农村合作医疗制度

农村合作医疗制度（精选12篇）

农村合作医疗制度 篇1

我国一直以来的城乡二元结构,为我国农村居民的生活在医疗、卫生、教育等方面带来各种各样的问题,特别是随着人民公社的解体,以集体为单位的传统的医疗体制也消失殆尽,农村居民的医疗几乎没有任何保障可言,看病难、看病贵成了农村家庭最主要的生活负担。而2003年1月,国务院办公厅转发卫生部等部门《关于建立新型农村合作医疗制度意见的通知》,明确了新型农村合作医疗制度的内容目标和意义。新农合是以中国农村人口为保障对象,是以合作医疗的形式共同筹资,合理分配,良好地利用新农合基金来保障农村居民的最基础的医疗服务。

如今,新农合的实施已经有效地保障了农村居民千家万户的健康问题,可以说我国已经实现了全民医保。而我们现在要做的就是完善机制体制。

一、农村合作医疗制度的历史演变

(一)在解放前1942年-1944年,在解放区因为伤寒等传染病肆虐,解放区政府委托当时的商业销售机构———大众合作社组织并建立了最初的合作医疗,这种以集体为单位的医疗保障形式收到了良好的效果,解放后在全国普及开来,尤其是1958年施行人民公社化后,合作医疗发展较快。然而好景不长,1961年的大跃进运动以及三年自然灾害带来的经济困难,导致刚刚起步的合作医疗不得不中止。

(二)直到1966年文化大革命开始,在平均主义理念的推动下,以集体经济为依托的合作医疗获得了良好的发展空间。特别是1968年下半年,毛主席就“乐园公社农村合作医疗”作了亲笔批示,“合作医疗好”,并指示卫生部“要把医疗卫生工作的重点放到农村去”。全国绝大多数的生产大队都办起合作医疗,在1978年五届人大通过的中华人民共和国宪法把合作医疗也列入进去。到1980年全国约有90%的行政村实行了合作医疗,成为当时我国医疗保障制度的三大支柱之一。但是随着改革开放的进行,解散集体经济、农村实行联产承包责任制,以集体经济为依托的合作医疗也随之消失殆尽了,到80年代末期,全国实行合作医疗的行政村仅剩5%。

这种农村无医疗保障制度的状态维持了近20年,农村居民看病难、看病贵已经成为了普遍的现象,很多的时候一个家庭里有有一个重大疾病的家人,面临的就是倾家荡产。再加上,作为市场经济的产物,医疗费用高涨,让农村居民苦不堪言。特别是2003年SARS的来袭,为了解决中国农村人口的医疗保障问题,我国政府做出了迅速的反应,在2003年1月10日,国务院办公厅转发卫生部等部门《关于建立新型农村合作医疗制度意见的通知》,明确了新型农村合作医疗制度的重要作用。新农合是由政府组织、引导、支持,农民自愿参加,个人、集体和政府多方筹资,以大病统筹为主的农民医疗互助共济制度。如今,新农合在我国已经达到了基本覆盖,有效的保障了我国农村居民的医疗问题。

二、新农合的作用

(一)覆盖率高

新农合从2003年起在304个县试行,于2005年在全国普及,实施至今已经几乎覆盖了所有的农村居民,2014年的参合率已经达到了98.9%,参合人数7.36亿人。参合人数相比前几年有所下降的原因是因为部分城市统一实行城乡居民基本医保制度,但是从整体看新农合的参合率却稳步地增长,说明我国的新农合的推广效果显著,农村居民的身体健康有了保障。

(二)使用频率高

我国新农合补偿支出收益人次从2005年的1.22亿人次增长到2013年的19.42亿人次,增长了近16倍,说明不仅我国政府努力地完善新农合制度,并且我国的农村居民也确实有效地使用了新农合,达到了保障农村居民身体健康的目的。

(三)农村医疗卫生水平有所提高

通过2003-2014年农村乡镇卫生院的医疗卫生情况,我们可以得知随着人们对新农合的使用增加,医院对病床和卫生技术人员的需求也在慢慢增大,可以说新农合的实施也强力带动了农村医疗卫生事业的发展。

综上,我国新农合的覆盖率和使用率都在逐年提高,并且农村整体的医疗卫生需求度也在增长。并且,在2008年的国家卫生服务调查中,在农村居民的出院构成原因里因经济问题而自己要求出院的比例由2003年的31.6%下降到2008年14.5%,有了大幅度的降低。另外,因为经济原因应该住院却未住院比例与2周内患病未去就医的比例有也所降低。由此可见:随着2003年新农合的实施开始到2008年,农村居民对医疗费的负担能力有所增强。

三、新农合存在的问题

(一)医疗费用分配欠缺公平性

建国以来,医疗保障制度空前发展,曾被世界卫生组织誉为发展中国家的典范。但是,随着集体经济的解体,农村陷入了无医疗保障制度的状态。2000年世界卫生组织的排名中,我国医疗卫生总体水平排在144位,卫生公平性排在188位,全世界倒数第四。虽然,时隔多年,我国的医疗保障制度发展良好,情况有所变化。但是,根据《2013年中国卫生统计年鉴》的数据体现,我国近五成(不包含外出务工者)的农村居民却只使用24.35%的医疗费用。而且近些年来并没有太大的变化。因此,我们可以得出结论我国依然是以城市作为政策的中心,而这一点对于农村居民来说,缺乏公平性,也不利于改善城乡差距。

(二)新农合对门诊统筹分配过小

我国新农合为了快速缓解因病致贫、因病返贫的情况,因此以解决大病住院的患者医疗费为主,对门诊的疾病预防与早期治疗补偿力度小。门诊家庭账户的利用率比起住院统筹要低很多,毕竟每年只有几十元作为门诊医疗费,吸引力不大,也会有这种可能,因为新农合对门诊的保障范围低,农村居民会因为经济原因而放弃体检,预防与早期治疗。这不利于农村居民的身体健康。

(三)农村医疗卫生服务水平普遍过低

目前在乡村卫生院,医疗技术水平整体不高,卫生技术人员缺乏或者整体素质过低。会影响农村居民参加新农合的信心。我国提倡就近医治,所以对乡镇指定卫生院的起付线以及补偿比例都给予很大的优惠,但是许多乡镇卫生院与农村卫生所房屋设备简陋,药物种类不全,医疗技术差等难以保证农民的就医质量。一部分病情严重的患者去上级城镇医院医治,一方面路途遥远交通费,住宿费高昂并且往返时间较长,另一方面报销的比例较少,而且在外医治报销手续繁琐,这些都会防碍农民尽早医治。

(四)监管机制不健全

新农合基金的监管还不到位。近年来,尤其在一部分偏远地区,有组织地造假,通过虚造病例、虚列支出、重复报销等手段来骗取新农合基金的情况还时有发生。其原因一方面是医院内部管理混乱,另一方面也是新农合的监管机制还不够健全。再加上农村居民对自己利益不善于维护,轻信别人将自己的医疗合作证借与他人。

四、新农合存在问题的建议

(一)建议增加对农村医疗保障事业的投入

针对于医疗费用缺乏公平性这一点,首先国家应该进一步加大对农村医疗的保障投入,扩大新农合基金统筹的范围,进一步提高住院补偿比例,提高最高封顶线的金额,扩大可报销药品的范围,切实地解决农民“看不起病”的问题。另一方面,增加对农村医疗基础设施的投入,尤其是对基层的乡镇卫生院以及村卫生所房屋建设与医疗设备的投入。让农村居民能够就近医治,进而防止“久病不医治变成大病”的情况出现。

(二)扩大新农合门诊统筹

逐步扩大门诊统筹,一方面,扩大定点药店范围,不仅方便农村居民使用,也可以提高竞争意识,防止药店药价不合理的现象出现。并增加门诊报销药品种类,便民利民。另一方面,应将体检费用纳入新农合门诊统筹报销范围内,逐渐增加农村居民对疾病的预防以及疾病的早期治疗的积极性,进而加快提高农村居民的健康水平。

(三)进一步提高农村医疗卫生人员技术水平

一是加大乡镇卫生院、农村卫生所的医疗技术人员的培训,夯实业务知识基础。二是对于偏远地区采取提高薪资待遇,吸引优秀医疗技术人才,到农村医疗机构工作。三是加大对农村乡镇卫生技术人员的管理,提高服务意识。

(四)强化新农合监管机制

为了确保新农合基金的安全运行,防止不法分子套取新农合基金,必须要强化新农合的监管体制。一是加大对新农合管理违纪违规的单位与个人的处罚力度。对严重违纪违规的医疗机构实行取消定点单位,对违纪违规的医护人员吊销医师执照,并医疗保险监管人员的违纪行为给予重处。二是提高对监管人员的法律意识和管理意识,定期对监管人员培训专业知识。三是利用现代化设备建立医疗保险网络监控体系。

综上所述,我国的新农合制度从2003年试行,到2016年正式实施至今已经十多年了,在这期间通过不断总结经验和完善,已经有效地解决了大部分农村居民医疗保障的问题。如今,部分地区已经完成了城乡居民医保制度的建立,解决了城乡间在医疗方面的差别,而这也将是未来发展的趋势,相信在“十三五”期间,通过中央政府对于居民社会保障的完善,能够有效地提高农村居民的生活水平。

参考文献

[1]卫生部办公厅关于做好新型农村合作医疗试点工作的通知[J].中国初级卫生保健,2003(B1).

[2]韩子荣.中国城乡卫生服务公平性研究[M].北京:中国社会科学出版社,2009(4).

[3]陈佳贵,吕政,王延中.中国社会保障发展报告(社会保障绿皮书1997-2001)[M].北京:社会科学文献出版社,2001(7).

农村合作医疗制度 篇2

对新型农村合作医疗制度的几点思考

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【内容提要】本文先介绍新型农村合作医疗制度提出的背景，接着提出其筹集资金方式以及存在的问题和解决意见。最后，从其保治病类型出发，说出其与农村实际的不符，并重点阐述了治病费用和报销制度存在的问题。最后，结合医疗救助制度以及户籍制度，提出了一些建议。

【关键词】新型农村合作医疗制度，农民，资金，费用，政府

20世纪五、六十年代，我国曾经在全国推行农民与乡村集体共同出资、农民之间互助共济的合作医疗制度，较好地解决了农民的基本医疗卫生问题。20世纪80年代以后，随着农村包产到户的家庭联产承包责任制大面积的实施，传统合作医疗赖以生存的集体经济逐渐解体，农民成为自费医疗群体，“因病致贫、因病返贫”问题十分突出。为了减轻农民的疾病经济负担，2002年10月，《中共中央国务院关于进一步加强农村卫生工作的决定》明确提出各级政府要积极引导农民建立以大病统筹为主的新型农村合作医疗制度（以下简称“新农合”），到2010年，这一制度要基本覆盖农村居民。

新农合是由政府组织、引导、支持，农民自愿参加，个人、集体和政府多方筹资，以大病统筹为主的农民医疗互助共济制度。2003年提出，农民、地方和中央分别出资10元、10元、10元，2006年则是10元、20元、20元，2008年是20元、40元、40元。新型农村合作医疗的筹资水平5年之中翻两番，这种增长势头令人兴奋。但是，这种增加还带有明显的人治痕迹，稳定的筹资增长机制尚未建立起来。因此，根据医疗费用、政府财政收入、农民收入的增长等因素，建立起新型农村合作医疗筹资增长的模式是一项很艰巨的任务。

另一方面，资金筹集模式采用的是地方政府先出资之后中央政府才出资的办法。采取这种模式虽然可防止上级资金被恶意套取，降低风中央政府的风险。可是一旦出现下级政府财政困难不能及时拨付的情况，将直接影响到农民的利益。因为目前我国仍然有很多县的财政状况不好，很可能出现无法补助农民的情况，只要其中一级资金不到位，就会影响上级政府的补助拨付。资金缺位的责任不在于农民，其后果却要参合农民独自承担，参合农民的积极性肯定会受到影响。

新农合采取每个参合农民缴费10元的缴费方式。这种缴费方式只是单纯的从人数来计算，忽略了现在农村中家庭情况和个人缴费能力的差异性。这种缴费方式显然会造成贫困家庭的缴费负担，而且也不利于维护公平。与此相比，城镇职工的医疗保障制度下的缴费按比例负担的形式，个人的缴费额是本人工资的2%，单位按工资总额的6%缴纳，这还在一定程度上考虑了公平负担的问题。

新型农村合作医疗制度采取个人缴纳、集体扶持和政府资助相结合的筹资原则。这就意味着只要参保的人越多，国家财政给予的补助就会越多，合作医疗基金就会越雄厚。因此那些比较富裕的县市，由于地方财政和个人缴费能力比较强，开展新型农村合作医疗也就相对容易，甚至在有些地区出现了以套取中央政府补助资金为目的快速推开铺面的现象。各省市在启动新型农村合作医疗试点式作的时候，为了产生示范带头的效应，往往会拿出当地经济发展较好，财政实力比较强的县作为试点地区，而那些最需要医疗保障的贫困地区最却没办法成为试点县。这样就会使得相对富裕的地区进一步的多享受到上级政府的资助。而那些财政困难的县市由于参合的人数少享受到的补助就会少，就会造成明显的不公平，在实际施行中还出现采取硬性指标，向乡村干部摊派，强迫乡镇干部、卫生院和乡村医生代缴，以及强迫农民缴费等情况。新农合根本目的是保证农民尤其是贫苦农民能看得到看得起病，而不是用来造社会不公平的工具。

要解决上述难题，首先中央政府应加大出资力度，虽然中央已的确这样做了，但远不够；其次，应该根据不同的财政状况采取不同的补助比例，中央财政应加大对西部地区新农合的资助力度，特别是一些贫困县。建议在对不同县财力进行充分调研的基础上，区别对待，可以考虑对贫困地区的省、市、县三级政府经费分担比例改为5： 3：2，即省级财政出大头；停止乡镇财政对新型农村合作医疗的补助，因为自从农村税费改革以后，乡镇特别是乡的财政来源少了很大一部分。

