政策性金融功能（共7篇）
政策性金融功能 篇1
目前, 中国农村金融发展与国民经济快速发展的势态相比仍严重滞后, 许多地方实际上处于真空状态, 或有名无实;某些市场主导型的农村金融, 忽视农业本身, 片面的“非农化”等问题较为突出。因此, 在中国农村, 构建一个与现阶段经济高速发展相适应, 有利于整个社会经济协调发展的农村金融制度, 是一个亟待解决的课题。同样是以小农经营为主的日本, 在20世纪50—70年代也经历了工业化和经济高速发展过程。在此过程中, 其农业基本保持了与工业的同步发展, 农民收入不断提高, 城乡收入差距处于较低水平。这一结果与日本政府及时在农村建立的能有效支持农村和农业发展的金融制度是分不开的, 其中政府的政策性金融发挥了极为重要的作用。研究日本在这方面的经验, 对完善中国的金融制度建设, 发展农村金融具有重要的参考价值。
一、日本农村金融发展特有的社会经济环境
任何一个成功制度的建立, 都离不开对其所处的特定社会经济环境的正确认识及作出的相应选择。日本农村金融发展的社会经济环境主要有以下几个特征:
1. 日本农村具有高度的村落同质性与自治性。
日本学者把农村的基本特征概括为所谓村落的同质性和自治性。日本人多地少, 平均农户经营的土地规模在1公顷左右。1989年平均农户规模达到1.4公顷。农户是主要的生产单位, 同时又拥有自己的耕地, 各农户所拥有土地规模都较小, 且生产水平也彼此相近, 经济实力上悬殊不大, 这就使得农村中各农户间贫富差距较小, 社会地位较为平等, 相互之间矛盾较少。这一特点的形成过程中, 单一民族的历史文化背景, 包括古代农村部落制的遗痕, 显然都起了十分重要的作用。日本学者把上述特点称之为同性质。同时认为, “正是由于同质的小土地所有者构成的平均化农业社会, 提高了社会和政治的稳定性, 并且也奠定了经济快速发展的基础。”
自治性指, 在同质性基础上, 日本农村普遍形成了较有效的农村自治。日本农村基本上处于由民选产生的农协组织的影响之下。农村中几乎100%的农户都参加了农协。农协自中央一级至地方基层, 组织完备, 影响巨大。政府的具体农业政策措施通常都是由这一自治组织来实施的。因此, 连日本政府农林水产省也认为, “离开农协想轻易地推进政策是不可想象的”。由于村落的同质性及组织上具有较完备的民主程序等特征, 农协能较关注民意, 体现平等, 使农村出现高度自治倾向。日本农村的村落同质性和自治性所构成的农村基本社会经济环境, 有利于政策性金融有效发挥作用并确保农户收入的普遍提高。正如日本学者所指出的:“由于农村土地分配的特点, 使村落的同质性与自治性相对较高。在共同的利益下, 农村内部具有较高的协作组织效率, 这就避免低利融资被农村富裕户独占情况的发生。因此, 政府可以有效地利用同质性与自治性, 以达到政策性金融的目标。”
2. 农户间传统的互助协作基础。
日本农业以水稻种植为主。由于水利灌溉的集体需要, 使利用统一灌溉系统的农户形成密切的相互依存关系。并在此基础上自古以来就形成了互助与协作的传统。现在虽然在协作的方式和程度上有所变化, 但这一传统仍被继续保存下来。生产上这一相互依赖关系以及在相对固定区域生活而建立起来的农村社会内部联系, 对农村金融的发展具有重要意义。一方面, 它使得早在现代金融导入前, 互通有无, 相互扶持的金融活动就已普遍存在, 农户具有了一定的金融意识。另一方面, 人们在愿意向有困难的农户提供资金援助的同时, 也涉及到借贷资金的偿还、继续利用及周转等问题。这样, 农村中很自然地产生了对防止不履行债务行为的集体性监视机能, 而这一机能的存在也为推行政策性金融提供了有利条件。
3. 文化的因素与法治社会的有利环境。
日本学者认为, 儒教文化对日本国民有很大的影响, 这也是构成日本农村金融制度环境重要因素之一。日本著名学者泉田洋一强调指出, 作为在东亚文明发展中起中心作用的儒教, 对人们道德观的树立具有重要意义。其中作为核心思想“仁”, 具有相互体谅、相互尊重的内含。它对金融的发展具有积极的影响。日本农村金融得以运行良好, 它反映了儒教这一影响。具体而言, 节约导致贮蓄增加;借东西要还, 这一基本态度是深受儒教思想的影响。这一文化基础环境的影响, 为日本农村金融的发展奠定了很好的道德观基础。此外, 日本法律制度的健全, 也为政府的行为和政策落实提供了法律依据。日本在明治维新后不久就制定了确定所有权的法律, 《土地所有权法》也在同一时期出台。日本法治建设的完善, 进一步夯实了农村金融发展的社会基础设施。
4. 政府拥有较高的制度能力。
日本在其经济发展过程中, 政府强有力的干预是其较为突出的特点之一。这一特点与政府制度能力具有较高水平有关。所谓制度能力, 是指政府的政策制定与实施的行政组织运作效率而言。制度能力水平的高与低, 要看行政组织是否能有效地运转, 渎职行为是否较少, 行政组织机构统计数据是否及时、齐全并获得有效处理等等。 (1) 日本政府政策制定与实施的行政组织管理效率较高。政府能够高效获取所需要的各种基层信息;下达与实施指令的路径通畅, 干扰较少;民众对行政的信赖度较高, 能够确保自上而下、自下而上的有效沟通。日本政府对农村经济发展和资金需求等情况的调查研究也十分重视, 尤其是统计工作, 做到了既及时又细致完备。相关部门能够及时获得与发展农村金融有关的完整统计数据和信息。这对政府有效介入农村金融具有重要意义。
正是上述社会经济环境特征构成了日本政府主导型的农村金融制度的基础。
二、日本农村金融中的政策性金融
所谓政策性金融, 是在一国政府支持下, 为贯彻和配合国家特定社会经济发展政策, 以国家信用为基础, 严格按照国家法规限定的业务范围和经营对象, 运用各种特殊的融资手段, 以优惠利率而进行的一种特殊性资金融通行为。日本的农业政策性金融是实现其农业政策的重要手段之一。它的基本框架形成于20世纪五六十年代。当时日本经济发展还处于相对较低水平, 为了农村经济的稳定发展, 政府考虑在政策方面对民间的困难给予援助, 以弥补金融政策方面的这一盲点。
1. 日本农业政策性金融实施的理论基础。
如果市场能够实现社会所期望达到的资源配置, 政府就没有必要对经济活动进行强制性的干预。然而, 实际上市场却并不能使所有的经济活动都达到最优化。这就需要由政府干预活动来加以纠正。此外, 政府必须发挥的一个更为重要的作用是进行收入再分配。收入分配公平是和经济效率同样重要的社会目标。市场运作有利于提高经济效率, 但不一定就是改善收入分配的有效机制。如果通过自由市场达不到社会所期望的收入分配, 政府就有必要使用干预性措施进行再分配。实际上, 保持适度的公平也是提高经济效率的需要, 因为收入分配的恶化将危及社会的稳定, 会使正常的经济交易因犯罪和破坏行为的增加而变得更加困难、更为昂贵。
日本农业政策的理论基础, 主要是农业保护的政治经济学理论和市场机制的市场失灵理论。从农业保护的政治经济学理论而言, 认为政治家是在对政策的代价与收益的权衡中确定其政策的。在经济高速发展时期, 社会大的结构性变化对各利益群体会带来不同的影响。对农业的保护有利于平衡各利益集团间的差距, 缓解矛盾, 确保政治安定和社会稳定和谐。迫于社会政治生活中占有一定地位的利益集团的压力, 其政策中潜在的政治方面的因素考虑会占了很大的分量。日本社会中代表农民利益的农协在政治生活中具有一定的影响力。
市场失灵理论即认为市场机制本身不是万能的, 它不可能解决经济运行中的一切问题。市场机制下, 金融资源的配置主要通过金融市场调节。由于金融世界的本质是不完全竞争的, 从而使资本的价格高于市场均衡价格。并导致金融资源配置中市场机制失灵的问题。对于“金融市场失灵”, 需要政府通过政策性金融来加以校正, 以实现社会资源配置的经济有效性和社会合理性的统一。日本学者认为, 正是由于农业部门的特点导致农业金融的困难, 营利性的金融机构对农业的融资往往持回避的态度, 因此有必要通过特殊的农业金融机构来满足农村的金融需求, 于是政策性金融即成为政府直接或间接地干预农村金融的重要手段。政策性金融被期待的作用结果是:第一, 确保社会整体利益的实现。即从社会整体利益出发, 运用政策性金融手段, 发挥投资引导功能, 以达到特定的社会目标。第二, 矫正市场失灵, 确保经济活动的效率化。
