政策过程论文（共12篇）
政策过程论文 篇1
土地问题无疑是当前中国农村最基础、最广泛,也最为复杂和棘手的经济社会问题之一,而土地制度则是一切土地问题的源起和总根源。为此,本文着力还原各个不同发展阶段具有代表性的中央决议、法律文件等,以期从政策法规视角来审视中国土地产权制度变迁的历史过程。中国农村土地制度历经了一个十分复杂的变迁过程,对于历史演进过程的重新审视有助于我们更好地认识当前农村土地制度和政策选择的历史渊源,从而对农村土地问题的现实困境有更为深刻的认识,并能提供更为可行和具有可操作性的政策建议。针对当前农村土地面临的诸多难题,根本的改革方向和目标是真正实现土地权利的物权化、财产化和资产化。
(一)土地物权化
新时期农村土地管理的基础性工作是进一步明晰和稳定土地的所有权和承包经营权,加强土地的确权登记颁证。2008年10月党的十七届三中全会发布的《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》,进一步提出现有土地承包关系要保持稳定并“长久不变”,并明确提出“搞好农村土地确权、登记、颁证工作”。地籍调查是确权的基础。自2007年1月以来,国土资源部启动了大规模的第二次土地调查工作,其中农村土地调查是第二次土地调查的重点任务,包括农村土地利用现状调查和农村土地权属调查两部分,目标是查清全国耕地、园地、草地、林地、农村居民点等各类土地的分布和利用现状,以及农村集体土地所有权,并充分利用土地调查成果,加快推进土地登记发证,完成农村集体土地所有权登记发证工作,从而进一步明晰和保护集体和农民的财产权利,逐步实现土地物权化。
(二)土地财产化
土地财产化的关键是避免权利侵蚀。权利侵蚀的两种主要形式是村集体的土地调整和政府部门的征地。集体土地所有权与使用权的权能不完整,是土地权利物权化,财产化的主要障碍,影响权利人财产权益在市场中的实现。为此,当务之急是需要明确两级主体的相关权利,即村民小组或村集体的所有权和农民家庭的承包经营权。从现实情况来看,尽管一些地区已经实现了土地确权颁证工作,但土地权利仍不能得到保障。即便土地实现了确权颁证,政府力量仍凌驾于农民土地权利的基础上。为此,更为重要的是约束政府权力,避免政府行为跃居法律之上,违背农民,损害农民利益。征地制度侵蚀农民土地权利的主要方式是随意性较大、征地范围过宽、补偿不足等。十七届三中全会对进一步改革征地制度和完善征地补偿机制提出了明确的要求。要严格界定公益性和经营性建设用地,逐步缩小征地范围,并提出通过明确地界定“公共利益”来缩小强制征地的范围,是今后征地制度改革的重要方向。明确公共利益的途径是编制《国家征地目录》,将明显属于社会公益用地的项目以目录的形式细化列举,列入《国家征地目录》的项目用地,经依法批准可以行使土地征收权,并建立认定“公共利益需要”的法律程序。同时,要完善征地补偿机制,合理确定征地补偿标准。2004年国务院通过《关于深化改革严格土地管理的决定》对完善征地补偿机制提出了新的要求,即“依法征收农村集体土地,按照同地同价原则及时足额给农村集体组织和农民合理补偿”。征地补偿不应仅仅是“原用途补偿”,而逐步转向“市价补偿”,使农民同样享受市场化和城镇化的收益。
(三)土地资产化
土地资产化的关键是确保处分权和收益权,而这其中土地有序有偿流转是主要形式。首先需要强调的是,土地流转的根本前提是“农地农用”,即十七届三中全会明确提出的,“土地承包经营权流转,不得改变土地集体所有性质,不得改变土地用途,不得损害农民土地承包权益”。土地流转首先要处理好与保护承包权的关系。土地流转以保障农民的承包权为前提,但农民对于丧失承包权的思想顾虑仍是制约流转的重要原因。为此,需要进一步全面落实好农民土地承包经营权,完善土地承包经营权的权能。在此基础上,当务之急是建立健全土地流转机制,加强服务平台建设,规范土地流转的运作和管理。构建土地信息共享平台、土地使用权价格评估中心和土地使用权交易市场,为土地流转提供有效服务。以县、乡农经部门为依托建立土地流转服务中心,形成下联村、上联县的土地承包经营权流转服务体系;形成村有信息员、乡镇有中心、县市有网络的土地承包经营权流转信息体系;开展居间服务、价格评估,形成以公共服务机构为主体,市场化、专业化服务组织为补充的土地承包经营权流转中介服务体系;建立健全乡村调解、县市仲裁、司法保障的土地承包经营权流转纠纷调处体系。
综合来看,值得肯定的是,目前全国关于土地制度改革的试验如火如荼地展开,这其中包括土地所有权和使用权的确权登记、农用地流转、集体建设用地入市、宅基地内部交易和用益物权化、征地制度改革等诸多内容,而这必将为下一阶段中国农村土地制度变革提供指导和借鉴。总而言之,新时期土地制度改革的关键在于为农民提供更全面、更完整的土地财产权利,真正实现土地要素的财产化、资产化,并最终为土地要素的城乡一体化和市场化奠定坚实的基础。
政策过程论文 篇2
困难及建议
一、面临的问题
货币化公车改革是一种全新的公车改革制度，其直接或间接打破了原来的利益格局，在推行货币化公车改革中将面临四大问题：
1.货币化公车改革的分配补贴标准及合理性问题。（1）补贴标准要与经济发展水平相当。分配标准关乎地方财政承受能力和保证被分配者的利益是否适当，利于工作。分配标准过高，财政承受压力大，达不到节省公车消费的目标；分配标准过低，造成不够用，会影响工作积极性。
（2）级别补贴差距要公平、合理问题。分配级别差距过大，则有失公车改革的公平与合理，底层干部就会有怨言，相同级别的虚职领导也难适从。是否形成两头差距巨大，中间分配不公的现象。据消息称，某县级正职高达6100元。而最低级的办事员、科员才250元，股长也才350元，被当地干部笑称为“250”。同时，在该县车改政策中各部门的车补还要提留50%用于平均分配，也就是说补贴250元的科员、办事员拿到手只才125元。中间分配不公还表现在同级别的科级干部之间，比如一级局的正科1600元，私车公用再补贴300元，而虚职的主任科员才600元，相同级别相差了1300元，差距过于巨大。在实际工作中，实际最忙的是科
员、股长、（副）主任科员，他们负责大量的具体工作，公务交往也较多，费用基本不够用，而掌握实职的科级则主要表现在会议、应酬上，工作繁重时他们还可以获得相应的补贴。因此，补贴的巨大差距引起低层公务员的一些非议。还经常出现能底层干部能不门办事就尽量不出门，出门时希望尽量挤上领导私用车的现象。
（3）补贴基准数大小及补贴覆盖范围的问题。有人说，基准数大一定不会取得良好的经济效益，只要补贴标准科学、公平、合理，差距不大，适当提高补贴基准数，不但不影响经济效益，还可以取得较好的社会效益。补贴覆盖范围也是一个很重要的问题，是按行政级别还是按实际需要。跑腿办事的往往是底层人员，很多没有行政级别，“领导动动嘴，当兵的跑断腿”的现象确实存在。
2.车改的公务交通区域范围设定问题。公务交通区域范围设定是货币化公车改革不可回避的问题之一。如果不设定公务交通区域范围，限定车改补贴是满足不了频繁的路途较远的公务交通的，特别是底层办事人员，由于补贴数额低，具体事务繁多，无法满足他们的工作需要，进而会影响到他们工作积极性。
3.公务车的留配问题。执行公车改革后，公务机关基本不留存公务用车，但在现实公务活动中，仍然有许多工作和活动需要公务用车来执行，所以公务车的留配是一项不可或
缺的措施。因此，执行公车改革还要考虑公务车留配的四个问题：一是重要领导是否留配公务车的问题。据了解，在绝大多数国家，对公车的配备及使用都有非常严格的范围。一般只有内阁部长可以配备专车，但也仅限于执行公务。所以全面推行车改时应保留一些主要领导的公务用车。二是留配足够的公务用车的问题。公车改革一方面是为节省消费，消除腐败，建设廉洁政府；另一方面还得要保证公务活动的正常运转，以主要保障车改单位大型公务活动接待、重大应急突发事件处置、重要执法公务活动、特殊机要文件专递等专项集体公务活动用车，以及为个人公务活动提供一定的用车服务。三是公检法单位是否执行公车改革问题。这些单位需要解决大量的法律关系和维护社会治安稳定，是否执行公车改革或者怎么改就要区别对待。四是具有行政执法职能的单位单独留配一定公务用车问题。
4.腐败的监控和惩戒问题。执行货币化的公车改革如果管理不得当，肯定会酿成新的腐败问题。比如说一些拥有职务的领导，他们可以把车改补贴直接变成个人的福利待遇，而其交通产生的费用通过餐饮费或者其他差旅费报销，这一问题在执行公车改革要予以关注。老百姓最痛恨的改革是换汤不换药，新瓶装旧酒。
二、推进公车改革的建议
只有采取科学、合理、公平、公正的补贴标准，货币化
公车改革才会取得明显的经济和社会效益。为此建议如下：
（一）加大对货币化公车改革的认识，坚定推行公车改革的决心和信心，把推行货币化公车改革作为削减公车消费以及建设节约型政府的一项重要政策来抓落实，以推行货币化公车改革为切入点切实推进政府机构改革和建设高效、廉洁、节约型政府，让人民群众满意。
（二）设立由主要领导任组长的的公车改革领导小组，成立推行公车改革的有组织、纪委、人力资源、财政、发改、审计等党政部门领导和业务骨干组成临时机构，进行分析和研究，总结经验，制定出适合单位和部门实际情况的公车改革方案。
（三）制定公车改革方案和落实公车补贴政策时，要把握八个原则：
1.科学适当原则。即制定的补贴标准要科学、适当，要紧密结合实际情况，不能过高，也不能过低，做到科学分配、补贴适当。比如某县的办事员、科员“250元式”补贴。
2.公平合理原则。要避免级别差距巨大，减少矛盾和非议。比如说相邻级别之间的补贴差距不能过大，相差要有一个合理的标准，最好设定在200-400元之间，不要象某县那样科员与副科级之间的差距超过上千元。
3.设定公务交通区域范围原则，即补贴适用的公务交通区域或者范围。
4.适当留配公务用车原则。适当留配公务用车是为了保障车改单位大型公务活动接待、重大应急突发事件处置、重要执法公务活动、特殊机要文件专递等专项集体公务活动用车，以及为到公务交通设定区域外执行公务活动提供一定的用车服务，达到保证公务活动的正常运转的目的。与适当留配公务用车的措施相对应，建议成立公务用车服务中心或者说公车租赁单位，以对留配的公务车进行科学有效的管理。
5.设定公务用车时间的原则。这一原则主要是针对需要使用公务车的单位的时间设定，也就是说政府可以根据某个部门的性质和业务繁重程度，给他们在规定的时间内使用公务车的次数、辆数或者时间长短，让他们不能无限制租用公务车。
6.循序渐进原则。即公车改革不宜一下全面铺开，可以分阶段、按区域先行试点，做到分阶段、按地区、有步骤，总结经验教训，然后大面积铺开。
7.透明公开的原则。让人民群众公开监督公车改革各项事宜。公车改革关乎大众利益，社会影响反响巨大，因此，要对公车改革执行的程序和内容进行公开和宣传，介绍好经验、好案例，让社会认识到公车改革的好处，获得社会的支持。
8.廉洁奉公的原则。执行公车改革过程中，存在在公车拍卖、私车购置的现象，要严格按照规定进行拍卖处理，平
政策过程论文 篇3
摘 要：俄勒冈大学在管理政策制定过程中具有高层领导把关、师生全员参与、评议会利益平衡以及政策库管理员联络协调等特点。这些特点不仅保证了大学中各利益相关者对管理政策的理解达成共识，而且也能保证各机构对管理政策的高效执行。这些做法对于我国研究型大学管理政策的制定和有效执行具有一定的借鉴意义。
关键词：俄勒冈大学；管理政策；审核机构
美国俄勒冈大学创办于1876年，是一所拥有近140年历史的公立研究型大学。学校也是北美最权威的美国大学协会（AAU）仅有的63个成员之一。俄勒冈大学诞生了2位诺贝尔奖获得者和11位普利策奖获得者。在2013-2014年的《美国新闻与世界报道》中，俄勒冈大学名列全美第109名。目前，在校学生人数约为2.5万人，其中本科生约2万人。学校设有7个学院（教育学院、商学院、新闻与传媒学院、文理学院、法学院、音乐学院和建筑学院），其中教育学院长期位居美国前10名并被列为美国性价比最高的教育学院。作为北京市高校教育管理访问学者，笔者于2012年在美国俄勒冈大学进行了为期1个月的高校综合研修管理培训，发现俄勒冈大学管理政策制定过程具有目标清晰、类目详细、流程规范、审核严格等特点，这些特点保证了俄勒冈大学各机构的正常运转。
一、美国大学管理政策概述
美国大学的管理政策有五个层面。
一是联邦层面。联邦层面的教育政策主要是一些宪法中规定的公民的教育权、联邦政府与州政府权力分配等宏观的教育法律。例如，“法律面前，人人平等”就属于宪法第十四修正案，联邦政府规定每个人都有受教育的权利。宪法修正案第十条“宪法当中任何没有明确表明属于联邦的权力，也没有明确表明不属于州的权力，那么这些权力就都由州来决定”，规定了联邦政府和州政府的权力平衡。大学在制定管理政策时不能违背联邦的宪法、法律和法规。
二是州层面。以俄勒冈州为例，俄勒冈州行政管理条例中第580章是针对俄勒冈州的高等教育机构制定的。它涵盖了所有在俄勒冈州的高等教育机构，涉及22个部分，主要包括董事会程序、招生要求、学生记录、避免歧视、学术分类和薪酬、学术自由6个主题。大学在制定管理政策的时候，同样不能违反州的行政管理条例。
三是州的大学系统层面。州的大学系统由州内的公立大学组成，州高等教育委员会负责管理。对于处于大学系统中的公立大学来说，必须遵守大学系统制定的政策。
