集体土地使用权（精选12篇）
集体土地使用权 篇1
1 建立农村集体土地使用权流转的基本原则
农村集体土地使用权流转的原则内涵主要包含两个方面的内涵:一方面, 农村集体土地使用权流转需要贯穿到整个使用权流转的整个历程中, 对流转过程将起到指导性意义, 是使用权流转制度的重要根据。另一方面, 农村集体土地使用自身也起到一定的规范作用。不管是集体性的经济组织、个人还是政府在开展农村土地使用权流转的过程中, 都需要从以下几个原则出发:
1.1 有偿使用原则
农村集体土地使用权流转应该坚持有偿性原则, 这主要是考虑到农民所获得的土地承包经营权既为经营行为, 并体现出社会保障性质与福利性质。
1.2 自愿原则
农村集体土地使用权流转将尊重群众的基本要求。在坚持自愿原则后, 确保广大农民能能参照自身的意愿就能有效转让土地使用权, 根据市场经济规律办事, 这样土地流转才能有效的推行。
1.3 效率原则
在社会主义市场经济体制下, 农村集体土地使用权流转应该将遵守市场规律, 全面考虑到效率原则, 市场可以通过价格控制, 根据竞争的基本原则来有效调控土地使用权并从低效使用渐渐向高效使用转变。
2 确立农村集体土地使用权流转的具体形式
2.1 低价入股
将农村集体土地当成是出资, 一同举办联营企业, 这是通过以农村土地作为资金吸纳的有效路径。农村集体土地组织能参照法律来进行土地使用权联营、入股等多种形式, 来一起举办企业。农村集体土地使用权采取低价入股实际上是土地承包人员或者是具有对土地有永久性支配权的经济组织把土地所有权采用折股的方式和其余的生产要素综合之后出现的经济行为。农民将土地使用权进行入股, 农民自然就成为了股东, 采取这样方式后, 不管农民是否参与种田或者是土地实现增值的潜能多大, 都不再关心土地本身增值的潜能, 都能依托股权来获得土地收益的分配, 为今后实现土地的集中式连片流转奠定了基础。并且, 还能对土地实现企业化管理以及实现市场化运作, 农民可以采取自愿入股的方式, 创建农业股份合作制公司来真正完成土地资源动态配置, 能便于开展土地的规模化经营, 而农民则凭借占有的额实际股份到股份合作制企业来进行投资, 凭借获得股权来参与权益的分配之中, 并且能一起来承担相关的风险。
2.2 转让
转让是变更权利主体, 转让可以采取互换、转包以及赠予等。农村中的集体土地使用权转让, 指的是开展土地承包的人员把还没有到期的土地使用权, 全部转让给土地承包经营者的经济行为, 实际上, 这里的土地使用权转让是在土地承包期中, 将余下的期限进行转让。转包指的是新的土地承包人向原来的土地承包人来履行相关的义务, 原来的承包人再向发包人履行特定的义务, 再由原来的承包人、新承包人一起来承担相关风险, 也就是说新的承包人不和土地的所有人产生直接的经济关系, 双方可按照承包时的经济、社会、技术等多个方面的条件签署新的协议, 来确定双方应有的权利与义务, 在转包期限内, 原来的土地承包所有人使用权在剩余期限内可以采取随机行动, 转让行为在全部完成之后, 原来的土地承包人和所有人主体之间形成的权利、义务也将发生变化, 也就是新的承包人应该承担原承包契约义务, 并且享受到原来承包契约权利。该种形式的土地流转形式因为与土地所有权主体密切相关, 应该获得土地所有人的许可, 并对其加以监督。
2.3 竞价承包
竞价承包指的是, 在农民已经放弃土地的经营权、或者承包权后, 坚持将土地归集体所有, 集体采用行政手段来接管并进行统一管理, 重新进行发包, 但是承包期长短不确定。采用竞价承包本身属于市场行为, 将土地经营权去哪不转入到市场机制内, 将土地直接推向市场, 将竞争导入农田, 对生产关系进行全面有效的调整, 重新确立农业生产内的农户与集体间的关系, 确定双方的责任、义务与权利, 让其更符合当前社会生产力发展的整体要求。
2.4 反租倒包
反租倒包指的是, 农户保有土地承包权的情况下, 由村集体、乡集体对土地进行集中之后, 将集中之后土地, 再租赁给中粮大户或者是一些其他的经营单位, 这样有利于形成规模化经营。
2.5 拍卖未充分利用的土地
拍卖的方式上, 全部引入市场竞争机制, 具体来说, 可以采用以下几种方式:一是, 竞标拍卖, 二是协商拍卖, 三是招标拍卖等。而购买荒地的形式主要包含以下几种:一是, 个体独自购买, 然后进行综合开发。这样做的好处是农户可以从家庭劳动力以及资金实际情况出发, 来购买一定数量的土地;二是, 一起联合起来购买, 进行综合治理。可以由当地的大户牵头, 采用股份合作的方式来购买未利用的土地, 有效弥补了单一个体购买在技术、资金以及劳动力等方面存在的而不足之处, 渐渐产生一些规模效应;三是, 采用集体投资的方式, 进行集中购买, 这能有效弥补资金、技术以及劳动力等方面存在的不足之处, 由集体组织相关劳动力进行统一治理, 之后, 再将其卖给广大农户来进行统一开发。
总之, 农村集体土地使用权流转, 需要在建立农村集体土地使用权流转的有偿使用原则、自愿原则以及效率原则基础上, 采用低价入股、转让、竞价承包、拍卖未充分利用的土地等形式, 提升农村集体土地使用权流转水平。
摘要：农村集体土地使用权流转是切实尊重广大农民的土地使用权, 并可以实现自由流转。文章重点探讨了农村集体土地使用权流转策略, 以期提升农村集体土地使用权流转水平。
关键词：农村,集体土地,使用权,流转
参考文献
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集体土地使用权 篇2
依国土资源部发布的《土地登记办法》，集体所有的土地使用权可以分为集体农用地使用权、宅基地使用权和集体建设用地使用权，1此法律调研仅针对宅基地使用权与集体建设用地使用权的有关事项。
问题/分析集体土地使用权权限
1.1 集体土地使用权原则上不能被出让、转让或者出租用于非农业建设；但除宅基地、集
体公益事业建设用地之外，凡符合土地利用总体规划、依法取得、并已经确权为经营性的集体建设用地，可采用出让、转让等多种方式有偿使用和流转2。
1.2 对于与本集体外的单位和个人以土地入股等形式兴办企业，或向本集体以外的单位和
个人转让、出租、抵押附着物而需发生的土地使用权交易，则需要通过有关机关的严格审批3。
1.3 抵押集体土地使用权情形有两种：一是抵押人依法承包并经发包方同意后抵押的荒山、荒沟、荒水、荒滩等荒地的土地使用权；二是乡镇、村企业的厂房等建筑物及其占用的集体所有的土地使用权。在实现抵押权后，未经法定程序不得改变土地集体所有和土地用途4。
1.4 集体土地使用权一般不单独用于抵偿银行债务；但以集体土地之上的房屋抵债的，房
屋占用范围内的集体土地使用权应当一并抵偿债务5。
1.5 农村集体经济组织可经依法批准用集体土地使用权以入股、联营等形式，将集体土地
使用权转让给所兴办的企业。农村集体经济组织将其所持有的以土地折价的股份转让的，其实质是转让集体土地使用权，一般应认定转让合同无效，但经县级以上人民政府依法批准转让的除外6。
1《土地登记办法》第二条第二款：集体土地使用权，包括集体建设用地使用权、宅基地使用权和集体农用地使用权（不
含土地承包经营权）
2《土地管理法》第六十三条规定“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符
合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外”。《国土资源部关于促进农业稳定发展农民持续增收推动城乡统筹发展的若干意见》规定“除宅基地、集体公益事业建设用地，凡符合土地利用总体规划、依法取得、并已经确权为经营性的集体建设用地，可采用出让、转让等多种方式有偿使用和流转”。
3《中共中央国务院关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》规定“除国家征用外，集体土地使用权不得出让，不得用于经营性房地产开发，也不得转让、出租用于非农建设。用于非农建设。用于非农建设的集体土地，因与本集体外的单位和个人以土地入股等形式兴办企业，或向本集体以外的单位和个人转让、出租、抵押附着物，而发生土地使用权交易的，应依法严格审批，要注意保护农民利益。集体所有的各种荒山，不得已拍卖、租赁使用权等方式进行非农业建设”。
4《担保法》第五十五条第二款：“依照本法规定以承包的荒地的土地使用权抵押的，或者以乡（镇）、村企业的厂房等
建筑物占用范围内的土地使用权抵押的，在实现抵押权后，未经法定程序不得改变土地集体所有和土地用途。” 5 《中国银行关于发布<中国银行以物抵债管理办法（试行）>的通知》《广东省高级人民法院关于审理农村集体土地出让、转让、出租用于非农业建设纠纷案件若干问题的指导意见》
依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形，可以依照《土地管理法》第63条的规定转让集体土地上的房屋等地上附着物及其占用范围内的土地使用权7。
1.7 依法以乡（镇）、村企业的厂房等建筑物及其占用范围内的土地使用权抵押的，在实现
抵押权时，可依照《担保法》第55条第二款的规定转让集体土地使用权8。
1.8 依法以其承包并经发包方同意抵押的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等荒地的土地使用权抵
押的，在实现抵押权时可依照《担保法》第55条第二款的规定转让集体土地使用权9。
1.9 经县级以上人民政府批准为建设用地的集体土地上建成的厂房、仓库、办公楼、商业
铺位，经工程质量验收和消防验收合格的，可以出租10。
1.10 集体经济组织成员可将经依法批准修建的住宅出租11。
1.11 当事人将农村村民住宅建设用地转让、出租或以合建形式变相转让农村村民住宅建设
用地而签订的合同，一般应认定无效。但1999年1月1日《土地管理法》修订以前，农村村民将经依法取得的宅基地使用权连同房屋转让给本村村民、回乡落户的干部、职工、退伍军人以及华侨、港澳台同胞的，以及1999年1月1日《土地管理法》修订以后，农村村民将经依法取得的宅基地使用权连同房屋转让给本村村民的，可认定转让合同有效12。
1.12 当事人在签订出让、转让、出租农村集体土地合同时，所涉集体土地虽然没有经依法
批准为建设用地，但在起诉前已被依法批准为建设用地的，不影响合同的效力13。集体土地使用权行使条件及要求
2.1 集体建设用地使用权
2.1.1 集体建设用地使用权出让、出租或作价入股（出资）的，农民集体土地所有者和土地
使用者应当持该幅土地的相关权属证明、集体建设用地使用权出让、出租或作价入股（出资）合同（包括其村民同意流转的书面材料），按规定向市、县人民政府土地行政主管部门申请办理土地登记和领取相关权属证明。市、县人民政府土地行政主管部门应依法给予办理。
2.1.2 集体建设用地使用权出让、出租用于商业、旅游、娱乐等经营性项目的，应当参照国
有土地使用权公开交易的程序和办法，通过土地交易市场招标、拍卖、挂牌等方式进行。
781.6《广东省高级人民法院关于审理农村集体土地出让、转让、出租用于非农业建设纠纷案件若干问题的指导意见》同上。
9同上。
10同上。
11同上。
12同上。
13同上。
2.1.3 集体建设用地使用权转让、转租的，当事人双方应当持集体土地使用权属证明和相关
合同，到市、县人民政府土地行政主管部门申请办理土地登记和领取相关权属证明。市、县人民政府土地行政主管部门应依法给予办理。
2.1.4 集体建设用地使用权抵押应当签订书面合同，并到市、县人民政府土地行政主管部门
办理抵押登记。农民集体土地所有者抵押集体建设用地使用权的，在申请办理抵押登记时，应当提供本集体经济组织的村民会议2/3以上成员或2/3以上村民代表同意抵押的书面材料14。
2.2 宅基地使用权
2.2.1 宅基地使用权主体包括本农民集体成员和非本农民集体成员的农村或城镇居民因继承
房屋占用农村宅基地的。宅基地使用权原则上是不可以流转，但是实务中实行地随房走。
2.2.2 宅基地使用权的流转只是存在与农村集体组织的成员之间，农村的住宅不得向城市居
民出售，；农村集体组织成员在出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准15。
2.2.3 宅基地使用权不得抵押。若以地上建筑抵押的，按照现行法律法规规定，房屋抵押时，其占用范围内的土地使用权同时抵押，不允许单独抵押房屋而土地使用权不作抵押16。但依据最近的法律法规也可以看出宅基地使用权的抵押正在逐步得到认可17。
2.2.4 宅基地使用权并不是《继承法》规定的可继承的遗产，而通过继承人继承被继承人的在宅基地上所建房屋而取得宅基地使用权，就继承而言，权利主体并没有集体组织成员与非成员之间的区分18。实务中各权限可能存在的障碍
3.1 由于集体土地使用权在总体上受到限制，必须符合相应规定才可以进行一定的处分。
这就为集体土地使用权的处分增加了难度，各种能够证明符合相应规定的证明的办理势必会增加权利处分的难度。实务中行使各项权利会有不同程度的障碍。
3.1.1 集体建设用地使用权在行使出让、出租及入股等处分时，需要持权属证明到县人民政
府行政主管部门办理，行政手续的增加使得权利行使过程中增加了时间成本和权利处分的难度。1
415《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》国务院办公厅在1999年颁布的《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》第二条规定：“农民的住宅不得向城
