体制原因（精选6篇）
体制原因 篇1
在市场经济下, 我国公立医院体制自然面临着前所未有的挑战。如何建立一种过渡性的应变机制和规则, 以适应社会和经济的转型和发展, 如何进一步体现公立医院机构的公益性以满足广大群众的就医需求, 公立医院机构是否要进入市场等等, 都是一个十分敏感的话题。我们国家采取的一系列改革措施, 虽然取得了一定的进展, 但从整体上看, 成效不够明显, 存在不少突出矛盾和问题, 如公立医院公益性质淡化、公立医院服务监管薄弱、社区公立医院服务发展缓慢, 群众看病难、看病贵的问题仍很突出。这种现象的发生, 有几个方面的原因:一是国家没有具体的政策有效改变公立医院追求经济效益的目标。二是医院内部主要靠经济指标核算员工的绩效工资, 刺激医务人员开大处方, 增加患者检查治疗项目。三是目前医院实行按服务项目收费, 为医院开大处方, 无故增加检查治疗项目, 延长住院时间提供方便。
一、我国公立医院体制改革的现状与原因
我们通过仔细的调查研究, 经统计数据证明, 1980年我国卫生机构数量是18万家, 到2008年时已经达到了45万家, 但70.5%的人认为, 现在看病比10年前更难了。而且, 看病越来越贵, 群众难以承受, 92.0%的人看病支出占家庭总收入的比例比10年前增加了。昂贵的医药费让很多患者在医院面前望而却步, 很多人开始习惯有了病自己扛。另外, 许多公立医院背离了公益性, 纯粹追求经济利益, 掉进钱眼儿里了。为何这多年的医改竟然没有显著成效, 我们认为深层次的原因有以下几点。
1、公立医院体系结构失衡。
我国公立医院服务体系的一个结构性弊端就是缺乏一个健全的初级医院卫生保健体系, 公立医院服务体系呈倒三角结构, 这与居民正三角的需求不相匹配。这一结构性弊端不仅导致公立医院资源的不合理配置, 致使面向社区的公立医院服务机构长期处于能力低下的境况, 也间接地推动了公立医院服务价格总体水平的攀升。
2、市场化削弱了公立医院本应有的公益性质。
政府对公立医院的财政拨款, 常年基本维持不变。医务人员的工资、奖金、基本建设和设备采购等, 只能靠公立医院服务收费来筹措, 必然导致公立医院机构的公益性质弱化, 趋利行为增强, 公共服务的作用下降。
3、公立医院的补偿机制缺失。
公立医院虽然是由政府投资的, 但是运作却要自负盈亏, 而政府对其的补偿机制不尽合理, 相关政策也不完善, 因此, 医院不得不靠扩大公立医院服务收费维持生存, 不得不靠创收弥补亏损, 药品批零差价更成为医院生存、发展、资金的重要来源。医疗机构就这样被迫进入这个虽不科学但又比较“合理”的补偿误区。
4、筹资社会化程度低。
公立医院费用提取渠道单调划一、管理体制不合理;覆盖面小, 缺乏公平性, 没有本着“以人为本”的原则, 没有真正做到让人民群众共享发展成果。还有政府在引入市场机制的同时, 监管却不到位。政府有关部门的能力捉襟见肘, 且监管技术、手段落后, 甚至存在着与被监管者合谋的情况, 政府没有担当起监管职责, 疲于应付。
5、医院管理者素质相对不高。
当前我国医院管理者中多数没有接受过医院管理技能和知识的系统培训, 很多都是“医而优则仕”, 在发挥管理技能、有效利用医院各方资源综合效益上受到一定的局限。同时, 财产所有与经营者之间无紧密的利益关系。受现有分配制度制约, 管理者可能缺乏工作的积极性而不会有效地去提高医院的运行效率。同时从医院自身发展历程来看, “管办一体、政事不分”的管理体制环境及众多的政府决策导向上的失误等导致了目前医院改革举步维艰、提供的有限基本医疗服务无法满足人民群众日益增长的健康需求。
6、现行产权制度不明晰。
现有的公立医院产权制度是在计划经济下形成的产权结构, 产权分别隶属于行政主管部门和主要企事业单位。公立医院不具有法人产权, 在现实中形成了政府产权。正是由于政府产权的存在, 在向社会主义市场经济转变的过程中, 这一现象仍没有发生根本性的转变。由于这种体制上的弊端, 一方面, 由于卫生行政部门仍是对公立医院事务大包大揽, 公立医院缺乏独立的人事权、分配权、经营管理自主权, “等、靠、要”意识强烈。缺乏活力与创新力, 自我发展能力不强;另一方面, 由于产权不清晰, 职责不明, 公立医院在内部决定重大投资和项目发展、资产处簧、资金利用上具有无限的权力, 非岗位职责行为没有监督制约机制, 出现决策失误等问题, 无人可追究, 其结果是效率低下和资产浪费。因此, 要真正解决群众“看病难、看病贵”的问题, 促进医疗卫生事业全面协调可持续发展, 必须依赖于突破性的重大体制改革, 从改革政府自身职能、调整现有利益格局入手, 构建一个更具活力、更加开放的医疗体制环境。
二、优化我国公立医院体制改革的措施
公立医院体制作为社会政策的一个重要组成部分, 其改革明显地落后于经济体制改革, 其角色也是被动的, 在很大程度上, 主要服务于经济体制改革目标, 或者是为了缓解经济体制改革的负面后果, 而非社会发展目标, 例如为了推进国有企业改革不得不进行城镇职工公立医院保险的社会统筹。针对以上情况:第一, 国家要有具体政策措施从根本上改变医院片面追求经济效益;第二, 医院分配要保证医院净资产的保值和合理增值;第三, 要从根本上改变医院主要靠经济指标核算员工绩效工资的办法;第四, 逐步推行单病种收费的办法。具体措施如下。
1、建立基本医院保障制度。