四是大学层面。以俄勒冈大学为例，俄勒冈大学的管理政策有标准格式和定期审查、修订过程。管理政策由大学校长发布、修改和撤销。除非通过正式修订或更新，否则管理政策的内容不能随意改变。大学的管理政策全部公开发布在政策库（Policy Library）的网页上，任何人都可以浏览。本文讨论的管理政策制定特指大学层面的政策制定过程。
五是大学部门层面。如果管理政策的影响范围只在大学内部（学院、学部、系、办公室等），那么这些管理政策就被称为部门管理政策。部门管理政策不必经过大学评议会和校长的批准，也不会保留在政策库中，通常会及时公示在部门网站上。
二、俄勒冈大学管理政策的审核机构
（一）俄勒冈州高等教育委员会
俄勒冈州高等教育委员会管理俄勒冈州大学系统。根据俄勒冈州高等教育委员会以及俄勒冈州大学系统的规定，大学校长获得授权后可以出台并修改全校范围内的管理政策，但大学系统中的公立大学制定的管理政策必须遵守州大学系统的管理政策规范。
（二）俄勒冈大学评议委员会
评议委员会评审是管理政策审核过程中的一环，代表了俄勒冈大学的管理人员、教师、学生等不同层面的意愿，目的是顾及全校所有人的利益。1966年，美国大学教授联合会（AAUP）、美国教育委员会（ACE）和美国大学董事会协会（AGB）联合颁布的《学院与大学治理的联合声明》中，将“共同治理”定义为“基于教师和行政部门双方特长的权力和决策的责任分工，以代表教师和行政人员共同工作的承诺”[1]。大学董事会、行政管理部门、教师、学生等各类成员共同参与大学治理。这也是美国大学的“共治理念”。俄勒冈大学评议会的设置充分体现了美国大学的共治精神。
（三） 教务长办公室
教务长办公室的职责之一是保证俄勒冈大学各项管理政策的日常运行和更新，具体负责日常的管理政策制定、审核、联系沟通与维护更新等工作。教务长办公室的雇员担任俄勒冈大学政策库的管理员。
（四）政策库
俄勒冈大学政策库设有专门的网站，储存了俄勒冈大学所有的管理政策信息。任何想要起草管理政策或对某项管理政策感兴趣的人都可以到政策库网站搜集信息。该网站上有各项管理政策和规章的审核状态、联系人及所属部门或院系信息。起草者把政策草案发给政策库管理员，管理员会把草案发布在网站上。网站设有留言区，供浏览者提交关于管理政策的意见和建议。政策库管理者的职责主要有：第一，确保所有政策起草者获悉有关管理政策规定要求并按照适当程序起草，确保文本和表格填写正确，检查文本的拼写、语法和内容；第二，为政策起草者提供相关信息资源；第三，担任政策起草者与审核部门的联系协调人；第四，管理政策获得批准后，发布政策信息。
三、俄勒冈大学管理政策的制定过程
俄勒冈大学的管理政策必须符合三个要求：一是确保提出的管理政策遵循已有的法律、法规和标准；二是保证出台的管理政策符合大学的基本情况，在全校范围内都有影响；三是确保出台的管理政策与学校的目标一致，能够有效帮助学校的日常运行。
（一）起草阶段
在俄勒冈大学，不管是教授、员工还是学生，任何人都可以起草管理政策草案，但要遵循一定的标准和程序。起草者需要明确制定某个管理政策的目的，制定该管理政策的意义，哪些人会受益，对学校的财政有何影响。这些统称为政策概念（policy concept）。起草者必须先填写政策概念表，得到批准后才能起草政策。一般来说，政策概念须得到副校长级别的人的支持才会被批准。起草者要熟悉已有的管理政策结构框架，清楚联邦政府、州政府的行政管理条例以及州大学系统的规定。只有这样，才能确保制定的新管理政策符合已有的法律规定。endprint
（二）审核阶段
俄勒冈大学审查并批准通过一项新管理政策共要经过七个步骤。
第一，获得政策负责人（一般是一位副校长）的同意，主要在政策概念阶段进行审核。
第二，将草案提交给俄勒冈大学首席法律顾问。学校的所有管理政策都必须由首席法律顾问批准之后才可以进行下一步讨论。法律顾问主要审核两方面：是否遵循法律；实施后是否会给学校带来负面影响。如果审核不通过，那么政策库管理员就会通知提交政策的人或部门与法律顾问联系，修改草案以符合学校的法律要求。
第三，提交给教务长办公室，并向校长的执行团队进行咨询。校长的执行团队由大学里不同层面的人员组成，从各个角度对政策草案进行评估分析。如果没有通过，提交人就要重新修改。若修改后仍未通过，该政策草案将被终止。评估通过后，会进入大学评议委员会进行审议。同时，该项政策草案会公布在大学政策库的网站上，关注政策动态的人可以在网上提出意见和建议。
第四，提交给大学评议委员会主席。评议委员会主席通过之后，政策草案就被送到评议委员会的行政委员会进行讨论。
第五，提交给评议委员会的行政委员会。行政委员会由来自学校不同岗位、不同层面的21个人组成，其中有校长、学生、管理人员等。行政委员会决定该项草案是否值得继续递交给评议会，进行下一步的全体讨论。
第六，提交给评议委员会进行全体讨论。评议委员会由50～60名大学教师和学生组成。如果委员会觉得该项政策草案无需给所有教授看的话，那么通过之后就直接送到校长办公室等待下一步审批。如果评议委员会不同意该项政策草案，学校会重新组建一个委员会继续审核一遍，或者评议委员会和政策制定者一起修改草案。
第七，提交给俄勒冈大学校长。校长在听取高级助理的意见之后，最终决定是否批准这项管理政策。当校长和评议委员会对一个管理政策的看法有分歧时，一般来说，校长拥有最终发言权。但由于俄勒冈大学遵循“共同治理”的宗旨，在大部分情况下，校长会和评议委员会一起进行修改并最终达成共识。
（三）发布阶段
一旦政策得到最后批准，政策库管理者会连同签署的副本一起纳入政策库，之后以电子邮件的形式告知董事、师生及其他相关人员该项政策已经执行。政策库网站上按字母顺序列出了所有生效的政策，真正体现了信息公开的原则。
四、启示
综上所述，俄勒冈大学管理政策的制定过程具有目标清晰、流程规范、审核严格等特点。同时，在制定过程中具有广泛的民主参与度，保证了公开、公正和透明。
我国大学管理政策的制定过程一般是自上而下的，主要体现在学校管理层对于学校发展的主观意志上。部分学者认为，我国大学行政权力处于相对强势的地位，学术权力则处于相对弱势的地位，甚至在某些大学中，教授群体被排除在权力结构和资源分配之外，丧失了对学校各种事务的话语权，成为被管理的弱势群体[2]。这样就导致广大师生和教职员工缺乏参与学校管理的热情，并直接导致学校不同阶层的人对政策理解的歧义，不利于形成对学校发展目标的共识，进而影响到政策执行的效率，甚至会阻碍政策的执行。因此，学习俄勒冈大学管理政策的制定过程对于目前我国研究型大学管理政策的制定和实施具有重要的借鉴意义。
第一，校领导是政策理念的把关者。俄勒冈大学有专门的副校长对起草的政策理念进行把关，这样有利于把握政策的方向是否符合学校的发展战略。在起草初始阶段，学校高层就能够及时了解并提出战略性评估与改进，保证了管理政策符合学校的发展方向和利益。
第二，学校师生是管理政策制定的积极参与者。俄勒冈大学任何人或部门都有权起草学校的管理政策。这样保证了学校师生和教职员工都能够最大程度地参与学校管理，充分发挥了民主管理的热情和积极性。
第三，学校评议委员会是管理政策制定的利益平衡器。评议委员会是大学共同治理中各方应该予以支持和尊重的核心机构，是代表全校教师参与大学治理的实体机构[3]。评议委员会对政策的评议保证了管理政策在学校各个阶层之间利益的协调和平衡，有利于达成政策执行的共识。
第四，政策库管理员是沟通协调者。在整个管理政策制定过程中，政策库管理者担任起草者与审核者之间的协调者，保证了两者之间沟通的通畅，提高了管理政策制定的效率。
参考文献：
[1]AAUP.Statement on Government of Colleges and Universities 1966[EB/OL]. http：//www.aaup.org/report/1966-statement-government-colleges-and-universities， 2014-7-20.
[2]王英杰.论共同治理——加州大学（伯克利）创建一流大学之路[J].比较教育研究， 2011（1）： 7.
[3]赵蒙成.“教授治校”与“教授治学”辨[J].江苏高教， 2011（6）：4.
德国教育过程层面的均衡发展政策 篇4
1. 加大教育投入
加大教育投入是落实各个层面上教育均衡发展政策的关键。为了提高教育质量, 促进教育均衡发展, 德国政府决定大幅提高教育投入。德国在2006年对教育和科研的总投入占国内生产总值的8.5%, 新的政策目标是到2015年将对教育和科研的投入提高到国内生产总值的10%。
2. 均衡配置资源
德国的教育管理制度和教育成本分担制度有利于实现教育资源的均衡配置。作为一个联邦制国家, 德国各州享有文化主权, 自主负责州内的文教事业。因此, 联邦政府将自己的职责局限于全国性的教育事务, 如科研资助和对学生的教育援助, 其余事务均由各州负责。在每个联邦州内部, 州政府和地方政府分工明确。州政府负责教育体制的结构规划, 如学校形式, 学制等, 确定全州统一的课程目标和内容, 如教学计划、课程表、教材、考试等, 统一负责全州教师的招聘和培训, 统一支付教师工资。地方政府负责按照州政府确定的标准建立以及维护校舍, 聘用及资助非教师类工作人员以及制定学校发展规划。为此, 地方政府会从州政府得到相应的资助, 如校舍建设资助、学生交通资助、教材资助以及运营经费。
3. 扶助弱势群体
政策过程论文 篇5
例
摘要
农村最低生活保障制度作为直接消灭绝对贫困现象的重要举措，是政府为农村贫困人口设立的最后一道安全网。但制度的健全与完善仍处于探索的初级阶段，存在着诸多问题。笔者将原因归结为个行为主体之间信息掌握的不对称，低保补贴价格缺乏动态调整机制，配套政策不完善，低保干部滥用职权，缺乏相应的激励机制，以及法律法规不健全，并根据这六个原因提出了相应的解决措施，旨在通过改善执行细节问题，以小见大，改善整个低保政策的执行环境及对应机制。本次研究以农村低保政策执行理论等作为研究的基础，研究农村低保政策执行中存在的问题，并根据问题提出相应的解决措施。关键词：农村低保，政策保障，执行过程，制度健全
一、农村低保政策现状
我国农村的最低生活保障制度，是国家和社会为保障收入难以维持其最基本生活的农村贫困人口，建立的一种新型的社会救助制度。在农村社会保障体系中，与只是针对部分困难户、五保户以及受灾群众的传统救助相比，农村最低生活保障制度起到了“兜底”的作用。这一制度有了明确的保障线标准，避免了过去有钱多救助、无钱少救助的随意性，扩大了保障对象的覆盖面，提高了保障标准，及时有效地保障了农民的基本生活权益，体现了对农民尊严的尊重和社会对于生活在贫困境况下人的责任。经过近几年的发展，我国的农村最低生活保障工作已取得了一定成果，但在具体实际运行过程中还存在诸多问题和缺陷。这主要体现群众对低保的认知度较低，低保保障水平还不高，欠发达地区资金缺乏，“搭便车”现象严重，“假冒者”行为被漠视，监督管理不到位，低保对象界定执行模糊等诸多方面。必须认真分析造成这种局面的原因，并采取有针对性的对策措施。
二、农村低保政策执行中存在问题的成因探析
（一）各行为主体之间信息掌握不对称
农村低保政策实践中各行为主体之间的信息不对称，主要是指低保户、一般群众、村组干部、乡镇以上干部之间，一方比另一方拥有更多的信息，都存在信息不对称。据调查，有超过三分之二的村民对于本村低保政策不了解，对于村内低保居民名单不清楚。这反映了作为低保政策的行为主体所掌握的信息处于不对称的情况。低保审批的信息来源主要依赖个人申报所在单位提供证明材料、入户调查以及村干部个人主观判断等，这些方法虽然比较直接简易，但也会引起一些申请者刻意瞒报，提供虚假材料的情况。乡镇以上干部却无从得知真相，致使乡镇以上干部没有足够信息辨别真正的需求者，从而使真正的贫困者无法获得低保救助，反而成了低保“假冒者”的生活消费“补贴”。
（二）低保补贴标准僵化，没有及时与物价变动相匹配
近几年我国的物价波动频繁，对居民生活产生了较大影响，尤其会加剧低收入群体的生活困难。尽管农村低保补助在一定程度上缓解了贫穷者的困难状况，但由于低保的补助水平没有与物价波动挂钩，致使农村困难群众仍然感觉到难以“解渴”。通过调查走访，我们发现在了解低保补贴价格的村民中，有大部分村民觉得低保补贴并不能解决基本生活需要，尤其是近年来物价上涨迅速，但低保补贴却迟迟没有变化。更深层次的原因在于没有建立困难群众生活保障与物价波动挂钩的联动机制，地方政府未按照实际情况统筹安排，困难群众无法在物价波动时享受到同等质量的救助，生活水平降低,实际补助水平滞后于经济社会发展水平。
（三）配套政策不完善
从调查的情况看，教育水平低或因病残导致劳动力缺乏，是农村贫困家庭的一个显著特征。所有参加调查问卷填写的村民都表示会将自己所得到的低保补贴用于维持基本生活需要，而不是用于教育。更为严重的是，贫困对于家庭子女的教育和健康有着直接的负面影响，是导致贫困陷阱或代际传递的主要因素。由于缺乏教育而导致生活困难，因而使子女也缺乏教育，就会使贫困问题陷入无限死循环。因此，预防贫困、增加贫困村民应对困境和寻求发展的能力，最有效的方法是在为他们提供最低生活保障的同时，提供普遍的教育和医疗救助。但是在现阶段，许多地区没有在农村低保制度的基础上，把各项救助配套政策有机地衔接起来，形成针对农村贫困人口的多层次、全方位的救助体系，无法构建起保障农村贫困群众基本生活的安全网。
（四）低保干部存在滥用职权现象
