韩国城市化经验与启示

韩国城市化经验与启示（通用6篇）

韩国城市化经验与启示 篇1

二战后的韩国经济比较落后, 基本没有工业。1962年韩国政府制订了推进工业化的两个五年发展计划, 城市化和工业化步伐迅速加快。但与此同时也出现了许多社会问题, 在这一背景下, 韩国政府于1970年开始推行新村运动, 鼓励农民发扬“勤勉、自助、合作”的精神, 把传统落后的乡村变成现代进步的希望之乡。

一、韩国城市化与工业化、农业现代化的协同发展历程

1. 起步时期 (20世纪30年代-60年代初) 。

韩国从1910年到1945年, 遭到了日本36年的殖民统治。殖民时期, 是韩国农业近代化的起始阶段, 日本带来了近代农业的某些因素, 推广西方农业科技。

李承晚政府时期, 城市人口有了大幅度的增长, 主要是归国人员移居城市、战争引起了大规模的人口移动。在美国经济援助和外国信贷的支持下, 民族工业得到迅猛的发展, 优先发展的劳动密集型工业和重化学工业, 提供了大量的就业机会, 为农村富余劳动力向城市转移提供了客观条件。到1960年, 韩国的城市化率达到28.3%。

2. 快速发展时期 (20世纪60年代初-80年代末) 。

朴正熙政府时期 (1961-1979年) , 经济政策由发展轻工业转向重工业, 重工业的发展为城市化进程做出了重大的贡献;全斗焕政府时期 (1980-1987年) , 通货膨胀得到有效控制, 企业素质大大改善, 出口产品竞争力增强, 韩国经济第二次“起飞”。经济的发展, 促进了韩国城市化程度的提高, 城市化水平从1960年的28.3%发展到1985年的74%。

1961年, 朴正熙发动军事政变夺取政权, 开始实行工业化的“五年计划”, 开始了快速工业化运动, 并成功实现了经济追赶。第一个五年计划 (1962-1966年) 的目标是进一步加速发展, 进一步扎实工业基础, 给积蓄势能走最后一步;第二个五年计划 (1967-1971年) 起, 开始实施出口导向型工业发展战略。

韩国工业化初期工农业发展严重失衡, 工农业发展速度差距、城乡居民收入差距逐步拉大。在这一背景下, 于1970年开始推行新村运动, 实行粮食的双轨价格、加大对农村的投入力度;采取优惠的信贷政策和土地政策, 使韩国的农村面貌得到改善。

3. 城市化平稳发展时期 (1988年至今) 。

在经历了威权统治后, 1987年韩国实现了向民主国家的转轨, 工业得到了飞速的发展, 1991年韩国农业在GNP中的比重只占8%, 非农业部门产值占GNP的90%以上, 韩国进入到工业化国家时代。这个时期是人口高度城市化时期, 到1990年, 城市化水平达到82.7%, 逐步形成都市圈、城市群和城市带, 韩国成为新兴的资本主义工业化国家, 2013年韩国城市化率为91%。

二、韩国城市化发展的路径

1. 工业为主、大企业为主、大城市为主。

韩国城市化是依靠工业化实现的, 速度快是重要特点。韩国城市化率从1965年的32.4%迅速提高到1990年73.8%, 仅用20多年时间就完成了美国近90年才走完的城市化历程。为了追赶发达国家, 韩国长期奉行“工业为主、大企业为主、大城市为主”的政策, 依托工业化优先发展大城市, 依托既有城市集中布局工业, 使得人口和产业向少数大城市高度集聚。

2. 依靠“新农村运动”推动城镇化。

1970年开始的“新农村运动”开创了农村向现代化推进的“韩国模式”。新村运动的目的是在工业获得较大发展后支援农村, 促进农业转型, 使农村获得与城市同等的发展机会, 改变农村的落后面貌。政府将农村发展列入国家战略, 在工业化和城镇化过程中同步推进农村现代化。到20世纪90年代初期, 已基本消除城乡发展差距。

3. 推进城乡一体化的城市网络群带建设。

上世纪60年代开始, 韩国大力推进城乡一体化的城市网络群带建设, 实行以城市为中心、以集聚效益为目的的经济区域综合发展战略, 在首尔—釜山铁路沿线的中心城市, 重点发展劳动密集型出口创汇产业, 带动农村劳动力源源不断地进入城市就业;70年代又形成了以釜山为中心的东南沿海经济发展区, 为进一步吸纳农村劳动力创造了巨大空间;80-90年代, 韩国由劳动密集型产业向技术知识密集型产业转型, 形成了以西海岸和东南沿海城市为核心的经济增长。后来, 大城市人口又向周边小城镇分散, 形成了多个城乡一体化的城市网络群带。

4. 社会保障制度无差别, 统筹城乡发展。

自由的人口流动制度使得城市化和城市发展过程中, 人口和劳动力资源能够通过人口迁移有效地达到最优的配置。建立城乡统一的社会保障制度是与人口的自由流动政策相配套的。社会保障制度经历了先城市后农村的发展过程, 目前已经覆盖了城乡所有居民, 社会养老保险于1988年1月开始实行, 1998年开始在全国农村普及, 覆盖90%的农民, 10%的贫困农民由政府提供医疗救济费用。

5. 保障土地所有权, 注重农村基础教育与职业教育。

韩国土地都是私人所有, 政府的政策以保障土地所有权、促进农地流转和城市用地市场化开发为目标。1950年的《农地改革法》为韩国农业的发展奠定了土地所有制基础。新村教育, 以“勤勉、自助、协同”为精神实质, 通过成立农协、建设农民会馆, 把农闲的村民组织起来接受教育。对农民进行的农业职业技术教育促进了新机械、新技术在农村的普及, 对于土地规模经营和土地生产率的提高发挥了积极作用。

三、韩国城市化经验对我国推进城镇化的启示

1. 政府财政资金大力支持, 加强农村金融扶持力度。

韩国新村运动证明了农业的发展需要政府予以大力支持。韩国政府建立了一整套从中央到地方的组织体系, 与此同时, 为了解决农村资金困难的问题, 设置了农村建设的专项资金。农村经济的发展离不开金融的鼎力支持, 农协银行通过开展信贷、销售、保险和咨询服务等业务来支持农业和农村建设, 农协银行还为农业发展提供基金支持。

2. 鼓励农村固定资产投资, 促进农业生产方式工业化。

韩国城市化进程中, 政府注重农村基础设施的建设与投入, 城乡无差别。我国农村基础设施投入严重不足, 公共积累水平很低。因此, 需要进一步加大农村公共产品的投资力度, 提升农村基础设施和改善生产生活条件。我国的农业生产, 要走工业化生产道路, 建立完善的农业科技服务体系, 为农民提供成套的科技服务和支撑。通过科技服务培训, 农民推广科技成果, 建立专业化的合作组织为农业生产提供帮助。

3. 推进多样化的城镇建设形式, 改善农村环境。

我国的城镇化建设要多样化, 重点应放在小城镇建设上, 依托大型企业发展小城镇, 通过大型企业改善城镇公共设施, 吸纳附近农村劳动力就近就业。我国推进城镇化是一个长期的过程, 需要坚持不懈地转移农民。只要合理引导农民进城, 就能将农民永久留在城市成为市民。在建设大中小城镇时要借鉴韩国经验, 注意美化村庄环境, 着眼未来, 建好各种配套设施。

4. 注重农民工技能培训, 农民生活方式市民化。

政府部门应完善农民工培训补贴政策和机制, 加强对农民工的职业技能培训, 调动农民工参加培训的积极性, 提高农民工的就业能力。在农村应从学龄阶段, 加强对孩子城市生活方式的教育, 使进城的农民能融入到城市, 逐步实现农民工向市民的转化。

摘要：20世纪中期的韩国仍处于较贫困落后的状态, 为了发展经济, 韩国政府制订了推进工业化的两个五年发展计划, 取得了良好的效果。城市化和工业化步伐迅速加快, 新村运动把传统落后的乡村变成现代进步的希望之乡。本文深入剖析韩国城市化发展路径, 借鉴韩国的经验, 为辽宁省城镇化发展路径提供有益的借鉴。

关键词：韩国,新农村运动,工业化,农业现代化

韩国城市化经验与启示 篇2

一、韩国农业保险体系及特点

韩国农业保险开始时间不长（畜禽共济开始于1997年，果树政策性保险开始于2001年，渔船和渔船员政策性保险开始于2004年），开办的险种相对较少，在实践中不断完善。韩国畜禽共济虽然名称上叫共济，但严格来讲不属于互助保险范畴。

（一）保险险种

1、农业保险[1]的险种

韩国农业保险起步较晚，是在学习借鉴了日本和美国农业保险的经验的基础上，结合本国的实际而开展的。目前两种类型：①果树保险：适用于苹果、桃、梨、葡萄等六种水果因各种自然灾害遭受损失而设立的保险；②畜禽共济：专门针对奶牛、肉牛、马、猪、家禽等因遭受部分疾病（国家法定的传染病除外）、自然灾害出现死亡或伤病而设立的保险。农民志愿加入这两种保险，并享受保费的补贴。

2、渔业保险的险种

韩国水协共济保险事业开始于20世纪30年代，1962年水协中央会共济保险事业就形成了目前的基本框架。韩国的渔业保险由韩国水协中央会来经营。2003年，政府根据法律将渔船保险和船员保险事业纳入政策性保险范畴，由水协中央会负责经营。2004年1月，渔船和渔船员政策性保险正式实施。其中渔船员的保险是强制保险，渔船的保险是自愿保险。水协中央会同时还经营其他商业性渔业保险险种。