新农合以保大病为主，其初衷是为解决农村日益突出的看大病难问题而设计的。但从现实情况看，严重影响农村人口健康素质的根本原因是常见病和多发病。将医疗保障目标定位为保大病，事实上是放弃了大多数人基本医疗需求的保障责任。因为小病不报销，加之农民收入低和传统观念等因素的影响，农民对日常小病常常采取的措施是自治或硬挺着。久而久之，小病拖成大病。当不得不住院治疗的时候，有些疾病已经错过了最佳治疗时机，再治已为时过晚。可以把资金的一部分当作治疗这些日常小病的储蓄资金，给那此私人诊所以一定比例的补助与支持，防止农民的小病变大病。另外，说实话，农民希望的是各级医疗机构能把检查费、药费、治疗费等降下来，如果不能做到，不管你报销能达到50%左右，或者更高，对于很多农民来说，治病依然是天价，很大一部分仍旧不会也不敢去医疗条件好的大医院甚至去私人诊所去看病。当农民不得不住院治疗的时候，又要面对第三道门槛——封顶线，即医疗报销限额，目的是为了控制医疗费用的无限扩张，超过这个线以上的政府部门不再负担，由农民自己想办法解决。医疗费用过高，看大病往往需要花费上万元，甚至几十万元，对于大多数西部农民来说，这还是个“天价”。过低的封顶线和过高的医疗价格，使患大病的农民真正越过这道门槛还是一个艰难的选择。如果这样，新农合就只是一纸空文，看病难仍然是压在农民身上的一座新大山。

在城里的农民工因为户籍制度的限制，享受不到城里人的医疗保险保障。如果希望享受到新农合的好处，须回到本地治疗。但路费很贵，他们舍不得，回去治疗那种高额的医疗费让他们望而却步，能报销多少甚至能不能拿到何时拿到都是很大的问题。改革户籍制度迫在眉睫，提高新农合资金筹集、管理和发放力度也是刻不容缓的。另外，在城市里建立一些农民工医院也是可行的办法。

新农合制度也应该和医疗救助制度结合起来。中国在农村医疗救助制度这方面做的很不够，政府也不重视它，可我们知道，很多农民家庭因为教育、看病已使家中一贫如洗了，不实行医疗救助，新农合制度也不会顺利推行。

总之，新农合制度是好的，但如何确保公平，如何真正有效的实行，从而使农民得到切实的好处，这是一项艰巨的任务，需要中央、地方、医疗机构和农民四方的共同努力，学生对这充满信心。

参考资料：

1.2002年10月19日，中共中央、国务院颁布的《关于进一步加强农村卫生工作的决定》。

2.2003年1月16日,国务院办公厅转发的卫生部、财政部、和农业部的《关于建立新型农村合作医疗制度的意见》。

3.2006年1月10日，卫生部、国家发展和改革委员会、民政部、财政部、农业部、国家食品药品监督管理局、国家中医药局等候部委联合下发的《关于推进新型农村合作医疗试点工作的通知》。

共同关注新型农村合作医疗制度 篇3

解决农民看病难的问题引起了中国政府的高度重视，而中国改革开放20多年来积聚的经济实力，则为解决这一问题提供了可能性。

为解决中国9亿农民的看病难题,2002年10月中国政府做出在全国建立新型农村合作医疗制度的决定，计划到2010年基本覆盖农村居民。2004年全国新型农村合作医疗试点工作会议于10月22日至23日在北京召开。党中央、国务院对推进新型农村合作医疗试点工作高度重视，国家主席胡锦涛、国务院总理温家宝做出重要指示，强调要充分尊重农民的意愿，因地制宜，完善试点方案，并不断探索和总结，循序渐进，扎扎实实地推进试点工作。

新型合作医疗的特点：1.政府支持的力度加大了，从中央政府到地方政府财政都给予支持。以家庭为单位按每人每年10元（部分东、中部地区稍高）交纳合作医疗金，同中央和地方每年每人补助的20元一起形成合作医疗基金。参与合作医疗制度的农民每次到县、市定点医疗机构就诊时，凭合作医疗证可直接按比例报销部分医药费。2.以大病统筹为主，主要是解决农民看大病支付不起费用造成的因病致贫、因病返贫问题。大病的概念包括住院治疗或者大额的费用，也包括门诊治疗的大额费用。3.坚持农民自愿参加的原则，绝对不允许强迫农民参加。地方政府不能下指标、下进度、下比例要参加多少。4.统筹层次增高。过去是村或者乡，现在都是县统筹。这样管理的力度、管理的强度、抗御疾病风险的能力都大大提高了。5.政府管理的强度、管理的水平提高了。从中央到地方都有专门的机构，国务院有以吴仪同志为组长的国务院联席会议制度，各省、市、县都有领导小组和经办机构，而且建立了一套逐步完善的规章制度，使机制更加规范和健全。6.这次新型农村合作医疗制度和农村贫困农民的医疗救助制度是同步的，就是对于农村特困户、五保户，交不起合作医疗费的，或者是自付医疗费用无法承担的，国家实行医疗救助制度，给他们以补贴。这项救助制度的意义在于，在新型农村合作医疗制度以外，贫困农民看病又增加了一道保险，在已经参加新型合作医疗的农民中，仍有不少人无法支付医药费，这就需要对其进行额外的救助，这对于贫困而又患大病的农民来说尤为重要，因为他们即使参加了合作医疗，仍然可能受报销额的限制而惧怕治疗，医疗救助制使他们免于这种恐惧。

新型农村合作医疗制度改革探析 篇4

一、我国新型农村合作医疗发展过程中面临的问题

新农合制度从2003年开始试点, 到2008年, 参合农民超过8亿, 已实现农村居民全面覆盖, 成为世界上覆盖人口最多的一项基本医疗保障制度。2012年是我国开展新农合工作的第10年。10年来, 随着新型农村合作医疗制度的逐步建立与完善, 新农合工作取得了我国农村合作医疗50年历史上最好的成绩。但在运行过程中, 仍存在着诸多问题:

1. 缺乏长效的筹资机制。

卫生部《关于建立新型农村合作医疗制度的意见》通知, 明确指出农民参加合作医疗以“自愿”为原则。由于是自愿参加, 筹资成本高、筹资难度大一直是困扰很多试点地区管理者的问题。

2. 新型农村合作医疗制度的完善还缺乏有效的法律保障。

目前, 各地政府都将新型农村合作医疗工作作为头等大事来抓, 财政部门和卫生部门各尽其责, 积极推进新型农村合作医疗的运行。但是, 当新型农村合作医疗成为一项日常工作以后, 新型农村合医疗制度的发展必须要有有效的法律保障。新型农村合作医疗在制度建设、机制健全过程中的立法滞后问题, 还没有引起相关部门足够的关注和重视。为了使我国新型农村合作医疗可持续发展, 加快立法进程就显得极其重要。

3. 经办机构的人员构成和办公经费不足直接制约新型农村合作医疗发展。

目前尽管新型农村合作医疗的组织架构已经建立起来, 但是人员的素质和管理能力还有待于进一步提高, 除东部个别地区通过公开招聘的方式择优选择经办机构工作人员外, 大部分试点县的经办机构人员基本上是由内部调剂解决, 人员结构和工作配备不尽合理, 工作开展起来受到很大制约。同时, 在《关于建立新型农村合作医疗制度的意见》中已经规定:“新型农村合作医疗经办机构人员和工作经费列入同级财政预算”。但是在新型农村合作医疗全面推开后, 个别市县, 尤其是贫困市县, 由于财政能力有限, 不能完全解决新型农村合作医疗经办机构的办公经费问题, 这将成为制约新型农村合作医疗发展的主要因素之一。

4. 新型农村合作医疗的保障水平有待提高。

目前由于筹资水平有限, 为了规避风险, 各地新型农村合医疗的实施方案中都设有起付线和封顶线, 客观上也导致补偿水平还比较低, 农民受益的程度有限, 难以满足农民日益增长的医疗卫生服务需求。

5. 医疗机构的监管和费用控制是发展新型农村合作医疗过程中的重要问题。

随着新型农村合作医疗的发展, 门诊就诊人次、住院人次都有较大幅度提高。医疗机构的收入也有所提高。这里有合理业务增长, 但也有过度服务和过度消费等问题。调查中发现, 定点医疗机构普遍存在不合理用药、不合理治疗检查问题, 而且比较突出, 次住院费用和门诊费用上涨势头较快;处方药物和检查项目大大超出基本药物目录和规定检查的项目过多, 不少费用不在报销之列, 既增加了农民的费用负担, 又加大了合作医疗基金支出。

6. 乡镇卫生院的服务体系建设有待加强。

新型农村合作医疗制度的建立, 给乡镇卫生院提供了机遇与挑战, 镇卫生院的建设关系到卫生改革的兴衰成败。为了方便参合农民及时就医, 许多试点县实行了“一卡通”制度, 农民可以自由选择首诊的医疗机构, 但乡镇卫生院整体水平弱的现状, 不仅不方便农民就诊, 农民医疗服务的可及性差, 无形之中加大了农民利用医疗服务时的间接成本, 与之相应地又增加了新型农村合作医疗资金的支出。许多地区的经验证明, 乡镇卫生院建设情况, 对当地新型农村合作医疗的运行有直接影响, 因此有必要完善乡镇卫生院经费补偿、人才培养和机构管理等机制。

7. 随着新型农村合作医疗的发展, 特殊人口的医疗问题有待进一步完善。

时下, 农村进城务工人员处在了一个医疗保险的“真空地带”, 由于其没有正式户口, 不能参加城镇居民医疗保险, 只能在原住所在地参加新型农村合作医疗, 制度要求他们返回原住地看病, 或者如果他们在务工城市看病, 但只能报销极少一部分医疗费用, 很难达到减轻农民疾病经济负担的目标。此外, 非公有制经济组织从业人员和困难企业职工参保工作也是需要解决的问题。如何更好地解决这部分人口的医疗问题, 成为新型农村合作医疗制度发展过程中一个重要问题。

二、完善我国农村合作医疗制度的基本思路

1. 强化经济手段, 确保资金的可持续性。

合作医疗的发展最主要的是, 有足够的资金支持作保障。为此, 要进一步强化各级政府的资金支持, 切实把合作医疗资金补助明确列入政府财政预算, 并予以制度化、规范化。同时, 还要建立合理的筹资机制, 积极探索和鼓励多渠道合作医疗筹资机制, 如集体或企业筹资、社会赞助、商业保险等。除此之外, 技术支持也是政府需要关注的一个重要方面, 应采取捐赠医疗设备、双向转诊、代培代训、技术指导、网上远程医疗、合作管理等方式, 扶持县与乡镇医疗机构的建设, 提高基层医务人员技术水平, 培养更多的农村新型医务人员, 更好地服务于农民。

2. 全面加强经办部门建设, 扎实推进新农合工作顺利开展。

国务院“三定方案”规定, 由卫生部门负责新农合的综合管理工作。各地要进一步完善新农合管理经办体系, 健全新农合管理经办机构, 配齐配强人员, 足额落实工作经费, 保证管理经办工作的正常开展。要进一步规范新农合管理经办机构内部管理, 通过制度建立和完善规范运行程序, 并着力实现微机化、信息化管理, 建成联通兼容、资源共享、统一制式的信息系统平台和数据库, 逐步减少人为因素而产生的管理漏洞。依托网络对各地新农合的运行情况进行监测评估, 建立科学的绩效考核机制。

3. 加大基金监督管理力度, 坚决防止和杜绝基金流失。

据统计, 目前新农合参加人口已达8亿多人, 基金已达800多亿元, 这么大的基金数额, 如果没有有效有力的监管是绝对不行的。要不断完善新农合基金管理和使用制度, 认真执行新农合基金财务制度和会计制度, 保证基金全部用于参合农民看病报销, 努力谋求基金效益的最大化。要积极探索群众、媒体和社会监督, 坚持好新农合的县、乡、村公示制度, 如实从快查处群众举报投诉和所反映的题。要切实加强对新农合基金管理和使用的专项审计, 推进支付方式改革, 真正把不合理的费用控制住, 从体制上、机制上保证基金安全、有效运行, 让有限的新农合基金更好地造福参合农民。

4. 完善统筹补偿方案, 提高保障水平。

随着筹资标准的提高, 各地应在科学测算的基础上着力完善统筹补偿方案, 进一步提高保障水平。同时, 应对一些治疗效果和医药费用较明确的重大特殊疾病的报销补偿方法进行探索, 可通过适当提高报销比例和最高支付限额等方式切实解决重大疾病的医疗负担问题。可选择若干病种开始试点, 逐步解决农民大病补偿问题。实行新农合门诊统筹可有效扩大参合农民受益面, 提高基金使用率, 也可以实现早期治疗的目的。

5. 完善特殊群体医疗保障制度, 努力建设新农合国家级信息化系统平台。

要注重加强与农村医疗救助制度在补偿方案上的衔接, 会同民政部门积极推行补偿报销的“一站式”服务。要注重做好与城镇居民基本医疗保险的衔接, 坚持以户为单位自愿参加的原则, 引导城乡中小学生、流动人口和进城务工人员参加相应保障制度, 尊重群众的自主选择, 防止重复参保和参合。要注重探索适应和方便参合农民工的就医和报销方法, 对于跨省的农民工可以通过两个渠道, 一是在农民工输出地合作医疗管理机构和输入地的有关部门协商, 确定合作医疗的定点医疗机构, 这样在务工地点的定点医疗机构就医, 可以即时报销。二是努力建设新农合的国家级信息化系统平台, 国家级平台和省级平台进行互联互通, 农民工到任何一个跨省的医疗机构就医, 他的信息可以通过国家信息平台互联互通, 实现即时即结报, 保证其公正享受新农合待遇。

6. 积极探讨新农合大病补充医疗保险。

在现有补偿方案不变的基础上, 通过提高参合农民个人缴费和政府补助的形式建立大病补充医疗保险, 通过与保险公司合作的方式具体操作。通过建立大病补充医疗保险的形式, 进一步提高参合农民的医疗保障水平。

