保护土地使用权

保护土地使用权（通用12篇）

保护土地使用权 篇1

摘要：指出了土地资源作为一种特殊商品, 必然受到市场机制的调节, 如土地使用权以有偿使用的方式进入市场流转后, 在社会经济活动中发挥了巨大的作用, 分析了土地使用权现状及现有的土地出让方式, 探讨了农民的土地使用权及保护措施。

关键词：农村集体土地,土地使用权,保护土地使用权

1 引言

我国农村土地承包责任制从20世纪70年代末开始出现并推广实行, 到现在已有20年的历史。农民土地使用权问题是农村的市场化和现代化的关键, 也是影响整个中国的市场化和现代化进程的非常重要的因素。因此要妥善解决农民土地使用权的保护问题。

土地使用权是指全民所有制单位、集体所有制单位、其他组织或个人依照法律规定, 对国家所有的或集体所有的土地、森林、草原进行占有、使用、收益的权利。纵观现行土地使用权制度, 可以按使用目的的不同, 划分为以下几类:城镇国有土地使用权, 国有耕地、林地、草原的使用权, 承包使用权, 宅基地使用权等。农民土地使用权主要是指农民的土地承包经营权和宅基地使用权。

承包经营权是指农民对农民集体所有和国家所有的依法由农民集体使用的耕地、林地、草地, 以及其他依法用于农业的土地的承包经营权。2003年3月1日生效的《中华人民共和国农村土地承包法》, 赋予了农民长期而有保障的土地承包经营权力。该法案第一次从法律上界定了农民在长达30～70年的承包期内, 拥有承包土地的使用权、经营权、收益权、收益处置权和使用权的转让权或流转权等。

从上述规定来看, 农民土地使用权是清楚完整的权利, 体现了农民是土地的真正主人的立法意图。然而, 它的真正实现还需要其他相关联的法律权利和法律义务的规定协同作用。

2 农村集体土地使用权现状

(1) 农村集体组织以集体土地使用权作价入股、联营的方式兴办乡镇企业, 乡镇企业间的兼并、合并、重组和股份制改革而发生使用权人变化。土地实际的处分权落在了基层干部即县、乡、村干部的手上。于是, 这些基层干部就常常以“合理合法”的“集体所有”的名义, 随意处分土地, 随意侵占农民的土地。农民不能真正获得所有者权利, 也不懂得珍惜这些权利, 更没有能力去与强势集团抗争来保护土地所有者的权利。于是, 在“集体所有”的名义下, 包括县、乡、村在内的地方政府, 在土地问题上, 事实上形成了“利益共同体”。其结果是, 实施了几年的“最严厉的土地保护政策”, 丝毫未能遏制住滥占土地的势头。以至于《农村土地承包法》在一些地方成为一纸空文。据统计, 7 年来全国有近亿亩耕地被征用, 有4 000多万农民成为“务农无地、上班无岗、低保无份”的“三无农民”。农民失去了土地, 农民土地使用权也成了空中阁楼。

(2) 因农业结构调整, 致使农村土地承包经营权发生转移。尽管农民有《农村土地承包法》, 但实际上掌握了土地所有权的乡 (镇) 、村、组干部也有“集体所有”、“发包方”的强大武器。因此, 这些人就借“集体所有”之名干涉农民的自主经营权, 无偿收回或非法转让、出租农民承包的土地, 违背农民意愿强行进行土地流转等, 也借“集体所有”之名随意调整土地承包期。国家规定土地的承包使用期在延长15年的基础上再延长30年不变。而在现实生活中, 农民的土地承包期不断地被调整。“三年一小调, 五年一大调”。频繁的调整, 使土地经营周期人为缩短, 不利于对土地保护, 不利于农民投资和经营, 却有利于强势集团利用土地以权谋私、以权寻租, 从中渔利。因为承包期越短, 对所有者越有利。值得注意的是, 侵犯农民土地承包权益的案件, 随着经济形势的起伏而呈现出周期性变化的规律。于是, 农民单访或群体上访案件居高不下, 成为时下影响社会稳定与发展的重大难题。

(3) 近郊农民的宅基地以出租、抵押、转让而使得使用权人发生变动。我国宪法规定了保护合法私有财产和征用补偿的基本原则, 但是国家立法机关至今尚未制定关于农村征用补偿的专门法律, 以调整征用补偿法律关系。土地管理法第47条涉及征用补偿问题, 对土地征用的补偿费、安置补助费的规定比较明确, 有具体的计算标准。但对宅基地使用权连同以房屋为主的农民私有财产权则没有明确规定, 它们仅被包含在“附着物”之中, 根本没有作出具体补偿标准。在现行处理农民这些私产中除了极为少量的法律涉及此问题外, 主要是参照由国土资源部、建设部、各级地方政府部门发布的行政规章及文件来干预和处分在征用过程中涉及的农民私产。由于制定征用 补偿标准的权力层层下放, 各自为政, 导致补偿标准高低无据, 随意性极大。而且各级政府在征用补偿法律关系中, 集规则制定者、参与者、裁判员与处罚机关等多种身份于一身。农民的公平受偿权利至少从法律及程序上受到不当限制。由于缺乏法律对农民私产的征用补偿法律关系的界定和规制, 有的地方由镇政府与村组签订《土地征用协议书》, 协议中不仅处分了农民的土地承包经营权、宅基地使用权, 而且“打包”顺带处分了农民的房屋、树木、青苗等私产。

现行的土地法律和政策对于农村集体土地使用制度特别是集体建设用地使用有较多限制, 行政干预也多, 但一味地禁止和限制而忽视客观存在的实际要求, 不但难收实效, 也对市场经济的发展不利。在当前市场经济发展日趋成熟的条件下, 正视农民集体土地所有权, 推行集体土地有偿使用制度的改革, 建立健全农村集体土地使用权合理、规范的流转途径已迫在眉睫, 需要在法律法规和政策制度方面予以创新。

3 完善农村集土使用权的措施

3.1 在法律和制度方面进行创新

农村集体土地所有权的不完全性从根本上讲是国家意志在立法上的表现。它体现了国家对土地资源以及土地市场的垄断。但垄断是不宜于市场经济发展的。因此, 在当前社会主义市场经济条件下, 应在法律上重新确立集体土地在各项权力上的内容和赋予更完善权力行使能力, 在倡导国家在土地市场占主导地位的同时, 将集体土地使用权纳入有形的土地市场。这些都有待于在法律规范、政策制度方面进行创新。实践证明, 由行政审批制度决定的土地出让方式, 难于达到“严格保护耕地”的目的。因为一些地方政府为追求GDP会“攻关”审批机关, 其手法可以说是五花八门。而掌握着土地生杀大权的行政审批部门, 则借机实现其寻租行为。这段有关“现代产权制度”的话语, 揭开了在“土地使用权”主体混沌不清的情况下, 地方政府与农民就“土地问题”的争议为何愈演愈烈, 而滥占耕地、侵害农民的土地权益的行为几乎无法遏制的谜底。

3.2 明确农民土地使用权利

科学的界定农村集体土地所有权主体, 在此基础上建立严谨的组织结构和明晰具体的产权形态、完善的收益分配制度, 这是推行农村集体土地“资产化、产业化”政策的前提, 是农村集体土地有偿使用、合理流转的前提。由于土地使用权与土地所有权的密切联系, 要进一步明确农民土地使用权利, 必须将两者结合起来考虑;第一是明确集体所有权;第二是明确土地使用权。明确所有权, 就是清晰化所有权, 要将集体所有权的各项内容都用立法加以明确规定, 即将所有权的具体归属、权能、权能实现等“内涵”与“外延”都明确化。所有权不明确, 使用权就不能明确起来。一些学者强调了土地使用权, 却忽略了集体所有权, 这样是难以达到有效保护土地使用权的。明确所有权, 不是强化所有权, 而是淡化所有权, 要特别强调不能以“集体”、“少数服从多数”等名义, 侵犯个体合法的土地使用权。有的学者建议取消土地的集体 所有制, 实行土地私有制, 但实证的数据并不支持我国目前从根本上改变土地政策或实行土地私有化。作为农业大国, 我国农村目前基本上没有社会保障体系, 土地的公有制可以保证每位农民都有一份土地, 外出打工的农民一旦没有了工作, 还有一份土地可以养活自己, 不至于完全失去依靠, 这对社会的稳定和经济发展都非常重要。而且, 实行土地私有制还将面临政治意识形态等障碍。所以, 目前我国还不宜实行土地私有制。我们需做的是应进一步明确土地使用权。除了明确使 用权、经营权的“内涵”与“外延”, 权利与义务, 与所有权之间的相互关系以及土地承包经营权的性质及权能结构等内容外, 还要明确一点, 即让农民享有“四权”统一的土地使用权, 即承认农民拥有物权性质的土地使用权, 包括占用、使用、收益和处分四权。处分权包括对使用权的转让、出租、入股、抵押等。

明确农民的土地使用权利: (1) 有利于减少现行土地产权关系中的不稳定因素, 如发包方随意改变农民的土地承包权, 随意转让转包农民的承包地等。 (2) 有利于增加 国家对农民的产权保护, 使农民的利益不致因土地流转而受到损害。 (3) 有利于促进土地产权市场化流转, 提高农地的利用效率。 (4) 有利于保护耕地, 防止腐败和土地寻租行为, 推进县乡机构改革。

3.3 构建农村集体土地使用权政策制度

(1) 根据土地利用总体规划, 严格控制土地用途、用地规划, 并建立报批, 逐项审查的“流转”程序。

(2) 显化集体土地资产价值, 对加入“流转”的特别是城市规划区内的农村集体土地非农建设用地应权属清楚、四至明确, 并进行土地评估, 制定出参考地价标准。

(3) 允许农村集体经济组织以企业公司或股份公司的形式, 以土地资本入股的方式投入国家基础设施建设, 如高速公路建设, 与旧城改造相关的房地产开发等按所占股分的份额, 享受收益分配和其它权益。

(4) 在城市化进程中国家对集体土地具有优先购买权。即政府对农村集体土地不再实行“征用”, 改为“购买”, 对农民不再进行人员安置, 只转变户口。具体的安置由壮大后的农村经济组织进行。

(5) 对农村集体土地作税制上的调整, 增大税收力度。

4 结语

土地出让、转让是随着我国土地有偿使用制度的确立和市场经济迅速发展而出现的新型法律关系, 尽管这几年国务院、各省制定颁布了一系列房地产法规, 但这方面的法制仍很不健全, 许多新情况、新问题层出不穷, 有待于我们不断地调查研究, 总结经验, 提出解决问题的办法和途径, 为立法提供依据, 为市场经济更好地服务。

参考文献

[1]陈华彬.物权法原理[M].北京:中国人民大学出版社, 2006.

[2]第九届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议.农村土地承包法[R].北京:第九届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议, 2002.

[3]中华人民共和国国务院.中华人民共和国土地管理法实施条例[R].北京:中华人民共和国国务院, 1998.

[4]王利明.物权法研究[M].北京:中国人民大学出版社, 2000.

保护土地使用权 篇2

珍惜土地资源，构建和谐社会。

以依法用地为荣，以违法占地为耻。

依法整治土地违法，服务社会发展大局。

依法用地光荣，违法用地可耻。

依法土地登记，维护合法权益。

依法合理用地，促进科学发展。

依法管理土地，合理利用土地。

一切建设行为都要进行审批备案。

严格用地标准，推行集约用地。

严格土地执法，规范土地市场。

严格土地管理，构建和谐社会。

严格的违建防控体系，确保各项建设有序进行。

严格保护基本农田，确保粮食生产安全。

严格保护耕地，特别是基本农田，是一条不可逾越的红线。

严格按照规划使用土地。

推进土地执法长效机制建设。

统筹规划各类用地，支持新农村建设。

十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策。

十分珍惜、合理利用土地，切实保护耕地。

十分珍惜、合理利用土地，坚决打击违法违规用地行为。

任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其它形式非法转让土地。

加强土地管理 严格耕地保护 篇3

【关键词】土地；耕地；管理

我国是农业大国，也是人口大国，为了保证国民的基本温饱和国内粮食的自给自足，必须确保基本农田基数、农产品供需平衡以及国家粮食安全。我国实施对耕地进行保护是解决人口与耕地、粮食之矛盾的重要途径，也是提高粮食综合生产能力的重要前提。一般而言，国家把土地管理权授予政府及其土地行政主管部门。因此，土地管理也是政府及其土地行政主管部门依据法律和运用法定职权，对社会组织、单位和个人占有、使用、利用土地的过程或者行为所进行的组织和管理活动。

一、加强耕地保护工作为经济社会发展提供强有力的保障

（一）耕地保护是国家实行长期环境资源保护的重要措施。土地是农民最基本的生产资料，也是农民最可靠的生活保障。而耕地保护必须与土地的可持续利用结合起来，实现全面发展，真正起到保护国家资源的作用。同时，耕地保护也是解决人口与耕地、粮食矛盾的重要途径，是提高粮食综合生产能力的重要前提，更是国家经济发展和社会安定的重大举措。耕地是农业最基本的生产资料。当前，走可持续发展的道路已经成为世界各国的共同选择。土地作为一种自然资源，它的存在是非人力所能创造的，土地本身的不可移动性、地域性、整体性、有限性是固有的，人类对它的依赖和永续利用程度的增加也是不可逆转的。因此，通过立法强化土地管理，保证对土地的永续利用，以促进社会经济的可持续发展是发展方向，也是耕地保护是国家实行长期环境资源保护的重要措施。

（二）充分利用和保护土地资源，改善生态环境，实现经济和社会的可持续发展。耕地的保护工作直接关乎着粮食的供给问题，近年来，我国人口数量依然呈现出一种逐年增长的趋势，但是由于农民意识、政府制度和征收工作的影响，对于耕地保护制度的落实存在着不到位的情况，这种情况的存在不仅影响着农民的生活。实践证明，今后增加粮食播种面积的余地越来越小。同时我国人口增长、耕地减少的矛盾将越来越突出，粮食增产的难度越来越大，保持粮食长期供求平衡的任务十分艰巨。粮食如果出问题，就是全局性的问题，就会影响经济平稳较快发展和社会稳定。因此必须认真落实最严格的耕地保护制度，切实保护好基本农田，加强农田水利建设，大力推进科技进步，不断提高粮食综合生产能力。

