政府购买养老服务

政府购买养老服务（精选12篇）

政府购买养老服务 篇1

摘要：居家养老服务是指政府和社会力量依托社区, 为居家的老年人提供生活照料、家政服务、康复护理和精神慰藉等方面服务的一种服务形式。政府购买居家养老服务是以满足当代社会新的养老需求为特定目标而发展衍生出的新型政府购买服务机制。政府购买式居家养老服务合同具有主体特殊、受益人为第三方、针对人群特定的特征。政府购买式居家养老服务合同是公共服务合同, 具有委托合同属性, 是为第三人利益合同。

关键词：政府购买,居家养老,公共服务合同,为第三人利益合同

居家养老成为继家庭养老、机构养老后的又一新型养老模式。在某些城市的试点中, 居家养老这一模式在一定程度上弥补了传统家庭养老和机构养老的不足, 但这一模式在发展过程中仍然存在着一些困境, 本文从政府购买式居家养老服务的定义定位及模式的分析, 从而界定政府购买式居家养老服务合同的性质, 进而为政府式购买居家养老服务合同的法律规制奠定基础。

一、政府购买式居家养老服务概述

居家养老服务是指政府和社会力量依托社区, 为居家的老年人提供生活照料、家政服务、康复护理和精神慰藉等方面服务的一种服务形式。[1]

目前, 政府购买居家养老服务的购买者是政府, 而承接者是社会组织或者企业, 社会组织中一般包括公益性的社会组织、民办非企业的养老机构或者其他企业。所谓“政府购买服务”, 是指政府部门为了履行服务的社会职能, 通过政府财政向各类社会服务机构直接拨款或公开招标购买社会服务, 实现政府财政效力最大化的行为, 它是政府遵循市场的基本原则最有效地满足社会公共需求的重要途径。[2]

二、政府购买式居家养老服务合同概述

政府购买式居家养老服务合同是居家养老服务合同的一种具体表现形式, 它是指政府以直接拨款或向社会公开招标后, 与接受拨款或者中标的社会服务机构、企业或民间组织签订的为老年人提供养老服务的合同。

政府购买式居家养老服务合同属于居家养老服务合同, 其不同于其他模式居家养老服务合同表现形式的特征有:

(一) 政府购买式居家养老服务合同主体具有特殊性

合同的主体一方是政府, 另一方是提供养老服务的机构、企业或者民间组织。作为合同主体一方的政府, 虽然订立合同的目的是为了发挥社会保障的公共职能, 但在合同中扮演民事主体的角色。而作为居家养老服务的提供一方的机构、企业、民间组织, 也需要相应的主体资格, 而这需要政府一方发挥公权力职能进行评估确认。

(二) 合同的利益接受者是第三方

政府购买式居家养老服务合同由政府与提供养老服务的机构、企业或者民间组织签订, 但其接受服务的一方是有养老需求的老人, 其并不是合同签订的主体。

(三) 政府购买式居家养老服务合同是针对特殊主体制定的

由于政府购买式的居家养老服务具有一定的社会保障职能, 因此, 其合同的服务对象也是针对较为特殊的有养老需求的老人, 主要是针对无劳动能力、无法定赡养人、无经济来源的“三无”老人和生活困难、子女不在身边的困难“空巢”老人。

三、政府购买式居家养老服务合同的性质

(一) 政府购买式居家养老服务合同具有公共服务合同性质

公共服务合同是政府为了向接受公共服务的公民提供公共服务而与公共服务提供机构订立的协议。关于公共服务合同是由行政合同规制还是由民事合同的相关法律规制在学术界存在争议。

笔者认为, 公共服务合同具有行政合同与民事合同的双重属性。首先, 从政府的地位分析, 政府因行使社会保障职能而提供公共服务, 政府对服务提供机构的选择是在行使行政审批权, 且所需资金是来自于财政计划, 这体现政府作为行政机构的特性;但在公共服务合同的签订过程中, 政府作为公共服务合同的一方主体, 其地位在合同中与另一方主体即服务提供机构是平等的, 双方互有权利, 互负义务, 政府在合同中属于机关法人这一民事主体。政府在公共服务合同中的地位兼具行政主体与民事主体特征。

其次, 从合同目的分析, 公共服务合同是政府为了提供公共服务而与服务提供机构订立的协议, 这类合同理应受到行政合同相关理论和规则的规制, 但是公共服务提供机构提供的公共服务与公民的自身权益密切相关, 如果我们将公共服务合同定义为单纯的行政合同, 那么这类合同只在政府和公共服务提供机构发生法律效力, 而作为合同真正受益方即接受公共服务的公民却不能直接在合同享有权益, 从而增大了接受公共服务的公民维护其权益的难度。因此, 从更好实现和合同目的考虑, 不能割裂公共服务合同的行政性与民事性。

因此, 政府购买式居家养老服务合同具有公共服务合同的性质, 是行政合同与民事合同的混合契约。

(二) 政府购买式居家养老服务合同具有委托合同属性

首先, 政府购买式养老服务本身就存在委托关系。政府购买式居家养老服务是一种具有多层级特征的间接委托代理模式。老年人是养老服务的需求者, 也是初始委托人, 他们将养老服务委托给各级政府, 政府部门又将其委托给养老服务机构、企业或者民间组织。养老服务机构、企业或者民间组织是养老服务的具体提供者, 也是最终代理人。[3]

其次, 从合同法视角来分析, 政府购买式居家养老服务合同具有委托合同属性。根据我国《合同法》第396条规定:“委托合同是委托人和受托人约定, 由受托人处理委托人事务的合同。”因此, 委托合同实际上就是约定关于委托事项以及委托人与受托人权利义务关系的合意。政府购买养老服务合同是典型的提供劳务的委托合同, 合同订立后, 提供养老服务的机构、企业、民间组织作为受托人在政府这个委托人的授权范围内为委托人办理事务。因而办理事务所需要的费用要由委托人承担。委托合同的主要特征是受托人按委托人的要求处理委托的事务, 处理事务中是否以委托人的名义在所不问, 我国合同法对此也并未明确要求, 因此, 提供养老服务的机构、企业、民间组织是以政府名义还是以自己的名义为老人提供养老服务并不影响政府购买式居家养老服务合同委托性质的判断。

(三) 政府购买式居家养老服务合同是为第三人利益合同

为第三人利益合同肯定了债务人向第三人的给付义务, 为第三人利益合同因这种给付而至少涉及三方主体, 并在他们之间形成三方关系。债权人与债务人之间的关系为补偿关系, 债权人与第三人之间的关系为对价关系。债务人与第三人之间为执行关系。补偿关系与对价关系两个称谓来自德国法, 也得到台湾学者的认可[4] 。

在政府购买式居家养老服务合同中, 合同的受益人直接属于服务的受领人——老年人, 因此老人成为了合同利益的承受方取得了第三人的地位, 作为委托人的政府和受托人的民间组织的权利义务产生了一系列变化:政府与提供服务的养老机构、企业、民间组织之间的关系为补偿关系, 这种补偿关系决定了合同的性质和主要内容, 即由政府支付报酬采购提供服务的养老机构、企业、民间组织的养老服务的关系;而政府与老人之间的关系属于对价关系, 即民间组织向老人提供服务的关系, 对于合同的存在并没有决定作用, 而是从属于前者的, 也就是说即使作为服务对象的老年人变更, 也不影响其提供养老服务的机构、企业、民间组织继续履行其服务的义务。

依照瑞士、德国等国的理论, 一般根据第三人是否享有给付请求权, 分为简单型和赋权型第三人利益合同。前者的第三人代替合同债权人承受合同利益, 仅仅作为债务人履行的一种特殊方式, 第三人并没有特殊的意义。而后者中, 第三人享有直接的给付请求权, 因此, 合同各方当事人的权利义务产生了重大变化。赋权型的为第三人利益合同中, 第三人不仅有给付受领权能, 而且有对立约人的给付请求权以及不履行损害赔偿请求权。笔者认为政府购买式居家养老服务合同属于赋权性为第三人利益合同, 这实际上赋予了老人接近于合同中的债权人地位, 这种制度的设计有力的保障了老人作为弱势方的各项基本权益。

参考文献

[1]任炽越.城市居家养老服务发展的基本思路[J].社会福利, 2005 (1) .

[2]吴玉霞.政府购买居家养老服务的政策研究——以宁波市海曙区为例[J].中共浙江省委党校学报, 2007 (2) .

[3]贺文慧, 高山.基于委托代理理论的农村公共服务供给分析[J].技术经济, 2007 (9) .

[4]王泽鉴.债法原理[M].1版.北京:法律出版社, 2009, 12:135.

政府购买养老服务 篇2

经甲乙双方协商一致，乙方为XX区开展居家养老服务项目的服务机构，现就有关事宜达成以下协议：

第一条 乙方按照《关于购买居家养老专业社工服务项目的方案》的相关内容对XX、XX社区内的老年人开展社工服务，时间为一年。

第二条 以区民政局、XX街道、区慈善会三家联合制定的《关于购买居家养老专业社工服务项目的方案》作为协议的附件。

第三条 购买服务经费30万元由甲方支付，甲方于协议签订之日10日内先行支付20万元的购买服务经费，余款在甲方验收评估项目后支付。

第四条 甲方负责协调组织XX和XX社区协助、支持乙方开展居家养老专业社工服务工作，并在协议终止前的1-2个月对该项社工服务进行验收评估。

第五条 乙方在履行协议期间，需每2个月向甲方汇报该项社工服务项目的开展情况。

第六条 乙方必须保证协议期内该项社工服务的延续性，不得擅自延缓和终止提供该项社工服务。否则，甲方有权终止协议，并追回购买服务的款项。

第七条 本协议有效期一年，从盖章签字之日起生效。乙方可在协议期满前两个月向甲方提出续签申请。

第八条 协议未尽事宜，甲乙双方通过友好协商解决。

第九条 协议一式二份，甲、乙双方各执一份，具有同等法律效力。

甲方（盖章）：XX区老年福利协会 乙方（盖章）：老年社会服务中心

代表签字： 代表签字：

解构政府购买服务 篇3

这些都是政府购买服务带给民众的实惠，而其实政府购买服务可以带来的想象空间还有很多。

对此，财政部已明确表态，当前和今后一个时期，大力推广政府购买服务是贯彻落实十八届三中全会精神，推进全面深化改革的一项重要工作。

如今各方已经对政府购买服务的意义形成基本共识，即推广政府购买服务是加快转变政府职能、提高国家治理能力的必然要求。践行这项工作面临诸多需要厘清的问题，诸如政府、市场、社会等多元主体之间如何合理定位和良性互动，如何鼓励引导社会力量更好的进入公共领域，以及政府购买服务最根本的买什么、怎么买等等问题，本文对此进行探析。

区别于政府采购

当记者拿着这个题目与一位曾关注政府采购领域的同行交流时，这位同行认为，政府购买服务应该纳入政府采购的范畴，“过去政府采购主要买的是商品，政府购买服务等于今后把服务也纳入到采购里来。只是政府所购买的服务并不是为了满足政府日常职能活动所需，而是将购买的服务提供给社会公众，就是说服务的直接享受者不是政府而是社会公众。除此之外，政府购买服务可以参照政府采购的流程操作。”

这种认识源自现在确实存在着有地方的政府购买服务实践是被纳入到政府采购范畴中的。比在如江苏省无锡市，其做法已经被业界普遍总结为“无锡模式”。

据了解，2006年无锡市出台《关于政府购买公共服务的指导意见（试行）》，将部分原来由政府提供的公共服务事项纳入政府采购目录，通过政府采购流程选拔非营利组织作为公共服务事项的承接主体；对于一些特殊的公共服务事项，可以暂时通过定向购买的形式予以过渡。

在将政府购买服务纳入政府采购范畴的做法中，公共服务购买项目在社会组织选拔、合同签订和履约方面只需对原有政府采购制度进行微调或单独说明。这样可以节约公共服务购买规范化、制度化的周期。同时，为了对新纳入的公共服务购买项目进行约束，无锡市出台了《关于对政府性资金投资的城市照明项目加强政府采购管理的通知》、《无锡市商业保险政府采购管理暂行办法》等文件，使公共服务购买同政府采购无缝对接。另外，为了应对公共服务采购的复杂性，无锡市财政局对公共服务购买项目实施了分类监管，并根据分类制定相应的采购指导意见和考核办法，从实施过程到绩效考核都进行了明确的规定。

然而当记者带着“将政府购买服务纳入政府采购范畴”的观点向国家行政学院经济学部教授冯俏彬求证时，她对这个观点表示了否定。她说：“我国政府采购经过多年发展，如今它包括的特定对象、特定权利和责任划分、资金流程管理这些方式适合极少部分政府购买服务的内容。因为政府购买服务是个远比政府采购范围宽广的内涵，如果纳入到政府采购，再往后推进，它会冲击到现有的政府采购框架，从而造成两种结果：一是改革政府采购，二是政府采购约束了政府购买服务的发展。这就有个方向性的选择，现在从国家的大政方针上来看，是要力推政府购买服务。换句话说，如果从长远的格局来看，政府采购是要服从政府购买服务这个大政方针的。”

不过，冯俏彬同时指出：“但是我也不否认，经过20多年的发展，我国的政府采购在有些操作方式上是成熟的，那么让政府购买服务使用现在政府采购的规则、流程、要求和现行的机构人员，短期可以，长期的话，两者一定会有冲突。”

与PPP的交叉

记者在寻找政府购买服务的地方实践时发现，虽然如今关于践行政府购买服务的倡导已经一片火热，地方应对的态度也异常积极，但是对于这个在我国已经不算什么新鲜事物的政府购买服务，很多地方仍然处于探索阶段。

东部地区某市财政局工作人员向记者讲述，当地在几年前尝试着将教育领域的一项校舍工程委托给当地的社会力量，政府部门通过分期付款的方式进行支付。对于当地的做法，这位工作人员感到疑惑：“这到底算是政府购买服务，还是现在大家都提的很热的PPP，其实我们也说不太清楚。”

这或许是现在的普遍性疑问。有业内研究人士做出解释，从思路上看，我国当前推行的公共服务购买同西方的PPP模式是一致的，它们都强调将资源和事物交给更为擅长的主体进行配置和解决。PPP更聚焦于政府和非政府部门如何进行协同，包括合同设计、付款方式、收益分配模式等，其直接目标是实现经济效益目标和保证公共服务供给质量。其实政府购买服务也是如此，同时它的聚焦点还在于全过程，包括需求的收集、分类、筛选以及采购主体的确定、项目落实绩效的评估等。二者从思路上和技术上确实存在诸多相似之处，但是由于目标和出发点不同，在政策落实上也有诸多各自的特点。