市居民出售”。土地管理法第六十二条第四款规定：“农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。”由此可见，出租房屋是可以的，对于村民间转让房屋也是不禁止的。《广东省人民政府印发广东省城市化“十五”计划的通知》中规定“允许进镇农民采取有偿方式，依法将原有宅基地使用权在原集体组织内合理流转”。
16《担保法》第36条，37条。
17《中国人民银行、中国银行业监督管理委员会、中国证券监督管理委员会、中国保险监督管理委员会关于全面推进农
村金融产品和服务方式创新的指导意见》中提及他“探索开展农村土地承包经营权和宅基地使用权抵押贷款业务”。18《国家土地管理局关于印发<确定土地所有权和使用权的 若干规定>的通知》第四十九条规定，继承房屋取得的宅基
地，可确定集体土地建设用地使用权。
3.1.2 宅基地使用权较集体建设用地使用权受到更为苛刻的限制19。由于宅基地使用权的主
体特定，因此流转对象有所限制，且流转有一定的后果即丧失现有宅基地使用权且以后也不得申请，应当谨慎处置。
3.1.3 宅基地使用权的抵押原则是不可以的，但实际中会出现以地上建筑抵押的情形。此时
会出现地上建筑抵押权行使时宅基地使用权的归属问题。依据法律规定若以地上建筑物抵押，则抵押权人只能以建筑物部分优先受偿，宅基地使用权抵押合同无效。因此对于抵押权人而言，有一定的风险。
3.2 此外，由于规定不明确或各规定之间的冲突使得部分权利处于灰色地带，这就使得此
类权利的处分在实务中与法律规定不一致的情况，例如，对于集体土地使用权的赠与，20按现有法规推定是不允许，但是这在实际生活中是毫无意义的。既然集体土地使用
权在一定情况下可以出卖，那么当然可以在出卖后，卖方将所得价款赠与买房，形成实际赠与。这种规定不明的处分有一定的风险性，权利人在行使过程中要有所考虑。19
20《国土资源部关于促进农业稳定发展农民持续增收推动城乡统筹发展的若干意见》《国土资源部关于促进农业稳定发展农民持续增收推动城乡统筹发展的若干意见》规定“除宅基地、集体公益事业建设
集体土地使用权 篇3
农业、农村和农民问题归根结底是土地问题,土地是农村最基本的生产资料。在市场经济条件下,土地作为一种资源和生产要素,必然要求合理流动和优化配置。然而,农村集体土地使用权流转问题一直没有得到根本解
决,其制约因素是多方面的,但为农村集体土地使用权流转服务的社会中介组织发展滞后是其重要原因。
一、农村集体土地使用权流转
(一)农村集体土地使用权流转的现状
纵观新中国历史,我国的土地流转历经了一个从禁止→限制→开放的发展轨迹。1978年改革开放,农村集体土地实行以家庭联产承包为主的经营体制。30多年的实践证明,这种土地经营体制在当时不仅充分调动了农民的积极性,提高了农民收入,也有效地解决了多数人的温饱问题。但是近年来,随着农业和农村经济的发展,特别是农业产业化经营的兴起和农村劳动力转移的推进,农村集体土地使用权流转速度明显加快,规模不断扩大,土地使用权流转由沿海发达地区向内地扩张趋势十分明显,土地流转形式也日趋多样化。世界银行一份研究报告指出:当人均GDP小于500美元时,农民以分散的自给自足经营土地为主,这种传统方式的目标实现只能是单纯循环的自然经济。只有当人均GDP大于1000美元之后,农村土地的商业运用和市场价值才能显现出来,表现在土地拥有者有转移土地的强烈愿望,而土地经营者又有扩张规模的迫切需求,二者共同作用促进土地使用权流转。早在2003年,我国人均GDP就已达到1090美元,但时至今日我国农村土地流轉仍处于较低的水平,这是值得我们深入研究的课题。2008年党的第十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》指出,按照依法自愿有偿原则,允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权,发展多种形式的适度规模经营。这一政策无疑顺应了经济发展的规律,被认为是新中国的第三次土地革命。
(二)制约农村集体土地使用权流转市场发展的因素分析
首先,经济发展水平以及农村劳动力就业限制是制约农地流转的重要因素。劳动力的转移是农地流转的前提,农户的农地流转行为与经济发展水平及劳动力转移密切相关。有些学者通过对农地流转市场的调查研究发现:第二、三产业比重越大的地区、农村劳动力非农化就业水平越高的地区,农地流转的规模也越大。姚洋认为一个经济发达地区,农民会因非农收入的不同而对土地的估价不同,使土地交易成为可能,并会涌现出经营上百亩土地的大户;而在一个经济较落后的地区,由于缺少农业外部的就业机会,加之从事农业的边际收入效用相对较高,因而每个农户都想得到更多的土地,从而抑制了土地市场的发育。
其次,农村土地流转市场缺乏规范管理,经营机制不健全。主要表现在:一是农村土地流转的程序规范不健全。农户大都是通过私下的口头协议流转土地,很少签订书面合同,对承包户、经营户、村集体三方的权利、义务界定不清。二是土地流转范围小、流转形式单一。农村土地流转主要发生在亲戚之间、邻居之间以及朋友之间,大多以村内流转为主,向科研单位、企业和村外人员流转的很少。而且土地流转形式单一,大多数都是以转包的形式进行流转,通过乡村集体组织、龙头企业或社会中介组织牵头进行的流转很少。三是由于土地经营收益不高,也导致了流转面积小,规模化经营程度低。由于农业结构调整力度欠缺,农业技术应用水平不高,土地生产经营效益低下,导致了土地对潜在需求者的吸引力也不高。据调查,有62.5%的调查户认为种田效益低是影响土地流转的主要原因。
第三,为农村土地使用权流转服务的社会中介组织发展滞后抑制了农地流转市场的发展。农村土地承包经营权流转的主体是农户,但由于受地域和阶层的限制,承包经营权转入、转出的流转信息渠道不畅通,制约了土地流转。一个健全的社会中介组织体系能够打破区域和阶层的局限,促进土地承包经营权的流通。然而,社会中介组织的缺位,限制了承包经营权的大范围、长期的流转。由于我国农村土地流转社会中介服务体系尚未建立,供需信息尚未形成区域网络,供需双方的信息不能及时沟通,呈现出“想转的转不出,想要的得不到”这一矛盾,因此难以形成有效流转。据调查,有20%的调查户认为引导和服务不够是影响土地流转的主要原因。
最后,农民的收入不稳定、社会保障体系不健全,也导致农民不愿将土地进行流转。时至今日,我国大多数农民还是以土地作为生存和就业的保障。由于农民的就业渠道有限,就业岗位也不稳定。同时农村劳动力文化素质偏低,转移就业的能力较差,而目前针对农民的职业培训、就业指导、维权服务等机制还不完善,再加上农村的养老、医疗、社会救助等社会保障体系不健全,大多数农民主要还是依靠土地收入解决看病、上学、养老等问题,普遍把土地作为最基本的生活保障来看待,对于流转土地存在后顾之忧。
二、社会中介组织在农村集体土地使用权流转中的功能定位
农村社会中介组织存在的合理性源自它对社会、国家和农村的功能。社会中介组织在农村集体土地使用权流转中的功能主要体现在:
首先,社会中介组织是连接农民与政府、农民与市场的桥梁和纽带。农村社会中介组织介于政府、企事业单位、社会团体以及农民个人相互之间,是连接农民与政府、农民与市场的桥梁和纽带。建设农村土地使用权流转市场,其最主要的参与者是政府、企业和农户。由于他们都有着追求自身收益最大化的趋向,这些利益主体在激烈的市场竞争中需要有新的组织形式来维护其利益,同时,政府也需要有一个中介性组织来沟通与他们之间的联系,这不仅有利于减少政府搜集信息的成本,也有利于社会和谐和农村稳定。农村社会中介组织的产生和发展在很大程度上顺应了这种需求。由于社会中介组织的社会性、中介性和服务性等特点,可以在政府和农民之间形成一个交流对话的平台和直接沟通政府与农民的桥梁。因为,“政策制定过程是一个不同利益团体相互博弈的过程,参与博弈的团体越多,考虑的因素越周全,政策也就越有可能不侵犯弱势群体的利益,更富有生命力”。
其次,社会中介组织是建立健全农村土地流转市场不可或缺的主体。社会中介组织能平衡社会资源在农村合理配置。农村社会中介组织作为政府、农民与市场的中间地带,在配置社会资源,推动农村生产力水平的提高,推进农村经济持续快速健康发展都发挥着积极作用。首先,社会中介组织信息集成度高,资源丰富,可以有效地整合社会资源,沟通交流渠道,是建立健全农村土地流转市场不可或缺的主体。其次,社会中介组织能够通过社会捐助,动员社会各方面资源参与农村土地流转市场的建设和发展。再次,社会中介组织能动员社会的力量、组织更多的民众参加到农村土地流转市场的建设中,并成为推动农村土地流转市场建设和发展的主体,配合政府、监督政府实现农村土地流转市场的合理资源配置。
第三,社会中介组织能提升不同市场主体的服务需求。市场经济是多元化经济,市场供求变化多端,使得农村土地使用权市场各环节出现时间差,农民仅靠自身封闭的系统是难以适应的。何况在市场经济中充斥着大量的各种各样的错综复杂的信息,这需要专门的人才和机构运用现代化手段去综合、开发利用,从而形成信息商品,产生价值和使用价值。而这些都可以依靠办事公正快捷、熟悉情况、成本低廉的社会中介组织去完成,社会中介组织能提升不同市场主体的服务需求。随着农村市场经济体制的逐步完善,市场竞争更加激烈,经济发展更加复杂化和动态化,在农村土地使用权流转市场中,不同层次需求的利益主体迫切需要社会中介组织为其发展提供多种形式的服务。
三、我国农村社会中介组织发展现状
当前我国农村社会中介组织发展较快,在农村经济发展中发挥了积极的作用,但是农村社会中介组织的发展还处于初始阶段,缺乏有效的引导、扶持、服务和规范,发展中还存在诸多问题。我国农村社会中介组织目前存在的问题主要有:一是政府对发展社会中介组织认识不到位,没有把发展农村社会中介组织当作农村改革的一个主要环节来抓;二是缺乏法律规范和保障。农村社会中介组织中的法律地位还不明确,例如专业合作经济组织,在法人登记、征缴税收、获取贷款等方面缺乏法律依据和保障;三是支持力度不够,农村社会中介组织一般力量比较薄弱,如果得不到资金、信息和技术等要素支持,就很难发展壮大;四是农村社会中介组织内部缺乏规范管理,经营机制不健全。由于农村社会中介组织经营机制不健全,自身开拓市场能力欠缺,再加上工作基本条件较差、经费不足,使得农村社会中介组织在发展中缺少动力和活力。与此同时,许多农村社会中介组织并没有意识到自身是一个社会性、非营利性组织,不能充分利用自身的民间特性,整合内部资源和外部力量,因此表现在社会服务中质量不高,市场领导能力欠缺,不能获取农民认同的不利局面。五是欠缺公平有序的市场竞争环境和法制环境。
四、建立健全农村土地流转市场必须培育和发展社会中介组织
农村社会中介组织是社会分工和农村经济发展的必然产物,是社会主义市场经济体系的重要组成部分。农村社会中介组织是否发展及其规范程度,标志着农村市场体系的发育成熟程度。建立农村土地使用权的市场制度是农村土地制度变迁的必然趋势,而完善社会中介组织体系是实行农地市场化的关键。因此建设农村集体土地使用权流转市场,必须培育和发展社会中介组织。
首先,要求政府在政策上给予足够的支持。各级政府以及村级组织应当积极扶持建立土地流转社会中介组织,围绕土地流转的管理及中介,認真做好土地流转的调查研究,掌握农村土地流转动态,收集发布土地供求信息,规范土地流转程序,指导办理土地流转手续,协调处理流转各方关系,积极探索新形势下政府对社会中介组织的扶持形式。主要包括:一是以行业协会为主体,加强农业信息网的建设。二是资金扶持。把农村社会中介组织和各类专业合作组织,纳入银行政策扶持的范围内,可采取“专款专用”的方式。三是服务支持。工商、交通、计量、公安等部门都要为农村社会中介组织的发展搞好服务,为农地的合法流转开辟“绿色通道”,彻底整治市场环境,保护社会中介组织的合法权益。四是财政及税收支持。政府可以向农村社会中介组织购买农村公共服务,在税费政策上给予优惠,允许在一定范围和条件下开展部分经营性活动等,从而使其真正成为不同层次需求的服务者。
其次,对农村社会中介组织进行规范管理。主要是制度规范,通过制定示范性的章程、管理制度,在组织名称、目标、法人资格、经营内容、章程以及登记管理办法等方面,做到规范化,确保社会中介组织健康发展。尽快明确农村社会中介组织的法律地位。对政府扶持起来的组织要理清产权关系,明晰双方的权利和义务,使其进入规范化运作轨道。逐渐健全对农村社会中介组织的管理评价方法,对其进行引导和监管。
第三,建立健全有利于土地流转和社会中介组织发展的市场环境。首先,政府不但要对土地流转有宏观上的调控,而且还要加强对土地流转的规范化管理,要全面建立农村土地流转登记制度,建立科学的农地资产评估体系,合理评价农村土地价值,形成城乡地政一体化的管理。其次,还要积极稳妥地推进城镇化建设,发展壮大县域经济,加快农业剩余劳动力转移和乡镇城市化进程,为土地流转创造条件。最后,政府还要逐步建立和完善农村社会保障体系,以逐步弱化土地的福利和社会保障功能。
(本论文是上海市教委科研创新项目《农民土地权益保障的法律机制研究》(课题号:08YS152)的中期成果)
集体土地使用权 篇4
在开展农村集体土地所有权确权登记发证工作时, 应当由该县人民政府发布通告。农村集体土地确权登记发证工作, 工作程序、内容应该执行《土地登记办法》、要约束与保障并重, 应该具有统一性、可靠性和完整性, 还要采取便民措施, 提高工作效率。
1.1 提高认识, 强化领导
