政策性制度论文（共12篇）
政策性制度论文 篇1
肇始于20世纪80年代初的村民自治, 是中国改革开放这一历史背景下亿万农民的伟大创举。在村民自治的选举、决策、管理、监督四个环节中, 村委会成员的民主选举是较为关键的一个环节。村委会选举的规范与否, 将决定着村民自治是否真正得到实施, 并进而决定着乡村民主化的成效。村民自治进程与法律的制定实施有着很大的关系。法律是实施包括村级直选在内的村民自治的前提条件和制度保障。如果没有全国统一的《村委会组织法》和各省制定的《村委会选举办法》, 就很难设想村民自治能够逐步推进。当然, 法律的制定并不能一劳永逸, 它应该根据形势的发展而不断地补充和修改。随着法律的修改, 村民自治进程也更能体现民意, 由政府推动的村民自治也就有了更大的民意基础。
一、我国有关村委会选举的立法活动
1982年宪法肯定了村委会是农村基层群众性自治组织, 其领导人由村民选举产生, 这就为村委会选举的立法工作定下了一个总的基调。1983年10月, 中共中央发出《关于实行政社分开建立乡政府的通知》, 要求在改革政社合一的农村管理体制的同时, 按村民居住状况设立村民委员会, 中央还要求各地在建立村委会的同时, 制定村委会工作简则, (1) 以便制定全国统一的《村委会组织法》。
1987年11月24日, 六届人大常委会23次会议以113票赞成、1票反对、6票弃权, 正式通过《村委会组织法 (试行) 》。该法对村委会性质、地位、职责、产生方式、组织机构、工作方式以及村民会议的权力和组织形式等作了比较具体、全面的规定, 从而使村民自治作为一项新型的群众自治制度和直接民主制度在法律上正式确立了起来。更为重要的是, 《村委会组织法》确定了村委会干部由村民直接选举产生的原则。在1982年宪法中只是确定了村委会干部由村民选举产生, 而并没有确定是直接选举还是间接选举。
1998年是个标志, 1998年11月4日, 村委会组织法 (正式法) 通过, 结束了长达十年之久的试行期。以此为契机, 各省纷纷依据新通过的组织法, 完备各省制定的组织法实施办法和选举办法, 使组织法和选举办法更具操作性、规范性。截至2010年10月, 全国有29个省 (区、市) 制定了村委会组织法实施办法, 31个省 (区、市) 制定了村委会选举的地方性法规。2005年7月29日, 山西省第十届人民代表大会常务委员会第十九次会议通过了《山西省村民委员会选举办法》, 进一步完善了我省村民委员会选举制度, 规范了选举程序, 为搞好我省村民委员会换届选举工作奠定了坚实的法律基础。
为适应农村经济社会的深刻变化, 特别是城乡户籍制度、农村税费制度改革的不断推进, 在总结村民自治实践基础上, 结合各地在7次以上的村委会换届选举中探索出的一些能够切实保障村民群众直接行使民主权利的经验和做法, 2010年10月28日, 全国人大常委会表决通过了修改后的《中华人民共和国村民委员会组织法》, 并颁布实施。修改后的村委会组织法着眼于规范程序、完善制度, 主要从村民委员会成员的选举和罢免程序、民主议事制度、民主管理和民主监督制度等方面进行了进一步细化完善, 突出了完善村委会选举程序和对村委会选举中的贿选等违法违纪行为的查处力度。至此, 我国农村基层民主政治建设的法律制度体系基本确立。
二、我国村委会选举法律制度存在的主要问题
(一) 缺乏对村民权利救济和法律责任的规定
不管是中央层面、还是地方层面, 立法缺乏对村民选举权利的诉讼救济制度的规定, 缺乏对行政主体侵害村民选举权利的法律责任的规定, 权利保障存在法律缺位问题。
1. 中央层面的立法缺位。
比如, 村委会组织法只讲了应当如何进行选举, 而没有讲违反选举规则后应受到的惩罚、制裁措施。规定过于原则, 存在如下问题:第一, 违法行为界定不当、列举不充分, 无法准确认定。第二, 举报主体界定不当, 有权举报的村民究竟是权利受侵害的村民还是其他任何一个村民, 而不问其有无选举权、其选举权利是否受到侵害。第三, 有权受理的机关太多, 且并未明确具体的处理机关以及各种机关处理决定的各自效力。第四, 更未明确应如何处理、应追究何种法律责任和有权处理机关不依法处理的责任。万一这些机关不依法处理, 怎么办。由此可知, 中央层面的立法的确缺乏对村民选举权利救济制度、对选举纠纷与违法行为进行处理的规定。 (2)
2. 地方层面的立法缺位。
既然在中央一级针对村委会选举开展的法律救济没有规范, 那么各省、市、自治区一级就更难进行详细规定了。各省在制定出台实施办法和选举办法时, 只能在现行法律框架内进行制度设计, 不能够突破高位阶的宪法和村委会组织法等法律规范的精神和原则, 否则就会违反立法法、有违法治基本精神。
3. 立法缺位的负面影响。
一方面, 由于没有法律救济途径, 村民的选举权利即使受到侵害, 也无法通过法律手段加以解决, 从而使法律赋予村民的选举权利不能得到有效行使。另一方面, 由于法律缺乏对村民选举权利的正当救济, 对选举违法行为查处不力会影响村民选举权利的行使。
(二) 法律渊源上还存在着上位法与下位法冲突的问题
各省制定出台的村委会选举办法和村委会组织法实施办法在某些具体程序上存在着与高位阶的宪法和村委会组织法存在冲突的地方。
1. 与宪法的冲突。
宪法是村委会选举的根本法律渊源。根据我国宪法规定, “中华人民共和国年满十八周岁的公民, 不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限, 都有选举权和被选举权;但是依照法律被剥夺政治权利的人除外。”各级各类关于村委会选举的法律规范和规范性文件, 都应该依据宪法规定而制定, 不应与宪法规定相冲突。但是, 在大多数省、市、自治区制定的村委会选举办法中都对村民的选举权和被选举权进行了限定, 特别是被选举权的限制性条件比选举权的限制性条件更为严格。
2. 与村委会组织法的冲突。
随着村委会选举的普遍推行, 一些省份出台了村委会选举法, 试图对村民选举权利救济作出规定, 但这些法律文件的法律效力层次较低, 且与上位法的村委会组织法存在着一定的冲突。上位法的村委会组织法没有赋予村民选举权利的救济权, 但下位法的省级村委会选举办法却赋予了村民的选举权救济, 这直接违背《立法法》的立法精神, 其法律效力也大打折扣。
(三) 保障选举的法律不能成为村委会选举权利保障的法律依据
实践表明, 目前维护和保障农村村民选举权的实体法和程序法尚不能满足村民行使正当选举的需要, 关于村委会选举的实体法与程序法存在着不平衡的问题。
1. 从实体法来看, 不管是行政法体系, 还是刑法体系, 均没有明确的法律条文直接适用于村委会选举的权利保障。作为规范村委会选举的唯一一部全国性法律, 2010年10月新修订的村委会组织法对于诉讼救济只字未提, 而只是规定“对以暴力、威胁、欺骗、贿赂、伪造选票、虚报选举票数等不正当手段, 妨害村民行使选举权、被选举权, 破坏村民委员会选举的行为, 村民有权向乡、民族乡、镇的人民代表大会和人民政府或者县级人民代表大会常务委员会和人民政府及其有关主管部门举报, 由乡级或者县级人民政府负责调查并依法处理”。根据这个规定, 具体“依”什么“法”“处理”并不明确。依照罪刑法定原则和目前立法状况, 这个“法”不可能是“刑法”, 也不可能是行政法律。
这样一来, 破坏村委会选举的行为发生后, 就没有合适的刑法和行政法进行保障, 这不能不说村委会选举的立法存在重大的缺陷。当然, 在对破坏村委会选举行为的司法实践中, 仍然有不少同志按照破坏选举罪和破坏集会罪定性, 但这种定性缺乏明确的法律依据, 其合法性和正当性值得怀疑。
2. 从诉讼法来看, 不管是民事诉讼、刑事诉讼和行政诉讼, 三大诉讼法都偏重于对公民财产权利和人身权利的保护, 而没有将村民选举权利纳入其各自的调整范围, 无法通过诉讼手段对侵害村民选举权利的行为进行救济、加以保护。 (3)
民事诉讼法规定了选民资格案件, 但民事诉讼法中规定的选民资格案件也只限于各级人大选举和国家机关领导人选举, 不适用于村委会选举。这样一来就将选民资格案件排除在人民法院的司法审查范围之外。这不仅不利于保护选民的选举权利, 而且为部分工作人员滥用职权创造了条件。
刑事诉讼法只能根据刑法的有关规定确定是否纳入自己的受案范围。我国刑法当中保护公民民主权利的破坏选举案, 只限于人大代表和国家机关领导人选举。这样一来, 对于村委会选举中出现的以暴力、威胁、欺骗、贿赂、伪造选举文件、虚报选举票数的妨害选民自由行使权利的行为, 并无具体的罪名来定罪量刑, 导致刑事诉讼救济程序无法启动。
行政诉讼法虽然赋予了村民“民告官”的权利, 但行政诉讼法的受案范围只限于国家行政机关侵犯公民人身权和财产权, 而不包括村民的选举权、被选举权等政治权利。因此, 针对村委会选举所引发的权利纠纷不能适用村委会选举。
三、我国村委会选举法律制度改革的政策性建议
村委会选举问题的存在要求我们根据农村实际采取一些对策性措施, 以保障村民正当地行使选举权。一方面响应已有呼声、争取尽快制定统一的《村委会选举法》, 并在该法中确立选举诉讼救济制度;另一方面要健全村民选举权的宪法、诉讼和行政救济体系, 将现有的刑法和三大诉讼法加以修改, 使其适用于村委会选举, 以此控制村委会选举中的行政侵权和规范村委会选举行为。
(一) 尽快制定全国统一的村委会选举法
前面已经谈到, 目前保障村民选举权的实体法和程序法严重不平衡, 相对来说, 存在着一种重实体轻程序的现象。为了解决这一问题, 建议应尽快制定出台一部全国统一的《村民委员会选举法》, 用全国统一的村委会选举法来规范当前的选举行为。制定一部统一的村委会选举法, 有利之处在于:第一, 目前有了一部村委会组织法, 应该有一部村委会选举法, 并在该法中确立有关选举的诉讼救济制度, 这样就可以使村委会的实体法和程序法相匹配。第二, 可以使我国村委会选举法律体系更加完善。一旦制定全国统一的村委会选举法, 各省市区人大常委会制定村委会选举实施办法, 就会使我国的村委会选举法律体系中既有国家统一的专门法律, 又有各具特色的地方法规, 从而使村委会选举法律体系更加完善。第三, 可以使我国目前推行的村委会选举更加规范。第四, 可以使我国广大农民民主选举的权利得到更好的法律保护。第五, 制定村委会选举法可以凸显选举在村民自治中的核心地位。
(二) 建立健全村委会选举的行政救济体系
1. 行政复议。
行政复议主要针对行政机关及其工作人员侵害村民选举权利的违法行政行为。当行政机关指选、派选、直接罢免村委会成员、不依法发放当选证书、不及时处理与选举有关的争议和纠纷、对村民进行行政处罚违法等情形时, 村民认为自己的选举权受到行政机关及其工作人员侵害, 可以提出行政复议。这是因为依据行政复议法第六条的规定, (4) 行政机关侵犯相对人合法权益的所有具体行政行为都属于行政复议的范围, 它既包括相对人人身权、财产权, 也包括相对人的选举权、被选举权在内的民主政治权利。另外, 依行政复议法的规定, 行政相对人可以对一定的抽象行政行为提起行政复议, 因此从理论上说, 村民如果对县、乡人民政府及其工作部门作出的有关村委会选举的规定不服, 也能够提起行政复议。 (5) 因此可以先行将行政复议制度引入到村民选举权利救济机制中来, 即村民对县乡人民政府及其工作部门作出的有关村民选举的具体行政行为或规范性文件不服时, 可以申请行政复议。
2. 信访救济。
信访制度从性质上说既是行政救济制度, 又是监督行政制度, 但更主要的是一项行政救济制度, 是以行政复议和行政诉讼制度为主体的我国行政救济制度的补充。很多省级选举法规规定, 村民可就选举事项向有关行政机关申诉, 这种申诉其实是包括信访在内的。完善信访制度, 目前应明确具体的受理机关及其职责, 完善其工作程序, 增强信访工作的透明度。 (6)
3. 行政复议优先于行政诉讼。
行政复议和行政诉讼是行政救济的两种重要手段, 二者相比, 行政复议应该优先。特别是目前还没有将行政机关侵犯公民民主政治权利的具体行政行为纳入到行政诉讼的受案范围更是如此。有学者建议, 在制定村委会选举法时应规定“村民委员会换届选举时, 应当接受乡级人民政府的指导, 乡级人民政府不得干预依法属于村民自治范围内的事项。村民有权就乡级人民政府违法干预村民自治的事项, 向县级人民政府申请复议。对复议结果不服的, 可以向人民法院提起行政诉讼。”由于选举的复杂性, 在申请复议期间, 应当不停止选举。
(三) 建立健全村委会选举的诉讼救济体系
前面的研究表明, 刑事诉讼、民事诉讼、行政诉讼三种诉讼方式均不能对当前的村委会选举争议提供支持和帮助, 因此, 建立健全村委会选举的诉讼救济体系就变得极为必要和重要了。 (7) 有学者建议, 应设立专门的村委会选举裁判机关, 明确规定选举裁判机关的权利与义务、诉讼期限、可量化的处罚标准。但多数学者认为, 专门的选举裁判机关运行成本过大, 再加上按照我国现行宪法体制, 不可能在权力机关、行政机关和司法机关之外另外设一套新体系, (8) 因此建议应该设计一套完备、科学的选举诉讼程序, 主要设想是扩大选举诉讼的范围, 将村委会选举纳入到刑事诉讼法、民事诉讼法、行政诉讼法中关于选举的诉讼适用范围。这种救济模式的实质, 是将各种选举活动纳入到司法审查的范围内, 其优点是立法成本小, 修改幅度也不大。具体来说:
1. 修改《行政诉讼法》。
将行政机关侵犯村民选举权的行为纳入到行政诉讼的受案范围, 允许权利相对人提起行政诉讼;增加对行政机关侵犯村民选举权所应负的行政责任的规定, 建立对行政侵权行为的行政赔偿制度。在行政诉讼救济中, 应将行政主体在村民选举中的违法行政行为纳入行政诉讼的受案范围, 规定凡村民认为有关行政主体在村民选举中侵犯其选举权利的, 均可提起行政诉讼。行政诉讼救济中还应增加关于行政机关侵犯村民选举权利应当承担的行政责任的规定, 并可建立违法行政行为的行政赔偿制度。 (9)
2. 扩大民事诉讼法关于选民资格案件的适用范围。
一方面, 将村委会选举中选民资格案件列入民事诉讼程序, 使《民事诉讼法》中适用“选民资格案件”的特别程序扩大适用于村民选举, 在选民认为自己的选举权受到侵犯时, 可在法定期限内向基层人民法院起诉, 由法院按照民事诉讼法中的选民资格案件的程序进行审理;另一方面, 扩大民事诉讼中选举争议的范围, 把“候选人资格”等案件纳入《民事诉讼法》的诉讼范围;同时增加对村民选举委员会违法行为的认定和处理程序的规定, 并可增加对侵害村民选举权利的民事责任的规定。选民认为其他选民或者候选人存在贿选、舞弊等违法行为, 或者对计票、当选人资格有异议时, 可在法定期限内, 直接向基层人民法院起诉, 由法院来裁决。
3. 扩大刑法和刑事诉讼法的适用范围。
将破坏村委会选举的行为纳入到现行《刑法》的“破坏选举罪”, 即将刑法第256条修改为:“在国家法律规定的政治性选举过程中, 以暴力、威胁、欺骗、贿赂、伪造选举文件、虚报选举票数等手段破坏选举或者妨害选民和代表自由行使选举权和被选举权, 情节严重的, 处三年以下有期徒刑、拘役或者剥夺政治权利。”或在“选举各级人民代表大会和国家机关领导人员”后, 加上“村 (居) 民委员会成员”, 扩大原“破坏选举罪”内涵。对其他破坏村委会选举、严重侵害村民选举权利、具有刑事违法性的行为, 也可以规定在刑法中。
有了刑法对村委会选举的保护, 在刑事诉讼救济中就比较容易解决权利救济缺位的问题。因为根据“罪刑法定”的原则, 既然刑法应扩大破坏选举罪的适用范围, 那么刑事诉讼法也应将村委会选举纳入到诉讼的受案范围。
参考文献
[1].陈纯柱.村民自治中“四大民主”的法制化研究.社会科学研究, 2003 (3)
[2].何泽中.论村民自治权的法律救济.法学论坛, 2005 (5)
[3].王旭宽.村民自治权冲突及其法律救济的不足与完善.云南社会科学, 2006 (5)
政策性制度论文 篇2
农业保险是保护农业生产、保障农民利益、提高农产品市场竞争力的有效手段。按照《中共中央国务院关于积极发展现代农业扎实推进社会主义新农村建设的若干意见》(中发〔2007〕1号)关于“积极发展农业保险，按照政府引导、政策支持、市场运作、农民自愿的原则，建立完善农业保险体系”的要求，结合本市工作实际，制定本方案。
一、指导思想
以科学发展观为指导，以提高农民抵御自然风险和农业综合生产能力为目的，探索运用保险机制，建立符合本市实际的政策性农业保险制度，为都市型现代农业发展提供有力保障。
二、发展目标
探索建立适合本市实际的政策性农业保险制度，将政策性农业保险纳入农业支持保护体系，逐步扩大覆盖面，有步骤地建立多形式经营、多渠道支持的政策性农业保险体系。“十一五”期间，政策性农业保险覆盖主要种养业生产项目的30%。
三、基本原则
(一)农民自愿与政策引导相结合。在坚持农民自愿投保基础上，将农民参加政策性农业保险与落实其它支农惠农政策有机结合，调动农民参加农业保险的积极性，充分发挥支农惠农政策的积极效应。
(二)保护农民利益与培养风险意识相结合。制度设计的核心在于保护农民利益，突出农民的主体地位，在保障农民成为制度受益主体的同时，进一步加大宣传教育力度，培养农民的风险意识、市场意识、合作意识和互助意识。
(三)政府推动与市场运作相结合。农业保险是准公共物品，政府在积极组织推动和给予财政税收政策支持的同时，充分发挥市场配置资源的作用，利用商业保险公司等各种市场资源开展业务运作。
