论事, 处理个把人就万事大吉, 关键在于举一反三, 把教训变财富, 使部队受到深刻教育和警醒。

群众路线是我们党的根本工作路线, 也是党的事业和部队建设不断发展进步的重要法宝[9]。要把维护官兵利益作为重要指向, 最大限度地回应官兵的需求, 在法治建设中充分尊重和实现官兵的合法权益。要把启发官兵自觉作为基本要求, 靠经常性教育和持之以恒的养成。要把接受官兵监督作为关键环节, 进一步畅通民主渠道, 健全监督机制, 确保每个决策、每项工作都经得起实践和群众的检验。

三、依法治警是正规化建设之路

(一) 强化依法治警思维

知识只有转化为思维方式, 才能决定价值判断, 改变行为习惯。现在武警部队已构建以《武警法》为龙头的法规制度体系, 但有法制、缺法治, 人治思维多、法制思维少的现象仍然比较突出。人治思维是指依靠个人意志来管理政权、实行政治统治的思想观念。一些领导同志习惯于依靠行政命令处理问题, 往往是以言代法、以权压法甚至徇私枉法;这是导致工作随意性大、决策不科学和违规违纪等问题的根本症结。可以说, 人治思维与法治精神格格不入。法治依据的是反映社会共同意志的法律, 具有高度的稳定性和有序性[10]。培育法治思维, 一要把法规作为思考问题的逻辑起点, 干任何工作首先要考虑法规是怎么定的, 而不是首先考虑领导是怎么想的;二要把法规作为处理矛盾的基本准绳, 让解决各种现实矛盾的灵活性创造性, 始终处在法治的约束之中;三要把法规作为推动建设的重要依据, 筹划工作、组织落实都要与法规制度对表, 保证部队建设规范有序。要把创新发展建立在政策法规的框架内, 自觉学习法规、维护法规, 以法规为尺度, 努力养成决策依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的依法治警思维模式。

(二) 提高依法治警能力

依法治警是落实“依法治国”思想的具体体现, 是完善党对武警部队绝对领导的重要措施。在新的历史条件下不断提高依法治警能力, 应着眼于以下三个方面:一是要牢固树立法治观念, 熟知地方和部队的各种法规。各级领导干部应牢固树立法治观念, 带领官兵学法、用法和自觉遵守法律。二是要全面推进依法治警, 建设正规化部队。依法治警的关键在于从严治警。各级机关应进一步加快全面推进依法治警的步伐, 严格按照上级指示、规章制度和所属职责行使权力, 努力建设法制健全的正规化武警部队。三是要全面推广依法治警的监督约束, 落实责任制。依法治警的核心是监督制约行政权, 应对行政权力进行合理配置, 建立健全依法行使权力的制约机制, 有效防止权力滥用。要加强依法治警责任制, 确保各级党委班子能做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究, 不断提高依法指挥、依法办事、依法履行职责的能力。

(三) 创新依法治警方法

习主席明确指出, 凡属重大改革都要于法有据。在整个改革过程中, 都要高度重视运用法治思维和法治方式, 发挥法治的引领和推动作用[11]。习主席的重要论述, 把创新与法治的关系阐释得非常清楚。我们既不能因为强调依法办事, 就因循守旧、固步自封;也不能因为强调创新, 就一味地标新立异, 脱纲离谱另搞一套, 甚至走邪路、走歪路。新形势下, 我们必须用改革创新的精神来推进, 必须对以往的成功经验加以创造性地运用、对过去行之有效的好办法加以补充完善, 必须在研究新情况、解决新问题上做文章、求突破, 不断增强管理工作的针对性、实效性和主动性。

摘要：依法治警是武警部队建设发展的强警之基、兴警之要、固警之本。应重点在强化依法治警思维、提高依法治警能力、正规依法治警制度、创新依法治警方法四个方面下功夫, 以求武警部队内涵式发展的顺利进行。

关键词：依法治警,武警部队,内涵式发展

参考文献

[1]习近平.习近平关于国防和军队建设重要论述选编[M].北京:解放军出版社, 2014.

[2]肖金明.全面推进依法治国理论与实践创新[J].山东社会科学, 2015.4.

[3]周健, 钱蘅.武警法学[M].北京:法律出版社, 2014.

