城乡政策论文

城乡政策论文（精选12篇）

城乡政策论文 篇1

1 背景

城乡关系与工业化进程密切相关。工业化经过三个阶段,即依靠农业初期阶段,工农业共同发展的中期阶段,和工业支持农业的实现阶段。工业化到达中期阶段后,经济的主导产业转变为工业和服务业,工业和服务业可以带动经济快速发展,使农业不再被需要。长期以来我国为保证经济快速发展实行的都是城乡分离的发展政策,使得城乡差距越来越大。我国是个农业大国,农业应与工业共同发展,保证粮食产量才能使我国不依赖进口。工业化和城镇化的快速发展为农业的发展提供了良好机遇;但一味将农民过分排斥在城镇化进程之外,不仅使城乡矛盾越来越多,还会使“三农”问题愈演愈烈。

2 江苏城乡二元结构的现状

2.1 人口地域间分布差距

江苏的人口过分集中在苏南和苏中地区,苏北地区的土地面积占整个江苏面积的大部分,人口只占全省的一小部分,苏北的人口迁移比较严重。

并且人口在城市中心区过于集中,城区居住压力一直无法得到根本缓解,导致城市的住房价格远远高于农村,加大了城市的商务成本,影响城市竞争力的提升。

2.2 产业间劳动生产率的差距

农业和非农业劳动生产率之间的过大差距,是造成城乡二元结构的经济基础。目前江苏省还有一大部分劳动力在从事第一产业,偏低的农业劳动生产率使农民在收入分配中处于劣势地位,导致城乡经济社会发展的分割。

2.3 城乡基础设施与环境保护上存在巨大差距

由于财政体制、经济基础以及政策制度等原因,江苏农村地区的规划建设、医疗教育、生活设施、文化卫生、道路交通等方面的基础设施配备远远落后于城镇地区。大批有污染企业进驻农村,使农村的水污染、土地污染更加严重,出现了癌症村、空心村等现象。农村的水污染、生活垃圾处理、河道治理等方面还存在很大问题。全省在农村环保上的投入还是相当少的,基础设施严重缺乏。

2.4 城乡间不能实现公共服务均等化

公共服务是国家财政进行转移支付的手段,不均衡的公共服务供给制度使城镇居民和农村居民过着不同的生活。城市配备有较好的医疗卫生、基础教育和社会保障等公共服务,农民却因为工农产品剪刀差,收入少而支付不起许多设施的建设。苏南和苏北地区的设施存在很大差距,城镇和乡村的设施也存在差距。

3 以城乡一体化土地市场为突破口解决城乡二元问题及其政策建议

3.1 城乡二元结构是造成江苏省城乡差距的根本原因

江苏二元结构是在改革开放前集中的计划经济体制下建立的,是各种因素共同作用的。通过一系列制度安排如户籍制度、粮油供应制度、劳动用工制度和社会保障制度等确保工业和城市的发展,把城市和农村分割,从而奠定了江苏的城乡二元格局。与二元户籍制度、二元社保制度同时起作用的还有土地二元所有制度,都是造成城乡差距的根本原因。

我国现阶段开放的市场主要是城镇国有土地使用权市场,国有土地使用权市场可以出让、转让、租赁和抵押。而农村集体土地是不可以随便出让的,只有通过国家征收收归国有,才能拥有抵押、租赁等权益。

3.2 解决“三农”问题是缩短城乡差距的有效方法

2014年中央一号文件《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》明确提出,农业农村工作要按照稳定政策、改革创新、持续发展的总要求,力争在体制机制创新上取得新突破,在现代农业发展上取得新成就,在社会主义新农村建设上取得新进展。提出完善国家粮食安全保障体系、强化农业支持保护制度、建立农业可持续发展长效机制、深化农村土地制度改革、构建新型农业经营体系、加快农村金融制度创新、健全城乡发展一体化体制机制、改善乡村治理机制八点改革方案。

在健全城乡发展一体化体制机制中提出,要开展适合人们居住的村庄环境整治。加快村庄规划编制,以治理垃圾、污水为重点,改善村庄人居环境。进一步推进城乡基本公共服务的均等化。加快农业转移人口市民化的步伐。积极推进户籍制度改革,建立城乡统一的户口登记制度。(1)

每年“三农”问题都会作为中央工作的重中之重,我国是个农业大国,而农民在我国人口中所占的比重也是最大的。十八大提出保障和改善民生,主要就是保障农民的权益。实现城乡一体化的最主要途径就是实现一体化的土地市场。

3.3 政策建议

(1)明确农村集体土地产权主体,完善产权权能

明确村民小组作为农村集体土地所有权主体的地位,同时使农村集体建设用地的各种权能得以完善,赋予农民占有、使用、收益和处分等权力以及规定其应承担的责任和义务。

(2)打破二元户籍制度

加快城乡统一的户籍登记制度,废除农业人口和非农人口的登记制度,有效推动农村人口的市民化。

(3)加快构建新型农业经营体系

加快农村土地市场流转,发展种粮大户、现代农业园区、农业产业化经营龙头企业、家庭农场等农业主体。规模化农业经营可以改变农村分散化的经营,提高粮食产量,减少我国对国外粮食进口的依赖。

(4)开放农村土地市场

健全农村产权流转交易市场,保障农民住房财产权抵押、担保、转让。同时严格保护耕地,完善农村集体土地征用制度。健全农村土地市场服务体系,建立地价评估机制,建立完善的农地金融制度,建立土地交易服务机构,规范土地流转行为。

(5)建立合理的保障制度

推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置,建立合理的低保制度,保障失地农民和无地农民。维护农民生产要素权益,保障农民工同工同酬,保障农民分享土地增值收益。改变原来按土地原有用途征收制度,而改成按市场交易价格征收土地。改革农业补贴制度,完善农业保险制度。统筹城乡基础设施和社区建设,推进城乡基本公共服务均等化。

(6)转变地方政府在土地市场中的角色

健全城乡土地市场的价格体系,建立完善的价格形成机制。包括基准地价、标定地价、交易地价及其他价格形式。

(7)完善相关的法律法规

目前我国关于土地相对完善的法律主要是土地管理法、宪法、城市房地产管理法等,不够健全,对于土地征收制度等一系列有争议的土地问题没有具体的法律法规。我省可以在土地流转市场、土地征用等方面增加一些地方性的法规。完善的法律能够保护农民的财产权利,更好地保证城乡一体化进程的推进。

摘要：文章部分讲述了国内的城乡关系现状,然后阐述江苏省二元结构的现状,接着阐述江苏省城乡二元结构的原因,并提出打破二元结构,统筹城乡的发展建议。

关键词：二元结构,城乡统筹,江苏

参考文献

[1]李景刚,张效军,高艳梅,等.我国城乡二元经济结构与一体化土地市场制度改革及政策建议[J].农业现代化研究,2011(3):297-301.

[2]冯海发.对十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》有关农村改革几个重大问题的解读[J].农业展望,2013(11):4-12.

[3]王玮.我国公共服务均等化的路径选择[J].财贸研究,2009(1):72-79.

[4]陈尚春.以市场经济手段合理配置土地资源[J].国土资源通讯,2006(2):44.

[5]涂小松,于礼.完善新疆土地市场体系保障规划有效实施[J].小城镇建设,2006(1):25-27.

[6]奚正刚,夏靖.土地市场寻租行为的对策研究[J].探索与争鸣,2005(12):42-44.

[7]刘小玲.建立我国城乡一体的土地市场体系探索[J].南方经济,2005(8):37-40.

[8]付光辉,刘友兆,吴冠岑.论城乡统筹发展背景下城乡统一土地市场构建[J].中国土地科学,2008(2):36-41.

[9]何立胜.我国城乡二元土地产权特性与农民土地权益的制度保障[J].贵州社会科学,2011(10):45-51.

城乡政策论文 篇2

城市居民最低生活保障法规与政策 城市居民最低生活保障制度，是我国城市困难群众基本生活救助体系的核心组成部分。为了规范城市低保制度，保障城市居民基本生活，国务院于1999年颁布实施了《城市居民最低生活保障条例》，各省、自治区、直辖市人民政府相继颁布了实施办法，对城市居民低保中的若干问题作出了规定。

一、城市低保的对象、机构和资金来源

（一）对象

1、对象

凡共同生活的家庭成员人均收入低于当地城市居民最低生活保障标准的，持有非农业户口的城市居民。

2、条件

（1）必须是城市居民。

（2）必须是共同生活的家庭成员。[共同生活的家庭成员是指具有法定的赡养和扶（抚）养关系、户口在一起并长期共同生活的成员。具体有：夫妻；父母与未成年或丧失劳动能力的子女（包括养子女、继子女、非婚生子女）；祖父母、外祖父母与父母双亡的未成年孙子女、外孙子女；子女与无生活来源的父母、继父母；孙子女、外孙子女与子女双亡的祖父母、外祖父母；兄、姐与父母双亡或父母无力抚养的未成年的弟、妹；其他经县级及其以上民政部门的认定长期共同生活的成员。]（3）必须是人均收入低于当地城市居民最低生活保障标准。[城市居民最低生活保障标准，又称为城市居民最低生活保障线，是国家为救济社会成员收入难以维持其基本生活需求的人口而制定的一种社会救济标准。]

3、具体的讲主要包括以下四类人员：

（1）“三无人员”----即无生活来源、无劳动能力、无法定赡养人（抚养人或扶养人）；（2）失业人员---家庭人均收入低于低保标准的；（3）在职人员、下岗人员、离退休人员----领取最低工资或领取基本生活费或领取退休金后，家庭人均收入度低于最低生活保障标准的；

（4）其他人员----家庭人均月收入低于当地最低生活保障标准的。

4、家庭人员收入

是指共同生活的家庭成员的全部货币收入和实物收入。包括：全部货币收入和实物收入 还包括：抚养费或者扶养费

不包括：抚恤金、补助金赡养费、二、城市低保标准确定的依据

（一）一般标准----低保条例规定

城市居民最低生活保障标准，按照当地维持城市居民基本生活所必需的衣、食、住费用，并适当考虑水电燃煤（燃气）费用以及未成年人的义务教育费用确定。（北京是人均580元每月，洪湖是人均350元每人）

（二）具体标准-----由各地县级以上政府会同财政、统计、物价等部门制定。

（三）标准的确定方法

1、不按规定如实申报家庭收入；不接受低保核查人员入户调查的；

2、近期购买冰箱、空调、数码相机、计算机、摄像机等高档非生活必需品；家中有小汽车、非经营性机动车辆的家庭；

3、家庭成员有移动通讯工具，并正在使用的；家庭有高价值收藏或投资有价证券行为的；家庭有高于当地低保标准的馈赠、礼金支出的；现金、银行存款、有价证券累计达1000元以上的； 4、3年内购买商品房、建房、高标准装修住房或家庭有2套（含2套）以上住房的；

5、一年内家庭在本地连续居住时间不满6个月或间断居住时间不满8个月的；

6、家庭一年内平均月用电量超过50度的、水费一年内月平均超过15吨的，家用电话费支出超过30元的。

7、家庭饲养高级宠物的；经常在营业性餐饮、娱乐场所消费的；因吸毒、赌博、嫖娼行为而造成生活困难，且未改正的；

8、安排子女择校就读、出国留学或子女在义务教育期间入私立高收费学校就读的；

9、外地来本地就读的在校学生和外来打工人员；

10、家庭实际日常生活消费水平明显高于最低生活保障水平的；

11、在法定就业年龄范围内有劳动能力，无正当理由1年内2次（含2次）以上拒绝介绍就业的；

12、拒绝履行低保管理审批机关规定应履行的责任和义务的；

13、在就业年龄范围内有劳动能力，因游手好闲、好吃懒做造成生活困难的；

14、家庭成员买断工龄后，扣除养老保险所需资金剩余部分超过5000元的；

15、家庭成员主动放弃合法收入或合法赡养、抚养、扶养人有能力履行赡养、抚养、扶养义务而没有履行，从而导致生活水平低于最低生活保障标准的；

16、家庭成员外出打工收入难以核定的；

17、威胁、恐吓、打骂低保管理人员或故意无理取闹、干扰低保管理审批机关正常工作的；

18、家庭或共同生活的家庭成员领取2份（含2份）以上保障金的

19、享受最低生活保障，因上述原因或不履行有关规定，被停止保障未满6个月的； 20、其它经低保管理审批机关认定不能享受城市低保待遇的

（二）城市低保办事机构

1、全国的业务指导、监督、管理工作机关-------民政部----民政部负责全国城市低保的业务指导和监督、管理工作

2、本行政区的具体管理监督机关-----县级以上地方各级民政部门是具体负责本行政区域内城市低保管理工作。

3、管理审批机关------县级民政部门以及街道办事处和镇政府负责城市低保的具体管理审批工作。

4、日常管理、服务机关-----居委会根据审批机关的委托承担城市低保的日常管理服务工作。

（三）城市低保的资金来源

城市居民最低生活保障所需资金有三个方面：

1、列入财政预算，纳入专项资金------即由地方人民政府列入财政预算，纳入社会救济专项资金支出项目，专项管理，专款专用。

2、专项补助-----即中央财政对中西部财政困难地区和老工业基地给予专项补助。

3、捐赠、资助----即国家鼓励社会组织和个人为城市居民最低生活保障提供捐赠、资助；所提供的捐赠资助，全部纳入当地城市居民最低生活保障资金

三、城市低保金的申请、审批和发放程序 申请---审批---发放

1、申请----包括三个步骤

（1）提出申请----由户主向户籍所在地的街道办事处或者镇政府提出书面申请。（2）出具材料----出具相关证明材料。

（3）填表---填写《城市居民最低生活保障待遇审批表》

2、审批----包括以下内容：

（1）初审---由所在地的街道办事处或者镇政府初审，并签署初审意见。（2）审批---县级民政部门对初审进行审批。

（3）时限---管理审批机关应当自接到申请人提出申请之日起的30日内办结审批手续。（4）未批准的处理---对不符合享受低保条件的，管理审批机关应当书面通知申请人，并说明理由