基层干部是村庄社会中的特殊角色，他们是国家政府的权力末梢，甚至可以说是村里社会环境的“当家人”，但同时在市场经济社会环境中，他们又是追逐自身利益的“经济人”。在调查中我们发现，村民一方一边倒的激烈抨击村干部靠关系将自己亲戚拉进低保名单中，村委会一方则矢口否认，究竟哪方说的是真话我们无从得知，但是关于村民与村干部的矛盾问题，都是尖锐不可回避的。细思低保政策的基层干部职权，确实容易造成权力滥用，以公谋私的问题。他们首先考虑的是自己“熟人社会”网中的人，比如自己的亲戚家属、上级干部的亲朋故旧、村里有头脸的人等。村组干部为了笼络住他们的心，往往主动采取利益安抚的办法来争取他们的支持。于是，低保就成为了权力变质下的资源。村组干部有可能通过控制低保资源的分配和使用，建立或巩固私人关系网，并从中扮演“赢利型经纪人”的角色。
（五）缺乏激励约束机制
就大多数群众而言，低保未涉及到他们的切身利益，他们也不是国家的工作人员，不负有责任。与此同时，目前还没有相关的政府文件对举报低保“假冒者”的行为给以奖励，即国家缺少相应的激励机制，使得多数村民产生不愿意得罪人的心理，社会监督不能很好地发挥作用，群众的参与度低。在调查中，绝大部分村民都认为村内的低保名单存在暗箱操作问题，但是大家都只停留在猜测怀疑或者是私下议论的阶段，没有人愿意站出来公开提出质疑。就村组干部而言，即使他们利用手中的权利为自己的亲戚朋友违规办低保，主要是对低保“假冒者”进行清退处理，违规者不会受到相关法律法规的严厉惩处，致使村组干部以及乡镇以上干部行为失范所付出的成本与所获得的收益极不对等，一方面违规、违法的政治和经济风险成本太低，另一方面他们所获取的经济和政治收益又太大。如此缺乏约束机制——可以低成本甚至零成本地牟取不当的利益，就难怪有些村组干部以及乡镇以上干部敢于“冒天下之大不韪”。特别是，那些实践中不断出现的违法违规者得到好处的“成功”案例，又能起到不可低估的反向激励作用。
（六）没有建立起完善的政策法规体系
调查得知，大部分人认为低保实施面临的困难是制度不完善，可操作性差。的确，现有的政策、法律、法规还不健全，还不完善。农村低保政策实施的依据，在国家和中央层面上，还仅仅是国务院或民政部的“意见”、“会议要求”、“通知”等文件，没有一部正式的行政法规或部门规章。各个地区实施的依据主要是地方制定的规章制度，但这些地方性的制度还存在很多不足，有些制度过于原则、抽象，给制度执行者在诠释制度或执行制度时，有了“钻空子”的机会。比如：没有一个科学完善的核实低保对象收入的标准，使得界定低保对象的难度加大，易造成“应保未保”的局面；监管机制不健全，监督工作流于形式；退出机制不完善，动态管理形式化；缺乏相应的惩戒机制，给那些违规操作的乡村干部以可乘之机。所有这些都预示着政策、法律、法规的权威性和严肃性无法显现，在一定程度上妨碍了农村低保政策的刚性落实。
三、解决农村低保政策执行中存在问题的对策建议(一）加强全面信息公开
低保制度政策目标是解决吃饭问题，保障公民的基本生存权，具有重要现实意义，保障各行为主体信息对称有着至关重要的作用。政府部门应加强各行为主体的信息交流，规范低保审批的信息途径，引入数据化、信息化系统，减少人工介入，更大程度保证公平。保障村民的知情权，加大低保政策宣传力度，加大信息提取走访力度，保证低保居民提供信息的真实性，减少骗保情况发生。
（二）加强规范管理工作健全低保工作制度
要建立核查制度和重点对象跟踪管理制度。尽快形成保障对象有进有出，补助水平有增有降的合理动态管理机制；要建立低保标准动态调整机制，随着群众生活水平的提高、物价的变动适时调整低保标准，确保真正困难的低收入家庭享受低保待遇，实现动态管理下应保尽保；要建立相关政策衔接机制，充分发挥惠民政策的整体效益。建立和完善低保对象家庭收入申报和统计制度。改进家庭收入计算的内容和方法，增强核实的可操作性和准确性。建立和完善低保对象评审制度，全面实行“五议两公开”。建立完善低保监督制度，用法律约束相关机构和人员的工作行为，保证低保运行机制的公开、公正。
（三）尽力彰显施行的严谨和严明
一是保护奖励举报群众。要充分发挥村民对本村居民家庭收入情况认识清晰，对低保户生活状况了解清楚这一优势，通过物质奖励和精神奖励，鼓励民众揭发、举报低保“假冒者”，激发民众举报、监督的热情。比如：对于举报低保“假冒者”的群众，授予“模范公民”等称号，并根据挽回损失的多少给予合理的奖金；对于有重大贡献的举报者，邀请媒体、报刊弘扬其事迹，为群众树立模范榜样，激励更多的群众参与到举报中来。同时，要建立相应的保密机制，确保揭发、举报的群众的人身安全，防止他们遭到打击、报复。二是加大追偿追惩力度。对低保实施过程中存在的不良行为、违法行为或者犯罪行为，必须予以严惩，决不能姑息迁就。比如：对那些通过非法手段获得低保资格的“假冒者”，或违法行使职权的村组及其以上干部，必须进行追偿和追惩，既要追究经济责任，又要追究刑事责任。对违反条例的行政工作人员，还要追究其行政责任。通过追偿和追惩，一是教育他本人今后不再违法，二是教育广大干部和人民群众遵纪守法，使农村低保工作一律“阳光操作”，彻底堵塞“搭便车”现象产生的漏洞。
（四）强化新闻舆论监督
要加强新闻媒体的责任感，引导新闻工作者关注农村低保政策实践情况，及时发现和总结那些工作在基层、服务在基层、奉献在基层的低保工作者的先进事迹，充分发挥正面典型的示范引导作用。同时及时曝光“人情保”、“关系保”等“假冒者”现象，通过深入采访和调查研究，掌握准确、全面、详实的第一手材料，凭事实说话，用事实监督，对那些利用低保政策谋取非法利益的人产生一种巨大的震慑、抑制作用。
（五）凝聚各级部门共同助力低保政策的实施
强化组织领导、县、乡政府要把低保工作列入重要议事议程，政府主要负责同志要亲自抓、负总责。分管负责同志要认真履职，经常听取有关情况汇报，及时发现并解决工作中的问题；强化部门协助。低保工作涉及部门和环节很多，各级政府和各有关部门既要各司其职，又要密切协助，形成合力；强化工作根基。做好低保工作，基层很关键。基层工作直接面对千千万万困难群众，直接面对群众之间各种各样的利益关系和矛盾，任务繁重。要科学整合县、乡管理机构及人力资源，为基层配备必需的工作人员，提供必要的工作条件。劳动保障部门要从社会公益岗位为乡镇配备一名低保管理员。每个村确定一名工作人员。财政要为县、乡、村列入低保工作经费，保证工作正常运转；强化舆论造势。要大力宣传党和政府执政为民的情怀和帮贫济困的责任，增强困难群众对生活的信心和战胜困难的勇气。要引导群众正确理解低保的功能主要是保障缺少劳动能力的困难群众的最低生活需要。提高生活水平，走向富裕，要靠自身的努力。要全面宣传低保政策的主要内容，引导他们正确行使知情权、参与权和监督权，共同做好低保工作。
（六）建立健全最低生活保障制度立法
为了真正解决农村贫困问题,切实落实农村低保制度,必须加强低保相关的立法工作,以全国人大及国务院出台的社会保障条例为主要依据,制定和完善农村低保,关于保障对象、标准、方式、申请、审批、资金的发放等各方面的制度和细则,其中一定要有对低保工作作假处理办法的规定,完善低保监督机制，建立健全与农村低保相关的工作机构,切实保证低保工作的顺利实施。所调查村庄,低保政策知识的普及程度很低,除了被保对象,大部分人并不知道当地的低保标准、水平,何况法律知识,更别提合理运用法律武器来保障自己的权益,因此政府要积极地结合城乡低保实施办法和条例,尽快制定有关农村保的法律法规,加强低保工作的宣传和顺利实施。
参考文献：
政策过程论文 篇6
关键词：公共政策;公共政策的制定;公民参与
中图分类号：C91 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2015）17-0011-02
当前，我国政府制定公共政策的方式已发生变化，正在逐步从拒绝公民参与到积极吸纳公民参与，从由少数人制定到参与主体多元化，从利益主体的单一化到利益主体的多元化都发生了重要的变化。
一、相关概念的概述
界定公共政策制定过程中公民参与的相关概念是开展本选题研究的重要前提。
（一）公民政策
公共政策是国家机关和政治团体为了实现某种政治目的，运用公共权力，管理公共事务，配置公共资源和分配公共利益，制定和实施公共行为准则的过程和结果。其实质是公共权力机关为着一定目的而进行的社会资源配置和社会价值的分配。公共政策的制定是指公共组织针对某一政策问题，依照一定的程序和方法确定政策目标，提出、评估和选择各种政策方案并最终抉择的过程。本文主要是在论述这个过程中的公民参与。
（二）公共政策制定过程中的公民参与
政府所进行的公共行为活动都是为了解决一定的社会公共问题而进行的，而社会公共问题的认定都是靠公共政策的制定来实现的。公共政策制定过程中的公民参与，是公民就与自身利益息息相关的公共政策的制定提出建议，并通过与政府互动，形成合意，进而对公共政策的出台起到一定程度的影响。公民参与政策制定凝聚了民意，整合了公共利益，极大地提高了公共政策的可行性和有效性。
二、我国公民参与公共政策制定过程存在的问题
（一）公众参与意识弱，参与水平低
封建社会时期形成的“恪守庶民不预政务”的政治心理，现在仍然影响着人们的行为和价值取向。大部分公民参政议政意识薄弱，他们认为公共政策的制定是公职人员的事情，公民只是一味地服从政策，缺乏主动参与意识。当下，我国的整体教育水平参差不齐，公民的受教育程度也高低不同。然而由于公民的自身知识水平的局限性，使得对公共政策的目标的理解和信息的掌握有所欠缺，在具体的公共政策制定过程中所需要的专业知识和技能的掌握仍然相对薄弱。特别是语言表达、综合理解和参与渠道方面欠佳，缺乏理论与实践的锻炼，导致公民参与积极性不高，政策的参与效率不高，民众的意愿得不到体现，长此以往政府成为政策的主导者。
（二）政府官员民主意识不强，“官本位”思想禁锢
受传统的韦伯官僚制的影响，政府公务员的“官本位”思想严峻，认为政府的主要职能是管理一切社会事务，而政府官员的角色是“掌舵者”，他们操控着一切的政治资源。公务员的职责不再是服务社会，而是由社会的公仆变为社会的主人，公务员的地位和公民的地位产生了错位。由于受“官本位”思想的影响，公职人员在制定政策过程中忽视公民的政治参与的权利，许多政策的制定漠视公民的参与，将公民划为边缘人。公职人员依据自己的意愿制定政策，使政策不具代表性不能表达公民的诉求，出现政策的失效和公民参与意识受挫。
（三）强势的利益团体影响政策制定
由于公共政策决策过程随意性较大且缺乏相应部门的监督，这就为利益集团提供参与政策制定的机会。一些利益集团通过不正当手段与官员进行权钱交易，以此来左右政府制定有利于集团利益的政策，有些政府部门由于考虑到自身的利益会和一些强势的利益集团形成天然的同盟，那么政策制定会体现双方的意愿。在这个政策过程中严重损害了弱势群体的利益，他们较弱的政治参与意识被扼杀在摇篮里，如被大众所关注的房价和成品油价问题。
（四）政府信息公开不足
公民与政府之间存在信息的不对称，政府作为社会公共事务的组织者和管理者，自然会用行政手段封锁有些对自己不利的负面信息，来巩固自身在整个社会的权威性和合法性，这在很大程度上强化了政府行为的主观性、随意性，政府与公民之间的距离拉大。信息不对称会导致政府与公民沟通渠道不畅，有时会出现暗箱操作、信息寻租，致使腐败滋生，公民对政府的信任程度降低。这是一个负责任的政府必须正视和解决的问题。
（五）参与机制和非政府组织不完善
我国仍处于社会主义初级阶段，市场经济发展尚不成熟，民主發展的进程也相对落后。我国的非政府组织力量还很薄弱，在公共治理中所起到的作用十分有限。另外，我国的非政府组织依附性较强，它与政府间存在一种附属关系，是按照政府的意愿产生的。政府拨款是非政府组织的绝大多数收入来源，在处理组织事务的过程中受到较多的行政干预。因此，民众通过非政府组织这个平台来诉求自己利益与政府进行协商时，它更多的是表达政府的意愿，不能有效整合公共利益参与政策的制定。
三、解决公共政策制定过程中存在的问题
（一）增强公民参与意识，提高公民参与能力
公民民主参与意识的提高和参与能力的提升，主要是通过公民的政治实践来实现的，通过政治实践来促进了公民权利的实现，有效的构建浓郁的政治文化环境。因此，在我国的组织和宣传工作中，要积极主张提升公民的参与意识，激发公民的主人翁意识、维权意识以及法律意识。同时，加强民主教育，积极运用社区宣传、网络宣传、新媒体宣传等方式，丰富沟通的渠道，增强与人民的互动交流，增强公民的民主意识、权利意识，实现从政治的观望者变为参与者，实现以人民为本的核心价值理念。进而全面推进工作政策的制定与实施，为构建和谐社会奠定坚实的基础。
（二）提高政府官员民主意识，消除官本位思想
我国工作政策制定的主体是各级政府，是政府政策制定的核心，政策制定者的知识水平、实践水平、业务水平以及决策水平与决策民主化原则有着密切的关系。然而官本位思想的存在，致使在公民参与公共政策制定的过程中未能真正维护自己的合法权益。首先，我们应该完善我国干部考核与任用制度，逐步改变我国政策制定者的官本位思想，提高政策制定者的民主意识。其次，要大力宣传和普及公民的民主意识，引导其逐步了解自己的权利以及履行自己的职责。再次，完善监督制度，增强民主监督，确保权力的正确使用。政治权力的配置必须是平衡配置，在设置一种权力的同时，就要考虑到这一权力被滥用的可能性，同时设置相应的监督权力。
（三）防止强势利益集团对公共政策过程的渗透
强势利益集团为了实现自我利益，往往会对公共政策的制定过程进行操纵，使得消极作用大于积极作用，因此，在政策制定的过程，应该加强对强势集团的警惕和防备，因此，笔者认为，可以从以下三个方面防止渗透。