(四)农业保险与灾害救济相结合。农业保险是农业风险管理和灾害救助方式之一，实现农业保险全覆盖是一个长期渐进的过程，为体现公共财政的公平与普惠，在鼓励农民积极参加农业保险的同时，灾害救济制度与农业保险互相配合、互为补充。
(五)农业保险与改善农村金融服务相结合。通过建立政策性农业保险制度，进一步改善郊区农村信贷环境，提高农业经营主体资金融通能力，有效防范化解农村金融风险，引导金融资金投入都市型现代农业建设。
四、制度架构
政策性农业保险制度应为多方参与、风险分散、多层次的风险保障机制，充分调动农民专业合作组织、农产品行业协会、农业龙头企业、商业保险公司和农民等各方面积极性。根据本市都市型现代农业发展需要和风险特点，制度涉及四个层面。
第一层面：农民缴纳部分保费、承担部分风险，受灾出险后获得相应风险补偿；
第二层面：商业保险公司按照保单合同约定承担农业风险损失；
第三层面：商业再保险公司按照再保险合同约定承担商业保险公司农业风险损失中应分担部分；
第四层面：建立巨灾风险准备金，用于补贴超出商业保险公司合同约定的农业风险损失。
其中，财政给予参保农户保费补贴，给予经营政策性农业保险业务的保险公司管理费用补贴，提取巨灾风险准备金。商业保险公司按照“单独立账、单独核算、盈余结转”的原则管理政策性农业保险保费收入。参保农民获得农业生产经营成本损失补偿。
五、运作方式
本市政策性农业保险制度采取政府引导、政策支持、市场运作、农民自愿的方式运作。
(一)管理协调机构职责。建立市政策性农业保险工作协调小组(以下简称协调小组)，由主管副市长任组长，市政府秘书长、主管副秘书长和市农委主管领导任副组长，市农委、市发展改革委、市财政局、市国资委、市政府法制办、北京保监局、市国税局、市地税局、市气象局等部门组成。协调小组主要负责研究完善农业保险的政策制度；组织制定农业保险工作措施；审定费用预算、工作计划；协调各项工作开展；检查监督工作落实。
协调小组办公室设在市农委，主要负责组织开展农业保险政策调研、提出完善建议；编制农业保险规划和计划；确定政策性农业保险领域和评估险种费率；提出政策性农业保险费用预算；组织选定商业保险公司开展业务；开展农业保险宣传、农业灾情统计。
(二)保险公司职责。按照法律法规和农业保险险种及风险特点制定保险条款和费率；发挥保险在防灾减灾和处理灾害事故中的积极作用，建立农业风险预警提示制度，加强风险防范；合理安排再保险，分散农业风险；及时查勘、定损，履行赔偿责任。
(三)支持政策措施。
1.财政补贴。保费补贴：“十一五”期间，政策性农业保险覆盖主要种养业生产项目的30%，重点开办果品、蔬菜、粮食、肉禽、奶牛五类政策性农业保险业务。财政给予参保农民50%的保费补贴，各区县可根据实际累加农民保费补贴。
经营管理费用补贴：按照确定的政策性险种，委托商业保险公司经营管理，财政给予商业保险公司经营政策性农险险保保费收入10%的经营管理费用补贴。
农业巨灾风险准备金：“十一五”期间，市财政按照上年农业增加值的1‰，预提农业巨灾风险准备金。
2.税收减免。依法对农业机耕、排灌、病虫害防治、植保、农牧保险以及相关技术培训业务，家禽、牲畜、水生动物的配种和疾病防治，免征营业税；积极申请农业保险所得税减免政策。
3.鼓励商业保险公司依托农民专业合作组织、农产品行业协会和农业龙头企业开展农险业务，拓展农村保险市场。通过政策性农业保险制度建设促进农民组织化程度的提高，在农民自愿基础上，鼓励各区县组织分散农户以村、乡镇为单位整体参保；鼓励由农业龙头企业带领基地农户集中参保；鼓励由农民专业合作组织和农产品行业协会组织社员(会员)集中参保。
(四)市场运作管理。经营政策性农业保险业务的保险公司应是经保险监督管理部门批准的合法经营机构，且偿付能力充足、管理制度完善，能够提供适合农民需求的保险产品。政策性农业保险管理机构通过市场方式选择符合条件的保险公司经营农业保险业务。保险监管部门依据国家有关法律法规监管经营政策性农业保险公司的条款费率和经营行为。
政策性制度论文 篇3
由于渔业“高投入，高产出，高风险”的特性，渔业保险也充满风险，商业保险公司根本不愿碰这块“烫手山芋”，从而出现了“真空地带”。导致一些商业保险公司对渔业保险“望而却步”。资料显示，从1984年至1994年10年间，全国各保险公司共收取1.14亿元渔船保险费，结果赔付了1.14亿元。事实上，渔业保险的业务相对其他保险更为复杂：保险费率难以厘定，损失难于评估，理赔难度大。所以，成本高风险大，保险公司要做，费率就会很高。费率高，老百姓就保不起；费率低，又缺乏分保制度，风险集中在保险公司，致使赔不起损失。
上世纪九十年代，由农业部牵头，成立了中国渔船船东互保协会（2007年7月改称中国渔业互保协会）。中国渔业互保协会的成立，标志着在我国高风险的渔业有了风险保障，给从事海洋渔业事业的渔民、渔船带来了希望。至2008年中国渔業互保协会年保费收入突破3个亿，巨大的惊喜背后，意味着为更多的渔船、渔民提供风险保障。但是相对于我国渔业大国的地位，相对于50多万艘机动渔船、180万捕捞渔民、1200万渔业人口，相对于每年因自然灾害和意外事故造成几百亿的渔业经济损失，协会也恰恰就是“汪洋中的一条船”，起到的作用杯水车薪。
于此同时，尽管多数船主、船东认识到渔业保险的重要性，但是由于物价飞涨，不但要应付渔民高额的保费，更要面临燃油、维修以及给渔民开资等问题。大大动摇了在渔业互保协会参加保险的决心。更有一些商业保险公司，凭借其低费率获得广大渔民的青睐。但是，商业保险却不做养殖保险，船舶保险也是做大避小，做钢避木。因此，处于渔业之中的高风险包袱都扔给了渔业互保协会。这使得协会运作步履维艰。
从根本上看，渔业互助保险须得到政府的财政补贴以及相关优惠政策的扶植。只有这样，才能够使渔业互保协会得以正常运作，良性发展，并可以不断扩大展业，造福于更多的渔业从业人员。随着我国国力的不断增强，支农惠农政策的不断完善。在党中央、国务院高度重视下，出台了政策性渔业互助保险政策。与商业性保险比较而言，政策性渔业保险主要不是依靠价格机制和市场竞争来发展业务，而是靠国家政策和政府力量来发展壮大。它需要国家利用法律、行政、财政、税收、金融等非市场化手段为渔业保险提供一种制度安排，它的服务领域是商业保险部愿涉足的、风险极高的渔业领域；它的服务对象是目前居弱势群体地位的广大渔民；它的服务目的是使这些渔民享受最基本的保险服务，是他们在受灾后能够及时得到经济补偿和救助，能及时恢复生产和生活；它的目标是不断提高政策性渔业保险在广大渔区和涉渔领域的广度和深度，发挥最大的神会效益，使渔民和政府都能满意的双赢结果。
2008年4月28日，农业部办公厅下发的农办财〔2008〕67号文件《农业部办公厅关于组织申报2008年渔业互助保险中央财政保费补贴试点项目的通知》，决定于2008年5月1日开始在全国七个重点渔业省部分重点渔区开展渔业互助保险中央财政保费补贴试点工作，补贴险种为渔船全损互助保险和渔民人身平安互助保险，补贴比例为25%，补贴资金总额为1000万元。试点承担单位确定为中国渔业互保协会及有关省级互保机构。由于渔民享受到了中央财政保费补贴，所需交付的保金要比原来低很多，所以许多渔民纷纷来到各地的互保机构参加保险。更有一些主机功率在136千瓦以上的大船的船主、船东积极到各地的互保机构为自己的渔民、渔船购买保险。由此构成一个良性循环，羊毛出在羊身上，互保协会所收取的保费越多，其为渔民提供风险保障的能力也就越强，为渔民做的贡献也就越大。
值得一提的是，沿海一些地方政府也逐渐意识到这种“抛砖引玉”的重要性。在给予渔民一些政策上的优惠外，也参照中央财政保费补贴的办法，提供了相应的资金补贴。以辽宁省大连市金州新区为例。2008年农业部办公厅下发的农办财〔2008〕67号文件《农业部办公厅关于组织申报2008年渔业互助保险中央财政保费补贴试点项目的通知》下发到原金州区后，区海洋与渔业局领导对此高度重视，局长向主管区长申请区政府为中央政策性保险配套资金。经区政府研究决定，对政策性保险给予1：1配套补贴。补贴对象为辖区内20马力以上、证书齐全有效且具备适航条件的渔船，该补贴的发放与中央财政补贴同步进行。至今，金州新区（原金州区与原开发区）船籍的渔业船舶，可享受渔船全损保费的50%补贴。从2008年开始至今，新区政府一直为渔业互保配套资金，配套资金达80万元左右。
从外部大环境看，走“政策性渔业互助保险”之路是渔业行业的唯一选择，也是正确选择。一是符合党中央、国务院一系列方针政策要求；二是符合我国基本国情和渔业行业发展实际；三是受到各级地方政府的普遍欢迎和渔民群众的热情拥护；四是符合转变政府职能、强化公共服务管理的需要，具有得天独厚的行业管理优势。从内部小环境看，政策性渔业保险是渔业安全生产管理工作的重要组成部分，可以充分发挥行业管理优势。协会依托渔监、船检部门开展工作，可最大限度降低运作成本，还可以贴近渔民、熟悉情况，做到迅速赔付、取信于民。
现代政策性渔业互助保险制度的出台使渔业互保事业能够稳步、持久、健康发展，做强做大。让渔业互保为我国渔业保驾护航，为广大渔民安全生产、确保渔民生命财产损失提供可靠有力保障，使渔业互保真正成为广大渔民安全与风险保障的基地。
参考文献
[1]孙颖士，论现代渔业建设中的渔业保险制度.
[2]杨斌，渔业互助保险为渔民撑开保护伞.
[3]李建华，发展现代渔业面对三大安全问题.
[4]孙颖士，中国农业政策性保险论文选.
排污权交易制度政策建议 篇4
1排污权交易内涵
排污权, 即污染物排放的权利, 这种权利通常表现为排污许可证。排污权交易就是通过市场机制, 允许各个企业按交易原则将排污许可证出售或者购进, 将环境容量资源作为商品在各个企业之间实现有效的转移。排污者可在排污权市场上, 从其利益出发, 自主决定污染治理程度, 然后买入或者卖出排污权, 在该过程中, 自发进行资源的最优配置。同环境标准和排污收费制度相比, 排污权交易是一种基于市场的经济管理手段, 它更充分地发挥了市场机制配置资源的作用。
2国内外排污权交易现状
2.1 发达国家排污权交易现状
排污权交易的理论和实践主要由美国发起。1974年, 美国就允许大气污染物在企业内部和企业间进行交易试验;1977年起, 美国政府制定了一系列政策法规, 开启了不同企业间排污量的转让和交换;1982年, 美国环保局允许各州建立排污交易系统, 排污权交易得到全面推广;1986年, 美国环保局颁布《排污交易政策的总结报告书》, 详细规定了排污权交易的规模和准则。
同样是发达工业化国家的德国, 自2002年初开始实施碳排放权交易制度, 目前该制度已逐步拓展排污权的取得、交易、许可、收费以及相关标准等多个领域, 形成了比较全面的政策法律体系。
放眼全球, 目前的排污权交易市场还在不断发展完善。美国、荷兰、德国、法国、日本、加拿大、俄罗斯、澳大利亚等国都有了自己的排污权交易市场。
2.2 我国在排污权交易方面的积极探索
长期以来, 环境资源在我国被无偿使用。然而, 社会经济的快速发展, 使得环境资源的约束作用越来越凸显, 逐渐成为经济发展的瓶颈。
为调动各方面的治污积极性, 就必须引入市场机制。国家环保局在推行排污许可证管理制度的基础上, 进一步探索并组织排污交易政策的试点工作, 开始推行排污权交易。
在大气排污权交易方面, 20世纪80年代末90年代初, 上海率先进行了尝试。1991年, 国家环保局开始试点大气排污权交易, 首批选择了太原、包头、开远、柳州、平项山、贵阳六城市。2001年9月, 在国家环保总局和美国环境保护基金会的指导下, 南通市天生港发电有限公司有偿转让1 800吨二氧化硫排污权, 开创了国内以“排污权”形式交易的先河。
在水排污交易权方面, 2004年, 南通市环保局审核确认由泰尔特公司将排污指标剩余量出售给亚点毛巾厂, 这是中国首例成功的水污染物排放权交易。2008年8月, 财政部、环保部和江苏省政府联合在太湖流域开展主要水污染物排污权有偿使用试点。
2007年11月10日, 国内首个排污权交易平台——浙江省嘉兴市排污权储备交易中心揭牌成立, 这标志着国内的排污权交易走向规模化、制度化。
“十一五”以来, 全国各地纷纷开始了排污权交易的实践, 不少地方还出台了排污权有偿使用和交易的相关政策措施, 使得过去无偿分配到的排污指标, 通过二级市场运作, 逐步向有偿使用转变。根据国家污染减排工作的总体要求, 参与交易的污染物项目也相应地在原有的化学需氧量、二氧化硫的基础上, 新增了氨氮和氮氧化物等。《国家环境保护“十二五”规划》中明确指出, “要健全排污权有偿取得和使用制度, 发展排污权交易市场, 排污权有偿使用和交易将成为“十二五”排污总量控制前提下主要的环境经济政策探索领域, 建立健全排污权有偿使用和交易制度, 成为国家2012年深化经济体制改革的一项工作任务。”
3排污权交易存在问题
排污权交易制度作为一种极具效率性的环境管理措施得到了广泛的认可, 但其自身亦存在某些缺陷。
3.1 从环境资源自身的特点来看, 排污权难以确定产权主体
产权理论认为, 只有排他性的、流动的产权才能使资源得到充分合理利用。一旦产权不能定义清楚, 那么外部性问题解决的交易成本就会很高。但排污权从其自然属性、市场属性和社会属性来分析, 均不具备有效产权的特性。
3.2 较高的政府管理成本和交易费用
为确定企业排污量, 施加管理措施, 政府需要对企业的排污量进行经常性的监测, 势必增加政府的管理成本。同时, 由于信息的不对称, 政府相关机构很难根据所掌握的现有资料确定各污染企业的实际排污情况, 所以也就难以有效地在各污染企业间分配排污许可。
3.3 排污权的价格信号失真
目前许多环境资源作为公共财产, 有的没有市场价格而游离于市场之外, 有的定价太低或有补贴导致价格扭曲。环境污染往往具有潜在性、渐进性、后发性和长期性, 从而导致市场价格信号的滞后性和局限性, 导致排污权与收取的费用并不等值, 难以发挥排污收费的经济杠杆作用。
3.4 环保技术及基础障碍
目前受环境科学技术的限制, 加之污染的流动性、外部不经济性、影响的长远性等特性, 难以对环境的受害程度进行精确量化的信息处理, 使得产权交易的合理性、科学性受到极大的限制, 给产权交易的实际管理与操作带来难度。而一些环境问题如有毒有害化学物质及敏感地区的环境问题, 必须按严格的环境法规来管理, 不存在市场交易的可能性。
3.5 现行管理体制的局限
目前环保法律法规尚没有明确排污交易的合法性, 缺少强有力的支撑;代为国家行使排污权的管理部门也没有明确;排污产权的评估、咨询等中介机构也未建立, 排污权交易的社会信用体系尚未建立, 执法机制也存在缺失;环境资源的市场发育也不健全。
4排污权交易政策建议
4.1 明确排污权, 建立和完善环保产权制度
我国排污权的权属关系不清晰, 表现为排污权的占有主体不明, 使用主体不清, 处置缺乏规范化的制度。排污权制度建设的目标应是:所有权“一元化”, 使用权“多元化”和处置权“规范化”。所有权“一元化”指排污权的主体是国家, 由国家委托一个行政管理机构来行使所有权。使用权“多元化”是指为了实现环境资源的合理流转, 应该允许多钟经济成份的竞争经营, 实现多元化格局。排污权处置权的“规范化”指, 必须通过政策、法律、法规的约束, 规定排污权的所有者和经营者正确处置排污权。
4.2 促进排污权交易的的合法化, 建立健全相关法律法规
目前我国对能否进行排污交易在法律上还没有明确规定, 只是在排污许可证制度中有相关条款, 亟需在法律法规上作出明确规定, 对排污权交易的各个环节做出细化规定, 使得排污权交易有法可依。
4.3 改革排污权初始分配方案, 充分引入市场机制
初始分配获得的排污指标数量多, 就意味着额外获得了一笔资金投入, 会导致社会利益分配不公、竞争地位不平等的矛盾。虽然从整个社会的宏观角度讲, 任何排污企业都没有损失, 也没有损害整个社会的利益, 但对单个微观主体来讲, 其效益影响是十分明显的。应当改革排污权初始分配方案, 改分配为拍卖或招标, 使得排污权分布趋于合理。
4.4 降低管理费用, 激活排污权交易
交易费用在排污权交易过程中非常敏感。排污权交易双方进行交易的直接动因是获得利益, 如果存在交易成本, 就会对交易产生压抑作用, 整个交易体系可能就会受到影响, 甚至造成整个排污权交易市场的成交萎缩。
4.5 通过中介机构实现排污权交易社会化
通过建立社会化的中介组织, 并培育其成为排污权交易的专业服务机构, 为排污交易主体提供必要的交易信息, 消除交易障碍。建设排污权要素市场, 调动和激发企业治理环境污染的内在动力和活力。完善环境金融市场, 仿效银行的经营模式, 使得排污权在交易的同时可以存贷, 逐步实现排污权交易社会化。
4.6 制订促进排污权交易的激励政策
排污权交易的买方由于超标排污, 面临无法正常生产或严重处罚, 交易愿望非常迫切;而排污权交易的卖方, 如果不是面临强烈的资金需求, 很有可能待价而沽, 因为排污指标的价格有可能会因为某些环保考核而上涨, 所以通常并不急于出售。这就造成买卖双方无法达成共识, 甚至无法交易。因此, 政府及有关主管部门应该从政策层面加以引导和扶持, 在交易不活跃时积极向排污单位购买富余排污权, 以保护其治理污染的积极性;对积极出售富余排污权的排污单位, 政府可以保证在其重新需要增加排污指标时优先向其提供并给予优惠等。