冯俏彬表示，政府购买服务与PPP的关系在实践中也有很多讨论，如同时下同样讨论得很火热的混合所有制。虽然很多人说“其实我们早就混了”，但这不是问题的实质，“混了多久”和“混了多少”是两个问题。政府购买服务和PPP现在遇到的问题是一样的，都是程度的问题，而它的核心是政府与市场的关系。

购买中的不清晰

政府购买服务因为其复杂性，在执行过程中不可避免会出现一些问题。某省财政厅工作人员向记者表示，目前政府购买服务中存在的问题主要表现为：购买服务社会认知度和参与度有待提高；社会组织力量自身建设和服务能力有待提升；并非新增一项财政资金，部门参与积极性不高；购买服务项目大多由单位所属事业单位承担，若完全推向市场，往往容易造成事业单位“养懒人”现象。

对此，安徽省财政厅相关负责人表示，政府购买服务中，哪些可以买、哪些不能买，取决于政府和市场、社会边界的尺度；取决于政府职能转变和政府间事权划分基础；取决于政府活动的范围。各地要按照有利于转变政府职能，有利于降低服务成本，有利于提升服务质量水平和资金效益的原则，稳步实施政府购买服务，要防止没有清晰界定政府职能，为了购买服务而购买；防止单纯为支持社会力量发展，将本属于政府职能范围且政府应该并能够做好的公共服务交给社会力量；防止将本不属于政府职能的事情，因为有相关的社会力量在提供该项服务就向其购买。

另外，某市财政局一位领导直言，“财政愿意支持做政府购买服务这件事情，但是现在的问题是要购买服务的部门提不出明确的需求。比如说养老服务，质量、标准等事项要相对明确才能形成合同，就像我们买电脑，它的配置都很清楚，但是恰恰在服务上，这些是说不清楚的。”对于这个问题，冯俏彬认为，这也是政府购买服务不能被简单纳入到政府采购中最大的原因。

问题之解

“未来涉及到的主体更多，技术的标准也非常的复杂和个体化，而且这当中还涉及到更多利益纠葛，所以从发展方向上来看，政府采购要向公共采购转化。除了现在政府采购的框架继续存在之外，在公共采购领域要形成立法框架和操作指南，将所有的公共部门都包括在内，而只要是使用公共资金的采购，都必须符合相应的立法规范。这意味着，公共采购会超越财政部门，这是我的一个核心看法和主张，就是财政部门在政府购买服务的实践中可以起到先行者和推动者的作用，但是我们必须承认财政部门在这个问题上没有办法像以前的政府采购那样把它全部操作下来。”冯俏彬表示。

那么财政部门在其中发挥着怎样的作用呢？冯俏彬说：“作为资金的牵头部门，首先，财政部门可以对没有按照规范做的行为问责。另外一个作用我将其称为‘非强制性的最佳实践操作指南’，由财政部门提供指南，告诉各部门合适的做法，但这不是强制性的，各部门可以根据自身实际情况去灵活运用，但是上层还有法律规范管着，就是形成这样一个体系。”

政府购买养老服务 篇4

关键词：居家养老,政府购买,绩效

1 引言

随着我国社会经济的不断发展, 人口老龄化问题凸显, 养老服务的需求与供给之间差距不断加大。传统家庭养老功能在逐渐退化, 现有的机构养老也无法满足养老服务需求的日益增长, 很难支撑沉重的养老负担。人口红利正不断缩小, “统账结合”的养老保险模式难以抵御诸多风险。

政府开始探索和推进“家庭、社区, 为社区居家养老的养老服务体系建设的支持机构, 为老年人提供居家生活照料、家政服务、康复护理和精神慰藉。2013年9月, 《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》提出“以2020年, 全面完成在家庭为主、以社区为基础、组织支持、功能完善、规模适度、覆盖城乡的养老服务体系”。家庭养老服务作为传统家庭养老模式的补充和更新, 是我国当前和未来社会养老服务体系建设的重要组成部分。

2 政府购买居家养老服务的研究

居家养老服务的发展完善以基本公共服务均等化和福利多元理论同时尊重老年人就近养老的意愿, 强调家庭, 社会与政府对养老责任的共担。政府购买居家养老服务是政府与企业之间加入或非营利组织对居家养老服务的购买合同, 是由政府出资、参与经营的企业和非营利组织, 由其负责管理和提供服务。这实际上是将市场机制引入养老服务领域, 提高养老服务的效率和质量。政府购买居家养老服务的绩效包括购买两个方面的效率和服务质量, 是政府养老服务供给能力的直接体现。采购效率主要由政府投入和产出衡量, 服务质量主要由服务消费者满意度评价。Savvas提出了判断合同外包三指标有效效率 (efficiency) 、效果 (effectiveness) 和公平 (equity) 。魏中龙 (2010) 等基于SOM神经网络的评价模型, 构建了包含政府投入、服务供给机构投入和受服务群众满意度三个维度的评价指标。吉鹏、李放 (2013) 认为政府通过第三方购买获得居家养老服务的表现, 不仅要考虑投入和产出的效率, 同时要考虑效果、公平性、及时性 (时间) 以及公众的满意度。

3 政府购买居家养老服务实践存在的绩效问题

目前, 中国政府购买居家养老服务仍处于碎片化、自发探索的状态, 因此在购买效率和质量等方面存在一定的问题, 具体包括以下几方面:

3.1 政府购买力不足

各地政府购买居家养老服务的规模不够, 并且缺乏足够的财政投入。因此资金不足是全面开展政府购买居家养老服务工作的一大阻碍。为了惠及更多老年人, 就必须加大资金的投入, 扩大政府购买养老服务对象的范围。

3.2 政府购买服务的范围和内容较局限

政府当前服务购买内容单一、层次较低, 并且服务人员的专业技能较差, 难以满足居家老年人多样性和个性化的服务需求。在许多社区养老设施设计不规范, 服务场所布局不合理, 可能导致场所及设施的闲置或浪费。

3.3 政府参与较多, 行政色彩较浓

有些地方政府通过行政指令, 以非市场竞争手段确定服务供给方, 过度的介入会抑制民间组织的参与热情, 不利于扶持社会力量和借助其优势。政府招标竞标机制不够公开透明, 可能滋生权力寻租的腐败现象, 不利于选拔合格的服务提供机构和确保政府购买服务的效率和质量。

3.4 缺乏制度化的竞标机制和购买程序

政府往往不公布自己用于购买服务, 购买服务的价格, 数量的预算和竞标过程等。然后有资质的社会组织是否能公平得进入竞标, 竞标成功的组织是否符合公众的要求也无从得知。招标竞标机制不合理、不公开, 缺乏公众监督, 难以保证服务组织的优胜劣汰。

3.5 绩效评估体制不完善

由于缺乏科学有效的绩效评估体系和奖惩及激励机制, 一方面, 不合格的社会组织或服务提供机构难以被及时发现进而改进或者被淘汰;另一方面, 以公益为目标的社会组织或者优秀的服务提供机构难以得到应有的激励, 甚至由于政府缺乏成本控制而浪费社会养老资源。

3.6 监督管理不到位

由于制度规定落实不到位、服务流程形式化、评价标准不统一等原因, 使得政府很难对其购买的居家养老服务合同履行情况进行有效的监督管理, 无法确保居家养老服务的质量。并且通常由政府内部进行审核评估和审批监督, 容易出现政府的“寻租”腐败现象。

4 相关政策建议

通过系统梳理政府购买居家养老相关理论, 结合我国政府购买居家养老服务的实践中的绩效情况, 在此基础上, 本文期望提出有利于完善政府购买居家养老服务的政策建议。

4.1 加强制度性的法律保障

应完善《政府采购法》中有关购买服务的相关法律条款, 包括政府购买居家养老服务的财政资金标准、招标竞标流程、购买程序、服务评估及监督管理等。规范各类服务的购买方式, 建立公开的竞争程序机制, 健全购买服务的法定流程, 加强管理和严格监督, 确保政府购买服务的公平、公正和公开, 确保购买服务的质量和效率最大化。

4.2 增强政府购买力

加大政府财政投入力度, 也要最大限度整合社会资源, 减轻政府负担, 进一步扩大服务群体和服务范围。政府还要确定购买服务的内容、范围、形式及购买模式, 增加购买服务的总量, 提高购买服务的效率。通过正确评估老年人不同的养老需求, 购买差异化、个性化和人性化的养老服务。

4.3 严格规范购买制度

规范政府购买的招标机制, 深化市场竞争机制, 确保机构之间公平竞争, 选择最优的民间组织来提供服务。扩大参与者范围, 激活竞争机制, 使得以低成本获得服务效能的最大化。简化审批制度和审批手续, 规范招标机制和服务购买流程, 确保招标及竞标公开、公正、公平和购买过程的制度化、规范化。

4.4 建立科学、客观、全面的绩效评估体系

评估体系要明确评估主体、内容、标准和方式, 通过服务质量满意度调查、技术评定等方式客观评估服务机构资质、过程、质量、效果等。除了政府对提供方的评估、服务消费者反馈、提供方自身的评估外, 还要设置第三方评估组织。将绩效评估与约束激励机制挂钩, 惩处或淘汰不合格的服务提供方, 对表现良好的组织及人员进行补贴等奖励, 充分发挥政府与民间组织双方的比较优势。

4.5 完善监管机制, 加强监督

组建由纪检、监察、审计等监管部门组成的监督体系, 规范和公开政府购买服务的财政预算, 规范政府购买行为, 贯穿于投标、评标、定标等流程中, 使政府及工作人员照章办事。同时建立一个科学合理的考评监管机制, 对提供服务的机构进行监管, 发现和反馈过程中的问题。定期以家访的方式, 对接受服务的老年人进行回访, 收集老年人的意见反馈, 以便于政府更好监督服务提供机构。

4.6 规范服务人员

为居家养老服务的发展提供人力资源保障, 需要根据老年人的需要护理需求的类型, 走专业化和专业化的人才队伍建设之路。例如, 对于老年人的健康需求, 需要合理的引进一个专业医生和护士;对于生活服务和精神和文化的需求, 需要配备家政、心理学和社会工作等相关专业人员。

参考文献

[1]吴玉霞.政府购买居家养老服务的政策研究——以宁波市海曙区为例[D].杭州:浙江大学, 2006.

[2]王浦劬、莱斯特·M·萨拉蒙.政府向社会组织购买公共服务研究——中国与全球经验分析[M].北京:北京大学出版社, 2010:8-9.

[3]洪艳.政府购买居家养老服务的模式研究[D].上海:华东师范大学, 2010.

[4]刘红芹.政府购买居家养老服务的绩效研究[D].兰州:兰州大学, 2012.

[5]包国宪, 刘红芹.政府购买居家养老服务的绩效评价研究[J].广东社会科学, 2012, (2) :15-22.

[6]章晓懿.政府购买养老服务模式研究:基于与民间组织合作的视角[J].中国行政管理, 2012, (12) .

政府购买服务 篇5

一、存在的问题

1、服务购买未按规定进行政府采购。对2016年全县行政事业单位国有资产清查核实，我县某办公室委托2家会计师事务所对资产清查结果进行审计，但未按规定进行政府采购，该办向2家本县境内的会计师事务所进行询价，同时又全部选择这2家，实际上是通过协商确定服务单位和服务费。

2、服务质量监管制度不完善。目前政府向社会组织购买公共服务的评价和监督机制都不完善，甚至还处于缺失状态。财政部门作为会计师事务所业务的监管单位，对会计师事务所的业务负有指导和检查的责任。但在资产清查审计业务上，存在违规压低收费标准的现象，服务单位为实现得润最大化，导致本次资产审计业务可能会流于形式，影响审计质量，增加审计风险。审计业务约定书明确审计费用在1000-2500元之间，明显低于开展此次审计业务的收费标准，如某单位资产15亿元，按湖南省财政物价确定的收费标准定价，应收取审计费61500元，实际收取2500元。

3、绩效评价体系不健全。政府作为出资者向社会力量购买公共服务，并未对完成的服务项目进行风险评估和绩效评价。

二、完善政府购买服务的对策建议

1、健全政府采购机制。规范政府部门权力，让政府部门的权力实行阳光操作，增强购买服务政府采购过程的透明性和公开性，实行社会公众、审计部门、监察部门对招投标的全过程监督。

2、健全动态监控机制。事前应注重前期工作，从需求、组织资质评估两个方面来确定购买项目内容以及向哪一等级的社会组织购买服务；事中注重过程考察，以政府部门抽查、媒体监督、社会公众意见反馈、服务组织自律性评估等多种方式进行评估，确保社会组织按照协议规定执行；事后注重评估，由政府主管部门或委托第三方评估机构依照合同规定与评估标准，对项目实施情况进行评估，确保实现协议要求，根据评估结果建立社会组织诚信与履约情况数据库，作为此后政府购买服务的参考依据。

3、健全科学的评估体系。科学设计涵盖服务供应方的资质、服务质量、服务计量、服务成效等多个维度的评估指标体系。十八届三中全会《决定》指出，要推进政府购买公共文化服务。中办国办发布的《关于加快构架现代公共文化服务体系的意见》提出，要扩大政府购买公共文化服务。政府购买公共文化服务作为转变政府职能、推动政府管理创新的一项重大改革，正越来越多地运用于公共文化服务领域。由于政府购买公共文化服务是新生事物，在实践中还有许多问题需要探讨，相关制度和政策也要逐步完善。

一、政府购买公共文化服务存在的问题

目前，我国政府购买公共文化服务主要存在以下六个方面的问题：

1.缺乏可持续的财政支持。在目前的财政投入体制下，中央财政资金投入时，通常要求地方有配套资金，但地方财政配套资金往往不能充分足额到位，同时，各文化主管部门往往把财政资金局限在自身主管的事业单位和机构上，造成财政资金整体使用效率不高。另一方面，我国绝大多数地方政府未将购买公共文化服务资金纳入改革财政体制，多数依赖于专项业务资金、预算外资金和由政府支配的社会捐助等。缺乏可持续的财政支持，制约了政府购买公共文化服务作为一种创新的社会治理机制有效运作。2.缺乏相关的法律保障。2003年实施的《中华人民共和国政府采购法》，虽然规定政府采购范围包括货物、工程和服务，但其中的“服务”是指满足政府本身的后勤服务，并没有对政府购买所需的公共文化服务作明确的规定。此外，由于法律保障体系不完善，一些地方政府不能从根本上区分社会组织与企业，而是把社会组织看作是企业来进行要求和管理。这无论是对政府购买公共文化服务大规模的实施，还是对于社会组织的发展与完善都是一个很大的制约。