7. 逐步推进社会保障卡面向新农合实施。

目前, 社会保障卡已向社会发行, 社保卡具备的社保和金融两部分各自独立的系统, 持卡人可以凭卡就医, 进行医疗保险个人账户结算, 如果将社会保障卡运用到农民群体的社会保障中来, 农民缴纳养老、医疗等社会保险费时就可以到卡面指定银行的营业网点存款, 由银行划拨到其社保账户上;养老金、医保报销费用以及各种政策性补贴等最后会划入持卡人的银行账户, 这无疑是利国利民的举措。

8. 提高农村卫生服务能力。

要引导各地进一步加大投入, 健全农村三级卫生服务网, 使村卫生室基本条件、基本设备、常备药品达到国家规定的标准, 保证农民就近就便获得基本医疗卫生服务。加大乡镇卫生院和村卫生室医疗卫生人员的培训力度, 提高农村医务人员临床技能水平。要高度重视乡村医生队伍建设和管理, 积极采取多种形式搞好岗位培训和学习教育, 鼓励更多的乡村医生向执业助理医师转化, 使他们的能力素质有较大提高。要将大力推进乡村一体化管理, 在乡镇卫生院和村卫生室的行政、人员、业务、财务、药械等方面实行一体化管理, 走出一条以乡带村、以村促乡、乡村共同发展的新路子。

参考文献

[1].卫生部.医药卫生体制改革近期重点实施方案 (2009-2011年) (国发[2009]12号)

[2].李华.新型农村合作医疗制度的制约因素与发展对策.求是, 2005 (10) 40-41

浅谈农村合作医疗制度 篇5

（一）合作医疗制度的建立与发展

合作医疗，是中国农村社会通过集体和个人集资，用以为农村居民提供低费的医疗保健服务的一种互助互济制度，它既是中国医疗保障制度中有特色的组成部分，也是中国农村社会保障体系中的重要内容。

早在抗日战争时期，解放区就出现过农民集资兴办的合作医疗。新中国成立后，一些地方在土地改革后的农业互助合作运动的启发下，由群众自发集资创办了具有公益性质的保健站和医疗站；1956年，全国人大一届三次会议通过的《高级农业生产合作社示范章程》中亦规定，合作社对于因公负伤或因公致病的社员要负责医疗，并且要酌量给以劳动日作为补助，从而首次赋予集体介入农村社会成员疾病医疗的职责。随后，许多地方开始出现以集体经济为基础，以集体与个人相结合、互助互济的集体保健医疗站、合作医疗站或统筹医疗站。可以说，从建国到50年代末，农村合作医疗处于各地自发举建的阶段。

1959年11月，卫生部在山西省稷山县召开全国农村卫生工作会议，正式肯定了农村合作医疗制度。此后，这一制度遂在广大农村逐步扩大。1965年9月，中共中央批转卫生部党委《关于把卫生工作重点放到农村的报告》，强调加强农村基层卫生保健工作，极大地推动了农村合作医疗保障事业的发展。到1965后底，全国已有山西、湖北、江西、江苏、福建、广东、新疆等10多个省、自治区、直辖市的一部分市县实行了合作医疗制度，并进一步走向普及化；即使在“文化大革命”中，由于合作医疗深受农民欢迎，到1976年，全国已有90%的农民参加了合作医疗，从而基本解决了广大农村社会成员看病难的问题，为新中国农村医疗保障事业的发展写下了光辉的一页。不过，在70年代末期以后，农村合作医疗遭到了破坏，并开始走向低潮。1979年12月，卫生部、农业部、财政部、国家医药管理总局、全国供销合作总社联合发布了《农村合作医疗章程（试行草案）》，各地又根据这个章程对农村基层卫生组织和合作医疗制度进行整顿，坚持农民群众自愿参加的原则，强调参加自愿，退出自由，同时改进了资金筹集办法。此后，虽然少数地区的农村合作医疗事业得到了恢复与发展。但随着80年代农村承包责任制的推行，乡村公共积累下降，管理不得力，各级卫生行政部门又未能及时加强引导，全

国大多数农村地区原有的以集体经济为基础的合作医疗制度遭到解体或停办的厄运，绝大部分村卫生室（合作医疗站）成了乡村医生的私人诊所。据1985年全国10省45个县的调查，农村居民中仍参加合作医疗的仅占9．6%，而自费医疗则占到81%，1986年支持合作医疗的村继续下降到5%左右，当时只有上海的郊县、山东的招远、湖北的武穴、江苏的吴县、无锡、常熟等为数不多的地区继续坚持合作医疗。

进入80年代后期，农村社会成员的医疗问题又引起了有关政府部门的重视，一些地方在总结历史经验的基础上，根据农村的发展变化，亦对传统的合作医疗制度因地制宜作了改进，从而呈现出不同的模式。目前，农村合作医疗事业作为农村社会保障事业的一个方面，已被列入国家卫生部门的发展计划，正在逐步恢复和发展。

综上可见，中国的合作医疗事业所走的道路是曲折的，这种曲折与其他社会保障制度有所不同，它主要是因为农村承包责任制的推行使之失去了集体经济基础，同时又无得力的政策引导所致，其后果就是参加合作医疗的农村社会成员1976年占农村人口的90%锐减到1986年的5%左右，一些地方又出现了农民看病难，看不起病，甚至因病陷入困境、绝境的现象。农村合作医疗事业曲折发展的这一过程，应当成为中国现阶段整个社会经济改革发展中的一个深刻教训。

（二）合作医疗的特点

在过去的数十年间，中国的农村合作医疗制度有过成功，也有过挫折，并迄今仍处于低潮时期，但其特色却是鲜明的。

1．合作医疗以农村居民为保障对象。在中国，城镇居民一般有公费医疗、劳保医疗或医疗社会保险制度给予保健与疾病医疗保障。而占全国总人口70%以上的农村社会成员却缺乏必要的医疗保障。合作医疗作为农民群众在长期与疾病作斗争中逐渐形成和发展起来的一种医疗保障制度，便成了解决农村居民疾病医疗与保健问题的主要依托。因此，合作医疗是农民创造的，也为农民的健康服务，从而主要是农村社会保障体系中的重要组成部分。

2．合作医疗以群众自愿为原则。合作医疗是合作化运动的产物，实质是上群众的互助互济，它从一开始就强调群众自愿的原则，通过政策引导、实施效果引导以及群众相互影响等来吸引群众参加。例如，国家在政策上重视并扶持合作医疗，把合作医疗当作为农村居民办实事；合作医疗本身年具有的公益性、福利性使农民认识到其好处；群

众之间的影响，又能推动农村社会成员的积极参与；合作医疗制度正是在上述三个因素的引导下由农民自愿参加并最终成为一项医疗保健制度的。在新的历史时期，合作医疗仍应坚持群众自愿的原则，但这并不排除政策引导、政府扶持等措施，将群众自愿参加引向群众自觉参加，使合作医疗成为农村社会的群众性医疗保障制度。

3．合作医疗以集体经济为基础。在过去数十年间，合作医疗制度与农村社、队集体核算制度相适应，其经费主要源于集体公益金的补助，社员看病只需纳少量的费用，从而是一项低偿的农村集体福利事业。农村改革后，合作医疗走向低潮正是因为失去了这种集体经济的保障。从中国农村的现实条件出发，无论是富裕地区还是贫困地区，均不可能由农民独自承担这种责任。而保障国民健康、增进国民健康又是国家和社会应该承担的职责。尽管国家和各经政府不可能在农村重走正面临着重重困难的城镇居民医疗保障制度的老路，但也不能放手不管。因此，国家和社会对农村居民的健康的职责，又将会主要通过政策引导和农村集体经济的供款来实现，集体经济在过去是合作医疗的经济基础，在今后仍将是农村合作医疗的必要基

础。

4．合作医疗以全方位服务为内容。虽然合作医疗的层次低，设施简陋，但从过去数十年的实践来看，它又有着十分丰富的内容。在实行合作医疗的地区，它不仅为农村社会成员提供一般的门诊和住院服务，而且承担着儿童计划免疫、妇女孕产期保健、计划生育、地方病疫情监测等任务，并按照预防为主、防治结合的方针开展各种预防工作和饮食及饮水卫生、爱国卫生工作等。由此可见，合作医疗虽建立在乡、村，是中国最低层次的、粗放型的医疗保障，但“麻雀虽小，五脏俱全”，对保障农村社会成员的健康发挥着多方面的积极作用。此外，农村合作医疗还能就近或上门提供医疗服务，极大地方便了农村居民的疾病医疗和保健需要。合作医疗的上述特点，决定了它在现阶段中国农村经济发展中的不可或缺性和在农村社会保障体系中的不可替代性。

（三）合作医疗的形式

在80-年代以前，中国农村合作医疗事业的模式是统一的，规范化的，这是因为全国均实行社、队集体核算，而具有统一的基础和统一的社会政策。然而，农村改革以后，农村的经济结构发生了巨大的变化，地区发展水平极不平衡，同一地区甚至同一乡、村的发展也不

平衡，再要恢复、重建全国统一的农村合作医疗制度显然是不现实的。在这种条件下，国家虽然倡导恢复与推广农村合作医疗事业，但又难以实施统一的政策。因此，自80年代以来，主要由各地结合自己的实际情况加以探索，从而形成了多种形式的农村合作医疗模式。具体而言，农村现行合作医疗形式主要有以下几种：

1．村办村管型。即合作医疗站（点）自行筹建，并由村委会管理，其经费由村集体经济组织（或村提留）和本村群众共同承担，实施对象限于本村居民，个人享受合作医疗的范围与标准均由村制定，它是过去中国农村合作医疗的主要形式。如1985年，在上海市郊县实行合作医疗的3037个村中，由村办村管的占83．5%。

2．村办乡管型。在这种模式下，合作医疗站（点）仍由村委会筹建，合作医疗经费由集体与个人共同筹集，但享受的范围与标准由村、乡协商制定，经费由乡卫生院或乡合作医疗管理委员会统一管理，按村核算，经费超支由各村自负。

3．乡村联办型。在这种模式下，合作医疗站（点）由乡、村区建，合作医疗经费除村集体提留和个人供款外，乡级政权还补助一部分；经费由乡统一管理，乡和村分成核算，提留和报销比例由乡、村协商确定，享受的范围与标准由乡级政权统一制定。如1985年，上海市郊县农村合作医疗中，就有13%属于这种模式。

4．乡办乡管型。这种模式下，合作医疗站（点）由乡级政权负责筹建，合作医疗经费由乡、村、个人三方筹集，由乡统一管理、统一核算，享受范围和标准由乡统一制定。

5．多方参与型。在这种模式下，除乡、村两级农村基层政权外，还有其他地方参与筹建农村合作医疗站（点）。如上海市金山县、湖北监利县等在当地政府与群众的支持下，就初步建立了合作医疗健康保险制度。以金山县的试点乡亭新乡为例，乡建立“合作医疗健康保险管理委员会”，由县卫生局、县人民保险支公司和乡政府参与管理和协调，农村居民以户为单位、乡镇（包括村）企业以企业为单位自愿参加，交费登记，由乡“健管会”发放医疗保健卡，凭卡就诊或逐级转诊，按一定比例补偿医疗费用。所统计，从1987~1989年，该乡共筹集医疗保健保险基金107．5万元，同期全乡支付医药费143．5万元，其中由患者自交41．3万元，由保健基金支付102．2万元，另支出管理费4．5万元，收支基本平衡。

6．大病统筹型。在这种模式下，合作医疗只负责达到“大病”标

准的农村社会的医疗问题，一般疾病不在合作医疗范围之列。如江苏高邮市就推行大病合作医疗制，其基本内容是：每人每年交纳1．5元左右的统筹金，由乡镇专户储存，凡农村社会成员一次支出医药费50~100元的报销20%，一次支出100~500元的报销30~40%，依此类推，最高可报销70%左右，全市32个农村乡镇的70多万农民居民都自愿地参加了这种大病合作医疗。

7．混合保障型。一些地方建立起综合性的农村基层保障制度，合作医疗被包容其中，如山西省潞城县石窟乡、湖南省临湘县源潭镇长源村等，均建立的是乡、村基层社会保障制度，合作医疗保障与养老保障等均是其基本内容，从而具有网络性、综合性。

上述不同模式的农村合作医疗制度均在探索发展之中，村本位办好还是乡本位好、单项办好还是综合保障好仍有争论。一些地方称之为医疗社会保险或医疗保险，尚不符实。因此，它们均属于农村合作医疗保障，其在多方集资、量入为出、综合服务、保障居民健康方面均是一致的。据中国农村医疗保健制度研究课题组1988年对16省的20个县的6万多农村居民进行抽样调查，参加各种合作医疗的已占30%；再据1993年《中国第三产业年鉴》的资料，到1992年底，在中国农村651031个村级医疗点中有294417个为村或群众集体设置，占37%（个体医生办的医疗点占44%，乡卫生院下设点及其他形式的占19%）；少数地区发展更快，以上海郊县为例，合作医疗经过建立—滑坡—恢复的过程后，1992年已有2875个村实行了合作医疗，占市郊农村的96．5%。可见，合作医疗正在广大农村走向恢复和发展!