4.7 根据区域总量控制目标合理界定排污权交易对象
从理论上讲, 要充分发挥排污权交易的作用, 最大限度优化环境资源配置、改善区域环境质量, 就需要尽可能大地扩大排污权交易对象。但是, 排污权交易对象的增加又会增加政府的工作量和交易成本, 对于政策法规的要求也会增加, 因此, 必须充分调研区域环境容量, 进行科学的评价与计算, 测算出一个控制区域的最大污染物排放允许量, 计算出区域所需削减的污染物总量, 并将削减总量分解到本区域各个企业, 确定各个企业的总量控制目标, 并据此确定排污权交易对象范围。
4.8 积极发挥政府在排污权交易中的宏观调控作用
政府必须对排污市场行为和企业行为进行有效监督管理。 (1) 要采用经济杠杆作用, 降低区域污染物排放总量。如根据区域环境容量, 适时征收“交易税”, “交易税”可以是现金, 也可以是一定数量的排污权, 从而达到最终减少排污的作用。 (2) 要重视破产兼并企业排污权处置。在排污单位破产或被兼并时, 无论其排污权最初是如何获得的, 政府应鼓励排污权作为企业资产进入破产或兼并程序, 而不是无偿处置。 (3) 在一些特殊情况下难以发挥市场机制作用时, 政府必须通过政策、法律、法规等行政手段进行有效调节, 确保环境质量改善。
参考文献
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登记制度改革政策出台过程 篇5
2013年11月12日，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定 》：推进工商注册制度便利化，削减资质认定项目，由先证后照改为先照后证，把注册资本实缴登记制逐步改为认缴登记制。
2013年12月28日，人大常委会对《公司法》作出修改。2014年2月7日，国务院批准《注册资本登记制度改革方案》。2014年2月14日，国家工商总局发文要求停止企业年检。2014年2月19日，国务院对涉及市场主体登记的两部法规予以废止，对包括《公司登记管理条例》在内的八部法规作出修改。
2014年2月20日，国家工商总局对涉及市场主体登记的四部规章进行了修改，发布新的《公司注册资本登记管理规定》。
台湾死刑制度现况与政策建议 篇6
摘 要： 死刑制度的存废，必须呼应人民法感情，必且兼顾人权保障与人道关怀。就台湾而言，在立法上，限于重大侵害生命或国家社会安全法益的犯罪，才可保留死刑；同时也可参酌大陆的死缓制度，给死囚最后的观察机会，若其真诚悔改，经严谨公正的程序确认，可以改判无期徒刑或长期自由刑。法院必须坚守刑事诉讼法的无罪推定等相关原则，只有检察官求处死刑的案件，法院除非对于犯罪情节最重大之罪，手段凶残，显然无从教化矫正，否则不得科处死刑，且应修法要求法官评议一致，方可为死刑判决；此外，其他相关的配套，如矫正措施的改良、强化强制辩护制度等，亦不可忽略，以期死刑制度的改革能够真正成功。
中图分类号： D90 文献标志码： A 文章编号： 10012435（2015）06067810
死刑是古典的刑罚，与刑法有着同样悠久的历史，但随着社会变迁，人类文明发展至今日，死刑是否应该留存，出现极大争论。死刑涉及受刑人的生命权，同时必须衡量被害人及其家属的权益与观感，以及社会大众的正义感。死刑与伦理、宗教、哲学、政治、社会等息息相关，不是单纯的法律问题。不论废除死刑的正反意见如何，国际上确实是有越来越多的国家废除死刑；但以全球总人数的比例观察，死刑废除又未必是绝对多数。
因为死刑存废没有绝对性，所以双方争论才会没有休止。台湾也是如此。最近一次掀起台湾民众关注死刑议题，是因为2014年的“台北捷运随机杀人案”①。该年5月，21岁的男大学生郑捷于21日下午4时许，持刀于捷运车厢与车站内随机杀人，共造成4死24伤。由于嫌犯仅是成长背景单纯的大学生，案发后却毫无悔意，且经法院鉴定无精神障碍的情形下，经一审宣判四个死刑，目前二审上诉中。本案激起社会舆论的探讨，除了随机性的犯罪特征造成社会的不安感外，关于死刑存废与是否应予执行的议题，又再次浮上台面，形成正反两方的论战。
同样的，近年大陆也对于死刑议题讨论很多，显见两岸在死刑制度上，都进入刑事政策的十字路口，死刑是存或废，又或应当如何改革，都是重要的问题。本文先就台湾地区有关死刑制度的现况进行说明，再简述死刑存废的纷争，最后提出政策面的改革建议。毕竟，在死刑议题上，关于人民的法律感情、国际的法制趋势，台湾或大陆都不能置身事外，也都应该找到适合两岸人民的制度，以解决死刑的问题。关于大陆、台湾死刑的比较研究，可参见甘添贵《两岸死刑制度之比较研究》，《中兴法学》1991年第32期。
一、台湾死刑制度的规范与执行现况
台湾地区有关的刑法规范，普通刑法、特别刑法及附属刑法，保有死刑规定。普通刑法的死刑规定，例如，刑法第101条暴动内乱罪；第103条内乱通敌罪；第120条委弃守地罪；第271、272条普通杀人罪与杀直系血亲尊亲属罪；第332条强盗罪之结合犯等。特别刑法的死刑规定，例如，妨害国币惩治条例第3条伪造、变造币卷因而扰乱金融情节重大罪；陆海空军刑法第27条敌前违抗作战命令罪、第66条战时为军事上虚伪之命令、通报或报告罪等；残害人群治罪条例第2条消灭种族罪；妨害兵役治罪条例第16、17条妨害兵役致死罪；惩治走私条例第4条的拒查捕伤害致死罪等。附属刑法的死刑规定，例如，民用航空法第100条劫机罪、第101、110条的危害飞安致死罪。
为了避免刑罚适用的僵硬，以及国际废死的趋势，近年几次刑法修正中，已将唯一死刑的规定全面废除。法定刑中，唯一死刑的存在是没有道理的，因为一旦法官判断构成该犯罪，就只能发动死刑，完全没有任何审酌的空间，但个案不同，案情有别，只能判死的话，对于被告或社会来说，都是不合乎人的感性与理性的。是故，诸如2002年刑法修正，将掳人勒赎罪并故意杀人者的唯一死刑，改为处死刑或无期徒刑；2006年又将刑法有关海盗致人于死罪、海盗罪的结合犯的唯一死刑规定，修改为处死刑或无期徒刑。总之，目前台湾的普通刑法，已无唯一死刑的刑罚规定；陆海空军刑法中的唯一死刑规定，也都修正为选科死刑或无期徒刑。
在死刑的执行上，据数据显示，1981年至1986年有52人；1988年有22人；1989年升至69人；1990年更高达78人；1991年有59人。台湾近年执行死刑的人数，逐年递减。1997年开始，执行死刑达38人；1998年有32人；2002年执行死刑的人数降为9人；2003年有7人；2004年有3人；2005年有3人；2006年与2009年，没有死刑犯接受执行。参见（台）“法务部”：《2007年犯罪状况及其分析》，2008年12月，第177页；《2006年犯罪状况及其分析》，2007年11月，第179页；《2000年犯罪状况及其分析》，2001年11月，第164页。
不过，从2010年以后，台湾又陆续开始执行死刑，2010年4人；2011年5人；2012、2013年为6人，每年约有4到6位死刑犯接受死刑执行。许春金：（台）“法务部”司法官学院2014年委托研究计划《2013年犯罪状况及其分析》，2014年11月，第60页。
然而，台湾当局执行死刑的动机，却受人民议论。反对者认为，政府藉由执行死刑，平息社会对于政府处理治安问题不善舆论的手段。例如，“法务部”于2015年5月29日发生“台北市文化国小随机杀人事件”2015年5月，某男闯入台北市文化国小，随机对一名八岁女童两刀割喉。嫌犯落网供称：“因为找不到工作，所以生气想杀人。”事件爆发后，全台愤慨。参见陈恩惠，邱俊福等：《小二女校内遭割喉》，《自由时报》http：//news.ltn.com.tw/news/focus/paper/884889（最后造访日期：2015年8月3日）。
后，随即于同年6月5日即对六位判决确定之死囚执行死刑。“中央社”：《“法务部”执行死刑 黄主旺等6人面临枪决》，http：//udn.com/news/story/2/948199（最后造访日期：2015年8月31日）。endprint
不过，肯定者则认为，既然司法判决死刑定谳，依法当执行死刑，若判死而不执行，则司法威信将会扫地，且被判死者是犯下重罪者，基于社会正义的期待，本应执行。
同样的，台湾社会对于是否废除死刑的议题，也有两极化的意见。特别于发生高度瞩目的重大案件时，人权团体基于贯彻人权保障的理念与精神，认为废除死刑可以避免误判，造成无法挽回的冤狱，对于人性尊严、生命的绝对价值，具有积极的作用。例如“台湾废除死刑推动联盟”是在2005年12月由民间司法改革基金会、台湾人权促进会、辅仁大学和平研究中心、东吴大学张佛泉人权研究中心、台北律师公会、台湾促进和平基金会等团体单位，共同发起所组成。
对于一般民众，尤其是被害人家属，死刑除可彰显正义，平衡犯罪对社会所造成的恶害外，同时具有重建人民法感情的功能，[1]11-12所以依据数据显示，1990年有75%、1994年有69%、2001年有79%、2006年的调查指出，仍然有78%的民众表示不赞成废除死刑；“法务部”于2010年委托台湾中正大学犯罪防治学系，由杨士隆主持的《全国民众犯罪被害暨政府维护治安施政满意度调查》中也明白指出，仍有高达74%的民众不接受废除死刑的刑事政策。该报告指出：“总计仍有七成四民众不赞成废除死刑（包括45%坚决反对废除死刑，以及30%基本上不赞成废除死刑但有配套措施下愿意同意）”参照杨士隆：《全国民众被害暨政府维护治安施政满意度调查报告》，2010年1月。
最新的民调是台湾TVBS电视台于2015年6月作成，有82%的民众反对废除死刑。TVBS新闻：（TVBS民意调查中心）《八成二民众不赞成废死》，http：//news.tvbs.com.tw/local/news-602428/（最后造访日期：2015年8月25日）
从历年统计数据发现，台湾仍有八成左右的民众反对废除死刑。相同的观察，如杨文山、张喻婷《台湾社会对死刑的态度变化长期趋势之研究》，《刑事法杂志》 2007年第3期，第58页。
事实上，世界各国对于死刑存废的民意都在拉扯，以德国为例，西德在1949年就已经将死刑废除，但是根据Institut für Demoskopie Allenbach的年度统计报告，1950年代仍有55%的西德人民赞成死刑，直到1971年开始才有反对死刑人数比较多的现象（46%反对；43%赞成）。反对死刑人数较多的局面，一直到1990年代，因德国社会上发生多起儿童遭性虐待致死案件。1996年调查，高达60%赞成对虐儿致死的罪犯处以死刑，也有50%赞成将绑架萌杀的罪犯处以死刑。参照卢映洁：《简论德国与台湾之被害人保护措施，生活在一个没有死刑的社会》，《全华科技》，2005年3月，第37页。
毕竟死刑议题所涉及者，并非单纯的法律问题而已，此更包含传统文化、宗教、历史等诸多面相。在台湾，因果轮回、善恶有报的观念等，几乎是所有人生活的一部分，很显然的，废除死刑在台湾的民意上无法得到支持。[2]106、107不支持废死并不是错误，这本来就是一项价值判断；但对法律人来说，如何兼顾人权保障与民意依归，是必须思量的问题。
二、死刑存废的争执与检视
对于死刑存废的争论，学说上讨论很多，本文仅择要论述。简言之，支持死刑留存的理论认为死刑可以满足正义要求，且能预防犯罪，并合乎经济效益；反对死刑的则认为，死刑难以补救，违反现代刑事政策思潮，欠缺对于生命尊重的人道关怀。
（一）死刑留存论
反对废除死刑者认为，死刑象征正义得以实现，并且藉由死刑的威吓力达到预防犯罪效果；此外，死刑存有经济效益，不仅可以彻底将重大罪犯与世隔绝，更能节省监狱管理的支出，避免国库负担日益加重。主要理由如下：
1.社会正义的期待
人类社会长久存在“以眼还眼，以牙还牙”的观念，就是应报思想的写照。应报并非复仇，亦非群众攻击欲望的发泄，而是为实现正义，犯罪人因其实施的恶，必须得到该有的痛苦，而应报的重点就是出于衡平犯罪为社会所带来的损害。从该理论观点，自应有一个符合人民情感的正义社会与状态。当犯罪破坏这个状态后，就应透过刑罚来予以回复。[3]故依照应报思想，已发生之犯罪行为，是决定刑罚的理由与尺度，刑罚的种类与尺度，应依照犯罪行为的恶害程度与责任轻重加以决定，此即责任原则。[4]23以下重大残虐的罪犯被判死刑，是因其犯罪恶害程度高且情节严重，这是责任原则的展现，正义的实践。
此外，法律是人类社会互动下的产物，人类则是具有情感的理性动物，对于法律机制的考虑与设计往往无法脱离人民生活所需的情感诉求，也就是法律也需顺应人性的自然感受。因此，死刑的存在可以彰显“公的”正义，避免“私的”正义，亦即杜绝私刑，避免司法地下化。若人民的法情感无法循国家法律途径获得纾解，人民将对法律产生不信任，特别是天怒人怨的重大犯罪，若不执行死刑，犯罪被害人及其家属、亲友会认为司法不公，进而选择私下向犯罪者报复。换言之，死刑存留可以彰显社会的正义，平抚被害人的怨愤，进而维持法治国秩序的完整。
若有妥适的死刑执行方法，死刑也并不一定是“残酷的刑罚”。且从正当程序的观点看，死刑存废的问题与刑事裁判制度是不同层次的问题，对于极为凶残的犯罪者，实有剥夺其生命而完全从社会隔离的必要。美国学者伯恩斯（Walter Burns）指出：“罪犯必须为他们的罪行付出生命的代价。犯罪被害的幸存者，可以合理地要求这种补偿，因为我们也是罪犯罪行的受害者。只有透过惩罚罪犯，证明了世世代代、不分国界约束人类行为的法律的存在。”Walter Burns， “The Morality of Anger”，in：
PUNISHMENT AND THE DEATH PENALTY， ed. By Robert M. Blaird，NY：Prometheus Books 1995，p.151.endprint
总之，执行死刑才能有满足正义的要求，并且可以一劳永逸，永远根除后患。今日死刑虽仍存在，却仍有令人发指的刑案发生，故以宗教、人权的角度，或担心误判的理由，要求废除死刑，让人忧虑治安可能变得更糟。
2.预防犯罪的可能
从传统刑罚理论来看，所谓的一般预防理论，也就是威吓效果，是着眼于人的理性，因为人皆有权衡利害得失的能力，凡理性之人皆知欲望不能满足虽有痛苦，但如以犯罪方式满足欲望，从而接受刑罚制裁，其痛苦必大于欲望不能满足的痛苦，是故理性人宁愿舍弃刑罚的痛苦，而忍受欲望不能满足的痛苦。换言之，藉由刑罚所生的心理强制作用，可以吓阻一般社会大众，使之在犯罪的边缘悬崖勒马，并且标举出对抗不正行为的道德倾向，打消社会大众潜在的犯罪意念。另也有从特别预防的观点来看，将犯罪人视为社会的危险源、或是如同战争时之敌人，透过死刑将其永久排除等敌人刑法等思维来支持死刑的存续。有关德国Jakobs教授提出的敌人刑法理论之介绍，可参照曾淑瑜：《评雅布各斯（Gunther Jakobs）的“敌人刑法”》，《华冈法粹》2007年第37期，第33页。
以台湾“刑法典”为例，刑罚分为主刑、从刑，前者有死刑、无期徒刑、有期徒刑、拘役与罚金，后者则有褫夺公权、没收与追征、追缴或抵偿。刑罚对于一般社会潜在犯罪者存有威吓性，其可阻吓社会中可能对法益产生破坏之人，其中死刑最为严酷，对于人民的警示意味最大，一般预防功能最为强烈。靳宗立：《刑法总论II：刑事法律效果暨适用论》，作者自印，2011年11月，第96页。
但应注意的是，一般预防的极端，就是衍生出乱世用重典。当地区性治安恶化或动荡不安时，国家的刑事政策往往就会容易倾向重刑化的一般预防导向，就死刑的执行来说，也会过于频繁，可能形成罪刑不均的问题。因此，基于罪刑平衡原则，国家不可仰仗死刑的威吓性，而不分轻重一律处以死刑，所以只有在侵害他人生命或破坏国家社会安全的重罪才有死刑规范，如台湾地区刑法有关规定的故意杀人罪，破坏国家安全的暴动内乱罪等。
3.经济效益的考虑
在政策面观察，死刑合乎经济原则，一是确实除害，国家利用死刑一次性且彻底的将重大罪犯与世隔绝，杜绝重大罪犯未来继续危害社会的可能；二是减少狱政开支。
台湾确实曾经数度发生杀人犯出狱后又杀人的案件。例如，台湾台北市曾发生“幼儿园分手杀人案”。2009年，某男枪杀打算与其分手的幼儿园女老师，其直接瞄准死者头部开枪，手段凶残，且不顾旁边就是幼儿园的孩子们正在嬉闹。更让民众无法接受的是，该男于十六年前就曾犯下杀人重罪。参见姚岳宏、王瑞德等：《安亲班外女老师遭枪杀命危》，《自由时报》http：//news.ltn.com.tw/news/society/paper/355403（最后造访日期：2015年8月3日）。
这些案件的发生，造成民众认为，对于这些凶残的罪犯，认为应永远与世隔绝。而且，如不以死刑处罚，台湾现行制度的无期徒刑，并非真正“无期”。按台湾“刑法”第77条，原则上无期徒刑逾25年，便可申请假释。虽然有呼吁建立终身监禁的概念，但论者亦有谓，终身监禁未必人道，且不合乎经济效益，因为台湾监狱已经人满为患。