（三）保持一定数量的耕地，确保粮食安全。随着我国经济的迅猛发展，建设占地面积不断扩大，尤其是对于占用耕地的面积还将增大，这就造成了经济发展和耕地可持续发展之间形成了尖锐的矛盾。耕地是重要的粮食生产基地，一旦耕地不能得到有效的保护，就将严重影响到国家的发展以及子孙后代的生活。因此，必须建立一套完善有效的耕地保护的土地管理新机制，进而实现耕地的可持续发展。因此，要保证我国有粮、棉、油等主要农产品的生产能力，满足我国今后各阶段经济发展、人民生活不断增长的物质需要。

二、实行最严格的土地管理和耕地保护制度是一项长期性的工作

（一）要注重宣传引导提升全民耕地保护意识。要充分认识新形势下土地市场治理整顿的艰巨性和复杂性，保持治理工作力度，巩固已有成果，把中央宏观调控的政策措施落到实处。实行最严格的耕地保护制度必须真正统一思想。我们要从全局、长远考虑问题，树立科学合理节约用地的观念，正确处理耕地保护与经济社会发展的关系，切实解决占地用地不合理不科学、过多过滥的问题。要采取日常宣传与集中宣传相结合、现代传媒与传统宣传相结合的方式，对各级政府领导、各有关部门单位、各村民委员会和广大农户开展耕地保护宣传活动，使各级政府领导切实增强保护耕地的紧迫感、责任感和使命感，使保护耕地特别是保护基本农田的重大现实、深远意义日渐深入人心，使广大人民群众认识到保护耕地就是保护自己的生命线，形成耕地“红线”不能触碰、基本农田不容破坏、保护耕地是为了更好发展的共识，营造人人关注耕地、人人珍惜耕地、人人保护耕地的良好氛围。

（二）重视耕地表层土壤的保护和再利用。我国耕地的总体质量水平不高，其中1/3为高产田，2/3为中低产田，后备土地资源也比较贫乏。要按照严控增量，盘活存量，管住总量，集约高效的原则，大力推进节约用地、集约用地，坚持不懈地加强土地管理。因此，在城市建设占用耕地时，一定要建立耕地表层土壤保护和再利用制度，保证耕地的再生产力。当耕地变为建设用地后，至少要将耕地表层土壤20厘米取出再利用，并在生态条件允许的条件下对贫瘠土地进行再造。这项工作可以结合耕地占补平衡，作为土地复垦和土地整理的一项内容。

（三）开展土地整治，提高土地资源的生产能力。土地整治是一项与土地利用密切相关的综合性工作，其内容复杂多样，主要包括有：荒山、荒坡、荒滩和荒沙是最具开发价值的后备土地资源，我们要根据其具体特征，因地制宜地加以开发利用。但后备土地资源数量也有限，在开发利用后备土地资源的同时，应大力改善土地质量，提高土地的生产能力，才能在数量有限的情况下保证土地资源的永续利用。

（四）加强法规学习，加大宣传力度。要加强土地管理法律法规的宣传，不仅要注意宣传对象，还要注意宣传内容。让干部群众都知道：耕地是我们的生命线，耕地是母亲，没有了耕地，就没有了衣食父母。还应该大力积极宣传耕地保护方面好的做法和成功经验，同时加大对违法用地反面典型案件的报道力度，起到警示教育的作用，树起全民保护耕地的意识。国土部门要加大国土资源法律法规知识的宣传力度，积极营造依法管地、依法用地的社会氛围，促进各级领导干部增强对严格土地管理和切实保护耕地重要性和紧迫性的认识，进一步提高依法管地、依法用地的水平和能力。

三、结束语

耕地是确保国家粮食安全的基础，保护耕地是落实科学发展观，走可持续发展之路的必然选择。人多地少是我国的基本国情，改进和创新土管理机制已成为一个迫在眉睫的问题。因此，必须建立健全土地管理新机制，规范耕地使用与保护的相关制度，以夯实农业发展的基础，促进国家经济的持续发展和社会的长期稳定。

参考文献

[1]李彦芳，张晓霞.建立耕地保护利益引导机制必要性的探讨[J].当代经济管理，2010年05期

[2]冯业茂.建立土地协管员制度 构建执法监察新机制[J].资源导刊，2008年07期

农村土地流转与农民土地权益保护 篇4

一、土地流转的主要形式及问题

随着国民经济的快速发展以及工业化进程的加快, 城市对农村剩余劳动力的引力逐渐加大, 农村大量剩余劳动力特别是青年劳动力开始向城市与城镇转移, 留守农村的主要是老、弱、妇、幼, 这些留守人群无力以及基于机会成本的比较不愿对承包的土地进行耕种, 各地均出现土地流转的现象。

(一) 土地流转的主要形式

根据一些专家学者的调查研究, 各省市均存在土地流转的情况, 一些地方政府也相继出台了一些促进和规范土地流转的政策, 当前, 土地流转的主要形式有以下几种:一是转包, 主要是承包农户将自己承包的土地的部分或全部根据协议以一定条件发包给第三者。二是出租。通过收取一定的租金将土地出租给其他承租人。三是换。承包方之间为了方便土地耕种, 对同属于一个集体经济组织的承包地交换土地承包经营权。四是转让。土地所有人将土地承包经营权有偿或无偿的转给其他人。五是股份合作。农地承包方自愿联合起来, 用土地承包经营权入股, 农民全部或部分放弃土地经营, 由集体经济组织或者专业的土地经营者统一支配土地从事农业生产, 农民分享土地股权收益。六是其他形式。除以上几种形式以外的农地流转形式, 例如, 土地信托以及土地季节性流转。

土地流转一方面盘活了存量土地, 使稀缺的耕地资源得以有效利用, 另一方面, 土地流转同时又促进了土地的集约经营, 使土地的规模效益得以发挥出来, 使农地的使用效率大大提高。土地流转在现实的运转过程中, 流转形式不仅呈现多元化趋势, 流转方式也开始逐渐规范化, 农户在流转过程中, 普遍通过书面承包协议来确认土地使用权的转移。

(二) 土地流转过程中存在的问题

1. 土地流转后耕地性质发生变化

一些土地流转后, 承包经营土地的农业公司以及种粮大户, 为了实现经济利益的最大化, 将流转后的土地不再种植粮食, 而是改种其他经济作物或者是进行其他非农性质的使用。一些土地流转的需求方为了短期内提高收入, 大量使用化肥、农药, 不对耕地进行轮作、休耕等保护性使用, 使耕地的肥力下降。一些有实力、有背景的公司甚至将流转后的土地搞所谓的农业特色旅游以及变相的房地产开发。土地流转后, 农村耕地的粮食种植性质以及非农用途的改变, 将会逐渐减少粮食的耕种面积, 在发生严重自然灾害的年份, 农民的粮食供应将会出现困难, 并且, 由于粮食种植面积的下降以及耕地非农用途的使用, 对农民的雇佣将会减少, 严重影响农民的工资性收入, 对农民的权益造成损害。

2. 农民的土地流转权益受到损害

农民通过让渡土地承包使用权而取得的各种收益就是土地流转权益。土地流转一般根据依法、自愿、有偿的原则进行, 土地流转收益主要根据土地流转市场的价格来确定。农民获得的土地流转收益既可能高于自己的种粮收入, 也可能低于自己的种粮收入, 无论是何种情况, 只要是按照市场价格获得土地流转的对价, 农民的土地流转收益即可确认获得公平保证。但是, 在实际的土地流转过程中, 由于信息的不对称, 农民对于土地流转的均衡价格无从知晓, 一些大的农业公司以及种粮大户对于市场信息的获得充分性要远大于一般农户, 这些农业公司以及种粮大户在土地流转交易过程中占据明显的主动地位, 他们往往压低土地流转交易价格, 诱使农民低价转让土地。一些地区的土地流转的转包费和租金甚至不到100元, 有些地区甚至出现农民为了不放弃土地承包经营权, 将耕地无偿转让给他人的情况。有些代理农户进行土地流转的村组织, 还擅自违规截流农户的土地流转收益。这些都对农民的土地流转权益造成了损害。

3. 农民土地流转的长期利益诉求受到忽略

农民在土地流转过程中是否能够公平合理的享有土地流转的收益, 实现土地收益的最大化是实现土地规范有序流转的基础和前提。土地是农民生存之本, 农民的就业、养老、医疗的实现主要依靠土地来实现。农民的土地流转主要是获得短期的较少的收益补偿, 收益形式主要是租金收入, 很少能够通过土地流转参与企业经营或者获得企业长期利益分享的机会, 农民土地收益的长期性受到忽视。

三、保护农民土地权益的对策

土地流转是实现现代农业的客观需要, 也是提高土地使用效率, 改变当前土地使用过程中存在的撂荒、粗放经营使用效率低下的主要途径。在土地流转过程中, 如果忽视农民权益的保护, 将会极大地挫伤农民土地流转的积极性。推进土地流转的规范、健康、有序的进行, 就要在土地流转过程中严格坚持依法、自愿、有偿的原则, 主要应该从以下几个方面进行。

(一) 制定和完善关于土地流转的政策和法规

土地流转过程中, 农民权益有效保护的核心是法制建设。我国关于土地权属的主要法律有《宪法》《物权法》等, 在我国1982年《宪法》中明确规定农村土地为农村集体所有, 并相继制定了一系列关于土地承包、流转的相关政策。虽然这些政策法规建立了农村土地权利关系, 但是, 农民土地权利的行使在现实中还存在诸多问题。特别是由于历史的原因而形成的城乡二元结构, 在城市扩张背景下的土地强行征用, 使农民的土地权益享有成为幻想。特别是国家关于土地一级市场的垄断, 造成土地一级市场的转让收益仅仅是政府享有, 农民不能合法的开发自己的土地来获得相应的权益。为了解决这一问题, 2004年10月28日, 国务院下发《关于深化改革严格土地管理的决定》, 规定“在符合规划的前提下, 村庄、集镇, 建制镇中的农民集体所有的建设用地使用权可以依法流转。”2012年, 中国共产党的十八大报告中明确提到“集体收益分配权”, 并与农民的土地承包经营权、宅基地使用权两类用益物权并称, 予以中央政府的政策强调以及进一步保护我国农民基于集体土地所有权而享有的收益权能。2013年11月, 党的十八届三中全会作出的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》, “在符合规划和用途管制前提下, 允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股, 实行与国有土地同等入市、同权同价;建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制, 合理提高个人收益;完善土地租赁、转让、抵押二级市场;在坚持和完善最严格的耕地保护制度前提下, 赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能, 允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营”。但是, 目前关于土地的立法以及政策性规定, 在农民的土地所有权的确立上还没有形成突破, 而所有权是农民享有一切权益的基础和源泉。土地是农民生存之本、农业经济的基础, 农民享有充分的土地权益是维护农村以及社会长期稳定发展的前提。目前, 关于土地征用后的补偿缺少细化的规定, 可以学习其他国家的先进经验, 制定《补偿法》, 依法、合理、规范补偿征地农民的权益损失,

(二) 培育土地流转中介组织, 促进土地流转市场发展

土地流转无论采用何种形式, 都需要一个规范、具体、明确的土地流转程序。当前的土地流转主要是转让个体与承包个体私下通过口头协议或者书面协议、合同完成。由于农民的法律意识淡薄以及由于自身素质的限制, 合同条款对于双方的权利义务归属不明确, 合同一般不会经过公证, 一旦发生纠纷, 农民的合法权益将会受到损害。由于土地流转的信息不对称, 农民对于土地租赁方信息的获得仅仅依靠邻里、朋友、亲属之间的交流获得, 对于土地流转的市场价格仅仅依靠自己的经验判断, 由于农民的信息有限, 在土地流转的谈判过程中常常处于被动地位, 农民的权益常常受到损害。土地流转市场的建立与发展, 需要培育土地流转中介组织, 为土地流转的转让方以及租赁方提供一个信息交流的平台, 农民通过这个平台可以获得关于土地流转的各项交易信息以及了解关于流转交易的各项法律、法规、政策规定, 可以降低土地流转的交易成本, 极大地促进土地流转的公平交易, 并且通过中介组织的专业化的服务, 使土地流转工作依法、规范、有序的进行, 并在此基础上, 形成一个高效运作、服务周全、管控有效的土地流转机制。

(三) 完善农村社会保障制度建设, 促进农村土地自由流转

农村社会保障制度的建设和完善是农村土地自由流转的关键环节, 农村的土地承载着太多的责任和功能, 一旦失去土地, 农民的生存将会面临极大的问题, 农民很难在这种情况进行土地流转、放弃土地。我国目前已经开始建立城乡统筹的统一的养老保障体系, 但是, 由于区域性的平衡, 城乡之间的养老保障标准还有较大的差距, 农村医疗保障、生活保障水平距离现实以及农民的期望还有较大的差距, 中央政府和地方政府应该合理划分农村社会保障的责任, 根据财力合理安排、筹划、有计划地推进和提高农村社会保障水平, 逐步减弱和消除土地的社会保障功能, 解除农民和社会相关利益主体对土地自由流转的顾虑。

参考文献

[1]杨志平, 刘军, 张为杰.农民工社会保障状况的考察、思考与政策选择——以辽宁省为例[J].哈尔滨商业大学学报:社会科学版, 2012 (6) :28-36.

[2]杜明义.农地市场完善与农民土地权益保护[J].商业研究, 2012 (10) :173-177.