基本医院保障是指保证公民在患病时能得到目前所能提供给他的、能支付得起的、适宜的治疗技术, 它包括基本药物、基本服务、基本技术和基本费用等。这一制度按照“广覆盖、低保障”原则建立, 可以为居民提供基本卫生保健服务, 尤其是能够保障穷人得到基本的公立医院服务, 体现社会公平, 但不能满足群众所有的公立医院服务需求。在城市社区卫生服务机构看病, 根据病种清单、诊疗项目和手段清单、基本药品清单, 清单之内由公立医院机构免费提供、财政买单, 清单之外的服务和药品则不在基本医保之内, 可由个人和社会资金解决。
2、加强社区医院建设。
社区医疗卫生服务的生命力在于便民、利民、惠民, 它不仅是城市公共卫生和基本公立医院服务体系的基础, 也是促进社会公平、构建和谐社会的重要内容。基本医疗卫生服务职能由城市部分一级公立医院机构、社区医院、卫生服务站主要承担是比较现实可行的选择。尤其是在经济较发达的城市、社区, 蕴藏着较大的办医积极性, 且能力较强, 政府可以制定一些相关优惠政策来调动其投资积极性, 兴办社区卫生服务机构, 但必须按基层医院卫生服务机构的宗旨和功能定位。同时在大众还没普遍接受社区卫生服务的情况下, 以公立医院为工作的切入点。虽然社区卫生服务把公立医院、预防、保健、康复、健康教育有关卫生方面的一些内容融为一体。不过, 要把社区医院、卫生服务中心搞好, 必须要以公立医院为切入点, 让老百姓在生病之际体会到社区公立医院服务的及时、方便、费用低廉等好处。当他们认可社区公立医院服务后, 再以家庭为单位, 以社区为范围, 实行综合性服务。
3、完善药品定价与审批程度。
制定医药价格必须经过成本价格调查、专家评审或论证、听取各方面意见、集体讨论、集体审议五道程序。进驻医药企业进行成本调查, 要有两名以上医药价格管理工作人员参加。调查结果要与企业沟通后由全体调查人员签字, 如实反映企业及调查组成员的不同意见。组织医药价格评审或论证, 要在纪检监察部门现场监督下, 在专家库中随机抽选专家。确定价格方案, 要进行集体审议。守则还明确规定, 医药价格管理人员不得以任何方式接受医药企业给予的财物, 不得接受医药企业的宴请和出国邀请, 不得向企业提出个人要求。从事医药价格管理工作的人员, 要进行定期轮岗交流。改革开放后, 我国药品生产许可权下放到省级政府, 各个省的药品质量管理机构都拥有独立的药品审批权, 通过审批的药品可在本省内生产、流通, 这样的分散审批必然导致药产许可管理上的放松, 应将药品审批权集中授权于中央某个部门, 不能放权。
4、强化公共服务中的主体地位。首先增加政府向公共卫生
和基本公立医院保障的投资。1980年时政府卫生投入占GDP的比重是1.1%, 占全国卫生总费用的1/3左右。到2008年, 政府卫生投入反而下降到仅占GDP的0.8%左右。因此国家应该加大投资, 包括对医疗卫生保障投入。其次, 积极引入竞争机制, 充分调动社会资源。放开和鼓励社会各界, 慈善团体, 乃至宗教组织兴办公立医院服务事业。政府需要通过制定政策措施, 创造宽松环境, 引导社会资金, 发展壮大公立医院卫生资源。既要坚持发挥政府的主导作用, 也要注意发挥市场机制的作用。
5、加强对医院的社会监管。
在市场经济条件下, 我国自发兴起了很多社会性的非政治社会组织, 社会组织的兴起, 既能弥补市场机制失效的不足, 又能弥补政府直接管理可能僵化的弊端, 还能极大地减少社会管理成本并实现对医院的有效治理。其一方面能加强对医疗卫生行业尤其是医院的监督力度, 保证医院机构正确的经营方向和服务于社会的非营利性本质。对于实行医院管办分离间接管理的政府而言, 通过加强立法和对社会组织行为的监控, 可以有效地管理医院。如成立质量监督委员会, 对医院的临床诊断和治疗过程进行评价, 要求这些服务必须经济而且有效。如果医院不采取措施保证医疗服务的质量, 对医院的补偿就会相应减少。同时非政治社会组织可以促进医院信息的公开化和透明化, 使医院和社会、病人沟通感情, 增进理解, 缩短距离, 消除误解, 化解矛盾, 形成合力。
6、加强产权制度改革。
在公立医院产权改革中, 我们建议医院管理权委托给专业管理公司、医院集团董事会等非营利性、非政府组织或者建立独立的医院法人, 以企业化管理公立医院。实行董事会或监事会管理下的院长负责制, 改变原来“全体公民—政府—医院院长—医务工作者”关系链上过多的委托代理层次, 避免所有者利益、职能、责任和约束管理等在医疗服务中的几度弱化。同时要赋予院长更大的自主权, 取消享有的行政级别, 调整内部组织结构, 消除中间层次和条块分割, 组织机构扁平化, 降低运行成本, 提高医院的运行效率和服务质量;改革用人制度, 引入竞争机制, 建立起以聘用制为核心、按需设岗、因岗择人、双向选择、竞争上岗、下岗分流的用人制度;建立科学分配制度, 在建立科学的业绩评估制度的基础上, 实行岗位工资制, 建立起向优秀人才和关键岗位倾斜、自主灵活的分配激励机制, 按照市场价格确定医务人员合理薪酬;强化经营管理, 尽快建立职业化经营管理者队伍, 改变成本核算方式。真正实现医院从原来的隶属于卫生行政部门到市场上相对独立、竞争主体的转变, 在财务、人事和日常管理上拥有更多的自主权, 成为具有自我管理、自我发展的法人实体。
参考文献
[1]世界卫生组织:2008年世界卫生报告—卫生系统:改善绩效[M].人民卫生出版社, 2009.
[2]陈佳贵、王延中:中国社会保障发展报告[M].社会科学文献出版社, 2009.
[3]顾听、高梦滔、姚洋:诊断与处方:直面中国医疗体制改革[M].社会科学文献出版社, 2006.
[4]张琪:中国医疗保障理论、制度与运行[M].中国劳动社会保障出版社, 2003.
[5]高广颖:国有医院融资理财负债经营预警系统研究[J].中国卫生经济, 2003 (9) .
[6]张鸣:高级财务管理[M].上海财经大学出版社, 2006.