3、发放

1）方式

（1）以货币形式按月发放-----一般原则（2）实物发放-----必要时可以采取。

（3）社会化发放----提倡通过金融系统发放。2）差别待遇

（1）全额享受----对“三无人员”批准全额享受。

（2）差额享受----对其他保障对象均按其家庭人均收入与最低生活保障标准的差额享受。

四、城市低保的管理与监督

（一）监督复核机制

1、调查核实机制----管理审批机关过入户调查、邻里访问、信函索证的方式对申请人的家庭经济状况和实际生活水平进行调查核实。

2、内部监督机制----管理审批机关采取适当的形式以户为单位公布批准享受低保待遇的居民名单，接受群众的监督。

3、变更机制----享受低保的居民家庭人均收入发生变化的，应及时告知审批机关，办理停发、减发或增发低保金的手续。

4、核查机制----管理审批机关应当对享受低保待遇的城市居民的家庭收入情况定期进行核查。

5、相关部门监督机制---财政部门、审计部门依法监督低保资金的使用情况。

（二）行政处罚措施 分为两类处罚：

一是对审批工作人员的处罚-----批评教育、行政处分，移送司法机关。二是对低保对象的处罚-----批评教育、警告、追回冒领款物、罚款。

第二节 乡村居民最低生活保障法规与政策

为了切实解决农村贫困人口的生活困难，促进农村经济社会发展，逐步缩小城乡差距，维护社会公平，经过实践探索，国务院于2007年发布《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》。该同志为解决农村贫困人口温饱问题提供了政策依据。之后，各省、自治区、直辖市人民政府根据该《通知》制定了农村低保制度的实施细则。

一、农村低保的对象、保障标准和资金来源

（一）农村低保的对象

一般来说，凡家庭年人均纯收入低于当地低保标准的农村居民，均可申请低保。但我国农村低保正处于起步阶段，主要保障因疾病、、生存条件恶劣等生活常年困难的群众。残疾、年老体弱、丧失劳动能力

（二）农村低保的保障标准确立和依据

农村最低生活保障标准由县级以上地方人民政府按照能够维持当地农村居民全年基本生活必需的吃饭、穿衣、用水、用电等费用确定，并报上一级地方人民政府备案后公布执行。农村最低生活保障标准要随着当地生活必需品价格变化和人民生活水平提高适时进行调整。

（三）农村低保的资金来源

农村最低生活保障金的筹集以地方为主，地方各级人民政府要将农村最低生活保障资金列入财政预算，省级人民政府要加大投入。地方各级民政部门要根据保障对象人数等提出资金需求，经同级财政部门审核列入预算。中央财政对财政困难地区给予适当补助。

在我国，农村低保的来源分为两个部分，其中市财政承担50%，镇（街道）财政承担50%，其中市财政收入的主要来源是税收。

二、农村低保金的申请、审批和发放程序

1、个人申请 ：申请人为户籍在本辖区内的农村居民、家庭人均收入低于当地低保标准。

2、公布申报人名单：由村委会张榜公布申请人名单，听取群众意见。

3、村委会入户调查 ：对公示无意见的对象，村委会要专门进行上

门审查。

4、填写审批表：村委会对初审符合条件的低保对象 发放《最低生活保障审批表》，由申请人本人亲自填写

5、取证 ：对规定需要的的各种证明材料不齐备的，在此环节补充。

6、乡镇审核：通过入户调查后，排除不符合条件的申请对象

7、公布准保人名单：公布二审符合条件的申请人名单。

8、县民政局(低保领导小组成员单位)入户抽查：接乡镇上报材料后，组织工作组入户抽查。

9、县民政局(低保领导小组成员单位)审批：调查核实后，在“审批表中”签署审批意见。

10、公布低保户名单：公布农村低保户名单。

11、发证：第三榜公布后，无异议的，由县民政局填写“低保领取证”，并发给低保对象。

12、兑现：兑现低保金，在发证时通知低保对象领取低保金时间、方式

三、农村低保的动态管理和办事机构

坚持低保原则，严格执行低保政策，进一步规范“三级审批、两级公示

坚持保障困难群众的最基本生活的原则；坚持公开、公平、公正，动态管理、分类施保的原则

城乡政策论文 篇3

关键词：城乡居民收入差距；现状；建议

一、城乡居民收入差距的现状分析

2013年从农业部获悉：2013年我国农民增收实现了改革开放以来的首次“十连快”，城乡居民收入比连续4年下降，由2009年的3.33：1下降到3.03：1。据国家统计局数据，2013年农村居民人均纯收入达到8896元，扣除价格因素实际增长9.3%，高出GDP实际增速1.6个百分点。农村居民人均纯收入实际增速高于城镇居民人均可支配收入增速2.3个百分点。但改革开放初期的城乡居民人均收入比2：1相比，我国的城乡居民收入差距依旧很大，并且降幅很小。

据统计，2012年中国城镇居民年人均可支配收入为24565元，而农村居民年人均纯收人为7917元，城镇居民是农村居民的3.1倍。如果按照收入五等法来分组，城镇最高收入组年人均为5 1456元，最低收入组年人均为10354元，前者是后者的近5倍。此外，我国城镇居民家庭恩格尔系数一直位于农村居民家庭恩格尔系数水平之下，城镇居民家庭恩格尔系数从1978年的57.5%下降到2012年的37.1% ，农村居民家庭恩格尔系数从1978年的67.7%下降到2012年的40.8%。

我国是一个农业大国，农村人口占总人口的64%，能否让农民共享改革发展成果，不仅直接關系到城乡矛盾的缓和与社会的稳定，而且关系到整个国家现代化目标能否最终实现的大局。城乡居民收入差距较大，与我国实现共同富裕的发展相悖，制约社会有效需求，影响经济健康发展，也增加了社会不稳定因素，因而缩小城乡居民收入差距成为当务之急。

二、缩小城乡居民收入差距的政策建议

（一）发展现代农业，完善农村基础设施，促进高素质劳动力的回流

农业生产的周期性较强，并且受自然条件和其他因素的影响，投资的收益低于其他产业，资金的周转速度也远远不及工业和服务业。因此长期以来各地政府的政策都偏向于工业发展，对农业的投入相对不足，在对工业部门实行各种政策优惠的同时，而忽视农业部门的发展与扶持，这种情况在改革开放以前表现的更为明显。首先，各地政府应转变观念，重视农业的长期发展，增加对农业的财政投入和技术支持，引导农业结构转变，特别是要加强农业基础设施建设。

其次，政府还应重视发展那些支农产业，比如化肥、农药、种子、农业机械等产业，从而促进农业生产的机械化、产业化以及规模化。最后，各地政府还应充分发挥宏观调控的作用，加强对农业生产的市场引导，积极开发国外市场，打造国际品牌 。利用技术支持，加快农业生产的周转速度，提高农业回报，并进一步增加农业投入，提高农业的劳动生产率。

长期以来，农村不够理想的基础设施环境一直是农村人力资本外溢的重要原因。严重失衡的人力资本投资与人力资本回报，极大地削弱了农村经济发展的潜力，影响了农村的长远、稳定和快速发展。

近年来，受中央和政府相关扶持政策的影响，农村基础设施建设取得了一定成效，农业发展迅速，促进了一部分在城市面临较大竞争、生存、就业压力的高素质人员回流，一定程度上缓解了城乡居民收入差距扩大的趋势。为进一步促进高素质人员的回流，农村应进一步完善基础设施，加强农业生产的技术化，为高素质人员创造较好的工作环境和发展前景。并建立长效机制，使高素质劳动力的回流机制化，以此促进农村劳动力的素质，增强农村发展潜力。通过以上措施，促进部分农村高素质人员回流。

（二）建立合理的土地流转制度，提高农村留守劳动力的工资水平

在土地流转方面，要适当放宽对进城务工的农村剩余劳动力的土地流转限制，成立统一的机构，堆土流转的相关细则进行管理。要允许留守农村的人口集中承包经营闲置的土地，对分散的土地进行重新划分，使其集中成片，为规模化经营创造条件。在严格土地特别是耕地使用用途的基础上，保证进城务工人员在土地流转之后获得适当的收益，并允许他们回来之后，继续使用土地，已解决他们的后顾之忧。

在保证土地所有制性质的基础上，可以创新收益模式，允许进城务工的农村剩余劳动力以土地转租为代价，获得城市基本的社会保障以及子女平等接受教育的权利。此外，要对土地流转的相关政策加以明确，减少因政策变动带来风险而造成的损失，保障留守农村的劳动力承包闲置土地的利益，并给与相应的扶持政策，鼓励其合理利用闲置土地，提高农村闲置土地的利用效率。

对承包土地缴纳的费用，进行统一的管理，一部分用于支付给转租土地的进城务工的农村人口，以作使用土地的租金；一部分用于改善农村的基础设施，改良土地，加强现代化水平；一部分用于充实农村社会保障资金的来源，保障留守农村的幼年与老年人口的基本生活。以此，提高农业现代化与规模化水平，提高留守农村的劳动力的工资水平，并促进城镇化进程。

（三）改革户籍制度，消除制度障碍

各地方政府应转变观念，扭转地方保护主义的倾向，逐步降低城市人口永久迁入的标准。这样就可以逐步发挥劳动力市场上的供求机制在调节城市就业问题上的作用。户籍管理制度的改革应该以消除城乡人口和劳动力的分割和不平等为旨，心是要剔除附着在户籍关系上的种种社会经济差别，做到城乡居民在发展机会面前人人平等。

我国应尽快变户口静态管理为动态管理，淡化户籍制度对经济活动的制约作用，实行用工制度与户籍制度弹性挂钩，建立规范的劳动力市场，加速实行证件化管理，用经济手段而不是行政手段来调节人口迁移，真正实行城乡统一的户籍管理制度，最终目标是保障公民迁徙自由的权利，并以法律的形式规定下来，从而使迁移做到有法可依。农民落户城镇后，按有关文件规定可享受与当地城镇居民相同的待遇，包括就业、收入、子女受教育、居住、福利等待遇，避免出现对农民的制度性歧视，彻底解除进镇农民的后顾之忧。

（四）加快形成城乡一体的劳动力市场体系，推动劳动力流动的有序化与组织化

城乡隔离的就业模式，使得进城务工的农村剩余劳动力在工资待遇、社会保障、子女教育等方面享受不到和城市劳动力一样的水平。劳动力市场的分隔，形成了城乡劳动力工资水平不一致的重要原因。

因此，要建立城乡一体化的劳动力市场体系，规范劳动力工资水平，建立统一的劳动力管理机构，保障进城务工的农村剩余劳动力的权益。完善相关的政策法规，保障临时性务工人员的子女，在城市享受应有的教育资源，消除务工人员的后顾之忧。适当放宽相关行业对户籍的要求，允许没有城市户籍的临时务工人员进入该行业。

其次，要加强对农村剩余劳动力转移的引导，鼓励青壮年劳动力在家乡发展，保证农村劳动力结构的基本平衡。加强农业规模化经营与产业化经营，大力发展乡镇企业，使在农村发展的青壮年劳动力随时“有事可做”，削弱农业生产的季节性，从而吸引青壮年劳动力。（作者单位：解放军南京政治学院）

参考文献：

[1] 白素霞，蒋同明.我国城乡居民收入差距问题探讨.宏观经济管理，2013年1月

[2] 李涛，我国农村剩余劳动力转移对城乡收入差距变动的影响分析兰州大学研究生学位论文，2007年4月

统筹城乡医疗保障体系的政策研究 篇4

一、内蒙古自治区医疗保障体系现状

自国务院决定从1998年在全国建立城镇职工基本医疗保险制度, 到2003年建立新型农村合作医疗制度、2007年开展城镇居民基本医疗保险制度, 及开展城市、农村医疗救助以来, 经过十多年的努力, 我区在推进城乡医疗保障制度改革上取得了阶段性成果。

根据有关部门提供, 截至目前, 全区城镇职工基本医疗保险参保人数达到了367万人, 城镇居民基本医疗保险参保人数200万人, 新型农村合作医疗参保人数1180.47万人, 享受城乡医疗救助人数达291.3万人, 享受特殊医疗保障5.8万人, 社会城乡医疗救助29.13万人。同时将医疗保险覆盖范围由从业人员扩大到农牧民、城镇非从业人员及学生、儿童、老人等。我区医疗保障体系框架基本形成, 初步保障了城乡居民的医疗需求, 维护了社会稳定。

医疗保障制度改革仅仅走过了10个年头, 特别是农村牧区新型合作医疗、城镇无就业居民医疗保险是一项刚刚开始的新工作, 在工作开展过程中存在着需要亟待研究、解决的问题:

(一) 各类医疗保障制度覆盖面窄, 参保率低

2007年我区总人口为2405.1万人, 各类医疗保险制度参保人1819.1万人, 覆盖率75.6%。其中:城镇职工基本医疗保险参保人数367万人, 占应参加保险人数662.2万人的55.4%, 城镇居民医疗保险参保人数200万人, 占应参保人数480.5万人的41.6%。新型农村合作医疗参保人数1180.5万人, 占应参保人数1198.9万人的98.5%。除新型农村合作医疗参保率比较高外, 城镇职工和城镇居民参保率仅在50%左右。主要表现在大量的城镇私营、个体从业人员、灵活就业人员、城市居民、老年人、破产企业退休人员、大学生、儿童参保率较低。其中无劳动能力的、私营企业、个体灵活就业、失业人员、农民工参保人数分别占应参保的1.9%、18%、13.6%、29.7%、41.7%。

(二) 医疗保障工作多头机构管理

目前我国城镇职工基本医疗保险制度, 城镇居民基本医疗保险制度, 新型农村牧区合作医疗制度、城乡医疗救助制度、特殊人群医疗保障工作, 分别由人力资源与社会保障部门、卫生部门、民政部门管理。这种多部门管理造成管理界限很混乱, 管理效率不高, 同时增加管理难度, 存在着部门交叉、互不协调、彼此制肘现象。不适应地方一体化, 实现全民医保发展需要。

(三) 城镇职工、城镇居民医疗保险和新型农村合作医疗的制度、政策设计分割、保障形式单一化

由于我国目前城乡二元经济结构, 不同地区和不同制度之间的医疗保障无法衔接, 直接导致了医疗保障城乡之间、地区之间和人群之间的三重“二元结构”。形成不同的社会群体被纳入了不同的医疗保障制度之中, 享受不同的待遇, 身居城镇的只能参加城镇职工或城镇居民的医疗保险, 农村牧区的居民只能参加农村牧区新型农村合作医疗。社会成员不能灵活的选择医疗保障险种。如在城郊之处居民。持城镇户口的要参加新型农村合作医疗, 持农村户口的要参加城镇居民医疗保险, 现行政策行不通, 在一定程度上限制了劳动力的合理流动。

(四) 城乡医疗保障待遇水平存在一定差距

对于覆盖全体城乡居民的三个主要的医疗保险制度, 城镇职工基本医疗保险, 城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗, 它们之间在缴费和待遇给付上差距比较大。

城镇职工基本医疗保险资金由单位和职工共同缴费, 其中个人缴纳工资的2%, 全部纳入医疗保险个人账户, 单位缴纳工资的6%, 其中的30%纳入医疗保险个人账户。以呼和浩特市为例:按2007年月社会平均工资2200元计算, 城镇职工每人年缴纳医疗保险金1690元。其中个人账户642元, 统筹账户1048元。当参保人员发生疾病风险, 产生医疗消费时, 起付线在三甲、三乙、二甲以下医院分别为500元、300元、150元, 封顶线为4万元, 住院新发生费用报销比例在80%—93%之间浮动。