（二）保险体系和运作机制

1、农业保险体系和运作机制

韩国的农业保险是以农业协同组合为载体开展起来的，由中央政府委托全国农业协同组合从事农业保险业务（如图1所示）。农业保险的险种由金融保险研究院负责开发，全国农业协同组合经营。农业保险业务是全国农业协同组合的业务组成部分，区域农协是农业保险的业务代理机构，不承担任何风险赔付责任。农民上交保费到区域农协以后，由区域农协将所收上来的保费全部上缴到农协中央会。农林部根据农协的经营情况在保费和经营管理费上给予一定补贴。农协中央会通过再保险手段将保险责任按照1∶3的比例进行分散，即农协承担25%的风险，商业保险公司承担75%的风险。如果当年的赔付率超过180%时，超出部分由政府提供兜底赔付。

2、渔业保险体系和运作机制

韩国的渔船及相关的船员保险，具体工作由韩国水协中央会负责（如图2所示），基层市（郡）的94个渔业协同组合作为代理机构执行具体保险业务工作。韩国政府在海洋水产部内设置政策性保险审议委员会，成员由海洋水产部、财政部、预算部、保险金融监督院主管领导、船东代表、渔民代表组成。办公室设在海洋水产部渔业政策局渔业经营课。审议委员会负责对全国的政策性保险经营情况进行监督和检查，并确定保费率。渔民通过渔民组合上交保险费给市（郡）会员组合，市（郡）会员组合将所收取的保费全部上交水协中央会，水协中央会及时将保险经营情况提供给海洋水产部，国家的保费和经营管理费的补贴每季度打进水协中央会的账上。出现灾害以后，渔民和船东及时上报受损情况，水协中央会及时派人查勘定损，将保险赔付款项通过水协的银行，打到渔民和船东的账上。

（三）监督机制

韩国的农业保险监管工作由农林部和金融监督院共同负责，重点监管全国农业协同组合的保险经营业务。

韩国的政策性渔业保险由政策性保险审议委员会负责监管，委员会成员由海洋水产部、财政部、预算部、保险金融监督院主管领导、船东代表、渔民代表组成。办公室设在海洋水产部渔业政策局渔业经营课，审议委员会负责对全国的渔业政策性保险经营情况进行监督和检查，并确定保费率。

（四）农业保险经营特点

1、对大宗农产品采取强制投保或对主要农产品采取引导投保

在韩国，政府运用对主要果树、部分家畜家禽等产品的保费和经营管理费的补贴，鼓励农民投保，一方面保证农民获得稳定的收入，另一方面保证产品的市场供应。从2003年至2005年，果树的投保率在逐渐上升，分别为15.2%、18.2%和23.4%。农民的投保率逐年上升。

韩国的渔船员保险属于强制保险，即渔船员只要出海作业，就必须参加保险；渔船的保险属引导性保险，即只要参加保险，国家就给予补贴。到2005年11月底，全国渔船员的投保率达79.2%①，渔船投保率达42.4%。

2、政府给予农民保费和保险经营机构经营管理费补贴

在韩国，从2001年到2004年，政府为投保果树保险的农户提供50%的保费补贴，由于2004年的大灾，2005年的保费补贴达到62.2%。国库负担保险经营机构全部经营管理费用的比例逐年增加，2001年至2005年，分别为50%、70%、80%、90%、100%。财政补贴金额逐渐上升，分别为23亿韩币、86亿韩币、162亿韩币、378亿韩币、535亿韩币。2005年，韩国国库给予渔业保险的补贴为150亿元韩币，其中渔船员保险费为80亿元，渔船保险费15亿元，经营管理费的55亿元。

3、建立健全的运作体系

韩国的农业保险尽管起步较晚，但是，由于其依托的机构是韩国农业协同组合，这个组织早在20世纪60年代就已经建立了较为健全的体系，在群众中有较深的根基。政府将农业保险业务委托给农协经营，不需要单独建立一个新机构，只是给农协增加一项新的业务内容，政府负担全部的经营管理费。通过近5年的运作，这项体制已经充分显示出其优越性。韩国的渔业保险由水协中央会及其下属会员组合负责经营，既负责政策性保险的经营，又负责商业性保险的经营，两种保险单独立帐。

4、对无险的农户采取费用返还或其他优惠措施

为了保持农民投保的积极性，韩国政府积极采取了一些优惠措施。对当不出险的情况，在下投保采取优惠费率制度。优惠费率的测算依据是果园前几年的赔付情况、不同的水果品种、防灾设施的配备情况等。在渔业保险上尚无这些优惠措施。

二、政府补贴农业保险的做法

（一）立法支持农业保险

在农业保险的立法上，韩国除了《保险业法》外，于2001年制订了《农业灾害损失补偿法》，明确农业保险的政策性性质，对农业保险的经营给予立法支持。农业保险经营也有专门的立法。而且这些法律在颁布以后仍然根据实际不断修改和完善。

在渔业保险的立法上，韩国国会于1962年颁布《水协法》，该法排除了《保险业法》对渔船保险的适用权，渔船保险不受其制约，从而排除了商业保险公司在渔业系统的竞争，为韩国渔船保险制度实施提供了政策的保证。2003年3月，韩国颁布《渔船员和渔船灾害补偿保险法》，对开展渔船保险业务进行全面规范，强制渔民加入保险，引导渔船加入保险。到2005年11月底，全国渔船员的投保率达79.2%①，渔船投保率达42.4%。

（二）明确政府补贴内容

韩国政府根据灾害对参与农业保险的农民给予50%至62.2%的保费补贴，为保险经营机构提供100%的经营管理费补贴。对赔付率超过180%时，提供农业保险的再保险补贴。韩国的渔船保险事业由政府出资补贴事业运营经费、提供再保险支持主导发起的，并且对“义务加入制”的渔民的保费由国库予以补贴。国家补贴体现了政府的主导，体现了渔船保险和商船相比要承担特殊的风险，也表明小型渔船船东独自承担保费有经济方面的困难，充分体现了政府对渔船保险面临特殊风险的充分理解和国家产业政策的保护与倾斜。

韩国政府对不满30吨的渔船员保险给予50%的保费补贴，对30－50吨的渔船员给予20%的保费补贴，对50－100吨的渔船员给予10%的保费补贴，对100吨以上的渔船员不给保费补贴。对不满20吨的渔船提供40%的保费补贴，对20吨以上的渔船投保不补贴。对这些保险的经营管理费给予60%的补贴。体现了政府对渔民中弱势群体的关注。以2005年为例，国库补贴了150亿韩币（约相当于12亿人民币），其中补贴渔船员保费80亿韩币，渔船保费15亿韩币，经营管理费55亿韩币。根据收取保费的情况，各种补贴分季度划到水协中央会的帐户。

（三）适时监管经营情况

政府将政策性农业保险委托有关机构经营，将直接管理变为间接管理，农业主管部门只组织有关部门对经营机构的农业保险经营情况进行定期和不定期的检查监管，提高了政府效率。韩国是由农林部的构造政策课派人每年对全国农业协同组织的农业保险经营进行检查。在渔船保险的监管上，韩国渔船保险的监管工作由政策性保险审议委员会负担，委员会通过对水协中央会政策性渔业保险的经营情况进行审查，根据盈亏情况，确定下的保费率。具体监管事务由海洋水产部负责，每年在结算时，海洋水产部都派出专人到水协中央会审查有关业务。

（四）建立再保险体系

韩国在建立农业保险制度之初，并未建立国家再保险制度，只建立了商业保险公司再保险制度。但是一方面由于农业风险的不确定性，另一方面由于韩国农业保险运作时间不长，农业保险基金积累不多，基于这种考虑，政府建立了国家再保险制度。在一般的灾害年份里，农协负担25%的风险责任，商业保险公司负担75%的风险责任。在巨灾年份里，尤其是赔付率超过180%时，国家启动再保险基金，给予赔付兜底。

由于韩国开展政策性渔业保险工作比较晚，其再保险工作尚在研究中，有关部门正在讨论有关再保险的方案。

[1] 本文中的农业保险包括种植业保险和畜牧业保险。渔业保险包括渔船保险、渔船员保险、养殖业保险。

韩国城市化经验与启示 篇3

在我国大力推进医药分离制度改革的进程中,学界往往把更多的目光投向了西方国家在医药分离改革方面取得的成功经验,而对韩国等东亚国家和地区的医药分离改革情况关注较少。由于西方国家在经济发展水平、历史文化传统以及医疗保障制度演进过程等方面与我国差异过大,其经验对于我国的医药分离改革不太适用。因此,我们应更多地关注与我国同属东亚国家的韩国的医药分离改革情况。本文拟就此作一些初步探讨。

一、韩国医药分离改革的背景

1.“以药养医”问题严重

韩国作为新兴工业国虽然在1989年7月实行了全民社会健康保险制度,但受东方医学传统的影响曾长期沿用医生和药剂师一体化的医疗服务模式。另外,由于韩国的公共财政用于医疗保健方面的投入只占该国总医疗支出的60%,再加上韩国的私营医疗机构在医疗服务市场上占主导地位,结果导致韩国“以药养医”的问题十分严重。据统计,医生诊所内科医生的收入有50%来自药品,皮肤科及儿科等专科诊所的药品收入占其总收入的40%以上;三级医院和综合性医院的药品收入分别占总收入的43.7%和45.4%。[1](P117)由于医生和药剂师大多具有过度用药的经济动机,韩国比其他发达国家消费了更多的药品。据统计,韩国的药品支出占该国医疗费用支出的31%,而同期OCED国家的平均水平则为20%。[1](P118)面对如此严峻的形势,韩国政府不得不通过改革当时的“以药养医”政策来控制该国迅速膨胀的医药费用。