体制原因 篇2
深化财税体制改革的原因及路径论文【1】
【摘 要】财政作为国家治理的重要基础，由于当前我国财税体制存在着严重的滞后性，而且在责任和收入划分、财政转移支付等方面都存在许多不合理的地方。
因此，需要加快推动财税体制改革的步伐，以此作为全面深化改革的突破口，建立一套完善的现代财税体制。
文中分析了深化财税体制改革的原因，并进一步对深化财税体制改革的路径进行了具体的阐述。
【关键词】财税体制改革;预算管理;税收制度;支出责任制度
一、深化财税体制改革的原因
1.政府间支出责任划分不公
一直以来，中央政府与地方政府之间关于事权都有明确的划分，在分税制实施以来，中央和地方政府之间事权划分格局并没有发生大的变化，但随着中央相关政策措施的出台，地方政府在民生方面的支出有了大幅度的增加，而且基本公共服务保障水平也得到较大的提高，这导致地方财政收支矛盾越来越突出。
特别是民生项目及对口援建等相关支出还呈现出逐年增加的态势，这给地方财政带来了严竣的挑战。
2.收入划分失衡
现行的税制度将税种划分为中央税、中央与地方共享税及地方税三种，但在全国财政收入中，中央财政收入所占比例较大，而且呈现还处于日益增加的态势，这也导致地方收入占比较低，从而催生了土地财政。
目前随着“营改增”的实施，作为地方唯一主体税种的营业税又全部转为增值税，这更加重了地方财政的压力。
3.转移支付不合理
针对于地方财力无法承担较重支出的情况，自分税制改革后，转移支付制度开始被引入，主要以一般性转移支付和专项转移支付为主，这是事权与财权相匹配的重要手段，但在具体实施过程中，一般性转移支付规模较小，同时专项转移支付存在多而杂的问题，部分地区中央多以专项转移支付为主，并对用途和使用单位进行了明确，这就导致地方财政无法对其进行统筹安排，使财政资金配置处于较低水平。
二、深化财税体制改革的路径
1.完善预算管理制度
一直以来，我国遵循的都是年度收支平衡，预算审核也此作为重点，从而导致许多经济乱象发生，也无法充分的发挥财税体制对经济的调节作用。
因此，需要我们对于年度收支不平衡现象在客观看待，在年度预算审核时需要将重点放在支出预算和政策拓展上，进一步加强预算支出规模控制，采用中长期财政规划管理，有效的提高预算的前瞻性和可持续性，对地方债规模进行绝配中，规范地方债审批制度，使财税体制对经济的调节作用更好的发挥出来。
我国一直存在着预算碎片化和财务分散等问题，财政资金配置低效，这就要强化预算统筹能力，加强对政府性基金预算和国有资本经营预算，加大对社会保障预算和公共财政预算的统筹力度，进一步取肖专项专用规定，对预算执行中一些新增支出严格控制，增强预算的透明度，对监督和引导机制进行完善，以此来提高绩效预算水平。
当前，我国地方政府债务增长过快，这不仅关系到财政的可持续性，而且与社会、经济发展及国家长治久安都具有直接的关系，因此在完善政府性债务管理体系，强化对地方政府债务管理，对地方债举债权限和用途进行明确，建立健全地方政府举债融资机制，控制好地方政府性债务规模，完善地方政府债务风险预警机制，从而有效的提高对财务风险的抵御能力。
2.健全税收制度
一是全面推行营改增。
营改增已在全国范围内开始实施，有效的避免了重复征税的问题，减轻了税负，这不仅有利于加快推动经济结构调整的步伐，而且对促进服务业的发展具有极其重要的意义。
目前多个行业已经纳入到营改增抵扣范围，有效的简化了税率。
而且营改增的实施直接关系到地方主体税种的培育和地方税体系的重构，在当前全面推行营改增过程中还存在一些问题，但随着相关法律法规及制度的完善，这些问题也会得到很好的解决，营改增实施的目的也能够更好的体现出来。
二是完善消费税制度。
当前我国消弱税在征收范围及征收环节等方面都存在不合理的地方，直接影响了调控能力，无法发挥出引导消费的重要作用。
因此要合理确定消费税征收范围，进一步对税率结构进行调节，做好征收环节中的各项工作。
三是实施房产税改革。
当前“土地财政”现象越演越烈，这与地方主体税种缺乏具有直接的关系，人地方财务不足情况下必然会产生“土地财政”。
因此要加快推进房产税改革，使其成为地方政府主要的财政收入来源，以此来减少地方政府对土地收入的依赖，同时还能够更好的抑制房地产泡沫，实现经济的健康、稳定发展。
四是促进个人所得税改革。
目前我国采用分类征收的`方式来征收个人所得税，对高收入的调节作用无法体现出来。
针对于个人所得税制度，在具体改革过程中要充分的借鉴先进的经验，建立健全社会信用体系和个人财产登记制度，以此来建立起分类与综合相结合的个人所得税制度。
3.调节事权与支出责任制度
我国要尽快出台《政府间财政关系法》，明确中央和地方事权，确定责任主体，进而有效推进“问责制”，保障中央与地方的收入源，抑制“土地财政”。
同时还要尽快建立一整套的转移支付设立、使用、管理、监督检查、绩效考核和后评估机制，科学确定一般性转移支付分配的挂钩因素、原则和依据，同时不断优化结构，逐步提高一般转移性支付占比，推动转移支付结构的动态优化和调整。
三、结束语
当前，我国社会和经济都处于关键的转型期，在这种情况下，通过深化财税体制改革，能够进一步释放市场活力，充分的发挥政府的重要作用，在改革过程中不仅能够有效的完善财税体制，而且还能够建立起与现代国家治理体系相适应的现代财政制度，为我国全面构建小康社会奠定良好的基础。
参考文献：
[1]高强.关于深化财税体制改革的几点思考[J].上海财经大学学报， -02-20.
[2]吕炜，陈海宇.中国新一轮财税体制改革研究――定位、路线、障碍与突破[J].财经问题研究，2014-01-05.
[3]方胜.对深化新一轮财税体制改革的几点认识[J].税务研究， -02-01.
深化财税体制改革的研究【2】
摘要：市场经济的不断发展使得我国的税制改革面临着进一步的深化，特别是在及政府提出了加快改革财税体制的多项要求的当下，进一步探究如何有效发挥政府财政职能，以不断深化我国财税体制的改革，更好地实现我国市场经济的稳定发展及社会主义社会的和谐安定，则成为目前我国政府较为关注的重要问题。
本文则主要从我国财税体制改革所面临的现实问题及相应的解决措施入手，对我国财税体制改革的深化提出若干思考与建议。
关键词：财税体制 改革 深化 思考
众所周知，自我国进行财税体制改革以来，我国的市场经济及社会环境都发生了翻天覆地的变化。
近年来，随着可持续发展政策的提出与落实，以及人们生活水平的不断提高，政府及人民对我国目前财税体制改革的要求也越来越高。
因此，进一步探究我国财税体制改革的现存问题及解决措施，是目前促进我国财税体制改革深化的一项重要课题。
一、我国财税体制改革中的现存不足
虽然我国目前的财税体制改革已经取得了一定的成果，但与其他发达国家相比，我国的财税体制改革仍存在一定的问题与不足，需要我们进一步加以解决。
体制原因 篇3
【关键词】新形势下非法行医；原因分析
【中图分类号】R-03 【文献标识码】A 【文章编号】1004-7484（2013）05-0887-01
【Abstract】the illegal practice of medicine is to point to do not have medical qualifications， in violation of laws and regulations of medical management， to carry out medical activities. I have engaged in medical institutions supervision for many years， the new situation put forward new requirements to combat the illegal practice of medicine， the main reasons for the existence of market economic system of illegal practice summary exchange with the colleagues.