当前台湾监狱已经超收，监狱管理的费用庞大，若废除死刑改以终身监禁的方式对付重大罪犯，则政府将要负责照顾终身监禁者的一生，如此将增加财政负担，且原本应用来建设台湾的税赋，却花费在罪犯的生活开销上，人民亦不服气。再加上各项监狱管理上的支出，已经让政府无法负荷。如果以终身监禁对付重大罪犯，等于是终身照顾他的生活，则国库负担更加沉重，[5]502势必成为一项令政府财政头痛的问题。以台湾台北监狱为例，2010年岁出预算便达新台币近4亿元；实际岁出2008、2009年，光是矫正业务就花费新台币4亿元左右。除了经费问题之外，台湾监所存有超额收容的问题，1993年最为严重，超收比率高达51.59%，近年虽然趋于缓和，但根据2014年4月的统计，矫正机关核定收容人数为54 593人，但实际收容人数为64 362人，整整多出了近万人，约18%的超收率。相关数据源：台湾台北监狱，http：∥www.tpp.moj.gov.tw.（数据统计至2015年8月31日）（最后造访日期：2015年9月5日）。
（二）死刑废除论
最为典型的说法，例如台湾前“法务部长”王清峰认为死刑是“最残酷的刑罚”，“不但没有遏阻犯罪的作用，反而有使人民残忍化的不良后果”，又审判者并非神，本于生命尊重与国际潮流，应该“让宽容的力量大于复仇的怨恨，让理性说服心理上的恐惧”，暂缓死刑执行至废除，[6]她也因这个主张引发轩然大波而黯然下台。简言之，主张死刑应予废除的观点，主要有以下几点理由：
1.死刑恐怖且无法补救
论者认为，死刑恐怖野蛮，以死刑去威胁残酷的犯人，对国家而言，是不智及自贬身价做法。Günther Kaiser，Kriminologie.Eine Einführung in die Grundlagen，C.F.Müller，Müchen，10. Aufl.，1997， S.1041.死刑的执行，无论斩首、斩腰、枪毙、电击、绞杀、毒杀等任何一种方式，均显现以暴易暴的报复心理。林山田：《刑法通论（下）》，作者自印，2008年1月，第467页。再者，死刑似乎超过刑罚的相当性原则，[7]151因为死刑的执行不是立即的，死刑判决定谳之后，直到死刑执行这段时间，死囚均活在恐怖的死刑阴影中，慢慢接受死亡的事实。这种过程无异给受刑人双重的负担，无异是“双重处罚”，这种负担已经远超过被害人所承受的悲痛，所以死刑并非是公正的刑罚。[5]501
粮食支持政策的制度效率 篇7
制度是一系列正式的或非正式的便于个人与组织或社会之间关系的协调和治理的行为规则。制度的基本功能就是诱导人们的行为决策,并且通过人们的这些决策来影响一个社会的经济绩效。制度效率是实现制度功能的基础和推动制度创新的内在逻辑起点。新制度经济学对制度效率的解释经历了一个从制度运行的外部特征到制度的内在构成要素的认识过程,威廉姆森、〔６〕科斯、〔７〕卢现祥、〔８〕梅纳尔〔９〕和布罗姆利〔１０〕分别从交易成本、经济福利和制度构成要素的角度评析制度效率。
粮食支持政策是在工业化中期国家干预粮食经济的正式制度安排。在实践中,粮食支持政策的制度效率直接反映或外化为运行效果,尤其是在新型城镇化过程中粮食经济发展环境变化使粮食生产经营主体对政策需求、响应程度和决策行为的差异,造成运行结果可能偏离预期目标。研究粮食支持政策的制度效率有着重要的现实意义。本文从交易成本的角度分析粮食支持政策的制度效率,考察该政策对经济社会行为主体及经济绩效产生怎样的结果,以此讨论改善粮食支持政策的制度效率的可能途径。
一、粮食支持政策的制度效率及其表现
1.粮食支持政策的制度效率
新制度经济学界定的 “制度效率”,是在有限理性、交易成本和机会主义约束下人们对规则的遵从与背离,即处于某项制度中的个人或组织对制度的 “适应性”效率。〔１１〕具体而言,制度效率是实施某项制度的成本与收益的对比关系。其中,制度成本是制度的界定、设计、组织等成本和制度运行过程中的组织、维护、实施等费用,制度收益则是从降低制度成本的方面来定义的,即降低交易成本、减少外部性和不确定性等的程度。衡量制度效率有两种基本方法:当制度所提供的服务或实现的功能既定时,较低的制度成本意味着更高的制度效率;相反,当制度成本既定时,能够提供更多服务或实现更多功能的制度是更有效率的。
粮食支持政策主要包括粮食最低收购价格、粮食 “四项补贴”和生产粮(油) 大县的奖励政策等,它具有激励和约束农民的粮食生产经营活动及粮食企业的政策性收购和经营行为的作用。粮食支持政策的制度效率,反映了粮食支持政策的运行成本与收益的对比关系。粮食支持政策的运行成本,是各级政府为实施粮食收购政策和各项粮食补贴而支付的财政资金及相关职能部门支出的管理费用。粮食支持政策的收益,表现为国家运用各种政策手段所减少的粮食生产的外部性、不确定性和相关利益主体的机会主义行为的情况。因此,当运行成本既定时,收益的减少或者收益既定时运行成本高昂,甚至运行成本和收益出现双边恶化,通常意味着粮食支持政策的制度效率低。
2.粮食支持政策的制度效率偏低的现实表现
我国粮食支持政策的制度效率低,集中体现在粮食支持政策的运行成本和运行收益的双边恶化,具体反映在粮食支持政策的运行成本过高,而粮食支持政策的收益较低表现在粮食生产的不确定性、政策成本分摊不合理,以及由此造成的外部性和相关主体的机会主义行为增加。
(1)粮食支持政策的运行成本过高。各级政府为实施粮食支持政策支出的财政资金不断增加。粮食 “四项补贴”财政资金支出,从2004年145亿元增加到2013年1771亿元。粮油物质储备管理事务的财政支出的增加,大致反映出最低粮食收购价格政策的运行成本的增长。其中,粮油物质储备管理事务的中央财政支出从2008年987.3亿元增长到2013年1236.63亿元,地方财政支出2009年才开始,当年安排1437.19亿元,从2010年676.84亿元增加到2013年744.28亿元。〔１２〕在较高的运行成本约束下,粮食支持政策的效果基本达到了政策预期目标,特别是粮食生产11连增,夯实了粮食安全的物质基础。但是动态来看,中国粮食安全的基础比较脆弱,粮食结构性短缺和区域不平衡的矛盾突出,依靠粮食进口满足国内需求刚性增长的压力增大。2012、2013、2014的谷物进口量分别是1316.9万吨、1520万吨和1951万吨,谷物自给率分别达到97.5%、97.3%和97%,按照国家统计局统计口径计算的粮食自给率分别是87.9%、87%和85.4%。大规模粮食进口冲击国内市场并压低农民绝对收益的情形不可持续。
(2)粮食支持政策的成本分摊不合理。粮食主产区政府为实施粮食支持政策承担较大的财政资金支出责任。2011年,全面取消粮食主产区的粮食风险基金的地方配套以后,现在各类粮食补贴的财政资金均由中央财政支出,稍微缓解了粮食主产区用于粮食补贴的财政负担。2013年,粮食最低收购价格政策的运行成本占到粮食支持政策的运行成本的48.6%,地方财政承担粮食最低收购价格政策的财政资金支出比例达到37.5%,相当于地方财政承担了粮食支持政策的运行成本的18.2%。本应该由中央政府承担国家粮食安全的财政支出责任,部分地由地方财政承担,而粮食主产区承担全国80%以上的商品粮和几乎全部的粮食调出任务,其承担的粮油物质储备支出的责任较大,承担了比粮食主销区政府更大的粮食支持政策运行成本。
(3)粮食支持政策的收益较低。粮食生产的不确定性和外部性增加。粮食生产的不确定性,主要来自于粮食生产中自然灾害引起的减产和种粮收益增长停滞在部分地区引起农民抛荒、双季改单季、 广种薄收等现象。以河南省为例,2014年秋粮受到严重旱灾,受旱面积2715万亩,在秋粮播种面积比上年 增加近90万亩的情 况下,秋粮总产 量486.6亿斤,比上年减产9.04亿斤,造成农业损失33.77亿元。粮食生产的外部性,是粮食生产消耗的自然资源和环境污染的社会成本在市场交易中不能通过价格显现并获得相应补偿,导致粮食主产区的农业优势不能充分发挥出来,降低了粮食主产区政府抓粮食生产的激励和农民种粮的动力。以河南省滑县为例,2012全县粮食产量137.75亿吨, 据全省第一位,全县人均收入比全省人均收入低400元,财政收入在全省108个县中倒数第8名, 因此县级财政投资于粮食生产的动机较弱,农民安心种粮的意愿脆弱。
(4)相关利益主体的道德风险增加。粮食再生产过程中的道德风险是指各相关利益主体忽视市场交易的基本道德规范或违背政策管理的伦理诉求的行为。例如,为追求粮食增产,农民掠夺性地使用耕地、水资源或破坏生态环境,为粮食产业可持续发展埋下隐患。参与政策性收购的粮食企业为套取粮食收购和保管费用补贴,不惜用陈粮抵新粮或“加价收购”,出现 “拍卖粮出库难”、“转圈粮”等问题,政策实施的道德风险日益增高。〔１３〕在国内外粮食价格倒挂的压力下,粮食加工企业为降低生产成本,寻求粮食进口量增加,突破粮食进口需求管理配额甚至走私粮食。发达地区粮食主销区政府,松懈辖区内的粮食安全责任,凭借雄厚的经济实力从粮食主销区调入粮食或依靠粮食进口弥补粮食需求缺口,引起粮食主产区的各种粮食补贴的转移性收入流失〔１４〕或冲击农民种粮收益。
二、粮食支持政策制度效率偏低的内在逻辑
制度环境、制度安排和制度实施是影响制度效率的基本方面。评价一项制度的适应性效率,主要取决于制度环境和制度安排的耦合情况以及制度实施能在何种程度上减少个人和组织的机会主义行为或激励其追求潜在利益。按照青木昌彦提出的 “均衡制度观”,〔１５〕制度之间是相互联系和相互依赖的,相互联系的制度安排才是有生命力和可维系的,相互依赖的制度构成了整个均衡的制度环境状态。具体到粮食支持政策,制度环境是指制约粮食产业发展的经济、社会、法律环境,包括能够促进或促退粮食经济发展的农地流转、农业保险、新型农业经营主体培育、农村社会保障等相关政策;制度安排是指由中央政府制定的旨在维护粮食安全和农民增收的粮食价格政策、粮食补贴政策等;制度实施是指粮食价格政策、粮食补贴政策等的具体实施和执行过程及其监督管理和约束机制等。毫无疑问,粮食支持政策不可避免受制于其运行的制度环境,它自身与制度环境的耦合情况以及与促进粮食产业发展的相关政策安排之间的相互作用,就会释放出政策的导向、激励和约束功能,体现出个人或组织适应性。其中,居于核心和统领地位的是粮食支持政策的设计安排和监督实施,相关的政策安排起到辅助和配合作用,变动不居的制度环境塑造或重构粮食支持政策,尤其是粮食支持政策的功能发生递减时倒逼其迟早发生量变或质变,以适应制度环境的变化。以下从粮食经济发展的环境、粮食支持政策的设计安排,以及与相关政策的配合和监督管理等方面,探讨粮食支持政策的制度效率的影响因素及其效率偏低的内在逻辑关系。
1.粮食经济发展的环境严峻
从粮食经济发展的产业、社会和法律环境看,粮食产业结构调整滞后、农业社会化服务体系和粮食安全法律体系不健全,制约着粮食生产方式转变。一是粮食产业的就业结构转换滞后于粮食产业的产值结构下降,粮食部门劳动生产率远低于农业其他部门劳动生产率。粮食规模收益不足掏空了粮食生产的青年主体。二是粮食生产社会化服务体系建设滞后。土地流转中介服务、农业技术推广服务以及农作物疫病防治服务等不配套,延缓了适度规模粮食种植和职业农民的成长。三是粮食安全法律体系不健全。我国相继出台了 《农业法》、《农产品质量安全法》、《粮食流通管理条例》、《中央储备粮管理条例》等法律法规,都未能上升到国家法律层面规范粮食安全问题。新修订的《食品安全法》专门增加粮食安全问题的规定只是在粮食质量安全层次,对粮食安全的其它方面缺乏严格规范。概言之,严峻的粮食经济发展环境,引起粮食经济中各种矛盾相互交织,尤其是淡水、耕地资源的过度利用与农业生态环境压力沉重,造成粗放型粮食生产方式难以为继。
2.粮食支持政策的设计偏差
粮食支持政策的设计和调整,内生于国家对粮食经济运行的总体判断,只有与农民对粮食支持政策的需求相一致时才能产生长久的激励作用。中国粮食支持政策出台的背景,是国家进入工业化中期阶段时粮食安全在低水平徘徊。从2004年开始, 国家陆续实行对种粮农民的 “四项补贴”和粮食最低收购价格政策,旨在调动农民种粮的积极性、促进粮食增产和确保国家粮食安全。国家对粮食支持政策的设计符合农民对政策的需求,其激励效应、 促进粮食增产和农民增收作用在最初实行时较为明显。然而,随着粮食经济发展环境日趋严峻,现行的粮食支持政策与正在分化的农民对政策的需求不相吻合,粮食支持政策的价值导向、政策模式、执行方式与范围和力度等方面表现出明显的不适应, 导致运行效果欠佳。
(1)价值导向未能彰显效率和公平。粮食最低收购价格的本质是利用计划手段调节粮食市场均衡价格,会扭曲粮食市场价格形成机制而降低经济效率。2009年以来,国家托市收购粮食,形成虚高的粮食市场价格预期,造成农民的惜售和粮食加工企业的盲目收购,而国家主动或被动地抛售收购的粮食又人为地压低粮食价格。因此,托市收购粮食反而会引起粮食价格波动,降低粮食流通和生产的效率。
粮食补贴的实质是国家出于粮食安全考虑而限制农民的要素自由流动所给予的经济补偿,兼具有激励种粮和向农民转移收入的作用。具体而言,粮食直接补贴、农资综合补贴不够重视导入现代要素,助长普通种粮农民生产的短视行为,不利于缩小种粮普通农民与务工者的收入差距。良种补贴和农机具购置补贴强调农业科技导入而彰显效率,但是良种补贴的亩均标准较低,农机具购置补贴具有明显的增收效应,将拉大普通种粮农民与职业农民之间的收入差距。
(2)执行方式缺乏灵活性。粮食生产的经济成本增加,国家被迫逐年提高粮食最低收购价格,形成典型的 “棘轮效应”。比如,在市场供不应求的市场环境中依然启动收购方案,增加了国家财政负担,但是对农民增收的效果差强人意。〔１６〕农村劳动力转移就业和农村土地流转形成了种粮的普通农民和职业农民的分化。普惠的粮食补贴相当于普通种粮农民的隐性福利,对其激励作用减弱,各项粮食补贴并不随着土地流转流向职业农民,而是最终转变为普通农户的地租收入,对职业农民几乎起不到激励作用。粮食补贴方式的明显漏洞是无论农民是否种粮、单位面积产出或自然资源利用以及农业生态环境如何都可以拿到粮食补贴,而从事规模化种植的职业农民得不到国家补贴,造成粮食补贴的约束和激励功能严重退化。
(3)保护的力度和范围有限。粮食支持政策的总量规模不算大。把中央财政对产粮(油)大县奖励算在内,2013年国家为粮食支持政策运行支出的财政资金共计4071.11亿元,占当年农业生产总值的比例是7.3%,没有达到WTO关于农业补贴8.5%的限制,尚有631.2亿元农业补贴的政策空间没有用足。2013年,农民收入中农业收入所占比例首次低于25%,工资收入首次超过家庭经营收入。这意味着粮食最低收购价格持续向农民转移收入作用已经变得非常有限。粮食最低收购价格政策没有覆盖玉米,只有临时的玉米收购,对种植玉米的农民增收效应微弱。粮食生产要素市场不完全竞争的性质,损害了按要素贡献分配收入的基础。我国耕地供给弹性不足、劳动力供给弹性较大,使务农者的工资上涨幅度赶不上土地租金上升。粮食科技推广和粮食生产的分工水平低,形成较低的粮食劳动生产率和粮食生产利润率,粮食生产的收入分配越发偏向土地承包者,不利于劳动者和资本所有者。这意味着随着农地流转规模扩大,土地密集型的粮食生产的收入分配偏向种粮普通农民,不利于职业农民,职业农民对粮食支持政策的保护诉求强烈。实践中,粮食补贴政策,缺少有效地甄别职业农民和实施针对性保护的措施,难以纠正粮食生产的收入分配偏向种粮普通农民的趋势,阻碍了转移劳动力 “去农化”过程和粮食生产方式向集约型转变。
(4)执行模式偏差。粮食支持政策实行 “价格 +补贴”的模式,引起农业部门的公共投资不足。 在财政资源有限情况下,国家对长期粮食安全的权衡让位于短期粮食增产的目标,农业领域广泛存在的基础设施、农业科技、金融市场、农业保险、生态环保等市场失灵长期得不到纠正。公共财政对农业基础设施投入投资匮乏,大型灌区节水工程、水生态治理工程的投入较少,华北地下水超采问题严重。农业科技进步支撑粮食增产的后劲不足,部分原因是公共财政对农业科技投入的缺口较大。公共财政对生态环保投入匮乏,在生态环保综合试点地区,农民退出有毒耕地、减少使用化肥农药以后得不到足够的经济补偿,农民生态环保积极性不高, 农业生态环境持续恶化。
3.粮食支持政策与相关政策的融合困难
粮食支持政策与农业保险政策、农地流转政策、新型农业经营主体培育政策和农村社会保障制度等的融合不顺畅,不能形成制度合力,最大程度地激励和保护种粮农民利益。一是政策性农业保险发展滞后。中国政策性农业保险的立法滞后、农户参保积极性不高,农业保险的保障水平和标准较低,赔付难度较大。二是粮食支持政策未能与农地流转政策相对接。中央政府对农地流转的态度审慎,重视政策引导,缺少培育土地规模经营者的实质性的措施。纯粹依靠自发的土地流转和普惠型的粮食补贴,不容易留住有经营才能的劳动者,导致农业生产的智力因素匮乏和粮食产业结构升级缓慢。三是粮食支持政策对新型农业经营主体的扶持不到位。新型农业经营主体的经济风险高于普通农民,得不到国家的财政和农业保险的扶持,财政资金不能在公共服务领域充分发挥作用,解决其面临的农业基础设施、农业用地、融资和粮食市场流通等难题。四是最低生活保障制度的兜底功能障碍。对农村贫困居民的救助标准偏低,不能提高其自救能力。最低生活保障的动态调整没有向市场竞争失利的粮食生产经营者倾斜,不利于培育职业农民。
4.对相关利益主体的制度约束缺失
粮食支持政策实施中的监督管理,涉及到地方政府、种粮农民、粮食企业等主体的利益博弈。在粮食生产、收购、储藏和流通各环节,缺少具体的法律法规明确界定和约束各相关利益主体的责权利,缺失常规性的监督管理机制,导致相关利益主体的投机行为。