第一，政策的制定者应该坚持正确的人民利益观，在政策制定的过程中应该始终坚持将最广大人民的利益放在首位，政策的落脚点也是体现最广大人民的根本利益，要体现公共政策的公共性和广泛性，只有和广大人民站在同一战线，才能得到广大人民的拥护，也是遏制强势集团的有力保障。第二，通过透明和公平公正的制度，来约束各利益集团的行为和竞争界限，协调利益集团彼此之间的关系，从而，遏制利益集团操纵公共政策的制定过程。第三，通过制定法律制度对强势的利益集团进行约束，切实做到保障我国公共政策在正常的经济运行的条件下制定和施行。
（四）大力推行信息公开
相关调查结果显示：公民信息资源匮乏是影响公民参与政治的一个重要原因。在当今社会，公民对于信息的需求比以往任何一个时代都要强烈，而保障公民的知情权也是政府应尽的责任。因此，政府应顺应时代发展要求和公民的意愿，大力推行政务公开，建立健全信息公开制度。如与公民切身利益相关的信息资源;需要社会公众广泛知晓并积极参与的;反映政府行政机关机构设置、职能、办事程序等情况的以及其他依照法律、法规和国家有关规定应当主动公开的信息。通过推行政府信息公开制度，一方面可以保障公民的知情权，激发公民参与政治的积极性和主动性。另一方面实行政府管理行为透明化，主动公开各种政务信息，有利于政府及其工作人员接受公民的监督，促使政府办事效率和作风的改善，树立政府的公信力。
（五）促进非政府组织的发展
非政府组织作为非官方的组织，可以有力地补充政府的管理和服务职能。在当今的国家和国际组织中发挥着重要作用，也为公民有效参与政治提供了一个重要途径。促进非政府组织的发展，可以从以下四点对策进行改进。一是制定相关法律法规，保障公民和非政府组织享有合法的地位。同时，在体制框架内设计出合理的制度，明确规定其职能范围、享有的权利和应该履行的义务。二是改善非政府组织的内部管理机制以强化其自治地位。形成非政府组织自我管理和组织构建，以此增强社会合法性和募集资金的能力。三是创新非政府组织政策参与方式，如采用社会问卷调查、舆论宣传、民意测验、网络调查等方式，创造机会让公民参与政治并表达自己的观点。四是转变政府管理职能，由管理型政府向服务型政府转变。政府适当放权，将一部分公共权力让渡给非政府组织，使其发挥自身优勢。
四、总结
“民主既不是多数人的统治，也不是代表的统治;它是公民的自治。如果没有公民，那么就只会有精英政治或者大众政治。”随着新时代的到来与高新科技的发展，越来越多的人开始关注自己在政治社会中地位和权利，不断地要求在公共政策制定过程中获得发言的机会。因此，增强公参与意识、权利意识以及主人翁意识，对政策的有效性起着至关重要的作用。
参考文献：
[1]陈庆云.公共政策分析[M].北京：中国经济出版社，1996：192-196.
[2]张国庆.公共政策分析[M].上海：复旦大学出版社，2004：77-78.
浅议我国资产减值政策演化过程 篇7
总的来说, 我国会计领域对于资产减值的处理, 是一个从认识到实际运用的过程, 从统一计提标准到分类细化, 从单一项目 (仅针对应收账款) 计提到现在的八项计提内容等等, 前后可分成以下四个阶段:
一、第一阶段 (1992年以前) :对资产减值的认知阶段
1992年以前, 我国经济处于改革初期, 会计上还处于学习和研究西方的经济管理和会计核算方法的阶段, 因而当时公布的会计准则中没有提到资产减值准备, 企业多为国有, 而且除指定的对外贸易企业外, 一般企业国际业务不多, 资产的计价方法只有历史成本法, 并且当时的市场处于国家控制的计划经济, 不存在所谓市场价格, 因而在会计核算上对于企业财物的计价不需要考虑减值的情况。
二、第二阶段 (1992-1998年) :对资产减值初步运用阶段
1992年以后, 我国企业经济的迅速发展, 为适应经济的改革发展, 在当年11月国家财经部发布的会计基本准则中对资产定义进行了调整, 定义为:“资产是企业拥有或者控制的能以货币计量的经济资源, 包括各种财产债权和其他权利。”并在会计核算原则中增加了谨慎性原则。依照谨慎性原则, 企业在核算资产、收入时, 如果存在不确定性情形, 则宁愿低估而不能高估, 在核算负债、费用时, 则宁愿高估而不能低估, 以保证利润、所有者权益合理性。对资产计量可按实际成本与市价 (可收回金额、可变现净值) 两种计量, 并按两者孰低核算, 在资产负债表上按较低者列示。因此, 在1992年的会计核算改革中增加了坏账准备金项目, 即是对应收账款项目在年末按规定方法进行评估后, 计提减值准备金, 而对坏账损失核算既可采用备抵法, 也可用直接转销法核算。也只有在采取备抵法核算应收账款时, 企业才能提取坏账准备。例如, 提取准备金时是采用年末应收账款余额百分比法的, 工商企业可按年末应收账款余额的3‰-5‰计提。当期计提的坏账准备在会计报表中作为应收账款的备抵项目列示。
这一时期, 企业确认坏账计提准备的时点是年末。在会计核算上, 年末应计提的坏账准备计入“管理费用”项目内。如若当期坏账准备项目余额大于应计提的金额时, 可以将多提的部分转回。
1998年, 国家财政部颁布的《企业会计准则———债务重组》中引入了“公允价值”新概念。在此后几年中, 会计核算上开始出现关于企业资产的减值核算业务。
1999年财政部颁布第35号文《股份有限公司会计制度》中划定, 公司提取的资产减值准备有坏账准备、存货跌价准备、短期投资跌价准备和长期投资减值准备四种。
三、第三阶段 (2001-2003年) :取消公允价值计量阶段, 并正式提出了八项计提的内容
1998年虽然在会计准则中使用了“公允价值”概念, 但当时我国会计领域对于这方面的理论还处于研究认识阶段, 很多经济学家都认为, 国内市场经济在价格控制上虽已不是计划经济, 但也不完全具有“公允价值”所需的活跃价格市场的存在, 编制报表时, 各企业对资产公允价值的估计存在着较大的不合理性, 从理论与操作上, 都存在着较大的分歧, 于是2000年以后颁布的会计准则及会计制度中对于企业资产计提减值时没有再提到“公允价值”概念。因而, 2001-2003年, 我国针对企业资产的有关核算发布了八项准则, 并在这些准则中放弃了公允价值计量。
在公布的资产减值的八项准则内容中, 明确规定了企业除应收账款外的存货、投资、固定资产、无形资产等四个资产项目可计提减值准备金, 以下就新增部分的内容进行对比:
第一, 《企业会计准则———存货》的第23、25条提到, 每期重新确定其可变现净值, 有减值可计提准备金, 如前影响因素消失, 原已计提的存货跌价准备的金额可转回。减记的金额, 可确认为当期费用。根据以上的规定, 企业在期末计提的存货减值准备计入当期“管理费用”项目中核算。
第二, 《企业会计准则———投资》第3条将投资分为长期与短期两种, 其中根据所占份额多少将长期股权投资的计价方法分为成本法与权益法。准则第23条:“企业应当定期对长期投资的账面价值逐项进行检查如果由于市价持续下跌, 应将可收回金额低于长期投资账面价值的差额, 确认为当期投资损失已确认损失的长期投资的价值又得以恢复, 应在原已确认的投资损失的数额内转回。”从以上规定得出, 企业在期末计提的长期投资的减值准备是归入“投资收益”项目进行核算也可转回。
第三, 《企业会计准则———固定资产》第28条:“如果固定资产的可收回金额低于其账面价值, 企业应当按可收回金额低于账面价值的差额计提固定资产减值准备, 并计入当期损益。”第30条:“如果有迹象表明因素发生变化, 则以前期间已计提的减值损失应当转回, 但转回的金额不应超过原已计提的固定资产减值准备。”根据以上的规定, 企业在期末计提的固定资产减值准备计入当期“营业外支出”项目中核算, 每期计提的准备金可以根据具体情况允许转回处理, 期末将当期确认的固定资产减值损失。
第四, 《企业会计准则———无形资产》第16条中:“企业应定期对无形资产的账面价值进行检查, 至少于每年年末检查一次。如发现符合条件的, 应对无形资产的可收回金额进行估计, 并将该无形资产的账面价值超过可收回金额的部分确认为减值准备。”第17条同样提到了, 如发生减值的迹象全部消失或部分消失, 企业才能将以前年度已确认的减值损失予以全部或部分转回;转回的金额不得超过已计提的减值准备的账面余额。根据以上的规定, 企业在年末可计提无形资产减值准备, 但没有说明计入项目, 因而在会计核算中, 一般将计提的减值准备计入“营业外支出”项目中。
根据规定, 应收账款在内的四个项目当期所计提的减值准备金均要求在报表附注中进行披露。
从2001年颁布的这几个准则来看出, 对于企业资产存在减值的情况, 在会计领域上逐渐形成了共识, 但由于一些客观的原因, 在会计准则中仅对其中的几个项目计提减值准备, 而且各项目计提准备金时所使用的会计科目有所不同, 除应收账款外, 其他项目计提减值准备时没有提到计提的比例。
四、第四阶段 (2003-2006年) :
再次运用公允价值概念阶段, 对企业资产减值的核算内容、方法、规定进行了细化
2003-2006年期, 是我国现行会计准则体系正式建立的时间。
2006年2月15日颁发38项具体准则形成企业会计准则体系, 这些具体准则的制定颁布和实施, 规范了中国会计实务的核算, 其中在基本准则中重提“公允价值”概念, 对资产减值的处理更趋向合理。
企业资产计价方法有历史成本、重置成本、可变现净值、现值及公允价值四种计价方法。在此重提公允价值法, 是因为从2000年开始, 我国与世贸组织协议的正式生效, 此前会计领域也进行了各方面的改革, 国内市场发展日渐规范, 各项资产都出现了活跃的市场, 市场价格也合理, 因而会计准则中重提“公允价值”概念, 以便更好地对企业资产的价值进行计量。根据这一准则, 企业资产从应收账款、投资、存货、固定资产、无形资产等项目计提减值准备外, 新增了以公允价值计量模式计量的投资性房地产的减值、消耗性生物资产的减值、建造合同形成的资产的减值、递延所得税资产的减值、融资租赁中出租人未担保余值的减值、金融资产的减值和未探明石油天然气矿区权益的减值等12个项目的减值准备。
为了规范资产减值的确认、计量和相关信息的披露, 我国财政部在2006年《企业会计准则———基本准则》基础上制订了《企业会计准则第8号———资产减值》。准则中还规定:除了存货的减值、以公允价值计量模式计量的投资性房地产的减值、消耗性生物资产的减值、建造合同形成的资产的减值、递延所得税资产的减值、融资租赁中出租人未担保余值的减值、金融资产的减值和未探明石油天然气矿区权益的减值等八项减值以外的资产减值损失一经确认, 在以后会计期间不得转回。
以下列示出2006年以来公布的《企业会计准则》中有关资产减值的部分内容:
第一, 《企业会计准则第1号———存货》中有关规定与以往不同的是, 计提减值准备的时点改变, 以往计提的时点是年末, 而新准则定义为“资产负债表日”。期末存货在报表上以账面余额列示。
第二, 《企业会计准则第2号———长期股权投资》第15条:“按照本准则规定的成本法核算的、在活跃市场中没有报价、公允价值不能可靠计量的长期股权投资, 其减值应当按照《企业会计准则第22号———金融工具确认和计量》处理;其他按照本准则核算的长期股权投资, 其减值应当按照《企业会计准则第8号———资产减值》处理。”
第三, 《企业会计准则第4号———固定资产》第20条:“企业固定资产的减值, 应当按照《企业会计准则第8号———资产减值》处理。”
第四, 《企业会计准则第5号———生物资产》中的第21条:“企业至少应当于每年年度终了对计提生物资产跌价准备或减值准备, 并计入当期损益。”
第五, 《企业会计准则第6号———无形资产》第29条:“企业无形资产的减值, 应当按照《企业会计准则第8号———资产减值》处理。”
第六, 《企业会计准则第8号———资产减值》第4条:“企业应当在资产负债表日判断资产是否存在可能发生减值的迹象。”
根据2006年颁布的38个《企业会计准则》的有关规定, 企业在资产负债表日要对企业的资产进行评估, 有发生减值并符合有关条件的要计提减值准备, 而计提减值准备时在时点 (资产负债表日) 与2001年 (年末) 《企业会计准则》中的规定有所不同外, 另外, 新准则中还规定了除特定的资产减值准备可转回外, 其余资产减值损失一经确认, 在以后会计期间不得转回, 而2001年的准则中是没有此项规定的。
2006年的《企业会计准则———应用指南》中还将计提的应收账款、存货、长期股权投资、持有至到期投资、固定资产、无形资产、货款等的减值准备金统一计入新增损益类科目“资产减值损失”项目核算, 于期末列示于损益表中, 而采用公允价值模式进行后续计量的投资性房地产计提的减值准备金计入损益类科目中的“公允价值变动损益”项目, 递延所得税资产计提的减值准备金则计入“所得税费用”项目核算, 这两个项目在期末列报时也计入当期损益表中。
在新会计制度中不再规定准备金的具体计提比例, 由企业根据当期具体情况进行合理的估计确定, 这也给企业在编制当期报表提供了一个自由空间。为了控制企业有可能夸大或缩小估计, 准则中要求企业将当期确认的各项减值损失金额、计提的各项资产减值准备累计金额在报表附注是进行详细披露列示。
从1992-2006年以来的企业资产减值准备的演化来看, 我国会计领域对资产的减值概念是从一种模糊认知到一种较为准确计量运用过程, 虽然现在理论界对于资产减值准备金的计提金额确定还存在着争执, 但对于企业资产在现时的市场下普遍存在减值的问题已达成了共识。
参考文献
[1]、企业会计准则[M].中国法制出版社, 1992, 1997, 2001, 2006.