城镇居民基本医疗保险实行的是定额缴费的模式, 实行年度一次缴费制, 每年9月1日至10月31日为集中办理参保登记和费用缴纳。同样以呼和浩特市为例:城镇居民基本医疗保险制度规定在校学生及18周岁以下非在校少年、儿童, 每人每年缴费120元, 其中:各级财政补助70元, 个人缴纳50元。享受低保待遇和重症残疾的在校学生及18周岁以下非在校居民每人每年由政府再补助30元, 个人实际缴纳20元。男满60岁以上, 女满55岁以上城镇居民及重度残疾病人每人每年缴费240元, 其中:各级财政补助70元, 个人缴纳170元, 享受低保待遇的“三无人员”每人每年由政府补助130元, 个人实际缴纳40元。可见, 城镇居民基本医疗保险的筹资水平相对比较有限, 同样都在一定城市, 筹集的资金量相差很大。在给付待遇上, 城镇居民医保基金的起付线标准是三甲、三乙、二级医院 (社区卫生机构) 、一级医院 (社区卫生机构) 分别为700元、500元、300元、100元。基本医疗保险基金最高支付限额为2万元。城镇居民基本医疗保险的待遇水平比城镇职工相对比较低的。

通过以上的分析我们可以发现, 城镇居民基本医疗保险与新型农村合作医疗在筹资缴费和待遇给付上都与城镇职工基本医疗保险相差很大, 既有差距, 又不平衡。

(五) 统筹层次较低, 不利于资金统筹使用

目前, 全区城镇职工基本医疗保险94个统筹地区, 有四个盟市 (呼市、包头、乌海、赤峰) 实行了市级统筹。大部分地区还是旗县级统筹。城镇居民基本医疗保险也只有4个盟市 (呼和浩特市、包头市、乌海市、兴安盟) 实现了盟市级统筹。新型农村合作医疗制度只有呼和浩特、乌海两市试行市级统筹。城乡医疗保障体系的统筹层次低给医疗保障工作带来很多弊端:一是医疗保险金分散, 不能整合、统筹使用。从劳动保障部门了解到, 截至目前全区结余医疗保险金17个亿, 但分散在各旗县。二是低层次运行, 造成了医疗保险关系的域区之间转移困难, 不利于地区之间劳动力流动。三是基金调剂功能不强, 不能抵御医疗风险。四是分散的管理工作增加管理成本。

(六) 医疗机构服务工作存在的问题

城镇职工和城镇居民基本医疗保险应有完备且服务良好的定点医疗机构体系, 其中社区卫生服务中心是重点, 新型农村合作医疗的定点医疗机构主要包括乡镇卫生院, 县级医院, 区级及市级医院, 其中乡镇卫生院是重点。通过这样的制度设计目的在于引导患者首先在初级医疗卫生机构就医, 节省医疗费用和医疗资源。目前在医疗服务上存在三个问题:一是基层医疗机构, 主要是社区卫生服务中心, 乡镇卫生院环境条件差, 设备简陋, 医务人员技术素质较低, 患者不愿意选择这一级医疗机构;二是医疗机构仍然存在以药养医、以药奖医现象。开大处方, 高端仪器诊断、重复检查, 非药品目录用药, 加大药费开支。三是有的新农合规定患者住院由个人支付的押金比较多, 出院时通过医疗补给应报支部分, 由于有的农牧民无力垫支住院费而延缓疾病治疗。

(七) 没有建立起稳定的医疗保障筹资机制

各项医疗保障资金由国家、单位、个人共同负担。目前自治区各级财政负担机关、全额拨款的事业单位职工医疗保险金交费, 政策规定按单位工资总额的6%交纳基本医疗保险, 对城镇居民医疗保险和新型农村合作医疗都有相应的财政补贴。2008年自治区加大了对城镇居民基本医疗保险的财政补贴力度。国家级试点地区参保居民, 各级财政每年人均补助不低于80元;自治区试点地区参保居民, 自治区各级财政每年人均补助不低于65元;对特殊困难群体家庭缴费部分, 各级财政再给予补助。新型农村合作医疗的中央财政和各级地方财政补贴力度, 中央负担40元, 自治区20元, 盟市10元, 旗县10元。稳定的长效的筹资机制是医疗保障良性发展的基础。但目前在医疗保障筹资上存在以下几个问题:一是缴费难。一些企业不及时或无力缴纳医疗保险金, 特别是困难企事业、私营、个体单位;二是盟市、旗县财政没承担起应承担的部分。如乌兰察布市有的旗县财政只拨了1%, 全市平均为2.62%。由于各级财政欠拨现象较严重形成欠缴医疗保险费数量很大。据劳动保障所统计, 目前全区累计欠费达3.2亿元, 其中财政欠2.56亿, 占全区总欠费的80%;三是由于城镇居民参保人群分散、结构复杂、缴费标准不同、医疗保险费收缴难度大。大量的欠费, 大大影响医疗保障制度的正常运行和广大群众的医疗需求。四是由于国家对新开展的新型农村合作医疗和城镇居民医疗保险工作重视, 在资金拨付上基本到位。而城镇职工基本医疗保险欠费引发了参保人员之间矛盾。

(八) 医疗保险待遇正常调整机制没有完全建立起来

目前全区医疗保险金结余17亿, 加上欠费达到20个亿。这么大的结余其原因:一是各项医疗保险缴费基数是按照单位和社会平均工资的一定比例交纳的, 随着城镇职工工资增长相应地增加了缴费数额;二是扩面增加参保人数相应增加了缴费额;三是分流破产企业一次性缴费划入的医疗保险金;四是也是最重要的一条, 随着工资物价增长, 缴费的增加, 没有及时地调整参保者的待遇水平。

二、统筹城乡的医疗保障体系对策

(一) 建立覆盖城乡全体居民医疗保障制度

科学设计城乡各类人群的医疗保障制度, 打破身份界限, 全体公民不分有无职业、年龄和城乡, 不论贫困和富裕, 都纳入相应的制度中, 统一以家庭为单位参保缴费。将目前的城镇职工医疗保险, 城镇无就业居民医疗保险, 农村新型合作医疗, 城乡社会救助制度, 面向城乡所有人群。每一个人可根据自己所处的地区和经济状况任意选择一种保险, 并根据所选择的保险要求履行自己的缴费义务和享受相应的医疗保险权利, 但每个人只能选择一种保险。

(二) 逐步缩小城乡医疗保障制度差距

目前三种制度之间待遇和缴费差别比较大, 为了更进一步实现公平, 更好的保障城乡居民的需求和权益, 应逐渐统筹城乡医疗保险, 逐步缩小城乡之间的差距。我区经济发展水平总体滞后, 地方各级财政的实力有限, 缩小三者之间的差别, 需要一定的条件和时间。基于城镇居民医疗保险和新型农村合作医疗两种制度在筹资水平、财政补助方式上有共性。可以先尝试打破城乡界限, 建立城乡统筹的非就业居民医疗保险制度。在保证参保居民待遇水平不降低的前提下, 先将城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗制度先进行整合, 将其整合为统筹城乡的居民医疗保险。给城乡居民创造在城乡之间选择保险品种的条件。

(三) 逐步提高统筹层次, 增强共济能力

社会保险统筹层次越高, 集合风险和化解风险的能力就越强, 目前我区三种制度统筹层次较低, 特别是城镇职工基本医疗保险目前大部分地区实行旗县统筹。要创造条件实现盟市一级的统筹, 已经实现盟市统筹的可以尝试在条件允许的情况下实现区域统筹。

(四) 建立统一的医疗保险管理服务体系

一体化的全民医疗保险制度需要统一的管理服务体系支撑。针对城乡医疗保障制度在行政管理的归口上存在着多头管理的现象, 要逐步整合管理服务部门, 新型农村合作医疗, 城镇职工基本医疗保险和城镇居民基本医疗保险由一个部门主管, 并建立独立于行政部门的管理服务机构。这样可以统一建立服务系统, 节约人、才、物等管理成本, 提高工作效率。

(五) 加强对定点医院的监管, 建立有效的费用控制机制

医保机构一方面要加强对定点医院提供医疗服务质量和药品质量的监管, 另一方面要监督定点医院的医疗行为, 避免出现诸如开大处方、进行不必要的检查、不必要的手术和住院等“供方诱导过度需求”的现象。

(六) 提高初级医疗卫生服务的质量, 建立双向转诊制度

城镇医疗保险的定点医院中报销比例最高, 起付线最低的是社区医疗卫生服务中心, 农村新型合作医疗的定点医院中, 报销比例和起伏线设置最优惠的是县级医院。这样的制度设计目的之一是为了引导人们在患病时优先去这些初级医疗卫生服务提供机构诊治, 当患者的病情严重到一定程度, 或者初级医疗机构限于医疗条件而不能开展的需要的诊疗和检查项目, 应及时转诊患者到区级以上医院进行诊疗和检查, 制度设计的初衷是好的。但是在实际运行中, 参保和参合人员在就医时往往越过这些初级医疗机构, 直接到一些大型综合医院、专科医院就诊。其中很主要的一个原因就是不论是社区卫生服务中心还是县级医院, 在医疗护理人员的人数、素质, 以及医疗服务的硬件设施上都与综合医院、专科医院相差很大。患者往往会对这里的医疗服务不信任。因此今后要加强对初级医疗机构的建设, 真正发挥它们的作用。

除了提高初级医疗卫生服务的质量之外还可以通过建立双向转诊制度促成社会成员更多的优先选择初级医疗机构。双向转诊制度的前提是对医疗机构进行分级。医疗卫生服务通常被分为初级、二级和三级医疗卫生服务。相应的提供医疗服务的机构也被分为一、二、三级。双向转诊制度就是在医院分级的基础之上, 确定各级医院合理的分工协作关系, 即社区卫生服务机构与区域大中型综合医院、专科医院签订协议, 让一般常见病、多发病在社区卫生服务机构治疗, 大病则转向二级以上的综合医院、专科医院, 而在大医院确诊后的慢性病治疗和手术后的康复则可转至社区卫生服务机构。这样, 就可以实现“小病不出社区, 大病及时转诊”。对于一名患者来说先到初级医疗机构诊治, 得到初级医疗机构的转诊之后才可以二级以上医院进行诊疗和检查。初级医疗机构提供所转送病人的有关信息, 手术或住院治疗之后, 可以回初级医疗机构进行康复治疗的再由转入医院转到转出医院。

(七) 建立多渠道医疗保障筹资渠道和科学的投入机制

一是在现有的经济发展水平下, 对于建立覆盖城乡的医疗保障体系, 政府扮演着重要的角色, 承担着义不容辞的责任, 这种责任除了进行科学合理的制度设计之外, 更关键的是政府在财政上的扶持。要确保应承担的投入部分, 并逐步加大, 确保广大公民, 特别是老弱病残等群众的基本医疗需求。医疗保障是公共产品, 就需要公共财政来承担。

在政府承担财政责任的同时, 我们也要明确政府财政扶持的合理科学的投入机制。所谓合理的科学的投入机制要综合考虑以下几个方面的因素:首先是城乡居民的基本医疗需求。由于经济条件的限制, 并不是所有的医疗需求都被包括在保障范围中来, 城镇居民基本医疗和新型农村合作医疗的定位仍是保大病和初级的门诊医疗服务, 在有条件的地区可以探索提高保障范围和待遇水平。其次是地方财政的实际能力。福利具有刚性增长的特征, 一旦承诺一定水平的财政补贴就很难降低, 因此要以理性的原则确定具体的补贴标准。再次在财政补助上一定要区别对待。我区而言, 要统一考虑各盟市财政经济状况, 对医疗保险资金补助, 经济条件好的不补或少补, 对经济条件差的盟市给予重点补助, 并要根据经济发展情况及时调整补助水平。

二是企业和个人也要积极地交纳应承担的交费部分, 并随着自身收入增长而适应增加交费额, 以提高职工的医疗待遇, 特别是企业 (雇主) 要积极承担社会责任。

三是发挥商业医疗保险作用。

四是发展慈善事业, 发挥社会共济功能。

(八) 实现统筹医疗保障体系的医疗保障关系转移设想

城乡低保政策宣传单 篇5

一、保障范围

第十五条凡持有本市非农业户口的城镇居民，其共同生活的家庭成员人均月收入低于当地城市居民最低生活保障标准的，可申请享受当地城市居民最低生活保障待遇。

有下列情况之一的，不享受或暂不享受城市居民最低生活保障待遇：

（一）有劳动能力，一年内经有关机构两次介绍就业而拒不就业或无正当理由拒绝参加社区公益性服务劳动的；

（二）家庭日常生活消费水平明显高于当地城市居民最低生活保障标准的；

（三）家庭中使用汽车、摩托车、手机、空调、电脑、高档饰品及饲养宠物观赏的；

（四）有购买股票或其他投资行为的；

（五）出资安排子女择校读书的；

（六）外地来绵读书的在校生；

（七）有严重赌博、吸毒、嫖娼行为的。

第十七条城市居民家庭收入指家庭所有成员下列各项收入的总和；

（一）工资、津贴、补贴、奖金等劳动收入；

（二）基本生活费、遗属生活费、困难生活补助费等各类补助、补偿费；

（三）退休金、养老金、救济金、退职金、辞职金；

（四）赡养费、扶养费、抚养费；

（五）各类博彩、财产继承、受赠，存款本息、红利、有价证券，房屋出租、交易等收入；

（六）其他实际收入。

第十八条下列情况不计入家庭收入；

（一）优抚对象享受的抚恤金、补助金、护理费及保健金、义务兵家属优待金；

（二）因公（工）负伤职工的护理费及死亡职工亲属享受的一次性抚恤金；

（三）奖学金、助学金、见义勇为奖励金。

二、保障金的申请和核发

第二十一条县（市、区）、镇（乡）人民政府、街道办事处及其保障工

作机构必须建立健全城市居民最低生活保障工作各项规章制度，规范操作程序。严格履行个人申请——居委会核实——居民代表评议——居委会首次张榜公布——街道（镇、乡）复核——二次张榜公布——民政部门审批——三次张榜公布——颁发低保金领取证的申报审批办理程序。

申请享受城市居民最低生活保障待遇，按属地管理的原则，以家庭为单位，由户主向户籍所在地的街道办事处、镇（乡）人民政府或其委托的社区居民委员会提出书面申请，如实申报家庭收入、家庭财产和家庭成员就业状况，并提交下列材料：

（一）申请书；

（二）户口簿、居民身份证；

（三）家庭成员收入及赡养、抚养或扶养义务人收入情况的有效证明。共同生活的家庭成员，户籍在本市但不在同一地方的，在共同居住地提出申请，并提供其他成员户籍所在地街道办事处、镇（乡）人民政府的证明。