2.“生产型”社会福利模式难以适应公众的需要

在实施医药分离改革前夕,韩国正处于社会转型期,尽管社会医疗保险制度实现了覆盖全体国民的目标,但韩国在社会保障发展问题上实行的是“生产型”社会福利模式(其最大特点是:政府将社会保障项目作为经济、政治和社会发展整体工程的一部分,并倾向于社会政策从属于经济政策[2]),导致韩国的医疗保健行业供方的道德风险问题较为突出。同时,随着韩国经济的快速增长和社会结构的急剧变化,再加上劳动人口大量从农村迁往城市(从事农业的人口比重1980—1990年间从34.0%下降到17.9%),韩国传统的生活方式和社会共同体理念迅速瓦解。随着社会流动性的加剧和社会结构的市场化,各种社会风险迅速增大,并成为韩国经济、社会快速发展中潜在的不稳定因素。出于维护政府合法性的需要,推进社会保障由“生产型”社会福利模式向“发展型”社会福利模式的转变成为韩国政府迫切需要解决的问题,而实施医药分离改革以解决日益严重的“以药养医”问题,则是韩国的社会福利模式转变的具体体现之一。

3.韩国政策制定过程的民主化推进为医药分离改革提供了契机

在进行医药分离改革前,韩国政府很早就意识到医药不分带来的“以药养医”问题的严重性,但是由于医生和药剂师等利益集团的强烈反对,再加上韩国当时的政治民主化还不成熟,韩国政府迟迟没有实施医药分离改革。1998年,被誉为韩国民主斗士的象征和“亚洲的曼德拉”的金大中当选总统,大大加速了韩国的政治和社会民主化进程。同时,韩国政府和公共政策制定过程的民主化以及积极参与政策制定过程的市民团体的出现,为该国实施医药分离改革提供了契机。[1](P119)

二、韩国医药分离改革的内容

韩国的医药分离改革始于1994年金泳三总统执政时通过的法律,根据该法律,1999年7月实行医药分离,为此成立了“医药分离推进协议会”。这个协议会包括医生、药剂师和消费者团体的代表。但是,由于各方的利益诉求不同,协议会虽然召开了多次会议仍没有达成共识,韩国政府不得不将医药分离的时间推迟。2000年7月1日,韩国政府决定推行医药分离改革,以解决由于医药不分带来的药品支出过快问题,其改革内容主要有以下5点。

1.实施药品分类改革

从卫生经济学的角度讲,在医药分离体制下,医生与药剂师之间存在一定的职业角色重叠和利益冲突问题。医生支持将更多的药品纳入处方药,而药剂师想让更多的药品归入非处方药。非处方药的增加可以节约消费者的时间和金钱,当药品分类使治疗药物可以自由获得时,药剂师的作用似乎得到了加强。为了维护自身的利益,医生们也强烈坚持应允许便利店销售某些非处方药,他们认为这可以降低药剂师在药品消费中的影响力。鉴于药品的科学分类是确保医药分离改革的关键因素之一,韩国政府在这次医药分离改革中对处方药和非处方药进行了重新界定。2000年底,韩国有61.5%的药品(17 187项)被归入处方药,38.5%(10 775项)的药品被归入非处方药。另外,为了防止专利药处方给患者增加不必要的负担,韩国政府规定,医生既可以开非专利药,也可以开专利药,在非专利药品的疗效通过生物等效性测试后,药剂师可以用非专利药替代专利药,其目的是遏制医生通过多开专利药进而从专利药制造商那里索取回扣。

2.改革药品定价机制

在实施医药分离制度初期,韩国规定纳入国家医疗保险报销目录的新药的价格定在美国和英国等7个西方发达国家的平均水平上,其具体的定价公式是:创新性新药的价格等于平均制造成本(定价的65%)加上增值税和经销商的利润;而非创新药品的价格等于类似国产药或与前述7国相同或类似药物的平均价格。上述定价机制虽然执行起来较为简便,但也存在明显的缺陷,即很难从药品的疗效、低价等方面区分创新药与非创新药;同时,这一定价机制往往导致药价定得过高,因为药价的制定依据是富裕国家的挂牌价格而不是实际价格,因此2000年韩国实施医药分离改革之后,该国的药品支出还在继续快速增长。为了控制药品支出,韩国政府于2006年5月决定引进价格谈判制度,其主要做法是:韩国国家医疗保险公司作为买家,与药品制造商就药价进行讨价还价,而不是依据原定的公式定价。在议价过程中,韩国国家医疗保险公司会综合考虑市场的规模、药品的替代性等因素对医疗保险的影响,同时还会考虑已消费的或即将消费的药品量。当某种药品被列入国家医疗保险公司的采购表,该药品制造商需要及时呈报他们的预计销量。如果药品实际销量远大于预计销量,该药品的制造商则被要求降低该药品的销售价格。另外,在新的定价方案下,药品一旦专利到期,就会以非专利药身份进入市场,其价格会降到以前水平的80%。第1类非专利药价格设定在之前原创药价格的85%或68%,第2—5类非专利药的价格设定在第1类非专利药价格的85%。总之,新药品定价机制的实行强化了韩国国家医疗保险公司在医药政策方面的主导作用。

3.关闭医院门诊药房

一般来说,出于历史文化传统和便利性等方面的考虑,如果门诊病人可以选择在医院门诊药房或零售药房配药,他们中的多数会选择前者,因为那样更方便一些,而且零售药房是否有处方药也不确定。这样一来,医疗卫生系统中的扭曲状况就会进一步恶化,也给医生诱导患者的需求行为提供了可乘之机。为彻底解决医药不分问题,韩国政府要求所有医疗机构的门诊药房必须按期关闭。同时,作为对医生关闭门诊药房的补偿措施,韩国政府规定医生可收取处方费(2001年废止)。为抵制政府的医药分离行为,韩国医学协会为政府关闭医院门诊药房的行为进行了攻势强大的游说。同时,医院门诊药房问题第一次使此前曾是盟友的韩国医学协会与医院协会之间产生了冲突。另外,韩国政府对部分门诊使用的可注射药物也实施了医药分离改革。

4.启用肯定列表制度和经济评估机制

在实施医药分离改革前,韩国医疗保险的药品报销范围基于否定列表制度,结果导致可以报销的药物太多。据统计,截至2006年1月,已报销的药物已达21 740种。为了控制药品支出,韩国政府决定引入报销药品的肯定列表制度,用经济评估的方式确定哪些药物可以由医疗保险予以报销。为了进入报销列表,药品制造商需要向国家医疗保险机构呈报经济评估数据。由于上述制度的实施强化了制药企业之间的竞争,出于维护自身利益的考虑,许多制药企业指责肯定列表制度的推行为单一买家(国家医疗保险)滥用市场提供了可能。甚至一些韩国制药商担心,那些没有进入报销列表的药物将不得不退出市场,而且这项新政策的实施使许多药品面临着被报销列表除名的威胁,因而可能会被用来迫使药品降价。而跨国制药商认为,基于经济评估的肯定列表制度的实施将对韩国创新药物的发展和引进产生严重的负面影响,因为这一政策仅有利于韩国引进国外价格相对便宜但治疗效果不佳的药物。

5.实施基于DRG的支付制度改革计划

在实施医药分离改革前,韩国的医疗保障体系对医疗机构的补偿大多实行按服务项目补偿制度,结果导致韩国的医疗服务市场上的供方诱导需求问题比较严重。为了扭转这一困局,在2000年的医药分离改革中,韩国政府计划将基于诊断关联群(DRG)的支付制度推广至所有的医疗机构。在该计划被实施前,政府针对基于DRG的支付制度进行了医疗服务机构提供者自愿参加的试点工作,结果发现该支付制度在缩小医疗服务成本和提高服务质量方面显示出积极的效果,因此该项制度被计划推广至提供选定的诊断服务的所有医疗卫生人员和机构。但是,该项计划的实施遭到了医生的极力反对。反对药品改革的罢工增加了医生的政治谈判能力,从而使得他们主导了支付制度改革的过程,最终医生成功地推翻了政府试图把基于DRG的支付制度推广至所有医疗机构的计划。

三、韩国医药分离改革的效果

韩国自2000年7月实施医药分离改革以来曾出现一些问题,如实行医药分离改革后的第1年韩国的医疗保险出现严重赤字而濒临破产。韩国保健福利部2001年3月中旬发表的统计显示,“韩国的医疗保险赤字自2000年11月份以来急剧增加,至3月中旬已经达到3.9万亿韩元(约合30亿美元)。但这种局面很快得到逆转,按照综合对策提出的目标,估计到2005年方可实现基本收支平衡”[3]。另外,韩国的医药分离改革由于触动了以医生为代表的医疗服务提供者的利益,因而遭到韩国医生和药剂师的多次罢工威胁。

尽管韩国的医药分离改革在改革初期遇到许多问题,但是韩国政府在治理“以药养医”及遏止医疗服务费用支出增长过快方面还是取得了显著成效。根据韩国卫生和社会事务研究所2002年的有关报告,韩国的医药分离改革对该国的药品使用产生了显著影响(见表1[4])。“总的来看,韩国的医药分离改革是成功的,带来了一些利益,尽管比预期的要少”[1](P142)。