2. 政策性金融的主要形式———制度基金。
日本的制度基金是指政府对那些难以获得民间商业金融机构提供信贷的农户, 提供长期、低利的信贷资金。政府以此为目的设立有各种名目的制度基金。从规模和影响来说主要有农林渔业金融公库基金 (简称农林公库基金) 、农业现代化基金以及农业改良基金。
农林公库是日本政府于1953年确立的面向农业、农村提供财政投、融资的机构。农林公库基金主要针对农地、机械设备及农业设施类的大规模和长期的资金需要。目的是为提高农林渔业的劳动生产率。资金来源是财政资金 (近几年也通过在金融市场发债来筹集资金) , 偿还期在二十五年之内。支持的对象为农林渔业从业者。此外, 也为食品加工制造和流通业的经营者提供融资服务。农林公库基金是按照专门的用途分为各种资金项目来运作。农林公库除直接向农户、土地改良区和农协直接提供贷款外, 还间接地通过委托其他金融机构提供融资。实际上, 在农林公库的贷款余额中, 直接贷款只占四成, 委托贷款占到六成, 且委托贷款的一半以上是委托农协的。
农业现代化基金, 是1961年在《农业现代化资金支持法》基础上制定的。是用于各级政府对农协、民间商业银行向农户或农协融资时的利息补贴和信用担保。是农户以低利获得长期融资的最一般的制度基金。基金主要针对农机具购买;农业设施的维护与完善;长期周转资金的需要。偿还期大致在十五年以内。与农林公库基金相比, 农业现代化基金贷款期短, 资金规模小。在各都道府县所提供的利息补贴中, 国家财政承担1/2。在获得利息补贴的民间贷出机构中, 农协占到95%。
农业改良基金是针对新作物、新领域等开拓性事业提供的无息贷款。偿还期限在十年以内。它主要是通过各级政府来提供无息融资资金。提供的对象包括获得批准的农业改良项目, 引进新型农业经营部门和先进技术等。
除此之外, 还有农业经营减负援助资金, 就农援助基金以及农业信用保证保险制度等, 它们都是构成农业政策性金融的组成部分, 并都在农村金融制度中发挥着各自的作用。
三、结语
在国家工业化及经济高速增长时期, 日本政府一直起着举足轻重的作用。特别在同期的农业发展中这一特点尤为突出。日本的经验表明, 政府主导型为特征的农村金融制度在特定的历史时期在稳定农业生产和促进城乡收入均等方面起到了重要保障作用。从其经验可以得到几点启示:
1. 应重视特定历史时期下政策性金融在兼顾弱质产业稳定发展方面的作用。
在经济快速发展时期更应重视以经济社会均衡发展为目标, 协调各产业间的关系, 将城乡收入差距控制在一定的范围内, 使经济社会既能保持一个高速发展的态势, 又同时确保社会政治的稳定。金融是现代经济的核心, 金融资源的配置也需要在效率与公平间寻找契合点。在这方面政策性金融发挥着不可替代的作用。有了经济的增长和政治的稳定, 反过来也有助于政策性金融的可持续性, 形成良性循环。
2. 农业政策性金融要立足于产业特点且应具有导向性。
农业具有基础性、弱质性、外部性的特点。对以小农经营为主要特征的国家, 土地规模小, 生产成本更高。这些特点决定了市场化的农村金融所能起的作用有限, 客观上要求政府发挥重要作用。农业政策性金融的具有高度政府导向性。应重视劳动生产率的提高、农村环境整备、价格稳定及流通合理化等方面引导作用。
3. 重视社会经济环境基础这一制度选择的重要因素。
构建一个有效的农村金融制度, 必须要与国家经济发展的不同阶段以及历史文化基础等社会因素相适应。日本农村金融制度中的政策性金融之所以得以发挥有效作用与其农村的社会经济环境有着密切的关系。尤其是日本特有的国民性和农村组织结构使日本政府与农协组织得以紧密有效地配合, 使以政府为导向的农村金融制度能够带给农村、农民、农业以真正的实惠, 使这一传统部门不断获得新的活力。
4. 审时度势协调好农村金融体系中政策性金融与民间金融之间的关系。
处理好政策性金融与民间金融之间的关系, 是一个长期的任务, 需要伴随着经济发展不断地进行调整。“选择一个在特定的历史条件下最优的市场与政府的结合方式是发展设计中最为根本的。”农村的公共品供给短缺是工业化发展过程中的突出问题。随着经济的高速发展有可能会出现过度“补充”。因此, 在发展的进程中也不能忽视公共品供给的过度问题。如果政府纠正市场失灵的活动所需的成本高于纠正措施的收益, 这就会构成公共品供给的过度。但是是否过度还要从整体的社会利益出发来判断。
随着时间的推移和经济形势的变化, 日本学术界和政策部门正在进一步探讨政府主导型的农村金融制度的改革问题。如何加强和完善农村金融市场建设, 已成为日本农村金融发展所面临的新课题。
摘要：以小农经营为特征的日本, 在工业化及经济高速发展时期始终保持产业的平衡协调发展, 城乡收入差距处于较低水平, 从而确保了社会经济的长期稳定发展。这其中以政策性金融为主导的日本农村金融制度功不可没。日本在这方面的经验, 对发展中国农村金融具有重要的参考价值。着重分析了日本农村金融制度赖以生存的社会经济环境以及政策性金融在其中所发挥的作用。认为构建一个有效的农村金融制度, 必须要与国家经济发展的不同阶段以及历史文化传统等社会因素相适应;政府必须在经济部门转变之时, 在收入再分配领域中发挥重要作用;要根据经济社会发展状况适时地协调政府与市场的关系。
关键词：农村金融,政策性金融,制度金融,小农经营,日本
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政策性金融功能 篇2
发布时间：2009年08月17日 23:14 作者：周霆
作为农业政策性金融机构，中国农业发展银行自成立以来，全面贯彻落实国家粮棉油购销政策及其他金融政策，在实施国家宏观调控、确保国家粮食安全、保护广大农民利益、促进农业和农村经济发展中发挥了重要作用。目前，我国经济社会总体上已经进入以工促农、以城带乡的发展阶段。如何适应农村经济发展的新形势、新要求，完善农业发展银行运行机制，加大农业政策性金融支农力度，是当前农业和农村经济社会健康快速发展的重大问题。
一
农业发展银行成立１０余年来，为履行好农业政策性金融任务、为党在不同时期的不同政策目标服务发挥了积极作用，对农业政策性银行的管理理念、管理方式和重大发展问题进行了积极探索。
运用政策性银行信贷支撑，确保国家粮棉油定购制度和国家定价政策的落实。农业发展银行成立之初的４年，国家对粮棉油等主要农产品仍实行定购制度。同时，对定购任务完成后仍交售余粮的农民，则出台了按定购价或保护价敞开收购的政策。为贯彻落实国家对粮棉油的定购制度和价格政策，农业发展银行实行了“企业收购多少粮棉油，发放多少粮棉油贷款，企业销售多少粮棉油，收回多少粮棉油贷款”的信贷支撑措施，既保证了粮棉油收购资金贷款的需要，又遏制了粮棉油收购资金的挤占挪用。多年来的实践证明，农业发展银行的信贷支撑在整个粮棉油收购中起着关键作用。农业发展银行足额发放贷款，收购企业才能完成国家定购任务和敞开收购，农民才能拿到足额售粮现金，才能在保护农民种粮积极性的同时确保国家粮食安全。
运用政策性银行信贷杠杆，确保国家粮棉油流通体制改革政策的落实。１９９８年，国家对粮棉油流通体制实施重大改革，先后取消实行了几十年的统派购和定购制度，积极推进粮棉油市场化进程和粮棉油购销企业改革。为确保国家粮棉油流通体制改革政策的落实，农业发展银行运用政策性信贷杠杆，实行了一系列措施：一是实行按粮食储备数量和金额发放贷款的办法，保证了国家粮棉油储备资金的需要，支持了国家和地方重点粮食仓储设施的建设；二是根据国有粮棉油企业经营情况评定信用等级，根据企业信用等级设立不同信贷支持门槛，促进企业加快改革、改善经营；三是对粮棉油加工企业、产业化龙头企业、非公有制企业开办粮棉油信贷业务。农业发展银行采取的上述信贷措施，改善和加强了国家对粮棉油的宏观调控，培育了多元化的市场主体，推进了国有粮油企业的改制重组，加快了粮棉油市场化进程。