申请人夫妻户籍在本市但不在同一县（市、区）的，在女方户籍所在地提出申请，由男方提供其收入证明。

申请人夫妻一方户籍是农村的，其农村人口不计入城市共同生活的家庭成员，但在计算家庭人均收入时，要参考农村的家庭收入情况。

三、法律责任

第三十五条享受城市居民最低生活保障待遇的人员，有下列行为之一的，由县（市、区）民政局给予批评教育或者警告，追回其违反规定领取的保障金；情节恶劣的，处冒领金额1倍以上3倍以下的罚款：

（一）采取虚报、隐瞒、伪造等手段，骗取享受城市居民最低生活保障待遇的；

（二）在享受城市居民最低生活保障待遇期间，家庭收入已达到当地城市居民最低生活保障标准，故意不按规定告知街道办事处、镇乡人民政府或县（市、区）人民政府民政（社会事业发展）部门，继续享受城市居民最低生活保障待遇的。

第三十六条违反本实施细则第二十一条第三款（即家庭成员收入及赡养、抚养或扶养义务人收入情况的有效证明）规定，拒绝出具收入证明或出具虚假收入证明的，由县（市、区）级以上人民政府民政（社会事业发展）部门对单位负责人和直接责任人责令改正，并根据《四川省城市居民最低生活保障实施办法》有关规定予以处罚。情节严重的，由有关部门依法追究其行政和法律责任。

农村居民最低生活保障政策宣传单

一、保障对象的确定

第五条凡在我区行政区域内，持有本区农业户口、共同生活的家庭成员年人均收入和实际生活水平低于我区农村低保标准的农村特困居民，均可申请享受农村低保待遇。

第七条共同生活的家庭成员是指具有法定的赡养和扶（抚）养关系、户口在一起并长期共同生活的成员。具体有：配偶；父母与未成年或丧失劳动能力的子女（包括养子女、继子女、非婚生子女）；祖父母、外祖父母与父母双亡的未成年孙子女、外孙子女；子女与无生活来源的父母、继父母；孙子女、外孙子女与子女双亡的祖父母、外祖父母；兄、姐与父母双亡或父母无力抚养的未成年的弟、妹。

第八条夫妻一方持有本区农业户口，其配偶及子女为外县（市、区）农业户口，在现居住地定居一年以上的农村特困居民，可申请享受我区当地农村低保待遇；在农村定居的农业户口与非农业户口混合家庭，按规定计算家庭收入后，可分别申请享受农村低保、城市低保待遇。

第九条具有下列情况的家庭和人员，原则上不能享受农村低保待遇：

（一）虽然家庭年人均收入低于当地农村低保标准，但家中有一定的款物积蓄，能够自行维持基本生活的；

（二）有正常劳动能力、在法定劳动年龄内（男18周岁至60周岁，女18周岁至50周岁），无正当理由不参加劳动而造成家庭生活困难的。

（三）购买商品房或高标准装修现有住房的；家中购买高档非生活必需品的（空调、电脑、冰箱）；

（四）家中有机动车辆的；家庭成员持有手机的；

（五）有购买股票或其他投资行为的；

（六）出资安排子女择校读书的和外地来绵读书的在校生；

（七）有赌博、吸毒、嫖娼行为而造成家庭生活困难且尚未改正的；违法结婚、违法收养的；经常出入餐饮、娱乐场所消费的；

（八）户口在本地，人在外地居住半年以上的；

（九）经区人民政府认定的其他不能享受农村低保待遇的。

二、申报和审批程序

第十六条核实家庭收入的方法：

（一）入户调查。直接深入到申请对象家庭进行调查，核实家庭收入情况和吃、穿、住、用等实际生活状况；

（二）走访邻居。通过走该邻居，了解申请对象及其家庭收入和实际生活状况；

（三）村民代表评议。对有隐形收入又无法核实的特殊家庭，可采取召开村民代表会议的办法，决定是否予以保障。

第十七条农村低保待遇按下列规定办理：

城乡政策论文 篇6

城乡发展一体化或者叫城乡一体化并非是一个新概念。在当前把这样一个并非新概念的术语当作一个重要的研究课题，值得特别关注。其中的一个重要背景，就是宏观经济形势的变化。

讲到宏观经济形势，大家可能早已有所关注，中国经济从去年开始已经进入到中速增长的阶段。所谓中速增长是相对而言的，因为我国曾经经历过长达30多年的8%以上、甚至10%以上的经济高速增长。如何看待从一个高速增长的平台逐步回到现在7%到8%之间的增长速度，学术界和实践层有不同的看法。一种看法认为，当前经济增速的下滑是周期性的，这就意味着不管这个下滑的速度有多快，下滑的水平有多高，经济增速最终还会回到原点上。另外一种看法认为，这种下滑是规律性的，认为中国经济到了一个新的发展阶段，也就是说不可能再回到原来的跑道上。我认为，目前占主导地位，能够对实践层的决策产生影响的是后者。

为什么这样讲？因为我国目前已经进入到工业化的中后期，工业化的中后期有很多特征，这里只说一条，就是劳动力的转移。相对于工业化前期或中前期而言，工业化中后期的劳动力转移有明显的变化。工业化前期或中前期，劳动力是从农业向工业转移。此时被转移的农业劳动力处于闲置或半闲置的状态，因此在这个转移过程中，劳动力成本是偏低的。与此同时，同样的劳动力在工业环节和在农业环节所创造的价值是不同的，工业环节劳动力的创造价值显然要高于农业。所以这个转移过程会伴随着劳动生产力的提升。一方面劳动力成本是低的，另一方面劳动生产率是提升的，因而在工业化的前期和中前期往往伴随着经济的高速增长。

在工业化的中后期，劳动力转移发生了明显的变化。目前劳动力转移虽然仍然有农业向工业转移的部分，但是劳动力转移更多表现为从工业或制造业向服务业的转移。在这个转移过程中，一个明显的现象是劳动力成本在逐步提高。即便是从农业转移来的劳动力，也不再像过去那样处于闲置或半闲置状态。更重要的是，从制造业向服务业转移的劳动力会要求获得比制造业更高的工资。所以这个阶段劳动力的工资成本会增加。另一方面，一个人在服务行业所创造的价值和在制造业创造的价值不同。起码在当前的中国，往往服务业的劳动生产率低于工业的劳动生产率。因此一方面劳动力的成本上升了，另一方面劳动生产率却下降了，自然就会进入GDP增速下滑的阶段。因此可以将目前经济增速的下滑看作是一种规律性的下滑，只能坦然面对，而不要再指望经济回到原来的跑道上。这是一个非常重要的判断。

接下来的一个非常重要的判断是，根据当前的全球经济形势，我国也不大可能回到经济高速增长的跑道上。本次国际金融危机不同于以往金融危机的一个显著特点是经济周期明显变长。第二次世界大战之后，资本主义国家经济危机变化的趋势是经济周期从原来的七八年缩短到四、五年，甚至是两、三年。但是本次金融危机的周期明显变长，如果以2007年美国陷入次贷危机，2008年其他国家被全面卷入危机作为标志的话，金融危机到现在已经持续了五、六年，目前还不知道何时能够走出危机。这一次的危机肯定有着特殊之处。这个特殊之处在哪里？目前的一种说法是这次危机不是以往的那种周期性危机，而是周期性因素与结构性因素交织在一起的危机，甚至更多表现为由结构性的矛盾所导致的危机。因此反危机就不仅仅需要反周期，更需要推动结构调整。去年年末召开的中央经济工作会议给宏观经济政策赋予了两项功能，一个是逆周期调节，另外一个是推动结构调整。反周期主要是对总量进行扩张或紧缩，操作起来相对容易。但是一旦涉及到结构调整就会变成一个非常复杂、非常麻烦的事情。而且在经济结构调整过程中肯定会伴随着经济运行的震荡。从这个角度来讲，这次危机的周期偏长，未来也不会很快走向完全复苏的轨道。

在国内外形势的特殊背景下，中国的经济应该往哪去？只能埋头于已有的空间去精耕细作。面对新形势，中国经济工作总方针要转到以追求质量和效益为中心的轨道上，就是说要追求符合经济规律的、有质量的、有效益的和可持续的经济增长。怎么才能尊重经济规律？怎么才能有质量、有效益、可持续呢？从上半年的经济工作可以大致揣摩到我国新一届中央政府治理经济的理念和思路发生了很大的变化。

第一个变化是经济工作的出发点。不再像过去把速度作为出发点。比如编制国家或者一个地区的发展规划，过去往往从供给能力、资源能源条件、劳动力条件以及其他方面的条件能够支撑怎样的经济增速出发。如果上述条件能够支撑经济增速到8%，就把经济目标定在8%；如果能够支撑到9%，就定到9%，之后再按照这样一个经济增长的速度安排其他方面的事情。现在提出的工作思路变成了以保就业为中心，研究的重点变成了目前能够容忍的失业率究竟有多高，之后再按照能够容忍的失业率来安排经济增速，进而安排其他方面的经济工作。目前我国是以调查失业率5%作为一个可以容忍的指标。要保证调查失业率不高于5%所需要的一种经济增速。

第二个变化是认识到中国整个经济的发展已经到了一个新的阶段。经济增长的空间不能依赖制造业，而是来自于服务业，依靠中小企业的发展。国家在减税政策上倾向于小微企业。那么服务业、中小企业和以往的大制造业有何不同呢？最主要差别是制造业的发展对GDP增长速度的贡献率相对较高，但是对于就业的吸纳量相对较小。反过来，服务业和中小企业的增长对于GDP增长的贡献率相对较低，但是对于就业的吸纳量相对较多。当前经济增长和就业增长的关系已经发生了变化，原来一个百分点的GDP增长可以支撑一百万人就业，现在一个GDP百分点的增长可以支撑大于一百万人的就业。财政部楼继伟部长前些天讲过一句话，虽然中国上半年的GDP增长速度降到了7.6%，低于去年，但是与此同时，城镇的就业量增加了732万人，比去年同期增加了38万人。速度下来了，但是新增就业人数上升。因此可以这样理解，不要那么高的速度也可以保证增长目标的实现，这是一个很重要的变化。

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第三个变化是寻求新的经济增长源。农民和农民工的生活方式和城镇居民的生活方式是不一样的。随着经济增长和收入的提高，农民的生活方式逐步转变，需要到市场去买大量的生活用品，由此创造出新的消费需求来支撑经济的增长。新一届政府刚组建的时候就提出，今后中国经济发展最大的机遇在于推动城镇化。进而又提出，这个城镇化不是百分之五十几的城镇化，而是百分之三十几的城镇化。为什么这么讲呢，目的是将实现农民工的市民化作为城镇化的一个中心内容。对于二元结构，应该更关注城镇内部的二元结构。原来讲的二元结构是城乡之间的二元结构，现在更关注的是城镇内部的二元结构，就是农民工和市民之间存在的这种二元结构。消除这种二元结构就是让农民工过上城镇居民的生活，同时让农民工有同市民一样的或类似的消费模式，从而推动经济增长。但是如果单纯地注重城镇化，特别是城镇内部的二元结构在未来消除的话，很可能会造成整个经济发展的布局重视城市而忽略农村。例如农村土地的荒芜是一个很大的问题。所以政府在城镇化的基础上又提出城乡一体化，或者说城乡发展一体化的建设目标。由关注内需到关注城镇内部的二元结构问题，进而关注整个城乡发展的一体化问题，是可以追溯到的新一届政府上半年工作思路的基本线索。

现在看来，要通过实现公共服务均等化来实现城乡二元结构和城镇内部二元结构的改造。在这个改造的过程中，最重要的是彻底改变建国以来一直实行的二元经济社会体制。要实现农民、农民工和城市居民在劳动报酬、劳动保护、子女教育等方面的同等待遇。表面上这个二元经济社会体制有多项制度支撑，但实际上在财政工作领域的同志们看来，最根本的是二元财政制度问题。户籍制度如果不和财政制度相挂钩的话是完全可以撤销的。由于财政资金在城乡之间分配严重不均，必然要求维持农业和非农业户籍制度。虽然提出了建设公共财政体系的目标，但城镇居民和农村居民承担的责任是不同的。比如说，就财政支出的覆盖范围而言，是有选择而非全面的。做任何事情，安排某笔支出的时候，首先看的是要给哪部分人，而不是给中华人民共和国的所有公民。因此财政待遇是有薄有厚，而并非是一视同仁的。

在政策选择上，如果要消除城乡二元结构的话，首先要做的是实现财政体制机制的转型。第一，实现国有制财政向多种所有制财政的转型。提出建设公共财政的发展目标到现在已经十多年了，但是对很多同志而言，一提到财政的服务对象，更多的还是关注国有制部门。对于非国有制部门特别是一些小型的非国有制部门关注不够，甚至还没有纳入覆盖范围。所以要消除所有制的这种分界，实现全面覆盖，这是一个转型。

第二是由城市财政向城乡一体化财政转型。不能再把财政的覆盖范围按城乡分界了。过去更多关注城市，有余力才去关注农村，这是不行的，必须一视同仁，都是中华人民共和国的公民，不能有薄有厚。

第三是实现生产建设型财政向公共服务型财政转型。财政尽管有很大的变化，但还是把生产、建设看得比公共服务或者民生重一些。

总的来说，要进一步完善公共财政体系，建设一个覆盖全体社会成员的财政体制机制。首先要做一个非常基础性的工作，即还原真实的政府收支图景，尤其要明确农民和农民工对财政收入的贡献。在目前的财政收支的图景中，农民和农民工的贡献往往是体现不出来的，所以总是忽略农民、农民工的贡献。我国的财政收入70%来自于间接税，90%是企业税。但是一谈到税收从哪儿来的，就认为是企业缴纳的，不是农民缴纳的。从表面上看，流转税和间接税肯定是企业交的。90%以上的税也是企业交的，而企业在哪儿呢，基本都坐落在城市。所以大家看不到农民和农民工对财政收入的贡献。2006年起我国取消了农业税，就好像农民跟财政收入的贡献没关系了。但实际上不是这样，因为大量的间接税与每个公民都相联系。表面上农民和农民工不纳税，但实际上他们还是要纳税。在这种思想支配下，在推进城镇二元结构一体化的过程中，不管是普通市民还是基层政府都不大愿意给身边的农民工同等待遇。因为看不到他们的贡献，只看到他们对于城市公共服务的挤占，比如不愿意让农民工坐公共汽车，又比如自己孩子上的学校，由于有了农民工的孩子，就要把孩子转走，类似的事情很多。因此要还原农民工对经济、对社会的贡献。要完善直接税制度，要建立完整的所得税、财产税制度，并且要增加税收收入在财政收入的比重。

