构建制度

构建制度（精选12篇）

构建制度 篇1

一、引言

房地产业在国民经济发展中发挥着重要的作用, 而房地产税收既是调控房地产经济的重要手段, 又是国家财政收入的重要来源, 但我国现行房地产税收制度中却存在着诸多的问题, 目前在一些城市的试点的房地产税“空转”难以变成实际运转, 这就要求我们对其进行改革。虽然一些研究机构和学者对我国的房地产税制改革提出了一些框架性的思路, 但需要进一步完善, 提高可操作性。笔者试图设计一套符合中国国情的、简化的房地产税收制度方案, 为我国房地产税收制度改革提供决策参考依据, 达到调控经济、公平分配社会财富、优化土地资源利用。房地产税收是一个综合性概念, 有广义和狭义之分。广义的房地产税收是指一切与房地产经济运动过程有直接关系的税收。狭义的房地产税收是指直接以房地产为征税对象的税收。房地产税, 有的专家学者或媒体称为物业税或不动产税, 笔者以为, “房地产税”这个概念比“物业税”描述更准确, 更容易理解, 在此我们使用狭义的“房地产税”概念。

二、我国房地产税收制度现状

1. 房地产税收政策概况

目前在我国房地产业链中, 房地产税收涉及从土地使用权出让到房地产的开发、转让、保有等诸环节。在我国现行的税收制度中涉及房地产的有营业税 (销售和租赁房地产、转让土地使用权) 、个人所得税 (销售和租赁房地产) 、房产税、土地使用税、城市房地产税、印花税、土地增值税、契税、耕地占用税和房地产业的企业所得税、城市维护建设税、教育费附加以及已停征的投资方向调节税等, 直接以房地产为征税对象的税收也有房产税、城市房地产税、城镇土地使用税、耕地占用税、土地增值税、契税等6个税种。

我国现行房地产税收制度存在的问题主要表现在:税种繁杂, 流转环节税负重、重复征税过多, 一些税种征税范围过窄、计税依据不合理, 税负内外有别, 税外收费多, 税收征管的配套措施不完善, 对违法行为的惩处力度不够, 导致房地产市场上的不公平竞争、税收流失严重。

2. 房地产税收收入现状

随着近几年房地产经济的快速发展, 我国房地产税收收入也快速增长。与发达国家相比, 我国房地产税制设计不合理, 房地产业税费负担过重, 房地产税收收入受房地产经济的波动影响很大, 各地房地产税收入占地方税收收入的比例也不均衡, 一些大中城市的比例如成都、宁波等城市接近5 0%左右。

自2005年5月国家对房地产税收实施先缴纳税款、后办理产权证书的一体化管理以来, 通过强化税收管理, 房地产税收均出现了高速增长的态势。以四川、山东、江西、江苏的情况来看, 2006年分别实现房地产税收112亿元、210.5亿元、34.2亿元和220亿元, 分别比上年增长61.5%、29%、21.5%和28.9%。房地产税收占全部地方税收收入的比重不断提高, 目前平均已达到2 0%以上, 成为地方税收收入的主要来源。

3. 关于我国房地产税收制度的研究现状

在我国关于是否开征房地产税 (或物业税) 的问题引起了社会各界的普遍关注和讨论, 一些专家学者和研究机构对房地产税进行了研究和探讨。2007年国家税务总局组织了以石坚为负责人的课题组对我国房地产税收问题进行研究。