[2]、企业会计制度[Z].财会[2000]25号, 2000.
[3]、企业会计准则——应用指南[M].中国财政经济出版社, 2006.
[4]、公允价值计量属性应用现状及展望[DB/OL].土豆网.
政策过程论文 篇8
倡导联盟框架 (ACF) 由美国政策学者萨巴蒂尔于20世纪80年代提出。ACF有五个基本的理论前提: (1) 理解政策变迁过程需要十年以至更长的时间; (2) 在如此长的时间跨度内分析政策变迁问题, 最好的分析单位是“政策子系统”; (3) 政策变迁研究需要关注政策分析及技术信息的“启发功能”; (4) 子系统内参与者的类型应加以扩展; (5) 公共政策或项目可以被概念化为“信念体系”, ACF详细描述了政策变迁发生所在的广阔的“背景环境”, 并将其分为“相对稳定参数”与易变的“外部 (系统) 事件”两部分。
2 我国计划生育政策的变迁
我国计划生育自1949年至今, 经历了六十多年的变迁, 可以分大致分为以下几个阶段:
(1) 1949-1970年的放任阶段。在该阶段, 毛泽东提出“中国人口众多是一件极大的好事, 在增加多少倍也完全有办法, 这办法就是生产”。大跃进和三年自然灾害以后, 我国的人口出现了补偿性生育, 中央及国务院发布《关于认真提倡计划生育的指示》以限制人口增长。
(2) 1971-1999年的计划生育落地及严格实施阶段。在毛泽东发出“人口非控制不行”的指示后, 我国加强了对计划生育政策的执行力度。然而在该阶段, 独生子女政策与农民的生育意愿存在较大差异, 政策遭到了抵制。后形成了“一孩半”政策:如果第一孩是女孩的农村户口家庭可再生育一个。
(3) 2000-2010年的稳定低生育率阶段。在该阶段, 我国保持着较低的生育率。2002年颁布《中国人民共和国人口与计划生育法》规定, 提倡一对夫妻生育一个子女, 并提供了晚婚晚育的相应扶持政策。
(4) 2011至今。2015年10月中国共产党第十八届中央委员会第五次全体会一起公报中指出:坚持计划生育基本国策, 积极开展应对人口老龄化行动, 实施全面二孩政策。
3 基于ACF下的中国计划生育变迁过程中的“相对稳定参数”和“外部 (系统) 事件”的分析
第一阶段1949-1970年的放任阶段。毛泽东指出“在世间一切事物中, 人是第一个可宝贵的, 在中国共产党的领导下, 只要有了人, 什么人间奇迹也可以造出来”。同时这时的农民吃大锅饭, “人多力量大”被认同。这样的基本社会价值和社会经济环境下使得放任生育成为可能。
第二阶段1971-1999年的计划生育落地及严格实施阶段。该阶段我国的基本国策和政治方向更倾向于发展经济, 社会主语初级阶段的基本国情和极速增长的人口数量也使得计划生育迫在眉睫。
第三阶段2000-2010年的稳定低生育率阶段。21世纪以后, 随着经济的发展。人口文化素质的提高, “多子多福”等陈旧观念和封建思想也逐渐得到改善。
第四阶段2011年至今, 在该阶段我国人口的出生情况也由“高出生率、低死亡率、高增长率”迈入了“低出生率、低死亡率、低增长率”的时代。
4 我国各阶段计划生育的倡导联盟及信念体系分析
笔者将计划生育联盟分为具有国家意识为代表的政府联盟和具有自我意识, 怀有自我生育意愿的群众联盟。
第一阶段1949-1970年的放任阶段。该阶段的政策子系统中两个联盟的博弈属于矛盾较小的情况。以政府意识为代表的政府联盟和以自我生育意愿为代表的群众联盟达成的协议较为统一。在该阶段的后期, 政府联盟针对经济的发展和人口的数量变化, 提出了违反群众联盟意愿的计划生育政策。
第二阶段1971-1999年的计划生育落地及严格实施阶段。该阶段是政府联盟和群众联盟博弈较为激烈的阶段。独生子女政策与群众联盟对于生育方面的信念存在较大出入, 因此, 政府联盟对计划生育政策修正至“一孩半”。
第三阶段2000-2010年的稳定低生育率阶段。该阶段政府联盟提倡晚婚晚育。在群众联盟方面, 尽管部分群众还是会超生, 但整体达到平衡。
第四阶段2011年至今, 随着计划生育政策的实施, 我国的人口得到了一定的控制, 却面临生育率过低的情况。在此背景下, 政府联盟应对未来社会发展和经济变化, 提出了“双独二孩”“单独二孩”以及“全面二孩”的政策。
5 结论
总体看来倡导联盟框架理论在我国具有一定适用性, 但很多方面仍需要一定的本地化调整, 需要考虑到我国的社会发展情况、政策制定流程及执政体系等各方面。
通过对我国计划生育政策过程的分析, 笔者对计划生育政策的发展和实施以及政府联盟和群众联盟信念博弈进行了初步的预测:随着二孩政策的放开, 我国的人口数量会在一定程度上有所增加, 并且将持续一段时间。而从长远来看, 随着经济的发展, 群众信念的变化, 未来一段时间我国的人口增长水平还将有降低的可能。政府联盟在应对这一变化时, 与提高人口增长率方面的相应措施还需要进一步完善, 增加群众联盟响应提高人口增长率的意愿, 并为之提供相应的方便。
参考文献
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政策过程论文 篇9
关键词：中部崛起,政策矛盾,政策系统,公共政策
公共政策的运行过程充斥着各种矛盾与冲突, 这牵涉到公共政策的一个基本范畴———政策矛盾。政策矛盾, 指政策体系的统一体中各要素之间, 政策运行的统一过程各环节之间, 以及政策系统与政策环境之间的相互差异、对立、甚至冲突的现象, 和他们之间相互制约和相互作用的关系[1]。本文以政策矛盾为研究对象, 研究中部崛起过程出现的矛盾与问题, 分析其原因并提出对策。
一、研究中部崛起过程中政策矛盾的必要性
中部地区, 包括山西、安徽、江西、河南、湖北和湖南六省, 国土面积103万平方公里, 总人口3.6亿, 是中国重要粮食生产基地、能源原材料基地、装备制造业基地和综合交通运输枢纽, 在中国经济社会发展格局中占有重要地位。继东部沿海开放、西部大开发和振兴东北老工业基地之后, 中部崛起成为又一重要的国家经济发展战略。
实施中部崛起战略涉及到政治、经济、文化等社会生活的各个方面, 是一个艰巨的系统工程, 需要各个方面的共同努力, 更需要代表区域整体利益的地方政府来发动和推动[2]。中部崛起过程中, 政府扮演着主导角色, 而管理公共事务、配置公共资源、分配公共利益的各项政策则是政府实施中部崛起战略的基本手段。然而, 由于社会问题复杂、利益不断分化与冲突以及协调机制不完善, 使得中部崛起战略的各项细化政策在重新分配与调整社会利益的过程中, 与其系统内外各要素发生冲突, 导致实施过程矛盾重重。中部崛起过程中, 各自为政、政出多门、新老政策打架、此政策与彼政策撞车、小政策与大政策抵触等情况屡见不鲜, 影响了各项政策效用的发挥和政策体系整体功能的优化, 成为中部地区迅速崛起的障碍。
二、中部崛起过程中政策矛盾现象分析
中部崛起过程中, 存在大量政策矛盾。由于缺乏长远发展规划, 前后政策之间矛盾;各省份、地方、部门政策之间的矛盾;各地发展重工业政策与国家环境保护政策的矛盾等等。概括起来, 中部崛起过程的政策矛盾, 主要有以下表现形式:
1. 前后政策之间的矛盾。
例如, 安徽省的城市群战略定位频繁更改。2004年, 合肥提出“9+1”城市圈发展战略;2006年2月, 安徽省提出“加快建设合肥现代化大城市、加快皖江大发展、促进皖北大开发和皖西快发展、促进皖南大开放”的区域发展总体战略;2008年又提出建立合肥、芜湖、蚌埠自主创新示范区的区域规划;2009年底, 宣布了皖江城市带承接产业转移示范区的战略, 涵盖了安徽的十个城市。城市群规划战略不断改进、发展成熟, 值得称赞;但定位不准、前后不一致、缺乏长远规划、政策缺乏权威性与稳定性, 导致城市群战略难以有效实施。
2. 中央和地方的政策矛盾。
例如, 各地招商引资政策与国家环境保护政策的矛盾, 表现为:中央提出的一些环境政策, 往往得不到地方政府的大力支持, 特别是它与地方政府某时期调控经济的重点目标明显不符时。再如房地产政策, 目前突出的问题是, 中央对房地产业的调控得到老百姓的支持, 但地方政府为了自身的土地财政收入, 有意无意地歪曲执行房地产调控政策, 房价屡屡暴涨。地方利益分化, 地方政策与中央政策目标不一致甚至冲突, 使中央政策很难落实到位。
3. 各省份、地方之间的政策矛盾。
中部崛起战略初提出时, 就曾出现“诸侯纷争、狼烟四起”的局面:中部六省各行其道, 力争做“中部崛起”的领头羊;省会城市各自宣传自己的文化特点, 争做“龙头城市”, 展开闻名全国的中部“龙头之争”。中部地区各自为政、自谋发展的状况制约和抵消了国家促进中部崛起战略的政策效应, 中部各省之间竞争大于合作, 存在不同程度上的“离心化”发展趋势:湖南向南发展、安徽向东发展、江西对接长珠闽、山西融入京津冀等, 中部地区难以“抱团发展”, 形不成区域经济发展的合力[3]。
4. 部门间的政策矛盾。
例如, 湖南省长株潭公交一体化因部门利益难以平衡而迟迟无结果。在1999年, 湖南即推出公交同城规划方案, 但一直未能落实到位。株洲和湘潭之间的车程仅需10多分钟, 长沙到两地也不到半小时, 可是三地居民往来仍需换乘长途客运车辆。有关负责人表示, 城市公交不以盈利为目的, 由城建部门主管;而长途客运以盈利为目的, 由交通部门主管。如果把目前三地间的长途运输改为公共交通, 则会涉及相关部门间的利益调整。
三、中部崛起过程中政策矛盾现象的原因分析
中部崛起过程中产生政策矛盾现象的原因, 主要有以下四个方面:
1. 缺乏全局发展意识。
其一, 各省份、地区、城市缺乏长远发展规划, 争相实现崛起而又急于求成, 过于追求眼前利益。发展规划、产业布局等缺乏统筹规划, 重复建设、资源浪费、效率低下、不合理的短期化行为等问题严重存在。其二, 中部各省、地方政府协调发展意识薄弱, 各自为政、自谋发展, 在经济发展中极力寻求各自突破口。各地的发展规划往往以自身为中心搞重复建设, 建成“小而全”的经济中心, 不能实现区域内资源和要素的整合、产业和企业的重组、基础设施的共享、环境保护的联动等。
2. 地方利益分化。
其一, 中央与地方利益存在差别。中央政策代表国家的整体利益, 而地方政府所代表的地方利益则具有双重特性:既要服从中央, 又要代表本地区利益。中央政府与地方政府的利益差别以及地方政府利益的双重特性, 导致中央政策与地方政策之间的矛盾与冲突[4]。其二, 地方利益分化。行政区分割导致不同行政区域的政策和制度之间相互冲突与矛盾, 形成了各自为政的诸侯经济。为了获取自身利益的最大化, 各政府部门寻求的不是合作而是相互竞争的策略, 政策之间不是协调而是相互矛盾。
3. 体制不健全。
行政体制的束缚, 市场机制不完善成为中部地区迅速崛起的严重障碍。由于行政区划制度的约束和地方狭隘利益驱动影响, 中部地区资源被划分为条条块块, 无法以市场为主导进行资源要素的优化配置和合理利用, 区域范围内聚集效应和规模效应得不到体现。地方政府往往代替市场机制, 利用种种非市场手段保护本地产品在本地市场的地位, 限制外地产品进入;同时, 为了更多地引进外资, 各地纷纷在引进外资优惠政策上过分竞争, 甚至相互倾轧。
4. 利益协调机制不完善。
中部各省份、地方、部门在自身利益最大化的诱导下, 在政策与行为上都会存在机会主义倾向, 而目前中部地区的利益协调机制与约束制度尚不完善, 很难维持各政策系统和政策体系的关系协调。对中部地区来说, 协调发展从长远看虽可实现共赢, 却也要支付成本。由于各地在整个合作体系中承担的分工不同, 所获得的收益也存在差异, 某些地方短期内必须放弃一些产业, 其暂时利益会减少。当总体利益得不到合理分配, 或少数地方因合作带来的局部利益受损而又得不到及时有效的补偿时, 则会背弃合作, 产生矛盾。
四、中部崛起过程中解决政策矛盾的对策
1. 强化中部地区全局发展意识。
其一, 各省要克服长期存在的官本位和地方保护主义思想, 树立“整体大于部分”之和的观点, 确立全局观念与整体意识, 以整体利益为重。其二, 要立足长远利益, 以高起点、高标准, 超前眼光和思路做好总体战略规划, 为未来发展留足、留够空间, 保证中部崛起各项政策前后连贯性, 进而确保其权威性、稳定性。其三, 在协调发展意识的形成中, 新闻媒体可发挥其重要作用, 通过媒体对“中部崛起”战略构想的大力宣传, 促使有关各方在区域共同利益上达成共识, 增强中部地区的内部联系和凝聚力[5]。