加强管理，完善内控，逐步形成了粮棉油收购资金贷款发放和管理的制度体系。一是按照收购资金封闭运行的原则，全行采取捆绑式管理等方法，抓住企业收购、储存、销售三个关键环节，形成了“专款专户、购贷销还、库贷挂钩、全程监控”的收购资金封闭管理制度和办法。二是适应粮棉油购销市场化改革的新形势，全行实行政策性贷款的商业化操作，全面推进贷款准入、信用等级评定、风险保证金、有效资产抵押担保制度等措施，逐步建立了以客户风险承受能力为核心的风险管理体系。
二
当前，农业发展银行面临的主要挑战是，现有政策性职能与新阶段经济社会发展的政策目标和形势要求不适应。因此，不断完善政策性金融的运行机制，加大政策性金融的支农力度，是新阶段对农业发展银行的客观要求。
首先，农业和农村经济发展进入新阶段后，对农业发展银行提出了更高的要求。在新的发展阶段，我国农业和农村经济发展的政策目标，已从农业支持工业、农村支持城市转移到工业反哺农业、城市支持农村。党对农业和农村经济发展政策目标的这一划时代转变，客观上提出了进一步深化农村改革、增加农村公共品供给、加大农业和农村经济投入的必然要求。作为农村公共品的提供者和资金投入的重要渠道，如何以政策性金融创新满足农业和农村经济发展的上述客观要求，是农业发展银行面临的一个重要课题。
其二，农业和农村经济发展面临的重大困难和问题，迫切要求加大农业政策性金融的支农力度。进入新世纪以来，我国农业和农村经济总体上保持了稳定增长态势，但也面临着一些重大困难和问题：一是粮食连续５年减产，２００４年产量虽有较大的恢复性增长，但制约粮食稳定增产的深层次问题并未解决；二是农民增收缓慢，与城镇居民收入差距进一步拉大；三是农村经济发展速度缓慢，与国民经济快速增长相比形成很大反差。农业和农村经济面临的这些困难和问题，迫切要求开辟新的支农资金渠道，形成农业投入稳定增长机制。农业发展银行加大支农力度，是开辟新的支农资金渠道的重要方面，是形成农业投入稳定增长机制的基本保障。
其三，农村金融发生了重大变化，加大农业政策性金融支农力度已经刻不容缓。近年来，我国农村金融相对城市金融，不是加强而是明显削弱，主要表现在：一是由于农村金融市场低效，商业性金融退出农村金融市场的趋势比较明显；二是农业政策性金融机构从成立起，其主要职能是保障国家粮棉油购销政策的落实，但随着粮棉油流通市场化改革，其对农村的信贷投放呈逐年减少趋势；三是农村信用社作为地方性金融机构，受体制因素制约，现代化的技术手段和结算手段明显落后于国有商业银行，导致其市场份额逐年下降；四是农村资金向城市倒流趋势明显。农村金融出现的这些变化，突出了农业政策性金融的作用。国家可以运用农业政策性金融工具，通过较少的政策性金融投入吸引更多的商业性资金，对农村资金流向进行引导、调控，以改变农村金融市场失效和低效的局面。
三
今年中央一号文件指出：要“加大政策性金融支农力度，增加支持农业和农村发展的中长期贷款，在完善运行机制基础上强化农业发展银行的支农作用，拓宽业务范围”。当前，落实这一精神，农业发展银行应当突出做好以下几项工作：
第一，认真履行现有粮棉油收购资金供应和管理职能，促进“三农”政策的有效落实。一是认真做好各项信贷业务，大力支持粮棉油生产经营的发展。要切实做好收购信贷资金的供应与管理工作，加强对粮棉油收购的信贷支持；审慎发展对粮棉油产业化龙头企业、加工企业和其他粮食企业的贷款业务，加强对粮棉油产业化经营的信贷支持；围绕粮食流通基础设施建设，适度对粮食仓储和粮食市场体系建设提供信贷支持。二是切实改进金融服务，努力增强支农能力。要树立以客户为中心的经营理念，加强金融产品创新，建立多元化筹资渠道，大力发展中间业务。三是积极化解不良贷款，着力防范信贷风险。要大力清收、盘活不良贷款，妥善处理“老粮”、“老账”的贷款风险，有效控制新增贷款风险。
第二，继续完善运行机制，为可持续发展提供体制机制保障。按照现代银行要求完善运行机制，是农业发展银行增强可持续发展能力的客观要求。一是调整组织机构，建立精简高效合理的组织体系。要调整省市分行内设机构，优化基层机构布局，进一步加强对分支机构的管理。二是推进干部人事制度、劳动用工制度和收入分配制度改革，合理配置人力资源，充分调动干部职工的积极性。三是创新经营机制，完善内控机制，增强经营活力，有效防范经营风险。四是加快电子化建设，抓好规范化建设，夯实管理基础。
第三，加大农业政策性金融支农力度，为促进农业和农村经济的健康快速发展作出新的贡献。一是进一步拓宽粮棉油信贷支持的农业产业链，为国家粮食安全、粮食稳定增产、农民持续增收的政策目标服务。粮棉油特别是粮食直接关系到国计民生，我们在任何时候都要把粮棉油信贷业务当作最基本的政策性金融业务，始终抓紧抓好。二是适时开办农业和农村发展的中长期贷款，为加强农业综合生产能力建设的政策目标服务。从去年７月以来，农业发展银行加大了以完善运行机制为主要内容的综合改革，已取得阶段性成果，当前开办支持农业和农村发展的中长期贷款业务的时机已经成熟，需要我们适时推进。三是进行农业政策性金融创新，为促进农村经济快速健康发展的政策目标服务。农业发展银行要通过农业政策性金融创新，引导县及县以下非银行金融机构的储蓄资金回流农村。在具体实践中，可以先试点后开办对农户和农村中小企业的多种抵押担保，为商业性金融资金投入“三农”提供政策性金融保障，促进农业投入稳定增长机制的形成。
政策性金融改革要件 篇3
在金融体系这个大家族里，政策性金融与商业性金融是相互对称、平行和并列的两大金融族类。但政策性金融相对于商业性金融而言，“政策性”是其本质属性，体现政府通过金融手段实现对经济社会发展的干预，以追求社会效益和国民经济的整体利益为目标。作为政策性金融具体形式和行为主体的政策性金融机构，广泛存在于世界各国，尤其是存在于经济欠发达国家或发展中国家。经验表明，政策性金融体制虽然在一定阶段对一国经济的发展起到了很大的作用，但最终失败的案例总是多于成功的案例，多数政策性金融成为政府的包袱和腐败的渊源。
政策性金融的“政策性”要求政策性金融机构以政策目标的实现为前提，不以盈利为目标，体现政府对社会资源合理配置的追求。但政策性金融机构所提供的金融服务作为一种市场行为，又必须遵循市场原则才能维持自身的可持续发展。并且“政策性”又通常带来腐败、人情项目、低效率等问题。因此，政策性金融机构是政策性与商业性，政策意图与效率原则的矛盾统一体。另外，政策性金融机构的业务范围必须是商业性金融机构因无利可图不愿意做，或自身能力不及而做不了的业务，通常这些业务要求使用资金数额大且期限长，因此，政策性金融机构面临着比一般商业性金融机构更高的风险。
成功要素
纵观世界各国政策性金融体制，不同的国家的政策性金融机构命运迵异，这说明政策性金融机构并不具有亏损的必然，与所在国经济制度、发展程度、政府干预动机和程度以及文化氛围、内部运营模式等有十分紧密的联系。德国、日本、韩国的政策性金融机构作为政府调控经济的重要工具和现代金融体系不可或缺的组成部分，已经发挥了而且将继续发挥重要而独特的作用。一般说来，政策性金融的成功离不开以下这些要素。
政府大力支持并进行适度干预
政策性金融机构的资金来源是有偿的，多通过资本市场发行的债券筹资，但为了完成一定的政策目标，政策性银行的资金几乎都投向长期项目，如基础设施等高风险、低盈利的事业。所以政策性金融不仅存在资金来源有偿性原则和资金运用低收益原则的内在矛盾，还存在资金来源的短期性和资金运用的长期化甚至超长期化的内在矛盾。而政府强有力的支持就是实行金融管制或提供政府担保，人为地为政策性金融机构提供低成本的筹资条件，有效降低其筹资成本。德国、日本、韩国的政策性金融之所以比较成功，一个重要的原因就是政府较长时期保持金融管制尤其是利率管制。另外为了体现政府强有力的支持，德国复兴信贷银行、日本政策投资银行和韩国开发银行的国家信用被赋予了新的内容：在资金困难时，财政随时注资；提供稳定的低成本资金来源；政府对政策性银行的亏损进行补偿；财政提供贴息和税收减免等。