三、国外房地产税收制度的经验

目前, 许多国家都建立了比较完善的房地产税收体系, 税收制度具有“宽税基、简税费、轻税负”、“从价计税、动静结合、地方所有”的特点。“宽税基”是指除了对公共、宗教、慈善等机构的房地产实行免税外, 其余的均要征税。“简税费”是指一个国家设置的有关房地产的税收种类相对较少, 税外收费也少。“轻税负”是指国外房地产税收中税率一般都不高, 如美国征收房地产税收的5 0个州, 税率大约平均为1%~3%;在加拿大多伦多市物业税税率为1%。“从价计税”是指绝大多数发达国家是以房地产的市场价值为计税依据, 即以财产的资本价值、评估价值或租金为计税依据, 只有少数国家以土地面积和账面价值作为房地产税的计税依据。“动静结合”是指既重视对房地产保有环节的征税 (静态税) , 如加拿大的不动产税、波兰的房地产税、泰国的住房建筑税、日本的固定资产税、法国的房屋税、英国的房屋财产税、韩国的综合土地税、巴西的农村土地税;又重视对房地产权属转移环节征税 (动态财产税) ) , 如意大利不动产增值税、其它国家遗产税与继承税、赠与税、登录税、印花税和公司所得税、个人所得税。但对权属转移环节实行轻税政策, 以促进房地产的开发经营, 有利于房地产要素的优化配置。如美国, 对房地产的拥有和使用者, 每年必须缴纳房地产税, 且不分对象实行统一的税率和征管办法, 对住宅实行减免和抵扣;而在开发经营环节的税负相对较轻, 仅有交易税和所得税, 并享有各种税收政策的优惠。“地方所有”是指为了激发地方政府征收房地产税的积极性, 扩大基础设施和公用事业的投资规模, 房地产税一般作为地方税, 是地方主要的财政收入来源, 一些发达国家的房地产税收入占地方税收的7 0%以上。另外, 发达国家已形成了一套相对成熟的房地产税管理办法和配套制度, 如房地产产权登记制、估价制度、计算机管理制度, 并建立了相应的机构。政府特别重视房地产税种的设立和调整对经济、社会以及资源配置的效应, 把税收政策作为调控经济和调节收入的重要手段之一。

四、构建我国房地产税收制度的原则和指导思想

1. 构建原则

针对房地产税制改革一些专家学者提出了不同的看法, 笔者以为构建我国房地产税制体系应体现公平、效率、简化、民生四大原则。

(1) 公平原则

税收公平原则就是要公平建立税制, 公平运用税收政策, 国家征税要使各个纳税人承受的负担与其经济状况相适应, 并使各个纳税人之间的负担水平保持均衡。在征税过程中, 客观上存在利益的对立和抵触。如果政府征税不公, 则征税的阻力就会很大, 加剧偷逃税收等违法行为, 甚至引起社会矛盾。我国目前的房地产税收体系有违公平原则, 房地产税制存在征收范围具有选择性、内外税收政策不统一、重复课征等问题, 妨碍税收的横向和纵向公平原则。

(2) 效率原则

税收的征收效率是指单位税收成本带来的税收收入最高, 税收成本包括税务机关在征税过程中发生的费用即征收成本和纳税人在履行税收义务过程中发生的费用即奉行成本。房地产税制应通过以下途径贯彻税收效率原则:一是简化税制结构, 降低税收奉行成本, 二是强化税收调控房地产经济的职能, 促进房地产也的健康发展, 三是优化税收征管, 节约征管费用, 建立符合我国国情、高效率的房地产税收征管制度。

(3) 简化原则

简化原则是指房地产税收制度必须既便于纳税人遵循, 也便于税务机关管理。简化的原则包括统一内外资企业的房地产税、减少税种、简化税率档次、减少税收优惠和简化征纳程序等内容, 这会大幅度减少税收成本和提高税收效率。

(4) 民生原则

民生原则就是指房地产税收制度要与不断提高人民物质文化生活水平的社会生产目标相适应。房地产关系到国计民生, 属于“民生”的范围, 是居民生存、生活的基本需要, 政府的房地产政策都应以民生为出发点, 使“居者有其屋”、“居者优其屋”。如今, 贫富差距越来越大, 拥有房地产的数量差别悬殊, 房地产税收制度应通过不同的税率设置来调节和缓解这种差距, 这也是税收“社会公平”的要求。

2. 指导思想

以“简化税制、合并税种、立租并费、税负适度、自动稳定、调控经济、便于征管”为指导思想和出发点, 设计房地产税收制度。

五、我国房地产税收制度设计思路

1. 税种的设立

笔者认为房地产流转环节的营业税及城市维护建设税、教育费附加和企业所得税、个人所得税继续按原税种开征, 保持税制的连续性;但对涉及再次转让房地产 (二手房) 和出租房地产的营业税、个人所得税税负可适当降低, 具体降低到多少, 需要在调查的基础上, 通过分析研究后确定;调整营业税中服务业、转让无形资产和销售不动产税目;取消对“三资企业”不征城建税、教育费附加、耕地占用税的税收优惠。取消除工商税务部门以外的房地产行政收费项目, 将现行房产税、土地使用税、房地产税、土地增值税、耕地占用税、印花税、契税、土地出让金等项税费合并, 设立房地产税种。