顺便提一下，目前正在推进的营改增，实际上为重建中国的财政收支体系，实现城乡发展一体化提供了一个很好的契机。表面上看营改增是简单的税种变化，实际上循着营改增的脚步走下去，你会发现它牵动了整个财税体制改革，营改增所到之处都会撼动建设财政体制机制的根基，从而点燃新一轮财税体制改革的导火索：

第一，随着营业税在整个税制体系当中消除，地方政府的主体税种就基本不存在了，因为营业税是他的独生子，所以有一个重建地方税的任务。怎么去建地方税体系，就是考虑还原农民和农民工对财政收入的贡献。

第二，随着营业税和增值税两大税种的合并，增值税的占比就会进一步提升，合并之后增值税的占比会超过55%，这对中国财政收入体系的风险防范是不利的。因此就要再进一步地降低增值税的税率，降低之后留下的空间是要给直接税的，因此直接税就有一个增加的可能。

第三，现在分税制体制是建立在现有的税种的分配格局基础上。随着分税制格局被打破，整个财政体制，特别是中央和地方之间的财政体制就会重新构建。从历史上看，财税体制改革历来是整体改革的先导，随着财税体制改革的铺开，我国的新一轮改革必将由此掀开新的一页。

（作者系中国社会科学院财经战略研究院院长）

苏明：我讲一讲自己的体会。第一点体会，培勇教授讲的思路很宽，他的主题是城乡发展一体化，但是他不是就一体化论一体化，他将城乡发展一体化放在国际和国内经济增长的背景下，这个研究思路值得我们借鉴。城乡发展问题，就“三农”讲“三农”很重要，但是不能完全说清楚。放在国际国内大的背景下，中国已经进入工业化中后期，再加上受全球金融危机影响，中国的经济增速不仅仅当前要下降，恐怕在未来一个时期都要下降，应该看到这样一个大的趋势。国内很多主流的经济学家都持这个观点，对此我非常赞成。这个大的背景跟城乡发展一体化有什么联系，培勇教授讲得非常清楚。中国经济增速要下滑，下一步为了推动中国经济的增长、发展，要靠内需，要靠城镇化，要依靠城乡发展一体化。城乡发展一体化不仅对解决“三农”问题有帮助，更对中国经济发展有帮助。把今天讨论的主题放在大的背景下看，这个思路确实很宽，逻辑关系联系非常强。

第二个体会，下一步城乡发展一体化怎么做？培勇教授提出三个大的思路，我感觉也是非常有特色的。二元体制要一体化，财政体制机制要再造，财政政策要调整。通过财政改革和财政政策的调整来破解城乡发展一体化。培勇教授把大的政经问题跟财政体制调整紧密结合，对财政体制机制、财政政策的调整提了很多建设性、框架性的建议和思路。同时把当前中国正在做的营改增改革和我们的论坛主题联系起来。

城乡建设用地增减挂钩政策研究 篇7

1 挂钩政策提出的背景

1.1 现实形势所迫

由于我国经济社会快速发展和生态建设力度加大。加之农业结构调整和自然灾毁, 耕地数量锐减, 现存数量只比“18亿亩”的“红线”多出1800万hm2。城镇化、工业化等的快速推进, 导致城镇建设用地和农村建设用地同步增长, 第二轮全国土地利用总体规划设想的城进乡退格局实现难度很大。单纯依赖数量型挖潜为特色的农用地开发整理难以成为土地整理的持久方向, 加大建设用地整理是推进土地节约集约利用的重要途径。

1.2 村庄建设用地浪费严重

根据《全国土地利用总体规划纲要 (2006~2020年) 》公布的数据, 从1997年到2005年, 全国乡村人口减少9633万人, 而农村居民点用地却增加了近11.75万hm2, 农村建设用地利用效率普遍较低。其根本原因在于农村居民点分散, 村庄建设用地大量闲置, 人均占据土地资源多, 浪费严重。

1.3 耕地占补不平衡

农用地整理仅1997~2005年, 全国累计补充耕地227.6万hm2, 其中, 通过土地整理复垦补充79.47万hm2, 约占到耕地补充总量的35%。而近年来农用地整理难度越来越大, 适宜整理的农地越来越少, 未来补充耕地的能力将受到一定限制。所以建设用地整理逐步成为促进节约集约用地一个重要途径。

为实现2020年我国耕地保有量控制在18亿亩的目标, 缓解城市发展用地需求的压力, 同时提高农村居民点用地使用的合理性与有效性, 摆脱“保障建设”与“保护耕地”两难的尴尬局面, 国务院在2005年出台了《关于规范城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作的意见》。

2 城乡建设用地增减挂钩的含义和内容

城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩的试点是指依据土地利用总体规划, 将若干拟复垦为耕地的农村建设用地地块 (即拆旧地块) 和拟用于城镇建设的地块 (即建新地块) 共同组成建新拆旧项目区, 通过建新拆旧和土地复垦, 最终实现项目区内建设用地总量不增加, 耕地面积不减少、质量不降低, 用地布局更合理的土地整理工作。

基本要求:建新地块的总面积不得大于拆旧地块的总面积。建新地块中用于安置拆旧地块农村居民的土地面积应低于原占用面积, 建新地块中其他建设用地的集约利用水平应高于现有存量建设用地。拆旧地块复垦耕地的数量、质量应不低于建新占用的耕地, 并与基本农田建设和保护相结合。

城乡建设用地增减挂钩工作主要包括以下八个方面: (1) 开展挂钩地区农村建设用的整理专项调查, 分析农村建设用地整理的潜力和可行性; (2) 结合新一轮土地利用总体规划思路、原则、方法, 立足优化城乡用地结构, 结合用途管制分区, 编制项目区实施规划; (3) 依据规划, 按照建新与拆旧必须挂钩的原则, 统筹安排项目区, 在同一项目区内落实拆旧地块与建新地块; (4) 挂钩周转指标的管理, 包括挂钩周转指标的规模、使用范围、运行周期、归还办法、监控措施等; (5) 项目区实施管理, 包括项目区的申报审批、组织实施、检查监督、成果验收等; (6) 开展农村建设用地整理土地产权研究, 探索农村建设用地流转制度; (7) 研究提出促进农村建设用地整理, 推进节约集约利用土地的经济机制和政策措施; (8) 研究项目区土地整理所涉及的图的确权登记的内容、程序、方法等。

3 城乡建设用地增减挂钩应遵循的原则

3.1 统筹规划的原则

城乡建设用地增减挂钩涉及面广量大, 情况较复杂, 因此必须要在地方政府的统一领导下, 由国土资源、发展改革、城镇规划、建设、财政、农业、民政、环保、水利、劳动等部门协同参与, 在科学论证的基础上, 进行统筹规划, 统一安排, 引导和打捆各项资金, 进行综合整治, 从而使土地资源符合土地利用总体规划、城镇规划、产业布局规划的原则。

3.2 尊重农民意愿, 维护农民权益的原则

要保证城乡建设用地增减挂钩工作的顺利开展, 实现城乡统筹, 首先必须尊重农民的意愿, 这具体表现在两个方面:第一, 在开展工作时, 充分尊重农民的意愿, 不搞强制搬迁。必须在编制实施规划之前, 就进行深入的调查, 争取农民的支持。第二, 对于因拆迁对农民或集体经济组织造成损失的, 要给以补偿, 并且保证农民生活水平不降低。

3.3 指标挂钩与质量管理的原则

在城乡建设用地整理的过程中, 除了要注重整理的数量以外, 还需特别注重整理形成的耕地的质量。在实施耕地总量动态平衡的过程中, 既要注重耕地的数量, 又要强调整理后耕地的质量, 要加强对整理出的耕地质量进行评价, 做好与建设用地指标挂钩的测算工作。

3.4 人文风貌与持续发展的原则

要按照可持续发展要求, 从经济、社会、生态环境、文化等方面综合考虑土地的利用, 在城乡建设用地整理挂钩项目实施过程中, 要十分注重土壤质量的改良, 注重农村生态环境和农业生产设施的改善, 保护生态环境, 提高环境容纳能力。同时要注重发扬人文精神, 要注意有选择地保留民族、民俗等文化遗产和建筑, 要充分考虑农民的意见和建议, 坚持以人为本, 做到农村居民点整理与文化建设相统一。

3.5 多元投入与收益挂钩的原则

城乡建设用地整理是一项复杂的系统工程, 完全依靠政府来整理是不可行的。需要运用经济手段, 切实按照市场规律的要求, 按照“规划先行、政策引导、村民自愿、多元投入”的原则, 引入市场化运作方式, 多途径、多渠道、多举措来筹集资金, 实行谁整理谁受益并通过整理取得建设占用耕地周转指标。

4 应注意的几个问题

4.1 群众的认识问题

现实中还是有很多农民对挂钩政策不了解, 部分人持观望甚至反对态度。鉴于此, 要大力宣传开展挂钩政策的必要性和重大意义, 提高群众认识, 转变观念, 以挂钩能为群众带来的实实在在的受益带动他们的积极性。

4.2 责任主体问题

在“挂钩试点”中, 按照实行行政辖区和项目区建新拆旧双层审批、考核和管理的要求, 挂钩试点工作的组织需要各级政府以及相应的国土资源管理部门各负其责。县级政府是现阶段政策规定的责任主体。但是, 由于参与者涉及到各级政府、农民以及企业, 谁是整项工作的责任主体需要明确, 明确责任主体, 实质是明确该项活动的性质, 即公益性?经营性?目前, 有些地区已经出现了国有投资公司管建新、乡镇人民政府管拆旧复垦的状况, 导致责任主体交叉、责权不明。

4.3 资金保障问题

挂钩政策隐含的一个思路是发挥级差地租杠杆作用, 在最低限度地动用政府的公共资金情况下, 利用城镇建设用地和农村建设用地的收益剪刀差以及相关优惠政策, 实现项目区内的资金自我平衡, 从而推动城乡用地的结构优化和空间布局合理化。对于经济发达地区的城乡结合部而言, 这种可能性是存在的, 但是对于广大农村欠发达地区, 资金能否自我平衡, 特别是启动资金的来源如何解决, 都是亟待解决的问题。笔者认为, 可以政府投资为主, 同时, 要积极探索筹资渠道, 鼓励和引导政府资金、社会资金共同投入挂钩项目;要创建和完善激励机制和奖惩措施, 确保每步工作都有明确的责任主体及目标时限要求, 强化差别化管理, 充分调动各方参与挂钩工作的积极性。

4.4 规划协调问题

挂钩必须符合土地利用总体规划、村镇建设规划以及建设社会主义新农村的相关要求。但是, 村镇建设规划普遍滞后, 挂钩试点专项规划普遍缺位, 项目区实施规划与现行土地利用总体规划及村镇建设规划不衔接的问题比较突出。特别是“城乡挂钩试点”的实质是以空间换效率, 以布局优化促进城乡统筹发展, 而现实中的基本农田能否适当进行空间调整, 成为各地普遍反映的问题。

4.5 政策配套问题

挂钩是一项牵一发而动全身的工作, 涉及各种社会利益的协调和平衡, 需要多部门、多主体的通力合作, 而相关的监管机制、社会保障制度、财政政策等都处在“边实践、边总结、边规范”的过程中, 有待进一步健全。如土地权属调整问题, 涉及建新地块、拆旧地块的权属如何规范管理。

5 相关政策建议

一是处理好挂钩与规划的关系, 防止短期行为。城乡建设用地增减挂钩是建立在土地利用总体规划的基础之上的, 在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上, 最终实现增加耕地有效面积, 提高耕地质量, 节约集约利用建设用地, 城乡用地布局更合理的目标。要处理好二者的关系, 真正的将挂钩纳入到土地利用总体规划中, 保证挂钩项目的长期性、持续性。

二是防止利用挂钩政策, 以新农村建设之名搞政绩工程。挂钩政策的实施有利于加速农村城镇化、现代化的进程。在实施过程中需要出台相关的政策防止某些官员借机搞劳民伤财的政绩工程、形象工程, 损害老百姓的切实利益。

三是高度关注挂钩政策的负面效应和政策实施过程中的新问题。尽管挂钩试点促进了耕地保护和土地的集约利用。但政策实施当中的一些负面影响也开始逐步显现出 (下转P109) (上接P89) 来, 主要有以下几点:

挂钩可能将导致部分地区、部分农民在居住条件得到改善的情况下, 生活水平有所下降。这种住房换权利的交易, 在农民身份未变的情况下, 下一代人如何获得住房, 有没有获得宅基地的权利, 会留下一些后遗症。

如果单纯的为了节约土地就不加限制的盲目拆村并村, 对保护传统的村落文化不利。

由挂钩引发的经济与社会现象也应成为关注的重点, 如农民宅基地的物权、建设用地的流转、不同社区之间农村建设用地的置换问题等等, 都是在挂钩试点过程中新出现的难点和热点问题, 应加强跟踪研究, 逐步完善政策。

“挂钩试点”只要做得规范、稳妥, 会作为一种土地制度发展下去。通过大力推进农村土地整治工作, 开展“万村整治”示范工程建设, “挂钩”将成为农村土地整治的核心激励机制和重要手段。另外土地估价应广泛介入挂钩试点工作:前期调查及评估, 土地收益分配, 指标补偿价格评估等等。建立合理的土地估价制度, 确保土地等价交换。

摘要：城乡建设用地增减挂钩对缓解城乡用地供需矛盾具有十分重要的意义。“挂钩试点”只要做得规范、稳妥, 会作为一种土地制度发展下去。主要从挂钩提出的背景、内容、原则、应注意的问题几方面展开论述。

关键词：挂钩,城乡建设,土地整理

参考文献

[1]杨巧玲, 对城镇与农村挂建设用地挂钩政策的探讨, 安徽农业科学, 2007, 35 (2) .

[2]城乡建设用地增减挂钩试点管理办法, 国土资发[2008]138号文.

[3]张军民、季楠、陈有川、倪剑波, 县域村镇体系规划中基层村选择的方法与应用——基于“城乡建设用地增减挂钩”政策下的研究, 南方建筑, 2009.4.

[4]曹绍甲、李显书, 城乡建设用地增减挂钩政策解读, 法制与社会, 2009.10 (上) .

[5]王君、朱玉碧、郑财贵, 对城乡建设用地增减挂钩运作模式的探讨, 农村经济, 2007, (8) .