3.购买行为“内部化”。在我国，相当一部分社会组织实际上是由购买公共文化服务的地方政府发起或主导成立的，其本身并非独立的社会组织，而是依附于政府部门，甚至有一部分社会组织是因为购买需要而专门成立的。这一是导致购买行为内部化，社会组织成为政府部门的下属机构，由此造成公共文化服务费用如何支付、资金透明度、服务质量以及评估与监督等一系列的问题。二是政府与社会组织双方之间契约关系往往流于形式，在实际运行中缺乏约束力，从而使得政府购买公共文化服务的行为达不到理想的效果。

4.购买流程有缺陷。主要表现为：一是公开性不够。政府购买的公共财政预算透明度有待进一步提高，有些地方政府在购买公共文化服务时，名义上是公开招标，实际是暗箱操作。二是竞争性不够。由于参与政府购买公共文化服务的社会组织数量很少，形成不了竞争的格局等原因，导致现实中的情况是某些地方的政府并没有使用这种方式购买公共服务。三是标准不统一。对于即将承接服务的社会组织，政府在选择标准上并没有统一，存在较大的随意性。5.监管机制与评价体系不完善。政府购买公共文化服务，只是公共服务提供方式的转变，并不意味着政府公共文化服务责任的转移。目前我国的政府购买公共文化服务，许多既缺乏事前的市场化竞争机制，又缺乏事中的有效监督和管理以及事后的对公共文化服务供应质量的有效评价。同时又缺乏科学的评估体系，评估主体多以政府官员或专家学者为主、而作为服务的接受者，社会公众少有参与的机会，由此影响评估结果的客观性和公正性：各类指标的权重配比缺乏科学测算;评估流程效率低下且缺乏组织机构的有力保障等。

6.存在寻租现象。招标作为政府选择承包商的主要方式，其目的是帮助政府更快的选择到最优的承包商。但由哪一个承包商来提供公共文化服务的权力还是掌握在政府部门手中。而政府部门在选择承包商的过程中，往往更倾向于“最听话”的而不是“最优惠”、“最有实力”的，这为政府官员的徇私舞弊提供了便利。

二、完善政府向社会力量购买公共文化服务的建议

政府购买公共文化服务，本质上是一种财政性资金的转移支付方式，其核心是提高财政资金使用效率，优化公共文化服务提供质量。应采取以下措施完善政府向社会力量购买公共文化服务。

1.完善政府购买公共文化服务的操作流程。公共文化服务的购买流程是否科学合理，关系到公共文化服务购买最终结果的好坏。完善购买流程包括：制定详尽的购买计划，发布信息;公开招标,签订合同;对项目实施要进行监督管理;对项目实施结果进行评估。譬如，上海市浦东新区探索形成“政府承担、定项委托、合同管理、评估兑现”的新型政府提供公共文化服务方式。一是建立了政府购买公共文化服务制度，明确了购买公共文化服务的相关内容：二是实现预算管理，将购买公共文化服务的费用纳入预算;三是强化契约式管理，政府和社会组织的责任、义务以及服务要求，全部在合同中体现;四是建立评估机制和规则，委托第三方的专业机构，对社会组织做到项目合作前有资质审查，合作过程中有跟踪了解，在合作完成后有社会绩效评估。

2.建立多元化的供给格局。清晰地界定政府、市场和社会组织各自的职能范围。通过购买公共文化服务建立起政府主导、社会参与、市场机制灵活的多元化的供给格局。浙江是中我国较早探索政府购买服务的省份之一，经过十多年的探索，逐渐总结出浙江政府购买服务的四种具体供给模式，即功能型购买、项目型购买、补缺型购买和期许型购买，收到了很好的效果。

3.改革我国财政预算和支出管理制度。我国现行的《政府预算收支分类手册》不能适应推进政府购买公共文化服务的需要，其预算分类的方法不能全面反映出政府购买公共文化服务的实际情况，更没有政府购买公共文化服务的专门性预算。因此，调整和细化政府预算收支的分类，将“商品和服务类” 支出分为二个平行支出类，即“商品类”支出和“服务类”支出。同时，强化购买公共文化服务与财政支出制度的衔接，处理好中央预算和地方预算、总预算和部门预算的衔接。只有完善了账户管理制度、集中支付制度、稽查监督制度才能确保购买公共文化服务的政策功能得以实现。

4.设置购买公共文化服务财政专项资金账户。一是设立政府购买公共文化服务专项科目，列入财政预算，实行预算式管理，确保政府购买公共文化服务制度化、持续化、常态化。二是探索政府购买公共文化服务财政专户统筹管理模式。三是将列入政府购买公共文化服务项目库的项目，按照项目发展特点和发展周期，划分为常年型和项目型两类;对临时新增的或短期的项目型公共文化服务项目，一年一采购，以确保公共服务的有序性和延续性。把公共文化服务购买纳入公共财政预算，既可以规范支付的标准和程序，又有利于对公共文化服务购买的监督和评估，还可以从整体上推进公共文化服务体系建设。

5.建立和完善政府购买公共文化服务法律体系。一是要对《政府采购法》进行重新修订，要将政府向社会组织购买公共文化服务的有些相关内容写进《政府采购法》;二是要根据实施情况进一步调整、修订有关法律法规，并根据新情况新形势制定新的法律法规，来充实购买服务相关法律，比如修改《合同法》中不适应目前新情况的条例等。尤其是需要对有关国家财政和税收法律进行调整和修订，明确和制定社会组织生产和提供公共文化服务可以使用的公共财政法律和税收法律等。

一、存在的问题

我国开展政府向社会力量购买服务是近年来的事，一些地方立足实际，在政府购买公共服务方面进行了积极的、渐进式的探索，涉及社区服务、社会管理、医疗救助、技能培训等许多领域，取得了良好的社会效益。但由于各地情况不

一、没有一套较为科学、成熟的理论实践体系，政府向社会力量购买服务还面临诸多困难和问题。

1、认识不到位。政府购买服务是一种新型的公共服务供给方式，购买主体和承接主体是平等自愿的关系。但是，一些政府对其重要性认识不充分，对己有利的事情不愿交出去，反之则想甩包袱推责任。购买服务须引入评价机制，要变“政府配餐”为“百姓点菜”，但一些改革会造成权力资源减少，出现服务“真空”或监管失职，对其职责尚未进行细致梳理，对哪些属于公共服务，哪些公共服务应通过购买方式解决，尚未作出明晰界定，或者把应该推向市场的事项变换方式仍由政府承担。

2、公共服务购买尚未纳入政府采购范围。从全国角度来看，尚未出台全国统一的政府向社会组织购买服务等鼓励社会组织发展的相关性指导文件，从业务主管单位层面看，各地对项目选择的原则、标准、条件都不统一，政府购买什么类型的服务项目、购买多少、怎么购买等都还存在一定的随意性，缺乏完善的项目选择机制；购买服务的招投标机制有待规范，公开、公正的招投标信息发布制度，严格的投标方资格审查制度以及招投标的方式、程序和评估规则都需要进一步完善。再从资金保障机制来看，政府购买服务的项目资金没有列入财政预算，政府各部门之间缺乏统一协调的意见和行动，购买服务的资金缺乏“刚性”。

3、实施运作机制不完善。政府购买公共服务的资金预算公开，透明度有待提高。购买过程缺乏公开性和竞争性，选择标准不明确。由于受到主观和客观因素的影响和制约，一些地方政府并没有严格按照有关规定和程序，通过公开招标、通过政府采购方式来选择公共服务的承接者。他们很多是通过私下协商，或者是根据以往的经验和社会组织的知名度来决定将公共服务生产的任务交给谁。造成这种局面的原因，一方面是由于参与政府购买公共服务竞标的社会组织数量较少，而且有些社会组织实力较弱，不具备互相竞争的客观条件；另一方面是由于政府尚未建立能够确保公开、公平竞争招标的公共服务购买制度。

4、社会组织自身建设的能力滞后。由于受到传统体制的影响，我国社会组织发展仍然比较滞后。从有能力承接政府委托服务项目的社会组织数量来看，明显不能满足现实的要求。现有的社会组织也存在人员少，缺乏专业人才、经营管理人员；缺乏科学管理经验；缺乏开拓性、灵活性和创新精神，难以承接较为复杂、对即将到来的政府购买心有余而力不足，无法承接所有政府购买服务的内容。社会组织发育不成熟与承接能力不足，成为制约政府购买服务的重要因素。

5、监管制度不完善。目前我国很多地方政府向社会组织购买公共服务的评价和监督机制都不完善，甚至还处于缺失状态。特别是当在服务提供过程中遇到某些技术问题时，由于专业人才的缺失，政府更无法对其进行有效的监管。此外，在现有体制下，监管的权力较为分散，很多部门都具有这项权力，而这些部门往往又和一些社会组织存在着千丝万缕的联系。这种复杂的利益关系使监管很难得到有效执行。评价、监督机制的不完善容易产生寻租、腐败等不良现象，这严重影响了政府购买公共服务的质量和效果，使其大打折扣。

二、完善政府购买服务的政策建议

政府向社会力量购买服务是“十八大”后提出的，社会组织购买公共服务作为政府提供公共服务的一种新理念、新机制和新方法，对于加快行政管理体制、社会管理体制改革，建设服务型、效能型政府，更好地发挥政府的职能作用有着积极的意义。为此，必须在完善运行机制、保障机制、拓展服务范围等方面有所突破。

（一）加大宣传力度。一方面提高认识，通过座谈、研讨会、培训班、专家讲座、考察学习等方式，加大对政府购买社工服务基本理论知识的宣传教育；另一方面，提高广大群众对社工服务的认同度和参与度。充分利用政府网站、广播电视等媒体，以及各村宣传栏、主要干道站牌，高速路口广告牌等，深入宣传社会组织购买公共服务的理念、功能、服务内容、服务范围等，不断提高社会对政府购买服务的认识，激发社会有力量的组织参与服务建设。

(二)明确政府购买公共服务的范围。除法律法规另有规定，或涉及国家安全、保密事项以及司法审判、行政决策、行政许可、行政审批、行政执法、行政强制等事项外均应纳入政府购买公共服务范围。主要有六个方面：一是基本公共服务。包括教育、卫生、文化、体育、公共交通、住房保障、公共就业等领域。二是社会事务服务，包括社区事务、社会养老、扶残助残、社会救助、法律援助、社工服务、救灾救助、人民调解、社区矫正、公益服务、宣传培训等社会服务事项。三是行业管理与协调，包括资格认定、行业准入、咨询服务、行业投诉等事项。四是技术服务，包括行业规划、科研、调查、统计分析，社会审计、资产评估、信息化服务等事项。五是政府履职所需的辅助性服务，包括课题调研、项目可研、法律服务、会议展览、项目评估、绩效评价、工程服务等事项。六是劳务服务，包括园林绿化养护、环卫保洁、市政维护、公厕管理、路灯管理、停车管理等事项。

（三）探索拓宽社会组织服务内容。从现状来看，政府购买社会组织公益服务项目主要体现在服务民生类，包括扶贫救助、扶老助残、医疗卫生、文教科普、妇幼保护、服务“三农”、法律援助、支教助学、生态环境、促进就业、拥军优属等公益服务项目。而社会组织在参与社会管理和社会建设中开展的流动人口管理、社会矛盾调解、社会综合治理、应急救援、消防安全、公共安全等方面的公益服务项目，则明显滞后。因此，要深入挖掘政府购买服务项目，充分调动社会组织积极性，以实现提高政府服务效能、节约服务成本以及社会组织能量有效释放的双赢局面。

（四）健全政府向社会组织购买公共服务的运作机制。建立健全政府向社会力量购买服务运行机制是确保建设服务型、效能型政府的关键，是确保政府向社会力量购买服务良性发展的保证。

1.健全需求调查机制。将需求调查纳入到政府购买的流程之中，作为购买的先决环节。在购买之前，要进行大规模的需求调查，收集民情民意，把群众满意度作为我们购买服务的出发点和落脚点，需求信息收集也可以建立在已有公共服务购买绩效评估结果的基础上，重点考虑评估中群众满意程度和范围。2．健全目录筛选机制。研究制定公共服务购买项目筛选标准，据此筛选出确实是公共服务类别、绩效容易评估、政府容易管理、群众需求强烈且购买者之间具有竞争性的服务项目。明确具备资质条件承接政府转移职能和购买服务的社会组织目录。可以成立由公众、专家学者、社会组织以及财政部门等代表组成的筛选委员会和专家库，通过网络异地分散筛选、最终确定目录并向社会发布。

3．健全招投标（政府采购）机制。规范政府部门权力，让政府部门的权力实行阳光操作，将评标交给独立的专家组。扩大专家组的范围，对社会组织的标书进行匿名处理，由分散在全国不同地方的专家通过网络平台进行远程异地匿名评标。增强购买服务招投标（政府采购）过程的透明性和公开性，实行社会公众、审计部门、监察和纪检部门对招投标的全过程参与。将招投标筛选出来的购买服务项目及时向社会公示，在规定的期限内无人提出异议，政府部门方可与相关的社会组织签订购买合同。

4．健全动态监控机制。对申请、招标、实施、结项、评估、反馈等一系列具体环节都制定实时动态的管理办法，明确相应的监管部门，形成从准入到履行合同到退出的实时动态监管体系。事前应注重前馈工作，从需求、组织资质评估两个方面来确定购买项目内容以及向哪一等级的社会组织购买服务；事中注重过程考察，以政府部门抽查、媒体监督、社会公众意见反馈、服务组织自律性评估等多种方式进行评估，确保社会组织按照协议规定执行；事后注重评估，由政府主管部门或委托第三方评估机构依照合同规定与评估标准，对项目实施情况进行评估，确保实现协议要求，根据评估结果建立社会组织诚信与履约情况数据库，作为此后政府购买服务的参考依据。

5.健全科学的评估体系。确立公众、第三方评估机构和政府或其代表的评估主体地位，并合理确定不同主体在评估中的权重。科学设计涵盖服务供应方的资质、服务质量、服务计量、服务成效等多个维度的评估指标体系。建立基于评估结果的约束激励机制，对于评估结果优秀的社会组织，可以给予一定形式的经费资助或其他奖励形式，对于评估结果差的社会组织，有权要求其限期改善服务质量，或者中止其承担的政府购买公共服务任务，严重的可以取消其从事公共服务的资格。

6.健全风险防范和规避机制。强化政府的公共责任意识，建立相应的行政问责机制，当社会组织提供的服务达不到既定标准时，不仅要追究社会组织的责任，也要追究政府相关部门的责任。建立应急预案及实施机制，在社会组织不履行协议或实在无能力履行协议的情况出现时，有适当的方案解决，由此造成的损失，要追究社会组织的违约责任，并追回公共财政资金。