2. 房地产税税制要素设计 (1) 房地产税的课税范围

房地产税的课税对象是什么、应设置哪些税目、撤并或保留哪些税费, 一些专家有过少量不完整的阐述。笔者初步设想以拥有和转让的不动产、国有土地使用权为课征对象, 适当确定和扩大征税范围, 如将农村的经营用房、出租用房纳入房地产税的征收范围。但是考虑到农村的经济状况和长远发展, 集体土地使用权不能纳入课税范围。农村个人拥有的居住用房面积在限额范围内和城镇居民拥有的居住用房面积在限额范围内且在新税实施前购进的, 实行减免税优惠;居住用房面积限额由财政部与住房和城乡建设部根据不同阶段的社会发展状况确定。设立房产交易、地产交易、房地产出租、土地征用、土地占用、房屋产权等6个税目。

(2) 房地产税的纳税人

设想以拥有和转让的不动产、国有土地使用权的单位和个人作为房地产税纳税义务人, 内外统一, 不分居民与非居民。对容易出现税收流失的环节设立扣缴义务人, 如个人出租房地产, 以承租人为扣缴义务人。

(3) 税率

房地产税可以设立多种税率, 不同税目对应不同的税率或税率幅度范围。对于房地产转让交易和租赁环节, 中央制定统一的累进税率, 增强房地产税的调控经济的功能。税率分几个档次和具体比例的确定要考虑两点, 一是不能因税改而增加纳税人的负担, 二是加大调控经济的作用。首先选择具有代表性的地区、分类 (城市与农村、高中低收入家庭、大中小房地产企业、不同所有制性质企事业单位) 选择企事业单位和房地产企业、居民等进行调查, 通过调查收集数据, 然后采用索洛经济增长模型等方法测算分析房地产税的效应、计算以前纳税人所承担的相关税收平均负担, 最终确定税率。

(4) 计税依据和方法

房地产税采取从价定率计税方法, 房产交易和地产交易税目以交易差价 (收益) 为计税依据, 房地产出租税目以租金收入为计税依据, 土地征用税目以成交价格为计税依据, 土地占用和房屋产权税目以评估价格为计税依据。对于评估价格确定, 由国务院制定房地产评估标准, 县级税务机关根据标准, 参照同类房地产价格, 考虑房屋面积、地段、楼层、结构、每平方米建筑占地面积等因素确定评估价格, 每3年评估一次。

(5) 其他税制要素

尽量减少税收优惠政策。对个人纳税人的第一居所可以给予低税率优惠, 对其他居所适用正常税率, 这样可以有效抑制居地产投机行为, 保证房地产流通市场的稳健发展;对征用荒山、山地、滩涂可以适当减免, 以促进这些土地的利用;对于房地产继承、直系亲属间的房地产赠与、对有赡养义务人的房地产赠与、对社会福利救济事业的房地产赠与等给予免税, 以形成良好的社会风气。

纳税期限设计参照目前相关税收政策的纳税期限确定, 但是对居民个人纳税人房地产拥有环节的税收以年为纳税期限, 以方便纳税人履行纳税义务, 节省纳税成本。其他税制要素和纳税申报表等设计尽量从简。

摘要：本文在分析我国房地产税收现状的基础上, 提出了房地产税制改革的原则、指导思想, 进一步探讨我国构建一个统一的房地产税收制度的思路。

关键词：房地产,税收制度,构建

参考文献

[1]国务院发展研究中心“不动产税改革研究”课题组.不动产税的税种与税率设计.国务院发展研究中心信息网 (http://www.drcnet.com.cn/) , 2006～09～22

[2]钱　凯:我国房地产税制改革问题研究综述.财政部网站 (http://www.mof.gov.cn/news/) , 2004～10～31

构建制度 篇2

2010-08-21 22:59:42| 分类： 基础教育论文系列|字号 订阅

素质教育的内涵是：全面贯彻党的教育方针，以提高国民素质为根本宗旨，以培养学生的社会责任感、创新精神和实践能力为重点，造就德智体美全面发展的社会主义建设者和接班人。