四、韩国医药分离改革对我国医药分离改革的启示

中韩两国尽管社会制度不同,但是由于两国的历史与文化极为相似,并且在医疗保障体制改革方面面临着许多相同的问题,因此,与西方国家相比,有借鉴意义。概括起来讲,韩国的医药分离改革在以下几方面值得我们借鉴与反思。

表1 韩国实施医药分离改革后医生处方行为的变化

1.激进式制度变迁模式是医药分离改革成功的决定性因素

1998年,上任伊始的韩国总统金大中遭遇亚洲金融危机的严峻考验,韩国经济一度陷入困境。面对危机,金大中果断地对包括医药卫生政策在内的韩国的社会、经济政策进行了激进式改革。这种激进式改革以终极预期目标为参照系数,采取迅速而果断、一步到位安排预期制度的方式,“破”与“立”同时进行。[5]这种激进式改革具有以下优点:一是减少不必要的争论;二是减少变迁成本累积的风险;三是急需的核心制度能较快到位。韩国的医药分离制度改革历程充分体现了上述优点,如从该国2000年7月1日提出改革方案到2000年8月在全国范围内正式实施医药分离制度仅用了1个月的时间,效率之高世界罕见。另外,为了确保改革的顺利开展,韩国政府规定,对于不执行医药分离制度的医院和医生,将依法暂停、取消医疗资格,甚至处以1年以下有期徒刑。虽然在强力推行医药分离制度的过程中,韩国一度出现了个别医院的工作人员罢工、罢医的现象,但最终韩国政府还是将医药分离制度推行开来,使公众从药价下降中深深受益。[6]可以说,韩国的医疗改革之所以取得成功,很大程度上得益于采取了激进式的制度变迁模式,因为既得利益集团是改革的最大阻力,如果不加快推进改革,利益格局一旦固化和膨胀,就会形成巨大的社会钳制力[7],从而导致改革难以推行。韩国政府医药分离改革的经验告诉我们,“实行医药分离制度是原则问题,是大势所趋,不可动摇,有待完善的地方应在今后的实施过程中逐步完善,而不能等待什么都完善了才实行”[8]。

我国早在2000年由国务院体改办牵头并起草的《关于城镇医疗卫生体制改革的指导意见》中已经提出实行医药分离改革,从而开启了我国渐进式医药分离改革的进程。反观中国10年来的医药分离改革历程,不难发现它如同一次历经10年的长征,为了在困难中继续前行不止一次作战略调整,尽管每次的调整在当时看来都具有一定的合理性,但殊不知,我们的医药分离改革方案在一次次的调整中已成“打了许多补丁的新衣服”,让人看不出个究竟来。从历史学的视角来看,我们的医药分离改革一不小心掉进了所谓的“钱穆制度陷阱”——“一个制度出了毛病,再定一个制度来防止它。相沿日久,一天天地繁密化,于是有些变成了病上加病。越来越繁密的制度积累,往往造成前后矛盾。这样,制度越繁密越容易生歧义,越容易出漏洞,越容易失去效率”[9]。为了让中国的医药分离改革进程跳出“钱穆制度陷阱”,从制度经济学的角度来讲,必须摆脱对以往在中国的宏观经济改革进程中惯用的渐进式改革思维定势的依赖,因为尽管这种改革思路的优点是显而易见的,但其缺点也是致命的:一是这种“摸着石头过河”、“先试点后推广”的改革思路缺乏系统设计,容易错过改革的最佳时机;二是容易出现经济学上所说的“合成的谬误”。而以上两点在我国的医药分离改革进程中体现得尤为典型,主要表现为在医药分离改革进程中“医药分离改革试点”泛滥,结果使得我国的医药分离改革往往因为患上了“试点病”而被挤入“钱穆制度陷阱”无法自拔。“从总体上讲,改革是不成功的”是对我国长期坚持渐进式医药分离改革思路失败的总结。[10]

2.确保医生合理的利益诉求是医药分离改革成功的前提

医生是一切医疗费用的策源地,因此约束医生行为是解决医疗费用过高问题的关键。[11]显然,韩国医药分离政策的实施使得医生阶层的利益受到损害,因此该项政策在实施过程中必然受到医生的阻挠与冲击。为了化解这一难题,韩国政府在实行医药分离改革过程中增加了一些旨在保护医生阶层利益的措施来缓解医生对医药分离改革的抵触:对医生增加了“处方费”这一项目(2001年取消);大幅度地增加了医疗费并承诺逐步提高,如从2001年7月至2005年1月,医疗费提高5次,比改革前提高了44%;同时规定社会零售药房只能销售非处方药和由医师开具处方的处方药,不能销售没有医师处方的处方药,并规定药房不能再给病人看病,因此医院处方数量大增。这些措施在一定程度上弥补了实施医药分离给医生带来的经济损失。

任何改革的本质都是一种利益的再分配,不解决利益分配问题便无法推进医疗体制改革。[12]因此,要解决我国当前的“以药养医”问题、切断医生与药品的经济利益关系而又不影响多年来已经形成的医疗机构的补偿水平,就必须给予医生适当的利益补偿,激发医生在医疗费用控制方面的积极性。来自韩国的经验表明,即使在已经实施医药分离的国家,医生在药品选择中仍然发挥着关键作用。我国是世界上不合理用药最严重的国家之一,一个重要的原因就是药品回扣泛滥,其根源之一是医生的劳务技术价值长期偏低,由于不能通过合法的收入实现自我价值,很多医生通过开大处方和牟取药品回扣得到补偿,由此造成的国家资产流失每年高达7.7亿元。[13]因此,为了控制医疗费用上升过快的趋势,在实施医药分离改革的同时,必须对医生实施适度的财政补贴制度,否则政府会陷入医疗经济学中所谓“打鼹鼠效应”的怪圈:如果仅仅简单地抑制某些部门(如住院部)医疗费用的增长率,结果可能导致其他部门(如门诊部)医疗费用的急速增长;如果再敲打门诊部,又会引起护理机构医疗费的高涨……这样一来,就像打鼹鼠游戏一样,按下一个另一个又冒出来,这种状态持续下去,无法带来效率的提高。[14](P13)许多国家在控制医疗费用方面的实践证明了上述问题的存在。因此,在我国的医药分离改革进程中必须使医生阶层合理的利益诉求得到保障。例如,政府可以考虑对所有零售药房包括从门诊中分离出来的零售药房增加税收,用于补偿医院;医院也可向药店收取房租,用于医院的发展;更重要的是提高医疗服务价格。据测算,当前我国医疗服务价格的总水平提高20%左右,就可弥补因实施医药分离改革给医生阶层带来的损失。总之,确保医生合理的利益诉求是医药分离改革成功的前提之一。

3.正确认识医药分离的作用是医药分离改革成功的关键

关于医药是否应该分离的问题,当前学界存在较大分歧。如斯坦福大学的翁笙和曾指出,从概念上讲,医药分离还是医药合一难以判断孰优孰劣,因为医药合一能够减少与病人看病相关的成本,但同时增大了供方诱导需求的可能;而医药分离提供了诊疗方与治疗方之间的监督,但是加大了与病人看病相关的成本。[1](P140)而哈佛大学的萧庆伦认为,在控制成本方面,把供方作为管制对象(例如实行医药分离)的做法更为有效,成功的可能性更高。[14](P165)韩国的医药分离改革实践佐证了萧庆伦的观点,即医药分离是降低医药费用特别是降低药物滥用的正确方向,而韩国媒体也普遍认为韩国现在已经不可能取消这一做法而回到老路上去。

与韩国实施医药分离改革前的状况一样,当前我国面临着十分严重的医药费用上涨过快和药物滥用问题,尤其值得注意的是,我国已经发现了超级细菌。有专家表示,超级耐药细菌的出现让人们正视这样一个现实——中国已经是世界上抗生素滥用最严重的国家之一。[15]韩国的实践证明,实行医药分离制度改革能够有效抑制医药费用上涨过快和药物滥用问题。统计资料显示,韩国的医药分离改革对该国的药品使用特别是抗生素的使用产生了关键的影响(见表1)。尽管医药分离并非控制药品支出的万全之策,但实施医药分离改革应是解决我国当前医药费用过快增长的现实对策之一。

4.充分发挥公众的作用是医药分离改革成功的保障

若想确保某项公共政策成功实施,必须使得各个利益集团特别是社会公众能够参与政策的制定过程。韩国的医药分离改革充分证明了这一点。在韩国的威权政治体制下,尽管公众对医药分离改革的关注度往往比不上他们对政治、民主及整个经济的发展状况的关注度,但是韩国政治环境的变化和政策制定过程的民主化使得市民团体可以参与医药分离改革进程,从而在相当程度上制衡了医学界对医药分离改革的支配性影响,使得政府得以迅速确定了改革日程并制定了药品政策,抑制了医生阶层利用其集团优势阻挠医药分离改革方案的实施。韩国从1998年起就开始进行医药分离的筹备工作,保健福祉部为此召开了有关会议,广泛征求有关医药团体、社会团体和学界代表的意见,以制定医药分离的实行方案。[8]这也使改革派市民团体有可能参与医疗政策制定过程并在医疗改革的进程中发挥关键作用。可见,充分发挥公众在医药分离改革中的作用是医药分离改革成功的保障。