（五）完善政府向社会组织购买公共服务的保障措施。为推进政府向社会力量购买服务工作向纵深发展，还要在法制建设、组织、经费保障上有所突破。

1.完善法制保障。依法规范政府向社会组织购买公共服务工作，明确把“公共服务”纳入政府集中采购目录，将采购范围从行政机关的后勤服务扩展到面向公众的“公共服务”。明确社会组织的供应商地位，改变政府采购供应商范围只局限于私人部门或营利组织的局面。完善购买过程，规范购买流程，对购买的范围和程序、经费保障、解决争议的途径等作出明确规定。完善相关的政策规定，包括供应商准入资质、绩效评估、监督管理、信息公开等制定统一明确的可操作规范。待条件成熟后，也可以把财政“以钱养事”、“以奖代补”、“美丽乡村”、“科技推广”等涉农涉企资金整合到购买公共服务当中。2.加强组织保障。财政、机构编制、发展改革、民政、人社、卫计、监察、审计等相关部门应明确职责分工，并建立跨部门的工作协调机制。财政部门负责建立健全政府向社会组织购买服务制度，制订政府向社会组织购买服务目录，监督、指导各类购买主体依法开展购买服务工作，牵头做好政府向社会组织购买服务的资金管理、监督检查和绩效评价等工作。机构编制部门负责制订政府转移职能目录，明确政府职能转移事项。发展改革部门负责会同有关部门编制和实施政府投资计划，推动政府投资项目列入社会组织购买服务计划。民政、人社、卫计等组织登记管理机关负责服务社会组织的资质及相关条件、及项目组织实施、监督等。监察部门负责对政府向社会组织购买服务工作进行监督。审计部门负责对政府向社会组织购买服务资金的使用情况进行审计监督。购买主体负责购买服务的具体组织实施，对社会组织提供的服务进行跟踪监督，在项目完成后组织考核验收和评估。

3.强化资金保障。各级财政应将政府购买社会组织公共服务经费列入财政预算，实行预算式管理，并逐步加大财政投入力度，为政府购买服务提供科学、稳定的财力保障。探索建立政府购买社会组织公共服务项目库，实现项目库管理与预算编制的有机衔接。探索实行有利于加快社会事业发展的财税、金融政策，充分利用社会闲置资金，引导社会富余或慈善资金建立各种公益性基金，鼓励和引导社会力量增加对社会发展领域的投入，使之成为政府购买服务资金的另一重要来源。

（六）增强社会组织发展能力。实行政府购买服务，必然涉及到谁来提供服务的问题。而社会组织只有不断提升能力和影响力，才能真正成为政府职能部门可以信赖和托付的伙伴。因此，社会组织要找准自身的角色定位，确立自身的独立性、自主性和代表性，确保非营利性和社会公信力；要不断完善自身能力建设和内部治理机制，提升服务能力、治理能力、创新能力和社会互动的能力，充分发挥功能作用，确保委托服务项目工作任务的圆满完成；要提升社会组织核心竞争力，重视社会组织工作人才的培养，鼓励参与和提升岗位技能培训，如组织管理、会员管理、政策法规、项目管理、筹资策略、管理人员能力与知识等方面的培训，加快工作人员专业化、职业化进程，以满足不断发展、变化的公共服务的要求。

参考文献

1.《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》（国办发[2013]96号）；

2.赵雪峰：《我国政府向社会组织购买公共服务研究》。

政府购买养老服务 篇6

关键词：政府购买；居家养老服务；问题

2016年2月，习近平总书记早对老龄工作的方面，做出了一项重要的工作指示，他指出，要在应对老龄化方面，政府应当做出有效的应对，因为这件事关系到国家全局的发展，同时也关系到亿万人民群众的福祉。据老龄委的一项数据显示，到2008年年底，中国整个老年人口已经增加到1.69亿。大约估计到2020年，中国的老龄人口即将到达2.48亿的水平，这种情况下，老龄化的水平就将达到17%。必须要去探索一条能满足大多数老人对养老服务新需求的满足的新的方式，于是，政府购买城市社区居家养老这种服务形式就应运而生了。本文探讨重庆市城市社区居家养老服务存在的主要问题。

一、政府购买城市社区居家养老服务的覆盖面小

目前，除去参加社区组织的休闲、文体、娱乐活动之外，真正接受上门服务的老人较少，因而居家养老服务覆盖面较小。以渝中区的爱心援助服务中心为例，这个爱心援助中心主要是负责凉亭子社区的居家养老服务工作，它上门服务的老年人就6位，其中就有5位老人是属于政府购买服务的对象，只有1位老人是通过自费的方式享受到服务的，这位老年人选择的是每月400元服务费的共计20小时的上门服务。2013年，重庆市民政局做过一项关于城市社区居家养老服务的调查，调查对象是重庆市40个区县，得出的结论是：除了渝中、南岸、九龙坡、沙坪坝、风度、开县等少数几个县在推进居家养老服务工作外，绝大部分区县没有实质性展开这项工作。就算是在开展这项工作的几个区县，也只是选取部分基础条件较好的街道或者乡镇在试点。从这点可以看出：城市社区居家养老服务处于试点实践阶段，政府购买此项服务更是很少，从而，能够享受到政府购买城市社区居家养老服务的老年人就更是少。

二、政府购买城市社区居家养老服务的专门性政策文件少

重庆市政府在2015年出台了一个关于政府购买社会服务的文件，其中包括购买养老服务部分，只列了某些大类项目，但是，有两个特点，第一，大致数量以及细分项目没确定，第二，总量的分配结构没体现，说明是至上而下，反映出需求调研工作开展的力度不够。有相关措施，说明在做这个工作很好，但是，怎么去分配好这些指标，都是需要思考的问题，考验着执政者的智慧。

三、政府购买城市社区居家养老服务供给市场培育不足

首先，重庆市政府投入不足造成城市社区居家养老基础设施不完善，无法满足养老需求。社会组织方面，截止2015年底，重庆市社会团体7221个，民办非企业单位8075个，城市社区服务设施合计5214个，其中社区服务指导中心11个、社区服务中心323个、社区服务站2342个、社区养老机构855个、社区互助型养老机构1683个，为老年人与残疾人提供收养服务的机构642个，床位84454张，这与重庆市城市社区老年人口的差距太大。第二，居家养老服务是要着眼于老年人的实际需求的，为他们提供多样化的服务是必须的，这些多样化的服务应该包括提供家政服务、生活照料、医疗康复、精神慰藉、安全援助健康护理、等服务。不过从现实的情况来看，居家养老服务的内容比较的单一，大部分是局限于送餐和保洁等等家政类的服务。第三，居家养老服务工作目前没有专门的工作经费的保障，导致居家养老服务工作在开展的时候，社区和街道没有办法去展开这项工作。因为缺乏政府财政资金的支持，所以基层的居家养老服务工作很难去推进。

四、政府购买城市社区居家养老服务专业化人才培育不成体系

重庆市政府购买居家养老这项工作尚未形成政府层面多部门联动的形势，基本上还是老龄部门和民政局在做具体的事情。这项工作由各个社区具体来承办，而社区的工作人员本身人手就比较紧缺，所以也没有专门的居家养老服务的工作人员，某些社区是指定一名社保工作人员来兼任。另一方面，养老产业从业人员水平较低，缺乏专业技能。随着养老产业的蓬勃发展，对当前的养老服务人员提出了更高的要求，包括基本的职业道德素质和老年护理技术和相应的法律常识，但目前养老服务人员平均技术水平差、理论知识单薄。与此同时，重庆市还没有专门培训养老服务人员的机构，养老服务提供者不足，质量不高。而且在实践中，在多数人的观念里，老年护理工作的社会地位不高，如果从事这项工作，会受到他人的歧视，所以很难吸纳到社会中受教育程度较高的专业人才来从事居家养老服务工作。所以，重庆市现阶段在政府购买城市社区居家养老服务的人才队伍建设方面，缺乏专业化的人才体系。

五、政府购买城市社区居家养老服务运作及评估机制不完善

在实际运行中，重庆市政府在购买养老服务的程序方面不规范，其主要表现有：第一，资金的投入和使用方式缺乏公开性和透明性。在这方面不仅是重庆市各级政府出现这样的问题，而且在我国其他地方政府这一问题也是相当普遍，虽然在财政预算编制中将所需的费用作为专项资金列出，但从来没有向社会公布，因此而造成了政府和民众之间的信息部队称问题。第二，政府的购买过程缺乏足够的公开性和竞争性。多数情况下，政府和社会组织都是以私下协商的方式，或者根据社会组织以往的经验和知名度来决定提供公共服务的归属问题。这样一来，容易造成社会组织实力参差不齐。这些问题不阻碍了政府购买养老服务的良性运转，也不利于老百姓的切身利益。同时，监督和评价体系的缺失，服务成本难以控制。

六、结语

政府购买养老服务 篇7

1 政府购买居家养老服务运行现状

自2003年以来, 我国经济发达地区诸如上海、南京、宁波、杭州和北京等地都积极开展政府购买居家养老服务的试点工作, 虽然各地因地制宜, 购买服务的模式、类型和一些具体实施方法不尽相同, 但在购买养老服务的服务对象、服务内容、服务供给主体等方面基本一致。通过十多年的试点发展, 政府购买居家养老服务在解决和服务养老事业方面还是取得一系列成就:

首先, 满足了符合条件的老人最基本的养老服务的需求。政府购买居家养老服务的服务对象主要是在城市和社区中生活的独居、空巢、高龄、贫困、残疾、孤寡老人等, 他们对基本养老服务的需求也最为迫切, 而这种通过政府购买、服务人员上门服务的养老方式基本满足了这些老人的基本需要。

其次, 降低了养老成本, 减轻政府财政的负担。据不完全统计, 要满足最基本养老服务要求的养老机构, 其每张床位的初期固定投入最少为5万元, 并且还要保障后期每年3千元的补贴。而通过政府购买养老服务、依托社区和居家的上门服务的养老方式, 政府投入在每人每年2.5千元左右, 大大降低了政府的投入, 减轻了财政的负担。

再次, 为服务投递者提供了新的就业岗位, 实现困难群体再就业。目前政府购买服务的主要投递者基本都为城市和社区中, 年龄40-60岁之间, 受教育水平较低的中年失业妇女, 这种就业模式兼顾了“养家糊口”和“家庭照顾”的灵活就业方式不仅给了这类群体提供了实现自身价值的机会和平台, 同时也使得社区服务功能得到改善。

最后, 非营利组织和社会组织借此平台进入养老产业并得以迅速发展。这种模式使得参与的非营利组织和社会组织在提供养老服务产品, 服务社区和服务社会的同时, 迅速赚取知名度和公信力, 快速的促进其得以发展。

政府购买居家养老服务虽然在试点地区获得了一定的成效, 但由于起步较晚, 规范程度低等多种因素, 在实施阶段多种问题也体现出来, 我国众多学者对各个试点的运行状况进行多方面多角度的研究, 其问题基本也是共性的。

1.1 老年人消费需求多样化和服务项目供给单一性的矛盾

目前的服务内容主要是以家政服务 (洗衣、拖地、擦窗) 、基本生活照料 (代购菜米油盐和药品、做饭等) 为主, 服务项目比较单一。而老年人对养老服务的需求还是比较多元化的, 除了最基本的物质生活外, 对一些精神照料、休闲娱乐方面都有一定的需求, 目前的服务项目比较缺乏休闲娱乐、精神慰藉、心理疏导等方面的服务, 这也导致消费者对当前政府居家养老服务的评价不高。

1.2 服务投递者服务质量参差不一, 数量不足, 专业化程度低

服务投递者是提供养老服务的一线工作人员, 但目前政府购买居家养老服务中的服务投递者由于小时报酬过低、工作比较琐碎等诸多因素使其吸引力不足, 因此目前的服务投递者主要是以年龄为40-60岁、教育水平较低、无专业技能的城市和社区失业女性为主。服务投递人员的特性也必然导致专业化程度低、服务质量较差, 又导致待遇低、吸引力不足、数量不足等问题, 这样形成一个恶性循环。

1.3 政府过多参与与民间组织参与度低的矛盾

目前大部分试点地区基本都是由政府来指定某一家非营利组织来具体实施开展养老服务的供给, 行政色彩较为浓烈, 不仅没有起到将事情外包出去的目的, 反而拓宽了政府的行政范围, 政府依然要承担全部责任, 难以转变职能。同时由于其不合理、缺乏透明、非正规的投标程序成为形式, 使得非营利组织参与度降低, 而中标的非营利组织缺乏独立性, 被动运作, 也没有足够强的动力来促使它适应社会老年人的需求, 提供高质量、多元化的服务, 这也是造成前面两个问题的根源所在。

1.4 缺乏宏观规划、财政保障和法律支持

政府购买居家养老服务目前依然处于各自为政、各地自行试点开展的阶段, 国家或者省级政府都没有针对此模式进行一个宏观的规划和规范的法律法规, 这也使得各种运作程序不健全或者权威性不够, 也造成非营利组织有所担忧, 从而踌躇不前参与度低。

2 政府购买居家养老服务运行困境的根源性分析

政府购买居家养老服务虽然取得了一定成效, 但限于其运行中存在的问题, 已使得其发展面临着较大的瓶颈, 寻找瓶颈并打破瓶颈已成为政府购买居家养老服务取得进一步发展的必由之路。纵观各个试点的运行现状, 其服务效率低下, 问题众多且具有共性, 但归根到底可以将造成这些问题的根源归因于政府在其职能定位方面存在问题。该根源结论的得出依赖于政府和市场关系理论的分析和探讨。

2.1 市场失灵

市场理论认为完全自由竞争的市场是实现资源优化配置最重要的方式, 主张放任自由、反对政府干预经济。但它是建立在完全竞争市场的前提下, 在现实社会中是不存在完全竞争的市场的, 因此, 这把“看不见的手”在资源配置的过程中会因为信息的不对称、不充分、垄断或者习惯势力等出现分配不公平现象, 这种不完全的竞争会导致服务效率低下、出现市场配置失灵。而这不合理的资源配置和配置效率低下现象通过市场本身是无法解决的, 只有依靠市场以外的力量来施加影响, 才能克服市场配置的不足。正因为每个人和每个家庭拥有生产要素量的不同, 导致社会间贫富差距巨大的矛盾, 也必然导致个人和家庭养老资源的巨大差异, 影响社会的和谐发展。因此, 政府对养老事业方面的公共财政投入和政府的制度性养老安排和老年服务体系的建设就至关重要。政府在养老保障中承担更多的责任责无旁贷。