农村集体土地登记发证工作关系农村土地改革和农民群众切身利益。为保质保量完成好农村集体土地登记发证工作, 县政府成立以分管县长任组长, 国土资源局局长任副组长, 由国土、财政、农牧、发改、民政、林业、公安、交通等相关部门负责同志为成员的农村集体土地确权登记发证工作领导小组, 负责组织领导全县农村集体土地登记发证各项工作, 协调解决好工作中遇到的重大困难和问题;领导小组在县国土资源局下设办公室, 负责农村集体土地登记发证日常工作。该项工作由国土部门负责具体实施, 各乡镇及县直有关部门全力配合, 任务要落实到人。
1.2 明确责任, 加强配合
农村集体土地确权登记政策性强, 涉及面广。各乡镇及县直有关部门要认真履行工作职责, 加强协调配合, 确保该项工作顺利推进。
县国土资源局负责土地登记发证工作的资料收集、地籍调查、权属审核、技术指导服务、质量检查等工作。各基层国土资源所负责与各乡镇的工作衔接及登记材料的受理等事项。充分利用“二调”和变更调查资料, 收集分析档案资料和非农业建设用地清查等有关资料。
1.3 强化监督, 遵守法纪
土地登记工作具有很强的政策性和法律性, 各乡镇及有关部门和群众要加强对土地登记工作的监督, 对工作不负责任和弄虚作假的行为, 要依纪依规处理, 严禁徇私舞弊、吃拿卡要和乱收费、搭车收费等增加农民负担的现象发生, 工作人员在土地登记工作中玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的, 依法给予党纪政纪处分。
1.4 依据规定, 保障经费
按照中央2010年1号文件和国务院办公厅《关于落实2011年中央“三农”政策措施分工的通知》以及《国土资源部、财政部、农业部关于加快推进农村集体土地确权登记发证工作的通知》 (国土资发[2011]60号) 要求, 统筹安排, 将农村集体土地确权登记发证有关工作经费足额纳入县财政预算, 保障工作开展。防止因经费不落实, 未能按时限要求完成农村集体土地所有权登记发证工作, 而造成农转用、土地征收审批暂停、农村土地整治项目不予立项问题的发生。
2 完善操作流程
瞄准农村土地确权登记发证工作任务, 统一安排, 任务到村, 责任到人, 本着先易后难的原则, 力求方便群众, 外业勘测与内业审查报批有机结合, 及时上报外业勘测资料, 分工合作, 提高登记效率。
2.1 现场踏勘设计
2.1.1 设计乡实施方案, 确定建筑后退红线
没有编制乡村建设规划的区片, 应依法、依村镇规划国标确定沟、渠、堤、路、线路的建筑后退红线。
2.1.2 明确登记发证的排除范围
不予登记的, 应当书面告知申请人不予登记的理由。登记发证的排除范围, 除法定情形外, 包括:不同时符合土地利用规划和乡村建设规划的;本农民集体或其成员以外的主体, 住宅、乡村企业、公共设施和公益事业以外的用途;拟复垦区、拟征地区、拟拆迁区;建议:集镇土地等级为I级的区片;严格落实农村村民1户只能拥有1处宅基地的法律规定。除继承外, 农村村民1户申请第2宗宅基地使用权登记的;在新农村建设和地质灾害搬迁安置点已统一安置的, 原有房屋不再重复登记。
2.2 制定工作计划
各村 (社区) 结合乡工作计划, 制定上报村工作计划。
2.3 落实工作计划
各村 (社区) 成立组织、明确责任、落实计划。乡村可作出激励和责任追究规定:使乡村 (社区) 认同工作目标, 激发工作活力;对土地确权登记发证人员作出“按实施方案和细则作为”的约束和强制;使村级土地登记人员保持“立场中立”, 中介于管理人与申请人之间。
3 规范登记行为
按照便民、高效、规范的要求, 提出以下意见:
3.1 可委托代理
3.1.1 土地权利人长期外出的
联系片的村 (社区) 干部凭授权委托书和代理人身份证明, 代理申请、收件等事项。
3.1.2 土地权利人外出无法联系的
可先由村 (社区) 出具证明, 证明界址清楚、权属无异议后, 由乡政府在村 (社区) 公告栏或宗地现场公告, 公告15日后无异议的, 以公告和村 (社区) 证明为界址确认的依据。
3.2 确保界址清楚
界址点、线, 关系建设用地的位置、面积和权属, 应确保界址清楚。即:勘丈前通知, 设置界址 (点) 标桩;勘丈时, 精确到点到位;绘制宗地草图时, 保证界址点和宗地草图位置的固定, 一定要标记界址线类别。
3.3 统一制作农村宅基地权源证明文件
农村宅基地, 因历史原因, 多数无法提交权源证明材料, 可以村民组为单位召开村民代表会议, 在事先制作的格式文书上, 由利害关系人和村民代表及村民组长签字、村和乡签章, 以此为本组各户权源证明。
4 强化质量管理
4.1 先试点后展开
通过小面积试点和全员培训, 明确工作任务, 掌握操作要领和工作方法。
4.2 农用地认定为必经程序
禁止非法占用基本农田建设, 完善农用地转用审批手续, 落实耕地占补平衡义务。
4.3 实行检查验收制度
农村集体土地使用权宣传内容精选 篇5
根据《河南省实施〈土地管理法〉办法》的规定，具备下列条件之一的，可以申请宅基地：
（1）农村民居户无宅基地的；
（2）农村居民户，除身边留一子女外，其他成年子女确需另立门户而已有的宅基地低于分户标准的；
（3）集体经济组织招聘的技术人员要求在当地落户的；
（4）回乡落户的离休、退休、退职的干部职工、复退军人和回乡定居的华侨、侨眷、港澳台同胞，需要建房而又无宅基地的；
（5）原宅基地影响规划、需要收回而又无宅基地的。
2、你了解农村宅基地使用权确权登记发证的工作流程吗？
农村宅基地使用权调查是在已有调查成果的基础上，对村庄范围内的宅基地使用权进行权属调查（核查），对调查成果进行实测，获取村庄内部每宗宅基地和其他土地权属、界址、用途、面积、分布及土地利用情况等信息，将宅基地使用权地籍调查成果在行政村范围内公告，公告无异议的，经乡（镇）人民政府审核，报县级人民政府确认使用情况和权利归属，在查清确认宅基地使用权的基础上，按照《土地登记办法》的规定进行宅基地使用权登记发证，并向使用权人发放土地证书。
3、你了解农村宅基地的审批程序吗？
农村村民建住宅需要使用宅基地的，应向本集体经济组织提出申请，并在本经济组织或村民小组张榜公布，公布期满无异议的，报经乡（镇）人民政府审核后，报县（市）人民政府审批，经依法批准的宅基地，农村集体经济组织或村民小组应及时将审批结果张榜公布，其中，占用农用地的，应按照《中华人民共和国土地管理法》第44条的规定办理农用地转用
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手续。
4、农村宅基地如何确权？
（1）1982年《村镇建房用地管理条例》公布之前建房使用的，虽然超过规定的面积，但可维持现状。今后拆迁、改建、翻建房屋时，要严格按当地政府规定的面积标准审批。
（2）1982年《村镇建房用地管理条例》公布以后到1987年1月《中华人民共和国土地管理法》实施时止，宅基地超面积的，要以地方人民政府依照国家政策处理后，再行确权。
（3）1987年《土地管理法》实施后，农村村民建房占用的宅基地，超过当地规定的面积标准的，按照实际批准面积进行确权登记，其面积超过各地规定标准的，可在土地登记簿和土地权利证书记事栏内注明超过标准的面积，待以后分户建房或现有房屋拆迁、改建、翻建、政府依法实施规划重新建设时，按有关规定作出处理，并按照各地规定的面积标准重新进行确权登记。
（4）符合规定分户建房标准而未分户，现宅基地不超过分户合计面积的，不作为超面积处理。
（5）非农业户口居民(含华侨)原在农村合法取得的宅基地及房屋，房屋产权没有变化的，经该农民集体出具证明并公告无异议的，可依法办理土地登记，在《集体土地使用证》记事栏应注记“该权利人为非本农民集体成员”。
(6)已拥有一处宅基地的本农民集体成员、非本农民集体成员的农村或城镇居民，因继承房屋占用农村宅基地的，可按规定登记发证，在《集体土地使用证》记事栏应注记“该权利人为本农民集体原成员住宅的合法继承人”。
(7)非本农民集体的农民，因地质灾害防治、新农村建设、移民安置等
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集中迁建，在符合当地规划的前提下，经本农民集体大多数成员同意并经有权机关批准异地建房的，可按规定确权登记发证。
(8)已经确权的宅基地，在以后房屋拆迁、改建、翻建时，按政府规定的面积标准重新确定使用权。
（9）对于没有权属来源证明的宅基地，应当查明土地历史使用情况和现状，由村委会出具证明并公告30天无异议，经乡(镇)人民政府审核，报县级人民政府审定，属于合法使用的，确定宅基地使用权。
5、你知道目前我省宅基地使用规定的面积标准吗？
根据《河南省实施〈土地管理法〉办法》规定，农村居民建设住宅，每户宅基地用地标准：
（1）城镇郊区和人均耕地六百六十七平方米以下的平原地区，每户用地不得超过一百三十四平方米。
（2）人均耕地六百六十七平方米以上的平原地区，每户用地不得超过一百六十七平方米。
（3）山区、丘陵区每户用地不得超过二百平方米，占用耕地的适用本款（1）、（2）的规定。
6、你知道宅基地怎么指界？户主外出怎么办？
宅基地由户主指界、签字，加按手印，并出具户主身份证明和户口本。户主外出的，可委托成年家庭成员指界、签字，村组负责人或村民代表作为指界委托和指界结界见证人在备注栏签字；户主或其成年家庭成员均无书写能力的，可按指印，由村组负责人或村民代表作为见证人在备注栏签字，并注明按指印者姓名；整家外出或只有未成年人在家时，先由村组负责人或村民代表按照实地现状指界测量，待户主或其委托的成年家庭成员认可后，再完善签字手续。委托指界的一定要记得填写《土地登记委托书》。
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7、如果违约缺席指界，知道会怎么处理吗？
（1）如一方缺席，其宗地界线根据土地权属来源资料及另一方所指界线确定。
（2）如双方缺席，其宗地界线由调查人员依据土地权属来源资料、实际使用现状及地方习惯确定。
（3）将现场调查结果及违约缺席定界通知书送达违约缺席者。违约缺席者对调查结果如有异议，须在收到调查结果之日起15日内，重新提出划界申请，如逾期不申请，经公告15日后，则上述（1）、（2）两条确定的界线自动生效。
8、指界的结果是怎么处理的？
（1）现场指界无争议的，填写地籍调查表，指界人在地籍调查表上签字盖章。
（2）权利有争议的宗地，由调查人员和乡镇国土资源所负责人作为本宗地指界人签字盖章。
（3）界址有争议的土地，由调查人员和乡镇国土资源所负责人根据调查情况和结合实地状况，划定争议界线，并在地籍调查表上签字盖章。
（4）指界人在指界后，不在地籍调查表上签字盖章的，参照违约缺席指界规定执行。
9、两个或者两个以上使用者共同使用一处院落作为宅基地的怎么处理？
两个或者两个以上使用者共同使用一处院落作为宅基地的，由各使用人协商确定使用范围和界线，按协商结果，为各使用人划分宅基地宗地；各使用人协商同意为共用的，确定为宅基地共同宗地，各使用人为共同使
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用人。各使用人协商未果，又不同意共同使用，且与四邻无争议的，确定为争议宗地。
10、对城市规划区内与规划区外的农民住宅有什么不同要求？
对城市规划区内的农村村民住宅建设应当集中兴建村民住宅小区，防止在城市建设中形成新的“城中村”，避免“二次拆迁”。对城市规划区范围外的农村村民住宅建设按照城镇化和集约用地的要求，鼓励集中建设农民新村。在规划撤并的村庄范围内，除危房改造外，停止审批新建、重新、改建住宅。
11、对农村存在的违法宅基地和集体建设用地问题如何处理？
违法宅基地和集体建设用地必须依法依规处理后方可登记。对于违法宅基地和集体建设用地，应当查明土地历史使用情况和现状，对符合土地利用总体规划与村镇规划以及有关用地政策的，经有批准权的单位批准并依法补办用地批准手续后，准予进行登记发证。
12、城镇居民能否到农村购置宅基地？
严禁城镇居民在农村购置宅基地，严禁为城镇居民在农村购买和违法建造的住宅发放土地使用证。
13、农村集体建设用地如何确权登记发证？
村委会办公室、医疗教育卫生文化等公益事业和公共设施用地、乡镇企业用地及其他经依法批准用于非住宅建设的集体土地，应当依法进行确权登记发证，确认集体建设用地使用权。将集体土地使用权依法确认到每个权利主体、凡依法使用集体建设用地的单位或个人均应申请确权登记。
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对于没有权属来源证明的集体建设用地，应查明土地历史使用情况和现状，认定合法使用的，由村委会出具证明并公告30天无异议的，经乡（镇）人民政府审核，报县级人民政府审批，确权登记发证。
14、农村集体土地确权登记发证是否包括“小产权房”的建设用地也可以发证？
在这次农村集体土地确权登记发证工作中，党中央国务院、省委省政府、国土资源部、财政部、城乡建设部、农业部等部门出台的文件政策不仅都没有涉及对“小产权房”的建设用地可以发证的问题，同时，要求严格禁止对违法用地未经依法处理就登记发证。对于借户籍管理制度改革或者擅自通过“村改居”等方式非经法定征收程序将农民集体所有土地转为国有土地、农村集体经济组织非法出让或出租集体土地用于非农业建设、城镇居民在农村购置宅基地、农民住宅或“小产权房”等违法用地，一律不得在农村集体土地确权登记发证中进行登记发证，严禁将“小产权房”等违法建设用地通过登记合法化，凡是不依法依规进行集体土地确权登记发证或登记发证不规范造成严重后果的，将视情节严肃追究有关单位和人员的责任。
15、此次农村集体土地确权登记发证，发放的宅基地使用权证是免费的吗？
此次农村集体土地确权登记发证工作其中一个指导思想就是惠农、便农、利农，为了贯彻落实不增加农民负担，宅基地使用权证是由政府统一购置，免费发放的。