政府对政策性金融机构进行干预是十分必要的，但政府不能把政策性金融机构变成“第二财政”和万能的“金质扳手”。政府对政策性金融机构的干预，应表现在对政策框架的设计和对实现政策目标的监督上，而不应直接参与项目的选择和具体的贷款业务。过分的干预使政策性金融机构丧失项目选择自主权和经营自主权，就会使其承受巨大的风险。重组前的菲律宾开发银行因受政府干预过多，缺乏经营自主权，濒临倒闭，于1986年被迫改组。
市场化融资，并保持较高的资本充足率
政策性金融机构特殊的服务对象和业务领域，要求其有稳定的低成本的资金来源渠道。除资本金和少数机构可以吸收存款外，绝大多数的政策性金融机构资金来源主要依靠借款和发行债券。但由于政策性金融机构以国家信用为基础，体现政府的意图，可以通过政府提供担保，将政策性银行的信用度提高到同该国主权同等的水平，因此，这些政策性银行发行的债券都被视为“政府债券”，风险小，易为市场接受，这样更有利于在资本市场上筹集长期稳定和低成本的资金来源，以保证资金运用的长期化和大的现金流需要。近年来，为了适应国内外经济和金融环境的变化与新的市场形势，越来越多的国家立足于市场融资模式。韩国产业银行从成立之初的主要依赖政府借款，发展到自筹资金，依靠国家信用在国内外金融市场上融资，由财政提供担保和一定的支持，并且目前成为其主要的资金来源。
资本充足率的本质是，银行资产风险程度越高，风险资产的数额越大，产生资产损失的数额和可能性越大，就需要更多的资本去冲销坏账。国际银行业高度重视资本充足率监管，由于政策性金融不仅面临着一般商业性金融的风险，同时还面临着由于自身特殊的制度安排所带来的风险，也就是说，相对于商业性金融而言，政策性金融面临着更高的风险，所以要更加重视资本充足率监管制度。根据国际经验，对政策性银行资本充足率的监管普遍采用巴塞尔资本协议和新资本协议，政策性银行的资本充足率，尤其是核心资本充足率普遍高于普通商业银行，并且发展中国家政策性银行资本充足率更高。如韩国产业银行2001年以来的平均资本充足率在16％以上，核心资本充足率在10％以上，分别高于十国集团商业银行11.2％的全部资本比率和7.3％的核心资本充足率。巴西政策银行2002年底的股东权益占风险加权资产的比率为18％，远高于商业银行资本充足率8%的标准。
坚持市场化运作，努力提高自身可持续发展能力
从各国的实践来看，政策性金融机构的失败更多地集中在实行计划经济的国家和公共部门占较大比重的国家，失败的原因很多，其中最根本的是放弃市场作为金融资金配置的基础性作用。有效进行市场投资决策和健全的市场金融体系是政策性金融机构发挥应有作用的前提。发达国家的政策性金融机构也清醒地认识到，政策性银行并不因为执行政策使命而靠政府财政补贴维持生存，它同任何一个商业银行一样，处于压力之下并按照市场原则办事。德国复兴信贷银行（KfW）、日本政策投资银行（DBJ）和韩国开发银行成功的一个重要原因是它们尊重市场，弥补市场失灵，而不是试图替代市场或干扰市场。如德国复兴信贷银行采取间接融资制度，既分担了银行自身的风险，又充分发挥了作为中介银行的民间银行的作用。日本政策投资银行严格按照商业银行的一般原则操作，对每一项业务或每一个项目都力求能产生利润以保证能够有投资回报，通过严格的内部制度化、程序化的运作管理，建立健全独立的贷款管理制度和资产管理制度，从而为保证贷款的安全回收奠定了基础。
业务不断创新，以适应新的经济发展需求
由于社会经济环境的不断变化，政策性金融机构的活动领域和运作模式要适时进行调整。一是随着外部市场环境的变化，随时调整业务重点。德国、日本和韩国政府，尤其是日本政府从实际出发，不断调整产业政策的重点，相应调整各自政策性银行的支持重点。日本政策投资银行在成立之初的融资重点是加强电力、海运、煤炭和钢铁四大基干产业的生产力；20世纪60年代，融资重点是产业构造高度化的特定机械工业（包括电子工业）以及与此相关联的石油化学、合成纤维等新兴产业；20世纪70年代，融资的重点转为城市开发、地区开发、公害对策、能源保障、高科技开发等领域；20世纪80年代后，尤其是90年代，融资重点是生活、社会基础设施，环境、能源对策，经济结构改革和地域发展等。二是为有效适应外部环境的变化和满足市场需要，适时调整运行模式。目前主要發展趋势是：完全商业化运行模式不断出现；政策型运行模式走向高度专业化，政策业务日益规范透明；综合型运行模式盛行，机构商业化趋向渐浓。1954年韩国开发银行建立的主要目的是通过为大型工业项目融资来加速韩国的工业和经济发展，而现在，该行的服务对象已转向中小企业、高科技和社会基础设施建设，并从事越来越多的投资银行业务，目标要成为韩国领先的投资银行。
明确的法律保障，严格的风险防范机制
法律保障是政策性金融机构生存的基石，是其健康运营的必要条件，更是德国、日本和韩国政策性金融机构成功的原因之一，它们的政策性银行都有专门的法律约束。在法律的保障下，明确了政策性金融机构是“独立的法人”，按照法人的框架进行业务操作，对银行的政策、计划、预算等重大经营方针由政府制定和监督，而政策的实施、资金的运作等经营管理则由政策银行自主决策、自主经营。这就规范了政府和政策性金融机构的关系，防止政府随意和过多地干预政策银行的经营管理而使其沦为政治斗争的工具。许多发展中国家政策性银行之所以失败，一个重要的原因是由于它们不能通过竞争机制自主地（在既定政策目标范围内）选择项目。
金融机构因其资产负债特点称之为高风险行业，又因其传染性强、感染速度快被世界各国重视。同样，政策性金融机构决不因自己的政策特征而减轻防范风险的责任。因为一旦政策性金融机构经营失败，其影响不单纯是导致自身机构的破产或清算，更重要的是政府要为政策性金融机构的经营亏损承担责任，必然引起政府财政的负担和恶化。中央银行对政策性金融机构再贷款以及其它资金支持也因此成为不良资产，削弱其流动风险和调控金融的能力。大量的不良资产，会增加货币供应，诱发通货膨胀，也会引起银行间资金流动的紧张。因此，政策性金融机构的失败很可能引起宏观经济形势的恶化。
政策性金融机构的风险防范需要建立严格的风险防范机制，建立风险委员会着重对总体风险进行描述、判断和控制，同时将资本性风险、市场性风险、信用风险和操作性风险的责任落实到不同的责任中心。新巴塞尔协议有关最低资本要求、外部监管和市场纪律的内容正是重视风险管理的重大体现。一般情况下，政策性金融机构不直接吸收存款（个别除外），风险的防范重点在贷款项目的审查机制。德国复兴信贷银行、日本政策投资银行和韩国开发银行均采取严格的项目评审制度和独立的项目决策。德国复兴信贷银行重点对项目资产负债等方面进行审查，以防贷款风险。日本政策投资银行为避免发生不良贷款，建立了严格的贷款审查制度，重点是对贷款的偿还可能性进行判断，以保证债权的安全性，即使是政府推荐的项目，如果审查有不能偿还贷款的可能，可以不予承贷。韩国开发银行审查项目的能力在韩国金融界几乎是最强的，起着导向性作用。金融危机后，为了不再出现新的不良资产，韩国开发银行成立了信贷委员会进行信貸审批，并改革项目的评审程序，建立客户经理与信贷经理分离制度。
中国难题
1994年，国家开发银行、中国进出口银行以及中国农业发展银行分别从中国建设银行、中国银行和中国农业银行中分离出来，独立地承担起国家赋予的职责，标志着政策性金融与商业性金融的分离和我国政策性金融体系的形成。经过多年的运作，我国政策性金融也暴露出越来越多的问题。
传统职能定位不能满足现代金融需求