【keyword】under the new situation of illegal medical practice； reason analysis；
2006-2007年衛生部在全国范围内开展了打击非法行医和非法采供血专项行动，通过卫生行政部门、卫生监督机构以及其他相关部门的有效配合和通力协作，取得了可喜的成绩，医疗市场得到了进一步规范，非法行医行为得到了进一步净化，人民群众的就医安全得到了有效的保障，在看到成绩的同时我们也清楚的认识到非法行医还会在很长时间内继续存在，也会有死灰复燃的趋势，在市场经济体制下非法行医之所以有生存空间，我认为有以下几方面的原因：
1 现有医疗机构满足不了人民群众就医的需要
在一些经济发达的大型城市，国有医疗机构远远满足不了人民群众就医的需要，加之有的医疗服务机构为人民全心全意服务的宗旨观念淡薄，小病小灾人民群众不愿去公立医院就医，这就造成了非法行医有一定的生存空间。
2 违规审批给日后监管带来了诸多困难
有些卫生行政部门在审批医疗机构时不严格把关，甚至是带病审批，例如有的地方在口腔科诊所审批方面就存在着严重的错误：人员未取得医师资格证明，只是经过市级卫生行政部门培训考核后，对持有镶复证的人员进行了行政许可，这就给日后的监管带来了一系列的麻烦，甚至会出现政府出面干预、协调才能初步得以解决的局面。
3 监督机构未尽职履责是非法行医屡禁不止的主要原因
有些监督机构为了自身的生存和发展以经济效益为主，常常出现以罚代管的错误做法，没有从根本上对无证行医行为进行取缔，没有从源头上对非法行医行为进行有效打击，加之卫生行政部门对监督机构、监督员未进行认真的责任追究，造成了非法行医屡禁不止甚至在有些地区呈死灰复燃趋势。
4 人员不足是农村公立医疗机构跨行业执业的主要原因
通过几年的规范，县级城区医疗机构非法行医行为得到了有效纠正，乡镇公立医疗机构人员严重短缺不足，加之受人员编制零增长等条件限制，有的医务人员身兼数职，致使跨类别执业现象比较突出，给监督管理带来了一定的困难。
5 监督机构人员不足致使农村非法行医现象较为突出
卫生监督协管工作刚刚起步还没有有效运转，县区监督机构人员不足致使对农村卫生市场监管乏力，满足不了实际工作的需求。2012年我所对农村医疗市场进行了专项督导检查，共检查处理农村医疗机构54家：取缔无证行医27家（含药店坐堂医）、超范围执业3家、使用非卫生技术人员从事诊疗活动4家、消毒管理不健全20家。共处罚92000元。从查处情况看农村医疗市场存在的问题比较突出。
6 法制宣传不够致使人民群众自我保护意识不强
卫生行政部门、监督机构没有充分利用广播、电视、报纸、网络等有效宣传手段进行普法宣传，人民群众不了解有关安全就医方面的一些常识，轻者延误了病情，重者危及了生命，只有形成良好的普法氛围，强化人民群众的自我保护意识，才能从根本上杜绝非法行医现象的发生。
7 监督员业务素质不强是制约有效打击非法行医的瓶颈
随着时代的进步社会的发展，要求我们的监督员特别是县区监督员要熟练掌握各项卫生法律、法规、标准，在执法检查时增加技术含量，强化技术指导，特别是对传染病防控、放射卫生监督等专业性较强的监督类别要有很好的掌控能力，这样才能实施最有效的监督、最优质的服务。
8 非法行医行为愈来愈具隐蔽性
通过专项整顿和常态化管理，非法行医行为越来越隐蔽了，非法行医者与执法部门玩起了猫捉老鼠的游戏，一张桌子、一把椅子、一台血压计、百余元的药品就是一个诊所，没收了也不值多少钱，管严了换个地方再开，更有甚楼区内的非法行医者见到执法人员或不熟悉的面孔，根本就不给你开门。一些医疗机构出租承包行为也越来越隐蔽了，越来越不好查处了。
体制原因 篇4
一、传统体制惯性固化的城乡二元经济结构对消费需求的影响
城乡二元经济结构是传统体制遗留下来的一个重要经济现象。改革以来，虽然这种二元经济结构出现了一定的缓解，但是，由于对计划经济体制的路径性依赖，“市场化导向”并不充分，城乡分割的传统体制并未完全消除，市场需求导向的产业结构升级也并未完全实现，这使得我们至今也没能很好地解决二元经济结构问题，二元经济结构转换的任务依然相当艰巨。由于二元经济结构根深蒂固，使得我国国民经济的产值结构与劳动力就业结构严重错位，农业就业的劳动力比重与农业在GDP中的比重相比，两者的差距直到目前为止仍保持在31个百分点以上。这样大的差距意味着占较大比重的农业劳动力生产了占GDP较小比重的产值，而占较小比重的非农业劳动力生产了占GDP较大比重的产值，其结果必然导致城乡收入差距的过分悬殊，进而形成城乡两种不同性质的消费市场，使得我国城乡居民消费结构升级换代的时间差过大，阻碍了城乡消费链的平衡递推，使城乡之间形成了一个间隙巨大的“消费断层”，这是阻碍目前我国居民消费需求增长的一道“鸿沟”，进而成为导致我国消费需求不足的一个重要原因。
二、改革过程中新旧体制双轨运行造成的收入差距过大对消费需求的影响
改革以来，在短短二十几年时间里，中国由一个平均主义盛行的国家，一跃成为一个收入分配高度不平等的国家。速度如此之快，究其缘由，根本就在于新体制不健全和改革中新旧体制的双轨运行。
1. 体制变迁中各种“寻租”行为、行业垄断、内部人控制及贪污腐败，导致我国居民收入差距非正常扩大
在体制变迁过程中，各种非法、非正常收入(即所谓“黑色”与“灰色”收入)是导致我国居民收入差距迅速扩大主要的直接原因。由于政府管理体制改革滞后，管理机制存在缺陷，许多经济法律、法规存在漏洞与空白，在很长的一段时期内，许多问题无法可依，在这种情况下，各种寻租、腐败、垄断，以及大量国有资产流失等，因缺乏对权力有效的监督制约而无忌膨胀，使社会财富大量地流入少数人手中，从而促使收入差距迅速扩大。
陈宗胜根据1988年的统计资料，测算出各类非法收入对中国收入分配差距的总影响，各种非法收入使得基尼系数从0.2961上升到0.3888，上升了31%。可见，非法收入对收入分配差距的影响是很大的。
2. 政府主导的宏观资源配置不均导致城乡、地区收入差距的扩大