我国货币政策城乡效果差异研究 篇8

关键词：货币政策,城乡效果,结构向量自回归模型

我国存在城乡经济发展不平衡问题, 研究统一的货币政策对城乡经济效果的差异并分析造成这种差异的原因, 对于利用货币政策促进城乡经济协调发展具有重要意义。

1 货币政策城乡效果差异实证研究

本文所谓的货币政策城乡效果是指货币政策对城乡经济产出的作用, 货币政策用货币供应量M1表示, 农村的经济产出用农村生产总值表示, 城镇的经济产出用城镇生产总值表示。数据来自历年《中国农村经济绿皮书》、国家统计数据库、《数字中国三十年-改革开放30年统计资料汇编》和央行网站。对城乡GDP分别以1993年为基期的城乡居民消费价格指数进行缩减, 货币供应量使用名义值。对相关变量进行对数一阶差分处理, 处理后的城乡实际国内生产总值和货币供应量变量分别记为dlrcy、dlrry、dlm1, 对该三个变量构建结构向量自回归模型以考察统一的货币政策对城乡产出效果的差异。

1.1 脉冲响应

构建向量自回归模型的重要目的是研究变量之间的脉冲响应, 即某个变量的冲击引起的其他变量的响应。图1显示了城乡实际生产总值对货币量冲击的响应, shock1表示由M1引起的冲击。结果表明:货币冲击对城市生产总值的影响在第一期就达到最大值 (图的上半部分) , 而对农村生产总值的影响要在第2期才达到最大值, 并且对农村影响的最大值要小于对城市影响的最大值。这表明货币政策对农村产出的影响滞后于对城市产出的影响, 并且对城市的影响幅度大于对农村的影响幅度。

1.2 方差分解

方差分解用于评价不同冲击对内生变量变化的重要性。图2和图3展示了城乡生产总值的方差分解结果。

由图3可见, 货币冲击对城市产出变化的贡献率在第三期以后基本稳定在22%左右, 而对农村产出变化的贡献率则在第四期以后基本稳定在11%左右。货币冲击对城市产出变化的贡献率要大于对农村产出变化的贡献率。

总之, 对货币政策城乡效果差异的研究表明:统一的货币政策对城市产出的作用要大于对农村产出的作用。

2 货币政策城乡效果差异原因分析

我国货币政策城乡效果存在差异的原因可以从城乡存在的影响货币政策传导的因素中找到, 本文把这些因素分为两类:金融因素和经济因素。

2.1 金融因素

货币政策对实体经济发挥作用需要以金融市场、金融机构等作为基础和中介, 城乡在金融条件方面的差异必然导致货币政策城乡效果的差异, 这些金融条件包括城乡存贷款规模、城乡金融机构和城乡金融市场等。

从存款看, 2000年, 城镇存款为108806.2亿元, 农村存款为14998.2亿元, 城镇存款比农村存款多93808.0亿元, 农村存款在各项存款中的占比为12.1%;此后, 城乡存款及两者的差距都在不断增加, 及至2007年, 城镇存款达347037.4亿元, 农村存款为42333.71亿元, 农村存款与城镇存款的差距达到304703.7亿元, 农村存款在各项存款中的占比下降为10.9%。

从贷款看, 2000年, 城镇贷款为88421.3亿元, 农村贷款为10949.8亿元, 农村贷款在各项贷款中的占比为11.0%;此后, 城乡贷款及两者的差距都在不断增加, 及至2007年, 城镇贷款达239148.9亿元, 农村贷款达22542.0亿元, 农村贷款与城镇贷款的差距达216607.0亿元, 农村贷款在各项贷款中的占比下降为8.6%。

存贷款资源主要集中在城镇, 这一方面不利于货币政策在农村的传导, 另一方面也不利于农村资本的形成, 而资本是经济增长的四大要素之一。

从金融机构看, 城市金融机构除了以国有商业银行、股份制商业银行等为主以外, 还包括政策性银行、外资金融机构及资产管理公司等各类金融机构。尽管农村有一定数量的金融机构, 但农村金融机构的实力与城市金融机构相差甚远。真正在农村发挥作用的金融机构主要有农村信用合作社、农村合作银行、农村商业银行、中国农业发展银行及中国邮政储蓄银行等。近年来, 我国四大商业银行的营业网点陆续从县域撤并, 从业人员逐渐减少, 部分农村金融机构也将信贷业务转向城市, 以致部分农村地区出现了金融服务空白。农村金融机构不但不能有效地支持农村经济发展, 反而成为农村资金外流的主要渠道。

金融机构集中于城市, 广大农村地区金融机构网点不足, 并且农村资金不断外流城市, 这使得货币政策通过影响金融机构行为以作用于城乡经济的效果出现差异。

从金融市场看, 我国城市金融市场包括各种直接金融市场和间接金融市场, 市场体系不断发展完善。而农村金融市场则处于较低的发展水平, 主要以单一的信贷市场为主, 并且随着国有银行业务从农村地区的撤出, 作为农村金融市场主体的信贷市场也在不断萎缩。在农村正规金融发展不足的情况下, 农村非正规金融逐步发展, 但农村非正规金融的存在往往成为货币政策的抵消力量。

2.2 经济因素

我们从城乡产业结构、城乡居民收入和支出情况考察导致货币政策城乡效果差异的经济因素。

李海海的研究认为, 第二产业对货币政策的反应最为灵敏, 第一产业对货币政策的反应最不敏感, 第三产业居于第一和第二产业之间。本文接受这一结论, 首先考察城乡的产业结构差异。1990~2008年间, 城市第二产业和第三产业增加值占城市GDP的比例平均为52.9%和47%, 相应的农村指标分别为42.1%和23.1%, 而农村第一产业增加值占农村GDP的比例平均为34.9%。

尽管城乡GDP在总量上不相上下, 但在产业结构上存在较大差异。对货币政策敏感的第二产业和第三产业在城市的比重都大于在农村的比重, 而对货币政策不敏感的第一产业在农村GDP中的占比较高。城乡三次产业结构差异导致货币政策对农村的效果要弱于对城市的效果。

居民是货币政策传导的末端环节之一, 城乡居民经济行为的区别将会影响到货币政策的效果。本文主要考察城乡居民的收入支出行为。2008年, 城镇居民人均可支配收入为6220.1元, 而农村居民人均纯收入仅为2011.0元, 不及城镇居民人均可支配收入的三分之一;从生活消费的绝对水平看, 2008年, 城镇居民平均生活消费支出为4431.5元, 而农村居民平均生活消费支出仅为1546.4元, 仅为城镇居民平均生活消费支出的三分之一强;同时, 从平均消费倾向看, 城乡居民的平均消费倾向水平接近, 但大部分时间城镇居民平均消费倾向大于农村居民平均消费倾向, 1990~2008年间, 城镇居民平均消费倾向约为0.790, 而农村居民平均消费倾向约为0.786。

3 提高货币政策对农村经济的有效性

货币政策对城市的效果强于对农村的效果, 长此以往, 货币政策本身可能加剧城乡发展不平衡的矛盾, 因此, 应采取多种措施提高货币对农村经济的有效性, 而要达到这一目的, 可以从完善货币政策在农村的传导条件做起。

从经济条件看, 首先应努力提高农村居民收入。收入是影响居民经济行为的决定性因素, 因此, 要增强货币政策对农村居民经济行为的影响程度, 最根本的是要通过多种措施提高农村居民的收入水平。这需要改善农民就业, 加强农业经济管理, 完善农村土地制度, 建立和完善农村社会保障体系等。

其次应加大政府对农村经济的支持力度。农业本身是弱质性产业, 在市场经济条件下, 若没有政府政策的倾斜, 农业发展将面临不利的环境。因此, 需要政府采取各项措施加大对农村经济的支持力度, 有效落实各项支农惠农政策, 将各项支农惠农政策长期化、法制化。

第三应积极改善农村经济结构。农村以传统农业为主的经济结构不利于货币政策发挥作用, 因此, 应积极调整农村经济结构, 提高农村经济对货币政策的敏感性。应大力发展现代农业, 发展农村非农产业, 创新农村经济组织, 支持乡镇企业发展。在农村经济结构调整中, 要注重因地制宜, 发展地方特色农业, 基于地方特色和区域比较优势, 发展壮大适合本地的特色农业经济。

从金融条件看, 首先应健全农村金融组织体系。农村商业性金融、合作性金融和政策性金融等金融组织要有机结合, 优势互补, 协调发挥好支持农村经济的作用。培育各类新型农村金融机构, 规范和引导民间非正规金融的发展, 鼓励城市各类银行、外资银行等开展农村金融业务。

其次应完善农村金融市场。放宽市场准入限制, 允许各种中小金融机构进入农村金融市场, 提高农村金融市场的竞争程度和运行效率。丰富金融产品种类, 设计出符合“三农”特点的金融产品。发展农村保险市场、资本市场和期货市场等。

第三应构建良好的农村金融发展环境。加快农村金融基础设施建设。加快农村信用体系建设, 改善农村信用环境, 增强信用意识, 有效控制信用风险, 发展多种形式的农村信用担保机构。推进利率形成市场化, 由农村金融机构根据市场资金供求情况和风险情况自主决定利率水平。完善农村金融 (下转P87) (上接P92) 法律体系, 为农村金融发展提供法律保障。

参考文献

[1]李海海, 中国货币政策区域效应研究[D].华东师范大学, 2006.

[2]王千六, 基于城乡经济二元结构背景下的城乡金融二元结构研究[D].西南大学, 2009.

[3]中国社会科学院农村发展研究所, 国家统计局农村社会经济调查司:中国农村经济绿皮书[M].北京:社会科学文献出版社, 19922008历年.

[4]中国人民银行农村金融服务研究小组:中国农村金融服务报告[R].2008.

[5]国家统计数据库[DB/OL].http://219.235.129.58/welcome.do.

[6]中国经济景气月报杂志社, 数字中国三十年-改革开放30年统计资料汇编[M].北京, 2008.

城乡政策论文 篇9

关键词：分配政策,收入差距,政策选择

一、我国收入分配政策的发展历程

1.建立按劳分配原则的分配制度

在新中国成立之前, 个别行业存在封建把头制度和包工头制, 这对工人的剥削非常严重。新中国成立之后, 党和政府对旧的工资制度进行了改革, 废除了封建把头制度和包工头制。经过两次的工资改革, 我国基本建立起了按劳分配为原则的工资制度。通过工资制度改革, 职工的劳动积极性充分调动起来, 促进了经济发展, 保持了社会的稳定。但这种分配制度其实质是有点差别的平均主义分配, 随着计划经济的逐步形成, 按劳分配的工资制度所引起的问题越来越严重, 打击了劳动者的积极性。

2.多元分配格局的提出和发展

十三大会议首次提出了按劳分配为主体, 其他分配方式为补充的分配制度, 并提出了“在提高效率的前提下, 促进社会的公平”, 这是“效率优先、兼顾公平”的雏形。十四届三中全会提出了社会主义市场经济体制下分配体制的框架, 第一次提出“多种分配方式并存的制度”, 其他分配方式在整个分配方式中的地位也发生了很大的变化;在效率和公平这个两难选择上, 第一次提出“效率优先、兼顾公平”的原则。十五大会议报告中提出了完善详细的分配政策:在原来分配制度的基础上, 提出把按劳分配和按生产要素分配结合起来, 同时允许和鼓励资本、技术等生产要素参与收益分配。

3.多元分配格局的形成

十六大会议提出生产要素按贡献参与分配的原则, 完善了“按劳分配为主体, 多种分配方式并存”的分配制度。十六届三中全会作出的《完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》进一步强调了“完善按劳分配为主体, 多种分配方式并存的分配制度, 坚持效率优先, 兼顾公平, 各种生产要素按贡献参与分配”的社会主义市场经济条件下的个人收入分配制度。由此可知, “各种生产要素按贡献参与分配”已成为社会主义市场条件下个人收入分配的一项重大原则。

二、我国城乡居民收入分配现状及原因

1.我国城乡居民收入分配现状

自1978 年到2014 年, 我国城乡居民的收入都有了一个较大幅度的增长。截至2014 年年底, 我国城镇居民家庭人均可支配收入为28844 元, 年均递增13.1 个百分点;农村居民的年均纯收入为9892元, 年均递增12.7%, 但城乡居民的收入差距在总体上是呈现扩张的趋势。从绝对的差额来看, 城乡居民的收入差距从1978年的209.8元扩大到2014年的18952元, 而从城乡居民收入差距的比值来看, 从1978 年的2.57 倍到2014 年的2.92 倍, 城市居民的人均收入增长速度快于农村居民人均收入的增长速度, 同时, 城乡居民的收入差距也是越来越大。由此可以得出结论:我国的城乡居民收入分配差距一直处于一个上升的趋势, 随着经济和社会的发展, 收入分配差距已经达到了很高的危险警戒水平, 远远超出了国际警戒线。

2. 我国城乡居民收入分配差距形成的原因

造成城乡居民收入差距的原因主要有政治和经济两方面。其中政治方面的原因主要是二元户籍制度、非清晰化的农地产权制度和优先发展重工业战略。

(1) 二元户籍制度使得农民一直在履行义务却得不到相应待遇, 由此产生了两个不同的阶层, 造成了社会结构分裂和城乡二元经济结构。这种结构损害了农民的利益, 阻碍了农村的发展, 使城乡居民的收入差距进一步的加大。

(2) 现行土地产权制度挫伤了农民生产的积极性, 造成农民生产的短期化倾向。土地经营规模小并过度分散, 不利于现代农业和机械化耕作的发展, 降低了农业劳动生产率和农产品的商品率, 由此影响了农民收入的提高。

(3) 重工轻农的发展战略, 使得工农业比重严重失调, 极大地影响了农业的发展。资源的过度倾斜导致农业发展缓慢, 农村建设落后, 农民收入不高。

3. 经济上的原因主要是非均衡的财政政策、不合理的二元经济体制、严重滞后的城镇化进程

(1) 财政政策不均衡, 国家财政对三农的支出增长缓慢, 不仅不利于现代农业的发展, 也挫伤了农民生产的积极性。同时, 农村的社保体系也不健全, 缺乏必要的公共卫生设施和保险制度。城乡税制不合理, 使得农民负担加重。国家对城乡教育的投入有较大差距, 从根本上拉大城乡收入差距。

(2) 城乡之间不断的交换各种资源, 由此就构成了完整的国家经济体系。但是二元经济体制的不合理却切断了它们之间的联系, 使得农村大量的劳动力难以转移, 农村劳动生产率也难以提高, 从而致使导致农民的收入水平和消费水平难以提高。

(3) 城镇化进程的严重滞后同样使得农村的剩余劳动力难以转移, 进而使得农村劳动力的边际效益递减。同时, 乡镇企业数量少且规模小, 难以提供大量就业岗位, 也不能明显的提高农民的收入。

三、政府的政策选择

1.调节收入分配的政策选择

(1) 在初次分配中, 政府调节的关键是增强劳动者的讨价还价能力。首先, 由于我国的社会保障体系尚未完全建立, 这就使得众多的普通劳动者背负着沉重的子女教育支出和医疗支付等压力进入劳动力市场。因此, 只有建立起满足全体国民的社会保障体系, 普通劳动者才能拥有一定的议价能力, 从而在劳资谈判中, 能和企业处于相对平等的地位。