2.2 政府失灵

从政府理论来看, 不仅市场会由于自身的弊病出现失灵的现象, 政府同样也会出现失灵。政府失灵理论认为政府官员作为理性人和公共决策主体, 在进行公共决策时受他们个人的短期利益驱动, 也会出现效率低下的问题。政府在提供公共服务时, 也会由于供给的不足、财政支出安排的不均、公共服务质量与效率低下、缺乏竞争造成浪费等出现政府失灵。而在养老方面, 单纯由政府提供养老的公共服务, 由于其缺乏竞争性必然也会导致供给量的不足、养老服务质量的低下和服务内容的单一化, 这种供给的不足和单一化与养老需求的多样化形成矛盾。因此, 在服务提供的方面必然要引入市场的竞争机制, 以弥补供给的不足和服务内容的单一性, 从而提高服务效率。

2.3 政府和市场的互补

政府过度的大包大揽, 会造成配置效率低下, 导致“政府失灵”;反之, 过度的市场行为也会造成资源分配不均, 导致“市场失灵”。因此在资源配置的过程中, 要求实现“政府”和“市场”这两把“看得见的手”和“看不见的手”都要抓、都要硬。政府购买居家养老服务制度的建立就是为了充分利用政府与市场各自的优点和规避不足, 通过由非营利组织进行养老服务的生产和供给, 实现市场化的竞争, 而政府不再直接生产而是以购买的方式为老年人提供养老服务, 以实现政府和市场的优劣互补。

在对政府和市场理论分析的基础上对目前政府购买居家养老服务实施的试点地区的调查研究可以发现, 目前政府在促进政府购买居家养老服务方面虽然形式上实现了生产和购买的分离, 但实质上依然大包大揽, 过度干预具体运作, 同时在规划、监督方面反而又存在不到位, 因此该模式发展的瓶颈在于政府的职责不明, 存在着“缺位”和“越位”的问题。

2.3.1 政府的“缺位”

政府的“缺位”一方面体现在政府对其购买居家养老服务缺乏宏观规划、法律支持和财政保障, 另一方面也体现在政府对购买居家养老服务的供给者———非营利组织的服务质量缺乏有效的监督和评估体系。 (1) 政府是一项制度和政策的引导者和宏观指导者, 理应为政府购买居家养老服务制度的实施提供法律支撑和宏观规划指导。虽然该制度目前依然处于试点阶段, 但省级政府依然应该对各项试点工作进行总的方针的规划, 同时制定和出台相关的配套法规和政策以保障制度实施的规范化和权威性。而目前试点地区运行过程中法规的权威性不足、政策保障力度不够、指导方针不明确, 这些方面都使得制度在运行之初就面临着非营利组织参与度低和信任度不高、当地政府大包大揽、行政指令过多, 必然也导致出现的一系列诸如养老服务供给项目单一、服务质量低下等问题。 (2) 另一方面政府也应该对制度实施过程中服务的供给者进行监管。在目前试点运行的过程中, 一是缺乏一套合理、科学的服务质量评估体系, 二是提供养老服务的非营利组织基本属于政府的延伸, 缺乏独立性, 即使有完善的服务质量评估体系, 限于政府和非营利组织的一体性, 政府对非营利组织的监管也会流于形式。

2.3.2 政府的“越位”

政府的“越位”指的是政府过度参与其中, 主要体现在对非营利组织的选取、服务内容的限定等环节。 (1) 考虑到我国非营利组织数量的不足和发展的不成熟性, 因此在进行政府购买居家养老服务试点的初期阶段, 几乎所有试点的政府在对辖区内非营利组织进行考察的基础上直接选取有比较优势的一家非营利组织作为养老服务的供给者, 而没有进行公开招标和投标, 这也使得其他有潜力有发展前景的非营利组织失去了参与的资格, 同时使得中标非营利组织因缺乏竞争力, 没有足够动力进行服务质量的提高以及服务种类的多样化。 (2) 在服务内容的购买方面, 政府是服务的购买者, 它是通过发放服务券或者其他的方式给予老年人购买服务, 而往往这种服务券的内容是相对比较固定的、比较限定的, 往往局限于基本生活照料, 服务范围比较狭窄, 比如理发、吃饭、看护等方面, 但由于每个老年人对养老服务的需求不尽相同, 这种具有固定用途且范围狭窄的服务券使老年人缺乏自由选择性, 导致服务的效果大打折扣。

3 政府购买居家养老服务中其职责定位

政府在购买居家养老服务制度中处于主导地位, 而非营利组织更多的处于从属地位, 因此解决政府购买居家养老服务的瓶颈在于转变政府职能, 将其职责转变为宏观把控、监督评估、制定制度等方面, 同时积极培育非营利组织, 实现服务供给的竞争性, 而其具体运作和购买内容等交给市场来做。政府职能转变的成功与否直接关系到政府购买居家养老服务的成效。政府的职责可以归纳为以下几个方面。

3.1 加快立法进程, 落实宏观政策

政府购买居家养老服务试点运行已长达十年之多, 在试点经验已经相对比较成熟且再进一步发展比较困难的时间点上, 政府制定相对较高层次的政策和立法的时机已经成熟, 非常有必要尽快改善目前这种各自为政、法律效力和层次较低的政策, 从政策和立法的角度上规范政府行为和各种程序途径, 推动非营利组织的发展, 实现购买服务的效率的提高。

3.2 政府在培育非营利组织方面多下工夫

多方参与实现竞争的养老服务供给体系是政府购买居家养老服务的发展趋势。市场在资源配置中占主导地位的原因就在于市场的竞争性使得配置效率较高, 同样, 较高的养老服务质量和多元化的服务供给也必然来自于市场上的多方供给主体的竞争, 若单一的垄断的养老服务供给方必然没有足够的动力去改善服务质量和满足养老需求者多元化的要求。而我国目前政府购买居家养老服务的缺陷就在于非营利组织比较单一、垄断、没有竞争性、缺乏独立性。因此培育非营利组织的快速发展是实现政府转变职能、提高购买养老服务质量、完善政府购买养老服务的关键所在。因此政府必须通过各种优惠政策培育非营利组织的发展。

3.3 加强管理监督职能

政府对各类养老服务供给者的监管要建立在政府和养老服务供给者相分离的基础上, 否则管办不分的管理体制监管就失去了意义。因此, 政府加强监管的前提就是政府尽快退出对养老服务供给主体的直接指导。让非营利组织自由竞争, 政府完全作为一个局外人和没有关联的第三方来进行管理和监督, 这样才能保障监管的有效性。同时必须尽快完善政府对各类养老服务供给者的绩效评估体系, 运用科学、合理的指标体系实现对养老服务质量的考核和监督, 以保证养老服务供给的质量以及老人的切身利益。

摘要：政府购买居家养老服务制度是政府由直接提供公共服务向市场购买公共服务的重要职能转变, 也是一种新型的居家养老服务模式。该制度试点实行十余年, 成效不菲, 但目前进展较慢, 陷入瓶颈, 归根在于政府“缺位”和“越位”, 过度参与、大包大揽, 依然没有摆脱管理型政府的思维, 因此, 将政府的职能从直接参与运作转变到宏观规划、财力保障、立法监督和努力培育非营利组织等方面来直接关联到政府购买居家养老服务的进一步发展。

关键词：政府购买居家养老服务,政府与市场关系,政府职能转变

参考文献

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[4]夏珑, 串红丽, 霍春明.我国政府购买居家养老服务保障现状与问题思考[J].广西经济管理干部学院学报, 2011-23-2.

[5]张国平.地方政府购买居家养老服务的模式研究:基于三个典型案例的比较[J].西北人口, 2012.

政府购买养老服务 篇8

我国开展购买公共服务的实践和研究相对较晚,虽然一些研究者已经明确了政府购买服务的主体、客体、方式等几个要素,但是还没有比较统一的定义。本文采取的政府购买服务的定义是政府将原来由自己直接承办的、为社会发展和人民生活提供服务的事项,通过“购买”服务等方式交由有资质的社会组织(包括从事社会公共服务的非营利部门和社会服务组织以及私营企业等)来承接,并根据社会组织提供服务的数量和质量,按照一定的标准进行评估后支付服务费用。这是一种“政府承担、定向委托、合同管理、评估兑现”的新型政府公共服务提供方式。这里的社会组织是指由登记管理机关纳入登记管理范围的。

二、宁波市政府向社会组织购买居家养老服务现状

近年来,宁波市海曙区60周岁以上的老年人口绝对数量逐年增长,截止2015年底,海曙区60岁以上户籍老年人口7.05万,老龄化系数已经达到23.7%。

为了更好实现政府和社会组织的合作。2004年5月,宁波海曙区政府确定了“政府扶持、非营利组织运作、社会参与”的工作思路,要求建立新型的社会化居家养老服务体系。2005年3月,海曙区在全区65个社区全面推广居家养老服务模式,其以老年人的需求为驱动,以项目为载体的政府购买服务实践。海曙区政府开始通过政府年度财政预算,每年花150万元向公益性社会组织——海曙星光敬老协会,为海曙区内高龄、独居、困难的600名老人购买居家养老服务。政府购买服务的数量是每位老人每天一小时,显然不能满足老人的需求,需要敬老协会发挥自身的公益性精神,动员志愿者为部分老人提供上门服务。

2011年宁波市进一步扩大购买范围,通过公开招标等形式,吸纳更多的社区组织参与,同时将服务的受益对象进一步拓展,让越来越多的老年人享受便利。近期宁波市将发布政府购买服务事项指导性目录,并统一将购买资金列入政府财政预算,未来还将建立健全政府购买服务的绩效评估机制,使公共财政资金得到更合理的利用。

三、宁波市政府向社会组织购买居家养老服务存在的问题

尽管宁波市在政府购买居家养老服务方面进行了一些尝试,形成了“政府扶持、非营利组织运作、社会参与”的工作思路,但是总体来说还处于起步和探索阶段,这种政府购买服务方式在降低成本、提高效益及提升公众“获得感”的同时,也存在一些问题。

1、政府购买居家养老服务的法律法规不健全

政府购买服务的优质和高效,需要政府出台相应的政策予以保障。目前政府购买服务法律法规不健全主要表现以下两个方面:一是法律法规政策缺乏指导性。虽然宁波市海曙区政府出台了政府购买服务的实施原则、实施方式、实施意见等文件,但是由于部分政府在做出采购需求项目调研活动不充分,使得制定的指导意见或者具体实施办法不具有指导性和可操作性。二是政府制定的具体政策不具有连续性。我国地方官员的任期比较短,也会出现职位轮换、临时调用的情况,从而使官员的任期相对不稳定。这一届官员实行的政策,可能不能得到下一届官员的认可,或者为了片面的追求政绩,从而使政策连续性中断。

2、政府购买服务项目的操作程序不规范

政府购买居家养老服务,是将经济学的方法和企业的竞争模式引进公共服务,这在一定程度上会使政府偏离公共服务的供应者角色,从而公共服务所具有的公平性、公益性缺失。其主要表现在政府购买服务项目缺乏透明度和公正性。虽然目前海曙区政府在财政预算中单独列出了政府采购资金预算,但是并不向社会公开,从而使相应的服务承接组织难以根据自身的情况制定合适的承接方案。另外政府招标信息的披露也存在着不透明性,通常的做法是私下找社会组织洽谈,选择合适的承办商,或者为了排斥一些潜在的承接组织而不在指定的媒体上发布招标公告,更有甚者没有招标形式或者规避招标。

3、政府的监管评估机制不完善

目前我国政府购买服务项目以政府部门内部监督评估为主,缺乏独立的第三方监督评估。由于宁波市海曙区政府购买居家养老服务的购买对象600名独居、空巢老人,没有相应的硬性指标可以作为服务好坏的评估标准,监督评估需要涉及经济学、社会学、心理学、管理学等方面的知识,然而我国的政府购买服务起步较晚,在政府购买服务人员的队伍中还缺少这一类知识系统完整、工作经验丰富的监督评估人员,从而使对服务质量的监督评估带有很大的随意性和不规范性,所以需要引进专业性的监督评估部门。另外社会公众作为政府购买服务的购买对象,能够对提供的服务有个比较直观的感受。然而公民权利意识还比较薄弱,不能起到一定的监督作用。

4、社会组织自身力量薄弱

近年来,随着政府职能的转变,社会组织有了一定的发展空间,在数量和规模上都有了一定的突破。但在现实情况中,政府和社会组织的依附关系依然存在,例如,在宁波市海曙区政府向星光敬老协会购买服务,星光敬老协会是政府自上而下的倡导下建立的,敬老协会几乎成为政府的下属执行机构,缺少独立性。造成我国社会组织发展缓慢,独立性弱的原因主要有以下两个:一是长期以来我国社会组织实行“归口管理,双重负责”,即注册登记在民政部门,主管部门则有政府相关部门负责。登记注册限制条件多和程序复杂,社会组织发展受到一定限制。二是某些社会组织独立性差,由于一部分社会组织是在政府的扶持下发展起来的,对政府的过分依赖,影响了社会组织的日常工作的开展,失去了社会组织民间代表性,直接影响社会组织自身的公信度和吸引力。

四、完善政府向社会组织购买居家养老服务对策

我国政府资源和能力有限,还无法迅速适应人口老龄化的变迁速度,公共服务系统还无法完全应对老龄化社会所需的各种老年公共服务产品。如何抵挡汹涌而来的"银色浪潮",让老年人能够安度晚年,提升老龄人口幸福度,维护社会稳定发展是一个重要而热点的问题。为了优化公共服务供给机制,必须做到以下几个方面。

1、建立健全政府购买的各项法律法规

法律法规是政府进行居家养老的购买的依据,为了提高政府购买的质量和效率,在建立健全法律法规方面需要做到以下两点:一是法律法规要有前瞻性和长远性。政府在进行购买服务之前要制定一个体系的法律法规,其应该建立在实事调研中,充分了解老年人的需求以及在政府购买进程中可能存在的问题和难题,制定具有前瞻性的法律政策。二是法律法规的连续性。对于上一届比较好的政策,下一届领导小组应该继续实行,对政府官员实行全方位考核,从而减少政府官员为了片面追求在任期间的政绩,而荒废好的政策,保持政策的连续性。

2、规范政府购买服务项目的操作程序

规范政府购买服务的操作程序首先就要保证政府购买服务的透明度和公正性。一是政府要把政府购买服务的资金向社会组织公开,从而使资金的使用逐步规范、公开、透明,从而提高有服务能力的社会组织积极的参与到政府职能的承接中。二是要保证政府的购买服务项目公开招标,在招标过程中政府要在指定的媒体上发布公告,从而使社会组织全面的了解招标信息,打破某些项目由社会组织垄断,通过公开招标引入旗鼓相当的社会组织竞争,通过良性竞争,拿到项目的具体执行权,不仅有利于政府购买服务的市场化和人性化,而且还能提高公共财政投入公共服务的资金效率。

3、完善政府监督评估机制

在购买服务的过程中,政府不能一味地追求降低行政成本,而是要将服务质量、效率的提升作为重要的价值目标。这就要求强化监管意识,加强对政府购买服务流程中各个环节的监管,确保承接机构严格按照合同履行服务职责,严格财政资金使用,同时注重收集公众对服务的反馈,研究提出改进的对策措施,确保政府管理不缺位。由于政府的专业技术人员有限,需要积极引入专业化的第三方监管机构。政府要积极引导公众的参与意识、责任意识、公共利益观念,从而在与政府、社会力量的互动中更好地维护自身的合法权益。政府、社会组织、公众在良性互动过程使政府购买服务合同落到实处,对居家养老服务的供给效能形成保障。

4、加强社会组织自身建设

社会组织要通过内部治理优化、公信力重塑、能力提升等自身建设的强化来维护其公益性。要在充分认识社会组织内部治理特殊性的基础上强化公益意识、治理结构完善来规范内部权力运行并以民主决策制度等具体管理制度的完善来规范内部管理。此外,应从资源汲取能力和企业化经营能力等关键点为入手,全面提升社会组织的服务能力。一方面要健全监管机制。要改革社会组织登记管理制度,简化登记手续,使大量社会组织获得合法身份,政府要逐步由重入口登记向兼中准入和日常管理转变。在年检基础上,强化重大活动报告制度、现场监督制度、等级评估制度和达标评比备案制度的建设;另一方面,促进社会组织的发展,应逐步减少行政门槛,着重自下而上地发展和扶持社会组织。社会组织要拓展自身发展空间,凡是社会组织能够有效发挥作用的公共服务领域,要通过积极的与政府沟通,承接相应的政府购买服务项目。

参考文献

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[3]李恒促.政府购买社会组织居家养老服务的实践和思考——以厦门市为例[J].福建广播电视大学学报,2016(1).