我国之所以能够采取渐进式改革方式，关键是政府发挥着主导作用。政府这种主导作用，虽然启动了市场化的体制转轨，但是也造成了政府权力过大，政府计划对资源的宏观配置始终起决定性作用。加之为了尽快实现工业化，在“效率优先，兼顾公平”的政策指导下，改革以来我国政府采取了“非均衡增长“的发展战略模式。在这一模式下，国家的宏观政策导向必然采取倾斜式投资战略与重点区域开发战略。这主要体现在：第一，1984年之后，农村改革向城市改革倾斜，政府制定的一系列城市偏向政策，包括对城乡公共产品投入的厚此薄彼政策，城乡医疗、教育、社会保障等资源分配严重不公，导致城乡居民在社会资源占有方面极端不平衡。第二，内地发展向沿海优先发展倾斜。20世纪80年代中期以来，中央政府采取了以发展东部沿海地区为主的梯度推移战略。国家把大量资金投入到沿海经济发达地区，利用其原有的经济、技术、人才基础，加上对外开放政策向东部的倾斜，使东部地区获得高速发展，而在同一时期，内地却在东部“吸纳效应”的作用下，大量生产要素在市场导向下从内地流向东部。但是这种流动并未使内地获得明显收益，原因在于传统体制下要素与产品价格扭曲的宏观环境依然存在。东部地区利用内地初级产品、资源性产品与能源价格偏低，而东部制成品价格偏高的价格格局，在与内地产品交换中获取大量收益。
根据凯恩斯的边际消费倾向递减规律，一个人随着其收入水平的提高，边际消费倾向有不断下降的趋势。这意味着，在其他条件不变的情况下，收入分配差距越大，则社会总的边际消费倾向就越低。由此可见新体制不健全、新旧体制双轨运行造成的收入差距过大直接导致了我国总体边际消费倾向的下降，从而成为抑制我国消费需求增长的一个关键性因素。
三、市场经济运行中政府职能错位对消费需求的影响
改革至今，我国市场经济体制的基本结构业已架起，尽管各种制度和各类市场尚待完善，但市场在资源配置中的基础性作用越来越明显。然而，在这场由政府主导的“市场取向”体制改革进程中，政府并未能及时随市场化的深入而迅速转变自己的角色，这就致使我国经济运行过程中产生了一系列难以消解的矛盾。这其中最主要的就是投资需求与消费需求的比例失衡问题。
1. 政府在投资方面越位，造成供需失衡
由于体制转轨过程中过分强调经济高速增长，试图以快速的经济增长来化解改革中存在的一切问题，就像一位著名学者所言：自行车是骑得越快越稳定，经济稳定也是一样，增长速度越快就越稳定。在这样的指导思想下，GDP的增长速度便成为考核地方各级政府业绩的标准，各级政府热衷于投资，政府取代市场，越位主导经济增长。这使得大量国有企业投资可以不考虑市场，孤立于消费需求的增长而增长，国民收入再分配中居民收入向国有企业收入转移，从而降低了居民的可支配收入，减少了消费需求和预期消费需求。国民收入分配和再分配的这种格局使得投资需求常态具有膨胀性而消费需求常态具有萎缩性，导致投资率持续走高，消费率长期低迷。以2000年—2005年为例，几年间我国的投资率分别为35.3%、36.5%、37.9%、41.0%、43.2%、42.6%，基本上是逐年上升;而相应年份的最终消费率分别为62.3%、61.4%、59.6%、56.8%、54.3%、51.9%，呈逐年下降趋势。
2. 政府在公共服务方面缺位，造成消费需求不足
市场经济条件下，政府社会职能的本质是公共服务，以此来干预和解决市场调节的缺陷，更好地实现经济与社会的协调发展。但是，由于不科学的政绩考核体系，一方面促使地方政府专注于追求GDP增长，忽视社会事业的发展;另一方面也在客观上分散了政府的财力，使得其在公共服务方面“心有余，而力不足”，最终因政府公共服务职能的弱化，造成经济和社会发展“一条腿长，一条腿短”，使得居民住房、医疗、教育、就业、养老等一些重大民生问题无法解决，从而导致居民消费需求的长期低迷。
3. 政府在“市场化”名义下，缺乏对劳动者权益的有效保护，导致劳动者报酬过低
近些年来，由于我国劳动力市场就业压力加大，在劳动与资本的对抗中，资本的力量远远大于劳动的力量，资本与劳动在分配中处于极端不平等地位，致使劳动者权益受到损害的事件频频发生。出现这些现象的根本原因在于政府对资本利益的过度保护而对劳动收益的漠视。马克思的消费需求不足理论明确地表明：资本的增殖本性对工人消费需求的限制与制约，是导致广大工人阶级消费需求过于狭小全社会消费不足的根本原因。我国消费需求不足的一个重要原因，恰是因为收入分配的比重过于向利润倾斜，工资在收入中所占比重的减少，使得作为最广大消费群体的工资劳动者购买力有限，大量购买力集中于少数利润收入者手中，导致居民收入分配差距扩大和社会边际消费倾向下降，从而使得消费需求不足成为一种必然。
四、体制变迁的不确定性对消费需求的影响
以渐进方式推进的中国市场化改革，虽然没有引起大的社会动荡，但是改革进程中由于不同利益集团的博弈、决策者的有限理性，使改革的制度安排总是过渡性的，而不是对正式制度的一次性替换，这表现为改革路径是一种“摸着石头过河”的试错过程。这种过渡性的制度安排，导致中国的体制转型过程持续期较长、不确定性较大。而经济中的不确定性因素越多，消费者对未来的收支预期就越悲观。现实中，居民的不良心理预期已成为导致我国消费需求不足的一个重要的长期性因素。
总之，引致我国消费需求不足的体制原因是多方面的，根据这些原因，今后要促进我国消费水平的提高，加大消费需求对经济拉动的力度，实现经济社会的科学发展、和谐发展，显然就需打破对传统体制的路径依赖，通过改革城乡分割的二元体制、加快政府职能转变和构建以就业为核心的公共政策体系等途径，努力消除有关的体制桎梏。
摘要：改革以来我国消费率持续下降, 主要原因在于渐进式改革所带来的改革不确定性、改革中对传统体制的路径依赖和新旧体制的双轨运行。因此, 要理顺经济发展中投资与消费的关系、扩大最终消费需求, 就必须进一步深化改革, 消除其中的体制桎梏。
体制原因 篇5
关键词：矿业城市,国家政策,管理体制
矿业资源型城市在提供基础原材料、促进经济发展、推进工业化进程、增强我国综合国力等方面曾做出过重大贡献。时至今日, 越来越多的矿业资源型城市已步入资源递减甚至枯竭阶段, 濒临“矿竭城衰”的生存和发展困境, 如何通过转型升级走出困境, 推动这些城市经济的持续发展, 迫在眉睫。为此, 本文以政府行为视角, 探析国家宏观政策及其管理体制对矿业资源型城市成长、发展的影响, 以探究矿业城市可持续发展之路。
一、国家宏观政策的影响
(一) 优先发展重工业战略的危害
建国初期, 为了解决国民经济财政困难、经济基础薄弱的现实, 我国选择并实施了优先发展重工业的经济发展战略。而矿业是重工业的基础, 这一战略思想直接导致各种能源、矿产资源的优先采掘。在国家计划经济指导下, 大批以能源、基础原材料为支柱产业的矿业城市逐步发展成长起来。为支持重工业的发展, 政府对矿业城市经济投资建设主要向资源采掘、初级原料加工等基础工业倾斜, 轻工业、第三产业投资相对较少, 形成了以资源工业为主导的“重型”工业结构。