集体土地征收立法难点交织 篇6
集体土地征收征用乱象有望得到抑制。8月23日下午，中共中央政治局第三十一次集体学习，研究主题就是完善中国土地管理制度。国土资源部日前透露，继《国有土地上房屋征收与补偿条例》之后，《集体土地征收征用条例》（下称“《条例》”）开始起草。
与此同时，《土地管理法》亦在修订之中。最新消息是，在8月7日北京大学宪法与行政法研究中心主办的“城乡规划、土地征收与农民权利保障学术研讨会”上，国土资源部党组成员、国家土地副总督察甘藏春表示，当前土地管理法的修改重点是保障农民的土地权利。
甘藏春认为，《土地管理法》的修改是要处理好重要战略机遇期的背景下，不使耕地过多过快地流失，同时还要同保障农民合法权益之间形成互动平衡的关系。
中国法学会行政法学研究会副会长、北京大学法学院教授姜明安对《中国新闻周刊》说，“集体土地征收征用属《土地管理法》修订的重要内容，在《土地管理法》修订过程中提出制定《条例》，不排除是由于法律修订难度过大，所以先抽出部分内容制定行政法规的动因考虑。由此以应对当前矛盾突出的集体土地征收征用问题”。
不得已的选择？
“集体土地征收征用领域问题突出，制定《条例》有现实的需要。”姜明安说。
早在《国有土地上房屋征收与补偿条例》制定时，集体土地与集体土地上房屋的征收已为法学界所关注。
中国经济多年快速发展以及城市化进程中，尽管国有土地房屋拆迁广受关注，但集体土地与集体土地上房屋的征收征用问题一直存在。
北京才良律师事务所主任王才亮律师的主要业务是征地拆迁案件，他告诉《中国新闻周刊》，集体土地征地拆迁案件近年来节节攀升，目前已占律所承接征地拆迁案件的六成。
王才亮说，行政命令强行介入集体土地征收征用的现象屡禁不止。本世纪初他曾接到杭州西溪湿地集体土地征收方面的案件，这一项目被时任西湖区区长的许迈永力推并成为许的政绩工程。为了征地，当地相关部门以一纸命令将行政村强行“撤村建居”。土地所在的蒋乡村党委和乡政府则以停止工作、行政处分和辞退为要挟，要求下属机关、企事业单位工作人员，做好亲戚动迁工作。
由于拆迁补偿款远低于市场价，最终导致农民上访，为许迈永日后获刑埋下此一方面的注脚。
北京大学法学院副院长王锡锌教授在接受《中国新闻周刊》采访时说，去年上书全国人大常委会建议审查拆迁条例后，他所主持的北大公众参与研究与支持中心收到几千封相关信件，其中70%～80%均为集体土地征收方面的案件。“这些案件主要集中在两个方面，一是乱征收、非法征收情况突出；再就是集体土地补偿标准比较低，农民反应非常强烈。”
今年初，国务院常务会议通过《国有土地上房屋征收和补偿条例》，该条例并未涉及集体土地与集体土地上房屋的征收征用。有学者认为，城市房屋拆迁高潮已经过去，当前突出的矛盾恰恰在于集体土地领域。
不过，国务院总理温家宝在通过《国有土地上房屋征收和补偿条例》的时候表示，要抓紧对土地管理法有关集体土地征收和补偿的规定作出修改。此后4月5日举行的国务院第四次廉政工作会议上，温家宝亦重申了这一要求。
在8月19日国新办举行的新闻发布会上，国家土地副总督察甘藏春称，《土地管理法》的修改工作开始启动，国务院法制办正组织包括国土资源部在内的七部门开展《土地管理法》调研，力争在较短的时间里完成《土地管理法》的修改，通过法制来推进土地管理的改革。
《中国新闻周刊》获知，最近一次调研是在7月下旬。该法起草领导小组组长、国务院法制办公室主任宋大涵，领导小组副组长甘藏春，率调研组赴浙江、安徽、黑龙江、吉林等地专题调研《土地管理法》修订工作。
既然已经启动《土地管理法》修订，为何要推出《条例》？多次参与土地相关法律调研工作的姜明安说，不排除《土地管理法》修订出现困境，先期将单独起草《条例》，以应对矛盾突出的集体土地征收征用问题。
难点交织
在学界看来，即便单独就集体土地征收征用制定条例，面临的难点亦十分突出。
姜明安说，“单独起草《条例》，与现存的《土地管理法》之间的关系如何处理？是依据现行的《土地管理法》还是超越这部法律？如果不超越，《条例》起草出来也没有意义。如果要超越，那如何解决行政法规与法律冲突的难题？”
在姜明安看来，至少集体土地与集体土地上房屋在征收征用的方式以及补偿标准是需要解决的两大难题。征收方式上，是一律由国家征收还是采用与农民协商交易方式取得目前仍存有极大的争议。补偿标准上，由于集体土地的征收征用并未形成市场，标准难以确定。
姜明安透露，即便是在《土地管理法》修订领导小组内部，对这个问题也在慎重考虑之中。
“可以参考的是《国有土地上房屋征收和补偿条例》的标准。国有土地尽管拆迁的是城市房屋，但实际征收的是国有土地使用权，故有参照可能，但以此为参照价格会偏高，因为集体土地区位不同，其价格高低相差悬殊。单按照市场价格，那么是按集体土地现在的市场价格还是开发建设后的市场价格，也存在争议。”姜明安说。
中国土地学会法律委员会副主任、中国人民大学法学院副院长龙翼飞认为，目前征收权限具体如何确定，集体土地征收要不要市场化运作，以及补偿标准如何确定是《条例》起草的三大难点。
一方面立法难点交织，另一方面，法律的缺失也让各级政府头疼。由于没有统一的立法规范，各地纷纷出台地方立法甚至政府文件进行集体土地征收征用。江苏无锡在2004年底以政府规范性文件的形式制定了《无锡市市区集体土地房屋拆迁管理办法》，对“拆迁补偿安置”做了具体的规定。
杭州市则早在1997年就以地方法规的形式出台了《杭州市征用集体所有土地房屋拆迁管理条例》，详细规定了“拆迁管理”、“住宅用房拆迁”“非住宅用房及其他拆迁”，是一部名副其实的“拆迁法”。
王才亮告诉《中国新闻周刊》，类似地方立法共同特点是对征收的集体土地补偿标准过低。这些地方性法规或政府规章多与《立法法》冲突。《立法法》规定“对非国有财产的征收只能制定法律”，这就意味着集体土地的征收征用上，地方政府并无权限进行规定。
同样，王锡锌认为，“农村集体土地怎样进行征收，如何对农民的财产权进行法律保护非常重要。起草《条例》的法律依据并不明确，《物权法》规定不动产物权处分只能依据法律进行，通过行政法规予以规制并不符合《物权法》规定。”
王才亮认为，部门立法难以逃脱部门利益窠臼。他将目前土地领域的诸多问题归结于管理体制的设置不合理。“将土地开发与耕地保护两大矛盾的功能同时赋予同一家行政机关，在两大目标之间自然会做出轻重选择，这是导致拆迁与土地财政的根源。”
集体土地使用权 篇7
1 农村集体土地使用权确立的理论依据
我国宪法规定了社会主义经济制度的基础是生产资料的社会主义公有制。即全民所有制和劳动群众集体所有制、土地作为一种最重要的生产资料，只能属于国家和集体所有。这种经济制度决定了我国法律上国家土地所有权和农村集体土地所有权的确立。集体土地所有权是指农村集体经济组织对属于集体所有的土地享有占有、使用、收益和处分的权利。但是，土地所有权的行使具有两权分离的特点，土地所有权的主体作为土地财产的所有者，其拥有自主使用和支配土地的权利，但在大多数情况下，土地所有者自身并不亲自占有、使用土地，往往出现两权分离，土地使用权由此产生。
土地使用权是指人们对土地依法加以利用，满足其生产、生活需求和获取收益的权利。土地使用权分两类，一类是土地所有权人对自己拥有的土地所享有的使用权，另一类是非土地所有权人依法对土地所享有的使用权。土地所有权人所享有的土地使用权，从传统民法理论上而言，称之为土地所有权权能中的使用权，它不是一项独立的权利，只是所有权的一项权能，是基于土地所有权自身而产生的一项权能。我国《物权法》第39条规定：“所有权人对自己的不动产或者动产，依法享有占有、使用、收益和处分的权利。”非土地所有权人所享有的土地使用权，是在特定情况下依法律规定或合同约定而产生的，并且从土地所有权之中分离出来，并独立于所有权的一项民事权利。
土地使用权作为一项独立的权利，既区别于所有权，也区别于土地所有权的使用权能，具有自身的特征。土地使用权是基于土地所有权而派生出来的一种权利，没有土地所有权就谈不上使用权，土地使用权人只能依照法律规定和合同约定，才可以获得土地使用权。土地使用权的这种派生性，决定了土地使用权从其内容到行使方式，必然要受到法律和合同的限制，其在享有一般物权权利的同时，又受到一定的限制，如土地所有权人可以根据法律规定和合同约定，限制土地使用权的享有年限、土地用途等。
土地使用权虽然派生于土地所有权，但并不从属于土地所有权，更不等于土地所有权。土地使用权的权利主体对土地享有排他的支配权，因而是一项独立的物权；同时，土地使用权是设立在他人所有土地之上的，是以使用和收益为主要目的的，因而是一种他物权、用益物权。土地使用权人依法享有的土地使用权对土地所有权具有对抗性，土地所有权人不得干预土地使用权人权利的行使。
我国实行土地的社会主义公有制，农村集体土地所有权的主体仅限于各种农村集体经济组织，但实践中需要使用和利用土地的人却不限于集体经济组织，通过土地使用权的确立，让那些不能成为土地所有权权利主体但却有能力从事土地开发利用的主体，通过土地使用权的取得而获得土地权利主体地位，这样土地的使用主体就从集体经济组织扩展至法人、非法人团体、公民以及外国的组织和个人等，有效地调动了各种社会资源，促进了土地的高效利用。
同时，我国《宪法》规定了集体土地所有权不能自由处分原则，然而社会经济发展、土地的有效开发利用，却需要土地能在不同使用者之间流转，这就使土地使用权制度的确立成为必要。只有让农村土地使用权依法流转，才能弥补土地所有权不能自由转让的不足，需要使用土地的人可以根据自己的意愿依法取得土地使用权，享有土地使用权的人不再需要利用其享有使用权的土地时，可以依法转让自己的土地使用权，发挥土地资源物尽其用的功能。
正是基于前述现实需求及理论上的可行，我国集体土地使用权的确立才有了客观基础，并通过法律的形式将非土地所有权人所享有的土地使用权确定下来，建立了农村集体土地使用权制度。1986年颁布的《民法通则》第80条规定：“国家所有的土地，可以依法由全民所有制单位使用，集体所有制单位使用，国家保护它的使用、收益的权利；使用单位有管理、保护、合理利用的义务。”《土地管理法》第9条规定：“国有土地和农民集体所有的土地，可以依法确定给单位或者个人使用。”这些规定，是我国土地所有权和使用权相分离的基本法律依据。
2 我国农村集体土地使用权的形式
自1978年始我国对农村集体土地实行了土地所有权与使用权的分离，呈现了以下几种土地使用权形式。
一是宅基地使用权。宅基地使用权是指农民集体组织中的成员依法取得农民集体所有的土地用于建造房屋，居住使用的权利。《物权法》第152条规定：“宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利，有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施。”《土地管理法》第62条对农村宅基地使用权也加以具体规定。可见，根据我国法律规定，农村居民获得宅基地使用权用于住宅建设，应当符合乡（镇）土地利用总体规划，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市人民政府规定的标准。且农村村民不得买卖或以其他形式非法转让宅基地，农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。宅基地上的房屋、厂栅、猪圈、厕所、竹木等归农民所有。
二是自留地、自留山使用权。自留地、自留山是新中国成立后实行农业合作社时采取的由农村集体分配给其成员长期使用的土地或山地。自留地主要用于种植农作物，自留山主要用于种植果木。自留地、自留山使用权形式自确立后一直保持下来，并为我国宪法所确认。我国《宪法》第8条明确规定：“农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。农村中的生产、供销、信用、消费等各种形式的合作经济，是社会主义劳动群众集体所有制经济。参加农村集体经济组织的劳动者，有权在法律规定的范围内经营自留地、自留山、家庭副业和饲养自留畜。”
三是土地承包经营权。土地承包经营权是指农民集体经济组织的成员对农民集体所有的土地依法承包经营，用于从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产的权利。根据我国法律规定，土地承包经营人一般是集体经济组织的内部成员，对本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营的，必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民会议代表的同意，并报乡镇人民政府批准。《物权法》第125条规定：“土地承包经营权人依法对其承包经营的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的权利，有权从事种植业、林业、畜牧业等农业生产。”《农村土地承包法》第3条规定：“国家实行农村土地承包经营制度。农村土地承包采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式，不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地，可以采取招标、拍卖、公开协商等方式承包。”