与韩国让公众广泛参与医药分离改革进程的做法不同,我国的医疗体制改革没有充分发挥公众的作用。反观我国的医药管理体制改革进程不难发现,关于医药卫生改革的争论与实践方面的参加者主要是相关的专家、学者以及医疗服务行业人士,而公众在相当程度上被忽视了。在既定受益群体没有真正参与医药分离体制改革进程的情况下,各个利益集团之间并未形成有效的利益制衡与利益分享机制,由政府主导的医药分离改革往往陷入制度性腐败的困境而难以保障公众的利益。因为只要存在医疗卫生政策的垄断性供给,“在非民主监督法制条件下,就永远也无法限制寻租的出现——政府或政府的执行部门一定会用各种手段与政策博弈而找到对自身利益最大化、将公共资源转换成个人利益或部门利益的空隙”[16]。针对上述问题,蔡江南[12]曾指出,在当前我国的医药管理体制下,获益方主要包括两个利益集团,一是政府卫生主管部门,一是大型三级公立医院,二者形成了一种互相需要、互相支持的利益链,这对我国的医药分离改革形成了实质上的阻碍,结果导致旨在消除“以药养医”问题的医药分离改革迟迟没有取得实质性的进展。我国一些医药分离改革试点失败的案例证明了上述观点。[6]因此,为了确保医药分离改革成功实施,我国政府应当且必须将公众纳入医药分离改革的进程中。

5.以关键人物为引擎是医药分离改革成功的推动因素

韩国的医药分离改革之所以成功,除上述4个因素外,还有很重要的一点是韩国以实施医药分离改革的关键人物作为引擎,即1998—2003年间任韩国总统的金大中。面对医药分离改革这样的政治难题,金大中有充分的准备,能够运用恰当的政治策略去实现改革目标。正是在金大中任总统期间,韩国政府力排各种艰难险阻,积极推动医药分离改革的实施并取得了巨大成功。世界医疗保障发展史也表明,一国的医疗保障变革需要关键人物来推动,如德国的俾斯麦、英国的贝弗里奇、新加坡的吴庆瑞以及现任美国总统奥巴马等,这些医疗保障改革派都曾经或正在对所在国家的医疗保障事业做出巨大的贡献。我国医疗保障改革与完善急需这样的关键人物来推动。

五、结语

中韩两国在1990年代末几乎同时启动了旨在解决日益上涨的医药费用问题的医药分离改革计划,韩国的医药分离改革总体上取得了成功,而我国的医药分离改革时至今日仍踯躅不前,个中原因应引起我们的深刻反思。尽管韩国的医药分离改革还存在一些问题,但其制度变迁模式选择、妥善解决医疗机构的合理利益诉求问题以及充分发挥公众的作用等措施保证了改革的成功。当前,我国正在掀起包括医药分离改革在内的新一轮医疗体制改革热潮,借鉴包括韩国在内的其他国家医药分离改革的成功经验,有助于我国的医疗体制改革顺利进行。

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韩国城市化经验与启示 篇4

纵观韩国经济发展过程, 韩国只用了很短的30年的时间就取得了西方发达国家用了100多年进行工业化获得的成就, 这主要是因为韩国在经济发展过程中对国民经济各产业部门采取了因时制宜的经济政策, 依托科技创新, 推动产业结构不断向合理化和高度化发展, 使其迅速成为一个经济强国。现今中韩两国的差距有多大? 韩国是如何调整产业结构的? 面临产业结构调整的中国可以借鉴韩国成功发展的经验, 促进产业结构优化升级。

2中韩两国产业结构现状比较分析

2. 1三次产业占GDP比重分析

首先从国民经济的宏观层次比较, 30多年来, 中国经济飞速发展, GDP从1978年的1482亿美元增长到2011年的73011亿美元, 2011年人均国民收入5432美元。而韩国1978年的国内生产总值O 511亿美元, 发展到2011年达到11638亿美元, 2011年人均国民收入为23749美元。中国经济总量高于韩国, 但是人均收入还落后韩国很多。

下面分析中韩两国GDP和就业量中一二三产业结构各占百分比的变化情况。

从图1中可以看出, 中韩两国的产业结构演变呈现显著的差异。从1990—2010年三次产业占GDP的比重来看, 中国的第一产业比重不断降低; 而第二产业表现出逐渐上升的趋势; 第三产业比重不断上涨, 但发展相对比较滞后。而韩国的产业结构变化趋势则是越来越高度化。第一产业比重到2010年降到了2. 6% ; 第二产业比重在缓慢下降, 但仍然起到支撑国民经济发展的作用, 第三产业比重增长最快, 对整个国民经济持续增长作出了巨大贡献。

从就业结构比较, 中国就业人口大多集中在第一产业, 虽然这个比重正在慢慢地下降, 但是由于第一产业农村人口的基数比较大, 即使到了2010年仍有超过30% 的比例; 中国就业人员比重在第二产业和第三产业呈现出不断增长的趋势。韩国的情况与中国截然相反, 2010年韩国第三产业所吸纳的就业人口比重最大, 接近70% 。第二产业就业人口比重有小幅下跌趋势。

总体而言, 在中韩两国的产业结构变化趋势表中, 体现了以下三个方面的特点:

(1) 中国产业结构发展变化是第一产业在GDP的比重逐渐缩小, 第二产业占主导地位, 第三产业比重持续上升, 处于工业化发展的中期。而韩国第一产业已经降到很低的比例, 第二产业比重正在慢慢地减少, 第三产业取得突飞猛进发展, 韩国的经济已经进入工业化发展阶段的后期。

(2) 就业表现中, 韩国第一产业就业比重低于5% , 而中国第一产业就业比重仍高达30% 以上。因此, 随着中国经济发展不断地推进, 如何妥善解决农村剩余劳动力转向第二产业和第三产业, 是未来的产业结构调整中亟需解决的问题。

(3) 中国服务业在GDP中比重为43. 1% , 但韩国第三产业比重逼近70% , 二者悬殊之大, 将中国第三产业发展滞后的速度暴露无遗。但是在这里, 我们需要注意的是: 虽然韩国第三产业比重高于第二产业, 但第二产业的劳动生产率依然高于第三产业, 2010第二产业对国民经济贡献率仍超过40% 。所以, 第二产业在韩国的国民经济中仍然占有着举足轻重的地位。

2. 2中韩制造业内部结构比较

2. 2. 1轻重工业比较

制造业是一国经济发展最重要的动力来源, 本文接下来对中、韩两国制造产业中的轻重工业结构进行比较分析, 可以比较出二者之间综合国力和技术水平的差距。

图表来源: 根据 《中国统计年鉴 》、国际货币基金组织有关数据计算整理出来 。

图表来源: 根据 《中国统计年鉴 》、国际货币基金组织有关数据计算整理出来 。

图表来源: 根据 《 中国统计年鉴》有关数据整理出来 。

首先, 从图3可以看出, 中韩两国的重工业都呈现出上升的趋势, 轻工业则都表现出不断下降的趋势, 而且随着中韩两国经济继续向前发展, 两国国内的轻重工业比重的差距是越来越大。尤其是韩国, 轻重工业比重差距更是接近70% 。重工业发展比重呈现不断上升的态势说明了中韩两国不同的生产要素在产业中的地位变动情况, 即从劳动密集型产业升级成资本和技术密集型产业, 体现了两国的产业结构向高度化发展趋势。

2. 2. 2装备制造业比较

本文选取装备制造业对中韩两国的产业结构进行进一步分析, 因为装备制造业最能体现一国制造业的核心竞争力, 是推动工业转型升级的引擎。

到2010年年底, 中国装备制造业规模达到20万亿元, 经济总量已经位居世界第一。但是中国高端装备制造业领域, 创造收入只占到8% 。机床工具业生产高端产品比重只有30% ; 仪器仪表业创造高端产品也只有18% ; 甚至在通用基础件工业领域, 高端产品的比重只占到了5% 。现在中国的装备制造面临着一个困境: 中国不能生产高端制造业领域中的高技术含量产品, 核心零部件不能自给, 高端需求对外依存度达到70% 以上, 对高端装备制造的产品严重依赖进口。

在韩国的经济发展过程中, 已经进行了有效的产业化, 产业改革的结果, 使韩国拥有了一个强大的工业, 尤其是在电子, 汽车, 造船和石化等领域, 在国际上享有声誉。例如, 韩国的造船业站在造船技术的世界之巅, 船舶行业拥有高技术、高附加值船舶和配套设备, 造船业的领头羊———现代重工集团是全球最大的造船公司, 现已将造船和IT相融合, 打造出了世界一流的智能造船厂; 在汽车生产领域, 韩国创出自己的民族品牌汽车———韩国现代, 企业强化了整车研发能力, 实现关键零部件技术自主化, 在节能、环保和安全技术上的成果颇丰, 如今的韩国汽车产业是世界汽车产业举足轻重的一股力量。

2. 2. 3技术创新水平比较

工信部副部长苏波提到, 中国装备制造企业投入研发资金占销售的比例平均为2% , 而韩国的企业基本超过10% 。研发投入资金中的60% 中国是用来买最终产品, 与此形成巨大反差的是韩国先进装备制造企业将60% 的研发投入在产品的设计和产品创新上。另外, 更为一个严峻的现实: 中国每花1元钱买技术, 却只花了0. 26 ~ 0. 36元在消化吸收上, 而韩国消化吸收的比例超过3倍。