农村合作医疗制度 篇6

关键词:农村;公共产品;制度变迁;合作医疗制度

中图分类号:F323.89 文献标志码:A 文章编号:1673-291X(2007)11-0063-03

农村公共产品是农村区域农民生产､生活共同所需的具有一定的非排他性和非竞争性的产品或服务｡其用于满足农村公共需要的共同生产条件,具有较强的外部性｡近些年来,随着以生产队为单位的集体农作制度向农户家庭为单位的联产承包责任制的变迁,在为促进农业生产的高速增长提供了很强激励的同时,也引致了农村公共产品供给制度的变迁,即由集体农作制度下的国家财政负担､动员并组织群众以劳代资的供给模式,转变为政府与私人共同承担的农村公共产品供给模式[1]｡农村公共产品供给制度的转变,出现了如供给总体不足､供给结构失衡等一系列问题｡新型农村合作医疗制度作为农村公共产品,在制度运行的过程中,也受到了同样的影响｡本文从农村公共产品供给制度变迁的视角,分析现行农村公共产品供给制度变迁对农村合作医疗制度的运行所产生的困境,提出了完善新型农村合作医疗的政策建议｡

一、农村公共产品供给制度的变迁及其供给现状

我国农村公共产品供给经历了由解放前的私人供给为主或个体农户合作供给模式到解放后的互助组形式再到合作社供给三个阶段,即供给制度逐步由私人供给发展为合作供给再发展为政府供给｡这样的供给制度在当时供给农村公共产品时产生了巨大的制度绩效[2]｡随着经济的发展,农作制度非集体化的变迁引起了农村公共产品供给产生了巨大的影响｡家庭联产承包的实施,促使农村私人产品供给激增,虽然在短期内的激励制度的改善增加了农户对于农耕的投入和产出,但是在家庭联产承包制度下,农村集体组织的经济力量和组织能力普遍低下,既无力用集体经济力量解决村级公共产品的良好供给,也没有人民公社体制下随意调动劳动力进行大型公共设施建设的权力[3]｡农村公共产品有政府和集体统一提供的供给机制出现缺失,同时适应新的农作制度的农村公共产品供给机制不能及时建立,导致现行农村公共产品供给出现了供给总体不足､供给制度不规范以及供给结构失衡导致的供给低效率等一系列问题[4]｡主要表现在:

首先,供给主体经济乏力,农民急需的公共产品难以产出｡无论是在生产队时期还是现行的家庭联产承包责任制时期,我国农村公共产品的供给都不是“需求主导型”,制度内与制度外相结合的不规范的供给制度,自上而下的强制性决策程序和制度外筹资为主的筹资方式,导致农村公共产品的供给缺乏制度保障和资金保障,同时供给也脱离农民的实际需求｡另外,乡镇财力匮乏,多年来国家对农业基本建设的投入数额始终偏低,财政的支农支出徘徊不前,以及较少顾及需求信息和农民本身存在的文化特质等原因,使现行农村公共产品供给效率低下｡

其次,生产公共产品出现“两重两轻”现象,即重“硬”轻“软”､重“准”轻“纯”,农民很难享受到有利于发展生产､改善生活质量的农村公共产品｡由于有限财政的覆盖范围有限,一些地方政府部门追逐政绩,农民自下而上的需求表达机制不畅,导致了农村纯公共产品供给的乏力,对农村经济社会的发展有所阻碍｡

最后,供给的渠道单一,长期自上而下的供给方式,使得农民对公共产品的需求只寄希望于政府,但有限的政府财力无法生产更多的农村公共产品以满足需要｡政府和私人相结合的供给方式从理论上讲是一个有效的供给方式,但是长期的制度外筹资使得私人供给缺乏制度保障,没有良好的运行环境,导致私人供给很难充分满足实际中对农村公共产品的需求｡

二、农村公共产品供给制度变迁对新型农村合作医疗制度运行的影响

1.医疗产品供给经济主体的消失,加剧逆向选择

农作制度的改变,农民获得了长期的土地承包使用权,经营自主权越来越大,农村集体经济组织在农业生产和收益分配过程中的权力大大弱化,农村医疗作为农村公共产品其供给的经济主体逐渐消失,形成了“空壳”,农村医疗制度由传统的国家集体经济组织资金投入占主要部分,农民只需缴纳少量费用就能获得较大收益的保障形式完全蜕变为由农民自身负担的自我保障形式｡传统医疗保障制度的瓦解,自我保障形式下投入成本和潜在收益之间的极大的不平衡性和不经济性,增加了医疗费用的支出,同时使农民对农村医疗保障制度的稳定性以及持续性产生了怀疑,这对于农民参与新型农村合作医疗的积极性产生了不小的影响｡在新型农村合作医疗制度本身的设计上,基本上将费用相对较低的乡村卫生诊所排除在合作医疗体系之外,在一定程度上削弱了新型农村合作医疗对于农民的吸引力,加剧了逆向选择的问题｡

2.农村公共卫生体系的瓦解,使新型农村合作医疗制度失去运行的平台

经济体制改革后,农村公共产品生产重“准”轻“纯”,国家对医疗保障放任自流,医疗保障从国家政策变成了地方性政策,发展医疗保障失去了国家政策的强制性,政府对于农村医疗卫生体系的投入大幅度减少,从1992年以后,尽管政府对卫生投入的绝对数有所增加,卫生支出占财政总支出的比重却在一路下跌不止,到2002年已经跌入4%以内[5]｡农村乡､镇医院的医生缺乏,知识结构和医疗水平下降严重,医院设备陈旧,乡镇医院以及当时随着农业合作社的兴盛逐渐发展起来的县､公社和生产大队的医疗卫生机构纷纷倒闭或撤销,大大削弱了预防保健､健康教育､计划生育指导等公共卫生功能｡农村基层公共卫生体系的逐渐瓦解,对于新型农村合作医疗制度的运行起到了巨大的阻碍作用｡

3.医疗服务的市场化,费用增长过快,农民医疗费用负担过重

在市场转型的大背景下,公共卫生机构也毫不例外地从原来的完全由政府财政拨款的公立机构,转型为以服务换取收入的组织｡在农村,医疗服务体系呈现出民营化的趋势｡作为农村医疗保健重要载体的村卫生室演变为个体或个人联办的卫生点,无论是民办还是公立,所有卫生服务提供者均以按项目付费的方式向病人收费｡激励结构的变化,使得县医院､乡镇卫生院等所有医疗服务的提供者,变成了追求收入最大化的市场主体｡县､乡医院虽然被纳入了合作医疗的体系,但是医疗费用的增长速度远远超过了合作医疗看病补偿比例的增加,农民自付部分的费用支出仍然远远超过其医疗支出的预算约束,医疗费用支出的负担依旧很重｡

三、完善新型农村合作医疗制度的政策建议

根据公共产品的供给理论,可以将农村公共产品进行大致的分类,从而确定其相应的供给方式｡一般认为,按照消费的竞争性､受益排他性以及外部性可以将农村公共产品分成三类:(1)农村纯公共产品由政府供给｡这类公共产品只有外部收益而没有内部收益,适合于由政府提供｡政府可以通过合同的形式引进私人投资或直接交由私人生产,然后再由政府购买提供｡(2)农村准公共产品应由政府和农民混合提供｡这类公共产品通常既有社会受益又有个人受益的特点,可以在政府补贴的基础上,按照“谁受益?熏谁负担”和“量力而行”的原则,由农民按照受益程度的大小进行集资生产｡(3)小范围受益的低级公共产品,可以考虑将农民组织起来?熏通过俱乐部的方式提供｡这类公共产品由于其外溢较小,且受益群体相对固定,由政府提供显然是不合理的,而对农民来说,由于外部性的存在,私人提供也容易造成效率损失,因而理想的方式是将农民组织起来,成立农业合作社,将外部收益内在化,以提高供给效率｡遵照分类供给的原则,可以从不同的分类角度审视新型农村合作医疗制度的供给,并提出合理的政策建议｡

(一)新型农村合作医疗作为农村公共卫生体制建立和完善的制度保障,具有纯公共产品的属性,要求政府承担起新型农村合作医疗的责任｡

1.新型农村合作医疗制度作为一种制度安排具有纯公共产品的属性

根据萨缪尔森的定义,公共物品具有非竞争性和非排他性｡纯粹的公共产品,具有很强的外部性,这就使基于个人利益最大化的市场在提供公共产品方面出现失灵,“搭便车”现象的存在,使得市场上的私人部门在提供公共产品时无法弥补生产成本;同时,由于公共产品的个人消费量不能确定,价格机制不能有效发挥作用,竞争市场上一般无法提供这类产品｡在这种情况下,社会中只有政府的力量能够充足的供给公共产品,通过强制性的税收来弥补生产成本,并免费向公众提供,满足社会需求,达到社会资源配置的帕雷托最优,这也是一种效率选择的结果｡农村的公共卫生保健服务是全体国民医疗保健服务的重要组成部分,是典型的公共产品｡新型农村合作医疗制度是我国政府在农村实施公共卫生职能和提供最基本的医疗保健服务的主要制度安排,需要政府对新型农村合作医疗制度的支持,并承担相应的责任,保证这一制度安排的良好运行｡

此外,顾昕､方黎明研究认为,提高统筹层次,在县级建立以大病统筹为主要形式的合作医疗制度,不是简单的统筹层次提高的问题,而是我国在坚持社区还是国家组织合作医疗的大问题上首次提出了明确的方向,提出“新型农村合作医疗制度一般采取县(市)为单位进行统筹”,条件不具备的地方,在起步阶段也可采取“以乡(镇)为单位进行统筹,逐步向县(市)统筹过渡”｡这意味着合作医疗将从社区医疗筹资制度转型成为国家福利[6]｡这就从另一个角度说明了政府在合作医疗的制度安排上要负起更大的责任｡

2.政府在维护新型农村合作医疗制度中的责任

政府在构建新型农村合作医疗制度中,需要从医疗保障的政策设计､财政投入以及监督管理等方面采取更加有效的措施｡首先,政府要加大对农村卫生保障的投入,增加财政支出中的卫生费用,解决医疗卫生体系建设中的财政投资“缺位”问题｡在当前国家财政能力不足的情况下,政府在新型农村合作医疗制度的建立中的投入重点应该放在两个方面:(1)增加医疗卫生保健服务投资,保证农村医疗卫生产品和服务供给｡如农村防病防疫的投入,重建村卫生室的启动资金的投入等｡(2)增加卫生专业人员的培训经费,提高基层卫生专业人员的医疗水平｡通过对基础卫生建设的投入,逐步恢复和健全农村基层卫生服务体系,保证医疗资源的稳定供给｡其次,建立完善的公共财政体系｡明确中央政府和地方政府的职责,实行财政分权制｡加大对乡镇财政的转移支付力度,依靠财政转移支付,建立起大病医疗基金,解决贫困人口重症治疗,消除农村因病致贫､因病返贫的现象｡最后,加强政府对新型农村合作医疗的组织和引导,完善和强化相应的监督和管理机制｡建立医疗保障的监督机构和有效的医疗考评制度,一方面,督促医疗保障实施､审核医疗保障资金筹集､管理､资金预算和医疗服务以及经济补偿等问题,另一方面,通过考评制度,规范医疗机构和管理人员的服务,提高工作效率[7]｡

(二)新型合作医疗制度中的医疗卫生体系,具有准公共产品的性质,决定了在医疗卫生的提供上,可以进行多渠道的供给｡

医疗卫生体系具有准公共产品的属性,因为医疗卫生服务与个人的劳动能力以及个人收入状况密切相关,具有较高收入潜力的个人具有享受高水平医疗卫生服务的条件,从这一点说,医疗卫生针对不同的人具有不同的性质｡这样,在提供和享受医疗服务上,就会出现上述所说的既有社会受益又有个人收益的特点,在这种情况下,可以在政府补贴的情况下,按照受益程度的大小,进行多种形式的供给｡对那些有差异的与个人联系密切的医疗服务,可以引入市场机制,通过市场交易的渠道进行购买｡此外,就合作医疗制度而言,是一种社区医疗筹资制度,基于他的非营利性和立足于社区的性质,具有一定的吸引力,在农村医疗卫生体系中,可以把农民组织起来,发动农民进行合作,在一定的范围内,将医疗作为一种小范围受益的低级公共产品进行提供｡新型农村合作医疗在洛川的试点就具有以上两个方面的特征｡

(三)来自陕西洛川的新型农村合作医疗的试点

自2003年至今,中国社科院政策研究中心课题组在陕西省洛川县旧县镇开展了农村社区卫生服务试点｡其做法是建立农民医疗合作组织——旧县镇农民医疗合作社,集体筹款､集体签约､集体购买､集体监督乡镇卫生院提供的规定内容的社区卫生服务,形成需方补偿供方与制衡供方并举的新机制｡该做法与当地大病为主的新型合作医疗制度相配合,试图探索一个新合县(大)统筹､农医合镇(小)统筹的大小结合､县乡结合的农村卫生服务新模式｡农医合作社组织分为三层:一层为村,二层是片,三层是镇｡按户每个农民每年缴费10元,由镇农医合作社代表会发给社员证｡小钱聚大钱,大钱搞镇统筹,由农医合组织代表社员集体购买社区的基本卫生服务｡社员有权凭证享受质优价低的基本医疗与健康服务,有权参加农医合对社区基本卫生服务的管理与监督,反映意见,健康信息,有权通过推选或选举成为农医合作社代表､组长､主任｡民办､民用､民管､民受益是农医合的运营原则,农医合在征得各方同意后可以用征集社员会费的方式向农民筹资,同时也可向社会筹资｡在运行的过程中,6万多人不同程度地享受到了医疗补助,一些大病患者报销了数千元甚至上万元的医药费用,“大病统筹”使一大批农民家庭免于因病致贫｡

在解决大病统筹的同时,一些学者也开始对小病统筹进行试点｡我国学者杨团在洛川进行了旨在解决农民仍旧看不起小病这一问题的农村社区卫生实验｡通过设立农村社区卫生服务站,通过农民个人账户中的一部分资金进行门诊和体检的费用支付｡但是现行制度对于利用农民的个人账户资金作为经费还没有明确规定,农民预防保健和常见病跟踪等公共卫生服务还没有被纳入新型农村合作医疗制度体系内,这一试验的效果并不明显｡不过关于小病统筹的试验,对现行农村合作医疗制度的运行方式的改进以及制度体系的完善具有重要的意义｡

参考文献:

[1] 吴美华,郭晔.中国农村公共产品研究综述[J].南京财经大学学报,2005,(3).

[2] 郭瑞萍.人民公社缘起的制度经济学解释——从农村公共产品供给制度变迁的角度[J].西北大学学报,2005,(11).

[3] 叶文辉.农村公共产品供给制度变迁的分析[J].中国经济史研究,2005,(3).

[4] 黄志冲.农村公共产品供给机制创新的经济学研究[J].中国农村观察,2000,(6).

[5] 孙健夫,要敬辉.公共财政视角下中国医疗卫生支出分析[J].河北大学学报,2005,(3).