政府购买养老服务 篇9

关键词：徐州市,政府购买,居家养老模式,问题,对策

民政部副部长窦玉沛指出, 到2015年, 居家和社区养老服务将基本覆盖我国100%的城市社区和50%以上的农村社区, 我国将基本建立起形式多样、方便适用、广泛覆盖的居家和社区养老服务网络。目前我国居家养老服务形式主要有两种:一是由经过专门培训的服务人员上门为老年人开展照料服务;二是在社区创办老年人日间服务中心, 为老年人提供日托服务。居家养老将家庭养老和机构养老的合理要素结合起来, 通过进一步整合社会、市场、政府、社区和家庭的养老功能, 建立起新型的社会服务体系。相对于家庭养老和机构养老, 居家养老具有资源高度集中、服务效率高、资本和空间需求小、灵活多样、简便易行的特点。目前, 多数省市已相继展开居家养老的试点, 通过几年多的实践, 居家养老这种新型的养老模式逐渐地在人们的视野中清晰起来。

徐州市主城区自2009年开始推行政府购买居家养老服务, 从实施效果看, 政府购买居家养老取得了积极成效, 但是, 由于政府购买居家养老服务模式尚属于起步阶段, 还存在一些问题, 如果不能及时加以解决和研究, 势必会影响到政策的实际效果, 也会阻碍了居家养老事业的可持续发展。

一、徐州市政府购买居家养老服务的背景分析

(一) 老龄化的压力

2012年底, 徐州市60岁以上户籍老年人口达到153万人, 占总人口的15.5%, 同时, 老龄化还呈现失能老人、高龄老人、空巢老人、贫困老人比例高等特点。随着老年人口的不断增加和家庭结构的变化, 老年人养老模式正在发生变化。地方纷纷提出“9073”或“9064”的养老服务格局, 所谓“9073”即, 90%的老人居家养老, 7%的老人社区养老, 另有3%的老人选择机构养老。随着健康老人服务需求的增加, 居家养老服务政策不断出台, 投入力度正在加大, 服务和管理形式也在不断创新。

(二) 政府职能的转变

养老服务属于公共服务范畴, 政府是提供养老服务职能的主体。世界上发达国家的养老模式中, 也多以“居家养老”为主, 如美国、瑞典、日本和德国。政府购买服务是国际上的普遍做法, 也是政府采购市场开放的必然要求。它的实质是在政府所需服务或者政府提供公共服务的供给机制中引入竞争。在政府向社会提供养老公共服务方面, 目前主要集中在通过发放居家养老服务券向养老机构或公益性社会组织进行购买, 由老人自行选择机构享受相应服务。徐州市老年人社会服务的总量存在不足, 社会服务产业人才匮乏, 加之大量的空巢老人对居家养老服务有着巨大的需求, 但其自身又缺乏必要的经济能力以满足这一需求因此, 需要政府来购买, 由专业的社会组织提供居家养老社会服务, 各司其职, 促进和谐社会的建设。

(三) 社会组织的发展

近年来, 我国社会组织稳步发展, 实力不断增强。截至2012年底, 全国依法登记社会组织有49.2万个, 同时, 在各级民政部门备案的城乡社区社会组织和农村专业经济协会有30万个。我国社会组织提供的就业岗位有1200多万个, 形成的固定资产有1885亿元。社会组织遍布科技、教育、文化、卫生、劳动、民政、体育、环保、法律服务、社会中介服务、工商服务等众多领域。近年来徐州市社会组织发展迅速, 目前, 具有一定规模的专业老年服务机构发展到8家, 服务员工超过300人, 服务项目和形式呈现多样化。

二、徐州市居家养老服务政府购买模式的调查与分析

(一) 居家养老服务政府购买的基本情况

徐州市主城区自2009年开始推行政府购买居家养老服务, 经过不断探索与实践, 走出了一条“政府—社区—市场”携手共建的服务运营管理模式, 收到了良好的社会效益。

在工作推进过程中, 主城区着力抓好制度设计、运营管理、效益评估三个环节, 确保政府购买居家养老服务健康有序发展。一是制定切合本地实际的政府购买居家养老服务政策。结合三个主城区的特点, 从实际出发, 量体裁衣, 出台了《关于开展居家养老服务工作的意见》等文件, 明确了政府购买居家养老服务对象、补助标准和资金分担比例, 推进了政府购买服务逐步实现规范化、专业化管理;二是建立健全规范服务运营保障机制。出台了《主城区政府购买居家养老服务基本规范》和《政府购买居家养老服务工作量反馈制度》, 公开招聘了8家“民非”登记注册的专业服务机构, 承担具体的服务任务和对服务工作的日常管理;市信息服务中心与各服务队伍签订服务协议, 居家养老信息服务中心接受市、区老龄办的委托, 实行第三方监管职能, 按照“服务反馈制度”对服务质量实行全程监控;服务队伍按照规范要求向老年人提供所需服务。三是建立四位一体的服务质量评估体系。市财政每年将政府购买居家养老服务列入部门预算绩效目标考核项目, 组织有关专家进行评估与监管, 强化财政资金使用效益;市老龄办通过问卷调查、实地考察和即时回访等形式对服务质量和老年人满意度进行监管评估。

(二) 模式描述

目前我国政府向社会组织购买公共服务的购买主要有合同制、直接资助制、项目申请制。

徐州市采用的是合同制购买方式, 这也是最典型的政府购买公共服务方式。基本做法是:由购买者与社会组织签订服务合同, 根据合同约定向社会组织支付一定费用, 由社会组织承接合同规定的特定公共服务项目。政府采取这一做法, 通常是希望利用社会组织的专业技术和人力资源优势, 实现有效提供公共服务的目的。

具体指由政府出资, 聘请服务人员进入家庭, 为居家养老的老年人提供生活照料、精神慰藉、康复护理等基本生活保障性的服务。其对象为:拥有本市主城区户籍、75周岁及以上、人均月收入在低保标准1.5倍以下的空巢或独居老人;服务价格和时间为:每人每月补贴150元、提供10次左右总计不少于15小时的服务。目前享受购买服务的老年人有4000余名。8家“民非”登记注册的专业服务机构, 承担具体的服务任务和对服务工作的日常管理。

经过四年的探索实践, 主城区政府购买服务工作取得了阶段性成效:一是居家养老服务规模逐步扩大。接受服务的老年人增至3000多人, 服务员工超过300人, 具有一定规模的专业服务机构发展到8家, 服务项目和形式呈现多样化。二是社会认知度和老年人的信任度不断提高。老年人从过去将服务员拒之门外, 到逐渐开始企盼服务员上门。三是服务管理措施等逐步完善。服务队伍逐渐成熟, 员工素质和专业化服务水平不断提高。

三、徐州市居家养老服务中政府购买模式存在的问题

(一) 购买行为“内部化”

部分社会组织并非独立成长的, 而是由购买者倡导成立的, 有些甚至是接到特定购买任务后才专门成立的。很难说普遍都是独立于购买者之外的法人主体。这一情况造成了购买行为的内部化, 即非营利组织变成了与政府行政性质相同的次级政府, 由此也带来了服务质量, 费用合理性以及透明度等一系列问题。

(二) 社会组织缺乏足够的资金来源

政府对社会组织的资金支持是十分有限的, 大多数社会组织没有收到任何社会捐赠, 社会组织面临经营压力, 不得不挪用其他方面的收入补贴运营收入。由于不能享受社会福利企业的优惠政策, 绝大多数惨淡经营, 仅能保本, 很难有能力雇佣高技能人才, 更不用说提高服务质量了。

(三) 服务评价和监督体系缺失

政府购买服务的绩效评价体系包括两个方面:一是政府购买服务的效率评价体系;二是政府购买服务的效果评价体系。在实际操作中, 市信息服务中心与各服务队伍签订服务协议, 居家养老信息服务中心接受市、区老龄办的委托, 实行第三方监管职能, 但市信息服务中心和政府其实是上下级的关系, 是政府部门的延伸, 所以在进行评价和监督的时候, 难免会出现相关方的就是运动员又是裁判员的局面出现。这就不能对服务提供方进行强有力的监管, 而且监管的部门缺乏专业的人员, 所以就更不能进行科学的、有系统的监管。

(四) 服务的市场化开拓不够

政府购买居家养老服务主要生活护理、助餐服务、助浴服务、助洁服务、洗涤服务、助行服务、代办服务等最基本的生活照料服务, 服务对象的75岁以上的孤寡贫困老人。目前全市只有4000多老年人享受到了服务, 覆盖范围小, 服务内容单一。

四、对策建议

(一) 加强政府购买公共服务的制度建设

根据《政府采购法》结合本地的实际情况对徐州市地方购买法进行修订, 与此同时, 还需要对徐州市与之相关的财政和税收的规定和法律进行相应的调整和改革, 明确和制定提供养老服务这一过程中所适用的地方财政法规和条例。在地方财政拨款方面, 需要把政府购买养老服务的这一内容纳入到市区财政预算当中去, 并且根据具体的购买情况制定出相应地财政支出和管理制度。

(二) 探索和拓宽社会组织服务内容

目前的服务大部分集中在高龄、孤寡、空巢及低收入老人的生活照料方面, 而对于大多数普通老人的生活照料、精神慰藉、旅游养生、文化娱乐等方面的服务项目, 则明显滞后。因此, 要深入挖掘政府购买服务项目, 充分调动社会组织积极性, 以实现提高政府服务效能、节约服务成木以及社会组织能量有效释放的双赢局而。

(三) 培育发展社会组织

一方面, 政府要注意到社会组织的服务专业化是政府购买制度实行质量的关键所在, 要求政府注重非营利组织的发展, 培养更多关注养老服务领域的组织。另一方面, 要求政府不仅要落实相关优惠政策, 从制度上支持社会养老服务, 还应该加强社区基础设施建设如设立社区居家养老服务守则、服务标准、服务内容、人才管理、监督考核等规章制度, 规范基层居家养老服务, 此外, 要创建民间组织提供服务的社区文化环境。此外, 重视社会组织工作人才的培养, 鼓励参与和提供岗位技能培训, 如组织管理、会员管理、政策法规、项目管理、筹资策略、管理人员能力与知识等方而的培训, 加快工作人员专业化、职业化进程, 以满足不断发展、变化的公共服务的要求。

(四) 建立健全监督管理机制

建立起初步的对养老服务的项目实施动态管理与动态监督的方式。动态管理能在政府购买服务项目的运作过程中如果出现问题可以及时的进行研究和反馈, 又能对项目运作的过程中出现的政府部门或者非营利组织的失职行为追究问责。另一方面, 政府需要建立和健全科学的项目评估标准和评估方法。在评估服务购买的过程中, 不仅要重视政府主管部门的评估, 服务对象的评估, 而且要引入第三方评估, 如专家团评估、评审团评估、公民评估等等。这样多方面的评估可以保证评估结果的客观有效, 对那些评估不合格的项目, 将要求项目承担和实施的非营利组织作出说明, 如果真的违反了签订的合同, 要按合同来承担相应地责任。

(五) 鼓励民间资本参与居家养老服务

目前, 在政府举办的居家养老服务中, 上海、浙江走在前列, 其中做得最早的是上海市。2000年开始探索, 2004年出现重大突破形成上海居家养老模式, 现在已经逐步成熟、见效。“9073”的养老格局也由上海首先提出。上海“十一五”发展纲要明确把居家养老服务量化, 并列入指标体系。自2004年连续8年纳入市政府的实事项目以及市区两级财政预算中。目前, 浙江、上海两地在每个街道都设有若干居家养老服务中心, 服务内容多为个人生活照料、综合家居照顾、家居维修照顾服务、个人康复照顾、关爱咨询照顾服务等。

根据国际经验, 仅仅依靠政府的力量还不能完全解老人的养老问题。政府目前关注的居家养老服务对象仅限于民政重点关注的“三无”、低保和特困老人, 各地根据自己的财政状况按照老人的年龄和身体状况 (失能、半失能等) 来给予财力和政策的支持, 而对一般的社会老人还没有力量照顾到, 所以必须和市场相结合, 借助市场的力量达到社会资源的最优化配置, 让普通老人也能享受到居家养老服务。本月度, 民政部出台的《关于鼓励和引导民间资本进入养老服务领域的实施意见》在民间资本参与居家和社区养老服务方面已经推出了鼓励政策。

(六) 促进养老服务社会化

养老服务社会化可以满足老年群体多样化的养老服务需求, 有助于挖掘养老服务产业蕴藏的拉动内需、创造就业岗位的潜力。养老服务社会化具有两个方而的涵义。一是养老服务对象的社会化。做好无劳动能力、无生活来源、无法定赡养人的老人的生活保障。在此基础上, 而向全社会有养老服务需求的老年人提供服务。二是养老服务提供者的社会化。鼓励社会力量通过各种方式参与养老服务, 实行养老服务供给的多元化。实践证明, 无论是满足“三无老人”的养老服务需求, 还是发动社会力量参与养老服务业, 都必须坚持政府主导。通过养老服务社会化, 转变政府职能, 改进政府服务方式, 通过社会组织提供养老服务, 为社会开辟更多的就业机会, 以养老带动就业, 以就业促进养老。