从中、韩两国的制造业比较得出: 中国的装备制造业缺乏核心技术, 在全球产业链中, 仍处于下游和低端位置。出现这样的问题主要的原因是技术创新能力差, 创新意识不够。未来, 中国装备制造行业要努力加快转型升级的步伐, 来带动制造产业的核心竞争力。

3当前韩国的产业结构调整情况

3. 1实现全面发展的产业结构

韩国政府根据本国产业的比较优势, 在新的产业政策纲领中, 提出积极发展主导产业、战略产业和新兴产业, 通过采取创新为导向的经济增长战略, 实现全方位的产业转型升级。

在工业方面, 韩国进行战略性研发投资, 产业资源部制定了高科技制造业推动出口的战略, 通过技术革新实现产品多样化和精深加工, 使其发挥出口产业的主导作用。 在代表 “知识经济”的高科技领域, 集中力量发展高端装备制造业, 如工程机械、精密仪器、电子设备、造船业, 使之成为韩国战略新兴产业成长的新动力。

在服务产业方面, 由于服务业能吸纳更多的人就业, 创造更多的社会价值, 韩国提出了以服务业带动制造业, 实现制造业服务化的发展方向, 并发表了 “加强服务业竞争力综合对策”, 以改善整个服务业的经营环境, 将旅游、教育等作为韩国的朝阳产业重点发展, 启动内生增长, 提振国内的消费需求。

在新兴产业方面, 韩国积极发展生物工程、环境保护产业、绿色科技融合的电子产业等。如在电子领域, 韩国政府加大资金支持LED产业, 宣布在未来5年内, 将投资约3亿美元的研发经费, 聚焦核心原创技术开发, 融合智能汽车产业, 打造亚洲最大的LED生产基地, 为韩国经济发展创造新动力。

3. 2产业向低碳经济转型的新路

低碳经济已成为世界经济的潮流, 是长期可持续发展的最优选择。为了推进产业结构转型升级, 韩国知识经济部提出了以低碳绿色增长作为经济发展的新战略。 发表了 《新再生能源发展战略》, 提出到2015年共投资40万亿韩元发展绿色经济, 成长为世界第五大的新再生能源强国。

在推进低碳经济转型中, 一方面逐级递减第一、第二、第三产业碳排放量, 在第二产业内, 着力构建完整的低碳工业生态体系, 利用低碳升级制造业, 例如在汽车产业中, 韩国政府大力支持 “低碳汽车”的开发。另一方面, 发展高新交叉融合型技术, 包括发展智能电网, 可再生能源如风能、太阳能等绿色制造产业, 并注重开发绿色技术和其他行业有机结合, 改变依赖能源的产业结构。目前, 韩国知识经济部正在精心打造 “绿色之岛” 计划, 将低碳经济和绿色旅游结合起来, 投入3600亿韩元, 到2024年, 实现完全转变韩国的郁陵岛与独岛的能源供给, 从依赖电力转变为依靠水力、太阳能、风力等100% 新再生能源。

4韩国优化产业结构的主要经验

4. 1重视制造业在国民经济中的地位

韩国是一个新兴工业国家, 从20世纪70年代经济发展开始, 逐步形成了以电子产业、汽车产业、船舶产业、 石化工业、钢铁行业、机械制造产业等为代表的支柱制造业。在国民经济中, 这六大制造业产业所占比重也一直比较稳定, 大约占国民生产总值的1 /5。近几年, 这些产业的出口比重也非常大, 出口增度也超出了韩国平均出口增长率。制造业是未来韩国经济发展非常重要的部分, 每年制造业的年平均增长为6. 1% , 因此韩国仍旧在提高制造业的竞争力, 并向革新结构转变。通过与信息技术的嫁接、融合, 加强了竞争力, 同时技术与革新成为发展动力的产业系统; 增强了尖端部件、材料、数码家电等高附加值产品的开发、设计、品牌、经营等; 通过扩大无形资产, 向产业价值链的最高点优化升级。对于韩国这种外向型经济的国家, 集聚本国的优势产业, 通过产业结构调整来寻找新的增长点, 效果十分明显。

4. 2政府的产业政策的重要指导作用

韩国产业结构的演进过程中, 韩国政府以产业为核心的经济政策和发展战略, 是核心推动力, 也是促进产业结构高级化演进的重要影响因素。2008年后, 依据当时所处的环境, 韩国政府在工业、服务产业、文化产业以及新兴产业等领域中提出了与时俱进的产业政策; 并且顺应世界发展低碳经济的潮流, 提出了 《新再生能源发展战略》 大力发展绿色科技, 提升产业竞争力, 抢占了未来产业制高点, 为其经济提供了良好的发展环境。

4. 3推进技术创新

韩国工业化的发展实质是一种科技推动产业发展模式。作为外向型经济发展的韩国, 同时也是技术为先的国家, 在 “知识经济”高科技领域, 强调科技进步要为国家的发展作出最大的贡献, 并对这方面制定具体的政策。 在韩国每年用于研发的资金占到国民生产总值的3% , 研发人员都来自产业的一线。同时, 韩国还分别设立基金管理, 加大对应用研究和基础研究扶持力度。韩国还提倡政府主导, 推动企业和大学之间发展良好的合作关系, 共同致力于产品程序的研发和产品设计, 最大程度地将实业与创新结合在一起。正是因为韩国加强了创新和技术的研发, 汽车、电子、石化和造船等领域的制造业, 已经实现了从传统产业向高端装备制造产业的转型升级, 实现了产业结构的高级化。韩国政府积极推动技术创新, 确保韩国拥有长久不衰的创新能力。

5对中国产业结构调整的启示

5. 1立足国情世情, 制定与时俱进的产业政策

当前的国际形势面临着诸多的不确定, 美国经济疲软, 欧元区的金融动荡继续加剧, 使得经济复苏缓慢。而2012年以来, 中国经济增长也有所放缓, 造成这样的原因主要是国外降低对中国的出口需求, 中国只有调整经济结构, 才能进入持续发展。

在这样的国情世情之下, 中国的经济政策应侧重于降低对外部市场的需求。依靠服务业推动, 引领制造业转型升级, 强化创新驱动, 鼓励绿色低碳经济的增长模式, 培育战略新兴产业, 完善人才培养机制, 实行有利于各地区发挥优势的产业布局, 建立国家层次的产业创新体系, 走出一条符合中国国情的产业结构优化之路。

5. 2大力发展高端装备制造业, 点燃经济增长新引擎

金融危机以后, “去杠杆化”的呼声逐渐升高。对实体经济的回归成为一种趋势, 套用中国的一句古话 “皮之不存毛将焉附”, 要实现中国从一个工业大国转变为工业强国, 高端装备制造业将会在这一过程中发挥重要作用。“十二五”规划的政策纲领里头, 指出了要提升制造业核心竞争力, 发展战略性新兴产业。在七大战略性新兴产业之中, 高端装备制造业对经济增长是最具有带动性的。本文提出以下两方面的具体措施:

(1) 在宏观调控方面, 国家要推进高端装备制造相关领域的发展战略, 制定有利于产业结构升级的政策。加大财税扶持和税收优惠, 使科技研发资金投入的增长速度高于GDP增长速度; 在国内高科技含量的产品采购中, 政府采购要向国产设备倾斜。

(2) 优化产业布局, 在未来高端装备制造业要培育特色的产业基地, 发挥集群资源竞争优势、培育特色产业集群, 迅速形成国家整体竞争力。

5. 3依托科技创新, 实现我国产业的结构优化

在韩国产业结构调整的过程中, 我们看到, 韩国一直专注于科技创新, 使得韩国的工业基础始终奔腾着汹涌的活力。本文就技术创新, 提出了以下3方面的建议:

首先, 中国经济进入了一个高速发展阶段, 必须立足自主创新、自主发展, 重视对引进技术消化、改良和创新的效果, 用高新技术推动产业升级。

其次, 政府要拿出态度支持科技创新, 甚至加大财力的支持。政府实施有效的财政税收政策, 采取一种更具包容性的经济模式, 不仅支持国有企业的技术升级, 还要加大力度扶持中小企业的技术革新, 帮助他们建立具有自主知识产权的民族品牌, 掌握核心技术提高竞争力。

最后, 在政府、企业和大学之间建立良好的合作关系, 要积极推进具有战略意义的高科技研究, 共同致力于产品设计和产品研发。最大程度将产业与创新结合在一起, 让科技真正变成生产力, 真正推动社会进步。

摘要：本文首先探讨了中韩两国现在的产业结构差距, 特别是制造业内部技术差距, 着重研究了当前韩国产业结构调整的情况, 韩国制定了与时俱进的产业发展战略, 推动了产业结构优化升级。总结韩国优化产业结构的主要经验, 重视制造业在国民经济中的地位, 再通过政府的产业政策的指导, 以科技创新为动力, 加速韩国产业结构向高级演进速度。韩国优化产业结构过程对中国有深刻的启示, 依据经验提出了相应三点发展战略来优化我国产业结构。

关键词：产业结构,韩国,优化,经验,启示

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韩国城市化经验与启示 篇5

二、国内外城市发展转型趋势

（一）以产业高度化、就业充分化引导，促进城市经济转型

全球化导致产业尤其是服务业的空间转移趋势日益加剧，服务业全球化是制造业全球化进一步发展的结果，是进入新阶段的重要标志。无论是制造业还是服务业转移，发达国家仍控制相关行业的核心技术和附加值较高的环节，通过不断转让其技术专利取得市场利益。发展中国家为提升城市发展质量，也积极引导制造业向产业链高端延伸和发展现代服务业。