[6] 顾昕,方黎明.自愿性与强制性之间——中国农村合作医疗的制度嵌入性与可持续性发展分析[J].社会学研究,2004,(5).

农村合作医疗制度 篇7

2003年1月, 国务院转发了卫生部等部门《关于建立新型农村合作医疗制度的意见》, 对新型农村合作制度做出了具体规定和试点安排。2003年下半年, 开始在部分农村地区试行新型农村合作医疗制度。然而, 在试点工作中出现了如基金筹集不足、农民需求与政府供给双向不足等问题。因此, 中国的农村医疗保障制度亟须改革, 它的完善及发展对于稳定社会、保证公平有着不可磨灭的作用。

一、中国农村合作医疗保障制度中的问题

(一) 医疗保障的城乡二元化问题

中国城乡实行两种不同的医疗制度, 城镇居民享受有保障的公费医疗制度, 而农民只能选择自费和尚不健全的合作医疗。且政府在对医疗卫生事业的财政支持方面严重偏向城市, 全国医药价格和医疗价格是按城市标准制定的, 这就相当于农民以远远低于城镇居民的收入来支付高额的医疗费用。

(二) 医疗保障制度与产权制度脱节

中国实行的城镇医疗保障模式具有明晰规范的产权关系, 而在农村医疗保障体系中, 个人账户有待广泛地建立, 明确医疗资金的所有权。在家庭承包改革和股份合作时期, 随着市场机制的引入, 并未相应地改革旧有的合作医疗制度致使其趋于解体, 这主要归因于产权制度的紊乱, 如产权私有化等。

(三) 农村医疗保险需求不足

在农村地区, 医疗保险需求不足表现为农民参加合作医疗的积极性不高。而在现阶段中国实行的新型合作医疗制度中, 政府并未强制性地要求农民参合, 因而在农民对合作医疗信心不足的前提下产生的农民“非理性”行为导致医疗保险的有效需求不足。

(四) 政府角色不明, 职能缺位

20世纪80年代到新世纪初, 中国的农村医疗保障之所以由盛到衰, 甚至于引发农民医疗保障危机, 很大程度上归因于政府在医疗保障特别是农村医疗保障中的角色不明, 职责不清, 调控不力。这种缺失不仅表现在财政支持的不足上, 更加表现在医疗保障制度的不完善和缺乏规范、健全的管理制度上。

(五) 基金筹集水平低、弹性大

中国传统农村医疗保障制度的衰退的一个重要原因就在于缺乏稳定可靠的有效筹资机制。合作医疗推行的是自愿参加的原则, 没有明确的合法筹资渠道, 又无法引入市场化的筹资方式, 在政府财政支持力度不够的情况下难以使医疗保障机构发挥最大的效用。相比较而言, 现行的新型农村合作医疗制度在筹资方面有所规范, 但依然面临着基金筹资额低、保障水平低、抗风险能力不足的问题。

二、完善中国农村合作医疗保障制度的对策研究

(一) 完善政府规制体系的措施

1. 制定政府规制标准, 严格界定政府在农村医疗保障中的法律职能。

目前中国尚没有制定专门用于规制现有农村合作医疗的法律, 而现行的相关行政规章不能有效地规制各种违规行为。构建政府规制体系的首要工作是加强相关立法, 完善规制标准。政府应该完全负责建设公共医疗卫生服务体系, 开展保护农村人群健康的预防保健、健康教育等。无论新型合作医疗, 社会医疗保险, 还是医疗救助, 政府在制度安排、组织引导、资金投入、规范监管等方面都负有重要职责。

2. 明确规制机构, 规范规制手段。

中国城乡之间的医疗制度存在差异性短期内无法改变。因此, 新型农村合作医疗制度政府规制和城镇职工医疗保险政府规制的差别较大, 规制的重点不同。既要有城乡统一的医疗保障政府规制内容, 也要有城乡不同的医疗保障政府规制内容。目前, 国家统一的新型农村合作医疗制度政府规制绝大多数由卫生部等部委制定, 由卫生部或国务院转发的形式下发, 规制机构与被规制部门的关系有待进一步地明确。

(二) 完善新型合作医疗制度的资金筹集机制

合作医疗资金能否及时筹集并可持续到位, 是办好农村合作医疗的首要条件。政府方面, 应尽快确立农村医疗卫生费用支出在政府财政预算中的“法定”地位, 用法的形式保障国家财政对农村医疗保障资金的有效供给, 加大中央和省级财政对农村基层的转移支付力度。建议以小范围的县、市为单位进行统筹管理, 财政支出可以直接算到地方政府, 以保证资金的及时有效。

在农村, 在“自愿参加”的原则下, 农民倾向于不缴费, 完全取决于政府供款带来的效用, 不能保证合作医疗资金的完全供给。因此, 应以大多数农民的利益为主, 适当地强制小部分农民入保, 政府可以根据经济发展水平和群众负担能力, 考虑采用法律手段以“费改税”形式强制农民入保的方法筹集合作医疗资金。

(三) 完善不同经济发展地区的农村合作医疗保障制度

1. 完善发达地区农村合作医疗保障制度的对策。

在东部沿海农村及大中小城市的市郊, 大多数家庭可以靠自己的能力购买所需要的初级卫生保健服务或较小数额的医疗费用, 所以应积极稳妥地扩大试点, 同时根据农民的负担和要求等情况, 适当提高筹资额, 并将缴费和受益挂钩, 缴费越多受益越多。制度建设应以缩小城乡差别为目标, 逐步向城镇医疗模式过渡, 建立社会医疗保险为主体、商业医疗保险为补充的医疗保障制度体系, 满足农村居民多样化、多元化的医疗保障需求。而对于少数仍没有交费能力的农村贫困家庭, 政府应给予直接的费用补偿, 或资助其参加基本的医疗保险制度, 以实现互助共济和风险分担。

2. 完善较发达地区农村合作医疗保障制度的对策。

中等收入地区的农村医疗保障制度的选择, 应当以大病统筹为主, 重点解决农民因大病出现的“因病致贫、因病返贫”问题。在资金筹集方面应由政府财政、集体、个人三方面共同承担。政府对无力交费参加医疗保健制度的贫困农民家庭给予基本的医疗救助, 同时鼓励高收入者参加商业医疗保险。当然, 还应不同程度地引进市场机制, 发挥激励功能, 结合产权制度改革, 撤并重复设置的农村卫生机构, 重新调整布局, 改善质量。

3. 完善欠发达地区农村合作医疗保障制度的对策。

在经济欠发达地区, 首先, 应建立医疗救助制度, 资助贫困农民参加新型合作医疗, 缓解因病致贫和因病返贫现象;其次, 适当加大投资力度, 搞好基础卫生设施的建设工作, 健全预防保健制度, 重点建立和完善村级基本医疗卫生服务体系, 增强新型合作医疗制度的吸引力;在卫生扶贫的同时, 还应加大经济扶贫力度, 提高当地农民经济上的“造血”技能, 为新型合作医疗的普及奠定经济基础。

(四) 农村医疗保障的供给与需求应当同时推进

农村医疗保障制度实现供给平衡和持续运转的要素应当包括医疗卫生机构、卫生人力和患者支付能力三个方面。前两者共同构成医疗服务的“供给”方, 最后一项是医疗服务的“需求”方。中国现阶段的农村医疗保障供求现状, 不能完全地归结于是供大于求还是供小于求, 但大体上来说, 中国目前农村医疗保障供求关系是供求双重短缺与不足。因此, 政府政策的着力点应当放在医疗保障中的“供求均衡”和“配套联动”上。一方面加强农村基层卫生服务平台的建设, 另一方面通过财政支持和转移支付, 提高农民的有效支付能力。坚持供给与需求并重, 不能为了强化供给而弱化需求, 也不能只提高需求而忽视供给。

(五) 引入商业保险

从中国目前的经济发展状况来看, 政府没有足够的财力实行类似英国的社会保险模式。中国也没有建立起类似美国的完善的商业保险, 仅凭保险的方式无法全面保障农民的健康。所以, 将社会保险与商业保险相结合符合中国的国情。

厦门模式即为这种模式的典型代表。它首次将商业保险运用到新型农村合作医疗中并被国内70多个城市所仿效。而后来中国人寿和新华人寿等商业保险公司参与新型合作医疗制度的做法则更直接地展现了这种模式的优越性:社会保险管理部门利用商业保险公司的人力、物力、技术和市场资源为社会提供更多的医疗保障;商业保险公司利用社会保险所蕴涵的政府信用开展医疗保险业务, 并带动其他业务的发展。这种商业化的运作值得在全国范围内开展。

结论

完善中国农村现存医疗制度, 在政府管制方面, 应尽快出台新型农村合作医疗制度的基本规制, 明确政府在社会保障中的职能;在基金筹集机制方面, 政府应加强转移支付, 并在财政预算中提高农村医疗所占的比例。另外, 将商业保险与社会保险相结合是对新型农村合作医疗制度的创新之举。

摘要：农村合作医疗是中国农村医疗保障制度的主体, 在保障农民健康、维持社会稳定方面发挥了重要的作用。现阶段, 中国农村合作医疗存在各种问题, 如政府职能缺位、基金筹集水平低等。完善中国农村合作医疗保障制度, 可以通过建立政府规制体系、确立农村医疗卫生费用支出在政府财政预算中的“法定”地位并适当地通过强制性要求提高合作医疗的覆盖率、在不同地区根据经济发展状况推行不同的合作模式等方式。

关键词：医疗保障制度,农村合作医疗,中国

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[11]李二柱.中国农村新型合作医疗制度的经济学分析[D].长春:吉林大学, 2004.

农村合作医疗制度实施情况调查 篇8

关键词：新型农村合作医疗,报销比例,监督机制

从2003年起, 我国开始在部分省区探索建立新型农村合作医疗制度的试点工作, 并提出到2010年在全国实现建立基本覆盖农村居民的新型合作医疗制度的目标。当前的新型合作医疗在发挥越来越大的作用, 并取得了显著的效果, 但我们长期以来对计划经济时代的合作医疗作用是否有夸大?过去的合作医疗是在当时低价格水平和适宜技术的医疗卫生体系基础架构发展起来的, 今天离开配套的制度, 单纯地奢谈构建新型农村合作医疗是否会有实际效果?曾经的重建努力为什么没有成功, 它们遇到了哪些困难?新型合作医疗如何推行, 真的给农民朋友带来了实惠吗?实施过程中制度存在哪些缺陷?带着对这些问题的思考, 我们开展了深入细致的实地调查。

一、调查目的

新型农村合作医疗制度从2003年起在全国部分市县试点, 到2010年基本实现覆盖全国农村居民, 为让农民更了解这一新制度, 及时发现其缺点, 以进一步完善该政策, 让广大农民受益更多, 对新型农村合作医疗制度实施情况进行了此次调查。

二、调查对象及方式

调查时间:2013年1月28号到2月7号。

调查对象:河北省廊坊市永清县里澜城镇。

调查方式:利用网络, 书籍杂志报纸等资源进行资料收集, 整理与分析发放调查问卷20个样本走访调查。

三、调查结果

新型农村合作医疗, 简称“新农合”, 是指由政府组织, 引导, 支持, 农民自愿参加, 个人, 集体和政府多方筹资, 以大病统筹为主的农民医疗互助共济制度。采取个人缴费, 集体扶持和政府资助的方式筹集资金。农村合作医疗是由我国农民自己创造的互助共济的医疗保障制度, 在保障农民获得基本卫生服务, 缓解农民因病致贫和因病返贫方面发挥了重要的作用。

新农村合作医疗基金分配:门诊基金, 大病统筹基金, 风险基金。永清县住院补偿起付线及比例:乡镇级定点医疗机构补偿起付线100元, 补偿比例 (扣除起付线以及资费部分后) 80%;县级定点医疗机构补偿起付线300元;补偿比例 (扣除起付线以及资费部分后) 65%;封顶线每人每年40, 000元。

(一) 了解程度。

在这次调查中, 对新农合了解一点的人占到了85%, 了解的人占10%, 不了解的占5%。可见大多农民对新农合有基本了解, 据调查, 农户主要是对医疗本的使用以及农户自己交的钱的支配比较了解, 是通过村委会广播所知。但是, 对于该制度涉及的报销比例以及报销程序没有经历过报销的农户仍是不知道, 主要是因为大部分农户平时不生重病故很少使用医疗证。

(二) 参保率100%, 并且所有农户一致认为将继续参保。

可见新型农村合作医疗制度切实给农民带来了实惠, 一定程度上受到了农民的欢迎。但是在走访中仍有一部分农户反应了一些问题:一是农合以后药费贵了, 最后算下来也报不了多少钱。主要是政府部门监督不力, 一些定点医院的医生看到医疗证会相应增加医药费用, 以抵和合作医疗报销的费用, 来增加医院的收入, 这就使原本不高的补偿水平“隐性”降低, 影响参合农民受益。二是国家设置的基本药品目录不能满足需要, 因为在此目录以外的必需药品仍占很大一部分, 如果目录以外药品花费占很大一部分, 农民是得不到优惠的。而且农民不是医生, 不了解医疗知识, 医生是否使用基本药品目录让农民感到质疑。三是仍有一部分农民对医生以及护理人员工作态度感到不满。总之参保的人群中对新农合的态度:很有帮助占25%;还可以占50%;没感觉, 很少用占25%。

(三) 对农民常去的报销地点进行调查。

在调查问卷中75%的农民选择到乡卫生院进行报销, 10%的农户选择到县级医院进行报销, 只有5%的农民选择到更高级的医院进行报销。主要原因:一是从医疗方面看, 受小病在村, 大病到县的影响, 从既方便又容易被接受的角度看, 人们更容易选择乡卫生院。二是从医疗水平让人放心的角度看, 人们更容易选择县医院, 乡镇卫生院占有的医疗资源有限, 不能完全满足农民的就医要求。

(四) 报销比例。

在调查中, 农户们反应报销比例低起付线高, 新型农村合作医疗制度是以大病统筹兼顾小病, 理赔为主的农民医疗互助共济制度, 不在医疗范围内, 这项规定使得农民实际收益没有预想的那么大。满意占15%;还可以占35%;不满意占20%;不知道占30%。