国家开发银行虽然已由传统的政策性金融机构发展成为开发性金融机构，但相关职能需要由国家进一步明确，特别是在市场化筹资、风险管理、贷款项目评审、基金管理、投资业务等方面的经验和做法，需要通过定位和专门立法进一步巩固和明确。目前，进出口银行的业务范围已大大超过成立时章程的规定，而职能定位并未得到及时调整，尤其是在加快开发海外战略资源、推动对发展中国家经济外交、促进外贸增长方式转变、提高我国企业国际竞争力等方面的职能尚需进一步加强。中国农业发展银行在1998年以后，专门履行粮棉油等主要农副产品收购资金封闭管理，事实上已成为专营粮棉油收购贷款发放的机构，无法提供新时期服务“三农”所急需的农业综合开发贷款、农村基本建设贷款等中长期贷款服务。
业务领域僵化
国家开发银行在“两基一支”领域的传统业务已经受到商业银行的竞争，而经济社会发展对开发银行又提出了新的融资需求，如“走出去”、社会瓶颈等领域。开发银行应充分发挥开发性的特点和优势，以开发性融资解决经济社会发展瓶颈的责任，帮助政府解决热点和难点问题。进出口银行传统的政策性业务已不能适应我国对外贸易和进出口行发展的需要，主要表现在近年来机电产品出口竞争力显著提高，不再主要依靠政策性贷款支持；传统政策性金融业务比重大幅下降，以支持“走出去”为主的自主经营业务迅速上升。农发行在成立之初，业务范围涵盖较广，但1998年以后，业务范围大幅收缩。近年来农发行又逐步开展了一些与其职能相关的商业性业务，但业务管理上，并没有对政策性业务和商业性业务从制度上加以区分，增加了政策性业务和商业性业务混合经营的道德风险。
资本金补充机制不完善
我国政府还没有建立起对政策性银行定期注入资本金的制度。国家开发银行、农业发展银行和中国进出口银行注册资本金分别为人民币500亿元、200亿元和50亿元，除进出口银行资本金及时到位以外，国家开发银行的资本金到2003年才足额到位，农发行2003年底到位的资本金只有165.46亿元，还缺35亿元。与国外同业相比，我国政策性银行的资本充足率普遍偏低，其中农发行的资本充足率最低，并且农发行和进出口行都没有根据五级分类标准提足呆坏账准备金。2003年，这三家政策性银行的资本充足率平均为7.8%，其中农发行只有3.80%，而其他国家政策性银行的资本充足率平均为14%。
内部治理结构不健全
按现代银行制度的要求，我国三家政策性银行在治理结构的建设方面尚有较大距离，如是否建立有效的激励约束机制、完备的内控机制和风险管理体系等。随着定位、资本金补充等问题的明确，能不能建立起既符合政策性银行国际惯例、又符合我国国情的治理结构，对政策性银行的长远发展会产生重要影响。
可持续发展能力偏弱
在我国三家政策性银行中，国家开发银行实行市场化的业务运作方式，经营业绩水平相对较高，但开发银行还应建立多元化筹资来源、健全风险补偿机制，提高系统性风险防范能力，才能更有利于自身的持续发展。中国进出口银行由于资本净额偏低（计入应提足的专项准备46.78亿元和未分配利润后，实际核心资本净额为-1.8亿元）和赢利水平较弱，难以满足新时期发展的需要。近几年中，除2003年稍有盈利外，其余年份全是亏损。十年间，国家财政累计补贴42.65亿元。而农业发展银行由于经营状况不佳导致不良贷款率高（至2005年末，不良贷款率约为54%），加上历史包袱沉重（目前有3831亿元的历史挂账），而我国财政能力有限，在短期内很难摆脱困境。
改革设想
随着我国社会主义市场经济的发展，政策性银行面临的市场环境、任务和经营条件都已经发生了很大的变化。目前，政策性银行开展了很多商业性业务，许多原有政策性业务也逐步成为商业性业务。应加快推进政策性银行改革，逐步改革政策性金融的运作机制和方式，促进政策性金融长期健康发展。
按照分类指导、“一行一策”的原则推进政策性银行改革。推进国家开发银行改革，按照建立现代金融企业制度的要求，全面推行商业化运作，自主经营、自担风险、自负盈亏，主要从事中长期业务。按照国际标准和监管要求，全面摸清国家开发银行的资产质量和风险状况。建立规范的公司治理结构，成立董事会和监事会。严格履行银企合作协议，确保国家开发银行债权债务的连续性，防范各类风险。中国进出口银行和中国农业发展银行也要深化内部改革，为进行全面改革创造条件。
政策性金融功能 篇4
一、商业性金融在扶富方面的效率
在市场经济中, 商业性金融严格按照市场经济的运行原则进行商业性的货币资金流通运作, 营利性和商业性特征明显。商业性金融的特征决定了其“扶富避贫”的趋势, 但随着商业性金融的发展, 其扶富的效率也为社会金融的发展起到了重要作用。
首先, 在市场运行机制方面, 商业性金融在正常情况下不会受到金融项目的局限, 只要是营利颇丰的融资项目, 商业性金融就会主动争取。商场是商业性金融的方向标, 所以在进行融资时一般不会有优惠, 而较多的是考虑融资风险、安全与营利。在活期存款上, 商业性金融拥有信用创造和派生资金存款的功能。
其次, 在业务经营结构方面, 营利的多少是商业性金融进行经营的宗旨, 在市场经济中, 追求利润的最大化是商业性金融的目标。由此可以看出, 资金能力较强的客户是商业性金融的主要业务范围。例如, 由于资金能力较强的人收入比较可观、还债能力强、贷款额度大等原因, 商业银行一般会同意这些人的贷款申请。而对于工薪阶层等低收入者, 商业银行一般不会同意其贷款申请。
二、政策性金融在扶贫方面的公平
政策性金融是在市场机制不足和失灵的条件下产生的, 以国家政府的支持为基础, 通过特殊的融资手段对市场金融体系进行合理调整, 以促进商业性金融与政策性金融的协调发展。优惠性、补充性和扶贫性是政策性金融的主要特征。
在扶贫方面, 政策性金融是对商业性金融的一种补充, 兼顾效率与公平的原则, 政策性金融在农业上有着重要体现。政策性金融为农业提供了中长期的低利贷款, 还给予了相应的优惠政策, 扶持国家农业的发展, 为政策性金融机构了发展提供了一个平台, 如我国的农业发展银行等。这些金融机构往往是为推进农业的发展而设立的, 国家政府为这些机构提供资金, 为农业生产经营者提供了有效的资金保障。由此可以改善农业现代化发展结构、完善农业基础设施、提高农产品的生常率, 最终提高农民的收入, 发展现代化农业。
农业方面的政策性金融扶贫实质就是通过小额贷款对贫困地区给予政策性的支持, 满足贫困地区生产经营的需求, 解决贫困地区“贷款难”的问题, 从根本上改变其生产经营的模式, 提高生产率。一方面, 政策性金融机构可以运用特殊的金融手段对资金的趋利性流动进行控制, 将一定的资金配置到农业发展相对落后的地区, 并注重给予相应的优惠。另一方面, 集中一部分资金扶持相对落后的产业, 以促进第一、第二、第三产业的协调平衡发展。此外, 还需要利用银行的经营体制, 即“按时归还”体制, 以促进政策性金融机构扶持的项目在一定时间内能有效提高经济效益。
三、商业性金融和政策性金融存在平行互补的关系
商业性金融和政策性金融的关系实质上是效率与公平的关系, 在市场金融资源配置与政府进行调控之间存在着平行互补关系, 两者的有机结合能够有效促进金融业乃至于社会经济的稳健发展。
商业性金融与政策性金融互为表里, 相辅相成。主要表现为, 在金融政策上, 两者的法律地位平等, 在业务范围上互补, 当商业性金融进行符合政府的经济政策活动时, 政策性金融就会给予相应的支持。商业性金融为表, 有效的进行着商业金融活动。政策性金融为里, 为商业性金融的顺利开展提供依据。
将商业性金融与政策性金融混淆看待, 就是将商业性金融机构的自主监管与国家政策性金融机构的监督混为一谈, 对金融体系没有一个全面的认识, 会造成金融业发展的不平衡。例如, 商业性金融和政策性金融在业务结构上的不平衡。所以, 要全面认识商业性金融和政策性金融之间存在着平行互补的关系, 促进两者的协调平衡发展。
四、结束语
商业性金融和政策性金融是金融体系中必不可少的两个“希冀”, 两者存在着并列、互补的关系, 不可互相替代。市场主体的自主资源配置与国家的宏观调控之间需要协调均衡发展, 在分清商业性金融和政策性金融的实质关系上, 构建一个现代化的金融体系, 全面促进社会经济的发展。
参考文献
[1]王硕, 王伟.论区域政策性金融与商业性金融的协调发展[J].武汉:金融, 2013, 01:26-29.