四是乡镇企业和乡村公共设施和公益事业建设用地使用权。集体土地建设用地使用权是指农民集体和个人进行非农业生产建设依法使用集体所有的土地的权利。《物权法》第151条规定：“集体所有的土地作为建设用地的，应当依照土地管理法等法律规定办理。”《土地管理法》第59条、第60条、第61条对乡镇企业和乡村公共设施和公益事业建设用地使用权的取得与使用加以具体规定。即乡镇企业、乡（镇）村公共设施、公益事业、农村村民住宅等乡（镇）村建设，应当按照村庄和集镇规划，合理布局，综合开发，配套建设；建设用地，应当符合乡（镇）土地利用总体规划和土地利用年度计划。农村集体经济组织使用乡（镇）土地利用总体规划确定的建设用地兴办企业或者与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业的，应当持有关批准文件，向县级以上地方人民政府土地行政主管部门提出申请，按照省、自治区、直辖市规定的批准权限，由县级以上地方人民政府批准。
按照《土地管理法》的规定，集体所有建设用地的使用情形分为三类：第一，兴办乡镇企业；第二，乡、村兴建公用设施，用于公益事业；第三、农村村民建设住宅自住使用。同时，确定集体所有建设用地，必须坚持五个使用原则：第一，应当符合乡（镇）土地利用总体规划；第二，符合土地利用年度规划；第三，符合村庄和集镇规划；第四，坚持合理布局，综合开发，配套建设原则；第五，涉及农用地转为建设用地的依法办理农用地转用和用地审批手续。
同时，根据《土地管理法》的规定，农民举办乡村企业，或乡、村兴建公用设施，用于公益事业需要占用集体所有的土地的，除经农民集体同意或决定外，还必须由土地使用者向土地所在地的县级人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请，由县级人民政府登记造册，核发集体土地使用权证书，确认建设用地使用权。
3 我国集体土地使用权的改革
改革开放后，中国面临经济发展必须要利用土地资源的问题，而根据前文所述，1982年《宪法》第10条第4款规定，任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地。这就出现了客观上的困难，根据宪法原则，土地资源根本无法进入市场领域去开发利用，如果这一困局无法打破，则改革根本无立“足”之地，中国经济的改革必须从土地使用权制度的改革试水。
对于集体土地使用权制度的改革，可概括为两个阶段，第一个阶段是1986年颁布的《民法通则》，将发端于上世纪70年代末的农村家庭联产承包责任制，用法律形式将其界定为土地承包经营权，首次将农村土地使用权从人民公社体制下农村土地所有权与使用权高度统一的体制下分离出来，开创了改革开放后我国农业实践中土地制度的改革，之后通过一系列法律文件逐步明确并完善，使得这一改革成果在立法制度上得以体现。《民法通则》第80条第2款规定：“公民、集体依法对集体所有的或者国家所有由集体使用的土地承包经营权，受法律保护。承包双方的权利和义务，依照法律由承包合同规定。”第81条第3款规定：“公民、集体依法对集体所有的或者国家所有由集体使有的森林、山岭、草原、荒地、滩涂、水面的承包经营权，受法律保护。承包双方的权利和义务，依照法律由承包合同规定。”可见，《民法通则》以民事基本法的形式确立了土地承包经营权。
2002年颁布的《农村土地承包法》吸取了长期以来关于农村土地承包经营的有关实践、政策以及理论研究成果，对土地承包经营权的取得、流转的原则、流转合同、争议解决等方面作了全方位的规定，是调整农村土地承包关系最全面的法律。2007年3月通过的《物权法》，则确定了土地承包经营权的用益物权性质，该法第125条规定：“土地承包经营权人依法对其承包经营的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的权利，有权从事种植业、林业、畜牧业等农业生产。”《物权法》的这一规定，无疑强化了对土地承包经营权的法律保护。可见，在我国农村土地改革初期，政策起着非常重要的作用，但随着社会发展以及政策本身所具有的不稳定性等弱点，对土地承包经营权进行法律化，以法律机制规范农村土地使用权制度，是我国土地制度改革的路径。
集体土地使用权制度改革的第二个阶段，严格意义上而言，尚处于探索阶段，并未在全国展开，只是在一些地方进行试点。其改革的焦点，集中于农村建设用地使用权的流转等方面，而国家也在政策层面逐步进行引导并确定一些地方开展试点工作。
2004年10月21日,国务院发布的《关于深化改革严格土地管理的决定》(国发[2004]28号)强调：“在符合规划的前提下，村庄、集镇、建制镇中的农民集体所有建设用地使用权可以依法流转”。
2006年9月5日，国务院发布的《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》(国发[2006]31号)再次强调：“农用地转为建设用地，必须符合土地利用总体规划、城市总体规划、村庄和集镇规划，纳入年度土地利用计划，并依法办理农用地转用审批手续”，“农民集体所有建设用地使用权流转，必须符合规划并严格限定在依法取得的建设用地范围内”。
随着国务院这两个文件的发布，各地关于农村土地使用权改革逐步展开，出现了几种典型模式。广东率先以地方立法方式探索推进农村建设用地使用权的流转，江苏、浙江、上海以土地换社保等方式进行探索，重庆九龙坡区探索了用城市的社会保障换农村的承包地、用城市的住房换农村的宅基地的办法，北京、山东等地也在积极探索解决小产权房的问题，深圳市土地制度的改革也在同步进行，等等。
谈到这里，我们可以看出，1988年的《宪法》修正案，关于土地使用权流转，没有区分国有和集体，也就是说，土地使用权的流转，并不仅限于国有土地，同年修订的《土地管理法》，同样明确“国有土地和集体所有的土地的使用权可以依法转让”，但如何转，转让的具体办法，以授权方式由国务院另行规定。这表明，我国宪法及《土地管理法》在确认土地使用权流转制度时，对农村土地使用权流转的问题，在制度设计上是并行的。迄今为止，我们并未发现禁止农村集体土地使用权流转的法律规定。
1990年5月19日国务院颁布了《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，按照所有权与使用权分离的原则，就城镇国有土地使用权实行出让、转让制度，进行了具体规定，明确了土地使用权出让、转让、出租、抵押、划拨土地使用权等各项内容。1994年7月5日中华人民共和国第八届全国人民代表大会常务委员会第八次会议通过了《城市房地产管理法》，对国务院《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》规定的国有土地使用权出让、转让、出租、抵押、划拨制度完全吸纳，以法律的形式确定了国有土地使用权流转的一系列制度。
可见，根据《土地管理法》第2条“国有土地和集体所有的土地的使用权可以依法转让。土地使用权转让的具体办法，由国务院另行规定”的规定，围绕国有土地使用权转让，先后形成了一系列的法规体系，并最终将这种权益上升到了用益物权高度，由我国的《物权法》加以规定，彰显了对这种财产权益的充分保障。但对农村集体土地使用权的相关立法规定，在国务院立法层面尚未完成，一直停留在地方性立法中。以广东为例，为加强国家对集体建设用地的管理，合理利用土地，规范集体建设用地使用权流转市场秩序，促进经济可持续发展，根据国务院关于深化改革严格土地管理的决定，结合实际，广东省人民政府于2005年6月23日颁发了《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》（以下简称《办法》）。《办法》分总则，集体建设用地使用权出让、出租，集体建设用地使用权转让、转租，集体建设用地使用权抵押，土地收益，法律责任，附则共7章32条。作为“农民的资产”的农村集体土地将与国有土地一样，按“同地、同价、同权”的原则，纳入统一的土地市场。这项涉及农村经济体制和农民切身利益的改革，将允许在土地利用总体规划中确定并经批准为建设用地用途的集体土地进入市场，其方式可以是出让、出租、转让（含土地使用权作价出资、入股、联营、兼并和置换等）、转租和抵押，广东因此成为全国第一个在全省范围内推行集体建设用地使用权流转的省份。
2013年9月初，各种媒体纷纷报道一份事关农村土地改革进程的重要文件——《关于开展农村集体经营性建设用地使用权流转试点工作的指导意见》，该文件已下发至河北、辽宁、吉林等18个省征求意见，先不说该消息是否准确，但目前国土资源部推行的集体土地确权、流转试点等工作，都是在现行法律框架内进行，并且通过不断地推行逐步让集体土地使用权制度得到真正实现，发挥其应有价值。
综上所述，从1950年的《土地改革法》，到1986年的《土地管理法》，我们可以清晰地看到中国农村集体土地制度改革过程中土地所有权与土地使用权发展的历程。在这个历程中，虽然因改革试验的需要，存在着借助公权干预完成土地所有性质的转变及地方立法挑战宪法的情形，但中央人民政府都在较短的时间内，较好地矫正了相关行为，逐步为土地财产权利的建立及完善做着各种尝试。
然而，令人遗憾的是2007年《物权法》的出台，却将新中国成立后逐步形成并建立的土地财产权利进行了“颠覆”，原本人们期待的土地使用权财产权利，能够以物权的方式被法律规定，该法却专章以“建设用地使用权”方式把国有土地使用权出让及流转的权益内容加以规定，并以用益物权的形式界定了“建设用地使用权”的性质，以“建设用地使用权”取代了原有的土地使用权的概念，且将建设用地使用权仅限于国有土地上生成的权益。《物权法》的这种规定，表面上看是一种进步，实际上是中国在财产权益入法过程中的一大倒退。这种倒退表现在两方面，一是将长期以来逐步形成的“土地使用权”财产权益概念被狭隘地以“建设用地使用权”概念所取代，二是在土地使用权物权化时把农村集体土地使用权人为割裂出去，排除在用益物权的范畴之外，因为，宅基地使用权、土地承包经营权都仅是农村土地使用权的一个方面，不能因为《物权法》中有了他们的地位而否定集体土地使用权的地位，同时，《物权法》没有赋予农村集体土地建设用地使用权用益物权的法律地位，使万众瞩目的农村集体土地建设用地使用权的流转无上位法的支撑。将农村集体土地使用权流转立法的推进，置于尴尬境地。
为此，根据2013年11月12日中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》精神，要推进建立城乡统一的建设用地市场，在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价，在法律层面上必须着手进行《物权法》的修订，将集体土地使用权的用益物权体系加以完善。
参考文献
[1] .陈小君.农村土地法律制度研究——田野调查解读.中国政法大学出版社.2004
农村集体土地的使用权保护 篇8
关键词：农村集体土地,土地使用权,保护土地使用权
1 引言
我国农村土地承包责任制从20世纪70年代末开始出现并推广实行, 到现在已有20年的历史。农民土地使用权问题是农村的市场化和现代化的关键, 也是影响整个中国的市场化和现代化进程的非常重要的因素。因此要妥善解决农民土地使用权的保护问题。
土地使用权是指全民所有制单位、集体所有制单位、其他组织或个人依照法律规定, 对国家所有的或集体所有的土地、森林、草原进行占有、使用、收益的权利。纵观现行土地使用权制度, 可以按使用目的的不同, 划分为以下几类:城镇国有土地使用权, 国有耕地、林地、草原的使用权, 承包使用权, 宅基地使用权等。农民土地使用权主要是指农民的土地承包经营权和宅基地使用权。
承包经营权是指农民对农民集体所有和国家所有的依法由农民集体使用的耕地、林地、草地, 以及其他依法用于农业的土地的承包经营权。2003年3月1日生效的《中华人民共和国农村土地承包法》, 赋予了农民长期而有保障的土地承包经营权力。该法案第一次从法律上界定了农民在长达30～70年的承包期内, 拥有承包土地的使用权、经营权、收益权、收益处置权和使用权的转让权或流转权等。
从上述规定来看, 农民土地使用权是清楚完整的权利, 体现了农民是土地的真正主人的立法意图。然而, 它的真正实现还需要其他相关联的法律权利和法律义务的规定协同作用。
2 农村集体土地使用权现状
(1) 农村集体组织以集体土地使用权作价入股、联营的方式兴办乡镇企业, 乡镇企业间的兼并、合并、重组和股份制改革而发生使用权人变化。土地实际的处分权落在了基层干部即县、乡、村干部的手上。于是, 这些基层干部就常常以“合理合法”的“集体所有”的名义, 随意处分土地, 随意侵占农民的土地。农民不能真正获得所有者权利, 也不懂得珍惜这些权利, 更没有能力去与强势集团抗争来保护土地所有者的权利。于是, 在“集体所有”的名义下, 包括县、乡、村在内的地方政府, 在土地问题上, 事实上形成了“利益共同体”。其结果是, 实施了几年的“最严厉的土地保护政策”, 丝毫未能遏制住滥占土地的势头。以至于《农村土地承包法》在一些地方成为一纸空文。据统计, 7 年来全国有近亿亩耕地被征用, 有4 000多万农民成为“务农无地、上班无岗、低保无份”的“三无农民”。农民失去了土地, 农民土地使用权也成了空中阁楼。
(2) 因农业结构调整, 致使农村土地承包经营权发生转移。尽管农民有《农村土地承包法》, 但实际上掌握了土地所有权的乡 (镇) 、村、组干部也有“集体所有”、“发包方”的强大武器。因此, 这些人就借“集体所有”之名干涉农民的自主经营权, 无偿收回或非法转让、出租农民承包的土地, 违背农民意愿强行进行土地流转等, 也借“集体所有”之名随意调整土地承包期。国家规定土地的承包使用期在延长15年的基础上再延长30年不变。而在现实生活中, 农民的土地承包期不断地被调整。“三年一小调, 五年一大调”。频繁的调整, 使土地经营周期人为缩短, 不利于对土地保护, 不利于农民投资和经营, 却有利于强势集团利用土地以权谋私、以权寻租, 从中渔利。因为承包期越短, 对所有者越有利。值得注意的是, 侵犯农民土地承包权益的案件, 随着经济形势的起伏而呈现出周期性变化的规律。于是, 农民单访或群体上访案件居高不下, 成为时下影响社会稳定与发展的重大难题。