2. 构筑中部地区经济圈, 形成中部地区利益共同体。
中部地区要尽快建设一个规划、制度、政策相统一的中部地区经济圈, 反对地方保护主义, 消除贸易壁垒, 以贸易为纽带来促进区域经济协调发展, 形成中部地区利益共同体, 并强化其凝聚力、向心力、竞争力。当然, 中部地区经济圈不是各省经济之间简单的叠加, 而是一个系统工程。只有彻底打破行政区划的传统概念, 把原本分割的经济利益联结在一起, 保证各种资源流动的畅通无阻, 才能促进中部迅速崛起。
3. 深化体制改革, 转变政府职能, 加强政府部门间交流合作。
其一, 要加快体制改革, 使市场在资源配置中发挥基础性作用。要以市场机制为主导, 打破省、地区、行业、部门、所有制的界限, 鼓励本地企业走出去, 积极参与国内区域经济合作。其二, 转变地方政府职能, 建设服务型政府。通过规范政府行为, 提高服务水平, 加强行政协调, 营造中部地区发展的良好政策环境, 提供优质的公共服务。进一步强化政府服务意识, 改进政府服务方式, 提高政府管理水平和办事效率, 增强省市之间政策的公开性和透明度。
4. 建立与完善利益协调机制。
其一, 通过协商、谈判以及建立各种形式的经济组织等方式, 妥善协调各方利益关系, 对区域共同利益达成共识。目前中部论坛、中国中部经济发展研究中心、中部地区崛起工作部际联席会议等, 均能起到协调区域利益的作用。在此基础上, 应建立更多政府间联席、对话机制和交流平台。其二, 对市场开放、技术开发、信息共享、自然资源利用、环境整治、产业发展准则等区域整体发展问题所达成的共识, 应以制度性的规则来保证, 以文字的形式固定下来, 并有正式的执行机制, 以此体现出较强的约束力, 进而完善利益协调的长效机制, 减少政策矛盾, 实现中部崛起。
参考文献
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政策过程论文 篇10
1 政策过程模型:政策分析的一个理论框架
1.1 政策过程模型的提出和发展
政策过程模型是用于政策分析的模型之一。政策过程的“阶段模型” (stages model) 是在政治和行政明确区分的影响下被提出来的。最早尝试对政策阶段进行划分的是哈罗德·拉斯维尔, 他将政策过程分为7个阶段:情报、建议、规定、合法化、运用、终止和评价。这个模型对于政策科学的发展影响很大, 它通过把每个阶段独立起来, 减少了公共政策研究的复杂性, 从而为以后的政策研究者开辟了一条道路。20世纪70年代中期, 拉斯维尔的学生布鲁尔提出了一个派生但是在实际意义上被政策科学家们所采用的流程:创始、估价、选择、执行、评估与终止。此后, 不断有学者提出自己对政策阶段论的看法, 在此不加详细论述。总之, 在学者们共同倡导和努力下, 政策过程阶段论在20世纪70年代和80年代初成为一个有用的分析工具而被广为接受, 成为西方政策科学界居主流的理论模型, 也是目前被国内的政策科学研究者所普遍采用的理论。
1.2 政策过程阶段论的价值
从二战后到20世纪70年代, 政策过程的阶段论已经广泛为学者们所接受。虽然政策过程阶段论的研究在20世纪90年代有一个明显的滑坡趋势, 但是作为盛行20年之久的理论, 政策过程阶段论对政策科学发展的贡献是毋庸置疑的。
(1) 政策过程阶段模型简化了复杂的政策过程。政策过程阶段论模型的一个显著优势, “在于它提供了一种解剖错综复杂的决策过程的方法, 至少为政策分析提供了一种手段, 为人们理解复杂的政策过程提供了一个简化的模型。”为开展大量的经验研究、比较研究提供了可能性, 从而在丰富政策科学知识体系的同时, 为进一步理论建构打下基础。
(2) 政策过程阶段论具有高度的抽象性、概括性, 因此这一模型可以适用于不同的政策领域。“阶段论是一个更具概念化倾向的模型, 而不是针对某个具体的政策领域, 因此可以适用于不同国家和政策领域。”
(3) 政策过程阶段论帮助政策科学尽快地从政治学、公共行政学中脱离出来, 成为一个相对独立的学科。“对于政策过程的强调, 使研究不再严格地依附于在政治科学中逐渐增多的公共行政和制度的研究, 以及在经济学偏好中的准市场研究。”
1.3 政策过程阶段论的缺陷
进入20世纪90年代, 虽然没有人对政策过程阶段论的观点提出全盘否定, 但人们公开质疑它的基础假设。如果对政策过程阶段论批判性的矛头指向做个整合的话, 我们可以发现, 批判性的视角首先主要集中在以下方面:
(1) 该理论没有提供因果解释, 没有解释驱动政策过程向前发展的动力。狄龙指出, “政策过程阶段论缺少任何因果关系的解释——是谁推动了政策从一个阶段走向另一个阶段, 政策过程阶段论没有指出。”持相同批判观点的还有萨巴蒂尔, “阶段模型根本不是一个真正的因果模型, 不能很好地说明政策过程如何从一个阶段走向另一个阶段, 也没有预测能力。”
(2) 过于简化了纷繁复杂的政策过程, 它只对特定的政策领域和问题进行研究, 以简约性牺牲了含盖面而缺乏解释力。在实践中, 政策的制定和实施很难被分离为不同的阶段。政策过程阶段论忽视了政策过程中复杂的政治关系, 忽视了政策执行和评估之间的互动, 简单地抽象使理论缺乏全面的解释力。
(3) 这个模型不能提供经验验证的基础。由于事实的情况比政策所描述的更加复杂和易变, 因此, 政策实施很难按照预期的模型发展, 也就无法验证模型的可行性。正如萨巴蒂尔所批判的:“这一模型没有为验证以经验为根据的假设提供一个清晰的基础, 因此它既经不起证实, 也经不起修正和证伪。”
2“隆中对策”是一个完美的线性决策模式
诸葛亮未出茅庐就知天下三分, 制定了联吴抗曹的著名的隆中对策。史实表明刘备也基本上是依诸葛亮所制定的照隆中对策来执行的, 最终实现了短暂的三分天下。为分析的简洁性, 本文采纳了金肯斯对线性决策阶段论的看法, 来说明隆中对策是一个完美的政策过程阶段论模式的应用:
(1) 创始阶段:刘备胸怀大志, 但蹉跎半生, 无所成就, 三顾茅庐求孔明“开其愚而拯其厄”。
(2) 情报阶段:诸葛亮对曹操、孙权、刘璋、刘表的事实信息做了简明扼要地整理和分析。曹操:“拥百万之众, 挟天子以令诸侯”、“势不及袁绍, 而竟能克绍者, 非惟天时, 抑亦人谋也。”所以曹操综合实力雄厚——兵多、名正、人谋;孙权:“据有江东, 已历三世, 国险民附”, 显然孙权群众基础好, 区域资源开发久;刘璋:君主无志, 所立之地益州险塞、易于防守, 民殷国富, 但刘璋未能有效利用, 其下智能之士谋明君;刘表:荆州地势四通八达, 但非其所能守。
(3) 谋划阶段:通过对以上信息的分析和整理, 诸葛亮为刘备做出取荆州、收西川、伐中原的谋划, “先取荆州为家, 后即取西川建基以成鼎足之势, 然后可图中原”。
(4) 决策阶段:对孙权是联合还是对抗, 诸葛亮提出“可用为而不可图”的建议方案;对曹操是急攻还是缓攻, 诸葛亮提出的方案是“不可与之交锋”, “待天下有变, 则命一上将将荆州之兵以向宛、洛, 将军身率益州之众以出秦川”。刘备听了诸葛亮的隆中对策后, 当即顿首拜谢, 采纳了诸葛亮提出的方案, 并请诸葛亮出山相助实施。
(5) 执行阶段:史实表明刘备后来基本上执行了隆中对策, 取荆州, 收西川, 建立蜀汉政权, 成为鼎足天下的三强之一。
(6) 终结阶段:关羽大意失荆州并遭擒杀, 刘备为复仇举兵伐吴, 蜀吴之间的矛盾趋向深刻和尖锐。诸葛亮的联吴抗曹的战略无法继续实施, 著名的隆中对策不得不走向结束。
从上面的分析可见, 隆中对策反映了线性决策模式的特征, 是一个典型的政策过程阶段论模式的应用。
3 从政策过程模式的价值和缺陷看隆中对策的成功与终结
三国乱世是中国历史上极其动荡的时代之一, 社会矛盾爆发, 各种政治力量或联合或斗争, 军事集团之间的关系错综复杂。在这群雄并起、逐鹿中原之际, 曹操已据有北方、孙权已保有江东, 而此时刘备却到处依人, 势穷力蹙, 祸败相仍, 蹉跎半生无所成就。正是诸葛亮为刘备制定的隆中对策, 才使当时复杂的政治军事形势顿时明朗而清晰地呈现在刘备的面前。从诸葛亮在高卧隆中时对天下各个政治集团的事实信息进行系统的整理和加工;对当时群雄并起、逐鹿中原的政治军事形势作深刻的分析;与刘备首次会谈中, 为刘蜀霸业的建立提出一套完整的策略方案:“跨有荆、益”, “和诸戎”, “抚夷越”, “外结好孙权, 内修正理”, 然后相机伐魏, 北定中原;以后几十年中刘备对此方案的实施;以及联吴抗曹的方案到最后不得不终结。这样一个完整的政策过程, 都体现出政策过程阶段论模型将复杂的政策过程简约化的特征和优势。事实也表明, 这个线性决策取得了巨大的成功:蜀汉政权陡然间兴起, 穷蹙无归的刘备竟在蜀称帝, 造成短暂的鼎足三分的形势。
为什么蜀汉政权又匆匆归于衰亡?我们从政策过程阶段论模型的缺陷中可以探寻其失败的原因。隆中对策是一个非常完美的政策过程阶段论模型的应用, 看起来似乎是万无一失。但是按照历史记载, 曹刘斗争最终以魏胜蜀败为结局, 三国分裂最后复归于晋。关羽“大意失荆州”, 破坏了整个战略, 刘备未能实现诸葛亮所制定的打垮曹操吃掉东吴一统天下的计划。我们从线性决策模式所存在的缺陷可以看出隆中对策归于终结的原因:
(1) 政策过程阶段论模型缺乏因果解释的缺陷使隆中对策无法继续实施。逻辑性非常完美、看起来万无一失的隆中策, 没有说明联吴抗曹的政策在制定后, 是什么推动其进一步付诸实施的。如果说是刘备一成霸王业的雄心壮志推动着隆中方案被实践的话, 那么在关羽遇害后, 刘备为了兄弟义气, 不顾大局, 不听文臣武将的劝告, 亲率几十万大军讨伐东吴为关羽报仇致使蜀汉多年蓄积起来的精锐毁于一旦, 使主要对手曹操坐收渔翁之利, 则说明此动力假设站不住脚。由此我们可以看出, 政策过程阶段论模型缺乏联系上的因果性, 换句话说, 简化的模型未必真。它不能清楚地说明各个阶段逐步推进的动力机制。联吴抗曹的决策在关张之死后失去了继续推行下去的动力, 枉诸葛亮鞠躬尽瘁也无力回天, 蜀国从此一蹶不振。
(2) 政策过程阶段论模型过于简化了实际政策过程中复杂的政治关系, 简单地抽象不能反映实际的政策过程, 这也是隆中对策终结的一个原因。刘备与孙权之间存在着复杂的政治利益, 而非如隆中对策假设的那样“可用”。赤壁之战后孙刘的利害冲突深刻剧烈地集中在荆州问题。例如荆襄之战, 孙曹联合, 使骁勇善战的关羽人亡地失, 联吴抗魏的钳形攻势宣告破产。蜀国从此从其巅峰跌落下来, 一蹶不振, 日益走下坡路了。在政策过程的每个阶段, 由于政策环境的复杂性和易变性, 究竟会发生哪些事情, 无法从模型中看到。在实际的政策过程中, 决策者经常根据其自身的利益和价值对环境直接做出反应, 而不是以一种非常系统的、甚至有些线性的方式解决问题, 这也直接导致了蜀汉政权的衰弱。作为隆中对策重要执行者的关羽, 违背诸葛亮“北拒曹操、东和孙权”的八字方针, 以致荆州失守, 并给蜀汉集团带来一连串无法逃避的严重后果, 构成蜀汉由兴到衰的转折点。刘备作为隆中对策的制定者和执行者, 在关羽败走麦城后会以兄弟义气用事, 忽略全局利益, 仅凭自己的私人情感而采取了征吴这样冒险的军事行动, 复仇的激情增加了行动的盲目性, 刘备败死于白帝城。
(3) 政策过程阶段论模型忽视事实中变量的变化也导致了隆中对策的终结。诸葛亮在提出隆中对策时, 假定对于战略要地的荆州和益州, 刘备有意而他人皆无意。事实上赤壁之战后, 孙权和刘备两家因荆襄地盘的冲突而日益凸现出来。同样隆中对策在制定时假定刘备集团是主动的:主动去占领荆州和西蜀, 以形成对曹魏的钳形攻势, 实现与曹魏的对抗以图天下。而事实上其他集团也并非呆瓜。曹操后来听取了司马懿的建议, 采取联吴击蜀的方针, 派使者出使东吴, 得到孙权的支持, 导致刘备失陷荆州, 关羽也遭擒杀, 蜀、吴之间的矛盾趋向深刻和尖锐。诸葛亮的联吴抗曹的战略也无法继续实施, 著名的隆中对策不得不走向结束。