[2]沈乐颖.基于政策性金融视角的中小企业融资路径选择[J].沈阳师范大学学报, 2013, 07:12.
政策性金融功能 篇5
2.1政策性金融概述 2.1.1政策性金融的定义
对于政策性金融的准确定义尚无统一的、能普遍接受的界定。在英文里政策性金融通常为“Policy一 basedFinance”。西方学者一般从政策金融的目标或运作方式来对政策金融进行界定。日本的小滨裕久(1993)、奥田英信(1994)等，将政策性金融定义为:“为了实现产业政策等特定的政策目标而采取的金融手段，也即为了培养特定的战略性的产业，在利率、贷款期限、担保条件等方面予以优惠，并有选择地提供资金。
中国的政策性金融，是指在中国政府支持下，以国家信用为基础，运用各种特殊的融资手段，严格按照国家法规限定的业务范围、经营对象，以优惠性存贷利率，直接或间接为贯彻、配合国家特定的经济和社会发展政策，而进行的一种特殊性资金融通行为(张会鹏，1998)。它是一切规范意义上的政策性贷款，一切带有特定政策性意向的存款、投资、担保、贴现、信用保险、存款保险、利息补贴等一系列特殊性资金融通行为的总称。
政策性金融虽然同其他资金融通形式一样具有融资性和有偿性，但其更重要的特征却是政策性和优惠性(吴晓灵，1997)。政策性金融内涵的界定主要体现在以下本质特征:政策性，主要是政府为了实现特定的政策目标而实施的手段;金融性，是一种在一定期限内以让渡资金的使用权为特征的资金融通行为;优惠性，即其在利率、贷款期限、担保条件等方面比商业银行贷款更加优惠。这三个本质的特征充分显示了政策性金融同财政和商业金融的区别。
2.1.2政策性金融的产生与发展现状
政策性金融在当今世界各国的普遍存在有其深刻的经济学理论基础。新古典经济学认为，在现代市场经济的基本结构中，市场机制和原则虽然构成社会经济资源配置和经济运行协调的基础，但却不能解决经济社会中山东大学硕士学位论文的所有问题。这不仅因为市场机制本身有其作用的边界，而且若干非经济因素也使市场机制产生许多失效的现象，即所谓的“市场失灵”。作为现代市场经济资源配置的主要途径之一的金融市场在调节金融资源的配置 中，由于金融市场的不充分竞争和金融机构本身的特性，导致不能有效地配置金融资源，即亦存在着“金融市场失灵”(萨缪尔森，1983)。对于金融资源配置中市场机制失灵的问题，就需要政府通过创立政策性金融机构来校正，以实现社会资源配置的经济有效性和社会合理性的有机统一。因此，政策性金融机制并不是完全同市场机制相反的行政机制，它具有财政“无偿拨付”和金融“有偿借贷”的双重性，是两者的巧妙结合而不是简单加总。尽管随着各国经济与社会向更高层次发展，政策性金融的种类、业务方式和运行范围与领域可能有种种变化，但它的基本机制与功能将长久存在并发挥作用。市场经济金融最发达的美国，将其农业政策性金融机构法定为永久性机构(余春平，1998)，正是从长期实践中深思熟虑的结果
2.1.3政策性金融的功能
政策性金融机构不以国家权力代表的身份出现，在法律地位上没有任何操纵、干预商业性金融机构的特权，而是作为与商业性金融机构一样的平等主体参与产业融资活动。它不以盈利或利润最大化为经营目标、经营风险大、资产流动性差的特点使其具有不同于商业银行的多种功能:(1)政策性功能
主要表现在政策性银行是以贯彻国家产业政策和区域发展政策为基本出发点，通常以优惠的利率水平、贷款期限和融资条件对国家政策支持发展的产业和地区提供资金支持(刘双清，1999)。这特别表现在基础产业和农业方面，农业是任何国家的基础性产业，更是弱质性产业，因而需要政府直接的财政补贴和政策性金融的大力支持，但由于发展中国家财力所限，支持力度有限，只有发达国家的政策性金融可以给农业以直接的强有力的扶植与推进。而在发展中国家，政府则通过开发性的政策性金融对其山东大学硕士学位论文国民经济的基础性产业和战略性产业给予巨额的、持续性的、强大的直接信贷扶植。在这些领域，政策性金融就发挥主体或主导性功能，而不仅是补充商业性金融的不足或纠正某些偏差。(2)诱导性功能
政策性金融机构的资金投放，导致间接地吸引商业性金融机构从事符合政策意图或国家长远发展战略目标的高风险新兴产业或重点产业的放款，充分发挥其首倡性、引导性功能，从而对政策扶植项目的投资形成一种乘数效应，达到以较少的资金推动更多的资金投入需要扶持的领域和项目的目的(刘大江，2001)。
一般说来，政策性金融机构对处于成长前期、发展前途不明的重点产业先行投资，表明了政府对这些部门的扶持意向，从而增强了商业性金融机构的投资信心。当商业性金融机构对某一产业的投资热情高涨后，政策性金融机构就逐渐减少其投资份额，把该投资领域让给商业性金融机构，转而扶持别的行业，形成一种政策性金融对商业性金融投资取向的倡导和 诱导机制。政策性金融机构通过发挥这种“领头羊”的作用，促进了国家产业政策的顺利实施，提高了整个社会的投资效益。在一般情况下，某一项目政策性投资只占20%一30%，并且大部分行业对政策性资金的依存度会随时间的推移而由高向低逐渐下降，这就形成一种政策性金融对商业性金融资金运用方向和规模的诱导机制(吴春芳，1999)。(3)区域经济梯度整合的功能
政策性金融以政府赋予的区域调控职能为“天职”，根据生产力的梯度分布，把区域信贷政策和产业倾斜政策结合起来，配合政府进行梯度整
合，从而有效调动经济资源，推进区域经济一体化发展(杨秀峰，2002)。这主要是在商业性金融完全按照市场机制将金融资源从低利产业、地区配置到高利产业、地区的情形下，从微观和效率的角度看，这种逐利是合理或有效的。但从宏观经济运行和社会合理性角度看则会带来产业结构和地区结构的失衡。而政策性金融正是社会主义市场经济体制下贯彻政府产业政策和区域发展战略等宏观经济调控措施的必要工具。政策性金融的主要活动领域，例如农业、中小企业、某些基础性产业以及边远落后的地区和行业，正是商业性金融不愿或不予选择的领域，政策性融资活动对这些领域的正常发展，特别是对产业结构调整、地区均衡发展等方面发挥了积极作用。这也是中国西部大开发战略中政策性银行的主要功能之一。(4)补充性功能
政策性金融机构主要承担商业性金融机构无力或不愿承担的长期资金信贷业务，主要是补充完善商业性金融机构的功能。这表现在两方面:一方面，对技术、市场风险较高的领域进行引导补充性投资，对投资回收期过长的项目及低收益的基础设施补充投资;另一方面，直接对风险企业、低收益企业、低资信企业融资，间接地对企业信用形成担保，以引导商业性金融机构对其融资(吴泽艾，2003)。
2.2政策性金融支持煤炭战略企业发展的必要性与可行性 2.2.1政策性金融支持煤炭战略企业发展的必要性
(1)传统金融难以适应煤炭工业可持续发展的要求。