保护土地的作文 篇5

然而据我所知，由于人类的无知和贪得无厌，从而导致了资源的过度开发，稀有资源大量减少，森林面积锐减，土地荒漠化，石油、天然气、煤炭面临枯竭，大量物种濒临灭绝等等，我们的地球母亲已伤痕累累，我们的母亲在暗自神伤，在偷偷抹泪，在低声抽泣……尤其是水资源的匮乏，空气污染日趋加剧，已严重威胁到了人类的健康，甚至生存。有的地方因为水质的污染竟出现了“癌症村”甚至“癌症乡镇”……我们无法想象大地干裂，河流干涸的情景，我们无法想象人人面戴口罩，伸手不见五指的”雾都”重现人间，我们也无法想象到那时人类无助的眼神……

因此，我们一定要团结并积极行动起来，保护树木，保护水资源，严厉整治污水排放，减少废气排放，为了我们，也为了子孙后代，我们要珍惜资源，利用先进技术，发展可再生能源，共创绿色生命。我们中国有13亿同胞，如果我们每人每天节约一滴水，13滴水汇集到一起就能拯救数万人的生命，解决几个地区的生活用水;如果我们每人每年节约一度电，就会给无数城市或乡村带来光明;如果我们都能践行“低碳生活”，我们的小河就会重新在清新的空气中浅吟低唱，泉水叮咚……因此在你沐浴后及时关闭水龙头，在你出门前及时关闭电灯，在你上下班的途中尽量坐公交车，在有风的天气尽量不要开空调了……

加强土地管理 提高耕地保护意识 篇6

关键词：耕地；保护；措施

中图分类号： F323.2 文献标识码： A 文章编号： 1674-0432（2014）-16-01-1

保护耕地已经成为中国乃至世界亟需解决的重大课题。如果耕地保护得不到认真执行，耕地面积会日益减少，粮食安全得不到保障，由此会引发一系列问题。所以耕地保护问题是一个重要问题，要从思想意识，从行为上认真落实相关政策、法规以及相关保护措施。

1 土地复垦的落实

土地复垦是指生产建设活动和自然灾害损毁的土地，对这类土地进行整治措施，使其达到可供利用状态的活动。比如：生产建设过程中，由于挖损、塌陷、压占等原因造成的土地破坏，采用整治措施，让其恢复到可利用状态。根据2010年之前资料显示，我国土地以每年433万亩的速度递减，而人口却以每年1300～1400万人的速度递增，这样突出地显示出人地矛盾的尖锐化。据不完全统计，我国所造成的土地破坏已经达到2亿亩，约占我国耕地面积的10%左右，所以加强土地复垦是十分必要的。但现实是占补及时能做到平衡，但是占的是好地，而补的耕地是差地，表面上达到了目标，实现了占补平衡，可是从质量上难以达到标准。所以不仅要提高对土地的复垦率，而且还要保证复垦质量，实现耕地总量动态平衡和土地资源的可持续利用。

2 耕地红线不可逾越

耕地红线是指经常进行耕种的土地面积的最低值。耕地红线分为国家耕地红线和地方耕地红线。第十届全国人民代表大会第四次会议上通过了《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》，明确提出18亿亩耕地是未来五年内不可触及的约束性指标，是不可逾越的红线。并且在2006年，国务院领导强调18亿亩耕地红线坚决不可突破，而且要管制到2020年甚至更长时间。2009年6月23日国务院新闻办公室举办新闻发布会，国土资源部提出，坚决执行最严格的耕地保护制度，耕地保护红线不能碰。这说明国家对耕地的重视程度，也是给相关部门下达的硬性指标。

3 严格耕地征用审批

要对原有耕地进行规划、整理，从而抑制城市的无序扩张。严格耕地征用审批程序，有效控制用地数量以及用地范围，只有这样才能保护耕地。就现在而言，土地利用格局、构建和谐社会和生态安全很不和谐。耕地不仅仅是粮食安全保障，更是生态屏障。人类利用耕地首要目的是运用耕地系统的功能生产粮食以及其他生物产品，与此同时其自身又提供了一种新的生物生存环境，形成耕地生态系统特有的种群结构和食物链，为生物多样性的存在和延续提供了条件。而且在涵养水源净化空气上有一定的作用和功能，形成了与城市不同的生态系统和环境质量。

4 加强农村土地整理

对于农村来说土地浪费现象是比较严重的，要加强对这些土地的整理，保证土地可持续利用，统筹城乡发展的新平台。对农村土地整理可以有效增加耕地面积，改善农业生产条件和农村生活环境，促进农村土地集约利用。农村宅基地整理是工作重点之一，农村宅基地分布广且分布散，所占用的土地面积大，浪费现象也十分严重。要根据农村实际情况来规划居民的宅基地，科学管理，对于瞒报或者违法建筑进行没收恢复成耕地。农村尤其是东北农村宅基地院落不规范，土地没有集中或集约利用，每户占地面积较大，而这部分土地并没有形成有效生产。所以对于有条件的农村可进行集中规划建设，比如可建造高层楼房满足居住者需求。

5 提高耕地保护意识

一切行动从意识开始。耕地保护也要从意识形态开始，提高相关部门、相关工作人员以及其他人员的保护意识。加大对耕地保护的宣传力度，把耕地保护理念深入到人心，让人民自觉发起耕地保护行动。同时加大执法力度，让法律发挥其应有作用，对于一切不符合法律程序的用地坚决给予处理。加强巡查，建立土地动态巡查制度，成立土地巡查小组，坚持定期巡查，巡查到位、不留死角，对巡查中发现的问题及时处理，将违法行为消灭在萌芽状态。加大对违法案件的查处力度，对重大违法案件要公开查处，一抓到底，既要处理事，更要处理人，构成刑事犯罪的，要移交司法部门追究刑事责任，在法律的配合下思想意识才能渗透彻底。

参考文献

[1] 国土资源部土地管理中心.土地整治实施模式创新的探索和实践.土地整理动态，2014，（12）.

[2] 严全明，等.土地整理.北京：经济管理出版社，1998（12）.

保护土地使用权 篇7

一、我国土地流转制度的演变过程及启示

新中国成立后, 土地流转制度主要经历以下几个阶段:第一阶段是在1950年, 全国实行土地改革并通过了《中华人民共和国土地改革法》。这次土地改革把封建半封建的土地所有制变为农民的土地所有制, 从而真正实现农民“耕者有其田”。农民拥有的土地享有自由经营、买卖和出租其土地的权利, 使农民权益得到最大保护, 极大释放农村生产力, 调动了农民的生产积极性, 促进农业生产率提高。据统计, 1951年全国粮食产量比1949年增加28%, 1952年比1949年增加40%。所以, 第一次土地改革是成功的。

第二阶段是在土地改革完成后, 1952年到1956年开始了农业合作化的运动, 农村经历了土地和生产资料归农民所有到完全归农民集体所有的过程。特别是1958年的人民公社化, 完全消灭了农村土地的私有制, 实行了农村土地所有权和经营权集中在国家手中, 农民与土地不再存在任何的关系, 也就无所谓的土地流转。在农业合作化过程中出现一些损害农民权益的问题, 影响了这一时期农业生产的发展。

第三阶段是在1978年, 我国实行了家庭土地承包经营制。农村土地所有权和经营权出现分离, 建立了农村集体组织拥有土地所有权和农民拥有土地承包经营权的土地制度。1984以后, 党中央提出一系列关于农村土地流转方式, 国家从法律上确定了土地流转制度。20世纪90年代我国制造业的快速发展, 农村剩余劳动力大量向城市转移。这在实践和制度上拉动了农村土地流转的快速发展。因此, 改革三十年来, 我国农村土地制度改革都在坚持农村集体组织拥有土地所有权的前提下, 始终比较关注农民权益的问题, 不断完善农民土地承包经营权。尽管这次土地制度改革还有许多问题有待于解决, 但应该说是成功的。

从我国农村土地制度演变过程看, 土地制度改革的设计, 主要是看其改革是否与当时生产力发展水平相适应, 能否解放农村生产力, 提高农民的生产积极性, 实现农业专业化、企业化和机械化, 促进土地资源合理配置, 从而提高农业劳动生产率。要达到这一目的关键在于土地制度改革对农民土地权益的保护程度。只要能有效保障农民土地权益, 确保农民在土地经营权上的自主性, 农民生产积极性就高, 农业生产就能稳定发展。反之, 就会影响农业生产发展, 甚至出现停滞。这就是从土地制度改革演变过程中所得到的启示。

二、基于土地制度的农民土地权益保护分析

(一) 制度及土地制度的作用。

所谓制度是由人类设定的, 制约人们经济行为成文规范。现代经济学家非常重视制度在社会生产力发展中的作用。同样, 土地制度对土地流转和农民权益保护所起的作用也是不言而喻的。当前, 我国土地制度面临诸多矛盾。一方面我国土地资源紧缺, 我国人均耕地面积只有1.4亩, 不及世界人均耕地面积的一半, 全国有600多个县 (区) 的人均耕地低于联合国粮农组织确定的0.8亩的警戒线。全国7亿农民生存需要依靠土地, 而耕地面积正在逐年减少。据统计从1996年到2002年, 我国耕地净减少6, 000多万亩, 大量耕地的撂荒又加剧我国耕地紧张状况。同时, 土地资源利用效率低。采用“普占”或“均分”方式把土地分给农民, 农业生产基本采用以家庭为单位的分散经营方式为基础, 土地规模小、每户农户平均经营面积不足0.5公顷, 大体相当于日韩的三分之一, 欧盟的四十分之一和美国的四百分之一。从根本上无法实现适度的规模经营, 这就形成我国土地利用效率低下, 农业生产率不高的原因。因此, 需要进行对土地制度进行创新, 突破制度性障碍, 促进土地资源合理配置。另一方面, 土地是“三农”中重之重的问题。土地不仅涉及国家、农村集体与农民间、以及农民与农民间、农民与企业间各种的利益关系, 而且还关系到农村稳定、农业的发展和农民增收的问题。从而在土地流转过程中必然会出现各种关系中利益的摩擦, 尤其是对农民权益损害的问题。因此, 如何协调好土地流转中的各种关系和保护农民权益, 需要建立一个科学的完善的土地制度。

(二) 农民土地权益受损的表现。

农民的土地权益主要有:一是与土地征用相关的权益, 主要是各种土地征用补偿金。主要存在土地征用补偿标准偏低、补偿期限短、补偿形式单一等问题。一是土地流转中的权益。土地承包经营权流转的收益是指转包费、租金、转让费等。近年来随着土地流转速度和规模上的发展, 农民土地流转的权益受到侵害现象越来越多, 其主要表现为:

1.农民作为土地承包合同和土地流转的主体地位失去其独立性。《土地承包法》规定了土地流转应遵循平等协商、自愿、有偿的原则。强调土地流转主体是农户, 任何组织和个人不得强迫或者阻碍承包方进行土地承包经营权流转。同时对土地流转进行限制, 不得改变土地所有权的性质和土地的农业用途。但在实际中, 普遍存在村集体随意缩短土地承包期限和增加土地承包费用、强迫农民解除土地承包合同等违约侵权现象屡屡发生。有的地方基层政府和村民组织为了地方利益和追求自身利益, 与民争利, 以推进农业规模经营、调整农业结构为名, 不经农民同意强制农民承包地进行流转, 甚至以行政命令手段, 对土地流转下达指标、限制土地流转完成时间与面积, 一些基层政府为了政绩, 借土地流转之名, 长时间和大面积地把土地租给工商企业, 改变土地农业用途。这种完全不顾农民意愿的行为, 严重损害农民作为土地流转的主体所应享有的利益。

2.土地承包经营权流转的收益低, 没能体现土地的价值。20世纪90年代以来, 随着农业生产资料价格上涨、农民税费负担增加以及粮食价格下降, 一方面出现农民卖粮难和种粮亏本不赚钱, 土地收益下降, 严重挫伤农民对土地的感情, 同时大量农村青年劳动力转移到城镇, 特别是在农村传统产粮区, 农民间土地流转相当一部分是无偿的, 即使是有偿的, 其流转费、租金是很低的, 根本不能体现土地的价值, 造成对农民权益的损害。另一方面, 由于土地大量撂荒, 出现了土地收费难的问题, 于是一些地方政府和农村基层组织积极介入农民土地流转, 出现了土地反租倒包和土地股份制等种种土地流转方式, 这些土地流转方式也存在对农民权益损害。如土地反租倒包, 先是集体组织把农民土地租过来, 再以农民名义与其他农业经营者签订合同, 集体组织从中获取租金差额。由于农民与集体组织间信息不对称, 这种土地级差地租主要由集体获得, 农民所获的土地收益很有限。

3.土地延伸的权益保护得不到保障。在我国, 土地承载农民诸多社会保障的功能。首先土地具有生存、医疗和养老的功能。据报道, 2008年农民纯收入不到城镇居民可支配收入的三分之一, 城乡居民的收入差距从改革初期的2.57∶1扩大到现在3.23∶1。农民低收入必然影响农民的生活、医疗和养老。而在农民收入中外出打工收入即工资性收入约占38%, 农民70%收入主要是依靠土地而获取的。所以在农村土地不仅是农民从事生产的最重要的生产资料, 为农民生存提供所需的各种生活资料, 而且也是农民收入的主要来源, 是农民医疗和养老的最主要保障。其次, 土地具有就业功能。20世纪90年代以来, 我国有近一亿多农民转移到城镇。但是农民工在职业选择、儿女教育、失业保障、医疗、保险等方面无法享受到与城镇居民同等待遇, 一旦经济发生波动, 农民工就无法在城市生存, 必须回到农村。2008年国际金融危机后, 2, 500万农民回乡就是一个例证。在我国近几年的土地流转过程中, 却很少或不考虑土地这一社会保障功能的作用。一是土地流转收益中的转包费、租金和转让费, 没有含有这部分农民的土地延伸的权益。二是各地实行“土地股份制”, 搞农业规模经营, 土地集中程度越来越高, 土地所能接纳劳动力越来越来少, 造成农民既失地又失业。据统计我国每年有200至300万农民失去赖以生存的土地, 完全失去土地或部分失去土地的农民人数已高达4, 000万人~5, 000万人, 其中有30%左右处于无业或离岗状态。