参考文献

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[4]胡宏伟.政府购买居家养老服务模式分析与战略设计[J].陕西行政学院学报, 2012 (2)

政府购买审计服务思考 篇10

(一) 提高政府服务效率

一是, 将政府审计职能外包给社会审计机构的过程中, 政府只需承担财政筹措、业务监督、以及绩效成败的责任。政府购买审计业务, 意味着不需要专门设置一个庞大的审计部门, 将固定成本转变为可变成本, 缩小政府规模, 起到节约成本的效果。根据罗纳德.科斯提出的交易费用理论, 政府购买审计服务, 整合政府审计和注册会计师审计资源是有其必要性的。交易费用理论是指“交易过程中发生的费用, 它包括发现相对价格的工作、谈判、监督履行的费用”。交易费用的高低决定了政府最终采用的组织形式。现在事务所的业务已经拓宽, 也具有较高资历的审计人员, 所以政府可以方便地找到可以承接此项服务的人员, 不需要付出较高的交易费用。所以根据交易费用理论, 购买审计服务可以在一定程度上减少政府开支, 提高政府效益。二是, 购买审计服务可以起到提高政府服务水平的效果。政府审计有其自身的特点, 首先, 政府每年需审计大量项目, 比如要定期对国有大中型等企业进行审计;其次, 政府审计人员相对匮乏, 并且审计人员素质不一, 整体专业素质能力有待提升, 如果引入社会人力资源, 可以在一定程度上提高审计质量。总体来说政府购买审计服务可以让政府用相对较低的成本, 提供较高的服务, 整体上提高政府效益。

(二) 有利于会计师事务所的发展

政府购买审计服务所带来的益处, 不仅仅体现在政府本身, 还体现在会计师事务所方面。主要原因包括三点:一是, 政府购买审计服务能够使会计师事务所寻找到新的业务增长点。在当前会计师事务所业务不断更新的情况下, 寻找到新的业务增长点, 能够在一定程度上分散事务所的经营风险, 促进事务所达到一种可持续发展的状态。二是, 政府购买审计服务能够提高会计师事务所的品牌效应。通过对于政府相关事项的审计, 能提高事务所在社会公众中的形象和地位。会计师事务所的价值可以理解为由两部分组成:权责发生制下的账面净资产价值和商誉价值, 而商誉的表现形式主要是良好的声誉 (吸引新的客户、更高的收费) 和客户关系。事务所自身的价值不仅仅体现在它的账面价值上, 更多的是体现在它的商誉中, 也相当于是一种无形资产。三是, 政府购买审计服务能够促进会计师事务所本身的发展壮大。近些年来, 我国的会计师事务所发展迅速, 但是在发展的过程中还是存在着许多的问题, 业务种类过少就是其中之一。政府购买审计服务, 能帮助事务所扩大业务范围和种类, 使得事务所形成规模经济和范围经济, 加强内部管理, 从而更好地适应激烈的市场竞争。近年来, 国内内资事务所与国际大所的差距仍然较大, 利用好政府相关审计业务有利于缩小差距。

二、政府购买审计服务中外对比

(一) 国外政府购买审计服务现状

国外在政府购买审计服务方面有一定的实践经验。一些西方发达国家的公共部门在早些时候就已经对其经营管理进行了大范围的改革, 将大量审计项目外包给有资格的社会审计机构实施。如美国、德国、瑞典等国家审计机关将绩效审计项目外包给社会审计机构是通常的做法, 同时通过行业组织对参与国家审计的社会审计机构实行资格管理。澳大利亚议会下达的审计计划中, 明确规定外包审计项目聘请社会审计机构人员的数量、费用预算, 并规定费用由政府预算和审计对象共同承担。英国财政部门和部分非官方的公众组织倾向于将部分内部审计业务外包, 这样可以减少因组建内审部门的高额固定费用, 从而起到节约成本的效果。但是总体而言英国政府部门并不热衷于将内部审计业务外包。因为在将内部审计外包的过程中, 还存在诸多不利因素, 如衔接问题导致外部审计单位并不能很好的了解公共部门的具体情况, 高额审计费用, 外部审计单位员工在政府审计方面的业务能力不强以及提供审计服务的及时性问题。罗马尼亚政府鉴于部分公共部门, 尤其是农村地区的相关机构在执行内部审计时并没有达到很好的效果, 也引入了外部审计服务, 其主要通过与会计师事务所签订合同的形式引入审计服务。

对政府而言, 政府购买CPA服务意味着政府角色的转变, 从审计的“直接提供者”变为出资者、制度攻击者和监管者。目前而言, 多地也已经开始这项购买服务, 但是总体而言目前的审计服务购买仍处在初步探索阶段。

(二) 国内政府购买审计服务现状

我国的政府购买审计服务尚处于探索阶段, 发展还很不完善。尽管自2003年以来, 北京、上海、浙江、无锡、广东等地方政府向社会组织购买公共服务的探索在不断增多, 如:海南省注协积极推进政府购买涉税审计服务, 深圳市审计机关对社会中介参与政府审计做了有益的探索, 《北京市审计条例》第三十二条规定审计机关可以根据审计工作需要, 按照公开、公平、公正的原则, 聘用社会中介机构或者其他专业机构参加审计工作。但是总的来说, 由于诸多原因, 比如:招投标问题、预算问题、审计单位对注册会计师的不了解, 政府购买审计服务在当前的实施领域十分有限。与政府购买审计服务相关的一部法律是《政府采购法》, 进一步发展政府购买审计服务也是对《政府采购法》的一种很好的贯彻。

目前, 部分政府审计领域已经开始了政府购买外部审计服务。在近年来的政府采购中, 就注册会计师行业来说, 政府可购买的审计服务主要有:受国家审计部门的委托, 对国有企业、事业单位、政府部门的离任经济责任审计;受各级海关委托, 对涉及对外进出口企业进行有关监管检查事宜的审计;以及为政府及其职能部门提供管理咨询服务, 国有资产的清产核查, 财政资金的绩效评价等。

三、国内政府购买审计服务先行领域

(一) 高校科研经费

近些年来随着高校经费的投入加大, 高校在经费管理和审计上出现了一系列问题。比如科研经费被科研项目负责人随意支配, 存在不合理支出, 在高校科研项目审计上缺乏可靠的审计标准, 为此, 学校的内部审计部门加应加强对高校科研经费的预算管理和支出管理, 提高科研经费的使用效益。但是学校的内部审计部门隶属于高校内部, 独立性不强;并且国家的政府审计出于人力、物力、财力等多方面的制约, 不能很好的对高校科研经费进行全面的审计。根据高校科研经费的审计的特点, 加强对高校科研经费的管理, 借助外部审计单位的力量是不错的选择。英美等发达国家在早些时候就引入了注册会计师对高校每年公布的年报进行审查。

实施高校科研经费审计外包, 可以在以下几个方面提高经费的使用效益。首先, 外部审计的独立性要高于内部审计, 高校聘用社会中介来进行科研经费审计, 能提高审计的独立性, 提高审计质量。其次, 全面利用好高校内部审计、政府审计和注册会计师审计的三方力量, 可以提高科研经费的使用效率, 减少不合理支出。

(二) 固定资产清查

固定资产清查是国有资产管理的基础性和前提性工作, 可以为编制部门预算和建设资产管理信息系统提供真实可靠的数据基础, 推进资产管理与预算管理、财务管理相结合, 进一步促进和深化部门预算改革。

政府固定资产清查存在的问题, 主要表现在两个方面:一方面是管理体制不健全, 固定资产无法及时准确地入账;另一方面是监管不佳, 缺乏固定资产定期清查和管理制度, 没有及时进行盘点, 记录固定资产的转移和处置。即使有些单位设有清查制度, 内审部门, 但很多也是形同虚设, 由内部的人员进行清查, 该人员同时负责资产管理和清查工作, 大大降低了审计质量, 影响了审计工作的独立性。为此政府应加强对固定资产的管理、监管以提高固定资产的利用率, 减少国有固定资产的损失。

鉴于固定资产清查的重要性和在部门中存在的问题, 引入社会注册会计师审计是改善现存问题的方法之一。第一, 鉴于一些部门没有专门设立内部审计机构, 如果聘请外部审计机构, 并且与之签订长期合同, 就可以获得持续性的服务, 定期对固定资产进行全面的清查。第二, 会计师事务所具有专业的从业人员, 能够弥补政府部门会计人员审计能力方面的不足。

引入向社会中介机构对国有资产进行审计也有其现实的可行性和法律基础, 根据《国有企业清产核资办法》 (国资委令[2003]第1号) 第41条规定, 除涉及国家安全的特殊企业以外, 企业清产核资工作结果须委托符合资质条件的社会中介机构进行专项财务审计。但是在引入外部审计力量时, 国有资产监督管理机构应该做好对社会中介机构的工作进行监督和检查。

四、政府购买审计服务其他问题

(一) 独立性问题

作为审计职业道德准则中的重要一项, 独立性被誉为是审计的灵魂。满足形式上的独立和实质上的独立是审计人员良好履行审计职责的前提。从传统的观点来看, 正如外部证据的可靠性优于内部证据那样, 外部审计的独立性也往往要高于内部审计。因此, 从总体来看, 政府部门聘用社会中介来进行审计, 能提高审计的独立性, 提高审计质量。但是有一点也要引起注意, 在政府购买审计服务这一活动中, 购买方是政府有关部门。作为外部审计力量的社会审计机构往往受到政府政策和决策的影响, 审计的结果可能对其今后与政府相关部门的关系有着微妙的影响, 从这个角度来看, 外部审计机构就可能会由于“外在压力”而影响独立性, 而且这种外在压力的影响可能比起失去一般审计客户还要大。所以, 并不是说引进外部审计一定能提高审计的独立性, 这一点应当引起足够的重视。

(二) 引进社会审计的风险

引进社会审计本身也存在着新的风险。其中十分明显的一点就是有关引进过程的公平性问题, 要考虑到其中可能会存在着一个权力寻租的问题。关于外部审计的购买模式问题, 赵保卿 (2008) 认为, 审计招投标是典型的不完全信息静态博弈。在选择投标策略和投标方式时, 遵循合理低价中标的原则。王生交等 (2013) 认为, 在现有政府购买注册会计师服务的模式中, 竞争性—独立性—常态化模式最符合政府采购的制度规定和目标, 也能最大限度地保障注册会计师服务的提供。不论从哪个角度考虑, 其中的公平性都是十分重要的, 而且它与独立性直接相关。我国《政府采购法》第二十五条规定:政府采购当事人不得相互串通, 损害国家利益、社会公众利益和其他当事人的合法权益, 不得以任何手段排斥其他供应商参与竞争。政府相关部门应当设立外部审计服务提供方备选组, 也就是说要有多个备选的审计服务提供方。在进行选择时, 不能仅仅以提供方报出价格高低为决策依据, 还应当综合考虑审计服务质量等多项因素。引进社会审计的另一项风险就是审计人员的专业胜任能力问题。但是通常来说, 如果审计服务提供方是会计师事务所等组织, 其中大部分人员具有专业胜任能力, 经过培训应当能够胜任政府要求的相关审计项目。其中值得注意的是政府审计和注册会计师审计的差别。

(三) 老业务消失新业务增加

政府购买审计服务, 在一定程度上会改变诸如会计师事务所等外部审计提供方的业务比重, 部分事务所可能会开始依赖这一块业务。老业务的消失以及新业务的增加对于事务所来说将是一个挑战。比如说工商年检审计是我国中小会计师事务所的一项重要业务, 也是公司法所规定的法定审计业务。但是国家工商总局决定, 自2014年3月1日起停止对领取营业执照的有限责任公司、股份有限公司、非公司企业法人、合伙企业、个人独资企业及其分支机构、来华从事经营活动的外国 (地区) 企业, 及其他经营单位的企业年检工作。这对于部分的中小事务所来说影响还是很大的。政府政策的变动直接影响着事务所的发展, 因此相关部门在采用政府购买审计服务的同时应当要考虑到这一做法对于外部审计服务提供者业务及发展的影响, 即老业务消失和新业务增加的影响, 可以适当通过一个过渡阶段来完成。

参考文献

[1]刘东主编:《微观经济学》, 南京大学出版社1998年版。

[2]段斌:《高校科研经费审计特殊性之研究》, 《财经界》2013年第5期。

[3]殷红:《强化事业单位的国有资产管理》, 《中国农业会计》2012年第10期。

政府购买服务走向PPP 篇11

政府购买到底怎么“买”?

《新理财》：政府购买公共服务目前局限在地方政府为提供当地的公共服务而做的一些尝试上，缺少一套规范的流程，在购买的过程中，一些问题也暴露出来。例如，北京市亿元购买NGO服务的过程中，出现了财政资金未能及时到位的现象。您是如何看?

孙洁：北京市亿元购买NGO服务的初衷是好的，在北京会议中心举办的资源配置大会，我也参加了。这次北京市政府购买服务的规模和力度都非常值得肯定，但是下一步应尽快将购买公共服务资金纳入年度预算之列。这次的购买实属一次突发事件，比较仓促，也给财政部门造成了一定困扰。因为一旦预算下来，一个萝卜一个坑，再去追加资金，就不是一个常态了。这是实际操作中遇到的一个问题，将来一旦资金纳入预算，就不会再遇到这种问题了^现在这只是一个暂时的问题。

《新理财》：政府购买公共服务过程应该本着公平的原则，公开向社会招标，而现在这样的公开竞争并非是个一般原则，很多购买还属于内定，这是什么原因造成的?

孙沽：导致这种现象有多种因素，不能一概而论。理论上讲，购买公共服务的资金属于财政资金，应当先纳入预算之列，所采用的购买方式应该通过政府采购的形式，要求公开招标。但现在未能实现的原因有很多：一方面是体制因素导致非政府性、非营利性社会组织准人困难，且自身的实力有限，提供服务的水平相对不够，难以参与到竞争当中；另一方面，政府目前没有将购买公共服务明确纳入到《政府采购法》中去，缺少公开招标、公平竞争的法律和制度依据。

《新理财》：下一步要如何解决?

孙洁：《政府采购法》中有明文规定，采购的范围包括货物、工程和服务。但现阶段政府采购过程中所涉及的服务，只局限于服务政府本身的。而我们所谈到的服务，是为民生、为百姓提供的公共服务。所以，下一步可以考虑将政府购买公共服务纳入到《政府采购法》范畴内，资金也纳入到政府采购资金预算内，我认为，这是一个大前提。

《新理财》：那么在购买服务的监督上应该注意哪些环节?