[4]张秦洞.论新形势下加强军队建设的原则[J].国防, 2014.11.

[5]杨文生.严明军纪军法是建军治军强军的律[J].求实, 2014.1.

[6]方士华, 李天云.中国军事史速读[M].长春:北方妇女儿童出版社, 2012.

[7]禹政敏.法治思维运用应解决的若干问题[J].辽宁行政学院学报, 2014.09.

[8]杨镓骏.近年来关于求真务实科学内涵的研究述论[J].青年与社会, 2014.12.

[9]朱圣明.民主恳谈:新时期党的群众路线工作方法的创新[J].重庆社会主义学报, 2015.1.

[10]马俊军.运用法治思维推进国家治理体系和治理能力现代化[J].岭南学刊, 2015.1.

依法行政内涵管理 篇8

关键词：政治行政二分法,内涵,理论价值,党政分开

1 政治行政二分法的提出与完善

长期以来,西方国家行政一直从属于政治。19世纪末以来,随着客观环境的变化,政治与行政二分开始提出并不断完善。提到政治行政二分法,人们首先联想到的就是被视为西方行政学奠基者的威尔逊。实际上,“政治”“行政”最初在德国学者斯坦因那里就已经在一定程度上得以划分,他将国家看作是一种在一定社会条件下具有人格主体特征的有机体,所以,国家具有了心理学意义上的意志和活动的对立,具体表现为宪政与行政的关系。随后政治学家布隆赤里提出应当对政治与行政加以区分,“政治是在重大而且带普遍性的事项方面的国家活动,而行政管理则是国家在个别和细微事项方面的活动。因此,政治是政治家的特殊活动范围,而行政管理则是技术性职员的事情。政策如果没有行政管理的帮助就将一事无成,但行政管理并不因此就是政治。”

后来,威尔逊在《行政学研究》一文中明确提出了政治与行政二分思想,因此,也被视为西方行政学的开山鼻祖。“政治是政治家的特殊活动范围,而行政管理则是技术性职员的事情。政策如果没有行政管理的帮助就将一事无成,但行政管理并不因此就是政治。”同时,他认为,政治不应该过分干预行政,“行政管理的任务是由政治加以确定的,但政治却无需自找麻烦地去直接指挥行政管理机构。”

古德诺系统地阐述了政治与行政二分思想,并使其得以完善。“在所有的政府体制中都存在着两种主要的或基本的政府功能,即国家意志的表达功能和国家意志的执行功能。”需要注意的是,他认为,政治与行政二分只是功能性划分,不是结构性划分,政治与行政应该协调,即政治应该对行政进行适度控制,同时,追求行政的适度集权化。

2 政治行政二分法面临的主要挑战

政治行政二分法成为西方行政学的基石,但也日益面临挑战。根据行政学家亨利的说法,在20世纪30年代,就有人对政治与行政二分提出了不同的看法。具体而言,政治行政二分法受到了学界以下几种批判。

早期的质疑来自凯恩斯主义。经济危机下需要政府对市场更多的干预和刺激,更加追求政府活动的效率。为采取统一的政治行动来对付经济危机,罗斯福新政挑战传统思想指导下构建的经济制度,扩大美国联邦政府的规模、职能和总统的权力,开创了国家干预经济的新模式,淡化了政治与行政间的差异。

到了20世纪40年代,行为主义行政学家西蒙在《行政谚语》中对政治与行政二分法进行了进一步的批判。西蒙的“管理就是决策”的论断包含着“在公共政策的执行过程中的每一步,都包含着公共政策制定的内容”。从20世纪50年代末起,西方公共行政学开始形成以“公平”为核心价值的民主制行政范式,它是与传统官僚制行政范式相对应的概念,政治行政二分法受到进一步挑战。

20世纪60年代末 -70年代初兴起的“新公共行政学派”否认了政治与行政二分原则的科学理论意义,认为政治与行政二分原则的提出,只是为了改革当时美国极度腐败的吏治,推行公务员新政策所做的必要的理论或舆论准备,是一种策略上的需要,不具有普遍意义。对政治与行政二分原则的更多批评是来自于公共政策科学。在公共政策研究中,人们发现威尔逊、古德诺根据政治与行政二分的原则把政策的制定与政策的执行严格区分开来是与现实不相符合的。在公共政策学家们的眼中,威尔逊、古德诺的政治与行政二分的原则并不是一个必须遵守的教条。