煤炭工业是一个资金需求大、周期长、风险高的行业。近年来，在市场经济不断深化的情况下，政府对煤炭工业的投入逐渐减少，银行贷款成为煤炭工业的主要融资途径。但是，信贷资金的特点及商业银行资产负债管理要求决定了贷款难以适应煤炭工业对赞金的需隶特点，全要原因:一方面，信贷资金主要来源于企业存款和居民储蓄，具有较强的流动性，无法满足煤炭投入的长期性和高风险性;另一方面，商业银行高负债经营的特点决定了贷款集中度不能过高。而金融支持煤炭工业的现状:一方面，煤炭工业的融资途径较为狭窄，传统的融资渠道难以适应煤炭工业可持续发展的要求，金融引导产业结构提升的作用也还没有充分发挥出来;另一方面，银行贷款又过度集中于煤炭行业，导致金融风险加大(郝冬莉，2006)。(2)政策性金融机构可以弥补传统商业性金融在煤炭工业发展上的不足。
政策性金融与商业性金融不同的地方，主要在于它能够主动地运用和依托政府信用，在没有市场的地方建设市场，在有市场的地方充分利用和完善市场。在运行中，政策性金融不直接进入已经高度成熟的商业化领域，而是从不成熟的市场做起。国内外经验表明，存在市场缺损的领域往往是政府关注的热点和难点，这些领域商业性金融不愿进入，从而成为政策性金融的核心领域。政策性金融的特点正好适应煤炭工业发展对资金的需求特点(张路漫，2005)。
2.2.2政策性金融支持煤炭战略企业发展的可行性
(1)区域政策性金融能够在煤炭工业发展中发挥更大的作用(罗涛，2003)一是区域政策性金融有更强的政策性。区域政策性金融肩负着重要的政策使命，其贷款投放的方向与力度，与政策导向密切相关;二是区域政策性金融有很强的政策执行能力。从制度设计上来说，政策性金融无论其贷款期限、利率，还是融资手段，都有着独特的优势，可以以市场手段实现政府的发展目标。这种制度的设计，为区域政策性金融政策执行能力提供了有力的保障;三是由于区域政策性金融不以赢利为主要目的，这就使得政策性金融相对超脱于即时的经济运行，能够注重弥补市场缺损、信用缺损，从市场建设角度构造与客户之间的关系，在培育市场的过程中开拓业务，为商业性金融后期介入起到“铺路搭桥”的作用。这一特点切合我国当前煤炭工业的发展特点，有着广阔的发展空间。
(2)国家政策支持煤炭行业向大型化、集团化发展为区域政策性金融机构发展提供了巨大的空间(张静林，2003)煤炭行业相对于其他行业而言市场化程度较低，建立区域政策性金融机构有利于实现行业的区域发展目标、弥补体制落后促进地方经济发展。实践证明，在市场发育不成熟、市场化程度较低的情况下，政策性金融机构通过构造融资平台将融资优势与政府组织协调优势相结合，可以帮助政府开发急待开发的资源与市场，解决经济发展中的瓶颈，发挥区域政策性金融的桥梁和纽带作用，实现政府对市场的引导。当然在具体实施过程中，政策性金融机构主要是立足于煤炭产业可持续发展中的瓶颈制约，通过政策性金融机构，实施形式多样的金融借贷措施。根据我国对煤炭行业区域政策和地区的需求，对煤炭产业提供长期和低息贷款通过政策性金融引导金融机构的投融资，推进市场建设促进区域经济社会协调发展。
(3)政策性金融在全球的实践为区域政策性金融机构提供了可借鉴的经验(余东亚，2004)政策性金融在全球越来越受到重视，像世界银行、亚洲开发银行、德国复兴信贷银行等政策性金融机构，都在区域性或一国的经济社会发展中承担重要职能。特别是在亚洲金融危机后，许多国家要求政策性金融机构发挥重要作用。如日本开发银行、韩国产业银行、马来西亚发展银行，都被赋予重整本国经济的新职能。这是因为，政策性金融无可代替。与其他融资方式相比，我国的政策性金融有着独特的作用。一是主动服务于实现国家经济发展战略和政策目标:二是充分发挥引导和导向作用，引导商业银行和社会资金，投入国家急需发展的行业和领域;三是发挥建设市场的独特作用。区域政策性金融机构的建立和发展可以充分借鉴政策性金融在世界各国的成功经验和做法。
(4)良好的经济运行环境和严密的政策法规体系为区域政策性金融机构的建立和发展提供保障(廖春燕，2005)通过近几年对煤炭工业的整顿、重组，以合理保护、强化节约为重点的资源开发监管体系，以大型煤炭基地和大型煤炭企业集团为主体的煤炭供给体系，以强化管理和投入为重点、先进技术为支撑的安全生产保障体系，以煤炭加工转化、资源综合利用和矿山环境治理为核心的循环经济体系，以《中华人民共和国煤炭法》和《中华人民共和国矿产资源法》为基础的法规政策调控体系正在建设和发展。我国良好的经济运行状况将拉动煤炭需求，产业政策的调整有助于煤炭工业的稳定、健康发展。这些都为区域政策性金融机构的建立和发展提供了良好的外部环境。
第三章政策性金融支持A集团发展的现状分析 3.IA集团发展现状及存在问题
A集团是以煤炭、煤化工、机械加工和煤电铝为主导产业的国有特大型企业。2007年末总资产580亿元。本部拥有充州和济宁东部两块煤田，截至2007年末，资源储量为36.6亿吨。赴外开发巨野、榆林、和顺、新疆、贵州和澳大利亚等地煤田，新增资源储量250多亿吨。所辖全资及控股子公司37家，其中控股子公司—B公司股份有限公司，是中国煤炭行业第一个同时在境内外发行股票并实现纽约、香港、上海三地成功上市的企业。
今天的A集团已突破了传统的煤炭企业模式，以煤为主延长产业链，三大主业并重发展，展示出跨行业、跨地区、跨国界、跨所有制经营的崭新风貌，向着创建主业突出、核心竞争力强、具有国际化水平的大型企业集团的既定目标迈出坚实步伐，为煤炭工业健康发展、打造创新型国家贡献自己的力量。在这个发展过程中，面临着各方面的机遇和挑战，需要大量资金，政策性金融支持可以发挥非常重要的作用。
3.1.IA集团的PEST分析
政策性金融助力企业“走出去” 篇6
支持重点项目
2009年，中国进出口银行全年发放贷款3684亿元，比上年增长25％；共支持了17424L美元的机电产品、高新技术产品、农产品出口，对外承包工程和境外投资等“走出去”项目，以及671亿美元的资源类和技术装备类产品进口。
这些贷款的发放重点支持了一批出口带动效应大的电站、电信、基建等大项目。在传统信贷模式基础上，研究推出了银团贷款和BOT(项目融资：建设一经营—移交)、BOOT(项目融资：建设—拥有一经营—转让)等融资模式，重点支持了一批具有战略意义和重大影响的海外收购项目；充分发挥政策性银行“雪中送炭”的作用，对一些“不缺技术、不缺订单、就缺资金”的企业，不是简单地压缩收回贷款，而是深入一线调查研究，在深入分析企业经营管理、政治大局和两岸关系的基础上，加大支持力度。
助力产业升级
2010年，进出口银行将坚持“区别对待，有保有压”，积极调整信贷投向，推动落实国家重点产业调整振兴规划，切实把信贷资源有效配置到国家重点支持和鼓励发展的领域。一方面大力支持新兴产业，支持自主创新，推动新能源、新材料、生物科技等战略性新兴产业，以及会展、旅游、服务外包等现代服务业发展。用高新技术改造传统产业，支持先进技术、重大装备和关键零部件进口，推动传统产业结构优化升级。大力支持高新技术产品和“两自一高”产品出口，促进出口产品档次和附加值的提高。