其次, 只有劳动者自身的能力得到提高才能在劳动力市场上掌握主动权, 因此, 改革现有的教育体制, 建立科学合理的教育体系, 同时加强劳动者的技能培训, 提高劳动者的素质成为增强劳动者议价能力的必要措施。

第三, 经过数十年的不断发展完善, 我国基本上形成了具有中国特色的社会主义法律体系。但是, 有法不依、执法不严的现象却时有发生, 因此政府必须采取措施确保颁发的法律和制定的政策措施能够有效的贯彻落实。

(2) 再分配:调两极, 促和谐。首先, 政府要以个人所得税等税收杠杆来调节高收入阶层的收入。对待高收入阶层的一种基本政策就是以规范的税收杠杆来调节个人收入, 因此, 我国的税收制度应由以间接税为主逐步向以个人所得税为代表的直接税过渡。

其次, 加强政府的廉政建设, 克服制度上的缺陷, 打击非法的收入。由于法律和制度的一些漏洞使得一些人采取不合法的手段获得灰色收入, 严重影响了社会的稳定, 扰乱了公共秩序, 因此政府应该加强廉政建设和法治建设, 积极地克服制度上的缺陷。

第三, 政府应制定科学合理的帮扶制度, 对低收入和生活困难的家庭进行救助, 并提高社会群众对高收入人群的理解, 促进社会和谐。

2.缩小收入差距的政策选择

(1) 完善政府决策机制, 优化政府组织结构。目前, 国家的很多政策措施都是由少数人大代表和政府各部门共同制定和推行的, 缺少广大群众的参与, 很多方针政策成为形式主义。因此, 在现有制度的基础上, 还应该采取社会听证、政府论坛、民意调查、微博博客等多种形式, 以确保决策的制定能够广泛集中民智以降低决策失误率。先后进行的六次行政机构改革, 我国基本建立起了与发展相适应的机构体系, 但还需进一步的优化组织机构, 解决机构重叠、职能交叉、寻租行为和行政成本过高等问题, 使政府的管理可以更加有序、有效、有为。

(2) 提高劳动报酬, 提升劳动者素质。随着国家社会经济的不断发展, 我国的经济实力逐渐增强, 为了更好地改善国民的生活, 应逐步提高居民收入在国民收入分配中所占的比重, 主要提高劳动者的劳动报酬, 从而缩小城乡居民收入差距。此外, 国家应加大农村地区的教育投入, 从而为大众提供公平的受教育机会, 以此提高农村劳动者的素质, 从而增加低技能劳动的收入以进一步减少城乡收入差距。

(3) 加快新农村建设, 推动城乡协调发展。加大对三农的政策扶持力度, 继续对务农人员进行财政补贴, 同时加强城市和乡村的联系, 由城带乡公共发展;加大资金和物质的投入, 加强劳动者技能的培训, 推动非农产业的发展, 以促进农业产业的结构调整;完善农村社保体系, 解决农村老年人的养老问题。

(4) 培育慈善精神, 倡导奉献社会。在党和国家的正确带领下, 全国大部分人民过上了衣食无忧的生活, 但同样还有一些生活艰难的人民存在。因此, 政府应培育国民的慈善精神, 正确引导, 使其向贫困人群提供援助;同时应鼓励非政府组织积极参与慈善事业的管理, 使信息透明化, 让这个社会都参与慈善事业, 并倡导服务奉献社会的文化。

参考文献

[1]汤益诚.改革开放以来我国收入分配政策的演进[J].理论视野, 2004 (1) :19.

[2]廖卫红, 刘晓林, 王运宏.我国收入分配政策的发展历程概述[J].商业时代, 2008 (1) :8-10.

城乡政策论文 篇10

一、统筹城乡发展的内涵

统筹城乡发展, 是相对于城乡分割的“二元经济社会结构”而言的, 是指城市和乡村统一安排规划, 从国家战略高度出发, 根据城乡之间的客观联系与经济规律, 充分发挥城乡各自的比较优势, 并将各具特色的优势产业有效联结起来, 打破城乡界线, 解决城市和农村经济社会发展中出现的各种不平衡问题, 优化资源配置, 实现共同繁荣。

农村的生活、生产、文化等有自己的特点和优势, 因此, 统筹城乡要消除的是城乡之间的不平等, 而不是形态上的城乡差别。具体而言, 统筹城乡并不是通过耕地变厂房、农村变城市的方式, 而是通过调整农村的产业结构, 改进生产方式, 提高劳动生产率, 使农村的生产条件、生活质量 (包括劳动强度、工作条件、就业机会、收入水平、居住环境等) 与城市逐渐消除差异, 从而使住在农村仅是环境选择, 当农民只是职业选择。

二、政策体系的内涵及对城乡统筹发展的作用

1、政策体系的内涵

政策是政府及其他非政府公共部门根据社会公共事务管理目标的要求而采取的行动方案或规定的行为准则, 它们是一系列谋略、法令、措施、办法、方案和条例的总称。政策的本质集中体现三个方面:其一, 政策集中反应和体现一个国家或地区统治阶级的意志和利益;其二, 政策是执政党、国家或政府进行政治统治、管理国家的工具或手段;其三, 政策为社会的进步与发展起到了推动作用。

政策体系是在一定范围内或按照一定秩序和内部联系将各种政策组合成有机联系的统一整体, 政策间相互作用, 以便更好地发挥各自的优势。政策体系是个系统, 它由若干子系统构成, 政策体系中的子系统, 就是具体的不同政策。一个个独立的政策有其各自的功能和作用, 各个单独的政策相互作用、相互联系、相互促进, 形成一个政策体系。政策体系从整体的角度, 协调涉及作用对象的各个方面, 使各个子系统在范围内能更有效地发挥作用。

2、政策体系对城乡统筹发展的作用机理

(1) 政策体系从宏观角度全面合理地规划城乡统筹发展的整体利益。政策具有可以引导整个社会朝着政策制定方向发展的功能。在内容上, 政策一是规定目标, 确定方向;二是用所确立的目标和方向来教育公众, 统一人们的思想和行动。

健全完善的政策体系是加快城乡统筹发展的重要保证。城乡统筹发展是一项艰巨复杂的系统工程, 受到从科学、文化、教育、医疗卫生到经济、法律、资源、社会保障等各方面政策和环境的影响。科学规划与合理布局是加快城乡统筹发展的前提。只有坚持高起点规划、高标准设计、高质量建设、高效率管理, 才能形成一种生产、生活、教育、娱乐等结构合理、布局得当、协调发展的城镇体系。

(2) 政策体系为城乡统筹发展各项工作顺利进行保驾护航。政策是国家管理的手段、工具和杠杆。几乎所有的现代国家和社会都通过政策来开展各项活动, 主要体现在国家发展计划、维护社会秩序以及处理和协调各种政治 (如党派、各社会团体) 、经济 (如生产与消费、消费与积累、国家、集体和个人) 以及民族等利益关系上。

推进城乡统筹发展, 首先应当在制定城乡统筹发展综合改革总体方案的基础上, 坚持以市场经济为导向促进城区与农村经济社会全面发展。具备相应的促进农村发展的产业、就业、土地、税收、户籍、社会保障等配套政策, 用改革的办法吸引企业、个人及外资等以多种形式参加农村基础设施的投资、建设和经营。同时, 在重点领域、关键环节创新突破, 形成总体层面的政策框架。及时总结已有成功经验, 形成适应不同地域和村镇的具体政策指引, 使影响民生各个方面的政策构成相互促进的城乡统筹发展政策框架体系。坚持经济效益、社会效益和环境效益相统一, 努力营造良好的城镇社会环境。

(3) 政策体系为城乡统筹发展中农民的利益提供保护。在城乡统筹发展中, 切实保护农民的利益意义重大。在统筹城乡协调发展, 推进城镇化过程中, 农民可能会因为城市建设项目、政府指定的专门绿化带、乡村两级的自行转让或租赁集体土地等方式而成为失地农民, 且这种行为本身“无可厚非”。但是在征地补偿方面给予失地农民的征地补偿款偏低、征占地补偿款计算标准不明、相关补偿费用剥离不清以及失地农民的社会保障不到位都会严重损害农民利益。因此, 如何通过政策降低农民从事农业生产的风险, 通过政策调整企业和农民的利益分配关系, 以及如何通过政策保护失地农民的应有利益已经成为城乡统筹发展过程中一个不可忽视的政策难题。

三、推进城乡统筹的政策体系建议

1、完善户籍改革和管理政策, 促进城乡居民共享发展机遇和成果

城乡二元结构始于户籍制度, 由于城乡分离户籍制度的存在, 广大农民在就业、教育、医疗、社会保障等方面受到与城镇居民不同的待遇甚至是歧视。户籍制度改革的目的是要打破不平等城乡二元体制下公民的权责关系, 使人们共享社会经济发展成果。改革户籍制度的核心是剔除黏附在户籍关系上的种种社会经济差别, 使城乡居民在发展机会面前拥有一致的社会身份和平等的社会地位。近些年来, 一些地方政府进行了不同程度的户籍改革, 但这些改革大多只停留在形式上, 并没有触及实质性层面。形式上消除了农业户口和非农户口的差别, 但在与户籍相关的政策福利上仍然区别对待。不过, 这已经在户籍改革上迈出了第一步。传统的二元户籍制度造成劳动力市场分割, 是阻碍生产要素自由流动的重要因素。因此通过户籍制度改革, 逐步实现城乡户籍一体化, 可以为农村剩余劳动力的转移创造一个公平、有序、合理的环境。

2、完善劳动力市场政策, 促进劳动力有序流动和充分就业

加强劳动力市场改革, 消除劳动力流动和就业所面临的体制、政策等限制因素, 吸引农村劳动力合理、有序地流向城市。首先, 大力发展劳动就业中介组织, 形成包括就业信息、职业介绍和培训等在内的就业服务体系, 为农村劳动力提供转移成本、收益成本等方面的建议, 减少盲目流动造成的损失。其次, 完善政府对劳动力市场的管理, 建立一套完整的促进农村剩余劳动力流动的市场组织体系, 调控和保障就业者权益的法规和制度体系。

3、完善农村土地使用政策, 促进土地资源的开发利用和流动

十七届五中全会指出, “以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制, 是适应社会主义市场经济体制、符合农业生产特点的农村基本经营制度, 是党的农村政策的基石, 必须毫不动摇地坚持”。全会提出还要“按照依法自愿有偿原则, 允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权, 发展多种形式的适度规模经营”。

改变过去不允许土地流转的政策, 允许农民以多种形式流转土地的承包经营权, 首先, 可以将分散的土地通过流转集中到一些龙头企业和经营能力强的农业大户手中, 发展规模经营, 提高土地使用效率, 推进农业产业化, 更好地利用农业科技发展现代农业;其次, 可以使更多的剩余农村劳动力进入城镇的二、三产业, 既促进城镇的产业发展和城市化, 也可以使他们的知识、技能等得到提升, 增加农民收入, 为社会主义新农村提供智力和人力支持。

4、完善公共物品供给政策, 促进财政资源的优化配置

由于财政政策长期向城市倾斜, 导致城乡公共物品供给严重失衡:一是城乡基础设施建设差距悬殊, 二是城乡教育资源分配不平衡, 三是城乡公共卫生医疗差距较大, 四是城乡社会保障建设差异明显。针对上述问题, 政府要优化财政资源的配置, 加大对农村公共物品的投入力度。首先, 加大农村基础设施投入。在一些重点水利工程项目上增加政府投入, 包括一些大型水源工程、重点水域的堤防建设、重点地区防洪排涝设施建设、大型灌溉区的河道清淤工程等。此外, 还要加大对小型农田水利工程的投入, 重点支持农田水利设施的配套建设和维修保护, 重点支持土地整治, 加大农村小型公益设施的建设。其次, 加大农村基础教育和农业科技投入。加大农村义务教育投入, 逐步缩小城乡义务教育的差距, 实现城乡义务教育均衡发展;重点选择支持一些具有开发潜力的农业科技项目, 逐步提高农业发展中的科技贡献率。再次, 完善农村基本医疗卫生服务体系。建立和完善农村卫生专项转移支付制度, 加大财政对农村公共卫生的支持力度, 公平分配城乡之间的卫生资源。最后, 逐步建立适合我国国情的统筹城乡的农村社会保障制度。政府调整财政支出格局, 逐步建立覆盖全社会的包括养老、医疗、失业、低保在内的社会保障体系。在农村逐步建立最低生活保障制度, 对贫困和失业人员提供最低收入支持。加大对农村公共医疗卫生投入, 建立农村“大病统筹”医疗体系, 并逐步建立农村社会养老体系。

5、完善农村金融政策, 促进农村经济的快速发展

在农村金融领域中, 合作社处于主导地位, 但农民很难从信用社得到贷款。农村经济只储不贷, 资金流向城市, 支持了城市经济的发展。十七届三中全会提出:“创新农村金融体制, 放宽农村金融准入政策, 加快建立商业性金融、合作性金融、政策性金融相结合, 资本充足、功能健全、服务完善、运行安全的农村金融体系。加大对农村金融政策支持力度, 拓宽融资渠道, 综合运用财税杠杆和货币政策工具, 定向实行税收减免和费用补贴, 引导更多信贷资金和社会资金投向农村。”要充分发挥金融支持农村经济增长的重要作用, 改善农村金融服务, 使农村土地资源、劳动力资源与资本有效结合, 有效促进农村经济发展。

摘要：目前我国已进入“以城带乡、以工促农”的新阶段, 需要统筹城乡发展, 改变城乡二元经济社会结构。近年来, 各级政府围绕加快城乡统筹发展出台了一系列的政策措施。本文阐明了统筹发展的内涵, 分析了政策体系对城乡统筹发展的作用机理, 提出了加快城乡统筹发展需完善的政策体系。

关键词：统筹城乡发展,政策体系,作用机理

参考文献

[1]王景新、李长江等:明日中国:走向城乡一体化[M].中国经济出版社, 2005.

[2]高松:进一步完善统筹城乡发展的体制机制[J].经济研究, 2009 (10) .

[3]何平均:新农村建设中城乡一体化发展的财政政策探析[J].湖南农业大学学报 (社会科学版) , 2006 (6) .