此外,二分理论在学术界还日益受到以下几种批判:首先,它容易误导人们过分各自孤立地分析政治与行政问题,忽视二分理论关于政治与行政应当相互协调的一面,造成一系列负面影响;其次,二分理论没有提供合理的行政组织结构模式,也没有说明行政系统应该如何有效运转,因而不能从根本上解决行政效率问题;再次,二分理论也不是一个普遍适用的理论,它具有特定的应用限度,产生于多党政治这一特定的政治环境下, 所以,只有在特定的政治条件下才有意义。

3 政治行政二分法的基本内涵

实际上,对“政治与行政二分法”的批判大致来源于两个方面:一方面是对“政治与行政二分法”基本内涵片面或字面的理解;另一方面,没有认识到社会现实的变迁,脱离当时的社会背景去进行评价。人们常常将政治与行政的关系类比为公平和效率,因为政治的核心价值在于社会公平,而行政脱离政治的初衷在于提高政府效率。有关“效率”与“公平”的争论,正如“政府”与“市场”的争论一样,两者没有孰优孰劣,只有根据客观情况进行适当搭配,实现两者的平衡。从行政内涵于政治,到政治和行政两者的分离,再回到政治与行政之间界限的模糊化,政治与行政分合关系在实践中的历史演变呈现出了“终点又回到了起点”的特点。这也说明,政治与行政的区分并不在于有一条一分为二的清晰分界线,而在于两者之间存在一种“变动的距离”。赫伯特·考夫曼构建了一个解释私人利益与私人利益、私人利益与公共行动之间关系的周期理论。“他描绘了一个摆幅很大的弧形体,在这个弧形体上,一端关注效率、经济和良好管理,另一端关注的是回应性(尤指政治意义上的回应性)。效率和公平各占一端,指针总是在两者之间。只是根据客观情况,指针偏向某一方面,而不可能指向两端。”为准确把握政治与行政二分法的内涵,应该注意以下方面。

第一,正确理解“政治与行政二分”语境中“政治”与“行政”的特定含义是理解“政治与行政二分”思想的基础和前提。“政治与行政二分”语境中的“政治”与“行政”是威尔逊、古德诺所理解的“政治”与“行政”,有其特定的内涵。很多人之所以批评“政治与行政二分”思想,原因在于没有准确理解“政治”与“行政”的特定意义。当前,政治行政两分在现实中有几种不同的理解:一是政治行政是指两种不同的活动,前者指政策制定,后者指政策执行(古德诺 , 1987);二是政治行政指的是两类不同的人,一类是政治家,另一类是行政人员(W ilson, 1887);三是政治行政分别指的是目标和手段,政治为行政设定目标,而行政是执行政治意愿的手段(Nalbandian, 1995)。简单地将政治行政二分法断章取义、各取所需的理解为三者之中的任何一种都是有失偏颇的。

第二,认为政治与行政二分思想就是主张“政治”与“行政”截然分离是对“政治与行政二分”思想的严重误解,无论威尔逊还是古德诺都不认为“行政”可以完全脱离“政治”,尤其是古德诺,其关注的焦点正在于如何实现二者的协调。总体而言,政治行政的关系可以有三种形态:“融合式”政治与行政关系、“并离式”政治与行政关系、与“交越式”政治与行政关系。

古德诺所谓的政治行政关系并非“并离式”而应该是“交越式”,学术界对此长期以来存在误解。“交越式”的政治与行政观强调二者根据现实状况的协调,认同二者之间存在的“变动距离”。