(3) 近郊农民的宅基地以出租、抵押、转让而使得使用权人发生变动。我国宪法规定了保护合法私有财产和征用补偿的基本原则, 但是国家立法机关至今尚未制定关于农村征用补偿的专门法律, 以调整征用补偿法律关系。土地管理法第47条涉及征用补偿问题, 对土地征用的补偿费、安置补助费的规定比较明确, 有具体的计算标准。但对宅基地使用权连同以房屋为主的农民私有财产权则没有明确规定, 它们仅被包含在“附着物”之中, 根本没有作出具体补偿标准。在现行处理农民这些私产中除了极为少量的法律涉及此问题外, 主要是参照由国土资源部、建设部、各级地方政府部门发布的行政规章及文件来干预和处分在征用过程中涉及的农民私产。由于制定征用 补偿标准的权力层层下放, 各自为政, 导致补偿标准高低无据, 随意性极大。而且各级政府在征用补偿法律关系中, 集规则制定者、参与者、裁判员与处罚机关等多种身份于一身。农民的公平受偿权利至少从法律及程序上受到不当限制。由于缺乏法律对农民私产的征用补偿法律关系的界定和规制, 有的地方由镇政府与村组签订《土地征用协议书》, 协议中不仅处分了农民的土地承包经营权、宅基地使用权, 而且“打包”顺带处分了农民的房屋、树木、青苗等私产。
现行的土地法律和政策对于农村集体土地使用制度特别是集体建设用地使用有较多限制, 行政干预也多, 但一味地禁止和限制而忽视客观存在的实际要求, 不但难收实效, 也对市场经济的发展不利。在当前市场经济发展日趋成熟的条件下, 正视农民集体土地所有权, 推行集体土地有偿使用制度的改革, 建立健全农村集体土地使用权合理、规范的流转途径已迫在眉睫, 需要在法律法规和政策制度方面予以创新。
3 完善农村集土使用权的措施
3.1 在法律和制度方面进行创新
农村集体土地所有权的不完全性从根本上讲是国家意志在立法上的表现。它体现了国家对土地资源以及土地市场的垄断。但垄断是不宜于市场经济发展的。因此, 在当前社会主义市场经济条件下, 应在法律上重新确立集体土地在各项权力上的内容和赋予更完善权力行使能力, 在倡导国家在土地市场占主导地位的同时, 将集体土地使用权纳入有形的土地市场。这些都有待于在法律规范、政策制度方面进行创新。实践证明, 由行政审批制度决定的土地出让方式, 难于达到“严格保护耕地”的目的。因为一些地方政府为追求GDP会“攻关”审批机关, 其手法可以说是五花八门。而掌握着土地生杀大权的行政审批部门, 则借机实现其寻租行为。这段有关“现代产权制度”的话语, 揭开了在“土地使用权”主体混沌不清的情况下, 地方政府与农民就“土地问题”的争议为何愈演愈烈, 而滥占耕地、侵害农民的土地权益的行为几乎无法遏制的谜底。
3.2 明确农民土地使用权利
科学的界定农村集体土地所有权主体, 在此基础上建立严谨的组织结构和明晰具体的产权形态、完善的收益分配制度, 这是推行农村集体土地“资产化、产业化”政策的前提, 是农村集体土地有偿使用、合理流转的前提。由于土地使用权与土地所有权的密切联系, 要进一步明确农民土地使用权利, 必须将两者结合起来考虑;第一是明确集体所有权;第二是明确土地使用权。明确所有权, 就是清晰化所有权, 要将集体所有权的各项内容都用立法加以明确规定, 即将所有权的具体归属、权能、权能实现等“内涵”与“外延”都明确化。所有权不明确, 使用权就不能明确起来。一些学者强调了土地使用权, 却忽略了集体所有权, 这样是难以达到有效保护土地使用权的。明确所有权, 不是强化所有权, 而是淡化所有权, 要特别强调不能以“集体”、“少数服从多数”等名义, 侵犯个体合法的土地使用权。有的学者建议取消土地的集体 所有制, 实行土地私有制, 但实证的数据并不支持我国目前从根本上改变土地政策或实行土地私有化。作为农业大国, 我国农村目前基本上没有社会保障体系, 土地的公有制可以保证每位农民都有一份土地, 外出打工的农民一旦没有了工作, 还有一份土地可以养活自己, 不至于完全失去依靠, 这对社会的稳定和经济发展都非常重要。而且, 实行土地私有制还将面临政治意识形态等障碍。所以, 目前我国还不宜实行土地私有制。我们需做的是应进一步明确土地使用权。除了明确使 用权、经营权的“内涵”与“外延”, 权利与义务, 与所有权之间的相互关系以及土地承包经营权的性质及权能结构等内容外, 还要明确一点, 即让农民享有“四权”统一的土地使用权, 即承认农民拥有物权性质的土地使用权, 包括占用、使用、收益和处分四权。处分权包括对使用权的转让、出租、入股、抵押等。
明确农民的土地使用权利: (1) 有利于减少现行土地产权关系中的不稳定因素, 如发包方随意改变农民的土地承包权, 随意转让转包农民的承包地等。 (2) 有利于增加 国家对农民的产权保护, 使农民的利益不致因土地流转而受到损害。 (3) 有利于促进土地产权市场化流转, 提高农地的利用效率。 (4) 有利于保护耕地, 防止腐败和土地寻租行为, 推进县乡机构改革。
3.3 构建农村集体土地使用权政策制度
(1) 根据土地利用总体规划, 严格控制土地用途、用地规划, 并建立报批, 逐项审查的“流转”程序。
(2) 显化集体土地资产价值, 对加入“流转”的特别是城市规划区内的农村集体土地非农建设用地应权属清楚、四至明确, 并进行土地评估, 制定出参考地价标准。
(3) 允许农村集体经济组织以企业公司或股份公司的形式, 以土地资本入股的方式投入国家基础设施建设, 如高速公路建设, 与旧城改造相关的房地产开发等按所占股分的份额, 享受收益分配和其它权益。
(4) 在城市化进程中国家对集体土地具有优先购买权。即政府对农村集体土地不再实行“征用”, 改为“购买”, 对农民不再进行人员安置, 只转变户口。具体的安置由壮大后的农村经济组织进行。
(5) 对农村集体土地作税制上的调整, 增大税收力度。
4 结语
土地出让、转让是随着我国土地有偿使用制度的确立和市场经济迅速发展而出现的新型法律关系, 尽管这几年国务院、各省制定颁布了一系列房地产法规, 但这方面的法制仍很不健全, 许多新情况、新问题层出不穷, 有待于我们不断地调查研究, 总结经验, 提出解决问题的办法和途径, 为立法提供依据, 为市场经济更好地服务。
参考文献
[1]陈华彬.物权法原理[M].北京:中国人民大学出版社, 2006.
[2]第九届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议.农村土地承包法[R].北京:第九届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议, 2002.
[3]中华人民共和国国务院.中华人民共和国土地管理法实施条例[R].北京:中华人民共和国国务院, 1998.
集体土地使用权 篇9
1. 农村集体土地使用权流转过程中隐含问题
农村的集体土地中的农用地在不改变土地用途的情况下, 按照《农村土地承包法》规定进行。但是农用地转为建设用地目前只能通过国家征收, 现行《土地管理法》禁止农村集体所有土地使用权流转用于非农业建设。中国的城乡二元结构, 土地国家所有与集体所有“两种产权”形成了两个分割的土地市场。上个世纪80年代开始, 经济发达地区随着城市和农村城镇化不断发展, 集体建设用地资产性质逐渐显现出来, 以出让、转让、出租和抵押等形式自发流转集体建设用地使用权的现象屡有发生, 在数量上和规模上有不断扩大趋势, 集体建设用地隐形市场实际上就客观存在。一是随着企业发展的自身要求, 企业间合并、兼并、重组及股份制改造改组, 出现了集体建设用地使用权的转让;二是乡镇、村级集体经济组织为发展经济, 以集体建设用地使用权作价出资或入股、联营形式兴办内引外联企业;三是因企业间债权债务等原因, 司法裁定造成的集体建设用地使用权的转移;四是利用闲置的集体建设用地进行出租;五是近郊农民的宅基地以出租、抵押、转让而使得使用权人发生变动, 即集体土地使用权随农民住宅转让、出租等。不仅乡镇企业用地随着企业改制普遍流转, 农村宅基地也随房屋买卖或出租等进行流转。广东、浙江、江苏、上海等地, 为了解决国有建设用地不足和农民参与工业化、城市化进程等问题, 城市郊区、县城、中心集镇, 大量的企业使用集体土地, 使得集体建设用地进入市场成为事实。珠江三角洲地区尤为突出。据统计, 珠三角地区通过流转的方式使用农村集体建设用地实际超过集体建设用地的50%, 在粤东、粤西及粤北等地, 这一比例也超过20%。从现实中不难发现, 在农村集体建设用地流转过程中, 工业化、城市化是农村集体土地流转的外在推力, 土地利用收益分配机制不合理是集体土地使用权流转的内在动力。随着社会经济的快速发展, 农村集体土地使用权的流转一直处于比较尴尬的地位, 羁绊和制约经济的发展。
2. 地方政府滥征用农村集体耕地
国务院在2004年10月28日下发了《关于深化改革严格土地管理的决定》, 第一次明确提出“在符合规划的前提下, 村庄、集镇、建制镇中的农民集体所有建设用地的使用权可以依法流转。”虽然农村土地流转现象已经十分普遍, 但农村土地的流转在试点过程中出现了不少不规范问题。有两个薄弱环节:一是没有《农村土地流转法》。由于农村集体用地制度不完善, 具体征用程序操作不规范, 导致农民土地权益受损、违规用地的现象时有发生。二是我国现行土地征用制度对被征土地补偿标准和对失地农民的安置措施存在缺陷。流转过程的价格随意性大, 征地价格偏低, 如何流转基本上由地方政府所垄断, 个别政府官员为征
地大户跑路子、拿回扣, 对农民补偿不到位等损害农民利益的现象时有发生。虽然在《土地管理法》中明确规定了土地征用的补偿标准, 如被征土地补偿费按该耕地被征用前3年平均值的6~10倍补偿, 安置补助费按耕地被征前3年平均值的4~6倍补偿。二者总和不得超过土地被征前3年平均值30倍。但是此标准是计划经济时代的, 与目前我国社会主义市场经济严重脱钩。例如, 河南省某县为招商引资, 把几百亩的耕地以每亩300元的低价租赁给某大型企业, 从而使该县农民的集体利益损失巨大, 而失去土地的农民得到的补偿却是杯水车薪。总之, 不规范用地的直接后果是造成我国耕地面积的急剧缩小, 并且已经产生了影响, 据统计报道, 我国现有耕地逼近18亿亩的红色警戒线, 耕地减少的趋势却仍在继续, 由此形成的数千万失地农民也给社会的安定与发展带来巨大的潜在隐患。
3. 我国农村宅基地管理亟待整治
具体表现在农村宅基地分布松散, 布局不合理, 严重浪费了土地资源。很多城市市民几代居住城市, 农村的老宅依然存在, 几近荒芜。而有的农民在农村竟然有多处宅基地, 且面积巨大。随着我国经济的飞速发展, 大量农村人涌入城市, 从而造成大量闲置民宅及空心村。据估计, 今后20年全国有1200万农村居民涌入城市。以目前我国居民人均用地153平米计算, 每年将有18万多平米的农村住宅闲置。另外, 在许多经济发达的地区农村宅基地私下流转现象很普遍, 据2004年《北京农民宅基地与房产制度研究》课题组对北京市朝阳、昌平和怀柔三个区各选择的1~3个村的典型调查看, 宅基地流转已占宅基地总数的10%左右, 有的甚至高达40%以上, 但是相关宅基地流转的法律法规的空白和滞后, 由此产生的宅基地产权纠纷也日渐增多, 扰乱了土地市场的正常秩序。
二、我国农村土地管理过程中何以问题多多
1. 农村集体土地管理制度的亟待完善
上述这些现象与现行农村集体建设用地管理制度存在一定的联系, 反映了市场经济条件下对集体建设用地使用权流转的内在需求, 有其深刻的合理性, 但管理制度的不完善又为农村集体土地流转过程中的违规行为披上“合法”的外衣。然而农村土地使用权的自发流转会引发诸多土地纠纷, 因为缺少合法性, 某些流转合同属《合同法》规定的无效合同。一些经营业绩不佳的企业钻法律或者管理制度的空子, 在合同期满之前, 故意不交租金, 诉讼时, 农民集体利益得不到保障, 从而引发纠纷。这种由于土地管理制度的不完善使农民集体利益蒙受损失的事件时有发生。
2. 地方政府追求政绩的“面子”工程
在我国土地管理方面, 政府处于绝对优势, 而农民则处于绝对劣势。某些地方政府为了政绩搞形象工程。例如, 个别政府官员为征地托关系、私自降低土地征用标准、拿回扣、强征、强收, 使农民敢怒不敢言。通常情况下, 由于政府为了实现自身政治、经济利益而将人民公共利益置之脑后, 是农村集体土地管理过程中出现问题的根本原因。其危害不仅仅是损害了广大农民群众的切身利益, 使农民失去土地, 减少生活来源与经济收入, 而且使蒙受损失的农民对地方政府产生不信任, 表现在对今后政府在土地管理上的行为不理解和不支持, 可谓“民心不可违”。
三、对我国农村集体土地管理中出现问题的几点对策
1. 制定相应的土地管理制度
严格立法监督, 做到有法可依。在农村基层组织中建立委员会, 对土地管理制度进行相应的完善, 加强对征用土地程序的审批, 规范土地征用制度, 坚决维护村民群众的知情权, 使之土地资源公开化、透明化、公平化。在土地管理制度的制订上寻找政府、土地使用者、农民群众间的利益结合点, 尽量做到合理化, 完善化。以土地用途为依据, 以市场为导向, 确立合理的土地流转价格和利益分配。要完善集体经济组织的运作机制, 加强资产管理, 将集体收益与村民经济利益联系起来, 保证村民对集体经济财产的拥有权, 保证集体经济稳定增值, 农民不断受益。
2. 地方政府官员应严格按照国家土地政策和法规办事