(五) 报销手续。

患者自出院之日起三个月内申请报销有效, 逾期作废。报销时需提供以下资料:一是本人身份证或户籍证明;二是农村合作医疗证;三是村委会证明;四是住院时门诊病历和住院记录;五是经当地乡镇合作医管办盖章的住院发票及费用清单复印件。此外, 独身子女户, 两女户, 五保户, 低保户, 特困残疾人另需要提供相关证明或证件。再一个就是, 虽然各类品种都有明细要求, 但农民根本不清楚报销的要求, 而且农民真正去医院的占极少数。

四、进一步完善农村合作医疗制度的建议

农民参加农村合作医疗的人数和积极性是比较高的, 这表明, 农民对新型合作医疗制度是很赞同的, 同时, 新型农村合作医疗制度也为保障农民健康, 促进农村经济发展作出了贡献。

(一) 加大宣传力度。

村委会以及各级医院定时进行新农合政策的宣传, 让农民切实了解该政策。在城乡, 可以以宣传栏, 标语, 墙板, 村委会广播的传统宣传方式向农民宣传, 并在此基础上政府组织县乡各级定点医疗机构下乡宣传病理知识以及新农合制度, 这样也赢得农民支持。另外, 可以依托学生, 在各级学校开展宣传, 依靠学生传播力度对新农合制度进行宣传, 孩子对家庭影响较大, 同时也有利于让学生了解我国的社会政策。

(二) 完善监督机制, 制定相关法律。

新农合自实施以来只是出台了一些相关意见, 却没有相关的法律文件, 因此政府应该加快制定相关法律保证制度的实施。制定医疗卫生服务人员行为规范和评价标准等来加以制约和引导, 加强定点医疗机构监管, 控制医药费用不合理增长是保证新增资金能给农民带来实实在在好处的关键, 要严格对医疗机构的审核和监管, 降低医药费用。重新对药品进行审核, 制定出符合农民需要的药品目录。

(三) 加大对基层医疗队的投入。

农村基层医疗机构仍是农民的主要就诊机构, 也是新型农村合作医疗主要服务提供机构, 因此, 农村基层医疗机构建设是新型农村合作医疗顺利推行的重要保证。政府要加大投入, 改革基层医疗机构的医疗设备, 出台鼓励城市医疗卫生人员支援农村的政策卫生工作人员队伍, 确保参合农民得到优质的服务。

(四) 政府要提高报销比例, 增加农民信任度;

简化报销程序, 可实行网络信息化管理, 在各定点医疗机构进行联网, 实现网上审核, 报销, 结算。

农村合作医疗制度 篇9

1 建国前农村合作医疗制度创新的成功实践

20世纪初,我国约85%以上的人口居住在农村。1938年南京国民政府成立后,声称“全民健康完全由政府负责”,但它并没有将其当作大事来抓。直到1947年,县、乡卫生机构依然寥若晨星,规划中的村卫生员更是不见踪影。由于绝大多数人没有医疗保障,建国前,我国婴儿死亡率高达250‰,人均寿命仅有35岁,被外国人讥为“东亚病夫”。

而中国共产党从成立之初就关注人民健康。党的二大纲领明确规定保护劳动者的健康和福利,并初步提出发展人民卫生事业的理论。1922年7月,在毛泽东领导下,由李立三、易礼容和毛泽民具体筹建了安源路矿工人消费合作社,以减轻工人的生活负担,为根据地合作社发展提供了初步经验[1]。1932年4月12日,中央苏区政府正式通过《关于合作社暂行组织条例的决议》,提出组织各种形式的合作社,其中贸易与消费合作社主要解决革命战争和苏区人民生活的必需用品如盐、油、医药、布匹等供给问题[2]。

抗日战争时期出现的医药合作社,是党在领导根据地合作社发展的基础上创立的。1945年,毛泽东在《论联合政府》中指出:“所谓国民卫生,离开了三亿六千万农民,岂非大半成了空话?[3]”至于如何解决广大农民的医疗卫生问题,当时共产党有一个粗略的思路,即走合作的道路,通过发展合作社把人民群众组织起来。陕甘宁边区政府创立的医药卫生合作社,由大众合作社与保健药社投资,并吸收民众团体及私人股金,其性质为“民办公助的卫生合作社”,在医务方面采取“中西合作,人兽齐治”的方针,社内有中西兽医门诊和中西药房,合作社医生不受办公时间限制,病人随到随诊,看病免费,药价低廉。到1946年,医药合作社发展到43个,分布于城乡各个地方,实现了当初提出的“为社会服务;方便群众,使百姓达到‘人财两旺’;教育群众注意防疫、保健,消除传染病,以便从事生产”的办社目的[4]。

应当指出,受西方合作主义影响,除共产党外,民间社会人士和国民党政府也对合作医疗制度创新作出了贡献。但由于政治立场的不同,三者对合作医疗的态度有很大的差别。民间社会人士如梁漱溟、晏阳初等领导的合作运动和合作医疗试验,由于其改良主义性质而最终归于失败;国民党政府试图废除传统中医药,且它主要创办“信用合作社”,以解决其迫在眉睫的经济问题,没有延伸到与农民生活息息相关的医药卫生领域,从而也注定了其失败的命运。

比较而言,共产党领导的合作运动与合作医疗试验最为成功。共产党从实际出发,尊重农民意愿,既巧妙地利用互助共济传统和中医药资源,又不排斥西方现代医学及合作主义理论,实行中西(医)结合的方针,不但创新了合作医疗制度模式,还由此巩固了党的政治合法性基础。对此,著名学者黄宗智给予高度评价。他说,在卫生领域,共产党十分可取地避免了囫囵吞下现代科学主义的错误,而国民党则几乎完全接受西方现代医学知识及其理论和价值观,认为传统医学不可取,并试图废除传统中医药、建立新的基于西方现代医学的卫生体系。虽然乡村改良主义人士提出重新培训乡村产婆的设想,但是在当时实际情况下,她们大多不可能脱离家庭参与新式训练。而接受过新式训练的“助产士”则不会进入农村服务于贫穷的农村人民。因此,他指出,国民党的卫生制度只见效于大城市,并没有对农村当时的卫生制度起实质性的改革作用[5]。对此,有国民党背景的美籍华人历史学家黄仁宇也给予充分肯定。他说:“过去的中国百年史,过于重视上层结构,很少涉及低层。比如说,民国初年的立宪运动与政党,他们本身对社会是一种外来异物(foreign body)。其领导人不乏高远的理想,而他们身后却无支持的选民(consitituency),满腹经纶自然也无从化为具体方案,更何况渗入民间,所以一遇军阀逞凶,就无能为力,而他们在历史上的意义也因而消失。”他认为,只有共产党领导的革命,一举改造和建立了中国的基层结构,领导中国走向社会改革与社会革命[6]。

可见,在战争年代,党真正做到了“两手抓”:一手抓革命战争,一手抓社会建设,通过基层合作事业发展促进人民群众政治认同,为战争提供有力的经济、政治保障,也为建国后农村合作医疗制度创新积累了初步经验。

2 建国后农村合作医疗制度创新的经验教训

建国后,党领导的农业合作化运动成为合作医疗的催化剂。张自宽等指出:没有农业合作化运动,就不会有农村的合作医疗运动[7]。因此,农业合作化运动促成了合作医疗制度的第二次创新,实现了合作医疗发展史上的第一次历史性飞跃,使其在全国普及,为全面提高人民健康水平作出了很大贡献。

合作化运动前期,生产、供销合作及合作医疗等的发展总体上坚持了合作社的“三性”原则(组织上的群众性、管理上的民主性和经营上的灵活性),农民自愿探索、民主管理,群众对之也怀有希望,认为“农业合作化运动是帮我们挖穷根,合作医疗是帮我们挖病根”,但到了1958年,在“左”的错误思想指导下,“大跃进”运动使人民公社迅速建立,农村合作医疗也随之得以快速、冒进式发展。这当然与毛泽东对农村卫生与合作医疗的高度重视分不开的。1965年,毛泽东发布著名的6.26指示:“把医疗卫生工作的重点放到农村去”,从而使合作医疗“遍地开花”,在全国迅速普及,出现了其发展史上的第一次历史性飞跃。

“文革”给党和人民带来了深重的灾难,这是确定无疑的。但党和国家能历经如此长时间、大规模的内乱却“乱而不垮”,主要是由于党长期培育的广泛的社会基础仍然存在;而一个相对公平的医疗卫生、基础教育等社会公共产品供给体制的普遍建立,也是不容忽视的重要原因。尽管当时农村公共卫生与普及教育的水平很低,但其覆盖面很广,广大群众不仅能普遍受益,还为改革开放后我国经济的迅速发展奠定了重要的人力资本基础。诺贝尔经济学奖获得者阿马蒂亚·森就明确指出,印度没有取得中国那样瞩目的成绩,一个重要因素是中国在改革前对基本教育和普及医疗保健进行了社会准备。“当中国在1979年转向市场化的时候,人们特别是年轻人的识字水平已经相当高,全国很多地区有良好的学校设施。……与此对比,当印度在1991年转向市场化的时候,有一半成年人口不识字,而且至今这一情况没有多少改善。中国的健康条件,由于改革前当局对医疗保健像对教育一样作了社会投入,也比印度好得多。[8]”

可见,建国后合作医疗制度的第二次创新和发展史上的第一次历史性飞跃,具有重要的政治和经济意义。毛泽东在建国后倡导进行马克思主义与中国实际的“第二次结合”,虽然有很多失误,但他对农村卫生、合作医疗与教育工作的重视是值得肯定的。但也应看到,这种依靠个人魅力型权威推动的制度创新由于根基不稳而注定难以持续,因而注定了其在改革开放后走向衰落的历史结局。

3 新时期新型农村合作医疗制度的创新实践

改革开放后,人民公社解体,合作医疗迅速衰落,农民失去基本医疗保障。而随着经济的发展,人民生活水平普遍提高。温饱有余之后,健康长寿成为人们关注的热门话题,乃至时代的风尚。于是,农民群众“看病贵、看病难”问题越来越突出。恢复重建传统合作医疗的努力虽断断续续,却也连续不断,且力度在不断加大。

进入新世纪,党中央、国务院审时度势、果断决策,于2002年10月颁布《关于进一步加强农村卫生工作的决定》,明确指出要“建立以大病统筹为主的新型农村合作医疗制度”,并要求到2010年基本覆盖农村居民。在经历了“非典”疫情后,党和政府加快了推进新农合制度建设的进度和力度。因此,新农合自2003年开始试点后进展顺利,短短6年时间,到2008年就在全国实现了100%覆盖。到2011年,全国参合人口达到8.32亿,新农合筹资力度不断加大,医疗保障水平大幅提升。新农合人均筹资水平从2003年的30元提高到2011年的246元,受益人次从2004年的0.76亿人次提高到2011年的13.15亿人次,政策范围内住院费用报销比例达到70以上。新农合重大疾病保障机制初步建立,全国基合农民住院医疗费用即时结2012年上半年已有超过34万人次获得补偿[9]。如今,农村居民每人每年只需要交几十元钱,看病就可得到较大比例的报销补偿,因而获得人民群众的普遍欢迎,国际社会对我国短期内初步解决8亿多农村人口的医疗保障问题也给予高度评价。

值得欣慰的是,新农合的法制化进程也在不断推进。今年《江苏省新型农村合作医疗条例》已正式出台,国家层面的新农合条例也已上报国务院法制办,新农合将迎来规范化、制度化的发展新阶段,标志着它将由原来的一种社区医疗互助合作的初级形式发展为一种正式的医疗保障制度。

新农合制度创新来之不易。改革开放后,随着传统合作医疗的衰落,党和政府曾多次试图恢复重建,但效果一直不彰。原因在于,社会主义计划经济体制下的传统合作医疗,要在社会主义市场经济体制下恢复重建,其遭受很多挫折与反复,应该说是必然的,因为它虽只是一个医疗保障问题,但却涉及到正确认识和处理计划与市场、经济发展与社会发展之间关系等重大问题。把社会主义与市场经济结合起来,建立社会主义市场经济,是党在新时期的伟大创新。而且,只有在基本建立社会主义市场经济体制后,才有可能建立适合新时期中国国情的农村医疗保障制度。只有这样看,我们才能理解合作医疗恢复重建为何经历“几起几落”的艰难历程,也才能理解新农合制度创新对于新时期中国特色社会主义理论与实践发展所具有的重要意义。

总之,新农合制度不是传统合作医疗的简单回归,而是党和政府在新的历史条件下赋予合作医疗这一传统制度以新的生命力,从而实现了其在社会主义市场经济条件下新的“创造性转化”,因而对于推进新时期卫生事业改革发展具有重要启示。

4 中国农村合作医疗制度创新的经验与启示

4.1 经验

4.1.1 注重尊重人民群众意愿和首创精神

农村合作医疗制度创新方法既不是传统的,也不是现代的,而是实践的,是党的群众路线的实际应用,是党尊重人民群众意愿和首创精神的结果。党在深入农村、深入群众的过程中,注重了解人民群众的实际需求,注重对一些好的做法、经验加以总结,引导和支持制度创新,并及时提升为相关政策和制度。邓小平明确指出:“我们改革开放的成功,不是靠本本,而是靠实践,靠实事求是。农村搞家庭联产承包,这个发明权是农民的。农村改革中的好多东西,都是基层创造出来的,我们把它拿来加工作为全国的指导。[10]”合作医疗制度同样是农民的首创,李鹏曾明确指出:“农村合作医疗制度,是我国农民自己创造出来的行之有效的好办法,是一种具有中国特色的农村基本医疗保障制度。[11]”

4.1.2 重视对社会建设与卫生事业的领导

从建国前合作医疗等合作事业发展过程看,我们党从中国具体国情和人民群众的实际需要出发,一边致力于革命战争,一边致力于社会建设,注重把马克思主义中国化理论具体应用到社会生产、生活各领域,注重对社会建设与合作社发展的领导,解决人民群众生产、生活中的实际问题。因此,合作医疗制度的不断创新,是党注重马克思主义中国化理论的具体应用、注重对社会建设的领导、注重解决人民群众生产生活实际问题的有力例证。