这种资源工业的强行起飞客观导致了矿业城市产业结构单一, 国有经济比重明显偏高:一方面是建立在以矿产资源开采为主的发达重工业;另一方面却是当地落后的农业和欠发达的其他产业。过于单一的产业结构使得城市经济弹性脆弱, 一旦资源枯竭、战略偏移, 城市发展极易陷入经济发展逆流“旋涡”之中。矿业城市以国有经济为主体, 国有企业在激烈的市场竞争中面临着巨大的发展压力, 资源枯竭使得资源的开采成本攀升, 企业效益急剧直下, 富裕企业员工被迫直接下岗或隐性失业。矿业作为劳动密集型产业, 开发初期人员需求量大, 得益于地缘关系优势, 大批当地农民进入企业工作, 文化素质普遍较低, 再就业能力弱。城市第三产业发展相对薄弱, 民营企业和三资企业规模不大, 富裕岗位有限, 职工再就业选择不多。同时, 在特殊的“接班”就业体制下, 大量矿山子弟因父母退休顶替入职, 职工就业依赖意识强, 企业和城市产业转型就业安置难度大。
(二) 原材料低价政策的掠夺
众所周知, 我国区域产业结构模式、经济发展的资源配置完全是国家高度计划的。为了加快实现国家工业化, 更好地促进加工产业的发展, 国家着重从两个方面通过降低重工业的成本来提高利润:一是压低资源产品及其原材料价格并使其价格与价值长期背离;二是提高工业品价格, 从而形成了矿业初级加工产品与工业制成品之间的“剪刀差”, 导致矿业资源城市经济利益的双重流失。长期以来, 受传统“产品高价、原料低价、资源无价”的观念影响, 国家为了保护下游产业、稳定整个价格体系, 在价格政策上采取“捆住上游, 放开下游”的“价格双轨制”政策, 使得能源、原材料产业的发展一直置身失衡环境中, 矿业城市深陷“资源丰富、经济贫困”的尴尬窘境, 发展后劲疲软不足。
(三) “有水快流”资源开采政策的驱使
重工业发展需要从国外引进大量技术设备, 外汇支付能力需求高。处于自给自足状态的中国经济, 可供出口的产品品种有限、数额小、换汇创汇能力低, 国家只好提出“有水快流”、“国家、集体、个体一起上”的资源粗放开采政策, 通过矿产等初级产品的出口来增加外汇收入和资金积累。超负荷的资源采掘无疑加速了资源的过快、过度损耗, 资源浪费、流失严重, 伴随而来的是环境污染和生态破坏, 但这些后果却因其公共性特征和在企业追求利益最大化的理念下无人问津。大批的矿业城市面临资源开采成本上升的威胁, 国有矿山企业粗放经营, 产品竞争力下降, 经济效益低下, 城市陷入发展困境。
(四) “先生产、后生活”思想的偏离
重工业建设周期长, 初始投资规模大。新中国初期, 国民经济财政困难、工业化起点低、经济基础薄弱的残酷现实迫使国家不得不采取尽量压缩基础设施建设的措施, 最大限度地积累重工业发展所需资金。这样一来, 一方面城市建设资金缺乏, 基础设施严重不足;另一方面人民生活水平低、质量不高, 处于单调、贫乏的状态。矿业城市环境污染、生态破坏的劣势, 极大地限制了其高、尖技术和绿色农业等新兴产业的发展。众多的矿业城市新兴产业发展泛力, 服务业依附于矿业及其延伸产业, 外商投资企业的影子难寻, 城市依赖资源产业而发展, 城镇经济转型深陷恶性循环漩涡之中。一个个工业重镇的繁华和部分业主们殷实的假象极易养成居民小富即安、不思进取的心态。资源产业终究有衰退的时候, 居安思危、未雨绸缪势在必行。矿业城市功能单一, 服务职能和基础设施的先天不足降低了居民生活质量, 恶化了城镇居民的生存空间。外部优秀人才难以引进, 而原有内部精英也可能“孔雀东南飞”, 人力资源的缺陷严重制约了主体国有矿山企业的发展, 进而束缚了矿业城市的持续发展。
二、条块分割管理体制的影响
计划经济体制下, 作为国民经济主体的各种企事业单位完全隶属于政府行政系统, 由行政系统实行统一计划, 分级管理。社会化大生产中, 各行各业的企事业单位千千万万, 为了便于管理, 国家依各单位行业归属设立专管部并在此基础上实行“条条”专政。但坐落在某一区域的企事业单位, 职工及其家庭的衣食住行等实际问题需要地方政府解决, 彼此间的横向协作业务往来频繁, 分级的区域“块块”管理应运而生。在管理体制上, 矿业城市普遍经历“先企业、后城市”的成长过程, 无论是政企合一型还是政企分开型, 条块分割体制矛盾重重。地方管理的企事业单位同时听从部门和地区两套系统管制, 而在整个国家行政系统中, 部门与地区机构的地位、职能、利益和权利关系难以吻合, 履行各自行政职能时有冲突, 条块矛盾难以解决。
(一) “大企业、小政府”的现实尴尬
在我国, 条块关系矛盾是随着计划经济体制的确立、中央集权的形成而出现的。为协调条块矛盾, 国家曾确立“双轨”计划体制, 要求中央主管部门对自己所管企事业和地属同类事业进行全面规划;各地方政府对所辖央管企业和自管企业进行全面规划, 国家最终实行条块结合, 制订全国规划。“条”与“块”利益的难协调性和政治地位的失衡性极易导致政企关系恶化, 一头是“国”字号央企的庞大与霸气, 一头是“地”字号政府的弱小与无奈, “大企业、小政府”的现实尴尬频繁上演, 央企与地方工业的关系也难协调和部署。习惯听从上级主管部门遥控指挥、历经改革浪潮颠簸洗礼的国有矿山企业, 根据自身需要制订发展规划, 难以与地方政府发展规划平衡。同时, 在计划经济体制下, 规模庞大的国有矿山企业内部办社会现象十分严重, 生活基础设施样样齐全, 形成从生到死的“一条龙”服务体系。这种现象加重了企业的经济负担, 分散了企业管理者的精力, 文教卫生设施的重复建设和低利用率造成了城市建设的不经济, 阻碍了城市的健康发展。随着企业的不断发展壮大, 企业员工数量, 特别是家属数量的迅速扩大, 庞大的企业办社会事业费用使企业背负沉重的负担。企业办社会事业的重担本应交由地方政府接管, 但弱小的地方政府确难以承受这一重任, 移交事宜久拖未决, 国有矿山企业难以轻装上阵, 全心全意谋求转型之路。
(二) 地方政府弱积累能力的无奈