地方政府必须自觉重塑服务型政府形象, 党员干部和领导干部应当认真学习土地管理相关的规章制度, 提升农村干部的法律以及政治觉悟, 端正作风, 努力做到不折不扣, 依法办事, 依法行政, 合理运用人民群众赋予的权力。加强农村基层干部的廉政建设, 反腐倡廉, 防止个别村官为土地使用者开绿灯, 私自降低征用土地标准而吃回扣的现象发生, 严厉制止妨碍或者强迫农户依法对承包地进行流转的行为, 加强土地执法措施, 对违反国家土地政策和法规的人, 无论是党员、干部还是一般群众违规行为应严肃处理, 严厉打击违法占地行为, 坚决维护农户的合法权益, 保障社会的稳定。
3. 健全农村宅基地审批制度
要用战略眼光科学规划农村宅基地。应当完善现有农村宅基地规划和用地管理, 结合本地农村建设用地发展实际情况制定详细的村庄土地利用总体规划方案。宅基地面积要适当缩小, 布局要合理, 做到既保证当代人居住, 又能保证节约土地资源。对闲置的宅基地的流转要按照自愿、合法、有偿的原则进行, 充分保证农民的自主决策权, 同时严格规定宅基地使用者的条件, 严厉查处霸占宅基地者。对于有条件的地方, 特别是城市近郊农村可以建农村公寓楼, 实行农村公寓化管理。农民按一定的置换标准以其宅基地换取一套住房, 同时集体组织必须赋予农民房产权, 这样也就使闲置宅基地发挥了作用。对原村庄建设用地进行复耕, 节约出来的土地资源归集体经济组织所有, 集体经济组织把节约出来的土地整合后按一定的制度出让给土地使用者, 所得收益用于农村公共事业建设。
四、总结
马克思指出:“土地是一切生产和一切存在的源泉。”
我国是一个发展中的农业大国, 农民的最根本利益与土地密切相关。强化农村土地管理, 积极维护农民合法权益, 任重而道远。只有以科学发展观武装自己的头脑, 依法行政, 转变思想, 在保障农民合法权益的基础上, 促进经济快速、健康的发展, 才能够促进社会主义新农村建设, 全面实现小康社会。
参考文献
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集体土地产权制度改革 篇10
2008年10月,十七届三中全会首次提出“建立城乡统一的建设用地市场”;2013年11月,十八届三中全会再次提出“建立城乡统一的建设用地市场”,实行集体建设用地“与国有土地同等入市、同权同价”。再次明确了农村土地制度改革的方向,即打破城乡土地的“二元化”,构建城乡统一的土地市场。城乡土地权能的一致与否,是决定城乡土地市场统一或割裂的基础力量。[1]目前,我国集体土地与国有土地因其产权主体的不同而导致权能存在较大差异,这不仅是导致土地征用市场国家垄断、农村隐性土地市场大行其道、城乡土地市场割裂等一系列经济社会问题的根本原因,也是始终无法出台对国有土地和集体土地同样适用的转让程序、定价方式等规定的关键所在。只有当赋予农民集体完整的土地产权之后,才有可能打破政府对土地市场的行政垄断,使集体土地合法入市,建立城乡统一的土地市场。
杨贵青(2015)、刘连泰(2015)等学者认为,集体土地所有权作为一种财产权承载了太多的社会义务,应赋予集体土地所有权主体相应的占有、使用、收益和处分的权利。黄宝连(2012)、李明华(2015)、何传新(2016)等学者认为,土地制度改革是在土地确权的基础上实现的。施建刚(2012)、李景刚(2011)等学者则针对集体土地所有权主体的选择进行了分析。张晓云(2012)等学者认为应赋予宅基地使用权抵押、继承的权能。袁震(2012)等学者认为我国集体土地使用权流转的立法现状存在诸多不足,应在总结各试点地区经验的基础上完善相关法律法规。根据我国学者对土地产权制度改革的研究发现,农村集体土地产权制度改革的路径是在坚持集体土地所有制的基础上,明确农民的土地权利,实现土地使用权的流转。[2,3,4,5,6,7,8,9,10]在此思路下,本文选取浙江省、河北省及广东省三个集体建设用地流转状况处于不同发展水平的省份,比较其相邻集体建设用地与国有建设用地的价格差异。
2 不同产权建设用地价格对比
有学者指出,产权因素和区位因素是造成国有土地与集体土地价格差异的主要影响因素。[11]为了清晰地比较产权差异所造成的集体与国有土地价格差异,排除区位因素造成的影响,本文以浙江省、河北省、广东省为例,分别代表未进行试点地区、近年进行试点地区以及早期即进行集体土地流转且相关制度较完善的地区,选取相邻位置国有建设用地与集体建设用地交易价格进行对比。其结果如图1、图2、图3所示。
资料来源:中国土地市场网、中国土地动态监测系统。
由图1、图2、图3可知,在尽可能排除区位影响,只考虑产权因素影响的前提下,浙江省和河北省国有土地价格明显高于集体土地,浙江省国有土地与集体土地价格差异最大,广东省两种产权土地价格变化总体一致。究其原因,本文认为由于浙江省尚未出台任何关于集体建设用地流转的地方规定,导致其两种产权的土地处于两个市场之中,集体土地灰色市场大行其道,土地价格不能正确反映其价值;此外,不允许集体土地入市流转又会减少建设用地的供应量,从而导致国有土地价格升高。由图1可看出,浙江省国有土地价格明显高于其他两省。《河北省集体建设用地使用权流转管理办法(试行)》中第三条指出,“本办法所称集体建设用地使用权流转,是指在所有权不变的前提下,出让、出租、转让、转租和抵押集体建设用地使用权的行为”。除一句“在所有权不变的前提下”并未对集体土地所有权做出相应规定。所有权制度是产权制度的核心,只有在所有权明确的前提下规范其使用权才能发挥作用,因此河北省两种产权土地价格仍存在较大差距。在集体建设用地流转制度创新上,广东省一直走在我国前列,早在2005年即出台《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》,虽然此办法同河北省一样仅针对集体土地使用权,但是广东省的流转模式在不改变集体土地所有权的前提下,由集体经济组织集中土地、统一规划并出租给企业使用,集体成员直接享有股份分红权,避免了国家征地。这就赋予了集体土地与国有土地对等的所有权,因此如图3所示,广东省不同的产权的土地价格及其变化趋势基本一致。
通过以上对比,本文认为,作为我国集体土地入市、构建城乡统一土地市场最大障碍的产权制度,应在所有权制度改革的基础上完善使用权制度。鉴于此,下文将针对集体土地所有权和使用权提出改革的思路。
3 集体土地产权制度改革
现行集体土地所有权制度的缺陷主要体现在三个方面:集体土地所有权主体模糊、集体土地所有权客体不明确和集体土地所有权权能残缺。
3.1 集体土地所有权制度
3.1.1 集体土地所有权主体模糊
集体土地所有权主体模糊一直以来都是影响集体土地入市流转的制度缺陷之一。由我国《宪法》《土地管理法》《物权法》以及《民法通则》等可知“农民集体”是农村集体土地的所有者,其作为土地所有权主体的形式分为三类,分别是乡(镇)集体经济组织、村集体经济组织或村民小组集体经济组织。学界对此普遍质疑,我国在立法上对集体土地所有权主体的界定不清晰,这三种主体均是松散的农民群体,虽然在法律上被授予了集体土地所有权主体的资格,但是并不具有独立享有民事权利和承担民事义务的能力。本文认为,这种质疑既有其合理之处,又不完全准确。其合理之处在于,目前我国大部分地区的集体经济组织已名存实亡,不再具备实际经营管理土地所有权的能力。其不准确之处在于,造成这种现象的原因,并非在法律层面上对集体土地所有权主体的表述不够明确,相反地,与城市土地的“全民所有”“国家所有”相比,农村的集体所有权应该说是更为明确具体的,即三类农民集体。这种集体所有权是具有实质内容的,其用途是由符合法律条件的全体村民集体决定。[12]但我国城市土地所有权却并未出现主体虚位、易位等现象。究其原因,不难发现国家虽是城市土地的所有者,但是城市土地所有权在法律上由国务院代表行使,在实践中由各级政府行使。集体组织作为农村集体土地所有权主体,享有明确的所有权,国家与集体之间的产权界定是明确的;但就作为集体土地所有权主体的“乡(镇)农民集体”“村农民集体”和“村内农民集体”本身,以及集体组织内部关系而言,却是模糊的,本文认为这是造成农村土地所有权模糊的根本原因。
一方面,在“乡(镇)农民集体”“村农民集体”和“村内农民集体”中,“乡(镇)农民集体”缺乏存在的事实基础和法律基础,学界已普遍认为乡(镇)农民集体已不宜作为集体土地所有权主体。相较之下,“村内农民集体”即村民小组虽占有农村集体中大部分土地但其数量繁多,每个村民小组分摊到的土地非常有限,若以村民小组作为集体土地所有权主体,会导致集体建设用地流转市场成本的上升以及因土地资源不均导致的收入分配不均。“村农民集体”虽同“村内农民集体”一样面临着组织不健全、所有权被弱化等问题,但多年来的农村基层民主自治建设为其提供了丰富的自治经验和浓郁的民主氛围;此外,统一规划、规模经营也有利于土地用途管制以及降低土地的成本。因此,本文认为应将村级农民集体作为集体土地所有权主体。[7]
另一方面,集体组织成员与集体之间关系不明确,要改变集体土地所有权模糊的现状,就必须重新界定集体组织的内部结构。2014年中央一号文件《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》提出“确权确股不确地”的新思路。笔者认为,“确权确股不确地”可作为重新界定集体组织成员与集体之间关系的突破口,即集体土地每户都享有一定份额的所有权,但是这种权利不对应具体的土地,而是一种近似股份制的稳定的内部结构。就土地承包经营权而言,由于人口流动、土地征收征用、自然灾害、婚姻变化等原因,不得不随时对土地承包权进行适当的调整,而这种调整必然会影响土地承包的稳定性从而降低土地的利用效率。但若是不进行调整,则可能导致部分农户土地大幅减少或丧失,从而失去生活保障。[13]这种“确权确股不确地”的集体组织内部结构克服了土地承包经营权在调整与不调整间进退维谷的困境。同时,对集体建设用地而言,也为其入市流转后的收益分配奠定了基础。
3.1.2 集体土地所有权客体不明确
集体土地所有权客体不明确,即哪些集体土地能够进入土地市场进行交易是不清晰、具有争议的。集体土地从状态上可分为两类:一类为存量建设用地;另一类为规划集体建设用地。前者包括乡镇(村)企业用地、宅基地、乡村公共设施和公益事业用地;后者包括符合土地利用总体规划和乡镇村建设规划,农村集体所有的农用地通过转用审批后的建设用地,以及尚未开发利用的农民集体所有的未利用地。据《土地管理法》相关规定,废弃的乡村公益设施用地,以及存量建设用地中的倒闭破产或搬迁的乡镇村企业用地可以直接进入建设用地一级市场。而对于存量集体建设用地中的宅基地和规划集体建设用地,其能否直接入市还存在较大争议。[14]
目前看来,国家出台了一系列的政策限制宅基地的流转,认为农民无偿获得的宅基地是城市居民无权获得的社会福利,其流转不利于耕地的保护,甚至可能会导致农民居无定所、生活难以保障。笔者对此持否定态度。首先,禁止宅基地的流转相当于禁止建于宅基地之上的房屋流转,损害了农民的财产权;其次,耕地保护绝不是通过禁止宅基地入市达成的,而应通过加强土地用途管制和控制宅基地超标等行政和法律手段;最后,农民也是理性的经纪人,对于如何处分自己的财产有充分的判断能力。此外,仅允许宅基地在集体成员内部流转,不仅无法体现房屋的实际价值,也不利于形成统一有效的市场。
规划集体建设用地入市即将未利用地和农用地不经政府征收而直接转变其用途为建设用地。反对者认为允许农用地直接入市将会导致耕地的大量减少,笔者持反对意见。允许农用地直接入市转为建设用地,不仅要遵循土地利用总体规划、土地利用年度计划及现行《土地管理法》中农用地转用指标控制制度,而且要通过政府严格的审批,政府由征地主体转变为土地管理者,这种角色转变能使其更好地行使监督权,比现行的征地制度更有利于耕地的保护。因此,也应将规划建设用地纳入到交易客体中来。
3.1.3 集体土地所有权权能残缺
在同一社会制度下,不同土地所有权应拥有对等的权能,可在我国,国有土地所有权和集体土地所有权严重失衡。一方面,集体土地的数量、用途和流转,均受到严格的限制,如严禁集体建设用地出让、转让或者出租用于非农业建设等;而对于国有建设用地却未做出相应的限制。另一方面,国家对集体土地的征收制度实际上剥夺了农民作为土地所有者对土地的处分权。农民集体仅仅是集体土地名义上的所有者,国家才是实际上掌握其最终支配权的主体。可见,我国农民集体土地所有权是一种残缺的产权。这种所有权的残缺必然促使集体土地使用权权能的不完整。
3.2 集体土地使用权制度
集体土地产权制度改革,不仅指土地所有权的完全实现,更多的是要丰富和完善从所有权中分离出来的他项权利,尤其是集体土地使用权。在我国,实行土地所有权与土地使用权相分离的土地利用制度,不管是国有土地流转,还是集体土地入市,均是指在土地所有权保持不变的前提下,流转其使用权。
本文根据《宪法》《物权法》《土地管理法》《农村土地承包法》《担保法》以城市土地出让权为参照,与农村集体土地使用权权能进行比较分析,整理得下表。需要指出的是,宅基地使用权是集体建设用地使用权的一种,但因在《物权法》中对宅基地使用权作了单独的规定,因此在下表中将其单独列出,与其他建设用地使用权分别论述。