一是中央政府缺乏约束地方政府的机制。 《农业法》既没有明确规定各级政府对农业支持的法律职责,又没有严格要求农业生产经营者承担相应的法律义务。粮食省长负责制形同虚设,对粮食主产销区政府懈怠粮食生产的做法缺乏有力的问责机制,间接地加重粮食供求的区域失衡。 二是省(市)级政府缺少约束农民种植行为的措施。粮食补贴没有与农民对耕地保护和农业生态环境保护相挂钩,放任农民粗放型粮食生产经营。三是粮食行政管理部门监管粮食企业的职能缺位。粮食行政管理部门对粮食企业的服务、监督不到位,积累了粮食企业的道德风险。中储粮公司同时承担储备粮经营和部分地行使政府调控职能,既参与市场竞争,又参与制定市场规则,破坏了粮食市场流通秩序。国家粮食局对中储粮公司在选择收购代理库点、收购资金运用、收购管理、粮食拍卖等行为缺乏有效监督,以至出现腐败和违法问题。各省粮食局没有完全与直属粮食企业脱钩,市县级国有粮食企业的政企分开没有落实到位,基层粮站的管理角色与收购行为相互混淆,粮食储备的代理成本高昂。
三、结语及对策建议
粮食支持政策的制度效率偏低,表现为高昂的制度成本及分摊不合理,粮食支持政策的价值导向不明和激励约束不相容,使农民、地方政府、粮食企业对该制度表现出明显的不适应,粮食生产的不确定性和外部性增加。究其原因,是粮食支持政策不能与粮食经济发展环境相互耦合,以及与相关政策配合不顺畅和监督管理不到位。进一步,当粮食经济发展环境折射出的粮食产业可持续发展的物质、智力和技术的因素匮乏时,粮食支持政策调整的速度、节奏和方向跟不上经济主体对政策的需求甚至抑制对潜在利益的追求时,粮食支持政策的激励和对经济绩效的影响功能将出现下降趋势,不利于粮食产业发展。
粮食支持政策的制度效率低是政府积极寻求粮食支持政策转型的根本原因。改进粮食支持政策的制度效率的思路,是有意识地降低粮食支持政策的运行成本和提高其运行收益。关键是创新粮食支持政策和强化其监督管理,明确各相关利益主体的责权利边界,建立起有效的激励和约束机制。国家应当优化粮食经济发展环境和推动相关政策改革,实现粮食支持政策与粮食经济发展环境的耦合,形成制度合力,最大程度地降低粮食生产的不确定性。 具体的应对之策在于以下几点。
1.创新粮食支持政策,增强其激励和收入再分配的功能
粮食支持政策的选择应该尊重市场规律和强调现代要素的导入,实行 “价格+补贴+公共投资”的模式,强化对新型农业经营主体的激励和向种粮农民的转移收入的作用,依靠农民的经济理性转变粮食生产方式。因此,既要倡导效率和公平,又要实施粮食目标价格政策,完善粮食补贴方式,以提高政策的效率性,并维护国家粮食安全。
2.加强监督管理,降低粮食经济行为中的交易成本
制度建设是缓解不确定性、机会主义行为和降低制度成本的有效途径。加强粮食支持政策的监督管理,从理念、执法和管理机制等方面纠正相关利益主体的机会主义行为。主要包括:加强对地方政府的粮食安全问责;利用市场、政府 “两只手”纠正粮食生产的外部性,减少农民短视行为;发挥市场在粮食流通中的决定性作用,促进粮食流通公平竞争。
3.优化粮食经济发展环境,促进与粮食支持政策间的耦合
主要包括:调整粮食产业结构,在粮食主产区推动职业农民实现适度规模经营;并且完善农业社会化服务体系;此外,制定 《粮食法》、修订 《农业法》,规范粮食经济行为主体的行为,建构粮食安全的微观基础。
4.推动政策衔接以提升制度合力
政策性制度论文 篇8
随着全国各地不同医疗保险制度改革的深入，一些深层次的问题和矛盾日趋空出，面对这一系列新的问题和新的矛盾，医院如何冷静地去分析，如何努力寻找相应对策，继续深化内部改革，调整医院内部运行机制，提升医院整体竞争能力，把医改带来的负面影响降到最低点，已成为医院领导、医疗保险科室及有关部门必须认真对待和深入研究的新课题[1]。笔者以我院2008年3月起实行新医疗保险住院费用结算办法运行5个月中的一些问题和即将可能出现的问题作一探讨。
1 医院医改运行中的问题
锦州市第二医院是锦州市的一所三级医院，开放床位500余张，拥有辽西地区之首的特色专科———骨科，同样承担着全市市区300万人口的医疗、保健、预防和教学科研工作，同时也承担着辽西地区骨科疾病的治疗和科研工作，是一所具有特色专科的综合性医院。
从2008年3月开始，我市基本医疗保险废除了以前服务项目和单病种结算办法，实行了“总额预算，弹性结算和部分疾病按病种付费相结合”的结算办法。按照这种办法，年初由市医保及医保中心确定各个定点医院的总额三项预算指标，即门诊与住院人数比（15%），均次统筹（3 700元）药品占总费用比（50%）。其中统筹费用、工作量（年总住院人数），按本院2005、2006、2007年3年总和平均指标下达各定点医院，医疗费用按照当年预算总额，在预留10%风险金和10%年终弹性结算调剂金后，80%按月预拨款，实际超均统筹部分医院自己承担医保中心不补。超工作量部分医院先垫付，年终按考核规定结算。
1.1 有限的医保经费与超控制总量的矛盾突出，而且日趋尖锐化
有限的医保经费与患者无限的医疗需求，住院医生在完成基本医疗的情况下，如何解决超控统筹资金，是临床医生日常工作的一个难题，有时导致医患之间出现矛盾，医改5个月来，医院工作量及超统筹资金如表1。
1.2 年工作量指标低，门诊住院人数比不够用
2008年医改后年工作量（住院人数）为1 199人，月平均100人次。门诊住院比为15%，目前运行5个月实际住院人数745人。月平均为149人次，平均月超工作量49人次。按目前5个月住院人数，一年1 199人的工作量8个月就要完成指标，完成工作指标后，超工作量部分在门诊住院比不超标的前提下，按有效工作量40%补贴统筹资金，每人1 480元（3 700×40%=1 480元），这样数量的资金能治愈住院病例远远不够。
1.3 普通参保住院患者均次费用标准低
2008年医改后均次统筹费用为3 700元。上限3 885元，下限3 515元。运行5个月我院实际平均统筹4 605元，每人平均统筹超支905元，5个月共住院745人，共超统筹资金674 225元。这笔用于百姓治病不补的巨额资金，医院承担很困难。
1.4 扩大特殊病种
特殊病种目录范围需扩大，应扩大特殊病种，除放化疗外，还应增加重症心肌梗死、大型手术、贵重的体内置入材料等。
2 医院采取相应政策
2.1 医院重新组建医疗保险管理小组
由主管院长任组长，医保、医务、财务等多部门参与管理，并出台医院内部管理方案。
2.2 认真执行市医疗保险制度改革的各项决定[2]
医务人员严格执行首院、首科、首诊三首负责制，对患者礼貌用语，热情周到，一视同仁，不得以任何理由或借口推诿患者。
2.3 举办各种不同形式的培训班
提高各级医务人员对基本医疗保险的认真，学透新结算办法内涵，使临床各科室严格执行新规定。
2.4 规范医疗行为，严格掌握出入院标准
针对我院部分科室参保人员费用高，用药档次不合理的情况，要求医务人员严格执行“因病施治，合理检查，合理用药”的原则，狠抓定额结算标准的超控，控制不必要的用药与检查，最大限度地减少卫生资源浪费。
2.5 不定期检查
采取定期及不定期检查制度，检查各科室《关于临床用药的有关规定》、《关于特殊检查治疗分级的规定》、《关于加强药品采购供应管理工作意见》、《关于加强院科两级质量考核意见》等一系列规章制度的执行情况，按照各级有关规章制度，实施惩罚。
3 讨论
3.1 有限的医保资金与病情无限的医疗需求，是医院与政府政策和个人医疗消费三者之间一直存在的矛盾
这个矛盾随着医改的深入更趋尖锐化。有限的资金，达到患者病情完全治愈符合出院标准使患者及家属满意，很多病种是难以办到的，小病不符合住院标准，不能入院治疗。住院的患者大多数是病情较重、危重、疑难、复杂患者，住院消费资金很高，达不到医保中心要求的大小病费用院内平均，使之均统筹资金不超标的目的。举一病例，骨科置换双髋关节，2个髋关节价格为7万元，个人支付40%，人工髋关节占费用5.2万，加之手术费、全麻醉费、药床费等。统筹费用约6.5万元，一台手术就占去了约17名患者的统筹资金。
3.2 超控资金如何解决
我院按现在医改运行情况，8个月内就要完成全年工作量指标。完成指标后收治的患者，在门诊与住院人数比不超指标的情况下，为有效工作量，按文件规定我院有效工作量得到40%的补偿，2008年医院将提前2个月完成工作量，如果后2个月再收治患者300人次，每人拨补1 480元，按医院实际均统筹4 605元，医院要亏损百万元，加之超均统筹约140万元，全年医院将亏损240万元，在国家政府几乎不给医院投入、医院出现生存困难的情况下，要为政府承担巨额医疗费来满足患者需求，这样医院将面临严重亏损。
3.3 类似计划经济与市均经济的问题
类似计划经济与市均经济运行模式能否同时存在，笔者认为，政府政策性规定类似计划经济，而医院早已走向市场经济运行模式，一种事情两种运行模式。即医院药品体内置入物等用材，大型先进医疗设备，医务人员外出进修、学术会等全部以市场价格资金解决，而参保患者治愈出院得到的是政策规定有限的资金。例如像一个工厂，生产某一种产品，市场高价格进原材料，产出产品按类似计划经济低价售出。这个工厂在没有政策补贴的情况下，注定亏损，笔者认为这就是目前医院医保亏损的根本原因。如果性质统一，即政策性购入原材料，政策性获得参保统筹资金，或市场性购入原材料，市场性获得医保统筹资金，医院亏损的局面将不存在。
摘要：了解新的医疗保险结算办法, 分析本办法的内涵、性质, 及将给医院带来的困难结果。医院、政府将如何解决这一新的矛盾, 是医院、政府等各部门值得重视的问题。
关键词：政策性制度,市场经济,医疗保险
参考文献
[1]潘习龙, 赵茜倩.试论新形势下的医院管理体制改革[J].中国医院管理, 2008, (1) :2.
规治大病政策回归制度本位 篇9
笔者近年来已经就大病保险的基本问题写了几篇拙作,对大病的界定标准、大病保险的功能定位、保障范围、保障方式等有所论及,在此不再赘述。本文将主要根据去年在地方调研的情况,结合国务院办公厅去年印发的全面实施大病保险制度意见,谈谈地方实际工作中的一些新情况,以及系统构建重特大疾病保障和救助机制、合力解决灾难性卫生支出风险的想法。
1 地方采取措施逐步规范城乡居民大病保险制度
城乡居民大病保险制度从前年开始强力推行,目前已经在所有地区启动实施,覆盖了居民医保所有参保人员,并开始兑现大病保险待遇。各地在工作层面取得了积极进展,主要在于人社部门的主动自觉,是在众多疑惑不解中,坚持结合当地医保制度体系建设实际,大胆创新的结果。大病保险制度顶层设计的核心政策,是从城乡居民医保基金中切出一块,委托商业保险公司经办,对基本医疗保险支付后个人负担部分再报销一定的比例。这一政策实行的必然结果,一定是群众保障待遇提高,部分重特大疾病风险得到缓解,商业保险公司得到新的发展机会。但人社系统从事医保制度改革实践的同志们,在具体实践中绝对不会就事论事和简单机械地执行,总是会以对党和人民事业的高度责任感,用健全多层次医疗保障制度体系的视野,站在医保制度可持续发展的高度,着力于用有限基金为百姓健康发挥最大效能,因地制宜地规范政策,创新管理,推动大病医疗保险全面实施,以切实增强大病保险基金化解高额经济风险的功能,发挥减负减贫的作用。
一是着力在基本医疗保险制度内扩展对重大疾病的保障效能。各地认真落实国务院医药卫生体制改革的要求,抓住“保住院大病、提高居民医保待遇、均衡城乡待遇”三个重点完善待遇政策。比如:扩大统筹基金对门诊大病的保障范围。各地普遍实行将门诊大病纳入统筹基金支付范围的保障政策,并逐步扩展到产生高额门诊费用的慢性疾病。通过制定明确的标准和管理程序,将门诊大病的范围从肾透析、恶性肿瘤放化疗、器官移植后抗排异治疗、精神病,扩大到高血压、糖尿病等慢性疾病,降低了门诊大病转化为住院需求的风险。扩展基本医疗保险药品目录,部分省市将一些疗效肯定、临床必需的重特大疾病用药和医用材料,纳入支付范围。
二是着力规范大病保险政策,提高化解重特大疾病风险的精准度。各地规范“大病”的界定办法,取消按病种界定,统一按医疗费用的高低进行保障。规范大病保险的保障范围,全面执行基本医疗保险药品目录,开展大病保险特殊用药谈判,逐步将大病治疗必需、疗效明确的部分高值药品纳入支付范围,使“合规医疗费用”范围有了清晰的界定。规范承办机构确定办法,统一制定商保公司招标办法,发挥医保作用统一参保、统一筹资、提供场地、提供信息支撑推进商保委托管理。创新方便群众的服务措施,不少城市采取由医疗保险经办机构统一管理,实现基本医保、大病保险、大病救助的“一站式”服务。
三是探索发挥基本医保、大病保险和医疗救助协同作用的新机制。各地普遍关注医疗保险和救助制度的政策衔接,对困难群体采取综合措施精准发力,合力“补短板”,提高保障绩效。比如,青岛市每年由市区两级财政安排一定资金,并接受社会捐助和赞助,建立“特药特材救助”项目,对参保人患重特大疾病、罕见病而使用的药品和医用材料给予救助;符合条件的低收入家庭,还可享受特殊医疗救助待遇。东营市建立大病救助制度,对城镇“三无”人员、农村“五保”对象、孤儿政策范围内自负住院费用按100%比例进行救助。建立临时救助制度,对因病因灾致贫、返贫的家庭给予非定期、非定量生活救助,特殊困难家庭再给予慈善救助。
2 灾难性医疗卫生支出风险尚未得到有效解决
如前所述,建立大病保险制度的依据是世界卫生组织关于家庭灾难性卫生支出风险的理论,制度设计的初衷也是发挥商保公司的“专业优势”,“放大基本医保的保障效能”,以解决灾难性卫生支出风险。但从实际效果来看,尽管基本医疗保险加大病医疗保险整体提高了居民报销水平,但由于制度设计不够完善,两个制度在保大病的基本功能定位上界限不清,整体保障功能不强,并不能有效解决灾难性卫生支出风险,特别是罹患重特大疾病的困难家庭负担依然很重。
真正意义上的重特大疾病保障和救助制度并未建成。这主要源于四个方面原因:一是城乡居民大病保险最突出的待遇政策是实行普惠制“二次报销”,这种人人有份、人人不多的“平均主义”做法分散了有限的医保基金,加上划拨资金支付商业保险公司的承办成本和赢利,进一步肢解了基金,弱化了基本医保基金的保障能力。二是各地医疗保险部门陆续建立的各类补充保险,卫生部门管理的新型农村合作医疗确定若干大病保险病种,民政部门开展的城乡医疗救助,等等,这些政策交叉重叠,竞相攀比,功能弱化。三是我国尚未建立完善的家庭收入和财产统计调查制度,难以对困难家庭实施精准保障措施,有效防止其因病致贫、返贫。四是未对罕见病、医疗保险目录外高值药品和耗材等作出制度安排。尽管有的地方就一些药品或耗材与药品提供商建立谈判机制,但范围极其有限。
3 积极构建规范可行的重特大疾病保障和救助机制
大病保险是一个阶段内落实中央建立重特大疾病保障和救助机制的具体措施,但并不代表全部内容。当前,应当进行必要的反思,系统考量构建重特大疾病保障和救助机制。一方面,必须在实际工作中进一步规范现行的大病保险政策,另一方面,必须按照“全覆盖、保基本、多层次、可持续”健全医疗保障制度体系的总原则,进一步厘清基本医保、大病保险、各类补充保险、医疗救助制度等各项制度的功能定位,正确划分基本医保“保基本”和其他措施“补短板”的责任边界,做好政策衔接。
一是将大病保险制度按比例二次报销的普惠政策,纳入基本医疗保险分段报销的范围内。既不影响群众待遇,也不增加基金风险,反而省去了二次审核、二次对帐、二次结算的麻烦。同时,扩大基本医疗保险对重大疾病用药的保障范围,进一步完善基本医疗保险门诊保障政策,着力将门诊高额费用和项目纳入统筹基金支付范围,弱化或者取消对门诊低费用给予报销的普通门诊统筹;细化对残疾人、低收入群体、老年人、慢性病患者等困难人群的倾斜性保障政策,减少灾难性风险的发生,解决好绝大多数人的绝大多数医疗经济风险,使基本医疗保险真正回归到保基本的制度本位。
二是建立系统完整的重特大疾病保障制度,着重承担补齐短板的制度功能。政府应当承担对重特大疾病保障和救助的主体责任,发挥政府社会政策的“兜底”功能。改进从居民医保“一刀切”划拨大病保险资金的办法,通过财政专项资金、福利彩票收入划拨、鼓励社会慈善捐助等多种渠道,建立“重特大疾病保障专项基金”。重特大疾病保障制度的待遇管理方式应采取申请制。居民个人在基本医保支付后仍然感到经济负担重的应主动申请,经相关部门组织进行家计调查后,确实达到灾难性医疗支出标准的,应当享受高比例支付待遇。有限的资金集中用于保障真正发生“灾难性卫生支出”的困难家庭,发挥补齐短板作用,才是重特大疾病保障制度的本位。
三是完善城乡医疗救助制度。对医疗费用的保障责任,主要由基本医疗保险、重特大疾病保障制度、商业医疗保险和个人承担。城乡医疗救助制度的责任,应当着重于居民因医疗行为而产生的对居民家庭生活造成临时性困境的间接费用,包括收入的减少、交通、食宿等,使他们不至于难以获得必要的医疗服务,不至于就医后外债累累,难以度日。
四是探索多元化的医疗保障各类制度的经办方式。对各种医疗保障制度经办服务的提供,不仅仅是政府举办的经办机构,也不仅仅是商业保险公司,还应包括其他的社会组织和商业机构。谁来经办,应区分不同的事务类别,除了考虑委托商业和社会组织经办,剩下的就必须由医保机构承担。委托的方法,不能由政府强制指定,而应当是综合考量成本效益、信息安全、群众观感等因素,通过公平竞争、充分竞争的方法加以确定。
参考文献
[1]王东进.廓清雾霾天地宽——重特大疾病保障问题的调研与辨析[J].中国社会保障,2015(3):24-27.