孙洁：对公共服务监督，本身是一个很虚的概念，是很难监控的。服务的好与不好，很难有一个统一的标准。而我们现在能做到的，是在可监控范围内，例如，项目的申报、财务的审批等等，在这些技术上能够实现监控的领域里，尽可能地引入独立的第三方监督管理机制。因为很多涉及到公共服务的项目都具有较强的专业性，一定要保证监督管理者的独立性，否则容易在购买公共服务的过程中滋生腐败。

《新理财》：2010年，在政府购买公共服务领域里，您看到了哪些进展?

孙洁：在这一年中，很多地方政府都在政府购买服务领域里做出了探索。我之前去无锡、南通、还有上海闵行区进行了实地调研，各地方政府购买的方式各不相同，提供服务的领域也是多种多样，整体效果还都是不错的。北京市今年也大规模的开展了政府购买公共服务，都取得了一定成果。12月6日民政部在杭州也将举办一届中国与澳大利亚关于购买公共服务的论坛，我也将参加。总得来说，政府购买公共服务是政府财政支出改革的一个国际趋势，现在也得到政府部门的高度重视。

PPP模式大势所趋

《新理财》：您刚才提到去上海辩闵行区调研，调研的结果如何呢?

孙沽：上海闵行区在这一点做的相当规范。闵行区在当地发起依照不同服务项目建立志愿者服务队，并且为所有志愿者配套了社区服务卡。服务卡内充100元钱，一共发了1000多张。同时政府又联系了众多商家加盟，志愿者凭卡到指定商家消费，可享受打折优惠。现在已发展到30多家，由于这种尝试非常成功，现在政府新推出的社区服务卡已经不需要再充值了，完全成为r一张打折卡。最初闵行区在做这项尝试的时候，非常担心商家不愿意加入，但实际上有很多商家抢着加盟，积极性非常高，对商业有明显的刺激作用。另一方面，志愿者的积极性也被调动起来，首先感到自己的志愿行为得到了政府的认可和重视，是种荣誉的象征，又能通过社区服务卡享受到实惠。在整个过程当中，政府充当T--个协调者的角色，利用极低的成本，带动了企业与个人的广阔资源，一举多赢。目前闵行区还准备将社区服务卡的功能进一步延伸，使其具备积分的功能。比如，一个志愿者，去养老院义务服务两个小时，折合成一定积分，存入实名制的社区服务卡内。之后待志愿者本人或其亲属需要任何服务的时候，可以利用卡内积分换服务，不需要花一分钱，享受别人的服务。

事实上这种尝试，已经拓宽了政府购买公共服务的含义，它属于一个新兴的领域，即公私伙伴关系PPP(PublicPrivate Partnership)。这种公私伙伴关系是西方政府提供公共服务的主流模式，已经非常普遍To我们国家现在开拓的政府购买公共服务只是公共财政契约化的一种初期的模式，是一种最基本的方法，而PPP公私伙伴关系则是政府购买服务下一步的延伸和拓展，它能更有效地利用社会资源，发挥更大作用。

《新理财》：能具体解释一下这种公私伙伴关系吗?

孙洁：所谓PPP公私伙伴关系，是指政府部门，也就是公共部门，与民营部门，也就是私人部门之间的一种合作过程。它的目的是让私人部门所掌握的资源参与到提供公共产品和服务中去，从而实现公共部门的职能，同时，也为私人部门带来利益。

在这个过程中，私人部门的参与应当经过公共部门的同意和许可，而且为了确保私人部门提供公共服务的质量，必须要接受公共部门和群众的监督；与此同时，公共部门为了让私人部门合理参与，也应当保证其实现一定利益、帮助其控制相应的风险等，以保证私人部门愿意去参与公共服务类型的项目。

《新理财》：可以通过那些方法构建公私伙伴关系?

政府购买社区卫生服务探析 篇12

关键词：社区卫生服务,城镇医疗保障制度,政府购买,对策

1 我国社区卫生服务的缘起及基本内容

20世纪70年代, 世界卫生组织提出到2000年实现“人人享有卫生保健”的全球战略目标。从20世纪80年代初开始, 我国政府在不同场合多次表示将努力实现这一目标。1997年中共中央、国务院作出了《关于卫生改革与发展的决定》, 提出要改革城市医疗卫生服务体系, 积极发展社区卫生服务, 逐步形成功能合理、方便群众的卫生服务网络。2006年4月国务院制定和颁发了《关于发展城市社区卫生服务的指导意见》。2009年4月上旬, 中共中央、国务院制定和颁发了《中共中央国务院关于深化医药卫生体制改革的意见》 (以下简称《医改意见》) 和《医药卫生体制改革近期重点实施方案 (2009-2011年) 》明确提出要“把基本医疗卫生制度作为公共产品向全民提供”, 要完善以社区卫生服务为基础的新型城市医疗卫生服务体系。可见, 政府购买社区卫生服务已经成为我国城市社区医疗保障制度发展的一种趋势, 社区卫生服务机构也逐渐地承担着为居民提供公共卫生和基本医疗服务的重大责任。

社区卫生服务 (Community Health Service) 是社区建设的重要组成部分, 是在政府领导、社区参与、上级卫生机构指导下, 以基层卫生机构为主体, 全科医师为骨干, 合理使用社区资源和适宜技术, 以人的健康为中心、家庭为单位、社区为范围、需求为导向, 以妇女、儿童、老年人、慢性病病人、残疾人等为重点, 以解决社区主要卫生问题, 满足基本卫生服务需求为目的, 融预防、医疗保健、康复、健康教育、计划生育技术服务等为一体的, 有效、经济、方便、综合、连续的基本卫生服务。目前, 我国95%的地级以上城市和86%的市辖区和一批县级市开展了城市社区卫生服务, 全国已设置社区卫生服务中心3400多个, 初步形成了一支从事社区卫生服务的医疗队伍。全国社区卫生服务中心占城镇医疗卫生机构总数的8.9%, 卫生技术人员数占2.7%。

社区卫生服务是政府实行一定福利政策的社会公益事业的体现, 是城市医疗卫生服务体系的基础。根据《城市社区卫生服务机构设置和编制标准指导意见》 (中央编办发[2006]96号) 和《城市社区卫生服务机构管理办法 (试行) 》 (卫妇社发[2006]239号) 中关于职能配置和服务功能的有关内容, 社区卫生服务机构以社区、家庭和居民为服务对象, 主要承担疾病预防等公共卫生服务和一般常见病、多发病的基本医疗服务。具体提供以下公共卫生服务: (1) 卫生信息管理。 (2) 健康教育。 (3) 传染病、地方病、寄生虫病预防控制。 (4) 慢性病预防控制。 (5) 精神卫生服务。 (6) 妇女保健。 (7) 儿童保健。 (8) 老年保健。 (9) 残疾康复指导和康复训练。 (10) 计划生育技术咨询指导, 发放避孕药具。 (11) 协助处置辖区内的突发公共卫生事件。 (12) 政府卫生行政部门规定的其他公共卫生服务。并提供以下基本医疗服务: (1) 一般常见病、多发病诊疗、护理和诊断明确的慢性病治疗。 (2) 社区现场应急救护。 (3) 家庭出诊、家庭护理、家庭病床等家庭医疗服务。 (4) 转诊服务。 (5) 康复医疗服务。 (6) 政府卫生行政部门批准的其他适宜医疗服务。同时, 根据中医药的特色和优势, 提供与上述公共卫生和基本医疗服务内容相关的中医药服务。

我国社区卫生服务部门为辖区居民提供了医疗、预防、保健、健康教育等服务, 有的还提供简单的康复指导和计划生育服务等, 但其中医疗服务开展得最多, 主要是常见病的诊治、慢性病的维持用药等。显然, 这与居民的需求还有比较大的距离, 与社区卫生服务的内涵要求也有较大的距离。但是, 社区卫生服务“功能不落实”、“流于形式”似乎已成为学者的定论, “中国的社区卫生服务, 无论从政府或社会的角度或从社区卫生服务的供方而言都没有取得显著的成效。

2 政府购买社区卫生服务的内涵

一般认为, 政府购买公共服务肇始于20世纪70年代西方的新公共管理运动。20世纪70年代以来, 面对西方各国出现的财政危机, 公民对政府的期望越来越高。如何节约财政开支、以较少的钱办较多的事, 满足公民对民主以及公共服务的更高要求, 成为西方各国在政府改革中特别关注的问题, 从而兴起了一场新公共管理运动。这一场“新公共管理的革命”以政府和市场的关系为核心, 推行政府管理的民营化、效率至上和顾客取向。“新公共管理的一个中央特征是将市场竞争机制引入公共服务组织的运作中, 即实现公共服务的市场化”, 其中重要的内容之一就是政府职能的市场化, 也就是公共服务的市场化。

从经济学视角而言, 我们可以将社区卫生服务看作是“公共产品”。公共产品是指为整个社会共同消费的产品, 它一般不能由私人部门通过市场提供。所谓纯粹的公共产品, 是指每个人消费这样的物品均不会导致其他人对该产品消费的减少。与公共产品相对应, 私人产品是指由市场提供给个人享用的产品。作为一个经济学概念, “公共产品”的主要特征就是“非排他性”、“非竞争性”和“不可分割性”。非排他性是指公共产品的生产者或购买者不可能或需要花费高额的成本才能把他人排除在享受该产品的利益之外。20世纪90年代的“政府经济学”新理论也为政府购买公共卫生服务提供了理论支持。该理论认为政府的职能是为大众提供公共物品, 并可以通过购买来实现, 从而摆脱政府直接生产之高成本低效率困境。“政府作为购买者, 可以依靠市场的规律, 选择价格低、产品质量好的‘公共物品’提供给社会;由于政府在直接生产‘公共物品’的领域退出, 促使多个非政府组织生产‘公共物品’, 从而形成良好的竞争态势, 竞争的良性机制又可促使生产‘公共物品’的机构努力降低成本。”

政府公共管理的目标就是要有效地为社会公众提供公共物品, 保障和促进社会公共利益的公平分配, 因此, 政府对社区养老的投入是政府责无旁贷的义务, 是一项民心工程, 它反映了城市政府的治理理念、治理能力和治理水平。政府在社区养老服务体系的构建中, 其作用主要表现在“划浆”上, 包括建章立制、提供支持、统筹规划、监督评估等。其中, 提供支持主要包括政策支持和财政支持两个方面。前者是在税收、用房、用地、用工、办证等方面给予社区发展项目一定的政策倾斜;后者就是对非营利性的社区养老服务项目给予必要的财政补贴, 这种补贴可以通过政府购买服务的方式来实施。国家卫生部在《关于疾病预防控制体系建设的若干规定》中也曾指出, 基层疾病预防控制工作可由政府举办的卫生机构提供, 并按其服务数量与质量, 予以合理经费补助;也可向符合条件的其他医疗机构或者乡村医生和个体开业医生按照服务的数量与质量购买, 所需经费列入卫生经费预算。

3 政府购买社区卫生服务的对策

政府购买社区公共卫生服务是通过引入市场机制来提高社区公共卫生服务效果的一项重要举措, 应从市场培育和建设的角度着手, 以人民群众健康需求为导向, 建立有效的供求机制、竞争机制等市场机制为重点, 以完善相应基础性制度和规范建设为基础, 促进社区卫生服务健康发展。

3.1 加强提供社区卫生服务能力的建设

社区卫生服务机构能否提供质量优良的公共卫生服务产品是影响购买公共卫生服务绩效的关键环节。应继续加强机构规范化建设, 把建立公共卫生服务能力的技术标准底线作为机构准入和退出的刚性指标。应开展公共卫生服务项目的专项轮训, 使所有社区卫生服务机构的专业人员接受专项培训, 以弥补专业技术人员能力不足的缺陷。目前, 我国社区卫生服务在服务质量、服务理念、基础设施、人才队伍建设及服务方式等方面都存在很多的缺陷与不足, 导致很多社区居民对社区卫生服务的信任度不高, 甚至不信任社区卫生服务站或中心, 而更愿意到大医院接受治疗服务。

3.2 通过政府购买公共服务, 提高基层政府的社区公共服务责任

政府购买社区公共服务, 使政府与公共服务之间的关系变得间接, 这一转变并不意味着政府对社区公共服务责任的转嫁, 而是管理观念和管理方式的改变:观念上, 政府提供公共服务并不意味着必须生产公共物品, 我们要逐步改变以往每增加新的公共服务任务时, 就要求增加机构, 扩充编制, 追加开支的做法。管理上, 政府部门在运行中必须跳出求助行政权力来实现意图, 规避风险的行为习惯, 致力于通过市场机制来调动社会资源。政府不能以营利作为其行为的出发点, 政府职能的最终目标是实现服务而不是积累资产, 购买服务是将政府财力与政府目标最佳的联结方式。因此, 政府的责任并不因购买服务而转嫁给社会, 加强跟踪监督和检查验收, 保障公共服务的数量和质量仍是政府不可懈怠的责任。

3.3 完善法律制度建设, 规范服务定价

在实施政府购买服务改革的国家中, 大部分都有较完备的法律制度来维护此项改革的顺利进行, 包括机构准入、遵守合同规定、合同监督管理等方面的法律, 而我国目前还没有这方面的法律, 只是有一些指导意见来规范购买方与提供方的行为, 而这些文件的规范作用是有限的。目前, 对于实施政府购买服务的地区, 能够对所购买的服务进行规范的成本测算的很少, 即使一些地区进行了成本测算, 但真正能够将测算应用到实际购买中去的机构更少, 其原因是多方面的, 比如成本测算过程比较复杂、资金有限导致测算结果无法应用等。所以, 应该进行行之有效的成本测算, 从而规范社区公共卫生服务的定价。

3.4 将城镇医疗保险与社区卫生服务相互结合

《中共中央国务院关于深化医院卫生体制改革的意见》 (中发[2009]6号) 已出台, 核心问题是要解决老百姓“看病难、看病贵”的问题。解决这个问题的突破口之一是城镇医疗保险与社区卫生服务怎样更好地对接, 新医改方案已明确提出了加快推进基本医疗保障制度建设和健全基层医疗卫生服务体系的改革目标, 二者是紧密相联, 不可分割的。因此, 必须通过建立和完善法治推动医疗保险与社区卫生服务对接制度的贯彻落实。确立医疗保险与社区卫生服务对接的法律地位。明确国家对医疗保险与社区卫生服务的扶持政策, 制定医疗保险与社区卫生服务的保障制度, 完善医疗保险与社区卫生服务监管制度, 依法对医疗保险与社区卫生服务的全过程实施有效监管。另外, 从国际一些成功的经验来看, 政府应积极促进社会事业社会化, 在坚持市场经济的原则下, 确保社会的公平和正义。同时健康保险也需要得到国家财政、税收等方面的支持, 加强政府对医疗保险与社区卫生服务工作的财政投入。

参考文献

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