4.2 启示

胡锦涛在省部级主要领导干部专题研讨班开班式上的重要讲话中提出中国特色社会主义的“四个特色”:实践特色、理论特色、民族特色、时代特色,不仅揭示了中国特色社会主义的内在品质,也阐明了百年合作医疗制度创新的成功经验,为新时期社会主义卫生事业改革发展提供了深刻启示。

4.2.1 创新发展社会主义卫生事业的“实践特色”

新农合制度创新靠的是坚持实事求是的思想路线。正是党在长期实践中不懈探索,尊重广大人民群众在实践中的伟大创造,不断总结实践经验,通过实践创造的成果满足人民群众新期盼,才开创了新时期中国特色社会主义医药卫生改革新局面,找到了破解医改这一世界性难题的“中国办法”,创造了令世人瞩目的医改成就,展现了中国特色社会主义的新形象。因此,新时期社会主义卫生事业改革发展必须突出“实践特色”,通过深化医改,使卫生事业在实践层面不断向广度和深度拓展,建立起更加科学合理、更加富有中国特色的基本医疗卫生制度,进一步解决好人民群众看病贵、看病难问题。

4.2.2 创新发展社会主义卫生事业的“理论特色”

马克思主义卫生理论是实践探索与理论创新携手并进的过程。马克思主义卫生理论创新应根据卫生事业改革发展实践的探索而不断创新发展。马克思主义中国化的最新理论成果——科学发展观的提出,就与卫生改革和抗击“非典”疫情的伟大实践密切相关。2003年10月,胡锦涛明确提出:“树立和落实科学发展观,这是二十多年改革开放实践的经验总结,是战胜非典疫情给我们的重要启示,也是全面建设小康社会的迫切要求。[12]”党的十七大报告更明确指出:健康是人全面发展的基础,关系千家万户幸福。这一科学论断,是对马克思人的全面发展学说的新发展,是马克思主义卫生理论中国化的最新理论成果。新时期,深化新医改需要更加注重理论创新,使丰富的医改实践在理论上获得新的升华,从而形成更有说服力、影响力和指导力的马克思主义卫生理论创新成果。

4.2.3 创新发展社会主义卫生事业的“民族特色”

沃尔顿·H.汉密尔顿指出:“我们无法孤立地研究医疗体制。它是社会文明的一个部分,它与社会的整体结构紧密相联,不可分割。[13]”可见,卫生事业与一个国家的民族文化与社会政治经济发展密切相关,马克思主义卫生理论中国化离不开中国特性、中国作风、中国气派,因而具有民族特色。这一点,从合作医疗制度的创新发展和“创造性转化”中得到有力的印证。新时期,深化新医改必须汲取中华民族优秀传统的丰富营养,并将此贯穿于医改实践的全过程,使医改实践更加契合全国各族人民的文化心理与健康需求,不断丰富中国特色社会主义卫生事业的民族特色,从而为其他民族、国家解决医疗卫生问题提供新的经验,为推动世界马克思主义卫生理论与实践发展作出新的贡献。

4.2.4 创新发展社会主义卫生事业的“时代特色”

农村合作医疗制度 篇10

我国农村合作医疗制度的衰退从20世纪70年代开始, 当时, 农村进行经济体制改革, 家庭联产承包责任制的实施使家庭成为农业生产的基本经营单位, 受此影响, 原来以农业合作社为依托的合作医疗制度出现了滑坡和衰退。1993年, 中共中央在《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》中提出要“发展和完善农村合作医疗制度”。1994年, 国务院研究室、卫生部、农业部与世界卫生组织合作, 在全国7个省14个县 (市) 开展了“中国农村合作医疗制度改革”试点及跟踪研究工作, 旨在为合作医疗立法提供理论依据。1997年5月, 国务院批转了卫生部等部门提交的《关于发展和完善农村合作医疗若干意见》文件, 在一定程度上促进了农村合作医疗的恢复和发展, 但过程虽然热闹, 结果却并不理想。在此之后, 农村合作医疗几乎无人再提, 再次陷入了困境。这种局面的出现, 再加上20世纪90年代末期医疗费用的快速上涨, 使农民“因病致贫、因病返贫”现象日益严重, 因而, 农村合作医疗再次被党和国家提上日程。在2005年10月召开的中国共产党十六届五中全会上, 我国首次提出建设社会主义新农村, 并指出这是我国现代化进程中的重大历史任务, 要按照生产发展、生活富裕、乡风文明、村容整洁、管理民主的要求, 平稳地推进。伴随着新农村建设战略的提出, 新型农村合作医疗制度就被摆在了突出位置, 它是建设社会主义新农村的重要保证。

二、新型农村合作医疗制度的主要内容

1. 以县为单位的筹资制度。

以笔者所在清丰县为例, 2009年, 该县的筹资情况是这样的:参合农民每年缴费20元, 记入个人家庭账户;县级配套资金每人12元;市级配套资金每人8元;省级配套资金每人20元;中央配套资金每人40元。全县的低保、五保人员缴费由民政资助解决。

2. 补偿方案制度。我国主要有三种补偿模式: (1) 住院统筹+门诊家庭账户; (2) 住院统筹+门诊统筹; (3) 住院统筹。

3. 新型农村合作医疗基金的监督管理和审计制度。

基金要接受各级人大、政府、卫生部门、财政部门以及相关部门的监督;不定期接受审计部门的审计, 保证新型农村合作医疗基金的运行安全。

三、新型农村合作医疗制度的运行中存在的问题

1. 住院人次增多。

因为新型农村合作医疗制度规定不住院不予补偿, 所以原本病情不太严重能在门诊看病的病人反而去住院治疗了。这样就增加了基金的补偿支出。

2. 医院拖延病人的住院时间, 增加了病人的医疗费用, 相应也增加了基金的补偿支出。

3. 医院增加病人的检查项目, 本来不该检查的也开单检查, 能用常规药品治疗的却用新药治疗, 使病人的药品费用增加。

四、进一步完善新型农村合作医疗制度的建议

1. 新型农村合作医疗制度要确保农民的基本健康。

无论是考虑到经济能力还是考虑到卫生投入的绩效以及农民的实际需求, 新型农村合作医疗“保大病”的思路是不可取的。作为政府推动且政府公共支出予以支持的制度建设, 更要突出其让公众普遍受益、确保经济困难群体受益的原则, 突出其社会保障属性, 必须以保基本健康为出发点, 重点解决常见病、多发病的预防和治疗。

2. 增加财政投入, 降低或取消农民的参合费用。

降低或取消农民参合费用, 既可以减少和消除贫困农民的参合障碍, 扩大覆盖面, 促进社会保障公平, 又可以降低因收集参合费用而发生的管理成本。因为许多试点县用农民参合费用建立个人账户, 参合农民用个人账户支付门诊费用, 没有发挥风险共担的作用, 仅用于争取财政补贴基金。

3. 努力降低新型农村合作医疗的药品成本。

一是建立对定点医疗机构医疗服务和药品价格的监督管理机制, 确保这些医疗机构严格遵守有关医疗法律、法规、规章制度和纪律, 遏止大处方、乱检查现象;二是制定按病种医疗费限费制度, 严格控制医疗费用失控现象;三是探索试行新型农村合作医疗机构药品直销, 即由厂家直接到医疗单位, 减少中间环节, 降低药品费用, 使农民确确实实得到实惠, 切实将过高的药品价格降下来, 让参合农民能买得起药、治得起病。

4. 保障基层医疗人员的待遇。

基层医疗人员的工资福利应逐步由财政负担, 使医生和患者消除现在的经济关系, 使医生不会因为没有病人而生活得不到保障, 使其能更好的为人民服务。

5. 探索医师多点执业, 合理流动的政策。

目前, 我国对医疗人才是封闭式的管理, 医师为医院所有, 不能到另一个医院执业。事实上, 近年来许多专家都有到外地执业的经历。为规范医师多点执业行为, 要稳步推动医务人员的合理流动, 促进不同医疗机构之间人才的纵向和横向交流, 研究探索注册医师多点执业。医师的多点执业可以让基层患者就近得到高质量的诊疗, 缓解老百姓“看病难”之苦;医师不仅自身价值得到社会认可, 同时还有一定的经济收入。

6. 参加商业医疗保险。

农村合作医疗制度 篇11

关键词：农村新型合作医疗；法律完善

一、四川省新农合现状分析

（一）参合人数多，参合率大幅度提高。2003年，新型农村合作医疗制度在四川启动，在都江堰等5个市县率先试点，参合的农民在看病和接受治疗时可以得到一定比例的补偿。2003年刚启动时四川参合人数为146.33万人，参合率仅为69.65%，直到2014年全省新农合参合率达99.29%。目前已经实现全省区域的覆盖。

（二）新农合制度的更新与报销比例的调整。第一，推行分级诊疗。2015年四川省卫生和计划生育工作会议在成都举行，此次会议提出四川省是全国第一个全面推行分级诊疗的人口大省。通过出台新农合新政、畅通双向转诊渠道、制定规范转诊标准、完善基药配备政策，分级诊疗制度首次出现便取得了一定的效果。第二，调整报销比例。2014年10月实施分级诊疗以来，部、省和市级大型医院诊疗量月均环比增幅出现下降，县级及以下医疗机构诊疗量月均环比增幅呈现上升。在分级医疗制度实施后，2014年新农合报销政策更多向基层医疗机构倾斜，县级定点医院报销比例较去年上调2%，市级定点医院、省级定点医院和省外非定点医院分别下调5%。较合理的统筹了医疗资源，使农民得到更多的看病就诊的机会。据《2014年四川省新型农村合作医疗统筹补偿方案》，新农合住院费用，定点乡镇卫生院报销比例为90%，县级定点医疗机构报销比例为82%，市级定点医疗机构报销比例为65%，省级定点医疗机构报销比例为55%，省外非定点医疗机构报销比例为45%。

（三）新农合筹资标准提高。2003年刚刚启动之时，有的市县每人每年参合资金仅为10元，2015年新农合筹资水平提高到每人每年不低于470元，其中政府补助标准不低于380元，个人缴费不低于90元。（数据来源于人民网和四川新闻网）

二、目前新农合存在的制度缺陷

（一）新农合制度缺少统一的法律规定。从以上数据可以看出，新型农村合作医疗从启动开始就得到了良好的反响，在各个试点地区的农民群众的医疗保障都得到了不同程度的提高，医疗问题的解决可以给广大人民提供实实在在的实惠，因此此项政策是深受群众欢迎的，但是，新型农村合作医疗制度发展的如此之快的势头下，法律并没有制定出一个统一的规则，而是仅仅依靠每个地区根据每个地方的情况去制定了不同的规章制度。

（二）筹资制度存在的问题。第一，筹资水平低。虽然筹资标准在逐年递增，但是筹资水平仍然很低，无法解决农村居民一人生病拖垮全家的状况。新农合总基金入不敷出2015年四川省参合农民个人最低标准交90元，政府对每个参合农民配套资金是380元，2015年城镇知道职工医保每个人当年度缴费达1051元，相当于新农合个人筹资的10倍，由于筹资水平低新农合实际补偿水平维持在较低的水平，所以新农合只能说提供的是基本的医疗保险水平。第二，筹资渠道单一。新农合实行的是农民个人缴费、集体扶持和政府资助相结合的筹资机制，但是有多多数地区集体经济的衰落，新农合的资金来源主要是政府补助和个人缴费。其中政府补助占大部分。

（三）新农合定点医疗机构管理混乱。第一，定点医疗的确立没有引入竞争机制。因为没有法律的明确规定，没有立法对于实施细节的管控。二级以上定点医院出现药价虚高、乱检查、重复检查、大处方、分解收费（县医院表现突出一些）等不正常的现象。管理系统和住院台账中甚至出现矛盾的数据。第二，小病大养的现象普遍。经调查发现，在乡村卫生院、或个体门诊只需花几元、十几元就可以治愈的常见病，诸如一般性感冒等小病，而参合对象却要住院治疗，因为只有住院才能报销，住院越长报销越多，出现了“小病大养”现象。一些医疗机构为了自身利益，对参合病人“小病大治”，开贵药，甚至出现“挂床住院”“冒名顶替”的恶劣情况，给新农合基金造成巨大的压力，造成资金的浪费。

（四）新农合制度运行过程中程序性法律缺失。在一个制度实施的过程中会涉及到很多的程序法律方面，报销程序、筹资机制的建立、基金安全性管理与运行、运行的监督等方面。筹资机制需要建立起来，其中包括：明确主题，建立更加多元化的筹资途径，筹资的方式和筹资的额度等方面。关于资金的运行与监管更需要一个体系化的法律规定来保障资金。对专项基金的安全性提供制度保障和监督。

三、解决问题的相关建议

（一）应建立统一合理的医疗制度。第一，坚持科学原则。科学统筹的法律规范会给制度的运行提供保障合理分配资源，所以建立新型农村合作医疗法律制度必须坚持科学原则。第二，法治原则。从立法执法守法到法律监督都必须遵守法律，做到依法办事，树立法律制度的权威性。使新农合制度运行从开始到结束都有序有效的进行。第三，适度原则。在保障水平上要坚持适度保障，既保障这项制度的持续运行，又保障医疗资源不会被浪费。

（二）明确新农合制度的法律定位。我国和大部分已建立农民医疗保障制度的国家有很多相似之处，可以用医疗保险制度代替合作医疗制度。从而把合作医疗制度纳入保险法。同时，从长远来看，在农村建立医疗保险制度也是必然的选择。

（三）加强立法工作，建立相应的法律规范。第一，明确筹资机制。新农合医疗经费主要来源于农民资源缴费及各级政府补助，通过立法明确个人筹资和政府补助的比例，明确随着经济社会发展逐步增加的补助比例、接受捐助等多元化的筹资渠道。对于极其贫困的家庭，极其贫困的地区政策应予以倾斜，对于特困户、优抚对象加大补助力度。第二，建立新农合医疗管理和监督。首先，改变新农合医疗的运作单靠卫生部门的局限性，转“人治”为“法治”。主管部门可以根据实际情况制定出农村合作医疗管理办法与实施细则，为监管提供便利。其次，加强审计与监督，加强对合作医疗的资金的监督，确保经费适用的公平与公正，合作医疗管理不善与基金不公平是合作医疗的主要障碍。因此要定期对合作医疗实施情况进行监督检查和严格审计。定期向人民政府回报工作并接受同级人民代表大会的监督。第三，明确报销比例。新农合制度应该对报销比例做出明确的规定，医疗费用的报销比例应该由各地定点医疗组织根据筹资的金额和以往医疗费用实际支出情况。把报销比例控制在一个行对合理的范围。明确报销比例的下线，防止报销比例太低而达不到保险的效果。也不能太高造成对基金的过度适用损害其他参合人的利益。

四、小结

综上所述，我们需要充分了解新型农村合作医疗保险法律制度的特点和定位。在推行新型农村合作医疗制度的过程中，坚持法治意识，进一步完善法律制度。科学合理地解决长期困扰农村的因病致贫的问题。快速实现全面小康，和谐社会这一政治目标。如今政府大力支持三农事业的发展，我们要运用科学知识，分析实际情况，用我们的智慧解决现实与法制上的困难。振兴农业农村农民。（作者单位：四川省社会科学院研究生院）

参考文献：

[1]宋志强，王慧娟.论我国新型农村合作医疗法律制度的完善[J].山西高等学校社会科学学报，2010（22）.