[2]熊先军.全面实施城乡居民大病保险需明确的几个问题[N].中国劳动保障报,2015-4-21(A4).
2010年税收政策与制度调整 篇10
1月8日, 中共中央政治局就世界主要国家财税体制和深化我国财税体制改革进行第十八次集体学习。中共中央总书记胡锦涛在主持学习时强调:面对错综复杂的国际国内形势, 我们要夺取应对国际金融危机冲击全面胜利、保持经济平稳较快发展, 把改革开放和社会主义现代化建设不断推向前进, 必须深化财税体制改革, 完善公共财政体系, 提高财政管理绩效。
1月10日, 财政部部长谢旭人在全国财政工作会议的讲话中提出了2010年税收工作的主要任务, 包括做好增值税法、车船税法、耕地占用税法法律的立法工作, 改革完善税收制度, 落实结构性减税政策等。
3月5日, 国务院总理温家宝在第十一届全国人民代表大会第三次会议上所作的《政府工作报告》中肯定了2009年税收工作的成绩, 提出了2010年税收工作的要求:继续实施结构性减税政策, 促进扩大内需和经济结构调整。依法加强税收征管, 严厉打击偷骗税行为, 做到应收尽收。小排量汽车购置税按7.5%征收。对部分小型微利企业实行所得税优惠政策。中小企业贷款税前全额拨备损失准备金。落实好符合条件的中小企业信用担保机构免征营业税、准备金提取和代偿损失税前扣除的政策。加大税收在收入初次分配和再分配中的调节作用。继续做好增值税转型工作, 推进资源税改革, 统一内外资企业和个人城市维护建设税、教育费附加制度。落实和完善出口退税等政策措施。
4月1日, 中共中央、国务院印发《国家中长期人才发展规划纲要 (2010~2020) 》。纲要中提出:实施促进人才投资优先保证的财税金融政策。适当调整财政、税收政策, 提高企业职工培训经费的提取比例。通过税收、贴息等优惠政策, 鼓励和引导社会、用人单位和个人投资人才资源开发。大力吸引海外高层次人才回国 (来华) 创新创业, 制定完善税收等方面的特殊政策措施。
5月27日, 国务院批转国家发展和改革委员会报送的《关于2010年深化经济体制改革重点工作的意见》。意见中提出:出台资源税改革方案, 统一内外资企业和个人城市维护建设税、教育费附加制度, 逐步推进房产税改革, 研究实施个人所得税制度改革, 完善消费税制度, 研究开征环境税的方案。
10月18日, 中国共产党第十七届中央委员会第五次全体会议通过《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》。建议中提出:加快财税体制改革。积极构建有利于转变经济发展方式的财税体制。改革和完善税收制度。扩大增值税征收范围, 相应调减营业税等税收, 合理调整消费税范围和税率结构, 完善有利于产业结构升级和服务业发展的税收政策。逐步建立健全综合和分类相结合的个人所得税制度。继续推进费改税, 全面改革资源税, 开征环境保护税, 研究推进房地产税改革。逐步健全地方税体系, 赋予省级政府适当税政管理权限。
12月10日~12日, 中共中央、国务院召开中央经济工作会议。提出:要继续实施积极的财政政策, 发挥财政政策在稳定增长、改善结构、调节分配、促进和谐等方面的作用;保持财政收入稳定增长, 优化财政支出结构。要积极推进财税、金融、投资体制和资源环境等领域改革, 加快建立和完善县级基本财力保障机制, 逐步完善个人所得税制度, 研究推进在一些生产性服务业领域扩大增值税征收范围改革试点, 进一步推进资源税改革。
2010年12月21日, 全国税务工作会议召开。会议的主要内容是:总结“十一五”时期的税收工作, 研究“十二五”时期的税收发展思路, 部署2011年的税收工作。中共中央政治局常委、国务院副总理李克强对做好税务工作作出重要批示。他指出, 过去5年全国税务系统按照党中央、国务院决策部署, 在促进发展、推动改革、规范管理、加强服务等方面做了大量工作, 取得了显著成绩。希望税务战线广大干部职工全面贯彻落实党的十七届五中全会和中央经济工作会议精神, 坚持依法征税、和谐征税, 取之于民、用之于民, 继续落实结构性减税政策, 积极推进税制改革, 优化税收征管和纳税服务, 更好地发挥税收对转变经济发展方式、调节收入分配、保障和改善民生的积极作用, 为促进经济长期平稳较快发展与社会和谐进步作出新的贡献。
12月27日, 中共中央政治局常委、国务院副总理李克强在全国财政工作座谈会上的讲话中提出:要加强财税对科技创新、节能环保和产业升级的支持。要深化财税改革, 建立健全与社会主义市场经济体制相适应的公共财政体系, 形成有利于科学发展和加快转变经济发展方式的财税体制。要充分发挥财税杠杆调节国民收入分配的功能。要坚持房地产市场调控不动摇, 综合采取财税、金融、土地、市场监管等联动措施。
同日, 财政部部长谢旭人在全国财政工作会议上的讲话中论述了有关税收工作。他在论述“十二五”财政发展时提出:深化财税改革, 积极构建有利于转变经济发展方式的财税体制机制, 健全公共财政体系。改革完善税收制度, 扩大增值税征收范围, 相应调减营业税等税收, 合理调整消费税范围和税率结构, 完善有利于产业结构升级和服务业发展的税收政策;逐步建立健全综合和分类相结合的个人所得税制度;开征环境保护税;研究推进房地产税改革, 完善财产税制度;按照强化税收、规范非税收入的原则, 继续推进税费改革;逐步健全地方税体系, 赋予省级政府适当税政管理权限等。他在论述2011年税收工作时提出:继续实行结构性减税, 继续对部分小型微利企业实施所得税优惠政策, 实施有利于节能减排、环境保护和增加就业的税收优惠政策等。发挥财税政策稳定物价的作用。认真落实推动区域协调发展的各项财税政策。逐步完善个人所得税制度。深化税收制度改革。做好增值税法、车船税法等法律的立法工作。继续开展重大财税政策实施情况专项检查。
二、农业、资源、能源、环境保护、交通与基础建设
1月1日~12月31日, 购置1.6升以下排量乘用车, 暂减按7.5%的税率征收车辆购置税。12月27日, 经国务院批准, 财政部、国家税务总局发出《关于1.6升及以下排量乘用车车辆购置税减征政策到期停止执行的通知》。
1月2日, 经国务院批准, 国务院办公厅发出《关于采取综合措施对耐火粘土萤石的开采和生产进行控制的通知》。通知中规定:为了有效地缩减耐火粘土和萤石的开采量, 合理引导市场需求, 保护生态环境, 提高耐火粘土和萤石的资源税税率。5月11日, 财政部、国家税务总局据此发出《关于调整耐火粘土和萤石资源税适用税额标准的通知》。
2月6日, 国务院发出《关于进一步加强淘汰落后产能工作的通知》。通知中规定:落实、完善资源和环境保护税费制度, 强化税收对节能减排的调控功能。充分发挥科技对产业升级的支撑作用, 统筹安排技术改造资金, 落实、完善相关税收优惠和金融支持政策, 支持符合国家产业政策和规划布局的企业, 运用高新技术和先进适用技术, 以质量品种、节能降耗、环境保护、改善装备和安全生产等为重点, 对落后产能进行改造。
4月2日, 经国务院批准, 国务院办公厅转发国家发展和改革委员会、国家税务总局等4个部门报送的《关于加快推行合同能源管理促进节能服务产业发展的意见》。意见中提出:在加强税收征管的前提下, 对节能服务产业采取适当的税收扶持政策。一是对节能服务公司实施合同能源管理项目取得的营业税应税收入暂免征收营业税, 其无偿转让给用能单位的因实施合同能源管理项目形成的资产免征增值税。二是节能服务公司实施合同能源管理项目符合税法有关规定的, 自项目取得第一笔生产、经营收入所属纳税年度起, 第一年至第三年免征企业所得税, 第四年至第六年减半征收企业所得税。三是用能企业按照能源管理合同支付给节能服务公司的合理支出可以在计算当期应纳税所得额时扣除, 不再区分服务费用和资产价款作出税务处理。四是能源管理合同期满以后, 节能服务公司转让给用能企业的因实施合同能源管理项目形成的资产, 按照折旧或者摊销期满的资产作出税务处理;节能服务公司与用能企业办理上述资产的权属转移时, 也不另行计入节能服务公司的收入。上述税收政策的具体实施办法由财政部、国家税务总局会同国家发展和改革委员会等部门另行制定。
4月23日, 财政部、国家税务总局发出《关于国际运输劳务免征营业税的通知》。通知中规定:自当年1月1日起, 中国境内的单位和个人提供的国际运输劳务免征营业税。上述国际运输劳务指在中国境内载运旅客和货物出境、在中国境外载运旅客和货物入境、在中国境外发生载运旅客和货物的行为。
5月4日, 国务院发出《关于进一步加大工作力度确保实现“十一五”节能减排目标的通知》。通知中规定:积极落实国家支持节能减排的所得税、增值税等优惠政策, 适时推进资源税改革。
5月25日, 经国务院批准, 财政部、国家税务总局发出《关于免征国家重大水利工程建设基金的城市维护建设税和教育费附加的通知》, 即日起执行。
7月5日, 国务院发布《关于促进农业机械化和农机工业又好又快发展的意见》。意见中提出:切实落实税费优惠政策。继续免征农机机耕和排灌服务营业税、农机作业和维修服务项目的企业所得税。进一步落实关于企业研发投入税前扣除政策。对生产国家支持发展的新型、大马力农机装备和产品, 确有必要进口的关键零部件和原材料, 免征关税和进口环节增值税。属于国家重点扶持高新技术企业中的农机制造企业, 依法减按15%的税率征收企业所得税。按照现行规定对批发和零售的农机免征增值税。
9月30日, 财政部、国家税务总局等4个部门发出《关于调整大型环保及资源综合利用设备等重大技术装备进口税收政策的通知》。通知中规定: (1) 自当年6月1日起, 符合规定条件的国内企业为生产国家支持发展的大型环保和资源综合利用设备、应急柴油发电机组、机场行李自动分拣系统、重型模锻液压机确有必要进口部分关键零部件、原材料, 免征关税和进口环节增值税。 (2) 自2011年起, 对2009年8月20日财政部、国家税务总局等6个部门发布的《重大技术装备进口税收政策暂行规定》第三条所列项目 (即对相应国产装备尚不能完全满足需求, 确需进口的部分整机和设备, 根据上下游产业的供应情况, 经财政部会同发展改革委等有关部门严格审核, 采取降低优惠幅度、缩小免税范围的过渡措施, 在一定期限以内继续给予进口优惠政策, 过渡期结束以后完全停止执行整机的进口免税政策) 和企业进口本通知附件3《进口不予免税的部分重大技术装备目录》所列自用设备以及按照合同随上述设备进口的技术及配套件、备件, 一律征收进口税收。
12月9日, 经国务院批准, 财政部、海关总署和国家税务总局发出《关于营运支线航线的国内航空公司维修用航空器材进口税收问题的通知》。通知规定:在“十二五”期间 (2011年至2015年) , 国内航空公司用于支线航线飞机、发动机维修的进口航空器材 (包括送往境外维修的零部件) 免征进口关税和进口环节增值税。
12月17日, 经国务院批准, 财政部、国家税务总局发出《关于对利用废弃的动植物油生产纯生物柴油免征消费税的通知》, 自2009年1月1日起执行, 此前有关生产企业为利用废弃的动植物油生产纯生物柴油缴纳的消费税可以按照规定退还。
12月25日, 全国人大常务委员会第十八次会议通过修订以后的《水土保持法》。该法中规定:国家鼓励单位和个人按照水土保持规划参与水土流失治理, 并在资金、技术和税收等方面予以扶持。
12月31日, 财政部新闻办公室宣布:继续实行结构性减税是2011年积极财政政策的重要内容之一。继续对部分小型微利企业实施所得税优惠政策, 支持中小企业发展。落实好各项税费减免政策, 促进产业结构升级和服务业发展。实施有利于节能减排、环境保护和增加就业的税收优惠政策。
三、进出口贸易与利用外资
1月1日, 经国务院批准, 国务院关税税则委员会开始实施2010年关税调整方案。根据上述方案, 中国降低了鲜草莓等6个税目商品的进口关税税率, 2010年的进口关税税率总水平与2009年相同, 仍为9.8%。其中, 农产品平均税率为15.2%, 工业品平均税率为8.9%。至此, 中国2001年加入世界贸易组织的降低关税税率承诺已经全部履行。此外, 中国2010年关税税目总数从2009年的7868个增加到7923个, 对600多种产品实施较低的年度进口暂定税率, 普通税率和出口税则税率不变。
3月29日, 经国务院批准, 财政部、国家税务总局发出《关于边境地区一般贸易和边境小额贸易出口货物以人民币结算准予退 (免) 税试点的通知》。
4月6日, 国务院发布《关于进一步做好利用外资工作的若干意见》。意见中提出:在当年12月31日以前, 对符合规定条件的外资研发中心确需进口的科技开发用品免征进口关税和进口环节增值税、消费税。对符合条件的西部地区内外资企业继续实行企业所得税优惠政策, 保持西部地区吸收外商投资好的发展势头。对东部地区外商投资企业向中西部地区转移, 要加大政策开放和技术资金配套支持力度, 同时完善行政服务, 在办理工商、税务、外汇和社会保险等手续时提供便利。
5月25日, 中国政府与芬兰政府在北京签订新的关于避免对所得双重征税及防止偷漏税的协定, 自2011年起执行。
6月1日, 经国务院批准, 国务院关税税则委员会发出《对埃塞俄比亚等32个最不发达国家部分商品实施零关税的通知》, 自当年7月1日起执行。
6月22日, 经国务院批准, 财政部、国家税务总局发出《关于取消部分商品出口退税的通知》。通知中规定:自当年7月15日起, 取消部分钢材, 部分有色金属加工材, 银粉, 酒精、玉米淀粉, 部分农药、医药、化工产品, 部分塑料及制品、橡胶及制品、玻璃及制品共406种货物的出口退税。
7月25日, 中国政府与赞比亚政府在卢萨卡签订关于避免对所得双重征税和防止偷漏税的协定。
10月18日, 根据1993年12月29日第八届全国人大常务委员会第五次会议公布的《关于外商投资企业和外国企业适用增值税、消费税、营业税等税收暂行条例的决定》, 国务院发出《关于统一内外资企业和个人城市维护建设税和教育费附加制度的通知》。
10月23日, 中国政府与马耳他政府在瓦莱塔签订新的关于避免对所得双重征税和防止偷漏税的协定。
10月31日, 中国政府与叙利亚政府在大马士革签订关于避免对所得双重征税和防止偷漏税的协定。
12月2日, 经国务院批准, 国务院关税税则委员会发出《关于2011年关税实施方案的通知》, 自2011年1月1日起实施。据此, 2011年中国的关税税目总数将由2010年的7923个增至7977个, 进口关税最惠国税率和普通税率不变, 对600多种资源性、基础原材料和关键零部件产品实施较低的年度暂定税率;出口关税税率不变, 继续以暂定税率的形式对煤炭、原油、化肥、有色金属等产品征收出口关税, 对部分化肥等产品继续征收特别出口关税。
四、高新技术产业
1月21日, 国务院印发《推进三网融合的总体方案》。提出:对三网融合涉及的产品开发、网络建设、业务应用和在农村地区的推广, 符合有关法律、法规的, 给予金融、财政、税收等支持。
3月17日, 根据2009年3月5日国务院印发的《电子信息产业调整和振兴规划》, 工业和信息化部、国家税务总局等7部门发布《关于推进光纤宽带网络建设的意见》, 工业和信息化部、国家税务总局等8部门发布《关于推进第三代移动通信网络建设的意见》。上述意见提出:利用宽带、3G开展研发、技术改造和增值服务的企业, 符合税法规定条件的, 依法享受有关税收优惠。
7月28日, 经国务院批准, 财政部、国家税务总局和商务部发出《关于示范城市离岸服务外包业务免征营业税的通知》。通知中规定:自当年7月1日至2013年12月31日, 注册在北京、天津、大连、哈尔滨、大庆、上海、南京、苏州、无锡、杭州、合肥、南昌、厦门、济南、武汉、长沙、广州、深圳、重庆、成都、西安21个中国服务外包示范城市的企业从事离岸服务外包业务取得的收入免征营业税。
10月10日, 国务院发布《关于加快培育和发展战略性新兴产业的决定》。决定中规定:在全面落实现行各项促进科技投入和科技成果转化、支持高技术产业发展等方面的税收政策的基础上, 结合税制改革方向和税种特征, 针对战略性新兴产业的特点, 研究完善鼓励创新、引导投资和消费的税收支持政策。
11月5日, 根据国务院的有关文件, 财政部、国家税务总局等5个部门发出《关于技术先进型服务企业有关企业所得税政策问题的通知》。通知中规定:自当年7月1日至2013年12月31日, 在北京、天津、上海、重庆、大连、深圳、广州、武汉、哈尔滨、成都、南京、西安、济南、杭州、合肥、南昌、长沙、大庆、苏州、无锡、厦门21个中国服务外包示范城市, 经认定的技术先进型服务企业减按15%的税率征收企业所得税;上述企业发生的职工教育经费支出, 不超过工资、薪金总额8%的部分可以在计算应纳税所得额时扣除, 超过部分可以在以后纳税年度结转扣除。
五、房地产
自1月1日起, 个人销售购买不足5年的非普通住房的, 按照其销售收入征收营业税;个人销售购买5年以上的非普通住房或者购买不足5年的普通住房的, 按照其销售收入减除购房价款以后的差额征收营业税;个人销售购买5年以上的普通住房的, 免征营业税。
1月7日, 经国务院批准, 国务院办公厅发出《关于促进房地产市场平稳健康发展的通知》。通知中规定:继续实施差别化的住房税收政策。要严格执行国家有关个人购买普通住房与非普通住房、首次购房与非首次购房的差别化税收政策。对不符合规定条件的, 一律不得给予相关税收优惠。同时, 要加快研究完善住房税收政策, 引导居民树立合理、节约的住房消费观念。