4 政治性质二分法的理论价值

然而,任何一种理论的产生都有它所处的时代有着密不可分的关系,因此,在评论一种理论的时候不能脱离它所产生的时代背景和政治土壤。

17-18世纪,欧洲主要国家的公民社会发展已相当成熟,整个社会出现了巨大的分化。到了19世纪末期,资本主义过渡到垄断阶段。快速发展的生产力在推动社会进步的同时,也使得各种社会关系和经济结构变得日益复杂,各种冲突不断增加,社会问题层出不穷。这种局面要求政府加强对社会的干预,而这导致了政府规模、职责和权限的扩大。多党制的形成也成为了政治与行政二分理论产生的政治前提和基础。此时,需要一门科学理论来指导政府的管理活动。于是,在这种背景下,政治与行政二分理论便应运而生。总体而言,政治行政二分法的理论价值体现在以下3个方面:承认对政治与行政二分的讨论推动了行政学的学科发展,为发展行政理论研究提供了研究方法和框架,成为行政学的基本范式;任何国家的国家活动中都的确存在着政治领域与行政领域。政治与行政之间的确存在着相对的区别,对政治与行政作一定区分有助于管理者正确选择政府行为去解决已经正确识别的政治问题或行政问题;二分法理论虽然主张政治与行政的分离,但它同时强调了政治与行政的协调性,对现实具有指导意义。

5 政治行政二分法对中国党政分开的借鉴意义

政治与行政二分的原则主要是指政党政治与政府行政之间的关系问题。在我国具体的政治背景下,政党与行政二分的问题实质上关于政党和行政的关系界定问题。

邓小平同志在1956年中国共产党第八次全国代表大会上指出,“加强党的领导,不是说党可以直接去指挥国家机关的工作,或者把纯粹行政性质的问题提到党内来讨论,混淆党的工作和国家机关工作应有的界线……”改革开放后,他提出:“改革的内容,首先是党政分开,解决党如何善于领导的问题。这是关键,要放在第一位。”党政分开作为一项重要的议题得到重视。

实际上,从我国党政关系的发展阶段来看,中国50多年党政关系的历史变迁可以概括为4个不同类型时期:一是“寓党于政”时期 (1949- 1957); 二是“以党代政”时期(1957- 1978);三是“党政分开”时期(1978- 1989);四是“以党统政”时期(1989年6月至今),这4个阶段的变化表明,中国党政关系的变革过程,实质就是中国共产党的领导方式与执政方式的变革过程。党政分开的强调使中国的政治与行政模式已经具备了“政治与行政二分”的基本属性。我们在强调党政分开的同时,必须注意以下方面。一是“我们所讲的党政分开是政治领域中的功能性分开,而不是政治与行政的结构性分离。”这也是古德诺在政治行政二分法中所着重强调的一点。中国的党政分开追求的是党和政府在职能上的分工合作,明确各自应该做和能做好的事情,以追求更高的治国效率,为人民谋福利,而绝非寻求的是类似西方国家行政、司法、立法之间三权分立的结构性分离。二是强调党政分开的同时,不能忽视它们之间的相互协调。长期以来,政治行政二分法受到学者批判的重要一个方面就是容易误导人们过分各自孤立地分析政治与行政问题,走向两个极端——要么过分强调政治的重要性,要么过分强调行政的独立性。过分强调党政之间的分开而忽视协调的一面会导致混乱,共产党作为我国的执政党,需要坚持对政府的组织领导、思想领导和政治领导,这是推行党政分开的基本前提。

依法行政内涵管理 篇9

何为归责与归责原则?在传统法学理论中，归责通常是指侵权行为的责任归属，归责原则即为确认侵权行为责任归属所遵循的原则。“归责的含义，是指行为人因其行为和物件致他人损害的事实发生以后，应依何种根据使其负责，此种根据体现了法律的价值判断，即法律应以行为人的过错还是应以已发生的损害结果为价值判断标准，抑或以公平考虑等作为价值判断标准，而使行为人承担侵权责任”。通常是指民事侵权行为，因而归责原则即被定义为“在行为人的行为或物件致他人损害的情况下，根据何种标准和原则确定行为人的侵权民事责任”。而民事侵权责任的主要内容和方式是损害赔偿责任，因而有学者认为：“归责是指行为和物件造成他人损害后应根据何种依据使侵权行为人或物件所有人、使用人承担损害赔偿责任。归责原则实际上是归责的规则，即确定侵权行为承担责任的依据”。上述几种对归责原则的表述，虽然各自立足角度不同，但都抓住了归责原则的实质和要害，其理论贡献是不可泯灭的。但这种表述仍然存在某些缺陷：如归责原则是否只是针对侵权行为?对非侵权的其他行为引起的法律责任有无指导意义?或许为解决上述问题或不足，有学者进一步指出：“归责原则指追究法律责任的根本标准……换言之，能够成为归责事由的因素是众多的，其中带有评价性的根本法律价值要素才是归责原则。”这一表述把传统理论往前推进了一步，明确了归责构成不同于归责原则。可惜的是这一表述只是对归责原则的内容进行了阐释，而没有直接对行政法律责任的归责原则下一定义。我们认为，不同领域中的法律责任的归责原则既有共性又有个性。行政法律责任的归责原则不仅要体现与其他法律责任共有的归责原则，更要体现具有自身特点的、对行政领域具有特殊意义的归责原则;不仅要遵循行政法的基本原则和精神，还要为具体的行政法律责任构成提供指导。据此，我们把行政法律责任的归责原则定义为：它是指体现在行政法之中、判定某一行为应否承担行政法律责任和如何承担行政法律责任所遵循的基本准则，是指导具体行政法律责任规范的制定和实施的基本依据。