实现充分就业是城市经济发展十分重要的目标，因此，城市政府更加注重通过鼓励中小企业发展吸纳就业；通过财政、税收等政策措施来促进就业水平的提高；通过就业保障政策保证就业水平，以实现人的均衡发展，促进城市经济转型。

（二）以信息化、制度创新引导，促进城市社会转型

社会现代化不仅取决于经济增长，更多受政治、文化、教育、科技及人口等许多非经济因素的制约。信息化降低了信息收集、储存、处理、传播成本，改变了个人和组织所面临的约束条件，影响个人和企业的选择，导致社会就业与组织结构发生变化，以及社会交易与交往方式发生转变，有效地促进社会进步。

通过收入分配、就业、税收等相关制度、政策的革新，更加民主、科学、公平地进行社会利益结构调整，把因利益调整所引发的各类矛盾和冲突降低到最低程度、最小范围，逐步消除城市二元社会结构；相关制度的创新以满足人的发展、实现人的价值为目标，促进社会和谐发展。

（三）以新产业空间规划引导，促进城市空间转型

城市市场化水平提高与创新能力增强，推动着城市空间形态不断变化。产业结构转移与重构通过城市空间结构中城市经济用地功能的变化而具体呈现出来。尤其在现代科技的支撑下，生产驱动的标准化大批量产品的刚性生产方式逐步转向为市场驱动的小批量定制产品的柔性生产方式，新产业空间就是以柔性生产方式为主的发达城市经济区域的典型象征。

顺应生产方式的变更与技术革新，以本地网络与根植性为主要识别标志的新产业空间大量涌现。美国硅谷、波士顿128号公路、英国的剑桥-瑞汀-布里斯托等高技术的集聚地区等新产业空间形成并得到不断发展；发展中国家城市以各类开发区的形式为城市拓展空间；此外，尚有大量以商务、办公、购物等服务业为主体的产业发展空间，如巴黎的拉德芳斯。新产业空间的规划建设有效地促进了城市空间转型。

（四）以科技创新引领，创建智慧城市

以“智能＋互联＋协同”为特征的智慧城市，推进先进信息技术应用与全新城市运营理念的融合，以更快、更好的实现城市政府从管理到服务，从治理到运营，从零碎分割的局部应用到协同一体的平台服务的综合应用。建设“智慧城市”已成为全球众多城市的目标，通过智能化、交换共享与关联应用，实现城市运作更安全、更高效、更便捷、更绿色的和谐目标。智慧城市的建设和发展使信息成为城市的新资源，为城市培育新的经济增长点，促进城市管理、城市服务、城市运营中各参与主体实现多赢。

（五）以低碳经济引导，创建低碳城市

在全球气候变暖的背景下，欧美发达国家大力推进以高能效、低排放为核心的“低碳革命”，“低碳经济”迅速成为全球热点。通过发展“低碳技术”，并对产业、能源、技术、贸易等政策进行重大调整，抢占先机和产业制高点。建设以低碳经济为发展模式及方向、市民以低碳生活为理念和行为特征、政府公务管理层以低碳社会为建设标本和蓝图的“低碳城市”已成为共识。众多国际大都市关注和重视在经济发展过程中的代价最小化以及人与自然和谐相处、人性的舒缓包容。着力构建低碳城市发展所需的产业结构体系、基础设施体系、消费支撑体系和政策制度体系，遵循循序渐进的原则，发展低碳经济，构建低碳城市。

（六）以人文环境和自然景观环境营造，创建宜居生态城市

生态城市最早在联合国教科文组织发起的“人与生物圈（MAB）”计划中提出。随后，生态城市的理念迅速发展，成为一种城市发展的新概念。它不仅反映了人类谋求自身发展的意愿，也反映了人类对人与自然关系认识的提高。创建宜居生态城市成为众多城市追逐的目标。以丰富多彩的人文环境塑造城市形象，促使城市的无形资产增值，增强城市居民增加归宿感、自豪感，提高居民素质，增强凝聚力、向心力；同时，强化城市的吸引力，提高城市的知名度，获取旅游、投资等方面的回报。以自然景观的保护与修复改善城市环境，建构城市生态安全体系，坚持保证城市生态基本生态控制线，增强城市居住适宜度。

三、城市发展转型典型案例分析

（一）芝加哥：多样化发展的典范

芝加哥在1960年代的世界经济结构大变动中，经历了制造业衰退、就业岗位减少、人口流失、中心区衰退、经济困难等各种问题。面对复杂的城市经济、社会问题，芝加哥市政府采取了一系列对策。

在1980年代确定“以服务业为主导的多元化经济体系”的发展目标，并对制造业进行升级改造，形成独特的多样性经济发展模式。在高技术产业发展的同时并没有全部舍弃传统制造业，而是通过给予税收优惠、帮助解决土地问题等措施扶助有优势的、已经建立了产业链的传统产业。同时，着力引进新兴高科技产业中的研发和管理部门，占领产业链高端领域。从经济多元化的目标出发调整城市用地，优化空间结构。通过城市中心地段进行大量改建项目，优化发展环境，提升城市活力。

到1990年代中后期，完成了经济结构多元化的调整，不仅帮助其顺利度过经济波谷期，而且形成集聚效应，促进了新技术在制造业中的应用；重新成为经济全球化中的一个重要节点，恢复了其国际城市的地位。

（二）汉诺威：突出专业化功能的样板

汉诺威历史上是制造业主导发展的城市，1947年工业博览会的成功举办开启了其战后经济的快速发展。

专业化功能的培育与政府的强力支持密不可分。汉诺威政府将展览业作为支柱产业加以扶持，在制定经济发展战略和城市发展战略规划时，积极考虑会展业的发展需要；联邦政府在中央财政列出专门预算支持会展业发展。同时，功能完备、配套齐全的会展产业体系起着十分重要的作用，上至政府、行业协会的管理，下到展览公司、参展商之间的多方协调配合及专业会展人才教育、媒体合作、国际交流等的外部支持。专业性展览会依托自身和周边的德国其他城市产业而发展起来，两者之间形成了良好的互相促进的密切关系。

经过多年的发展，汉诺威工业博览会已经成为全球顶级的专业性贸易展览会。其工业展被公认是联系全球工业设计、加工制造、技术应用和国际贸易的最重要的平台之一，汉诺威也被誉为“会展之都”。

（三）洛杉矶：技术创新驱动城市再生的范例

1970年代的“石油危机”对洛杉矶的制造业造成了巨大冲击，进入转型发展期。为应对危机产生的不利影响，充分利用自身优势产业，着力发展高科技产业和现代服务业，使洛杉矶成为第三次科技革命的发源地之一；高度重视生态环境保护，提升城市吸引力，保持了良好的生态环境使其成为移民和成功人士的首选城市之一；通过“中心区的复兴”和“外围城市的兴起”使城市产业空间得以重构；鼓励废弃空间利用、集约用地、允许利用老区空地发展，地区之间转移发展权、鼓励土地混合使用以及在交通节点附近加大建筑密度等手段实现城市“精明增长”。

在高科技产业和生产服务业的推动下，洛杉矶城市经济迅速转型，日益呈现出国际化特征，并在1980年代后成功步入全球性城市之列。进入21世纪，洛杉矶成为美国西部的高科技产业和研发中心，成为“科技之都”。

（四）底特律：被动转型错失良机

“汽车城”底特律曾一度占据美国首要制造业城市地位，但20世纪60年代后，由于缺乏创新和被动转型而陷入一蹶不振的衰退之中；2008年爆发的金融危机，更是给以致命打击。

底特律经济衰退的根本原因是经济结构过于依赖汽车产业，致使抵抗市场风险能力的下降，一旦遭遇周期性的经济波动和外来的市场竞争的威胁，往往造成致命的影响。因此，城市经济发展既需要通过培植产业集群发挥其竞争优势，同时也需要防范其风险。一方面，产业集群存在着结构性风险，当产业集群老化或衰落时，由于其资源高度集中于一个产业或单一产品，将可能拖垮整个区域经济，变成难以复苏的“老工业区”。另一方面，产业集群借以产生优势的自身特征，同时可能是最终导致产业集群走向衰落的重要原因。

（五）深圳：以创新推动质量提升的先驱

改革开放以来，深圳经济社会发展取得的成就有目共睹，但在在资源紧缩的条件下，提出经济发展由“速度深圳”向“效益深圳”转变，进行城市发展的全面转型，从单纯的追求增长速度转向有效益的增长。

明确提出创新驱动作为推动城市发展的主导战略。2006年1月，深圳市发布了《关于实施自主创新战略建设国家创新型城市的决定》。2008年6月，国家发改委批准深圳创建国家创新型城市，将深圳列为全国第一个创建国家创新型试点城市。明确提出在今后发展中不再攀比经济规模和总量，体现出深圳在摆脱传统粗放型发展模式上的积极变化。此外，制定“效益深圳”统计指标体系，通过制定工业园区循环经济发展指南、开展“绿色GDP”核算试点工作、编制行业清洁生产技术指引等措施推动循环经济发展。实行城市更新，来完善城市功能，优化产业结构，改善人居环境，推进土地、能源、资源的节约集约利用。

四、借鉴与启示

（一）以主动转型的姿态突破发展瓶颈

在全球化发展的背景下，城市间的竞争日趋激烈，对资金、人才、技术等各种要素的争夺日趋白热化。同时，受城市自身发展条件的约束，当城市发展条件（劳动力、土地成本）变化的时候，为实现新的发展优势，需要打破城市发展的路径依赖。