(三) 农民土地权益受损的原因。

我国现有土地制度主要体现在《宪法》、《土地管理法》、《土地承包法》和《物权法》上。农民土地权益受到损害主要源于土地制度本身缺陷和制度性障碍。

1.土地产权关系不清晰。

首先, 表现为所有权主体虚置、所有权不完全。在我国的《宪法》、《民法通则》、《土地管理法》、《农业法》和《物权法》对农村的土地所有权作相应的规定, 都确立了农村土地属于农村集体所有。这里集体土地所有的主体就有农民集体经济组织、村民委员会、村民小组和乡镇农民集体经济组织等。但在法律又没有明确界定集体是谁, 如何组成, 谁来代表, 农村集体组织成员农民又如何行使权益。造成实际中把村民委员会或村民小组作为土地所有权主体, 而真正又是由村主任或村干部成为土地所有权主体实际的代表者。这种土地产权混乱和所有权主体不清, 必然会损害农民权益。同时国家对集体土地享有太多裁量权, 因此, 农村集体组织对拥有土地所有权又是不完全的、残缺的, 这也会损害农民权益。其次, 农民土地承包经营权内容不整、不明确。有关法律对土地承包期限规定过短, 使农民对土地无法产生预期利益, 农民承包土地无法象“四荒地”进行抵押, 农民承包土地向本集体组织外的单位和个人流转时受到一定的限制。同时, 一项完整的土地承包经营权应包括土地占有、使用、收益和处置权, 而实际上农民对土地拥有有限的处分权。

2.土地流转机制不完善。

《土地承包法》明确规定农民在自愿前提下, 可以依法采取转包、出租、互换、转让、股份合作或者其他方式流转。但土地如何进行流转, 法律上对土地流转合同、土地流转程序作了较为原则性的规定, 并没有在制度上设计一套统一、规范、具体、可操作性的程序。这样在实际土地流转中形成了土地流转合同不规范、土地流转过程暗箱操作等违法违规现象, 从而损害了农民土地权益。

三、农民土地权益保护关键在于制度创新

农民土地权益受损根本原因在于土地制度缺陷与缺失。因此, 解决农民土地权益受损的问题关键在于制度创新, 消除制度性障碍和解决制度性缺失的问题, 多角度强化农民土地的权益保护。

(一) 构建和完善土地的法律及政策体系。首先, 明晰土地产权关系。有人认为改革土地制度, 就是要实行土地私有化。土地私有化不适应中国国情, 在农村社会保障制度不完善条件下, 土地的私有化会使大量社会资本进入农业, 加剧土地兼并, 造成土地大规模集中和土地排斥农民, 使农民既失去土地又失业, 从而引发许多社会矛盾, 造成农村社会不稳定。所以, 土地改革必须坚持土地属于农村集体所有前提下, 进一步稳定和完善家庭土地承包经营制。其次, 在法律上明确农民土地承包经营权的界限。土地是农民最基本的生产资料和生活保障。必须赋予农民长期而有保障的土地经营权, 强化对农民的土地承包经营权的物权保护, 使农民真正享有对土地的占有、使用、收益和处分权益。再次, 农民土地权益受损还有一个重要原因是农民自身法律水平低, 法律意识薄弱, 缺乏对权益自我保护意识。因此, 加大对《土地承包法》等有关法律宣传力度, 提高农民自身法律水平和对自我权益保护意识。同时, 推进基层政府职能转变, 规范基层政府行为, 采取有效措施严格约束基层政府侵害农民土地权益行为。

(二) 规范和完善土地流转程序和土地流转方法, 保证农民能够在自愿条件下依法转让土地承包经营权。土地流转不仅关系到土地资源合理配置和农业生产的发展, 而且关系到农民自身利益, 所以在保证土地承包关系稳定前提下, 按市场要求建立合理土地流转机制, 发挥市场对土地资源配置起基础性作用。首先要建立一套规范、具体、可操作性的土地流转程序, 防止基层政府在土地流转过程中暗箱操作和违规操作, 确实保证土地流转中的农民权益不受剥夺、不受截扣和克扣。其次, 加强土地承包经营权流转管理服务, 建立健全土地流转服务市场。政府主要通过土地流转服务市场为农民提供土地流转服务。农民也可以通过土地流转服务市场了解土地供给与需求、土地价格和土地质量等相关的信息, 促使土地流转的供给方和需求方双方能直接交易和公平交易, 以减少土地交易违法和违规的行为, 最大限度地保证农民权益不受侵害。

(三) 完善农村社会保障制度。我国农村社会保障制度严重缺失。据统计全国农村人口社会保障覆盖率仅达到30%, 面临覆盖面小、保障水平低、运行机制不健全、社会保障资金来源严重缺乏等诸多问题。在这种情况下, 土地承载农民的生存、就业、医疗、养老等社会保障功能, 是影响农村社会稳定的一个重要的因素。为了更好保障农民权益, 首先, 在土地流转中必须考虑土地保障功能。通过或把土地流转的租金、转让费和征地的补偿金一部分, 或以土地作为入股等方式作为建立农民的失业、养老、医疗等制度的保险资金重要来源。其次, 由于农民受教育程度低, 就业能力低。要加大免费对农民职业技能培训程度, 提高就业的能力, 减少由于失地而失业现象。第三, 建立和完善农村基本医疗保险制度、养老保险制度和农村低保制度。我国农村贫困人口多, 据统计, 目前全国农村新型合作医疗的覆盖面只有20%左右, 近80%农村人口无法享受任何医疗保障。同时, 大多数农民尚无养老保障, 只能依赖土地来养老。因此, 国家加大财政资金投入, 建立起比较完善的农村基本医疗保险制度、养老保险制度和农村低保制度, 以减弱土地保障功能, 保证农民权益。

(四) 发展农民各类组织。农民与集体经济组织在土地流转与土地权益问题上长期处于博弈状态。但集体经济组织一方力量过于强大, 而农民一方力量过于弱小, 没有自己的代言人, 始终处于不利的地位, 其根本的原因在于农民没有自己的组织。首先, 完善村民委员会制度, 实行农村民主自治, 通过民主选举, 使村民委员会真正成为替农民说话、替农民办事的农民自己的组织。其次, 发展各种农民专业合作化组织, 国家在财政、金融、技术、信息等方面给予扶持, 促进各类农民专业化组织发展。

四、结语

随着土地流转的快速发展, 农民土地权益受损的问题主要在于土地制度的缺失和障碍。因此, 突破制度的瓶颈, 进行制度创新, 是解决农民土地权益保护问题的关键, 也是促进我国土地流转健康发展的关键所在。

参考文献

[1].毛育刚.中国农业演变之探索[M].北京:社会科学文献出版社, 2001

[2].郭大钧.中华人民共和国史[M].北京:北京师范大学出版社, 2001

[3].梅付春.失地农民合理利益完全补偿问题探析[J].农业经济问题, 2008, 9

加强耕地保护规范土地流转 篇8

一、中央领导同志的重要批示

习近平总书记对加强耕地保护工作的重要批示:耕地是我国最为宝贵的资源。我国人多地少的基本国情, 决定了我们必须把关系十几亿人吃饭大事的耕地保护好, 绝不能有闪失。要实行最严格的耕地保护制度, 依法依规做好耕地占补平衡, 规范有序推进农村土地流转, 像保护大熊猫一样保护耕地。耕地占补平衡政策是对工业化、城镇化建设占用耕地不断扩大的补救措施, 是国家法律和政策允许的, 但必须带着保护耕地的强烈意识去做这项工作, 严格依法依规进行。要采取更有力的措施, 加强对耕地占补平衡的监管, 坚决防止耕地占补平衡中出现的补充数量不到位、补充质量不到位问题, 坚决防止占多补少、占优补劣、占水田补旱地的现象。在农村土地制度改革试点中要把好关, 不能让一些人以改革之名行占用耕地之实。对耕地占补平衡以及耕地保护中出现的新情况新问题, 要加强调查研究, 提出有效的应对之策。

土地流转和多种形式规模经营, 是发展现代农业的必由之路, 也是农村改革的基本方向。在土地流转实践中, 必须要求各地区原原本本贯彻落实党中央确定的方针政策, 既要加大政策扶持力度、鼓励创新农业经营体制机制, 又要因地制宜、循序渐进, 不搞大跃进, 不搞强迫命令, 不搞行政瞎指挥。特别要防止一些工商资本到农村介入土地流转后搞非农建设、影响耕地保护和粮食生产等问题。要注意完善土地承包法律法规、落实支持粮食生产政策、健全监管和风险防范机制、加强乡镇农村经营管理体系建设, 推动土地流转规范有序进行, 真正激发农民搞农业生产特别是粮食生产的积极性。

李克强总理对加强耕地保护工作的重要批示:要按照最严格的耕地保护制度要求, 依法加强耕地占补平衡规范管理, 抓紧整治存在的突出问题, 把握好经济发展与耕地保护的关系, 大力挖掘用地潜力, 提高土地使用效率;要加强对地方的指导, 规范有序探索和推进土地流转, 发展多种形式适度规模经营。

李克强总理对全面划定永久基本农田和严格规范设施农用地管理工作的重要批示:我国人多地少, 任何时候都要守住耕地红线, 守住基本农田红线。要坚持数量与质量并重, 严格划定永久基本农田, 严格实行特殊保护, 扎紧耕地保护的“篱笆”, 筑牢国家粮食安全的基石。转变农业发展方式, 推进农业现代化, 需要设施农业的发展, 既要明确其特殊用地政策, 又要严格规范用地管理, 加强监测督查, 对土地违法违规问题动真碰硬、重典问责。地方各级政府要切实负起主体责任, 在深化农村土地制度改革、推进新型城镇化过程中, 坚定不移实行最严格的耕地保护制度、最严格的节约用地制度, 将良田沃土、绿色田园留给子孙后代。

张高丽副总理对加强耕地保护工作的重要批示:要坚决强化对耕地占补平衡的监管, 坚决把好农村土地制度改革试点关口, 坚决实行严格的耕地保护制度, 把我国宝贵的资源保护好, 造福子孙后代。

汪洋副总理也作出批示。省委王三运书记、刘伟平省长、欧阳坚副书记、李荣灿副省长等省委、省政府领导高度重视, 对贯彻落实中央领导同志的重要批示和会议精神提出了明确要求。

二、关于加强耕地保护改进占补平衡规范土地流转工作的主要精神

会议指出, 习近平总书记、李克强总理等中央领导同志再次对耕地占补平衡和农村土地流转工作作出重要指示, 提出了一系列重要的论断、观点和工作要求, 为做好国土资源和农业工作指明了方向、明确了思路、提出了要求。

会议要求, 各地区各部门要深刻领会、准确把握中央领导同志的重要批示精神, 着重从四个方面统一思想和行动:一要把思想和认识统一到耕地是我国最为宝贵的资源这一重要论断上来。耕地作为我国最宝贵资源的战略定位, 决定了必须实施最严格的耕地保护制度。二要把思想和认识统一到坚持和落实最严格的耕地保护制度上来。当前和今后一个时期, 耕地保护面临着多重压力, 形势依然严峻, 要增强使命感、责任感和紧迫感, 在严守耕地红线的问题上不能有任何闪失, 绝不能犯颠覆性错误。三要把思想和认识统一到带着强烈意识做好耕地保护工作的重要要求上来。各级党委政府必须切实负起主体责任, 采取积极有效措施, 加强源头控制, 强化过程监管, 确保本行政区域内耕地保护任务全面落实。四要把思想和认识统一到对经济发展与耕地保护辩证关系的科学把握上来, 坚持在保障科学发展中落实最严格的耕地保护制度, 坚持在保护和节约优先的原则下促进经济持续稳定发展, 坚持从实际出发, 把原则性和灵活性结合起来, 为经济社会发展提供更为有效的服务和支撑。

就加强耕地保护和改进耕地占补平衡工作, 会议提出, 要依法依规, 不折不扣落实好最严格的耕地保护制度和占补平衡制度, 从健全制度、完善机制、强化监管等方面综合施策;要加强规划管控和用途管制, 强化永久基本农田对城市开发建设的实体边界和刚性约束作用, 坚决守住耕地保护红线;要加强耕地质量保护和建设, 着力提升耕地质量, 实现“藏粮于地”;要推进节约集约用地, 严控增量、盘活存量, 提高土地利用效率, 努力减少新增建设用地占用耕地;要严格落实耕地占补平衡, 坚持“占一补一, 占优补优”, 确保补充耕地数量质量双到位;要大力推进土地整治和高标准基本农田建设, 着力强化耕地建设性保护;要完善约束激励机制, 调动社会各方严格保护耕地的积极性。

就规范农村土地流转工作, 会议提出, 要引导农村土地有序流转, 坚决防止“非粮化”、禁止“非农化”。要按照中央政策文件精神引导农村土地经营权有序流转, 做到“三权分置, 确权登记, 有序流转, 适度规模, 家庭基础, 农民自愿, 农地农用, 鼓励种粮”;要积极稳妥引导工商资本进入农业, 把现代经营理念、组织方式、资本技术等先进要素引入农业, 集成优化配置, 促进农业提质增效, 同时引导工商资本与当地农民建立紧密的利益联合机制, 让农民分享增值收益, 实现互利共赢;要严格工商资本租赁农地监管和风险防范, 关键要建立工商资本租赁农地的期限和面积上限控制制度、分级备案制度、审查审核制度、风险保障金制度、事中事后监管制度。

会议强调, 要按照习近平总书记提出的“三严三实”要求, 勇于担当, 真抓实干, 做到守土有责、守土负责、守土尽责, 自觉主动落实好耕地保护责任。一要强化保护意识, 自觉主动落实好耕地保护责任;二要注重部门联动, 国土资源部门与农业等相关部门加强沟通、密切配合、形成强大工作合力, 共同落实耕地保护共同责任;三要加强督察执法, 严格落实耕地保护监督职责;四要积极研究探索, 通过认真研究重大基础设施项目国家统筹补充耕地, 有序开展补改结合落实占补平衡试点工作, 严格落实补充耕地承诺制等措施, 着力破解耕地占补平衡难题;五要加强舆论引导, 提高全社会耕地保护意识, 努力营造人人关心土地、人人保护耕地的良好氛围。

三、关于落实永久基本农田划定和规范设施农用地管理工作的主要精神

会议指出, 要充分认识新时期耕地保护的极端重要性, 切实把思想认识统一到中央决策部署上来。守住耕地红线和基本农田红线, 是农业发展和农业现代化建设的根基和命脉, 是国家粮食安全的基石。要以守住耕地红线和基本农田红线为目标, 严格划定、特殊保护永久基本农田;以转变农业发展方式、推进农业现代化为目的, 特殊支持、严格规范设施农业用地管理;强化土地执法督察, 敢于动真碰硬、重典问责, 不折不扣落实好最严格的耕地保护制度和节约用地制度。