二、行政法律责任的归责原则的意义

（一）行政法律责任的归责原则是体现在行政法之中的一种理论抽象

行政法律责任的归责原则虽然不是由法律条文明确规定的，但它也不是虚无缥缈的，而是体现在行政法之中，用以指导和规范具体行政法律责任制度的制定、实施和检验的一种内在的、深层次的法律精神。它来自于具体行政法律责任规范，又高于并指导具体行政法律责任规范，是在行政法基本原理、原则的指导下对行政法律责任制度的理论抽象。例如，行政法的基本原则是行政合法与合理等原则，它们适用于所有的行政领域，行政法律责任当然也得遵守;但它们毕竟太原则，难以直接依此来追究行为人的责任，还需要借助于具体的法律责任规范。如《行政处罚法》第55条就是一个具体的责任条款，但是在具体适用上仍有困难：该条规定的是行政机关的行为，为什么要对行政人员追究责任?“可以”追究并非必须追究，究竟追究还是不追究?如果追究将怎样追究?追究的程度如何?行政处分的种类有六种，应当追究哪一种?等等。要解决这一系列的问题，仅靠行政法的基本原则当然不够，直接适用具体法律条款也有困难，行政法律责任的归责原则在这里就可大显身手了。

（二）行政法律责任的归责原则是判定承担行政法律责任的基本标准和依据

就行政法而言，某一行为是否应当承担法律责任、承担何种法律责任以及承担的责任程度如何，应当以行政法律责任的法律规范作为标准和依据，而行政法律责任的法律规范正是根据行政法律责任的归责原则制定出来的。例如，《行政诉讼法》第68条第1款规定的行政机关的赔偿责任、第2款规定的行政机关工作人员的追偿责任，就是分别依据归责原则中的违法责任原则和过错责任原则制定的，或者说它们分别体现了违法责任原则和过错责任原则的归责原则精神。因此，行政法律责任的归责原则并不是具体确认行政法律责任的直接根据，而是用以指导行政法律责任归责的深层次的价值判断和精神。深刻理解和掌握这种价值判断和精神，对于正确创设和实施行政法律责任法具有十分重要的意义。

（三）行政法律责任的归责原则具有高位阶的法律效力

行政法律责任的归责原则虽然不是由法律明确规定的、直接确认某一行为责任的法律规范，但这并不影响其所具有的法律效力;作为一种体现行政法基本原则的法律精神，其法律地位应当高于具体的行政法律责任规范，因而它不但当然具有法律效力，而且具有较高位阶的法律效力，可以作为弥补行政法律责任的立法不足和处理有关行政法律责任特殊问题的依据。当具体行政法律责任规范缺失或不明确时，可以直接依据行政法律责任的归责原则来处理;当具体行政法律责任规范不一致或发生冲突时，也应以行政法律责任的归责原则作为评判的基本标准和依据。

摘要：对行政法律责任的归责原则这一基本问题, 行政法学界没有予以足够的重视。本文就着重对行政法律责任归责原则的涵义与意义做些探讨, 在对目前的主要法学观点进行整理和分析的基础上, 力求理出一个基本的思路, 以期对法律实践能够有所裨益。

关键词：行政法,规则原则,涵义及意义

参考文献