4月17日, 国务院发出《关于坚决遏制部分城市房价过快上涨的通知》。通知中规定:发挥税收政策对住房消费和房地产收益的调节作用。财政部、国家税务总局要加快研究制定引导个人合理住房消费和调节个人房产收益的税收政策。税务部门要严格按照税法和有关政策规定, 认真做好土地增值税的征收管理工作, 对定价过高、涨幅过快的房地产开发项目进行重点清算和稽查。确保完成2010年建设保障性住房300万套、各类棚户区改造住房280万套的工作任务, 地方人民政府要切实落实土地供应、资金投入和税费优惠等政策。6月8日, 住房和城乡建设部、国家税务总局等7个单位发布《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》。意见中提出:对公共租赁住房 (以下简称公租房) 的建设和运营给予税收优惠, 具体办法由财政部、国家税务总局制定。9月27日, 财政部、国家税务总局发出《关于支持公共租赁住房建设和运营有关税收优惠政策的通知》, 即日起执行, 执行期限暂定3年。通知中规定: (1) 公租房建设用地和公租房建成以后占地免征城镇土地使用税。在其他住房项目中配套建设公租房, 根据政府部门出具的相关材料, 可以按照公租房建筑面积占总建筑面积的比例免征建造、管理公租房涉及的城镇土地使用税。 (2) 公租房经营管理单位建造公租房涉及的印花税予以免征。在其他住房项目中配套建设公租房, 根据政府部门出具的相关材料, 可以按照公租房建筑面积占总建筑面积的比例免征建造、管理公租房涉及的印花税。 (3) 公租房经营管理单位购买住房作为公租房, 免征契税、印花税;公租房租赁双方签订租赁协议涉及的印花税予以免征。 (4) 企业、事业单位、社会团体和其他组织转让旧房作为公租房房源, 且增值额未超过扣除项目金额20%的, 免征土地增值税。 (5) 企业、事业单位、社会团体和其他组织捐赠住房作为公租房, 符合税收法律、法规规定的, 捐赠支出在年度利润总额12%以内的部分可以在计算应纳税所得额的时候扣除。 (6) 经营公租房所取得的租金收入免征营业税、房产税。
5月4日, 财政部、国家税务总局发出《关于城市和国有工矿棚户区改造项目有关税收优惠政策的通知》, 自当年1月1日起执行。通知中规定: (1) 改造安置住房建设用地免征城镇土地使用税。改造安置住房经营管理单位、开发商与改造安置住房相关的印花税和购买安置住房的个人涉及的印花税免征。在商品住房等开发项目中配套建造安置住房的, 根据政府部门出具的相关材料和拆迁安置补偿协议, 按照改造安置住房建筑面积占总建筑面积的比例免征城镇土地使用税、印花税。 (2) 企业、事业单位、社会团体和其他组织转让旧房作为改造安置住房房源, 且增值额不超过扣除项目金额20%的, 免征土地增值税。 (3) 经营管理单位回购已经分配的改造安置住房继续作为改造安置房源的, 免征契税。 (4) 个人首次购买90平方米以下改造安置住房, 可以按照1%的税率计征契税;购买超过90平方米, 但是符合普通住房标准的改造安置住房, 按照法定税率减半计征契税。 (5) 个人取得的拆迁补偿款和因拆迁重新购置安置住房, 可以按照规定免征、减征个人所得税和契税。
9月29日, 经国务院批准, 财政部、国家税务总局、住房和城乡建设部发出《关于调整房地产交易环节契税、个人所得税优惠政策的通知》, 自当年10月1日起执行。通知中规定:个人购买普通住房, 且该住房属于家庭唯一住房的, 减半征收契税。个人购买90平方米以下普通住房, 且该住房属于家庭唯一住房的, 减按1%的税率征收契税。对于出售自有住房并在1年以内重新购房的纳税人, 不再减免个人所得税。
六、就业、社会保障、民政
3月4日, 财政部、国家税务总局发出《关于延长下岗失业人员再就业有关税收政策审批期限的通知》。通知中规定:财政部、国家税务总局2009年3月3日发出的《关于延长下岗失业人员再就业有关税收政策的通知》规定的税收优惠政策的审批期限2009年底到期以后, 继续执行至2010年底。
3月9日, 经国务院批准, 国务院办公厅发布《关于统筹推进新一轮“菜篮子”工程建设的意见》。意见中提出:对“菜篮子”产品初加工和流通企业简化增值税抵扣手续, 对“菜篮子”产品出口继续实行出口退税政策。
3月10日, 经国务院批准, 国务院办公厅转发中国残疾人联合会、财政部等16个单位报送的《关于加快推进残疾人社会保障体系和服务体系建设的指导意见》。意见中提出:落实残疾人个人所得税减免和安置残疾人单位税收优惠政策。
4月7日, 经国务院批准, 人力资源和社会保障部、国家税务总局等6个部门发出《关于实施2010高校毕业生就业推进行动大力促进高校毕业生就业的通知》。通知中规定:完善整合就业税收优惠政策, 鼓励高校毕业生自主创业。
5月24日, 国务院发布《关于做好玉树地震灾后恢复重建工作的指导意见》。意见中提出:鉴于玉树地震受灾地区的特殊困难, 灾后恢复重建所需资金以中央财政安排为主, 同时采取更加优惠的税收、金融、土地、环保、就业、扶贫等政策措施, 统筹使用社会各界捐赠资金, 加大对恢复重建支持力度。
5月27日, 国务院发布《关于支持玉树地震灾后恢复重建政策措施的意见》。意见中提出:减轻企业税收负担;减轻个人税收负担;支持受灾地区基础设施、房屋建筑物等恢复重建;鼓励社会各界支持抗震救灾和灾后恢复重建;促进就业。
7月23日, 财政部、国家税务总局根据国务院的上述文件发出《关于支持玉树地震灾后恢复重建有关税收政策问题的通知》。
10月18日, 国务院发布《关于支持舟曲灾后恢复重建政策措施的意见》。意见中提出:减轻企业税收负担;减轻个人税收负担;支持灾区基础设施、房屋建筑物等恢复重建;鼓励社会各界支持抢险救灾和灾后恢复重建;促进就业。
10月22日, 经国务院批准, 财政部、国家税务总局发出《关于支持和促进就业有关税收政策的通知》。通知规定: (1) 符合规定的持《就业失业登记证》人员从事个体经营的, 3年以内按照每户每年8000元的限额依次扣减其当年应当缴纳的营业税、城市维护建设税、教育费附加和个人所得税。 (2) 商贸企业、规定的服务型企业、劳动就业服务企业中的加工型企业和街道社区具有加工性质的小型企业实体, 在新增加的岗位中, 当年新招用持《就业失业登记证》 (注明“企业吸纳税收政策”) 人员, 与其签订1年以上期限劳动合同并依法缴纳社会保险费的, 3年以内按照招用人数定额依次扣减营业税、城市维护建设税、教育费附加和企业所得税。定额标准为每人每年4000元, 可以上下浮动20%。上述税收优惠政策的审批期限为2011年至2013年。
10月28日, 第十一届全国人大常务委员会第十七次会议通过《社会保险法》, 该法规定:国家通过税收优惠政策支持社会保险事业。
七、科技、教育、文化、宣传、卫生、体育
1月21日, 经国务院批准, 国务院办公厅发布《关于促进电影产业繁荣发展的指导意见》。意见中提出:对非公有制电影企业在投资核准、土地使用、财税政策、融资服务、对外贸易等方面给予国有电影企业同等待遇。
1月29日, 为了贯彻中共十七大关于推动社会主义文化发展和繁荣的精神, 落实中央关于深化文化体制改革的部署, 国家文物局、国家税务总局等7个部门发出《关于促进民办博物馆发展的意见》。意见中提出:民政、财政、国土资源、住房城乡建设、文化、税务、文物等行政部门和行业组织要加强协调, 形成合力, 加强调查研究, 对民办博物馆在创办、开放、发展中遇到的具体困难和问题, 给予必要的关注, 及时帮助切实解决, 保障民办博物馆健康发展。民办博物馆在接收捐赠、门票收入、非营利性收入等方面, 可按照现行税法规定享受有关优惠政策。
3月19日, 经国务院批准, 国务院办公厅发布《关于加快发展体育产业的指导意见》。意见中提出:符合条件的体育类非营利组织的收入, 可以按照税法规定享受企业所得税相关优惠政策。企业发生的符合条件的广告费支出, 可以按照税法规定扣除。企业、个人和其他社会力量向公益性体育事业的捐赠, 符合税法有关规定的部分, 可以在计算企业所得税应纳税所得额时扣除。
3月24日, 财政部、国家税务总局发出《关于事业单位改制有关契税政策的通知》。通知规定:自2010年4月1日至2011年12月31日, 事业单位按照国家有关规定改制为企业的过程中, 投资主体没有发生变化的, 改制以后的企业承受原事业单位土地、房屋权属, 免征契税。投资主体发生变化的, 改制以后的企业按照劳动法等有关法律、法规妥善安置原事业单位全部职工, 其中与原事业单位全部职工签订服务年限不少于3年劳动用工合同的, 其承受原事业单位的土地、房屋权属, 免征契税;与原事业单位30%以上职工签订服务年限不少于3年劳动用工合同的, 其承受原事业单位的土地、房屋权属, 减半征收契税。
4月11日, 经中央领导批准, 中共中央办公厅、国务院办公厅转发《中央宣传部关于党的十六大以来文化体制改革及文化事业文化产业发展情况和下一步意见》。意见中提出:认真落实《文化产业振兴规划》, 加快完善财政、金融、税收和土地等方面的政策措施, 努力做到结构好、布局好、效益好、可持续, 不断增强文化产业的整体实力和国际竞争力。
5月7日, 国务院发布《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》, 提出:切实落实非营利性医疗机构的税收政策。
7月8日, 中共中央、国务院印发《国家中长期教育改革和发展规划纲要 (2010~2020年) 》。纲要中提出:按照增值税、营业税和消费税的3%足额征收教育费附加, 专项用于教育事业。完善财政、税收、金融和土地等优惠政策, 鼓励和引导社会力量捐资、出资办学。完善捐赠教育激励机制, 落实个人教育公益性捐赠支出在所得税前扣除的规定。
7月24日, 财政部、科学技术部和国家税务总局等5个部门发出《关于科技重大专项进口税收政策的通知》。通知中规定:自当年7月15日起, 承担《国家中长期科学和技术发展规划纲要 (2006~2020年) 》中民口科技重大专项项目 (课题) 的企业和大专院校、科研院所等事业单位使用中央财政拨款、地方财政资金、单位自筹资金以及其他渠道获得的资金进口项目 (课题) 所需国内不能生产的关键设备 (包括软件工具和技术) 、零部件、原材料, 免征关税和进口环节增值税。
11月26日, 经国务院批准, 国务院办公厅转发国家发展和改革委员会、卫生部、财政部等5个部门报送的《关于进一步鼓励和引导社会资本举办医疗机构的意见》。意见中提出: (1) 社会资本可以按照经营目的, 自主申办营利性或者非营利性医疗机构。卫生、民政、工商、税务等相关部门要依法登记, 分类管理。 (2) 社会资本举办的非营利性医疗机构按照国家规定享受税收优惠政策。营利性医疗机构按照国家规定缴纳企业所得税, 提供的医疗服务实行自主定价, 免征营业税。 (3) 鼓励企业、事业单位、社会团体和个人等对社会资本举办的非营利性医疗机构进行捐赠, 并落实相关税收优惠政策。
八、区域发展
1月18日~20日, 中共中央、国务院在北京召开第五次西藏工作座谈会。中共中央政治局常委、国务院总理温家宝在会议上提出:在西藏继续实行“税制一致、适当变通”的税收政策。
5月2日, 经国务院批准, 国务院办公厅发出《关于进一步支持甘肃经济社会发展的若干意见》。意见中提出:从事国家重点扶持和鼓励发展产业项目的企业, 按照税收法律、法规的规定享受税收优惠政策。大力发展保税加工和保税物流, 支持在甘肃符合条件的地区设立海关特殊监管区域。
6月1日, 根据中共中央、国务院召开的新疆工作座谈会关于率先在新疆维吾尔自治区实施资源税改革的决定, 经国务院批准, 财政部、国家税务总局印发《新疆原油、天然气资源税改革若干问题的规定》。该文件中规定:自2010年6月1日起, 在新疆开采原油、天然气并缴纳资源税的纳税人, 以原油、天然气的销售额 (确定销售额的方法同增值税) 为计税依据, 按照5%的税率计算缴纳资源税。
6月29日, 中共中央、国务院发布《关于深入实施西部大开发战略的若干意见》。意见中提出:对设在西部地区的鼓励类产业企业减按15%的税率征收企业所得税。企业从事国家重点扶持的公共基础设施项目投资经营所得, 符合条件的环境保护、节能节水项目所得, 可以依法3年免征企业所得税, 3年减半征收企业所得税。推进资源税改革, 煤炭、原油和天然气等资源产品的资源税由从量计征改为从价计征, 其他资源产品适当提高资源税税额标准, 增加资源产地地方财政收入。西部地区内资鼓励类产业、外商投资鼓励类产业和优势产业的项目在投资总额以内进口的自用设备, 可以按照规定免征关税。
8月31日, 国务院发布《关于中西部地区承接产业转移的指导意见》。意见中提出:投资中西部地区国家鼓励类产业和外商投资优势产业的项目, 在投资总额以内进口的自用设备, 按照规定免征关税。完善和规范物流企业营业税差额纳税办法。
9月6日, 经国务院批准, 财政部、国家税务总局发出《关于海峡两岸空中直航营业税和企业所得税政策的通知》。通知中规定:自2009年6月25日起, 台湾航空公司从事海峡两岸空中直航业务在大陆取得的运输收入免征营业税, 来源于大陆的所得免征企业所得税。
12月21日, 根据国务院在海南省开展境外旅客购物离境退税政策 (以下简称离境退税政策) 试点的决定, 经商商务部、海关总署和国家税务总局, 财政部公布《关于在海南开展境外旅客购物离境退税政策试点的公告》, 自2011年1月1日起执行, 其主要内容如下:
(1) 离境退税的基本流程包括购物申请退税、海关验核确认、代理机构退税和集中退税结算4个环节。上述退税应当同时符合下列条件:在定点商店购买退税物品, 购物金额达到起退点, 并且按照规定取得境外旅客购物离境退税申请单等凭证;在离境口岸办理离境手续, 离境以前退税物品没有启用或者消费;离境日距退税物品购买日不超过90天;所购退税物品由境外旅客本人随身携运出境;所购退税物品经海关验核并在境外旅客购物离境退税申请单上签章;在指定的退税代理机构办理退税。
(2) 境外旅客指在中国境内连续居住不超过183天的外国人和香港、澳门、台湾同胞;离境口岸暂为试点地区正式对外开放的空港口岸;退税定点商店指相关部门认定、按照规定向境外旅客销售退税物品的商店;退税物品指国家允许携带出境并享受退税政策的个人生活物品, 包括纺织原料及其制成品, 皮革、皮毛及其制成品, 鞋靴, 表、钟及其配件、附件, 首饰, 化妆品, 医疗、保健及美容器材, 厕卫用具, 家具, 空调及其配件、附件, 电冰箱及其配件、附件, 洗衣设备及其配件、附件, 电视机及其配件、附件, 摄影 (像) 设备及其配件、附件, 影音家电及其配件、附件, 计算机及其外围设备, 文具用品, 乐器, 体育用品, 自行车、三轮车及其配件、附件, 其他物品, 共21类。
(3) 离境退税税种为增值税, 退税率统一为11%。应退税额计算公式:应退税额=普通销售发票金额 (含增值税) ×退税率。起退点暂定为800元人民币 (指同一境外旅客同日在同一退税定点商店购买退税物品可以享受退税的最低购物金额) 。
(4) 退税代理机构指相关部门认定的、按照规定为境外旅客办理退税的机构。境外旅客在办理退税时可选择现金或者银行转账两种方式, 退税币种包括人民币或者自由流通的主要外币。
九、其他重要税收政策与制度调整
5月13日, 经国务院批准, 财政部、国家税务总局发出《关于农村金融有关税收政策的通知》。通知中规定: (1) 自2009年至2013年, 金融机构农户小额贷款 (指单笔且该户贷款余额总额在5万元以下的贷款, 下同) 的利息收入, 可以免征营业税。 (2) 自2009年至2013年, 金融机构农户小额贷款的利息收入在计算应纳税所得额时可以按照90%计入收入总额。暂免征收企业所得税和减半征收企业所得税至2009年的农村信用社自2010年起执行上述规定。 (3) 自2009年至2011年, 农村信用社、村镇银行、农村资金互助社、由银行业机构全资发起设立的贷款公司、法人机构所在地在县 (市、区、旗) 以下地区的农村合作银行和农村商业银行的金融保险业收入, 可以减按3%的税率征收营业税。 (4) 自2009年至2013年, 保险公司为种植业、养殖业提供保险业务取得的保费收入 (指原保险保费收入加上分保费收入减去分出保费以后的余额) , 在计算应纳税所得额时可以按照90%减计收入。
7月22日, 中国人民银行、国家税务总局等6个单位发出《关于促进黄金市场发展的若干意见》。意见中提出:落实黄金市场相关税收政策。上海黄金交易所和上海期货交易所黄金的税收政策继续按照现行规定执行。研究推动完善投资性黄金和商业银行黄金业务税收政策。
7月26日, 根据《企业所得税法》及其实施条例、《税收征管法》及其实施细则, 国家税务总局发布《企业重组业务企业所得税管理办法》。
9月6日, 经国务院批准, 财政部、国家税务总局发出《关于保险保障基金有关税收问题的通知》, 执行期限为2009年~2011年。
10月24日, 国务院、中央军委发布《关于建立和完善军民结合寓军于民武器装备科研生产体系的若干意见》。意见中提出:改革现行军品税收政策, 按照公平、高效的原则, 对从事武器装备科研生产的各类企业、事业单位执行统一的税收政策。
12月2日, 根据2009年4月14日国务院发布的《关于推进上海加快发展现代服务业和先进制造业建设国际金融中心和国际航运中心的意见》, 财政部、国家税务总局发出《关于上海期货交易所开展期货保税交割业务有关增值税问题的通知》。规定:自当年12月1日起, 上海期货交易所的会员和客户通过该交易所交易的期货保税交割标的物, 仍然按照保税货物暂免征收增值税。
十、税收法制与税收管理
1月22日, 国家税务总局发出《关于积极配合公安机关开展2010年深入打击整治发票犯罪专项行动的通知》。
2月10日, 国家税务总局公布《税收规范性文件制定管理办法》、《税务行政复议规则》和《增值税一般纳税人资格认定管理办法》, 分别自当年7月1日、4月1日和3月20日起施行。
2月11日, 国务院公布修订以后的《审计法实施条例》, 其中作出了有关税收的规定。
2月20日, 国家税务总局发出《外国企业常驻代表机构税收管理暂行办法》和《非居民企业所得税核定征收管理办法》, 分别自当年1月1日和2月20日起施行。
4月27日, 国家税务总局、公安部和海关总署发布《关于建立打击骗取出口退税工作部际协调机制的意见》。
7月4日, 国务院发布《关于第五批取消和下放管理层级行政审批项目的决定》, 其中决定取消2个税务行政审批项目。
9月14日, 国务院公布《中华人民共和国海关事务担保条例》, 其中作出了有关税收的规定。
11月1日, 根据《税收征管法》, 国家税务总局印发《重大税收违法案件督办管理暂行办法》。
11月19日, 国务院公布《外国企业常驻代表机构登记管理条例》。条例中规定:外国企业委派的首席代表、代表以及代表机构的工作人员应当遵守法律、行政法规关于出入境、居留、就业、纳税、外汇登记等规定。
11月29日, 根据国务院办公厅《关于做好规章清理工作有关问题的通知》, 国家税务总局发布《税务部门现行有效、失效、废止规章目录》。
政策性制度论文 篇11
关键词：权力所有者；法酬；权租
中图分类号：F810.2文献标识码：A文章编号：1000-176X（2008）01-0087-04
近些年来，中国财政收支一直处于急速扩张状态，但究竟是制度性扩张还是政策性扩张呢？如果认为是政策性扩张，就无法解释为什么就业压力得不到有效的缓解。如果承认这种扩张是特殊的制度安排造成的，就会发现它是