底特律由于没有在适当的时机进行合理的转型，致使城市竞争力难以为继，也丧失了健康、持续发展的能力。因此，在城市面临发展瓶颈或者其他约束的时候，必须以主动的姿态进行适应性调整。主动的转型要以科学的理论作指导，遵循城市发展规律，推动城市发展的体制、机制创新，加强战略目标、方向、策略等方面的研究，有针对性的弥补城市发展的不足，为实现城市竞争力的提升和可持续发展奠定基础。

（二）以高端产业链引领城市经济发展

加快产业结构调整力度，提升优化产业层次，培育与发展多元支柱产业。围绕构建现代化的产业结构，实现先进制造业与现代服务业的双轮驱动、融合发展，加速推动制造业向产业高端、价值链高端攀升。加快淘汰落后产业，加速振兴装备制造业，在更新置换中提升产业技术水平；积极发展新兴战略产业，提高产品附加值。

积极发展现代服务业，以金融保险、商贸物流、信息咨询、会展中介等为主的生产性服务业的发展促进城市功能的升级；以文化娱乐、旅游、创意和体验为主的现代生活性服务业，吸纳城市劳动力，提高居民收入。

（三）以功能提升强化城市发展的活力

逐步由生产功能转向服务功能、管理功能和创新功能。提升城市产业能级，增强其辐射带动能力。以科技创新为动力，推动企业自主创新，重点发展高科技创新产业和高附加值产业，强化城市的产业实力和创新功能，带动城市周边地区产业结构升级和先进制造业的发展。

在中心城市大力发展服务经济，通过服务业的发展提高综合承载能力和服务功能，提高对区域发展的影响力和带动力。加强城市群内部资源整合，推进优势资源共享和区域性重大基础设施对接，促进要素在城市间合理流动与优化配置，提高城市公共服务功能，推进城市现代化与发展活力。

（四）以空间紧凑与混合实现精明增长

优化空间结构，提升城市发展质量。重视用地规模扩张向重视资源集约利用转变，从用地增量的递增向存量优化转变，对空间资源进行优化配置，提升土地的产出效率；为规范工业企业用地申请和引导工业企业集约利用土地，推动产业升级，制定工业建设用地建设标准，搭建完整的工业用地管理体系。

引导城市节约、集约型高效发展。通过提倡适度的功能混合来节约土地，以公共交通引导城市节点地区开发来促使城市空间的高强度开发，提高城市发展的集约性。公交引导指以轨道交通引导建设空间集聚、以公交交通引导功能布局优化、以交通枢纽引导城市用地开发和服务业发展。功能混合利用包括水平混合与垂直混合，其中水平混合指在较小的地块内平衡居住、商业、办公以及其他功能，或在较小地块内以同一性质的不同形式的空间组合来实现混合利用；垂直混合指在建筑内部通过垂直空间划分实现建筑空间的混合利用。

（五）以机制创新促进资源的合理配置

加快政府职能转变，改进管理方式。依法实施行政许可，简化审批程序，提高行政效率，逐步将政府职能从直接管理企业转向提供公共产品和公共服务、处理公共事务、满足公共需要、实现公共利益上来。城市公共财政作为国家财政的组成部分，应在城市经济活动中，尤其在市政和教科文卫等公用事业方面发挥着主导作用，提高公共政策和公共管理的透明度，降低商务成本。

韩国城市化经验与启示 篇6

《物权法》第70条规定:“业主对建筑物内的住宅、经营性用房等专有部分享有所有权,对专有部分以外的共有部分享有共有和共同管理的权利。”《物权法》第73条规定:“建筑区划内的道路,属于业主共有,但属于城镇公共道路的除外。建筑区划内的绿地,属于业主共有,但属于城镇公共绿地或者明示属于个人的除外。建筑区划内的其他公共场所、公用设施和物业服务用房,属于业主共有。”

根据相关法律、法规以及相关政策解读,城市商品房住宅小区共有部分,就是指一个住宅区域内属于该区域全体所有权人即业主共有共用的不动产。

实践中,多业主共有部分的权属登记多种多样。依据相关法律、法规,业主法定的共有部分只登记不发证。《房屋登记办法》第31条规定:“房地产开发企业申请房屋所有权初始登记时,应当对建筑区划内依法属于全体业主共有的公共场所、公用设施和物业服务用房等房屋一并申请登记,由房屋登记机构在房屋登记簿上予以记载,不颁发房屋权属证书。”目前,广州市正在试行对业主共有部分登记、发放权证,各地做法不一。

二、美国治理住宅小区共有部分的经验

1.住宅小区共有部分移交,强制规定了时间和内容

在美国,小区控制权在住宅小区选举产生第一届管委会之后的两个月内移交。在开发商项目销售率达到75%之后60天内,业主必须选举产生管委会。移交内容包括所有有关物业小区管理的法律文件原件和物业小区产权登记等。其中,对小区共有部分进行全面、细致的验收是最重要的。如若超过规定的期限,或者不依照规定的内容进行移交,管委会有权向当地法院起诉,并要求开发商承担诉讼和律师等费用。

2.住宅小区共有部分治理结构采用非营利公司法人治理结构

美国法律规定:住宅小区的共有部分治理采用非营利公司法人组织形式,即业主协会,具有独立的法人资格,决策机制为民主决策,坚持少数服从多数原则。无论从内部管理还是外部经营上来看,业主协会具备独立的法人资格都有利于业主权利的保障,在一定程度上能够有效解决上述问题,形成共有部分的持续供给和有效维护。另外,住宅小区的共有部分具有共有共享的特征,业主的关切度低,松散性强,容易导致有效监督缺位。因此,采用单一的政府规制、市场机制都不是最为有效的治理措施。

3.住宅小区共有部分产权界定清楚,并由不动产管理部门登记

美国的具体做法有以下两点:

一是住宅小区共有部分的范围和边界必须界定清楚,小区总协议书和小区总平面图及其他必要图纸、法律文件必须送不动产登记机关登记备案。如需变更,必须依照法律规定的程序进行变更登记。

二是必须将业主私有产权及共有产权份额共同登记为一项独立的不动产,并将不动产登记机关所登记的信息向社会公开,做到信息披露透明、及时。

三、美国经验借鉴与启示

1.业主大会成立时间提前,提早介入小区治理

在我国,业主大会成立滞后,存在被开发商或者开发商控制的前期物管公司制约的现象。美国法律规定,开发商项目开始销售前,即要成立小区业主大会并登记备案,在项目开始销售到完成小区控制权移交的这段时间,小区由开发商或者其控制的物管公司代为治理。这样就不会存在小区没有业主大会,或者业主大会迟迟不能成立的问题了。

2.加强规制,规范住宅小区控制权移交

一是明确必须移交住宅小区控制权的时间,建议由各地物业主管部门监督。二是规范移交的内容和范围。其直接依据为前述的法律文书,即业主公约及其附件(住宅小区总平面图与房屋单元平面图及剖面图)。移交过程中,除了开发商及其物管公司、业主大会外,建议地方物管部门以及房产登记备案部门参与监督。三是借鉴美国经验,明确规定业主有权终止在开发商控制阶段由开发商代表全体业主对外签订的任何非善意或业主不知情的合同或协议。

3.明确业主大会法律地位和民事主体身份

美国等西方发达国家普遍认为,应给予业主大会法人身份,这样做有其合理性。住宅小区的治理,主要是对共有部分的供给、维护乃至增值、升值的治理。松散的业主出于各自利益的需要,且对小区共有部分认识各异,难以达成有效共识,交易成本极高,效率极低,需要能够代表全体业主利益的组织维护他们的权益。而且,在治理过程中,签订各类合同,监督、检查委托方的行为等日常工作也对业主大会的法人身份提出了要求。概览相关文献,对业主大会法律地位和民事主体身份的讨论异常热烈,大多都提到了因为业主大会身份不明而带来的种种弊端和不利。另外,除明确业主大会法律地位和民事主体身份外,还必须明确,业主大会代表全体业主对共有部分进行治理。对于购买小区物业的业主,不存在加入与不加入的问题,一律强制性自动加入业主大会,这也是美国的治理经验。

4.加强业主大会内部管理,优化运行机制

尽管一再强调业主大会的法律地位和民事身份,强调公司化运作,但毕竟它是一类特殊的组织,这类组织的运行大多依赖委托代理机制,而委托代理机制本身牵扯多重利益相关方,存在彼此之间的博弈。况且其治理的是一类特殊的资源——住宅小区共有部分,这就需要创新的理论和懂管理、懂专业的创新型人才。

5.简化业主大会功能,明确治理目标

美国业主协会的功能主要有:负责小区共有部分的维护与管理,保持小区良好的居住环境,其功能、目标简练、明确,不附带任何其他条件和功能,也不存在上下级、主管部门等。业主协会就是一个公司法人,从事正常的管理和行为。而我国目前仍将业主大会看成是社会管理的神经末梢,由庞大的社会管理组织都难以完成好的社会管理功能却要由业主大会来解决。事实上,业主大会运作规范了,住宅小区治理好了,社会基层的矛盾和问题自然就少了,没必要讨论谁主管,谁负责,谁收益,谁维持,也不能把原本属于街道办、居委会、民政等行政、行政化部门的职责和功能盲目叠加。业主大会就是城市的一个细胞,与其他组织和部门有业务关联,有衔接,不代表要改变原有的社会组织管理。

6.明确划分界定共有部分边界,严格登记备案