农村合作医疗制度 篇12

1.1 农民收入不稳定, 缺乏自愿参加的积极性

从全国来看, 已实施新型农村合作医疗制度的县 (市、区) 已达到一定数量, 但就具体某个县 (市、区) 来说, 农民参合率不高。主要有3种情况: (1) 农民收入水平不高。虽然每年10元的费用并不算高, 但对于一些贫困农村家庭而言, 这10元可以维持一个家庭一定时期油盐酱醋的开支, 特别是家庭成员都较年轻且身体都还比较健康的情况下, 更不愿意交这10元的参合费。 (2) 农民对新制度本身和对干部均缺乏信任。原因是一些乡、村干部工作方法比较简单, 只向农户收钱, 不向农户做宣传教育工作, 有些干部本身对新型农村合作医疗制度也不甚了解, 无法向群众完整准确地宣传新制度, 直接影响农民参保的积极性。个别乡、村干部给群众留下吃喝玩乐的不良印象, 以及一些地方存在“干部病了吃好药, 群众病了熬草药”的现象, 农民担心自己辛辛苦苦挣的钱交上去, 会被干部挥霍掉。 (3) 报销手续繁琐, 报销比例偏低。农民在政府指定的医疗机构看病时, 自己要先垫付医疗费用, 然后再拿发票及相关清单到管理机构去报销, 因农民事先并不知道哪些检查项目可以报销, 哪些不能报销, 也不知道哪些药是可以报销的, 哪些药需要新型合作医疗管理机构审核, 对在可以报销范围内的检查费及药费又只能按一定比例报销, 而且报销比例也偏低。全国部分地方的调查发现, 各省报销的平均比例不超过30%, 不少地区只有10%多一点, 即便是在经济发达的广东, 2005年许多地方新型农村合作医疗报销的封顶线也仅为3000元。多种原因综合而成, 导致农民实际对新型农村合作医疗制度参与热情不高。

1.2 农村组织形式松散, 资金筹集困难, 资金使用不透明

资金筹集困难是新型农村合作医疗推广过程中遇到基本问题。首先, 很多地方财政拿不出足够的钱作为配套资金, 农民由于贫困或者对合作医疗及乡村干部的不信任, 无力出资或不肯出资, 中央给予参合农民每人每年10元 (2006年起增加至20元) 补助金必须在地方已经筹集了相应的资金后才下拨, 许多农民的选择是“只有政府先出钱, 我才能出钱”的态度。旧的农村合作医疗之所以能够蓬勃开展, 是由于集体经济强有力的支撑, 在人民公社时期, 土地没有实行承包经营, 而由集体经营, 集体经济相对较雄厚, 当时的合作医疗主要靠集体出资。而农村的市场化改革, 土地实行家庭承包经营制, 内地一些落后农村集体经济名存实亡, 无力承担合作医疗的出资责任, “实行农民个人缴费、集体扶持和国家补助相结合的筹资机制”有时便难以落到实处。一些地方政府本身财力有限, 仅仅是“吃饭”财政或“工资”财政, 有些地方工资发放尚存问题, 要筹集配套资金更是困难。有些地方政府为了套取中央资金, 采取了弄虚作假的方式, 或借款或从银行贷款, 造成“地方已筹集到配套资金”的假象, 骗取中央下拨资金, 当中央资金到位后, 马上把借款或贷款抽走, 这种不合法行为, 影响了不同层级政府之间的信任关系。

1.3 农村医疗机构垄断经营, 价高质次, 服务差医疗费用高

新型农村合作医疗实行指定医疗机构的制度, 也就是说, 农民必须到指定的医疗机构就医才能报销医疗费用。而那些被指定的医疗机构多为公立的医院, 在实行差额拨款的情况下, 一些公立医院只能靠以药养医, 再加上部分医生与医药经销商之间的非法交易, 甚至假药、过期药物泛滥。一些医院开大检查项目与大处方成为人所皆知的“正常”现象。对于本身贫穷的参加新型农村合作医疗的农民来说, 根本无力支付高昂的医疗费用。而且, 许多农民发现医院开出的药价格比街上药铺购买的药更贵, 这不仅侵害了广大参合农民的利益, 挫伤了广大农民参合的积极性, 而且使新型农村合作医疗基金流失严重, 使得医院成为合作医疗的蠃家, 却妨碍了新制度的可持续发展, 这也是我国需要大刀阔斧进行医疗制度改革的必然之路。

1.4 制度缺少灵活性, 农民工医疗得不到保障

新型农村合作医疗制度是目前农村地区能够在一定程度上缓解农民因病致贫、因病返贫状况的正式制度安排。它的覆盖对象是本地区所在农民, 一般实行属地管理原则, 即户口在本统筹地区内的农民。对于长期在外打工的本地农民, 许多地方的做法是并不把他们排除在外, 即允许他们参加老家的新型农村合作医疗, 但在外地打工的农民生病之后一般就近选择在就业所在城市医院看病, 由于路途遥远、报销比例低、报销手续麻烦, 回老家报销医疗、医药费所花费的交通费、住宿费及其他相关费用, 比能够报销到的金额还要低, 因此, 年轻力壮的在外打工者往往放弃了参加老家的新型农村合作医疗的权利。有些地方还不允许长期在外打工的本地农民参加本地的新型农村合作医疗, 他们认为, 这些在外打工的人可能已参加打工所在地的城镇职工医疗保险, 因此不能重新享受医疗福利。目前, 尽管城镇职工医疗保险制度的覆盖面不断扩大, 逐步把农民工包括进去, 但多数城市的农民工仍游离于城镇职工基本医疗保险之外。农民工处境相当尴尬, 老家的新型合作医疗或者无资格参加或者参加不划算, 而城市的医疗保险制度还没有完全吸纳他们, 使得他们的医疗状况得不到保障。

1.5 农村医疗机构人才严重缺乏

我国农村人口众多, 但农村卫生发展却严重滞后, 其中一个最重要的原因是农村留不住人才。尤其是农村基层卫生人才的极度匮乏, 使广大农民群众的基本卫生需求难以得到满足。医生不仅是农民健康的“守门人”, 也医疗费用的“控制阀”, 更是农村社会稳定和发展的重要保障力量。因此, 农村基层卫生人才队伍建设亟待加强。

我国农村基层医疗机构包括乡镇卫生院和村卫生室。目前, 乡村医疗机构中有200多万从业人员, 但由于多种原因, 这支队伍的结构相当松散、人员构成复杂、总体素质不高、服务能力有限, 难以满足农民日益增长的基本卫生需求。乡村卫生服务人员的构成:主要分为以下四类情况。一是乡、村医疗机构中已取得执业 (助理) 医师资格的卫生专业技术人员 (包括在编和非在编两类) , 二是村医疗机构中已取得《乡村医生执业资格证》的卫生人员 (包括具有专业学历和无专业学历两类) , 三是医学专业学历但尚未取得合法执业资格的卫生人员, 四是已在村医疗机构中从医多年, 但既无专业学历也无合法执业资格的人员。

2 完善新型农村合作医疗制度的对策建议

2.1 宣传和思想教育先行, 让农民真正了解并接受新型农村合作医疗制度

2008年新型农村合作医疗制度已在全国基本推行, 2010年实现新型农村合作医疗制度基本覆盖全国农村居民的目标。要真正推行新型农村合作医疗制度, 首先要让农民从心里接受该制度, 这就必须让农民了解并全面认识新型合作医疗制度。要做到这一点, 宣传和思想教育工作不可忽视。地方政府要探索多种宣传方式, 深入讲解新型农村合作医疗制度。可以采取广播、有线电视、墙报、宣传手册等方式介绍新型农村合作医疗制度, 特别是对其意义、缴费标准、中央及地方财政补贴办法、起付标准及最高补偿限额等全面介绍。另外, 乡镇政府应该组织各村干部集中学习培训, 让村干部自己先全面了解并掌握新型农村合作医疗制度的实施办法, 以便回到农村更准确地向村民宣传, 避免在收款时自己都无法向村民解释。让农民真正了解新型农村合作医疗制度, 认识参加的意义, 不仅有助于提高农民的参合率, 而且消除不必要的误解, 从而避免干群之间的矛盾。

2.2 增强政府责任, 加大财政投入力度

新型农村合作医疗制度是一种特殊的社会保障制度, 从资金筹集方式、管理部门等来看, 它既不像社会保险, 也不像社会福利, 更不像社会救助。如果是社会保险, 则应该具有强制性, 而不是允许农民“自愿参加”, 并且应该归劳动与社会保障部门管理;如果是社会福利, 则应该由政府或其一社会组织承担出资的责任, 农民不必出资。但新型农村合作医疗制度却让农民自愿参加, 并由卫生部门进行管理。不管是属于什么性质, 作为国家改善民生的一项重要举措, 城市反哺农村的一项重要制度, 国家都应该承担更大的责任。政府应该加大对新型农村合作医疗的投入力度, 通过免除农民缴费的方式“强制”农民参加, 我国政府完全有足够的财力为新型农村合作医疗制度原本农民缴费的部分全额买单, 中央财政与地方财政按一定的出资比例分担。若地方政府目前还无力为农民缴费全额买单, 还必须由农民承担一定的缴费责任, 那么, 在出资顺序上, 也应该改变“农民先缴费, 然后地方政府再配套, 最后中央政府根据地方筹措的资金数量进行补助”的方式, 改为“地方政府先出资, 然后是农民出资, 最后是中央财政予以补助”的办法。总之, 要让农民感受到参加新型农村合作医疗制度是政府给予其真真切切的关怀。此外, 还应当把农民的参合率作为考核当地官员政绩的一项重要指标, 以促使地方政府官员加大对农村医疗保障的财政投入力度。

2.3 探讨新的支付机制, 实行三方购买制度

新型农村合作医疗制度要实现可持续发展, 必须提高患病农民报销医疗医药费的比例, 也就是提高补偿率。如果把起付标准设得过高, 则农民的常见病、多发病, 诊治费用不能得到报销, 让农民觉得交了钱享受不到好处;而若住院费用报销比例过低, 相对于几万元甚至十几万元的大病医疗费用, 千把块钱的补偿如同杯水车薪, 无济于事。这种补偿标准, 无助于缓解农民因病致贫、因病返贫的状况。另外, 政府指定医疗机构的做法, 难免产生患病农民被强迫接受大检查、大处方的现象, 导致参合农民放弃到指定医院就诊, 宁可自掏腰包到一些私人诊所看病, 最终可能导致退出原本参加的新型农村合作医疗制度。如果能够减少报销程序, 提高报销比例, 农民还是很乐意参加新制度的。最好的办法就是, 医院本身先垫付参合农民的医疗费, 农民自己只出很少的一部分, 最终由医院与新型农村合作医疗管理机构结算医疗费。这样的做法, 相当于有三方“购买人”, 即农民、医院 (或其他医疗机构) 和新型农村合作医疗基金管理部门, 让具有政府部门性质的合作医疗基金管理部门制约医疗机构的开大检查、大处方的行为。同时, 政府加大对医疗机构从业人员与医药推销商相互勾结、共同坑害患者的不法行为的查处力度, 以降低医疗、医药费用。

2.4 配合医改, 把农民工纳入城镇职工医疗保险制度的覆盖范围

对于长期在城市务工、工作相对稳定、流动性较小的进城农民, 政府应该尽快把他们纳入城镇职工基本医疗保险制度之中, 与城镇职工享受同等的医疗保障待遇。因为, 这些农民工几乎不可能因为生病而回到原籍看病, 从合作医疗基金管理部门报销医疗费用, 对于他们而言成本太大, 得不偿失。在目前住房保障还不能与城市户口居民享受同等待遇的情况下, 至少医疗保障可以与城镇职工共享, 农民工按城镇职工标准缴纳医疗保险费, 用人单位也按城镇职工标准为农民工缴纳医疗保险费, 使农民工患病时能够得到与城镇职工相同的补偿金额。当农民工已融入城镇职工基本医疗保险体制之中, 就填补了他们未能参加新型农村合作医疗制度的空白。

摘要：在当前构建和谐社会与全面建设小康社会的大背景下, 新型农村合作医疗制度的实施, 对于实现社会公平、维护社会稳定、促进社会和谐与进步具有非常重要的现实意义。但从新型农村合作医疗制度的实施效果看, 仍存在不少问题有待于解决, 由此, 进行了分析和研究, 并提出了几点对策以供有关部门参考。

关键词：新型农村合作,医疗制度,政府责任,医疗基金

参考文献

[1]吴仪.全面推进新型农村合作医疗发展[J].求是, 2007, (6) :18-22.