从隆中对策这个案例我们可以得出, 政策过程的阶段模型, 对于理解政策过程具有启发性, 但却可能没有正确地反映实际政策过程的运作状况。反过来, 从政策过程阶段论模型的价值和缺陷, 我们也能够知道为什么蜀汉政权“兴也隆中对, 败也隆中对”了。
4 结语
政策过程阶段论曾经在政策研究中稳居主导地位, 但在20世纪90年代受到了越来越多的批判。虽然如此, 这一模型由于其特有的优势却仍然为很多政策研究者使用。“政策过程阶段论在某种程度上有助于分析和阐明既定的政策。虽然正如大多数学者所认为的, 这些优点并不能对政策的产生进行预测和验证, 但是阶段论决不仅仅是小小的造诣。”本文以隆中对策作为政策过程阶段论模式的一个应用案例, 从阶段论的角度探求隆中对策取得成功和归于结束的原因。我们只有意识到阶段论模型的主要优势和相伴随的缺陷, 才能以此平台作为基础建构新的理论, 才能为政策的制定者和执行者提供正确的理论借鉴和理论指导, 为政策的出台提供质量保证。
参考文献
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政策过程论文 篇11
关键词：公共政策；公民参与；困境；优化路径
中图分类号：D630 文献标识码：A 文章编号：1673-2596（2014）05-0046-03
在当代社会发展过程中，公民参与国家公共政策的商定与出台，已经发展成为衡量一个国家民主发展程度的重要指标。公民参与公共政策的过程是公民个人与政策体系的互动，是政治民主的一个表现。
20世纪60年代末到70年代中期，公民参与在很多美国联邦政府项目运作中迅速展开，随着它的持续发展，当代民主国家已经普遍认同了公民参与的重要性。20世纪80年代，受新公共管理理念的影响，西方国家普遍认识到了公民参与的重要意义，随之开展了影响深远的政府再造运动，鼓励公民努力投身到地区事务的管理，这些因素在很大程度上有利于提高公民的参与意识以及自主组织能力。到了20世纪90年代，治理理论已经发展成为西方国家进行改革的一个重要政府理念和价值追求。治理是一种联合行动，是为了整合各方存在理念，协调各方利益冲突或差异的持续过程，是一系列相关机构，包括私人的和公共的，对其所涉及的共同事务进行管理的全部方式的总和[1]。在管理公共事务的过程中，如果参与主体过于单一，势必会造成治理能力的低下甚至缺失，在这种情况下，治理与善治理论所提倡的政府与公民共同管理公共事务、分享公共权力的理论，有利于从根源上解决这个问题。
一、公民参与的内涵
公民参与，是指公民组织或公民个体依法行使投票选举权力，选出能够履行重要职责的政治代言人，充当政府的合作伙伴，间接参与公共事务的管理和公共政策的制定、执行与评估，共同提供公共服务和产品，并对政府行为实行合法监督的活动。当代政府处在各种政治、经济、社会问题的数量与复杂度不断扩增的多元环境之中，“政府失败”和公共事务的反复性说明了政府本身无法独立完成提供多元化、高品质公共产品和服务的任务，这种情况的持续会大幅度降低公民对政府及其执政方式的认可度，在极端情况下，政府执政的合法性基础会受到动摇和质疑。
为了实现经济市场化、政治民主化和社会信息化，必须在政府政策的制定过程中充分重视公民参与的重要价值。公民参与的价值意义表现在：有利于弥补和改善政府失灵，提高政策制定质量。有利于公共政策体系合法性的实现及公民参与政治生活主动性的增强。有利于提高政策制定的民主性和科学性。
二、公民参与的困境分析
随着公民参与理论在世界范围内的广泛接受和传播，我国相关理论也逐渐兴起和发展，在这个过程中，一些问题也逐渐显现。当前形势下，公民参与存在着一系列限制性因素，这些因素被学者们大致分类为三个方面，即政策制定者的限制、公民自身条件的限制以及政策设计本身的限制[2]。据此，公民参与的限制性因素即困境可以概括为以下几个方面：
（一）公民参与意识淡薄
现阶段，我国大多数公民对政治问题缺乏最基本的参与意识，参加公共事务管理的动力与积极性更是严重不足，出现这种问题的原因总结如下：一方面，在市场经济影响下，我国公民大都以经济学概念中的“理性人”自居，公民是否进行政治参与以及参与的程度完全取决于能够得到的利益，公民参与和自我利益之间存在难以消除的关联性[3]。公民参与的精力、金钱与时间等成本如果大于其收益，公民的积极性就会大打折扣。另一方面，受“搭便车”观念的影响，我国相当一部分公民企图坐享其成，这在很大程度上会降低公民参与的动力，人们对政治参与活动普遍持着消极等待的心理，而不是积极主动地进行参与。最后，我国历经数千年封建文化的发展，传统政治文化的影响根深蒂固，我国公民思想深受此影响，公民政治观念淡薄甚至缺失，绝大多数公民对政治行为冷漠视之。艾森斯塔特指出：“中国皇帝的合法性，要求他关怀他的臣民并使之处于监管之下；但是政权的意识形态取向，却几乎没有在民众之中造成多少积极而长久的政治参与。”[4]
（二）行政主体作为“经济人”的困境
事实上，行政主体具备着双重身份，它既代表着社会公共利益，以维护社会的正义和公平为职责，同时又难以克服人类本身的欲望，最大程度地努力追求个人利益的实现。毋庸置疑，“公民个人”身份就意味着获得个人利益，“公务员”身份就代表着实现公共利益，行政主体这双重角色的身份就决定了个人利益和公共利益追逐的巨大矛盾，这就形成了一种现实中主体的人格化与理想中组织的非人格化之间的矛盾。依据公共选择理论，行政主体作为理性的、自利的效用最大化者，往往会在履行自身所具备的政策执行权和政策制定权时，最大限度地攫取公共利益。然而，行政主体一味追求自身利益的行为，必然会严重降低行政主体在公民心目中的形象，损害公民参与政策制定的积极性，参加社会公共管理活动的兴趣也会大打折扣，甚至会垄断政策制定过程，形成公民参与的巨大障碍。
（三）公民参与机制不完善
对公民的参与行为存在决定性影响的因素是其所对应的参与机制。我国学者胡伟教授恰当地运用伊斯顿的政治系统分析方法，在其代表作《政府过程》一书中，他认为精英决策是当代中国公共决策最具代表性的特点，精英决策的典型特征：（1）精英内部输入；（2）决策无序性和有序性并存；（3）决策过程中内部精英政治折中[5]。
在党和政府的积极推动和领导下，我国公共政策机制的建设取得飞跃性发展，但是仍然存在一部分需要改进之处，具体表现在：首先，我国独特的政府结构造成决策程序上的无序性。公共政策的决策权掌握在一部分高层领导手里，社会公众影响力很小，国家公共政策的制定权基本为这些社会精英所垄断；其次，综合我国整体社会力量对国家公共政策的影响，能够发现其“内输入”的集中特点，换句话说，就是决策过程的利益要求是由权力精英根据自身特点和自身利益进行的输入。这一决策模式的特点是，社会力量对决策的影响力很是微弱，而权力精英则在整个过程中起着主导性作用。如此，在决策过程中，公共政策过程就基本缺失了社会互动环节，权力精英特别是重要领导人的长官意志、价值观念和行为方式就会影响到公共政策的制定，从而使决策过程的态势显得更为错综复杂。
（四）公民参与的制度化缺失
公民的利益表达需求与政府对公民参与的制度化规定之间存在着很大矛盾。在当前形势下，参加信访、听证和投票选举等是公民参与的主要形式，这离标准化、组织化、程序化的要求还存在很大差距。标准化即要求将公民参与按照标准化的要求进行确定，并以法律的形式将公民参与的各种具体细节确定下来。组织化是指在公民参与过程中，尽可能保证消除公民个人表达方式的不良影响，而是通过社会团体（利益集团）表达利益诉求。当然，这样做的目的，并不是为了排斥公民的个人参与。在利益博弈中，组织参与比个人参与具备更高的的效率，也更能形成有效的利益聚合机制。程序化能够保证公民参与不至于成为一种无关紧要的随意性较大的安排，而是作为政策过程中一个不可或缺的环节。公民参与的制度化缺失，会导致公民与政府之间的关系带有很大的主观性和随意性，使得公民参与政策决定的愿望难以实现，或者即使能够参与，其影响力也会大打折扣，这样就会大大降低社会资本的投资效益。
三、公民参与的优化路径选择
公民参与公共政策实践所遇到的困境，不仅会阻碍我国公民参与的发展道路，还会影响到我国政治民主化的进程，因此，我国政府必须尽快制定出一条适合我国国情的公民参与发展方式。
（一）完善公民参与机制，提高公民参与意识
首先，增强公民意识，构建一个良好的政治参与的文化氛围。“通过在教育制度中发挥核心作用，促进人力资源的积极开发是政府不可推卸的责任，这个责任是单一目标和非营利性组织无法替代的。”[6]其次，通过制定合理政策引导公民参加政治活动。针对我国公民的具体特点，政府应该从政策层面进行引导，建立政治参与和公民普遍关心的社会利益、经济收益之间的关系，增强公民参与的动力。最后，增强公民对政治的影响力，使公民认识到自己对于公共政策的制定具有一定的影响能力，激励公民积极参与。因此政府实现政务公开，提高信息透明度，使公民掌握与行政主体对称的信息很重要。
（二）克服行政主体的“经济人”取向，加强其伦理自主性建设
进行行政主体的伦理自主性建设，首先要明确行政主体的职责，提高其对组织的忠诚度，着重培养其系统的、积极的和有意识的政治参与方式，对领导的命令要“合理服从”，而不是盲目服从。因此，行政人员的伦理自主性限定，是要灵活地处理公民、组织和社会三者之间的关系，而不是一味强调行政人员对组织和领导的服从。其次，行政主体的伦理自主性建设，还必须树立行政组织及其固有准则之外的道德准则和道德价值观，这样能够最大限度地制止行政组织的集权主义，加大行政组织谋取自身利益的难度。加强行政主体伦理自主性的建设，能够在很大程度上杜绝行政主体追逐个人利益的行为，在制度层面上保证公民参与顺利进行，从而将公平、正义等价值观真正引入到公民参与轨道。
（三）创新公民参与机制，拓宽公民参与渠道
我国必须尽快建立健全公民参与的相关法律法规体系，增强公民参与的合法性基础，同时加强相关法律法规的普及和宣传，保证大多数公民能够熟知自身所享受的权利与义务。知情权、结社权、集会权、听证权等是公民能够进行政治参与的前提条件，国家必须通过各种法律措施保证公民能够真正享受到这些权利，而不是仅仅停留在宣传和口头层面。另外，国家要通过立法形式，明确公民参与在国家公共政策制定过程中的重要地位，同时还要严格遵循“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”的基本原则，从根源上杜绝一部分决策者的专制行为对公民参与的藐视和亵渎，对这些违法行为必须追究其行政和法律责任。
提高公民政治参与的积极性，还必须努力拓宽其参与的渠道，结合国外发展模式和我国以前的实践经验，必须要尽快发展和完善以下制度形式：（1）国家公共政策透明化制度。国家公共政策决策者以及参与者，必须通过申请或主动方式，依据相关法律规定，向公民尤其是利益相关者公开公共政策的制定过程和结果；（2）国家公共政策征询建议制度。国家公共政策决策者在制定政策之前，必须提前征求专业机构和相关领域专家学者的建议，最大程度地提高所制定公共政策的合理性和可行性；（3）国家公共政策听证制度。公共政策的制定，必须允许和鼓励公民特别是利益相关者参与公共政策听证，并针对相关事项进行陈述、辩论和质证。实施听证制度，能够在很大程度上提高公共决策的透明度，增强决策机构和行政主体在群众中的权威，是发展民主政治的内在要求个价值体现，是实行公民参与的一项理论创新。在今后的工作中，我国必须努力推动听证制度的制度化进程，并且按照公平、公正、公开的原则，以立法形式确定选择听证代表的标准和具体措施。
四、结语
公民参加国家公共政策的制定以及社会公共管理活动，是世界民主政治的一大发展趋势和改革方向，是保护公民合法权利和地位的重要措施，也是约束公共权力、防止官员腐败的重要途径。因此，要促进我国公民参与的进一步发展，必须全方位、深层次地强化公民参与的制度化改革，提高公民政治参与意识，扩大公民参与的广度，加深公民参与的深度，使公民参与成为推进我国政治民主化进程的重要力量。
参考文献：
〔1〕全球治理委员会.我们的全球伙伴关系[M].牛津大学出版社，1995.
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〔5〕胡伟.政府过程[M].杭州：浙江人民出版社，1998.