会议明确, 这次两部联合部署划定永久基本农田, 是在现有工作基础上的完善, 要按照规模上从大城市到小城镇, 空间上从城镇周边到广阔农村的步骤时序, 将核定的基本农田保护目标任务及时落地到户、上图入库, 重点是尽快将城镇周边、交通沿线现有易被占用的优质耕地优先划为永久基本农田, 将已建成的高标准农田优先划为永久基本农田。永久基本农田一经划定, 不得随意调整或占用。除法律规定的国家能源、交通、水利、军事设施等国家重点建设项目选址无法避开外, 其他任何建设项目都不得占用。城市建设要跳出已划定的永久基本农田, 实现组团式、串联式发展, 不得侵占基本农田建新区, 也不能以各种园区、开发区名义非法圈地、占用基本农田。各地要进一步摸清底数、查清潜力、明确任务, 依据调整完善后的土地利用总体规划, 结合农村土地确权登记, 同步推进永久基本农田“落地块、明责任、设标志、建表册、入图库”, 同步将这项工作纳入年度土地利用变更调查和耕地保护目标责任考核, 确保永久基本农田划定工作划得准、建得好、保得住。

会议强调, 要严格规范管理, 树立底线思维, 坚持“农地农用”的原则, 综合运用各种手段, 加强对设施农用地的监测督查。土地执法部门和土地督察机构要守土有责, 要对借发展农业设施为名违法违规用地的严肃查处, 重典问责, 确保“不得改变土地用途, 禁止擅自用于其他非农建设;不得超标准用地, 禁止擅自扩大用地规模;不得改变农业设施性质, 禁止擅自将农业设施用于其他经营”的政策规定落到实处。

农村离异妇女的土地权益保护 篇9

关键词：农村,离异妇女,土地权益,保护

一、农村离异妇女的土地权益概述

崔建远教授认为, 土地所有权所包括的国家土地所有权和集体土地所有权, 可派生出国有土地使用权、宅基地使用权、土地承包经营权、典权等。[1]那么, 对农村离异妇女的权益保护, 可从宅基地使用权、土地承包经营权及其衍生的附属权利即土地征收补偿款分配权等方面考查。

(一) 农村离异妇女的宅基地使用权

《物权法》第一百五十二条规定农村宅基地使用权是指宅基地使用权人依法享有的对集体所有的土地进行占有和使用, 并利用该土地建造住宅及其附属设施的权利。因此, 宅基地使用权人依法申请取得宅基地使用权后, 便享有对宅基地的独占使用并排除他人的非法侵害权的权利, 任何组织和个人不得擅自使用和非法剥夺其宅基地。然而, 由于宅基地使用权的主体只能是农村集体经济组织的成员, 离异妇女往往因为婚姻关系的变动而丧失农村集体成员身份, 故而无法有效的保护自己的宅基地使用权。

(二) 农村离异妇女的土地承包经营权

《农村土地承包法》第五条规定农村集体经济组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地, 任何组织和个人不得剥夺和非法限制农村集体经济组织成员承包土地的权利。另外, 我国法律也明确规定了妇女与男子享有平等的土地承包经营权。但是, 在广大的农村, 由于男尊女卑观念还比较普遍, 导致妇女离异后往往无法获得平等的土地承包经营权。在土地仍是最基本生产资料的中国农村, 丧失土地承包经营权无疑意味着生活无法保障, 也违背了立法的意旨, 因此着力保护农村离异妇女的土地承包经营权显得尤为重要。

(三) 农村离异妇女的土地征收补偿款分配权

土地征收补偿, 是国家为了公共利益的需要, 依据《土地管理法》等相关法律法规, 依照特定的法律程序, 在利用公权力将集体土地收归国有的同时, 给予集体组织和失地农民的经济补偿或其他权益, 以保障集体经济的利益和失地农民的生活。土地征收补偿款分配权是由土地承包经营权衍生的附属权利, 主要以获得土地补偿费、安置补偿费、地上附着物、青苗补偿费等经济利益来表现出来。土地征收补偿金的分配对象是集体经济组织成员, 根据公平公正原则, 凡具有集体经济组织成员资格的人都享有获得土地征收补偿金分配的请求权, 不论该集体经济组织成员的性别、年龄如何。而在现实生活中, 大量农村离异妇女往往因丧失集体经济组织成员或者其他原因而丧失土地征收补偿金分配权。因此, 农村离异妇女的土地征收补偿金分配权的保护也是土地权益保护的重要组成部分。

二、农村离异妇女的土地权益保护之现状

2005年底, 某调查组在江西某县10个乡镇18个村委作了一项调查, 在30名农村离婚妇女中, 嫁入男方后, 离婚前和离婚后一直没有分配土地的有14人, 占46.7%。离婚后男方家虽然保留其土地, 但土地承包经营权和相关权益归男方所有的妇女共有10人, 占33.3%。在这些农村离婚妇女中, 只有6人真正拥有土地承包经营权以及其他相关权益的仅占受调查人数的20%。[2]上述数据表明, 对我国农村离异妇女土地权益保护失衡的现象极为严重。这与《妇女权益保障法》第三十三条关于禁止因妇女婚姻状况的变化而侵害妇女合法权益的规定背道而驰。

实践中农村离异妇女土地权益受到侵害的情形多种多样, 主要可以分为以下几种形式:第一, 利用农村集体组织成员的资格侵害农村离异妇女土地权益。致使离异妇女的丧失宅基地使用权, 土地承包经营权及其附属的补偿款分配权等权利, 即便回到娘家, 也因为农村集体组织成员的资格的丧失难以再分到土地。第二, 利用传统的婚嫁观念侵害农村离异妇女土地权益。由于农村男尊女卑的思想残余影响, 离异妇女在婚前就只能分到较少的土地。另外, 传统的婚嫁习俗是女性结婚后要到男方落户, 此时, 农村妇女的户籍流动性与土地不可移转性之间就产生了不可调和的矛盾, 此种情况下, 通常牺牲的是妇女的土地权益。第三, 利用对我国农村土地承包经济制度不同理解侵害农村离异妇女土地权益。我国农村土地承包制度总体上是大稳定、小调整。但由于地域差异, 观念差异等原因, 各个地方对于制度的理解存在差异, 实践中产生了不同的具体调整规则。妇女如果在不同规则的村庄之间变更其长期居住地, 其土地权益必然发生变动, 从而得不到有效、统一的保障。

三、现行立法制度的缺陷与不足

虽然我国《婚姻法》、《妇女权益保障法》、《农村土地承包法》等都明确了对农村离异妇女的土地权益的保护, 但由于农村离异妇女土地权益保护问题的复杂性和各地情况的特殊性, 现有的法律规定还存有诸多不明确甚至空白之处。

(一) 法律体系不完善, 法规之间联系不紧密

我国《婚姻法》、《妇女权益保障法》、《农村土地承包法》等都对农村夫妇离婚时财产分割的原则作出了规定。但由于立法不够完善, 且法律之间缺乏密切的关联性, 造成立法与实践相脱节, 导致法律法规的可操作性不强, 农村离异妇女土地权益得不到有效保障的事件屡见不鲜。如我国现行的《婚姻法》在处理离婚财产分割方面, 采对婚前财产的个人财产部分仍属离婚后的个人所有的处理机制, 那么农民夫妻在离婚时基于对个人婚前财产的保护, 其土地权益往往在婚前即为男方所有, 那么女方以夫妻共同财产为由主张分割相关土地权益的请求往往不到法院的支持, 这样就形成了《婚姻法》的婚后财产处理机制与各法律主张保护离异妇女的权益的原则冲突。

(二) 农村集体经济组织成员的认定标准不明确

由于我国尚未立法对农村集体经济组织成员资格作出统一标准的认定, 导致各地在实践中的执行标准不一致, 其中最主要的还是以户籍为标准认定集体成员的资格。[3]而集体组织成员资格又与土地权益直接挂钩, 这样一来, 就可能导致农村妇女离异后的土地权益得不到有效保护。根据传统的婚嫁习俗, 女性结婚后要到男方落户, 当夫妻感情破裂, 离异妇女的户口又被迁出, 户籍变动非常频繁, 这与土地制度的稳定性存在尖锐的矛盾。因此以户籍作为认定集体成员资格的标准, 极有可能导致妇女丧失集体经济组织成员资格。而实践也证实了利用农村集体经济组织成员资格侵害离异妇女土地权益的情况不在少数。

(三) 村民自治制度成为权益实现的羁束

《村民委员会组织法》赋予了村民委员会和村民大会极大的自治权。在村民大会上, 村民可以凭借村民自治制度赋予他们的自治权制定村规民约。而这些在农村男尊女卑观念的大环境下制定的村规民约往往未顾及到离异妇女合法的土地权益。村规民约由于有民主自治的外衣, 相关部门在处理此类问题存在极大的阻碍, 这也给保护离异妇女土地权益的工作带来了不小的阻力。

(四) 救济渠道缺失

虽然农村离异妇女的土地权益问题在一些法律法规中有了相应的规定, 但在现实中遇到这类问题, 农村离异妇女还是没有合理的救济渠道。在实际生活中, 由于我国农村人口的整体素质不高, 农村妇女权益受到侵害时, 首先想到的是找村组织或是基层政府机构解决问题, 往往无法获得救济。选择通过司法途径解决问题的人非常之少, 即便是部分离异妇女选择了诉至法院, 却由于我国现行立法缺乏对离异妇女土地权益保护详细的可操作性规定, 又因为法律之间不紧密性, 很多地方的法院不愿意受理此类案件, 一些法院即使在受理后审判和执行时难度也非常大。这就造成了离异妇女因为救济渠道的缺失, 而无法有效的主张权利。

四、完善农村离异妇女的土地权益保护机制的建议

农村离异妇女的土地权益受侵害的现象极其普遍, 这一问题能否合理解决, 关系到众多离异妇女的生活保障和法律权益, 也是实现女性解放、人权保障、建设社会主义新农村和构建社会主义和谐社会的需要。针对我国现行立法制度的不足, 可以试从以下几个方面进行完善。

(一) 建立科学完善的法律体系

保护农村离异妇女的土地权益, 首先应该建立科学完善的法律体系, 实现有法可依。针对农村妇女土地权益保护的具体问题, 完善法律法规, 制定出可操作性强、细致完备的法律条文, 明确法律之间效力的大小, 预防法律之前的立法冲突, 专章专条在立法中对此类型化问题予以规定。从立法层面上消除农村男尊女卑思想残余的影响, 明确村规民约必须以法律为依据, 不得利用村规民约侵害离异妇女的土地权益。

(二) 确立农村集体经济组织成员的认定标准

立法统一对农村集体经济组织成员资格的认定标准, 妇女可以依据户口来主张相关权利, 即与其户口所在地的村民享有同等的土地权益;如婚后未办理户口迁移且在居住地劳动的, 也应当与居住地的村民享有同等的土地权益。这样, 人户分离情况下妇女可以依据其实际居住情况向所在地的集体经济组织主张获得相关的资格以及权益, 从而避免了妇女因婚姻变化而丧失相关集体经济组织成员资格以及相关土地权益的发生。[4]

(三) 明确并细化相关的土地权制度

我国物权法应当建立和完善与农村离异妇女土地权益相关的土地权制度。在立法上, 应将宅基地使用权、土地承包经营权及其附属的征收补偿金分配权确立为家庭共有财产, 进而保护妇女因参与家庭生活而在离异后获得相应权利分享的资格。正如王利明教授在《物权法论》一书中提到“流转的权利是土地承包经营权的一项重要内容。”[5]因此, 还应明确规定允许离异妇女在承包期内继续行使流转权, 以及农村宅基地使用权流转机制下通过拍卖等方式继续享有宅基地使用权。这样一来, 离异妇女的土地权益就以法律的形式确定下来, 最大限度地防止妇女因婚姻变化而丧失土地权益。

(四) 完善司法救济途径

司法救济是普通民众维权的最后一道屏障, 因此要真正达到保障农村离异妇女土地权益的目的, 就必须进一步明晰权益保障的救济途径。首先, 可以通过修改《村民委员会组织法》, 提高妇女政治参与的比例, 确保妇女在村民自治组织中的地位。其次, 现有法律、司法解释对农村离异妇女权利的救济途径规定比较滞后, 应通过完善诉讼程序来进一步保障该类型化中离异妇女的诉讼权益。再次, 可尝试设立专门的妇女土地权益纠纷调解机构, 与政府调解和法院诉讼相结合, 形成基层纠纷多边解决机制。最后, 加强相关宣传, 普及法律知识, 鼓励农村离异妇女以适当的方式、使用正确的手段来维护自身的合法权益。

五、结语

自古以来, 土地对农民的重要性不言而喻, 对于农民群体中的一个较为弱势的群体的农村离异妇女, 立法更不应该有失偏颇, 而导致群体内部利益保障的失衡, 从而与我国法治精神背道而驰。追求群体内部的公平正义和普适发展, 是我国法制建设、国家发展和社会进步的应有之义。因而关注这一群体的基本利益诉求, 谋求农民群体利益的最佳平衡点, 是文章的追求所在。

参考文献

[1]崔建远.土地上的权利群研究[M].北京:法律出版社, 2004.

[2]熊小红, 刘斌.农村离婚妇女土地权益流失的现状及其影响研究——来自江西H县的调查[J].农业考古, 2006 (3) :300.

[3]张雅维.山东省农村妇女土地权益调查分析[J].山东女子学院学报, 2011 (3) .

[4]袁敏殊, 韩志才.安徽省农村妇女土地权益现状研究[J].安徽农业大学学报 (社会科学版) , 2007 (7) .

[5]王利明.物权法论[M].北京:中国政法大学出版社, 2007.

[6]李锡鹤.侵权行为究竟侵害了什么[J].东方法学, 2011 (2) .

[7]刘道云.我国人格权保护的限度[J].东方法学, 2011 (3) .