条块分割管理体制下, 地方政府作为管理主体, 难以参与隶属上级部门管辖的国有矿山企业的产业和生产要素配置, 资源禀赋主体与资源开发主体在发展目标与利益上时常错位。矿业城市的矿山企业大多为中央和省属企业, 矿产资源开发目标是服从于全国工业化对资源产品的需求的, 企业并不直接为地方经济发展服务, 企业难以对地方经济产生辐射和带动功能;同时, 受条块分割影响, 在统收统支财政体制下, 企业所上缴的利税绝大部分被中央及省级部门收缴, 即使到了改革开放时期, 矿业企业的产品税和所得税也大部分上缴至上级财政, 企业所在城市政府税收财政收入非常有限。这样一来, 大多步入资源开采后期的矿业城市, 其企业和地方政府自身积累、经济结构调整能力弱, 财力薄, 无力为企业的健康、持续发展营造良好的经营投资环境, 无法为企业卸掉沉重的社会包袱, 更难以吸引外部投资, 进而陷入恶性循环之中。
三、矿业探采分离体制的阻碍
长期以来, 我国矿产资源基本上是行政配置, 主要矿业由国家垄断经营生产, 企业都是通过行政审批无偿获得包括探矿权和采矿权的矿业权。传统的矿业探采分离体制下, 矿产勘查与矿产开发是分离的, 国有地勘单位负责探矿, 国有矿山企业负责采矿, 形成“探矿的不采矿, 采矿的不探矿”的尴尬局面。这种地勘业与开采业的分离, 直接导致后备矿产资源的紧张和社会资源的浪费, 从而影响企业经济效率的提高。随着国家矿产资源勘探资金减少, 商业性矿产勘探投资体制和运行机制尚未建立, 开展勘探动力严重不足, 新的矿产资源一时难以勘测到, 后备资源基地接不上, 资源枯竭信号得以放大。与此同时, 旧机制的惯性使国有矿山企业缺乏专业探矿技术与人才, 在备采资源尚有储量时往往缺乏探矿的意识和积极性, 只管“等米下锅”。地质勘查与矿山开发的脱节, 既延误矿山开发建设, 也不利于地勘业的发展, 矿山企业经济效益也随之降低。国有矿山企业生产经营的垄断性和资源的先天优势, 使得其缺乏技术革新和追求效率的内在动力。同时, 在部门和条块分割的矿业管理体制下, 国家对矿产资源开发缺乏统一规划和有效的监督管理。人民在短期经济思维诱导和利益追求最大化的驱使下, 野蛮掠夺采掘矿产资源, 生态环境破坏严重。地方政府因条块分割体制的限制, 自身权利有限, 无法对上述行为予以正确引导并实施有效管理, 矿业城市的持续发展陷入更加困难的境地。
四、结语
不可否认, 矿业城市陷入发展困境的原因是多方面的, 既有矿产枯竭引起的产业发展周期性规律的影响, 也有市场经济变化带来的冲击, 但政府行为对矿业资源型城市发展的影响和作用却是至关重要的。濒临“矿竭城衰”生存危机的众多矿业城市发展问题, 远非一个企业、一个地方政府、一个区域所能承受, 需要国家高度重视并实施相关资金、产业和环境保护政策, 全面支持矿业资源型城市的可持续发展。
参考文献
[1]伍新木, 杨莹.政府对资源型城市发展的影响和作用[J].经济评论, 2004 (03) .
[2]林尚立.国内政府间关系[M].杭州:浙江人民出版社, 1998.
[3]孙淼, 丁四保.我国资源型城市衰退的体制原因分析[J].经济地理, 2005 (02) .
[4]蔡肪, 吴要武.中国人口与劳动问题报告No.6 (2005) ——资源型城市的就业与社会保障问题[M].北京:社会科学文献出版社, 2005.
体制原因 篇6
风险社会中专家体制的形成和存在, 其目的是为了决策的合理化、科学化、权威化, 特别是在当今科学技术迅猛发展, 知识专业化以及社会分工精密化趋势下, 人们越来越信任和依赖专家体制来帮助自己做出决策。专家知识在现代决策行动中是一种政治资源和公共资源。换句话说, 专家体制的存在是政府和社会组织为了避免风险的发生或者降低风险造成的负面影响, 而向掌握着专业知识的专家寻求支持和建议的一种行动模式。不可否认, 因为专家体制的存在, 大大推进了人类社会的现代化进程, 同时也有效地避免了大量风险的发生和降低风险的负面影响。但是, 另一方面, 为了减少风险而存在的专家体制在运行过程中却不断产生了风险。“这是由于我们不断发展的知识对这个世界的影响产生的风险, 是我们没有多少历史经验的情况下所产生的风险。”[2]而这种被制造出的决策风险恰恰是政府行政机构和社会组织想“有组织的不负责任”的风险。
现代社会中无孔不入的大众媒介, 既是风险的制造者, 也是有关风险的事实和信息的传播者。作为一种工具, 大众媒介自觉不自觉地站到专家体制的一边, 共同为政府和其他社会组织的“有组织的不负责任”出谋划策。
“有组织的不负责任” (organized inesponsibility) 是风险社会理论家贝克在他的《解毒剂》 (Gegengifte) 一书中指出的一个概念。他指出, 公司、政策制定者和专家结成的联盟制造了当代社会中的危险, 然后又建立一套话语来推卸责任。这样一来, 他们把自己制造的危险转化为某种“风险”。这一概念用来揭示“现代社会的制度为什么和如何必须承认潜在的实际灾难, 但同时否定它们的存在, 掩盖其产生的原因, 取消补偿或控制”。[3]“有组织的不负责任”实际上反映了现代治理形态在风险社会中面临的困境。具体来说, 这种“有组织的不负责任”体现在两个方面:一是尽管现代社会的制度高度发达, 关系紧密, 几乎覆盖了人类活动的各个领域, 但是它们在风险社会来临的时候却无法有效应对, 难以承担起事前预防和事后解决的责任;二是就人类环境来说, 无法准确界定几个世纪以来环境破坏的责任主体。各种治理主体反而利用法律和科学作为辩护之利器而进行“有组织的不承担真正责任”的活动。[4]本文将浅析专家体制和大众媒介这个两个主要的因素, 是如何对这一困境的形成发挥作用的。
专家体制对“有组织的不负责任”现象的形成的作用主要体现在以下两个方面。
一、专家体制本身存在的缺陷使得政府和其他社会组织想对风险负责而无力为之
当我们谈及“有组织的不负责”这一个概念时, “不负责任”的发生并不全是责任主体有意而为之。在传统工业社会主要是外部风险 (自然灾害) , 而现代风险社会制造做出的风险 (核风险、全球性传染病、气候变暖等) 取代了外部风险占据了主导地位, 而且这些风险呈现出风险影响的范围大、破坏性强, 无法计算等, 这些风险的特点严重超出了政府或是其他社会组织的预警监测和事后处理的能力, 也超出了专家体制的应对能力。