一种自行扩张，无助于增加国民收入和提高就业水平。本文尝试从制度安排角度分析中国的财政扩张。
一、 三种制度安排
在一个拥有充分民主的政治和完全竞争的市场经济的国家，政府经济部门的任务就是从纳税人那里取得一定量的财政收入，并把这些收入完全用来购买公共产品，如国防、社会治安和民事仲裁、公共经济资源的管理、公共设施的建设，等等，形成财政支出。这就相当于纳税人各拿出一定量的收入，委托政府为自己购买了安全和方便，政府经济制度就表现为非常简单的图示（如图1）：
这是真正的“取之于民，用之于民”的政府经济。纳税人的要素收入假定为10 000亿元，拿出1 000亿元上缴财政，形成财政收入。纳税人只用9 000亿元在市场上购买了自己所需要的私人产品（资本品、消费品等），但所上缴的1 000亿元财政收入，又通过政府以财政支出的形式花掉，变成1 000亿元的政府购买，购买了1 000亿元的公共产品回归到纳税人的手中。结果，纳税人的全部要素收入10 000亿元，购买了9 000亿元的私人产品和1 000亿元的公共产品，全部归自己所用。政府经济部门的全部作用，就在于以纳税人的委托人的身份，为纳税人购买了1 000亿元的公共产品，仅此而已。
但这样的政府经济制度目前还是一种理想，在现实世界，任何一个国家的政府官员，都在不同程度上存在着以权谋私的现象。我们在理论上可以假定，一般官员都既有公心，又有私心。当官员以公心为纳税人购买公共产品时，他就在履行公务员的责任，他的报酬就是劳动报酬，是公共产品成本的一部分；当官员以私心为自己谋利时，他的权力就在这个范围内私有化了，他也就成为私有化权力的所有者，简称权力所有者。作为权力所有者，自然要追求权力收益的最大化，即在从事政府经济工作时，除了正常的劳动收入外，还要从政府部门那里得到供自己享受的收入，如公车私用、公款吃喝、公费旅游之类。我国学者吴思把这种收入称为“法酬”，[1]即在实质上相当于剥夺纳税人但在形式上又是以政府的名义取得的“合法”收入。本文就使用他的这个概念。当政府经济部门出现了权力所有者及其法酬之后，政府经济制度就发生了歧变，如图2所示：
和图1表示的制度相比，可以看出，在权力私有化条件下，纳税人的税负增加了，政府的财政收入和支出也相应地增加，比图1增加了1 000亿元。这1 000亿元以法酬的形式进入了权力所有者的腰包，然后由权力所有者用以购买了私人产品进行消费或挥霍。从纳税人的角度看，等于给政府提供了2 000亿元税收，只买到1 000亿元的公共产品。这也是一种交换，但不是公平交换，存在着剥夺。
在充分民主化和市场化的国家，事情基本上到此为止。在这样的国家，权力所有者只能通过政府增税的方式剥夺纳税人，不能自己出面直接剥夺。而在民主化和市场化程度较低、从而权力私有化程度较高的国家，权力所有者则可以通过受贿、勒索等方式直接剥夺纳税人，而且，官职较高的大权力所有者还可以用同样的方式剥夺官职较低的小权力所有者。这又形成了法酬之外的归权力所有者的另一项收入。笔者把这项收入称为“权租”，[2]由小权力所有者直接从纳税人那里获取的权租为“一级权租”，由大权力所有者从一级权租中分割的权租为“二级权租”。这时，政府经济制度再次出现了变化，如图3所示。
与图1、图2表示的制度相比，这里的最大变化就是纳税人的负担更进一步增加了。纳税人为购买相同的1 000亿元公共产品，就需向政府提供3 000亿元税收，其中的2 000亿元，从图3中可以看出，以法酬的形式归了权力所有者。因为在低程度民主化的政府经济制度下，存在着人们所熟知的权力所有者人数扩大现象，即“官冗之患”：当了小官就可以直接出面剥夺纳税人，当了大官又可以剥夺小官（反映在图3中，就是小权力所有者剥夺了纳税人2 000亿元一级权租，大权力所有者又从中剥夺了1 000亿元二级权租），因而，当官升官，几乎成了社会普遍的冲动。根据著名的“帕金森定律”，官员为了提升，就必然要扩充手下的官员，这样，整个权力金字塔就要上升，权力所有者人数就要增多，我们假定增多了一倍，并假定每个权力所有者要求得到的法酬是等同的，在这种情况下，法酬总额就得增加一倍，从1 000亿元增加到2 000亿元。
以下的论述，就从图3所表示的制度安排模型展开。
二、财政扩张效果
图1到图3所示模型，反映了财政依次扩张的过程。先是权力私有化条件下，财政收支扩大了1 000亿元，从原来的1 000亿元扩大为2 000亿元；之后，在私有化权力扩张的情况下，财政收支又进一步扩大了1 000亿元，达到3 000亿元。只要权力金字塔不断上升，官员人数不断增多，政府经济部门就必须不断地为增多的官员提供追加的法酬。而在权力所有者追求权租的利益驱使下，官员人数的不断增多是必然的，追加法酬就是必然的，财政收支的扩张也就是必然的。
但这种扩张不是一种政策，而是自行扩张，因此难以收到扩张的财政政策的增加国民收入和就业的效果，甚至会产生相反的结果。
正常情况下，财政收支的同步扩张，属于扩张性财政政策。根据经济学中的平衡预算乘数原理，边际消费倾向为β（0﹤β﹤1）时，财政收入比如税收扩大1 000亿元，国民收入将会下降1 000×（－β/1－β）亿元，同时，财政支出比如政府购买也增加1 000亿元，因为政府购买没有储蓄，边际消费倾向为1，又会使国民收入增加1 000×（1/1－β）亿元。结果，整个国民收入将会增加1 000×（－β/1－β）＋1 000×（1/1－β）＝1 000亿元。随着国民收入的增加，失业率将会降低，就业人数将会增加。
但这里的情况却不是这样。表面上看，政府收支不断增加，似乎属于一种财政扩张政策，可实际上，扩大了的财政开支不是用于公共产品的政府购买，而是用于追加官员的法酬，然后由官员用来购买私人产品。这样，在最好的情况下，即官员的边际消费倾向也是β的情况下，财政收支均增加1 000亿元，整个国民收入的增加量为1 000×（－β/1－β）＋1 000×（β/1－β）＝0，就是说，没有增加；通常官员的收入比一般平民的收入多得多，根据凯恩斯的边际消费倾向递减规律，官员的边际消费倾向比一般平民要低得多，而要把很大一部分收入储存起来。这样，设官员的边际消费倾向为δ，由于δ﹤β，所以，当财政收支均增加1 000亿元的时候，国民收入的增加量为1 000×（－β/1－β）＋1 000×（δ/1－β）﹤0，成为负值了。
更糟的情况，由于权力所有者索取法酬的压力日益加大，政府从纳税人手中增税的难度日益增强，迫不得已时，就会搞起赤字财政。假定政府增税1 000亿元，在不搞赤字的情况下，这1 000亿元用做法酬，用上面的公式，假设β和δ分别是0.8和0.4，国民收入将因此下降1 000×（－0.8/1－0.8）＋1 000×（0.4/1－0.8）＝－2 000亿元；如果搞了赤字，比如把2 000亿元用做法酬，搞了1 000亿元赤字，而赤字又要用国债来弥补，纳税人购买国债又花去1 000亿元，那么，国民收入将因此下降（1 000亿元税收＋1 000亿元国债）×（－0.8/1－0.8）＋2 000亿元法酬×（0.4/1－0.8）＝－4 000亿元。
这虽说是一种理论推导，但令人遗憾的是，中国的一些情况却与此有些吻合（见表1）。
2004—2006年带有“*”数字为作者增补。其中，2004年财政收入和财政支出增长率系从原表数字中算出，其余数字根据财政部长金人庆在2005和2006年在人大常委会上公布的数据和当年中国GDP总额算出。
从表1中可以看出，近10多年来，中国的财政收支一直在扩张，这本没有什么奇怪的，世界上其他国家也大至如此。问题在于，财政扩张的速度远远超过国内生产总值即GDP的增长速度。比如财政收入，进入20世纪90年代以后，平均每年都以近20%的速度增加，可是GDP呢，人们都知道，90年代年均增长率不超过10%，本世纪前6年，年均增长也就10%多一点，财政收入的增幅几乎是GDP增幅的2倍，这在世界上是罕见的。在中国人均收入还很低的情况下，税收的猛增只能使人民的可支配收入减少和消费水平下降，到一定程度，整个国民经济必然滑坡。我国学者吴向宏对此情况曾有过一番评论，他说，2005年美国政府的可支配财政收入为24 843亿美元，占当年美国GDP的19.9％；而中国呢，2005年全国财政收入为31 628亿元，占当年调整前GDP的比重为20.2％，超过了美国。可是，中国人均收入远远低于美国，大概只有美国的1/24。理论上，越是收入低的人，应当越少缴税。因为他们在剔除食物、住房等必要支出后，剩下的钱已经不多。对全体美国人来说，食物开支大概占总收入的10％，住房开支大概占25％，就算再缴20％的税，还剩下45％的可支配收入；而全体中国人，食物开支估算过要占20％，住房开支很多人要占到40％以上，再缴20％的税，就只剩下百分之十几的可支配收入了——我国的“政策专家”们总是抱怨居民消费“难以启动”，但居民们可以去消费的钱在哪里呢？而居民消费既然难以“启动”，中国经济就只能像过去几年那样，继续严重地依赖于投资拉动，继续冒着结构性失衡的危险。[3]吴向宏是把中国跟美国做对比，若是和世界第二大经济强国日本做对比，问题就更明显了。2006年，中国财政收入达到39 373亿元，日本的税收收入约为50亿日元，以现在的汇率计算相当于人民币32 000亿元，可见中国在税收的绝对量上超过了日本（虽然GDP中国不到日本的1/2）。这么多的税收，再加上这些年积累的1万亿美元的外汇储备，使现在的中国政府部门成了世界上数一数二的有钱政府。
那么，政府这么多的财政收入都用做什么了？再看看财政支出。首先，让人感到吃惊的是，财政支出增加得比收入更快，在表1所列的17年中都有赤字，而且赤字越来越大，从1999年至今，年均赤字在2 271亿元之巨。这对于一个财政总收入超过了世界第二经济强国日本的国家来说，是很奇怪的事情。这么多的财政收入，再加上这么多赤字，用到什么地方去了呢？2006年3月8日，陈昌智副主席代表民建中央在全国政协四次会议上所做的发言中说：“2005年我国财政收入突破了3万亿元，财政收入大幅度增加，构筑了实现全面建设小康社会的重要物质基础。”但是，“从财政支出结构上看，还不能完全适应新时期经济与社会发展的要求，有必要进一步调整和优化。一是财政资金中行政管理费、政策性补贴、事业经费支出规模过大，挤占了其他项目的支出。2003年行政管理费支出达到4 691亿元，占财政支出19%，如果考虑政府各部门对预算外财政资金的使用，则占财政支出23%。二是财政在经济与社会发展方面的支出结构还需要调整，主要是教育、社保、科研投入严重不足，造成我国社会发展落后于经济发展，出现‘一条腿长，一条腿短’的现状。三是财政的城乡支出结构不利于促进城乡协调发展。目前用于支持农村经济和社会事业发展的全部资金仅为财政支出的10%，这与我国农村人口占63%的国情不相适应。”这就把基本情况说明白了：行政管理费，即我们前面说的“法酬”过高，2003年加上预算外支出，占到财政支出的23%，挤占了教育、社保、科研等公共项目的支出。其实，事业经费的很大一部分也是归权力所有者的法酬，若把这部分也包括进去，法酬总量占财政支出的比重就不是23%了。由中共中央党校主办的《学习时报》刊登文章说，公车消费和公款吃喝一年的总数高达6 000亿元以上，几乎相当于财政收入的20%左右。[4]若再加上官员每年出国“考察”花掉的3 000亿元，[5]每年花在官员身上的超过正常开支以外的法酬占财政支出的比重，为50%左右。
由此看来，中国财政收入增长过快不奇怪，财政支出增长更快也不奇怪，因为中国政府部门的权力金字塔在上升，所要求得到的法酬在上升，使得政府经济部门基本上成了为权力所有者谋利的场所。财政收支的扩张和赤字的增大，根本就不是什么“扩张性财政政策”，也产生不了正常情况下扩张性财政政策的效果，毋宁说，产生的是负效果——广大平民的消费水平下降了，整个社会消费水平下降了，靠投资拉动的经济增长在失衡的轨道上运行，总量失业和结构失业并存而且日益严重。
参考文献：
［1］ 吴思.血酬定律［M］.北京：中国工人出版社，2003.7.
［2］ 李吉续.权租现象分析［J］.运城学院学报，2004，（4）：35.
［3］ 吴向宏.中国财政收入猛增不是福音［N］.南方都市报，2006-06-16.
［4］ 中新网.ttp://www.chinanews.com.cn/news/2006-03-17/8/704242.shtml.
［5］ 内地公款出境旅游之风蔓延［N］.参考消息报，2006-12-06.
Financial Extension：System-arrange and Policy-efficacy Analysis
Li Ji-xu
( Department of Economic Management，Yuncheng University，Yuncheng Shanxi 044000，China)
Abstract:When system-arrange of government economic departments cannot limit effectively power-owner to bring about maximum power-income，the trouble of superfluous officer should arise，the financial income and expenses will be state of automatic extension as a result of incremental demands of power-owner on lawful payment，this will cause that the government lose the efficacy or cannot achieve the desired efficacy of macro-regulative policy to tighten up the finance.
Key words:power-owner；lawful payment；power-rent.
我国户籍制度改革政策面面观 篇12
新中国户籍制度的历史沿革
二元户籍诞生
1951年, 公安部颁布《城市户口管理暂行条例》, 开始对城市居民进行户口登记。
1955年, 国务院颁布《关于建立经常户口登记制度的指示》, 正式将户口登记和迁移管理扩展到农村。
1958年, 《中华人民共和国户口登记条例》颁布, 第一次明确提出“农业户口”和“非农业户口”的划分, 确定了我国城乡二元的户籍划分。
户籍制度由“紧”向“松”
1984年, 国务院发布《关于农民进入集镇落户问题的通知》, 开始允许有经营能力和有技术专长的农民进集镇落户。
1985年, 公安部颁布《关于城镇暂住人口管理的暂行规定》, 开始对流动人口实行“暂住证”制度, 从而真正赋予了农民在城市就业的权利。
1997年, 国务院批转公安部《关于小城镇户籍管理制度改革的试点方案》, 提出改革小城镇的户籍管理制度。
2001年, 国务院批转公安部《关于推进小城镇户籍管理制度改革的意见》, 提出对办理小城镇常住户口的人员, 不再实行计划指标管理。这也标志着小城镇户籍制度改革的全面推进。
城乡户口一体化
2003年以后, 全国部分地区相继开展了一系列开创性的户籍制度改革的试验, 取消农业户口与非农业户口二元划分, 逐步推行“城乡户口一体化”。
截至2006年年底, 湖北、四川、河北、辽宁、江苏、浙江、福建、山东、湖南、广西、重庆、陕西等12个省、自治区、直辖市已取消了城乡二元的户口划分, 统一了城乡户口登记制度, 统称为居民户口登记制度。
2013年, 《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出, 完善城镇化健康发展体制机制。
2014年, 《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》发布, 取消农业户口和非农业户口性质区分, 统一登记为居民户口, 打破了“农业”与“非农业”的政策壁垒。
(以上内容根据新华网相关内容整理)
2016年9月, 北京市发布《进一步推进户籍制度改革的实施意见》, 将取消农业户口和非农业户口性质区分, 统一登记为居民户口, 并建立与统一城乡户口登记制度相适应的教育、卫生计生、就业、社保、住房、土地及人口统计制度。在各地陆续发布的户籍制度政策中, 户籍制度改革已经提上日程, “城市人”与“农村人”将再无户籍上的差别。
国家户籍制度改革秉承什么原则?
《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》中明确指出, 户籍制度改革以“积极稳妥、规范有序, 以人为本、尊重群众意愿, 因地制宜、区别对待, 统筹配套、提供基本保障”为原则。
国家户籍制度改革后农民的生活将发生哪些变化?
《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》指出, “全面放开建制镇和小城市落户限制, 有序放开中等城市落户限制, 合理确定大城市落户条件”, 由此, 户口迁移政策将得到进一步调整, 农民在中小城市、大城市落户的“门槛”将逐渐降低。以辽宁为例, 在鞍山等市落户, 满足“合法稳定就业并有合法稳定住所 (含租赁) , 参加城镇社会保险”的人员, 本人及其配偶、子女、父母等, 均可申请登记常住户口;省会沈阳则采取积分制落户制度。
政策改革目标为“稳步推进义务教育、就业服务、基本养老、基本医疗卫生、住房保障等城镇基本公共服务覆盖全部常住人口”。“户籍无差别”带来的将是公共服务与社会保障的接轨, 最终实现城乡福利的平衡。今年刚刚发布政策的北京市, 未来5年将大力推进公共服务均等化, 从“就业、教育、医疗卫生、文化体育、养老、社保、救助”等七个方面实现城乡一体化。未来, 全国农民与市民的待遇将逐步实现“无差别”。
对于农民最关心的土地权益问题, 相关政策中也给出了答复。农民进城落户后是否会失去土地, “应根据党的十八届三中全会精神, 在尊重农民意愿前提下开展试点。现阶段, 不得以退出土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权作为农民进城落户的条件。”国家对农民并未采取以土地换进城的强制措施。目前土地确权正在各地开展, 农民进城后, 土地如何合法流转、合理处置, 将是未来需要深入探索的问题。