我们从上表中可以看出,国有土地使用权与集体土地使用权的不一致,农业用途的土地承包经营权与非农业用途的集体建设用地使用权相比,土地承包经营权所受的限制要低于集体建设用地使用权,主要体现在前者可依法自愿流转,且承包方可以是集体经济组织外的成员,而后者具有严格的流转限制,宅基地使用权的流转对象必须是本集体的成员,且其用途仅限于住宅,使用面积必须符合省、自治区、直辖市政府规定的专门标准。除宅基地使用权之外的其他集体建设用地使用权只有符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业,因破产、兼并等情形致使土地使用权依法转移时,集体建设用地使用权才能发生流转。尽管如此,两者的权能设置除了在限制程度上有所不同之外几乎是一致的。集体建设用地使用权与同样是非农用途的国有土地使用权相比大相径庭。可见,我国土地使用权权能是按照土地所有者的“身份”而非土地的用途来设置的。本文认为,应按照土地的用途赋予集体建设用地使用权与国有土地使用权同等的占有和使用土地的权利、获得土地收益的权利、出租与转让的权利、抵押的权利以及物上请求权。
4 结论
本文通过对比浙江、河北、广东三省不同产权相邻建设用地流转价格以及集体土地流转制度的完善程度,发现我国集体土地产权制度改革应在所有权制度改革的基础上完善使用权制度,仅对使用权的流转做出规定效果并不明显。鉴于此,本文认为,首先,集体土地所有权主体在理论上虽是明晰的,但是由于“乡(镇)农民集体”、“村农民集体”和“村内农民集体”其自身问题导致集体土地所有权主体的虚位或易位,为改变集体土地所有权主体模糊的现状,可考虑将完善之后的“村农民集体”作为农村集体土地唯一的所有权主体,并以“确权确股不确地”为原则重新界定“村农民集体”的内部结构。其次,将包括宅基地在内的存量建设用地以及规划建设用地均纳入到交易的客体范围,允许其直接入市流转。最后,在同一社会制度之下,残缺的集体土地所有权必将导致使用权的不完整。在此基础上,对比不同产权土地使用权权能,按照土地的用途而非所有者的“身份”来设置土地使用权权能,使集体土地使用权与国有土地使用权一样,拥有占有、使用、收益、出租、转让、抵押以及物上请求的权利。
摘要：文章对比浙江、河北、广东三省相邻建设用地流转价格以及集体土地流转制度的完善程度,认为我国集体土地产权制度改革应在所有权制度改革的基础上完善使用权制度,仅对使用权的流转做出规定效果并不明显。鉴于此,在针对我国所有权主体虚位、客体不明确、权能残缺等问题提出改革思路的基础上对比不同产权土地使用权权能,提出应按照土地用途而非所有权主体赋予集体土地使用权与国有土地使用权同等的权能。
写好集体土地大篇章 篇11
总体上，现阶段中国集体土地具有以下几个特征：产权权能不完整，无资产功能，不能流动，利用方式单一等。1955年开始的农业生产资料的社会主义改造和人民公社化运动，最终确定了“三级所有，队为基础”的集体所有制。之后，虽经历几次土地法律及相关政策的修改，但集体土地的政策一直没有多大的变化。
现行集体土地政策将给未来施压
目前，中国没有专门的集体土地制度，只有集体土地的相关政策，这些政策散存于《宪法》、《土地管理法》、《房地产管理法》等法律之中。这些现行的集体土地政策将给未来中国带来十大压力：
1．经济结构失衡。土地与资本一样是最重要的生产要素之一，生产要素要参与社会分配，这是由经济规律所决定的。而中国集体土地作为最重要的生产要素被排斥在经济之外，这种状况延续的结果就是妨碍整个中国经济结构的正常形成和运行，导致经济结构失衡。
2．经济市场不完整。集体土地、国有土地权能的不一致导致中国经济市场不完整。中国的经济总量的95%集中在城市及周边地区，但从分布区域上讲占95%的广大农村并没有真正享受到市场经济的平等待遇。市场经济在向辽阔农村进军的时候，总是停滞在城乡结合部的边缘，造成城乡差别越来越大。
3．生产方式难以转变。市场经济的根本原则是：在全社会范围内自由配置资源，包括劳动力与生产要素。这是生产方式转变的内在原因，“联产承包”、“土地承包经营”等，对集体土地的规模经营有一定的积极意义，但那只是转变农村生产方式的外在形式，小农生产方式不可能有根本性的转变。
4．农民发展难。“三农”问题的关键是农民，农民最大的财富就是土地，而这些土地被政策固化，只能用于耕作或居住，不能流转。其次，受集体土地政策影响，城乡二元分割，市场无法统一，农民在大市场中得不到平等的经济主体地位。
5．农业、农村面貌改变难。农业发展依靠两条：一是技术革新，二是产业规模化、集约化。农业仅靠知识分子、科技人员在实验室的研究是远远不够的，还需要广大农民的积极参与和热情创造。根据九三学社2003年一项调查所作的计算，被征地收益分配格局大致是：地方政府20%~30%企业40%~50%，村级组织占25%~30%，农民仅占5%~10%。
6．失地农民成为社会隐患。土地被征用后，农民变成“务农无地，上班无岗，低保无份”的三无农民。而中国有9亿农民，若现有集体土地政策延续不变，大约有4亿农民会因此失地。他们聚集在城市的周边及次周边，随着城市规模的不断扩大，他们的生产、生活、子女抚养、教育等矛盾也会越来越突出。
7．征地拆迁，举步维艰。《物权法》的出台，使民众维权意识有了依靠且明显增强。但由于补偿标准低，失地农民生活无法得到保障，各法律之间衔接不一致，政策不统一等多方面的因素，使得征地拆迁成了继“计生工作”之后的第一难事，也使近年来征地拆迁案呈多发、恶化的态势。
8．土地财政，为患无穷。2010年全国出让收入约2.9万亿，一些城市年土地出让收入占到财政的五六成之多，在一些经济欠发达的偏远地方，这个比例达到80%以上，造成政府“无地”就无法运转的局面。从某种程度上讲，土地财政是一种典型的短期行政行为，从长期协调发展和优化经济结构的角度来看，对全国的经济发展不利。
9．楼市居高不下，小产权房蜂涌而来。在大城市，由于产业、经济、人口集中，供地缺口就越大，造成地价飙升，而地价高时会连带税费进一步增加。所以，越在大城市经济发展的地方，楼市就越居高不下。
10．集约节约用地困难重重。现在政府集约、节约用地的设想仍只流于形式，没有具体的方案和行之有效的办法。城市国有土地由于具有明确产权和资产功能，集约节约利用自不必说；相比之下，集体土地就永远只会处于闲置、低效状态。
集体土地制度改革的原则与方向
集体土地制度的根本变革已经势在必行，其优点也勿庸讳言。但若只加强“集体建设用地使用权流转”、加强“土地承包管理”等，并不会触及根本。
集体土地制度改革的原则是：保证社会稳定，农民生活有保障，长远生计有着落，国家长治久安；有利于生产关系的转变，有利于生产力的提高，有利于经济进一步发展。具体方向如下：
一是明确产权，归谁所有，以法律形式完善集体土地产权权能，特别是处置权、收益权的肯定，不能华而不实；
二是按社会和经济发展的要求，确定各类用地指标定额，做好土地利用总体规划，划定用途分区，严格按规划划定的区域和用途进行土地利用，以此来规范集体土地的使用；
三是改革完善相配套法律制度，如金融制度、税收调节等，全面放开对集体土地的各种禁锢，实现全社会范围自由流转，充分显现其资产功能；
四是参照国有土地标准和模式，在所有权不转让的情况下，实现同地、同权、同价；
五是立即完善各项操作性制度和规定以及文本。
此外，还应从根本上改变农村的生产方式，让农民可以公平享受市场经济的发展机会，充分调动广大农民的生产积极性，实现包容性增长，从而创造出新的生产力；改变用地方式，每征一块地，农民得到应有的补偿，不给社会留下隐患，消除城乡差别；改变市场供地机制，改善用地需求结构，从根本上抑制居高不下的楼市；让集体土地成为农民自己的财产，全社会自发形成集约节约用地的思想，彻底改变政府集约节约用地的被动局面。
农村集体土地登记问题分析 篇12
关于农村土体集体土地的登记，在我国的《宪法》、《民法通则》、《土地管理法》、《土地登记办法》中提出了相关规定，但由于农村集体土地产权制度建设复杂，加上相关使用权制度建设滞后，以致土地登记受到诸多不必要的限制。其中在所有权主体、所有权内容、所有权登记发证技术方面，存在一系列的问题：
(1）所有权主体问题。关于土地所有权主体的界定，在各项法律、通则、条例中，规定了国有土地和集体主体的标准，至于集体主体所有权登记确权的操作方法，暂时尚未有明确的依据。譬如《土地登记办法》中规定集体土地所有权申请代表身份，其中提到两类主体，一是村民委员会，二是农业集体经济组织和法定代表人，但假设村民委员会和农业集体经济组织同时存在，但具体由哪方主体确权登记，没有明确规定。再如农业集体经济组织如何申请，才能够具备所有权登记的资格等。在目前的法律、通则和条例中，都还没有明确的规定，这将影响集体土地所有权登记的意义。
(2）所有权权利内容问题。根据“物权法定”的原则，在农村集体土地登记之前，每宗土地权利内容的明确，是保证登记合法性，并减少土地纠纷的重要前提。至于权利内容一般有两种确定方法：第一种方法是法律规定，第二种方法是在合同中，在不违背法律基本原则的情况下，由双方当时在和合同中商榷约定。作者认为土地所有权权利内容，集中于收益和处分两个方面，但中国农村集体土地所有制现实约束的问题，这两项权利内容始终不明朗，譬如所有权主体分配土地的方法、土地收益的获取方法，以及哪些所有权行为是被允许或者被禁止等，都有待进一步规定。
(3）所有权登记发证技术问题。在土地登记发证之前，需要以土地权属调查、地籍测量、制图，确定土地的界址、宗地界址资料、界址空间位置等，尤其在宗地图制作的环节，必须耗费足够经费争取先进技术的支持。就目前农村集体土体所有权登记发证的技术现状分析，调绘的界限局限于村一级，并且未能掌握更新的土地详查图件资料，即便土地已经变更，也没有及时在图件上更新，这种情况在很多地区的农村集体土地登记时比比皆是，正面要求我们尽快突破土地登记费用的约束，应用较为先进的登记发证技术，方可满足变更调查的土地登记需求。
2 农村集体土地登记问题解决思路
针对以上所提到的农村集体土地登记问题，这些问题对于土地产权的维护、土地纠纷的消除、土地利用效率的提高，十分不和。为此，作者将针对这些问题，提出了相应的解决思路：
2.1 所有权主体
目前农村集体土地所有权的法律规定，在《民法通则》第74条、《土地管理法》第10条、《农业法》第11条、《土地登记办法》第11条，都有了相关的规定。在此基础上，所有权主体的界定，应重点思考“如何选择何种类型的组织，成为农村集体土体所有权的拥有者”。作者建议：首先根据地域范围，选择农民组成的集体，或者农村的群体，作为集体土地的所有者，这里的“地域范围”，可理解为自然村和村小组，将其视为土地承包经营权分配的基本单元，譬如自然村为单位时，全体村民为土地所有者，在村民之间实行承包土地的分配和调节，而以村小组为单位时。全体村民组成的村集体为土地的所有者，具体可根据所在地域客观情况而定;其次是分离集体土地登记相关的行政权力和财产权力，其中包括委托权、法定授权等，必须严厉禁止村民委员会干涉所有者的土地财产权利，同时在日常事务中，凡是重大的事项商议，集体土地所有者的全部成员都必须参加，这样才能够与土地管理的民主建设相吻合;最后是限定土地所有权成员的资格，包括资格条件和资格丧失的界定，譬如出门就业或者求学时，不能有相应的所有权权利。
2.2 所有权内容
所有权内容的界定，主要包括集体土地的限制和所有者权利的规定，前者在《宪法》第10条、《矿产资源法》第2条、《城市房地产管理法》第8条、《土地管理法》第2条等当中，有几项主要的条款，后者仅在《土地管理法》中，以农村集体经济组织经营管理的内容体现，至于农民集体所拥有权利的内容，以及所有者权利的内涵，同样是土地所有权中举足轻重的内容。作者建议分别从集体土地的占有、使用、收益、处分四个方面解读，为实现土地利用的高效性，可采用“两权分离”的方法，重新定义土地所有者如何获取土地的收益。《宪法》指出集体财产神圣不可侵犯，农村集体土地的所有者，是由个体农民组成，如果我们未能保护好农民的利益，作为集体财产的集体土地，没有得到有效保护，为此自然需要规定农民享有集体土地所有权收益相应的分享权利，基于该视角界定，表示农民集体土地承包经营的收益权，等同于集体土地所有权收益权的保护，此时自然能够避免假借集体名义违规共享土地收益分配的情况，适时在农村集体土地登记确权时，集体土地的处分权利、程序、方式和限制等，将更加趋向于科学合理。
2.3 所有权登记发证
针对农村集体土地所有权界定时，没有提出“集体经济组织”的情况，作者认为有必要重新赋予农民集体组织结构和法定代表人的资格，在所有权登记和发证期间，农民不再是松散的单一主体，而代表全部农村集体的利益，此时土地证书发放的对象，以及由何方主体保管土地所有权证书，都要具备合理可行的申请方法。作者建议：对于组织形式不健全的农民集体，其土地的所有者，界定为村委会，村委会在土地所有代理权的范围内，代表村民进行土地所有权证书的保管，但在代理权之外，土地的收益、分配和处分，则归全体农民集体所有。在此就能从成本理论角度解读，集体土地所有者的登记发证，采用“一村一证”的方法，能够奏效地节约成本，并规避权限不明而导致利益纠纷问题的出现。至于那些组织形式健全的土地所有者权利，则应该由法定代表人和指定组织机构进行登记申请，这一点在《土地登记办法》中，已经有了详尽的阐述，在此就毋庸置言，仅需保证登记申请所提交的资料符合要求即可。
3 结束语
综上所述，《宪法》、《民法通则》、《土地管理法》、《土地登记办法》等法律规范中，提出了农村集体土地登记的方法，但在实际当中，作者发现农村集体土地产权制度建设复杂，加上相关使用权制度建设滞后，以致土地登记受到诸多不必要的限制，其中在所有权主体、所有权内容、所有权登记发证技术方面，存在一系列的问题，对此，文章提出了相应的解决对策。文章通过研究，基本明确了农村集体土地登记的方法，但考虑到不同区域土地登记要求和条件的差异性，因此以上方法在实践中应用时，需紧扣具体的土地登记工作情况，予以灵活地参考借鉴。
参考文献
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