城乡政策论文 篇11

摘要：建国以来，由于城乡经济体制的二元化导致了社会保障制度的城乡二元化。作为社会保障的重要组成部分，同时关系到人类健康以及生存的基本权的医疗保险制度方面的安排，在我国正面临着城乡一体化的挑战。随着党中央提出城乡经济一体化的建设思路，医疗保险城乡一体化的改革也在进行中。本文简要分析了一体化进程中面临的一些问题，最后提出路径选择及政策建议。

关键词：医疗保险；城乡一体化；路径选择；政策建议

前言

当前，对于一个拥有世界1/5人口的中国来说，能够基本实现医疗保险全覆盖（2012年达到95%）已经让中国成为一个令世界称赞的国度，不过，与国际上医疗保险发展较好的发达国家来说，全覆盖远远不够，更需要实现医疗保险的城乡一体化，为全体国民提供公平和高质量的保障水平。党的十八大报告提出“全民医保基本实现，城乡基本医疗卫生制度初步确立”的目标，城乡医疗保险一体化是完善医保制度、体现社会公平、提高管理绩效和保障绩效的客观要求，是广大人民群众和社会各界普遍关心的热点问题。

一、医疗保险城乡一体化是大势所趋

（一）推进医疗保险城乡统筹的条件已具备

1、经济基础。经过改革开放30多年的经济飞速发展，我国综合国力大大增强，为社会保障的改革发展奠定了坚实的物质基础。全国财政支出中用于卫生医疗的支出从2003年的831亿元增加到2009年的3416亿元，年均增长26.6%，增幅在各项财政支出中是最大之一。城市化步伐越来越快，越来越多的农村劳动力进入非农产业、进入有组织的正规部门就业，农村人口的不断减少，为社会保障城乡一体化奠定了重要的社会基础。

2、法律基础。《社会保险法》已将新农合纳入基本医疗保险的范畴，并明确规定：国务院社会保险行政部门负责全国的社会保险管理工作。政府部门改革卫生部和计划生育部合并之后，把新农合的管理工作即将转交给人力资源和社会保障部，这样社会保险全部由一部门负责更加有助于城乡一体化的全面发展。

3、制度基础。“新农合”已经由初始阶段的“农民合作医疗制度”转变为与城镇居民基本医疗保险制度相同的社会保险制度，即在制度框架、筹资方式、保障水平、运行机制、管理服务等方面，都具有高度的“同质性”，为推进基本医疗保险城乡统筹奠定了制度基础。

4、思想基础。推进医保城乡一体化，中央有要求，地方有需求。在美国，2008年的总统竞选辩论中，总统候选人将医保作为辩論焦点，话题出现了28次之多，且新总统上台后，不惜在对外政策上让步，以换取国会对新医改方案的支持，同时美国医改中关于开源节流的思想很值得我们学习；在中国，有关医改的话题在2006年、2007年连续蝉联百姓最关心的年度话题榜首。世界卫生组织、联合国及其他组织不断呼吁“2000年人人享有健康”，使我们意识到：医疗保障不仅是一种属于个人的风险商品，而且是一种基本的人权，作为基本人权，政府有义务为全体国民提供这种保障。

（二）城乡分治医疗保险的弊端

1、居民重复参保，增加了政府的财政支出压力。当前，各地普遍存在着城乡居民重复参保的现象。特别是农民工、乡镇企业职工、在城镇就读的农村学生、被征地农民等人群的重复参保问题非常突出。据调查，重复参保率一般都在10%—15%左右，有些地方甚至超过30%。全国重复参保的人数如果按照10%—15%估算，一年财政的无效补贴就是240—360亿元左右（去年城乡参保居民人均财政补贴为240元）。

2、分治重复建设经办机构和信息系统，造成资源浪费，宏观效率低下。现有的城镇基本医保信息系统略加扩容和调整即可容纳新农合对网络信息系统建设的需求。又在全国范围内建设一套新农合信息系统，则是极大的浪费。据厦门市介绍，再建一套新农合信息系统，一个市需要投入约6000—8000万元（不包括每年的维护费用）。全国600多个市，2000多个县，耗资之巨，实在是令人痛惜。

3、不利于体现制度的公平性，增加贫富差距，威胁社会稳定。城乡医疗保险制度分设，强化了城乡户籍观念，固化了二元社会结构，同一地区的城乡居民统筹层次、就医选择、保障范围、待遇水平等因户籍不同而存在明显差异，不能很好地体现社会保险制度的公平性。各个群体待遇差别较大，损害社会保障基本权利的平等化原则，威胁社会稳定。

4、不利于人力资源的合理流动，阻碍经济一体化发展。随着我国城镇化快速推进，人力资源在城乡间的流动加快，城乡医疗保险制度不贯通，信息不共享，管理不统一，造成从业人员医疗保险关系难以接续，待遇无法衔接。会如法国一样导致劳动力市场的恶性循环，行业内部子承父业代代相传，特殊权利对“外人”具有天然的排斥力。

二、医疗保险城乡一体化中面临的障碍

（一）政府对医疗卫生的财政投入不足严重制约着医疗保险的城乡一体化

从全球来看，随着社会经济发展和社会进步，世界卫生总费占GDP的比重从1948年的3%增长到2006年的8.7%。众所周知，当前我国卫生总费占财政支出的比例很低，居民的医疗费用负担较重。按照我国制定的“人人享有卫生保健”的最低标准，卫生事业总费占财政支出比例不应低于8%，但是即使最高年份的2009年也只有5.17%。可见，我国政府对卫生事业的投入是远远不够的。在总量投入不足的情形下，对农村财政倾斜政策有利于健全农村医疗保险，但是城镇医疗保险财政补助缺失导致保险费率高，职工参保率低，农民工参保积极性不高，医疗机构巧立名目收费，“看病贵，看病难”现象突出。因此需要增加医疗卫生领域的财政投入，建立财政投入的正常增长机制。

（二）城乡经济发展的巨大差异加大了医疗保险城乡一体化的难度

2012年城镇居民人均收入26，959元，而农村居民人均收入7，919元，人均收入比接近4：1。如果加上城镇居民的显性和稳定收入，以及各种社会保障补贴，去除农民的各种额外负担，收入比可达到6：1。在新农合的宣传还没有深入人心的时候，再加上人均收入差距较大的经济现实，如果想让每一位农村居民加入医疗保险还需要付出巨大的努力。

（三）城乡医疗资源配置不够合理，资源闲置与紧缺并存，看病难现象突出

我国当前的医疗卫生资源分配现状是三级医院大都集中在中心城市或是地级市，很多区县基本上没有三级医院，同时专业水平较高的医生依托好医院也集中在市区。重庆市17家三甲医院有15家集中在主城九区，全市卫生技术人员中，63%的本科以上学历人员，92%的硕士以上学历人员和61%的副高以上職称人员集中在主城区，大中型及高新医疗设备也主要集中在主城区。医疗资源过于集中配置不合理的状况会导致医疗资源的浪费。然而，在我国大部分的农村，通常情况下没有任何的检测仪器，没有专业的护理人员，甚至有些地方的大夫都没有专业资格。卫生服务质量极差，严重影响到农村居民的健康水平。疾病预防等宣传更是受到了限制。在这种情况下，人们即使是一点小病也会选择去二级医院或是三级医院，导致了看病难现象突出。这也反应了我国医疗卫生机构分配设置不够合理，转诊机制没有建立，没人去社区医院会导致社区医疗资源的浪费，同时加大了二三级医院的压力。

（四）医疗保险的转移衔接机制未形成，医疗保险体制不够健全

改革开放以来，我国经济迅速发展，农业产业的不断发展使更多的农村剩余劳动力流动城镇，进入城镇之后就可以选择职工基本医疗保险或是继续参加新农合，重复参保会加大自己和政府的财政压力，如果此时有合理的转移衔接机制就会促进农村劳动力的合理流动。劳动力在不同地区的转移也会面临这些问题，不同地方有不同的制度，转移接续问题突出。因此，在医疗保险城乡一体化的进程中要注重医疗保险城乡制度衔接和不同地区制度衔接的建设。

三、医疗保险城乡一体化的路径选择

全国已有天津、重庆、宁夏、青海、兵团等5个省级行政区、41个地级市和162个县（区、市）开展了医疗保险城乡一体化，将城乡居民医保统一划归社保部门管理，取得了显著成效，降低了管理成本，提高了效率。由此可以发现，此次大规模的“试点”工作是成功的，由于全国所具备的条件已经成熟，在全国范围内全面推进医疗保险城乡一体化是势在必行的。要加强社会保障制度的总体设计，避免渐进式改革的弱点，当前的医疗保险城乡一体化要坚持“自上而下”式的改革发展道路。我国医疗保险城乡一体化的目标就是由当前的三元制度（城镇职工基本医疗保险、城镇居民医疗保险、新农合）过度到二元制度（职工基本医疗保险、居民基本医疗保险），最终形成国民医疗保险制度的一元医疗保险制度。

（一）加大政府对医疗卫生的财政投入，逐步缩小城乡医疗保障水平差异

统筹推进城乡社会保障体系建设，提高人民健康水平，健康是促进人全面发展的必然要求。保障全民可以享有人人平等医疗保障的权利，是政府的责任和义务。

1、加大政府的财政支出。建立完备的财政转移机制，对不同地区，按照实际需要给予一定的财政补助，促进不同地区的平衡发展。加大对农村居民的财政补助，使城镇居民医疗保险的缴费水平和新农合的缴费水平达到一致。在城镇居民医疗保险和新农合合并为居民医疗保险后，可以在保证待遇提高的水平上实现政府和居民按照各自承担50%的缴费。在确定保险待遇上，要加大对农村的补助率，合理公平配置，实现医疗服务公平化，逐步缩小城乡医疗保险水平差距。

2、建立科学合理的社会筹资机制。美国总统奥巴马新医改中关于筹资的开源节流方法值得我们学习。关于开源，首先，可以通过加大对高收入群体的税收来补助医疗保险事业的发展；其次，对烟、酒等会危害人们身体健康的商品征收香烟税和酒水税；还可以把企业购买的超标排污收入补助到医疗保险的发展；[]最后还可以通过宣传得到社会各界的认可，得到货币或是服务补助。关于节流，首先农村地区可以大力发展具有优势的中草药，降低成本；其次，充分利用电子病历，省去价值不非的病历工本费。

（二）完善发展医疗保险本身的制度缺陷，建立合理的转移接续办法

医疗保险的碎片化不利于自身的全面发展，应该建立合理的转移接续办法。首先，建立城乡之间的转移接续制度，现在的三种医疗保险都可以建立个人账户和统筹账户，保证人们可以带着个人账户在不同的医疗保险制度之间自由流动，没有任何后顾之忧。其次，建立不同地区之间的转移接续制度，适应经济一体化发展的需要，保证劳动力的合理流动，避免劳动力市场的恶性循环。

（三）加快推动医疗保险经办、管理机构的建设

中央政府应该充分利用计算机技术，研发出一套统一的信息管理软件、服务平台，设计出统一的服务统计指标和标准。方便经办、管理机构的操作，同时也方便监督、监管，更方便群众。同时在全国范围内建立统一的社会保障个人账户，全国信息联网，方便群众的全国流动。此外，紧跟国家医疗卫生资源配置规划和公众“方便可及、买得起”的医疗服务需求，伴随高端医疗服务向中心医院流动，慢性医疗服务和日常保健向社区流动，医保机构应坚持“信息向上集中，提高基金统筹和利用率，打通异地报销隔墙，服务向社区移动”的原则，理顺中央与地方，上级与下级之间“纵向派送和横向接收”的组织结构和管理体制。

（四）全面加强区域卫生规划，建立高质量的医疗卫生提供机构

1、合理规划医疗卫生提供机构，提高卫生服务可得性。把农村的医务室等改建成社区医院，同时加快乡镇卫生院的发展，建立合理的转诊机制，为实现治病在三级医院养病在社区医院奠定基础。

2、支付方式由后付制转向预付制，采用总额预付、按人头和病种付费。转变支付方式，使患者在出院时即可享受到医疗保险的报销待遇，省去繁杂的操作流程，提高效率。以医院的平均成本为基础向医院支付费用，杜绝个别医院定价过高。医疗保险的监管机构对医院进行定期的审核，决定其预付额度，并进行绩效评估，使资金使用效用最大化。按病种付费现已被大多数国家所采用，这样可以对医院进行一定的约束，使医疗保险费用支付更加合理。

3、促进城乡医院平衡发展的具体办法。建立针对医疗服务提供者积极的补偿和激励机制，号召农村及偏远地区学习医学大学生的返乡，支持家乡建设，可以与当地政府签订协议，如果毕业后返乡，可以享受一定的补助。发挥公立医院的公益性质，公立医院的医生必须要有一定的基层工作经验，时间长短可以根据具体情况具体决定，比如一周要到基层社区医院工作1天，或者是要有2年的基层工作经验。并且要把这种基层的工作经验与个人的晋升和奖金等挂钩，可以促使更多的医务水平高的医生帮助农村医疗卫生事业的发展。

4、建立积极的第三方购买机制。根据医疗机构的硬件、服务质量、患者满意度等定期评估，据此决定医疗机构的定点医疗资格以及医疗费用的支付额度，形成有效的服务购买机制。在法律上明确即参保人对医保基金的所有权及相关权限；参保人对医保相关问题的知情权，参与决策和招标的权力，对医保机构的监督权等等应该得到切实的保护，参保甚至应该拥有对医保机构的运营或人事方面的某些权力；为切实履行知情权、参与权、监督权，参保人成立代表组织或者聘请第三方的权力应该得到保护。此外，还要通过立法的手段，尽量减少医保机构的其他业务与基本医保业务的冲突。

四、小结

基本医疗保险城乡一体化是城乡统筹、经济社会快速发展的必然结果，是创新基本医疗保险制度，更深入推进社会医疗保险事业全面、协调、可持续地发展，建立社会主义和谐社会的必然要求，对根本解决群众看病难、看病贵问题，真正实现“人人享有医保”的总体目标意义深远。我国城乡基本医疗保险一体化的实现路径，取得了渐进式改革、分阶段推进的基本共识，即立足国情与经济发展水平相适应，遵循循序渐进、逐步推进的原则，分阶段有步骤的化异趋同。各地区应根据具体情况通过整合制度完善制度设计和配套措施实现全民医保。这对促进社会的和谐稳定，早日实现中国梦也具有深远意义。

参考文献：

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[4]王东进.尽快实现医保城乡统筹是大势所趋[J].医疗保险研究.2010（7）

城乡政策论文 篇12

其中,统一城乡义务教育“两免一补”政策,即对城乡义务教育学生免除学杂费、免费提供教科书,对家庭经济困难寄宿生补助生活费,2016年补助标准为普通小学每生每天4元、普通初中每生每天5元,每年按250天计算。民办学校学生免除学杂费标准按照省确定的生均公用经费基准定额执行。

统一城乡义务教育学校(含民办学校)生均公用经费基准定额。2016年生均公用经费基准定额为,普通小学每生每年600元、普通初中每生每年800元。河南还规定,“两免一补”和生均公用经费基准定额资金随学生流动可携带。