另一方面，促进重点产业调整振兴。积极调整信贷政策，支持企业技术改造和淘汰落后产能。对产能过剩产业中的企业和项目，要从严审查。加大对节能减排的支持力度，严格限制“两高一资”产品出口。积极拓展“绿色信贷”，支持发展低碳经济和循环经济。利用外国政府贷款和国际机构贷款，支持企业环保改造。
支持企业国际化
在加强与商务部等有关部委合作，为外贸企业提供融资便利多渠道支持外贸出口稳定增长的同时，进出口银行还力争支持企业的国际化。主要措施包括：大力开拓出口买方信贷业务，帮助企业争取订单、实现出口。加大出口卖方信贷支持力度，综合运用贸易融资和对外担保等方式，支持企业开拓新兴市场，保持和扩大国际市场份额。支持国内紧缺物资、重要能源和短缺原材料进口，增加国家战略物资储备。顺应企业“走出去”的新趋势，研究推广银团贷款和BOT、BOOT等模式。支持国内企业进入欧美等发达国家市场。支持企业通过并购、投资等方式获取能源、资源、技术、品牌和国际营销网络，积极开展国际经济合作。支持国内企业承揽国外重大工程，带动船舶、电站、冶金设备、装备制造和施工机械等成套设备出口。大力支持中国标准国际化。
严格完善信贷风险监控
浅析我国林业政策性金融支持问题 篇7
关键词:林业政策性金融支持 林权抵押贷款 森林保险 应对措施
中图分类号:F830 文献标识码:A 文章编号:1674-098X(2011)03(c)-0199-01
1 林业产业现状及问题
目前,全球金融危机虽有回暖迹象,但林业产业发展的形势仍较为严峻。林业产业的森林资源支撑较弱、整体增长方式粗放、林产品科技含量低、品牌意识薄弱等问题的长期积淀,集中体现了我国林业市场还没有发育成熟,林业产业的发展还处在初级阶段。一方面,林业产业市场过于分散,行政垄断突出,还没有形成竞争充分、管理规范、活动有序的大的市场环境。另一方面,市场对林业产业的联动作用也较弱,这种市场结构既不利于市场经济的发展,也不利于林业产业的发展。因此,这势必要求着财政性金融能给予相应的扶持。
2 林业政策性金融支持的特点及主要问题
政策性金融(policy-based finance)是指在政府支持和鼓励下,以国家信用为基础,由国家作为融资主体,运用各种特殊的融资手段和融资渠道,严格按照国家法律法规限定的业务范围、经营对象,以优惠性存贷利率或其他条件直接或间接地为贯彻和配合国家特定的经济和社会发展战略而进行的一种特殊性资金融通行為或活动。
林业政策性金融的运行旨在有效弥补多种林业融资需求,实质上体现一种特殊的林业财政融资,既克服了一般财政融资的无偿性效益低下的特点,又吸取了信贷融资有偿性效益高的特点。首先,政策性金融具有较好的方向性,较好地体现政府实施宏观林业调控的产业政策,支持一般商业银行不愿涉及的低盈利、高风险但社会效益较好的林业项目。其次,它又要讲究经济核算和经济效益,遵循资源配置的经济效益规律,从贷款的审查、发放、管理等环节对信贷资金的监管实现风险回避。再次,政府对政策性金融的运营进行严格规范之外,更重要的是要为之创造了一个能够形成“激励相容”的法律和制度环境。
加强对林业发展的金融支持,其重点一是开办林权抵押贷款业务,拓宽林业融资渠道;二要建立政策性森林资源保险制度,增强造林经营者抵御灾害和风险能力。但在实施过程中不可避免的出现了许多问题与矛盾。
林权抵押贷款是指以森林、林木的所有权(或使用权)、林地的使用权,作为抵押物向金融机构借款。它创造性地打破了长期以来银行贷款抵押以房地产为主的单一格局,引入了林地使用权和林木所有权这一新型抵押物,使“沉睡”的森林资源变成了可以抵押变现的资产。然而,在巨大的需求面前,林权抵押贷款业务存在缺陷:林农对资金的需求很大但是信贷率不足,林业经济发展周期长与过短的贷款期限不匹配,相关扶持优惠政策落实难且承办部门工作积极性不高,抵押贷款牵涉面广与部门协作机制缺位之间的矛盾。
我国森林保险出现较早,但发展十分缓慢。进入20世纪90年代后,森林保险一直停滞不前甚至出现业务萎缩的现象。
3 应对措施
林权抵押贷款不仅需要进一步深化林权配套改革,更需要银行、社会和政府职能部门加强协作,正确处理政策性与市场化、保护林农与壮大林业、防控风险与创新金融产品等关系。
(1)拓宽工作面,增强金融支持能力。引入更多参与主体,鼓励更多银行、担保机构开办林权抵押贷款,积极创办专门林业担保基金为林权抵押贷款提供担保。增加信贷品种,主动对接担保公司开办林权二次抵押担保贷款。提高林企贷款的额度和占比,适当放松对林权抵押贷款额度的上限控制,同时采取适当降低利率上浮幅度的措施,提高林权抵押贷款的吸引力和市场份额。
(2)缩短流程线,提升信贷服务水平。对不同额度的贷款实行差别流程管理,以贷款额度、用途、森林资产状况、信用等级等为依据实行差别利率。大力发展林业信用共同体、林业资金合作社等融资信用平台,形成“基地+林农+银行”、“林企+合作社+银行”、“林农+共同体+银行”等多样化的利益紧密型贷款模式,来拓宽林业投融资渠道,推动林权抵押贷款的健康发展。
(3)理顺关系网,构建部门协作机制。建立以政府为主导的林权抵押贷款风险应急机制,由金融机构与林业部门、法院签署合作协议,加大对非法行为打击力度,防范化解金融风险。制定信息共享制度,林业部门应将砍伐指标、林权流转、森林病虫灾害等情况及时告知金融机构,同时金融机构也应将林权抵押贷款详细情况向林业部门备案。同时,政府还要强化扶持点,改进完善优惠政策,强化政府保险补贴和风险补偿。
在森林保险工作中,应该全面发动创新机制,实现了多方“合作共赢”。
(1)造林大户与散户的协调并进。各级政府指定或成立职能机构专门负责,定期考核,确保政策性林业保险工作顺利开展。在开展森林保险工作中,大胆探索、不断创新,以国有林场、林业龙头企业、造林大户等为突破口,形成示范辐射作用,带动散户林农、小型林业经营者参与林业保险。
(2)财政、林业、保监等相关部门相互配合,各司其职。财政部门应负责做好保费补贴资金的预算、筹集、拨付、监督管理等各项工作,确保专款专用,并定期对资金使用情况进行监督检查。林业部门应对林业保险的实施提供技术支持,并与保险公司共同制订政策性林业保险的有关制度、协议、技术规范和标准,参与林业保险灾后查勘定损,提供必要的专业鉴定作为理赔依据,建立联合工作机制。保险监管部门要加强对政策性林业保险工作的监管,维护政策性林业保险的市场秩序和广大农户的利益。保险公司应提供政策性林业保险业务的承保、防灾防损、查勘定损、理赔等专业化服务,对承保和理赔情况进行张榜公示,做到公开透明。
林业是经济社会可持续发展的关键,亦是国家发展战略的重点,但也要看到林业产业发展面临的许多不利因素,因此我们可通过科学规划及积极的金融支持,强化林权抵押贷款和森林保险的实施与体制创新,优化产业结构,塑造龙头企业,创造品牌产品,开辟市场领域,提升产业素质及竞争能力,为实现林业产业的全面调整与振兴奠定基础。
参考文献
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