〔6〕（美）阿尔温·托夫勒.第三次浪潮[M].北京：生活·读书·新知三联书店，1984.
政策过程论文 篇12
近年来, 随着我国行政体制改革的不断深化, 政府管理方式的持续创新, 政府迫切需要提高公信力和执行力, 公平、高效日益成为服务型政府面向公众服务的努力目标。国家的各项方针政策都要依靠各级政府的执行力而得以落实, 而政策最终想要落地生根、造福群众, 就要依靠基层政府。政策执行力是政府在执行政策过程中各种综合而成的力量, 既包括政策执行的能力, 也包括政策执行的力度。因此, 基层政府在执行政策的时候必须整合自身所拥有的各项资源, 因地制宜的制定出具体的实施方针, 并由基层公务员讲究方式、方式的将政策方案付诸实施, 从而使得从上而下的政策目标得以实现。所谓基层公务员, 通常指的是乡镇一级的公务员, 那些依法履行公职, 纳入国家行政编制, 由国家财政负担工资福利的工作人员。作为直接面向最广大群众的政府人员代表, 他们工作任务多而繁琐;服务对象接受教育水平普遍不高, 对国家政策方针的理解有限;职位低而责任重大;工作量大而薪资待遇不高。对于基层公务员而言, 他们从事的工作往往权利和义务是不相对等的。因而, 基层公务员在进行行政行为选择时, 尤其在政策执行过程中, 通常要在相互冲突的利益关系与伦理价值之间进行选择, 这是他们不得不进行抉择, 也是当下我国基层公务员所面临的伦理困境。
1 基层公务员政策执行过程中面临的伦理困境
1.1 政绩至上
理论上来说, 作为为公众服务的政府部门应致力于如何向广大社会公众提供良好的公共产品和优质的公共服务, 追求社会效益的最大化, 促进社会的和谐发展。然而, 由于我国的特殊的财政制度, 地方政府的财政收入大部分还是有赖于当地经济水平的发展状况, 那些中央制定的政策方针如对当地的经济发展起到负作用, 基层公务员从本地区甚至本部门的利益考虑, 在政策的执行过程中人为的控制政策、截留政策、过滤政策, 将政策改头换面, 致使政策在最终的落实上失真, 效力微小, 即“上有政策, 下有对策”。此外, 基层公务员作为政策的基层执行人员, 本就本着全心全意为人民服务的宗旨, 服务基层群众意识强烈, 想群众之所想, 急群众之所急, 但往往他们的所作所为与群众的盼望背道而驰, 为了政绩, 为了自己的官场坦荡, 罔顾群众的利益诉求。
1.2 公权私化
公共权力并非一种随心所欲的专断权力, 而是负有这一委托, 即必须根据当时情势和事态变迁的要求, 只是为了公共福利来行使这一权力。基层公务员作为基层公共权力的代表者和执行者, 他们是老百姓最直观看到我国公务员队伍纯洁与否的一个群体。作为普通公众, 尤其是生活在乡镇里的百姓, 基层公务员执行的行政行为常常是与他们切身利益最直接相关的也是他们最关心的一些事情, 他们希望基层公务员是能够真真正正的为自己服务的廉洁奉公的人员。然而在实际工作中, 基层公务员的强权意识也比较浓厚, 有的公务员没有树立正确的权力观, 颠倒了管理者和群众的关系, 经常利用自己哪怕极其低下的职位为自己为亲友谋私利, 为了顺从个人的利益诉求而去排挤甚至损害其他群众的相关利益, 违背了作为人民公仆的职业伦理, 造成与政府整体价值目标的背离。
1.3 唯上不唯民
我国官员的选拔制度向来都是由上到下进行, 因而各级公务员在为政期间需要“对上级负责”, 才能在日后的官场生涯中获得晋升的机会, 因而在日常的政策过程中难免出现偏离民意的现象。政府制定的各项方针政策不尽然全是代表民意, 符合当地状况的。有的政策在制定之初对当地的各方面情况并没有考察清楚, 或者在政策生成之后还应该再修改完善的, 这些本都要求基层公务员在政策的执行过程中再将百姓意见反映上来以完善政策方针。但在实际执行中, 基层公务员不是收集民意, 为百姓的利益而奔走, 而是一味的将权力凌驾于人民群众的意愿之上, 仅仅是为上级负责, 机械的执行命令或者政策方针, 完成上级所安排的任务, 只愿享受权利带来的好处, 不愿尽职责范围内应尽的义务, 公共服务意识淡薄, 更何谈造福一方。
2 基层公务员政策执行伦理困境的原因分析
2.1 角色冲突
首先, 当基层公务员要执行的政策在其代表的公共领域、组织领域和个人领域之间出现冲突时, 同时拥有公共利益维护者和一般经济人双重身份的基层公务员就会陷入艰难抉择。作为国家公务人员, 他们应该维护公共利益的义务和责任;与此同时, 基层公务员作为理性的经济人, 又天然有着自利、理性的一面, 惯于追求经济利益的最大化, 将所属组织以及个人的利益凌驾于公共利益之上。因此, 当组织利益和个人利益形成合力去对抗公共利益时, 就要看公务员道德素质的高低, 捍卫公共利益的决心坚强与否。一旦有所不慎, 他们就会将手中的权力变成自身谋取私利的工具, 在政策执行中就会将政策变通执行, 或者失真执行, 导致公务员伦理的缺失。其次, 下级角色与公民代表角色的冲突。基层公务员在执行政策时, 经常遇到上级命令与群众意愿相背离的情况。如果上级的政策方针不符合当地实际情况, 作为基层公务员是毫不动摇的对上级负责, 还是勇于指出上级的不当之处是一个不小的抉择。大部分基层公务员照章办事, 完全服从上级是畏于忤逆上级要付出代价等考虑。再次, 基层公务员处于乡土文化之中, 其公家身份与人情往来中私人身份相冲突。基层公务员需要建立良好的人缘为开展工作提供便利, 但良好的人缘有时反而成了政策执行的阻碍, 使得他们放不开手脚去执行政策。更有甚者打着公共利益的旗号大肆进行私人交易或权钱交易, 造成腐败和“寻租”行为的发生, 影响基层政府的政策执行力。
2.2 传统“官本位”思想
服务型政府的建设过程中仍然存在着根深蒂固的“官本位”思想。“官本位”的行政系统内存在着上下左右纵横的多维行政关系, 在这多维的行政关系中, 下级均是服从上级, 对上负责, 他们不顾自身所肩负的职责与使命, 为了与上级保持一致, 揣度上级喜好, 严格遵守上级命令。这种情况在工作环境艰苦、薪资待遇不高的基层公务员中尤其突出, 因为他们更加渴望职位的晋升。而面对他们要服务的对象, 他们“官大于民”、“权大于法”的特权心态还没有转变过来, 办事靠面子, 根据不同的对象有选择的执行政策, 给予自己的亲友特权或钻政策的漏洞, 败坏当地的风气, 严重偏离“民本”思想。在政策的执行过程中, 民心向背往往决定政策的成功与否, 以及最终的效果好坏。
2.3 政策执行机制不健全
想要政府制定的政策真正得到落实, 有一个健全、完善的政策执行机制至关重要。而现阶段我国的基层政策执行不力主要因为:一是部分政策缺乏民意基础。政策最终是要落地生根, 惠及百姓的。但如果政策在制定时没有手机百姓的意见, 基本不做任何的调研工作, 以政绩至上的目标照搬照抄其他地区的经验和做法, 不符合当地实际, 自然就会招致当地群众的反对和不合作, 政策也就无法顺利的执行下去。二是基层政务公开透明程度低。基层政务公开是普通群众了解政府的一个有效途径, 政务公开能够架起群众和政府沟通的桥梁, 向群众传递更多的政策信息以利于政策的执行。但基层政务往往公开透明程度低, 信息不能及时的传递和反馈出去, 导致普通群众往往对政府的政策内容一无所知或者一知半解, 没有对政策产生认同感和信任感;加之, 如果群众认为政策中有不合理之处, 或对政策有异议, 也不能及时的反馈给政府部门, 政策还是按照原来的样子加以执行, 这些都加剧了基层公务员在政策执行时的难度和风险。三是激励机制不健全。基层公务员要在基层群众中开展工作, 不论是环境、薪酬还是工作强度、难度上都比其他级别的公务员要艰苦。部分基层公务员在其位却不作为的工作态度也大大影响基层政府的工作效率, 一些全心全意为群众谋福利的公务员也没有被给予其适当的物质及精神奖励, 这些都严重挫伤他们的工作积极性, 这都是因为缺少完善的绩效考核体系:缺乏统一规范的评价标准;评价重结果轻过程;评价主体单一, 以上级考核为主, 作为服务对象的群众参与度低。
3 化解基层公务员政策执行伦理困境的对策
3.1 提高基层公务员的道德素质
基层公务员的文化水平及学历较其他级别的公职人员稍低, 加之基层政府GDP至上的理念使得政府对他们职业道德的培育不够重视, 于是, 提高基层公务员的道德素质就成了十分迫切的事情。基层的所有工作都是由一个个基层公务员去贯彻落实的, 政策执行的成败也是有赖于这些人员, 加强道德教育要从内外两个方面进行着手。一是进行伦理教育。培养和强化公务人员的世界观、人生观、价值观, 增强他们作为基层服务人员的公共意识和奉献精神;同时针对不同行业的基层公务员进行相应的培训, 提高他们的职业道德修养, 培育良好的心理素质, 让他们在物欲横流的社会中仍然能够坚守自我, 做人民忠实的仆人, 全心全意为人民服务。二是强化外部监督。人是自利性的, 何况是手中握有权力的公务人员, 仅仅依靠公务人员的自觉还不够, 必须由外部强制力进行强有力的约束。既包括一系列约束行政人员的法律制度, 如行政绩效考评制度、行政问责制度等, 运用司法的力量大力惩处那些违逆伦理的行为;同时还鼓励广大人民群众、媒体等社会力量的监督, 提高公众参与监督的积极性和主动性。
3.2 提高基层公务员的业务能力
基层公务员的业务能力的高低是关乎政策能否顺利执行的重要影响因素。首先, 应该强化基层公务员的服务意识, 努力实现其身份上的转换:将“管理者”身份转换为“服务者”;在具体的政策执行过程中倡行公正的行政作风, 公正行使人民赋予的权力, 强化权为民所系利为民所谋的服务意识。其次, 要制定科学合理的培训规划和培训课程, 灵活采用培训手段, 大力拓宽培训形式, 着力提高培训效果, 努力打造一支勤于学习、善于执行、业务精通、爱岗敬业的干部队伍, 增强其政策执行的坚定性、高效性和创造性。再次, 加强基层公务员执行能力的培训。基层公务员在政策执行时往往会遇到一些事先无法预知的情况, 群众对政策的理解能力如何, 是否全然接受都是未知之数, 而执行政策时宣讲、统筹兼顾、时事应变等能力不可或缺, 具备较高的业务能力可以消除群众对政策推行人员不安感、冷漠、敌对情绪等负面因素, 可以改变他们对政策执行的态度, 一定程度上会成为政策能否贯彻落实的关键。
3.3 健全政策执行机制
首先, 政策应在多元主体达成共识的基础上生成。政策在制定之初就应该让包括高层管理者、中层官僚、社会组织、目标群体、普通群众以及基层公务员等多元主体共同参与, 在协商的基础上进行对话, 反复讨论以达成对政策的共识。政策制定之后还要对政策的可行性以及目标群体的可接受性进行验证, 如有不合理或不完善之处再进行修改完善。再次, 完善基层绩效激励机制。应该以围绕公共利益为核心目的, 重新制定多重绩效考核标准, 不再单从绩效来考核基层公务员, 而是以德、绩、能三重标准进行考核;参与考核的主体也多元化, 分为自评和他评, 他评体系中, 将上级、同级、下级及群众同时列为评价主体;对基层公务员行政过程中的伦理行为进行考核评估, 进行正激励和负激励, 以形成正确价值行为导向, 以更好的为基层人民服务, 维护公共利益。
3.4 加快行政伦理立法
虽然涉及伦理是属于非制度性的道德层面的内容, 但关乎行政伦理就不只是仅用道德就可以约束的住的。众所周知, 道德约束对行政伦理的刚性不足致使违背伦理的成本较低, 进而导致违背行政伦理的事件层出不穷, 因而, 我们还是需要尽快加强行政伦理的法制化建设。行政伦理法制化可以通过对政治共同体道德最低标准的规范性陈述, 已有不少发达国家在这方面进行了相关立法, 美国的《政府伦理法》, 日本的《国家公务员伦理法》, 行政伦理立法可以规范公职人员的行政行为和伦理标准, 使其明白哪些是普通公众所期待的, 哪些是他们所不齿的, 在一定程度上对公职人员进行伦理普及, 从而可以提前防范他们在政策执行时的伦理失范, 也加大对违反伦理行为的约束和打击力度。
4 结语
当前, 我国政府仍处在服务型政府建设的过程之中, 服务型政府的建设最关键在于基层政府, 而基层公务员又作为基层政府行政事务的具体执行者, 经常要面临服务伦理与责任伦理的双重要求。作为基层的公务员在执行政策的过程中, 要在相互冲突的利益关系与伦理价值之间进行选择, 由于这样那样的原因常常陷入伦理困境之中。鉴于此, 他们需要时刻提高自身的觉悟, 提升自身的道德素质和业务水平, 区分清公权力与私权力的界限, 促进责任伦理的明确化。
摘要：随着服务型政府建设的不断推进, 政府越来越注重其公信力和执行力的提高。基层公务员作为政府与基层人民沟通的桥梁, 在政策执行中起着十分关键的作用。当前, 基层公务员在执行政策过程中存在政绩至上、公权私化、唯上不唯民等伦理困境, 为此, 试图探究困境出现的原因并提出化解伦理困境的相关对策。
关键词：基层公务员,政策执行,伦理困境,对策
参考文献
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