论农民土地权利的法律保护 篇10

一、农民土地权利的物权保护

农村土地制度是集体所有制与市场经济在法律层面的展开。集体所有制是我国的根本经济制度,市场经济是我国实现经济腾飞的必由之路。为此,农民土地权利保护的制度设计必须置于集体所有制与市场经济的总体框架之下。集体所有制财产进入市场,就要按照产权标准重新实现资源配置。物权法是市场经济下对产权关系的法律表达。探寻集体所有制与市场经济结合的现实路径,就须将市场体制下农民对集体所有制财产(主要是土地)的权利以物权法规范重新予以界定,并在此界定过程中,克服计划经济时代建立的集体所有制与改革开放后建立的市场经济存在的内在摩擦。

1. 明确界定农民土地承包经营的权利性质为用益物权,并规定其享有用益物权人应享有的一切正当权利。

《土地承包法》虽赋予土地承包经营权物权地位,但并未将其界定为用益物权。梁慧星《物权法》建议稿亦未界定。王利明《物权法》建议稿、人大法工委征求意见稿,虽作了界定,但在学界仍存争议。

笔者认为,将农民土地承包经营的权利性质界定为用益物权,具有重大意义。首先,用益物权是所有权行使的一种方式,[1]作为用益物权的土地承包经营权能够突出农民在集体所有制中的专有身份,其次用益物权是对所有权的一种限制,将农民土地承包经营的权利性质界定为用益物权可以限制来自乡、村干部的公共权力干预。第三,可以凸显用益物权本身具备而土地承包法缺位的权利。

2. 明确所有权主体。

用益物权是支配他人之物的一种物权,这就表明用益物权与他人之物的所有权之间存在着一种天然的联系。所有权是确定财产归属关系的一种法律表述,只有财产的归属关系明确,财产的利用才存在可能。在财产归属不明的情况下,财产的利用也不可能存在法律的保障。农村土地集体所有制乃经济表达而非法律表达。以法学方法与法学思维视角,以物权法定之主体特定而客体不特定标准审视,宪法、民法通则、农业法、土地管理法确定的农村土地所有权人均属无法律人格意义的集合群体,缺乏所有权主体的构成要素和运行原则,未明确产权结构及执行主体的界限和地位。

笔者认为,明确农村土地所有权主体,必须将集体经济组织改造为法人,确立农民的成员权(股权、社员权)。以日耳曼法的总有形式改造集体所有权,即土地由一定农村社区组织所有。农民通过其代表机构或一定民主程序行使所有权,单个农民使用土地必须设立农地承包权或地上权。

3.

依承包合同核发土地使用权证,确定排他性支配权利,对抗一切觊觎农民土地权利的行为。

二、制订《土地征收征用法》

对农民土地权利的威胁,主要来自政府的征地,乡村干部卖地及利益集团的圈地,而这方面势力之所以能轻易搞到土地,根本原因在于土地的利益空间极大而获得土地的成本极小。极随意的土地征收制度使最严格的耕地制度形同虚设,要变更此局面,必须摒弃旧有征收征用规范,制订《土地征收征用法》。

1. 明确“公共利益”内容与范围。

罗马法以及近代私法认为,所有权是天赋权利,上帝赋予所有个人对财产予以绝对支配权利,因而私有财产神圣不可侵犯。然而19世纪末20世纪初,所有权的个人本位为社会本位所代替。耶林认为,所有权形式之目的,不仅应为个人目的,同时也应为社会目的。土地所有权作为个体权利应服从于公共利益,进而实现土地权利的社会性。而国家是公共利益的代表,他有权委托其行政机构按法定程序和条件剥夺个体的权利。[2]基尔克、狄骥等皆持此说。受此影响,我国宪法第13、20条,《土地管理法》第58条,《房地产管理法》第19条,《民法通则》第7条,《国有土地使用权出让和转让暂行条例》第42条均将公共利益作为征收征用的当然条件。公共利益之规定本为善举,然而在近年来圈地运动中却被滥用,成为悬在个人权利头上的达摩克利斯之剑。

市场经济以个人主义为本位,市场主体追求个人利益最大化,而公共利益不应成为剥夺个人权利的当然借口。[3]罗尔斯说:“在不侵犯个人自由权利的前提下,力求兼顾社会大多数,特别是处于社会最不利地位的人的利益。”[4]“每个人都拥有一种基于正义的不可侵犯性,这种不可侵犯性即使以社会整体利益之名也不可逾越。”[5]社会资源应优先用来建立社会最低限度的公平,以便使每个人能够过上自尊的生活。“法律制度只要能恰当地保证个人和团体追求利益行为的自由,即能够保证资源使用的效率。”[6]我国应谨慎引用公共利益,借鉴日本、台湾模式,采用列举方式明确公共利益内容与范围,不给恶意征地、圈地以口实。

2. 改进土地征收补偿制度。

补偿对象由所有权人改为面向使用权人。即将补偿款直接交给农民本人而不是集体组织。补偿标准以土地的市场定价为主,即参照土地开发后,房地产区位价格确定补偿价格。补偿范围不仅包括土地补偿费、安置费、附着物损失,应扩大刀营业明损失、社会保障补偿、租赁损失补偿等等。补偿方式不仅包括现金补偿,而且包括置换地安置、留地安置、土地债券安置、社会保险安置等等。

3. 引入正当程序原则。

现行土地征收征用制度在程序上存在透明度低、缺乏有效监督、缺乏公平裁决、事后补偿等问题。《土地征收征用法》应健全土地征收程序,增强征收的公开性、公正性。首先征地以前应与农民协商,举办听证会,保证农民具有平等的谈判权与交易权;其次应有中立的专业机构对农民土地进行评估,以之为基础对农民给以公平补偿;征地方案确定后应公告公示,告知农民复议、诉讼的权利与期限。

4. 转变政府职能。

圈地运动来自地方政府的推动,地方政府推动圈地运动的原因:其一在于地税分流以后地方政府财政捉襟见肘的窘境;其二在于唯GDP是举的政绩评价标准。要根除这种基于升官发财的圈地运动,根本的措施在于转变政府职能,变强势政府为弱势政府,变全能政府为有限政府,变管理政府为服务政府,将社会从国家中分离出来,为市场配置资源提供运作的空间。

三、为农民土地权利提供政治保护

1. 限制乡村干部权力,

强化农民土地承包经营权利。集体所有制产权模式下,所有权人不特定,导致管理人代行所有权人的权利,即乡村干部成为对农民土地行使处分权的拍板角色,严重威胁农民的土地权利。为此,村民自治法应还原村干部公共事务召集人的服务角色,坚决地削弱乡村干部的权力,按民主程序确定和调整土地权利与义务关系,使土地承包的私权利优位于乡村干部的微观行政权力。

2. 裁撤乡镇,扩大乡村政治空间。

除非乱世,中国“自古皇权不下县”,千百年来,农村均实行村民自治。当今世界,也只有我国县下设乡,省下设市,实行五级政府管理体制,其结果是全国333个地区级市、44800个乡镇平添3000多万行政干部,以农养政,极大地增加了农民负担。乡镇政府已是人浮于事,走入历史性的拐点,裁撤乡镇的议题已提上议事日程。裁撤由上派专任干部组成的乡镇,建立由村干部、村民组成的社团性、合议制乡镇是村民自治的未来趋势,当然,鉴于我国国情及稳定需要,此举措须循改良、务实的路径徐步图之。

四、完善土地承包权利的救济机制

1. 扩大法院的受案范围。

法律是正义的最后一道防线,然而目前农村土地纠纷却未能纳入司法救济范围,致使农民穷无所告,抑不能伸。为使正义能泽被阳光下的每一个人,应扩大法院受案范围,使农村土地纠纷进入司法程序,获得司法之最后解决。

2. 仲裁机构独立化。

公平的前提是独立与中立。农村土地纠纷仲裁机构为准司法机构,其法律地位应从政府部门独立出来,以其专业知识和自由心证独立作出判断。

3. 减免诉讼费用。

农民最大的问题是贫困,他们面临的是生存问题。然而目前高额诉讼费用常常使他们望而却步。为此应降低诉讼门槛,使农民不因无钱而放弃诉讼。

参考文献

[1]房绍坤．用益物权与所有权关系辨析[J]．法学，2003，10：23．

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[5][美]罗尔斯著，何怀宏等译．正义论[M]．北京：中国社会科学出版社，1988．183．

保护土地使用权 篇11

关键词：农村土地确权；作用；建议

中图分类号： F321.1 文献标识码： A DOI编号： 10.14025/j.cnki.jlny.2016.08.027

土地所有权、土地使用权和他项权利的确认、确定，简称土地确权。是依照法律、政策的规定确定某一范围内的土地（或称一宗地）的所有权、使用权的隶属关系和他项权利。每宗地的土地权属要经过土地登记申请、地籍调查、核属审核、登记注册、颁发土地证书等土地登记程序，才能得到最后的确认和确定。

1 农村土地确权工作的重要作用

农村土地确权工作对于保护土地，促进农业健康发展意义重大。其重要作用主要体现在以下几个方面：一是保护农民合法权益的同时也保护了土地；二是有利于解决农村土地矛盾，化解农村土地纠纷；三是对于土地规范流转和规模经营意义重大。

1.1 保护农民合法权益的同时也保护了土地

农村土地确权颁证工作的开展，不仅仅是对于宗地的权属更加明晰，同时对于宗地的面积、空间、用途以及位置等都进行了进一步的明晰，将所有流程明确化，然后建立土地登记薄。土地确权让农民与土地物权的关系更加密切，提高了农民保护耕地的积极性，同时对于集约用地也意义深远。农村土地确权就是为了形成明晰土地产权、明确土地权能、保障农民土地权益、保证土地顺利流转的农村土地产权制度。

1.2 有利于解决农村土地矛盾，化解农村土地纠纷

农村土地纠纷问题经常在农村土地流转过程当中出现，尤其是以往农村经常出现的口头协议问题给农村土地的健康流转带来一定的制约和不必要的麻烦。而农村土地确权工作的开展，明确了土地的权属问题，进一步保护了农民的合法权益，有效避免了因为口头协议以及其他因素引起的不必要的麻烦和纠纷，化解了农村社会矛盾的同时也促进了农村土地的健康发展，加快了新农村建设的步伐。

1.3 对于土地规范流转和规模经营意义重大

以往存在有些经常外出打工的农户将土地承包给他人而出现土地纠纷的情况，给外出务工人员带来了一定的心理压力和不必要的麻烦。农村土地确权让土地权属变得更加明晰，这样也让承包关系变得更加和谐、稳定，有利于促进农村土地的健康流转。同时对于提高农民收入、完善土地规模经营和提高农业生产效率都意义重大。

2 如何进一步做好农村土地确权工作

进一步做好农村土地确权工作意义重大，对于全面深化农村改革、实现土地使用权、承包权、经营权三权分置，进一步稳定农村土地承包关系等都十分关键。随着农村土地确权登记颁证试点工作的不断推进，要想进一步做好农村土地确权工作，以下几个方面不得忽视。一是高度重视土地确权工作，加强组织领导；二是聚焦法律，坚持原则，依法规范有序操作；三是加大宣传力度，营造良好工作氛围；四是建立联动机制，加大督查力度。

2.1 高度重视土地确权工作，加强组织领导

要高度重视土地确权工作，成立确权领导小组，开展确权工作之前要深入到农村调研，了解当地实际情况，做好前期准备工作。合理制定确权登记颁证方案，做到有的放矢，在正式开展工作之前准备好一切资料。在实际开展工作当中要分工明确，服从领导，高度重视土地确权工作。

2.2 聚焦法律，坚持原则，依法规范有序操作

以准确把握全面深化农村改革为前提，依法规范操作，按照“试点先行，分期分批，稳妥推进”的原则，各试点乡（镇）先行选择村屯开展土地清查实测，并召开现场观摩会，指导村社干部、承包户代表和承包地四邻现场指界、现场签字确认的方式开展实测。同时，发挥矛盾纠纷和复杂问题处理专家组作用，针对权属争议、经营权变更、承包地流转等共性问题，市确权办超前研究政策和问题化解办法，为全面开展土地确权工作奠定了坚实基础。

2.3 加大宣传力度，营造良好工作氛围

开展农村土地确权工作要坚持“以人为本”的基本原则，坚持以群众为主体，以法律法规为准绳，同时做好宣传工作，发挥舆论工作的重要作用。利用好电视、广播以及媒体的作用，还要深入到农村走访，了解农民实际情况、土地实际情况。定期宣讲农村土地确权工作的重要意义，普及农村土地确权知识及相关政策法规，变“要我确权”为“我要确权”。还要聘请专家到农村讲课，为农民答疑解惑，为开展土地确权工作营造良好的工作氛围。

2.4 建立联动机制，加大督查力度

紧紧抓住权属调查这一关键环节，积极构建部门联动机制。建立定期调度制度，分管领导定期听取汇报，随时掌握工作进展情况，摸清工作中遇到的难题，并将确权试点工作经费纳入财政预算，为确权试点工作提供有力保障。实施确权试点乡（镇）主要领导负责制，逐村落实领导包片和干部包村，保证了土地确权试点工作积极稳妥地推进。

参考文献

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[2] 杨德宏.全面落实土地承包经营权 切实保护农民的根本利益[J].前线，2004，（09）.

[3] 周怀龙.抓住关键 全力推进 确保工作任务按期完成——全国加快推进农村集体土地确权登记发证工作[J].国土资源，2012，（04）.

[4] 关尼亚，尚作为.明确边界权利 促进社会和谐——辽宁省全面推进农村土地确权登记发证工作[J].国土资源，2012，（04）.