首先, 以科学技术和专业知识为主要标志的专家知识并不是百利而无一害, 现实经验告诉我们, 现代科学技术和专业知识是社会风险的来源之一。比如, 克隆技术带来的反社会伦理的风险, 水利技术带来的影响江河生态系统的风险, 还有人们过度依赖专家知识而对风险本身的麻木的风险, 这些说明了专家知识的局限性和不确定性。所以说这些掌握着专业知识的专家也不是万能的。其次, 一方面, 专家的个人有着自己独特的价值观和立场, 对知识的运用也不可能时刻都到达完美的境地。另一方面, 已经内化一种制度的专家知识和专家, 它的作用的发挥必然会受到其所属政府机构和社会组织的本身的性质、目标、结构的影响, 再加之以“智囊团”、“顾问团”、“专家小组”等形式存在的专家体制本身就是一个具有科层制结构的组织, 有着科层制的一些弊端, 诸如官僚机构臃肿, 行政成本过高;效率低下, 对市场信号和公众要求反应缓慢;公职机构和人员思想僵化, 责任心下降, 创造力等。最后, 在专家体制中, 那些导致巨大风险和灾难的科研专家和技术人员会发生保护和包庇同行的行为, “此类同行相怜, 携手庇护的合情而不合理的怪异现象势必要违反科研伦理道德, 势必要给人类社会造成新的更大的风险和灾难”。[5]所以, 专家体制的这些自身无法克服的天生的缺陷是社会风险发生的一个重要原因。
由此可知, 政府或其他社会组织在专家体制失灵的情况下会无奈地选择对风险不承担责任。
二、专家体制通过大众传媒为“有组织的不付责任”的责任主体提供一套专业话语
在全球化的推动下, 全球风险社会中的“有组织的不负责任”也更加明显, “我们运用我们的文明决策, 可以导致全球性的后果, 而这种全球性的后果可以触发一系列的问题和一连串的风险, 而这些问题和风险又与权威机构的针对全球范围内的巨大灾难事例而构筑的那一成不变的语言及其做出的各种各样的承诺形成鲜明的对比。”[6]而这里的“文明决策”包括有专家体制生产的出决策, “权威机构”就是指政府机构和其他社会组织。而这些话语的“剧本”则由专家体制起草、修饰、创作, 并通过大众媒介公布。翻开那些诸如全球环境大会, 金融峰会的对外公布的文件、协议书、倡议书, 大量的数据、表格包围的逻辑合理的推论和结论充斥其中。
专家是某领域的知识的垄断者, 他们对这些有别于日常生活中的知识的深入了解, 使得他们可以按照其所属组织的要求来编排一套专业性说辞。这套说辞并非都是毫无道理和根据的, 因为有些风险责任的边界的确是模糊的和难以确定的。但是当正当合法的理由被用作利益集团的掩护时, 公众往往就会忽视合法外衣里面既得利益者和想逃避惩罚者的真正模样。有专家参与的决策行动, “在一定程度上不可避免地与权力、利益、偏好, 甚至隐瞒包庇, 欺骗等行为相纠缠, 不会顾及可能造成的各种隐性副作用”[7]。一旦这一决策带来风险, 决策行动的最高决定者就会将专家推到台前, 让专家向公众答疑解惑, 并避重就轻。于是, 决策过程对公众的隐蔽和风险发生后专家及其所属组织的浮出水面形成鲜明对比。公众没有参与到有政治精英和知识精英的决策制定过程, 反而在风险发生后接受充满着外交辞令和专业术语的“答疑会”, 并在疑惑和不满中成为风险的分担者之一, 风险的分配到公众个人的渠道变得顺通合理起来。
大众媒介被政府, 或是其他社会组织拿来与专家体制相结合之后, “有组织的不负责任”变得可以大规模地发生在社会公共领域。一方面, 不同各责任主体可以向更多的公众传播自己对风险的态度和认知。另一方面, 不同的责任主体可以借助媒体这个公开的平台来指证对方在此次风险中的失误, 为了达成妥协, 他们相互争论甚至争吵。虽然大众媒介承担着向社会公众告知信息的职责, 但是大众媒介也会不自觉的被政府和社会组织所利用, 成为“传声筒”。而那些所谓的对风险的“深度报道”, 虽然在信息告知方面发挥了正功能, 但也起到了对不同责任主体之间相互指责和推卸责任推波助澜的作用。在面对全球化的风险时, 如全球变暖问题, 金融危机等, 不同国家的媒体会代表各自国家或组织的利益在国际传播中争夺话语权来影响公众议程。因此会议场内的争论会蔓延到场外的大众媒介:专家们夜以继日地工作, 政府或组织通宵达旦的等待协议的成文, 并在成文后交由媒体对公众发布, 于是, 大众媒介成为了“第二战场”。责任没有确定, 争吵场面的精彩度却大大增加。而社会中的个人在遇到自己不熟知的专业知识时而习惯性寻求大众媒介提供的信息, 造成专家对于专业知识的垄断更坚固, 专家体制也更稳定。大众媒介和专家体制联手为政府和其他社会组织的不负责任的合理化制造假象。
由上面分析, 我们可以得到这样一个模式:
在这一模式中可以看到在一种决策机制, 只有风险不可避免地发生后, 这一模式才会把行动的重心转向“有组织的不负责任”。
很显然, 在应对全球性风险时的“有组织的不负责任”是不利于风险的科学计算、合理分配、和有效治理。“久而久之, 这些对社会公众不负责任的做法将会从根本上摧毁社会管理机构在其他方面经过多年努力而积淀出的权威和声望。”[8]怎样才能避免因为专家体制所导致的“有组织的不负责任”?贝克认为“再造政治”是一个有效的途径。它主要包括五个方面:1.破除专业知识的垄断和对行政机构及专家的迷信;2.政策制定参与者来源的范围需要适当扩大;3.实现决策结构的适当开放;4.专家和决策者之间的对话需要公开;5.决策过程必须达成一致, 实现自我立法和自我约束。[9]对于大众媒介而言, 在决策的制定之初就应发挥社会公器的作用, 为公众参与到决策制定的过程提供一个发言的平台, 以公众的议程影响政府和社会组织的议程;在决策实施的过程中, 大众媒介也要起到环境监测的功能, 一方面提醒决策者, 另一方面也培养公众的风险意识;在决策风险发生后, 媒介不要把媒介资源用到如何报道责任主体之间的争吵上, 而是要有自己客观中立的立场, 利用远离利益涉及方的第三方来进行报道和评论。由此可知, 虽然专家体制和大众媒介是造成“有组织的不负责任”的两个重要因素, 但是我们是可以避免过多地停留在这一困境的。
参考文献
[1][7]李艳红, 张培富.风险社会中的专家体制:困境与出路[J].山西大学学报 (哲学社会科学版) , 2010 (1) :118, 119.
[2]安东尼.吉登斯.失控的世界[M].南昌:江西人民出版社, 2001:153.
[3][9]杨雪冬.风险社会理论述评[J].国家行政学院学报, 2005 (1) :88, 89.
[4]杨雪冬“.有组织的不负责任”与复合治理[N/OL].学习时报, 2006-06-26 (5) [2012-02-17].http://www.comment-cn.net/politics/manage/2006/0626/article_3969.html.
[5][8]乌尔里希.贝克.从工业社会到风险社会 (上篇) ——关于人类生存、社会结构和生态启蒙等问题的思考[J].王武龙, 译.马克思主义与现实, 2003 (3) :40, 43.