论海域使用权的流转保护 篇12

1海域使用权流转的理论透视

1.1流转——物尽其用的内在要求

我国《海域使用管理法》第3条规定“海域属于国家所有,国务院代表国家行使海域所有权。 任何单位或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让海域。单位和个人使用海域,必须依法取得海域使用权。”《物权法》第46条、第126条分别规定了 “矿藏、水流、海域属于 国家所有”, “依法取得的海域使用权受法律保护”。这就以国家法律的形式构建起具有中国特色的海域物权制度,不仅彰显 了我国物 权体系的 进一步成 熟,也是对我国海域管理实践的科学总结和创新发展。

作为民法上的 物,不管是动 产抑或是 不动产,都需要充分发挥其效用,最大限度地利用其价值,才能做到物尽其用,更好地满足人们生产和生活的需要。庞德认为:“在一个拥挤的世界里,不可流转物 的理论显 得与私有 财产不相 一致”[1]。物归属于不同的 主体,而每个主 体受自身学识、经历、能力等诸多因素的影响与制约,对物的利用能力与利用效果并不一样,有的可将物的作用发挥到极致,有的则难以有效利用,还有的不但对物不加利用反而影响或剥夺别人对物 的利用和收益。基于经济学的视角,物必须由最能发挥其效用的主体来利用,才符合其内在属性的要求;物必须是流转的也只能是流转的,才能在物尽其用的基础上,既满足主体自身的用益需要,又促进社会财富的涌现。因此,海域作为民法意义上特殊“物”理应物尽其用,充分流转。

1.2海域使用权流转——法律制度的自然回应

作为能够给国家和社会提供空间支撑和资源保障的海域,在陆地资源日益匮乏且各国尤其是沿海国更加注重经略和开发海洋的当今时代, 其重要的使用和收益价值不言自明。“随着市场经济的发展,海域使用权需要进入市场,海域的开发利用需要市场化运营,这样的话也非常需要在法律上承认它作为一种独立的物权,尤其是从保护权利人的角度考虑”[2]。

作为一项法律制度,海域使用权的流转主要包括海域使用权一级市场的取得和二级市场的 移转两个方面。海域使用权一级市场是国家依法将其所有的海域有偿转让给使用者之间的交易关系,主要包括行政审批、招标拍卖、挂牌交易等方式。海域使用权的二级市场是从国家取得海域使用权的海域使用权人根据有关规定和出让合同要求,将经过开发建设的海域使用权进入流通领域进行交易的关系,主要包括买卖、转让、 互易、赠与、出租、抵押以及投资入股、参与合资、 承包经营等方式。

按照市场经济的一般理论,市场能够通过公平的竞争将资源配置到最能发挥其经济效用的主体手中。然而,这种最佳配置作用的发挥,需要良好的市场机制和法律制度的保障。而市场主体相互交易,不断地进行物质财富的生产、交换与消费,很大层面上是基于主体之间的信任。 这种信任的基点就在于彼此双方遵守信用,自愿受自己承诺 的约束。 之所以能 够做到守 信,有3个层面的解读,包括:基于个性特征的守信;基于制度的约束;基于信誉的守信[3]。对这3种解读稍加分析,我们不难发现“基于制度约束”的守信是基础性的,是市场经 济顺利发 展的内在 要求,只有构建包括法律在内的一整套行之有效的制度,才能更好地发挥市场机制的作用,促进物质财富的生产、流转与消费,从而增进社会财富, 满足人们需要。

1.3增进权益,提高效率——海域使用权流转的价值体现

党的十八届三中全会报告指出“必须积极稳妥从广度和深度上推进市场化改革,大幅度减少政府对资源的直接配置,推动资源配置依据市场规则、市场价格、市场竞争实现效益最大化和效率最优化”,按照市场机制和要求建立海域使用权流转制度,允许海域使用权在等价交换和市场竞争中自由流转,使海域使用权人在综合考虑自身能力、资本、技术及市场需要与供求的基础上, 自主的决定对海域的使用和收益,经济自主权得到了真正的落实[4]。静态权利 和财产的 拥有只是一种事实,权利能流转起来,财产能变现,权利和财产拥有者的权益才能真正实现。海域使用者手中的海域使用权的价值的实现,除了靠自己经营和使用,更可以通过转让、出租、抵押等各种方式来实现。

《海域使用管理法》使我国对海域的管理从国际法的国家主权延伸到了国内法上的民事 权利,把海域这种 自然资源 转变为民 法上的不 动产,实现了对海域物权的统一管理,确认了海域使用权这一用益物权类型。事实上,海域使用权属管理承载着确认、保护海域物权与保障海洋行政部门依法行政 的双重功 能[5]。就目前的 海洋开发而言,海域资源的利用效率并不高,粗放经营,资源浪费的现象在有些地方还比较突出甚至比较严重,海域使用权流转制度的构建恰好能更好地发挥市场的作用,将海域资源配置到效能较好的环节中去,体现了不动产资本保值增值和流转逐利的内在属性与本质要求,不仅增进了海域使用权人的权益,而且提高了海域资源的使用效率,使其价值得到充分的发挥和体现。

1.4实现可持续发展——海域使用权流转制度的目标要求

当代资源和生态环境问题日益突出,既对科技、经济、社会发展提出了更高的目标和要求,也使得经济发展的速度和质量日益受到人们重视, 在目前情况下,任何一个国家要增强本国的综合国力,都无法回避科技、经济、资源、生态环境同社会的协调与整合。随着社会知识化、科技信息化和经济全球化的不断推进,人类世界将进入可持续发展综合国力激烈竞争的时代。只有在可持续发展综合国力上占据优势,才能为自身的生存与发展奠定更为牢靠的基础与保障,创造更大的时空与机遇。较之其他国家而言,我国不但人口基数大,耕地、水和矿产等重要资源的人均占有量较低,而且整个经济的转型升级与结构调整尚未完成,靠投资拉动和资源消耗来推动经济发展的整体态势仍未根本改变,随着人口增加和经济发展,对资源总量的需求更多,环境保护的难度更大,这就迫切要求我们采取强有力的举措, 坚持走可持续发 展的道路,珍惜和利 用各种资 源。可持续发展的理念意味着要维护、合理使用并提高自然资源的使用效率,其核心思想就是健康的经济发展应建立在生态可持续能力、社会公正和人民积极参与自身发展决策的基础上;它所追求的目标就是既要使人类的各种需要得到满 足,个人得到充分发展,又要保护资源和生态环境,不对后代人的生存和发展构成威胁,它特别关注的是各种经济活动的生态合理性,强调对资源、环境有利的经济活动应给予鼓励,反之则应予摈弃。

海域作为一种稀缺的、具有重要价值的不动产资源,其开发利用的程度以及成效如何,不仅仅影响和制约着海洋经济的发展与质量,而且也影响和制约着海洋生态环境的维护与改善。构建起顺畅的海域使用权流转制度,推动海域资源资产化管理,健全海域资源市场化配置机制,充分发挥经济手段在海域资源优化配置中的杠杆作用,集约节约利用近岸海域资源,不仅有利于我国海域资源的集约和精细化利用,顺应可持续发展的理念和要求,而且也是加快实现党的十八届三中全会报告提出的“完善主要由市场决定价格的机制”的重要手段,是维护好海洋生态环境, 推进海洋资源可持续开发利用与海洋经济可持续发展,构建人海和谐的内在要求与生动体现。

2海域使用权流转保护的法理思考

2.1保护权利——法律的使命

人生活在社会上,都有着与众不同的个人利益。就本源意义而言,不管是物质财富抑或是精神理念,都可成为个人支配的“私益”,人们安享它并在与他人的互换中得以实现其价值和增值。 然而,人们的“私益”并不等同,难免有人觊觎并施以偷窃、剥夺、破坏。从经济和对自己最有利的角度和层面而言,为了安享并占有更多的“私益”而想方设法侵吞或剥夺他人的正当合法的私人利益对自己并不划算,或者说这种思维和做法并不可取,因为在整个“私益”的享有的博弈过程中,他人也会对己施加同样的侵权夺利手段,最终导致利益分配和占有的动态平衡。换言之,尊重他人的“私益”其实就是在保护自己的“私益”。 由此,人们会期盼有一种力量或制度可以建构一种秩序,给人以稳 定的心理 预期和实 践上的保 障,使大家能够安享自己的“私益”,不敢、不能也不会觊觎或侵害他人的“私益”,如若违反则会受到相应制度的阻止与惩罚。

基于社会的维度,个人“私益”只是一个相对性的概念,“人只有在他与他人的关系上才享有权利”,“私利”要求他人承认自己的存在,并按照自己的意志行事[7]。借此,法律得以应运 而生, 因为“法者,均布也”,法可以“定分止争”。在诸种社会调整器中,法发挥着无可替代的作用。一则,它将利于社会发展的道德宣示为法律,要求人们遵守,并内化为人们自觉行为的标准;二则, 它为经济发展、道德强化、文化传承提供制度保障,并对破坏行为予以惩戒,以此强化良好社会秩序的形成与巩固。

显然,法律将其作用发挥的基点,定位于人们之间权利与义务的合理分野,并通过对不履行自己义务的人贴上“违法标签”,予以道义谴责与利益的剥夺的方式,来反向鼓励和支持守法人的善的理念和行为,以此促使人们尊重法律,认同法律构建社会秩序的作用。由此,我们不难发现这一基点的成功定位,就在于法通过对人们权利保护使命的履行,建构起一种物有所产、财有所换、人有所居、社有所安、人人能和睦、户户可平安的良好秩序,来满足人们各种正当合法的利益需要。

2.2救济权利——正义的要求

之所以救济权 利,是因为当 权利受到 侵害时,权利人若不能从法律上获得自行解决或请求司法机关及其他机关给予解决的权利,那么就等于其权利的虚无。只有通过救济程序的启动,才能使受侵害的权利得以恢复或实现。就本质而言,救济理应是权利主体的一种合法权利,一个人若被剥夺了救济的权利,也就意味着他原权利的丧失。 就功能而 言,它是主体 权利实现 的保障,为权利保护提供了一种程序化的解决机制。 救济意味着通过冲突或纠纷的解决、合法权利的实现以及法定义务的履行,使规范权利转化为现实权利。

救济权利的目标是使受冲突或纠纷影响的合法权利及法定义务能够实际地得到实 现和履行。救济权利的过程是正当分配利益或不利益的过程,并且要通过这种分配达到构建良好社会秩序的目的。显然,权利救济符合正义的要求, 正义是权利救济追求的重要价值。一方面,正义是建立和完善权利救济机制的目标或取向,是评价救济机制的价值标准;另一方面,正义引导和约束着权利救济过程,也是权利人发动救济程序的重要动力。

2.3权益维护——现实的需要

由于海域的特殊性,使得对其的侵权 (如污染)具有极大的隐蔽性;不同海域的分层确权,势必导致用海人的纠纷频繁。现实中,因海水受到污染而导致渔民利益受损的事件也常见诸报端。 加之管理上的越 位,保护用海 人利益机 制的缺位,不同涉海部门的错位,也给用海人依法维护自己的权利来了诸多不便与困难。约翰R·克拉克在其名著《海岸带管理手册》中曾言:“沿海居民通常依靠海洋的自然资源维持他们的日常生活。对于那些在财政、地理方面与海洋边缘关系非常密切的人们来说,为了自然保护或资源恢复而限制他们的渔业或其他生产活动,将造成巨大损失。因此,如果海岸管理活动引起海岸带传统利用者在就业和安全方面出现巨大损失的话,在海岸带管理计划中就应该包括‘改变生活’方式的条款”[8]。

近年来,海洋经济加速发展,临海大型重化工项目纷纷上马,围海造地、海岸硬化等工程占去大片海域和滩涂,加上海洋资源衰退等原因, 越来越多的渔民失去了赖以生存的资源基础,成为“失海渔民”。大量围海造地工程侵占了渔民传统作业 渔场。 在浙江玉 环县,浙江省重 点工程———漩门二期、三期围垦完成 后,全县将减 少近6 666.7hm2滩涂和浅海面积,5 000名渔民不得不转产。“漩门湾围垦完成后,玉环几乎就没有滩涂了”,我国至今尚未制定“渔民海洋使用权利保障法”和“渔民渔业捕捞权益保障法”等相关法律,一些地方政府在变更海域使用性质时,不征求渔民意见,损害了渔民的海域使用权和渔业捕捞权[9]。

一方面是大规模围填海的发展需求;另一方面是资源与环境保护的压力,这使海域管理处在两难的境地。 一些地方 盲目圈占 海域,围而不填,填而不建,造成海域资源严重浪费;养殖用海相对粗放,行业之间用海矛盾依然突出,海域管理依然任重道远,在此背景下,必然给海域使用权人权益维护带来巨大的压力和挑战。

3海域使用权流转保护的路径选择

海域使用权流转保护涉及海域使用权人人身和财产权益两个方面的内容,对人身权益的侵害常表现为故意或过失的身体伤害,限制人身自由等;对财产权益的侵害常表现为侵占、损坏、盗窃、骗取海域使用权人的海域使用权,妨害其对海域的正常使用,污染海域,无权处分或非法出租、扣押其财产,阻止债务履行,干扰继承,违法扣留、拍卖其财产或收取费用等。侵权一般来自于自然人故意、过失或主管部门违法行使职权等造成或导致的损害。在海域使用权流转过程中, 当其受到侵害或有侵害之虞时,海域使用权人可通过私力救济、公力救济和社会救济的方式来恢复和弥补因侵权而导致的人身和财产权益损害, 维护自己的合法权益。

3.1私力救济

3.1.1私力救济的条件

私力救济,是指海域使用权人在没有第三者以中立名义介入,不通过国家机关和法定程序的启动,依靠自身或私人力量,来实现权利的救济与保护。海域使用权人进行私力救济的条件是:

(1)合法权益受到了或正在遭受侵害;

(2)权利人不愿或无法及时获得国家公权力的保护;

(3)权利人的救济建立在依靠自我力量的基础之上;

(4)权利人采取的维权举措符合法律的价值判断,得到了法律的支持和社会观念的认可。

3.1.2私力救济的动因

实践中,海域使用权人选择私力救济的动因是多层面的,主要体现在以下3个方面:

(1)权利人认为借助于国家机关的干预或诉讼费时费力而难以达到维权的目的;

(2)权利人不想通过诉讼等公力的介入而影响社会关系,在注重亲情、面子的人际氛围内,权利人并不想因自己寻求公力帮助,而破坏了同侵权人曾经不错的关系;

(3)权利人认为司法也难以做到公正,自己的诉求未必能够满足,而自己主体性张扬的需求反而因诉讼等牵制或扼杀。

3.1.3私力救济的优越性

私力救济的优越性在于以下几点:

(1)便利性。权利人无需借助国家机关或中立的社会组织的支持与帮助,自己就可以根据情形适时救济;

(2)经济性,自我救济不必经过复杂的诉讼程序,不必支付诉讼费用及额外的关系费,何时启动与中止完 全由权利 人做主,可谓省时 省力省钱;

(3)自我满足性,尽管诉讼或者仲裁等救济方式具有更大的权威性,然而规则的制订并不尽然满足权利人的需要,裁决的结果也未必令权利人称心如意;而私力救济则完全可以满足主体自我个性张扬的需要,它可以使主体根据自己的需要,来取舍救 济的方式 及成效,彰显了私 权的神圣。

“裁判是一种很奢侈的纠纷解决方式,故欲让所有的民事纠纷都通过裁判来解决的想法是不现实的。即使无视现实的制约而大肆鼓吹裁判万能论,但大多数的纠纷通过裁判以外的方式加以解决的事实依然不会改变”[10]。事实上,现代社会绝大部分纠纷是通过非司法方式解决的, 其中私力救济的作用不可忽视。

应该承认,私力救济是一种有效的权利救济和社会控制机制,它以多种形式广泛存在于社会生活中。纠纷解决和权利保障不仅可利用公力救济等正式制度,也可利用非正式的社会控制机制,比如声誉、忠告、议论、嘲弄、斗殴、弥补、调解等。公力救济相对较弱之处,则是私力救济盛行之地。

3.1.4私力救济的方式

海域使用权人进行私力救济,可以选择的方式是自助行为、自卫行为。自助行为强调的是权利人救济权利的自由性与非时效性,只要未违反法律的禁止性规定,权利人都可以自由地选择保护自己权利的方式和方法,而不用担心公力救济诉讼时效的制约。实践中,自助行为是海域使用权人保护自己人身和财产权益的有效方式,权利人既可以借此要求侵权人承担违约责任,又可以保护物权。例如,对非法侵入海域人的驱离;阻止非法破坏海域财产人的离开,以等待有关部门工作人员的到来,并实施处理;要求债务人承担违约责任;要求侵权人返还财产或赔偿损失;要求相邻用海人停止越界、排污、偷捕,或消除潜在的危险;要求有关人员或单位赔礼道歉、恢复名誉或荣誉等。

自卫行为包括正当防卫和紧急避险两种方式。正当防卫是指对于现实不法之侵害,为防卫自己或他人之权利,所为之必要行为。紧急避险则指因避免自己或他人生命、身体、自由、财产等急迫之危险,出于不得已所为之行为。

3.2公力救济

公力救济,是指国家公权力主动或根据海域使用权人的诉求介入权利冲突,依照特定的规范和程序,对冲突的是非做出裁判,并以强制力保证权利实现的救济方式。

3.2.1公力救济的特征与约束

公力救济具有下列明显的特征:

(1)由国家机关所代表的公权力以中立名义介入纠纷;

(2)公力救济程序的启动要受到法律法规的严格限制;

(3)整个运作过程要求严格;

(4)存在国家对当事人纠纷强制力的判断或裁决。

公力救济意味着作为第三者的国家机关可以将自己的意志强制性地施加于人,并迫使当事人遵从。公力救济所确定的冲突权益处置和补偿办法是通过国家暴力强制或由这种强制所 产生的威胁而得到实施。国家暴力这种最高的暴力强制形式所产生的现实或潜在的威胁,促使冲突主体一方或各方不得不服从裁决结果。因为, 任何冲突主体都无力与国家暴力强制相抗衡,放弃为最终裁决所否定的权益要求或者承担由裁 决所确定的义务是冲突主体面对国家暴力所能够做出的唯一选择。符合法定条件与程序,恪守中立,维护实体真实与程序正义,已成为防止公权力滥用与专横的约束手段。

3.2.2公力救济的优越性

公力救济的优越性在于以下几点:

(1)从公力救济的启动开始,国家强制力就发挥着作用,并且这种强制力贯穿着纠纷解决的全过程,直至裁决结果得到执行,在国家强制力的压力下,当事者无法提出反对的意见,救济方案会得到完美的落实;

(2)公力救济 会严格按 照法律法 规来判定 是非;

(3)强调程序公正,通过强调程序正义,来保证实质正义,是公力救济独有的机制,也是维护当事者权利的保证。

3.2.3公力救济的方式

对于海域使用权人而言,公力救济的方式是诉讼、行政调解或裁决。根据《民事诉讼法》的相关规定,当海域使用权人的人身或财产权益受到侵害时,权利人可以依法提起民事诉讼,通过法院的审判来保护自己的权利。当有关部门违法要求海域使用权人履行义务,非法查封、扣押、冻结,不颁发海域 使用证或 违法吊销 海域使用 权证,非法收回使用的海域时,海域使用权人可以依据《行政诉讼法》的相关规定,提起行政诉讼, 以纠正行政机关的违法行政所带来的侵害,并可以依法要求国家赔偿。当侵权人的侵害须承担刑事责任时,海域使用权人可以提起刑事附带民事诉讼,以保护自己的权益。

在海域使用过程中发生纠纷时,海域使用权人可以申请海洋主管部门进行行政调解。《海域使用管理法》第31条第1款对此有明确规定:因海域使用权发生争议,当事人协商解决不成的, 由县级以上人民政府海洋行政主管部门调解;当事人也可以直接向人民法院提起诉讼。海域使用因权属发生争议时,当事人亦可以提请海洋主管部门,对争议海 域的使用 权进行裁 决。 依据 《行政诉讼法解释》第61条“被告对平等主体之间民事争议所作的裁决违法,民事争议当事人要求人民法院一并解决相关民事争议的,人民法院可以一并审理”的规定,海域使用权人在提起行政诉讼时,可以提出行政附带民事诉讼,请求法院对海洋部门做出的确认海域使用权的违法裁决一并审理。

3.3社会救济

社会救济是指某些特定组织或个人,根据当事者双方的共 同意愿,以中立的 第三者身 份介入,并促使双方自愿达成合意方案的救济方式。

3.3.1社会救济的特征

社会救济具有如下明显的特征。

(1)由中立的第三方介入纠纷,引导双方达成合意。中立的第三方介入纠纷,是基于双方当事人的合意,并且第三 方必须具 有一定的 权威性。这种权威是冲突各方信赖从而接受其劝导、 服从其对冲突权益处置做出的判定,或者认可其提出的权益处置办法的基础。这种权威产生于第三者的居间地位、与第三者特殊社会地位相联系的特殊的 劝导或判 定能力或 者统治者 的赋予[11]。第三方为了取得双方的合意,首先,要在当事人之间搭桥以方便他们对话,为合意的形成创造条件;其次,是对各当事人的主张是否有理, 做出并提出自己的判断;最后,第三方为了合意的形成,而不断动员自己直接或间接掌握的资源来迫使当事者接受解决方案[12]。

(2)当事人的合意对实现权利救济有重要影响。合意在整个救济活动运作中具有重要的地位,引导着社会救济的始终,决定了居中的第三方的人选,形成了最终的救济方案,并保证实施。 由于任何环节的合意不完全都可能导致社会救济的终止。第三者必须时刻在为合意的达成而努力,但合意需要建立在双方的共同利益之上, 双赢的解决方案才易于得到当事者的赞成与执行,第三者需要对双方的利益了如指掌,从中找出相同的地方,进而形成解决方案,以实现权利的救济。

3.3.2社会救济的优越性

社会救济的优越性在于以下几点:

(1)既满足当事人维护权益的需要,又充分发挥了权利人的主体性,节省了救济的成本;

(2)救济的成 效建立在 当事人合 意的基础 上,得到了双方当事人的认同,利于救济方案的落实;

(3)既无私力救济的随意性又无公力救济的强制性,利于当事人关系的恢复与和谐。

3.3.3社会救济的方式

实践中,海域使用权人可以运用的社会救济主要是调解与仲裁。调解是由中立的第三方根据当事人的合意做出,在整个调解过程中,充分满足了当事人的意愿,能够节省诉讼成本,减轻当事人的诉累,因而更符合海域使用权人的利益选择。需要注意如下两点。

(1)调解不具有强制执行力,只有当事人自愿履行调解协议,调解才能真正发挥作用;

(2)调解协议不得违背公序良俗。

依据《仲裁法》第2条的规定,当海域使用权人因合同或其他财产权益发生纠纷时,也可以依法申请仲裁。该法第4条还规定了当事人选择仲裁的前提条件是双方自愿,并达成仲裁协议。对于婚姻、收养、监护、扶养、继承纠纷,以及依法由行政机关处理的行政争议,海域使用权人不得申请仲裁。

显然,不管是私力救济、公力救济亦或是社会救济,其作用的机理都在于以一定的方式使得被侵害的法益得到弥补、被破坏的社会秩序得以恢复,通过个人“私益”的归位与保障,完成法律保护与张扬权利的责任与使命。

4强化海域使用权流转保护的几点建议

重视海域资源的用益价值,推进海域使用权的有序流转和保护,对于开发和利用海洋资源、 发展海洋经济、保护海洋环境、创新海洋科技、保护用海人合法权益具有重要意义。

4.1秉持私权神圣和可持续发展的理念,为海域使用权流转保护提供思想基础

明确物的归属,发挥物的效用,是《物权法》 的两大立法目的。海域资源作为一种重要的国有财产,理应发挥出最大的效益。海域物权制度的确立,其意义绝不仅仅意味着一部法律的执行和落实,它要求社会公众尤其是海洋管理部门及其人员必须树立私权神圣的理念,尊重用海人的合法权益,最大限度地减少对用海人海域使用不当的干预和审批,转变角色和定位,不仅要做海域资源与环境的保护者,更要做好国有财产的守护者,在促进海域资源合理开发和可持续利用的同时,担负起维护国家海域所有权和实现国有资产保值增值的责任;不仅要积极行使监督管理权力,更要履行保护权利的职责,依法维护海域使用秩序,既要处理好人与海域之间的关系,又要处理好人与人的关系,协调好海域分配、使用、收益等方面的权利义务关系,为海域资源的合理开发利用提供良好的法制环境。

4.2推进简政放权和防止与民争利,为海域使用权流转保护提供管理支撑

各级海洋行政主管部门应主动顺应国务院简政放权的总体部署,坚持强化对海域资源的管理和利用,推进海域使用权有序流转。

(1)海域使用权流转应当便民,设定科学的程序,精简办事环节,尽可能地减少不必要的审批和核准,便于不同的市场主体依法取得和转移海域使用权;

(2)海域使用权的流转应当利民,通过流转将海域使用权赋予最能发挥其效用的主体手中, 让市场主体获得 其使用效 益,促进海域 的集约使用;

(3)海域使用权的流转还应当富民,让海域使用权人通过相同制度获得公平利用海域的权 利并给予平等的权益保护;

(4)还必须将权力关进制度的笼子,捆住政府与民争利的手,有效防止权力寻租,激发海域使用权人创造社会财富的激情与动力,充分发挥市场机制的功能和作用,实现海洋生态环境保护与海域资源合理开发利用的双赢和良性互动。

4.3构建和完善相关海域使用管理规定,为海域使用权流转保护提供制度保障

4.3.1加快海域价值评估制度的构建

随着海洋经济的快速发展,将海域使用权用于流转或融资的市场需求不断扩大,海域使用权转让、出租、抵押已大量发生。在海域使用权转让过程中,为合理确定交易价格,保障交易公平, 当事人需要对海域价值进行评估。在海域使用权抵押过程中,为准确反映海域价值,防范金融风险,抵押双方也需要委托专业机构对拟抵押的海域价值进行评估。而海域使用权提前收回对用海人进行补偿时也需要委托专业评估机构 对依附海域的固定设施及其他附着物,根据其投资数额、使用状况、批准使用期限以及已缴海域使用金的年限等进行评估后,由原批准用海的人民政府根据评估结果确定补偿标准,否则,海域使用权人合法权益将难以得到充分的维护。因此, 加快推进科学合理的海域价值评估制度建设,依据评估标准和结论,推进每一宗海域的海域使用金征收金额以及补偿和交易价格,是保障国家作为海域所有权人利益最大化、海域使用权人作为市场流转主体使用权人利益最大化的核心,是保障海域使用权顺畅有序流转的前提基础。

4.3.2加快海域使用权流转形式和规则的完善

我国海域使用管理法规定了申请、招标、拍卖3种海域使用权的取得方式,海域使用权流转的一级市场已基本建立。但是,作为海域使用权流转二级市场的相关规则,从立法的角度来讲目前仍处于空白状态。因此,迫切需要推进海域使用权流转二级市场的建设,尽快从法律和制度层面完善海域使用权的买卖、互易、出租、抵押等各种流转形式的具体要件和法律效力,并在制度的构建上最大限度地体现和维护私法自治与私权神圣的物权精神,保护产权,尊重自治,减少不必要的行政审批环节,便于各种流转形式的体现与使用,这是海域使用权能够顺畅有序流转的关键环节。

4.3.3加快海域使用权流转保护相关制度建设

一是要严格控制围填海规模,防止滥占滥用海域,严格执行围填海指标和计划管理;二是要严格海洋功能区划、海域使用论证和海洋环境影响评价管理,防止盲目圈占海域,及时足额补偿和补足被占海域人员的经济损失;三是对以公益用海名义或利用政府权力,没有按照市场价值和法律规定收回海域使用权,强制或迫使海域使用权人不得不放弃海域使用的项目和行为进行严 肃查处和责任追究;四是发挥好海洋环境影响评价、海域使用论证、海洋听证复议、海洋诉讼调解等相关制度的功能作用,从源头和基础上保护海域使用权人能够按照市场机制的作用自主决定对相关海域的使用。

摘要：海域是重要的资源,可为国家和社会的建设与发展提供空间支撑和资源保障。海域使用权的流转既是物尽其用的内在要求,也是法律制度的自然回应。海域使用权的流转保护体现了正义的要求和现实的需要,私力救济、公力救济和社会救济的保护路径各有不同。秉持私权神圣和可持续发展的理念,推进简政放权,强化制度建设,从而为海域使用权的流转保护提供有力的思想基础、管理支撑和制度保障。