但是在近些年的探索与实践中，我们看到不少地方由于片面追求升学率，造成了中小学生课业和心理负担过重的情况，存在着重视智育，忽视德育、体育、美育，学生得不到全面发展的情况，存在着只重视考试成绩，抑制学生的学习兴趣和忽视创造精神、实践能力培养的情况。

制约推进素质教育有教育外部和教育内部多方面因素，有的需要经过长期努力，从教育外部创造条件；有的需要解放思想，创新制度，克服阻力，承担风险，采取果断措施予以突破。

上海市虹口区教育局努力从教育的管理体制上找原因、寻突破。教育局认为： 在各级教育的管理体制上，政府对于学校的管理仍然管得过多、统得过死，制约着学校积极性、主动性的发挥，不利于学校在实施素质教育中办出特色、办出水平。

在学校内部管理上，行政化倾向严重，教师的主体地位不落实，人事管理、分配制度改革有待深化，民主管理和公共监督制度不健全；同时，尚未建立家长、社区组织以及其他单位参与学校管理和办学的有效机制。

为此，虹口区教育局近些年来通过实施《中小学校自主发展的理论与实践》和《构建区域性“现代学校制度”建设的探索与实践》两大课题，进行区域现代学校制度建设探索，取得了一定成效，在市内外产生了积极影响。

2000年全区各级各类学校按照教育局要求，实现“一校一规划”；2004年，区教育督导室对全区所有中小学实施“一校一评价”；2006年上半年，全区各级各类学校按照《教育法》规定，实现“一校一章程”；2008年6月起，区教育局倡导所有学校在2010年底之前，基本实现“一校一制度（符合学校发展实际的一套制度体系）”。教育局在大力推进区域现代学校制度建设的同时，鼓励学校结合实际，努力办出各自特色，最终实现“一校一特色”。

一．从依法自主办学入手，构建以校为本的教育行政管理模式

《中小学校自主发展的理论与实践》是上海市教育科研“九五”规划的重点课题，由虹口区教育局与上海市教育科学研究院普教所共同组成的课题组承担研究。经过我区30所学校5年多的探索与实践，区教育局遵循与社会主义市场经济相适应、与政府机构改革相配套、与社会发展趋势相一致、与教育效益目标相统一的原则，较好地处理了教育同政治、经济、社会、文化的关系，构建了中小学依法办学、自主发展的理论和实践体系，促进了素质教育在我区中小学的实施。

1．建立学校层面的自主发展运行模式

《中小学校自主发展的理论与实践》课题提出“学校依法自主办学”。它的含义是：按照我国《教育法》的规定，学校按照章程自主管理，学校的教学及其他行政管理由校长负责，学校应在符合我国教育政策法规的前提下，有权自主确定办学目标，有权自主决定学校的发展思路和发展策略，自主形成办学特色，自主进行旨在推进以德育为核心，以创新精神和实践能力为重点的素质教育，以及与此密切相关的教育改革和教育实验。当然，按照《教育法》中“学校权利”的规定，学校自主办学还包括学校在教职工聘用、招生、国拨经费的使用、多渠道筹措教育经费等方面享有一定的自主权。

如何依法自主办学？区教育局要求学校明晰校情、找准起点、确定目标，从制订学校发展规划做起。

学校发展规划是指一所学校根据国家或地区教育发展战略规划的要求，系统地分析学校发展现有的基础及所处的环境，确定学校“规划年”(指规划执行的起止年月)内要达到的主要目标和发展途径，把握学校的优先发展项目，并按照自己的价值观，通过学校共同体成员的共同努力，挖掘自身潜在资源，采取各项有效措施，提高学校的管理效能，最终提高学校的办学水平和教育质量，推动学校的可持续发展。

区教育局要求学校在制定发展规划时，应体现以学生发展为本的思想，认真分析诊断学校问题，凝聚各方共识、为实施素质教育提供一个有效的平台。

20世纪90年代末，虹口区有30所学校制定了发展规划。从2000年起，虹口区所有中小学全部制定了三年发展规划。学校开始按照规划自主办学。几乎所有学校的发展规划，都把素质教育放在重要的位置，通过各种项目和措施落实到德育、教学以及管理中。

与此同时，教育局要求学校建立依法办学、自主发展自评小组，对学校发展规划逐年自评。规划到期后，要进行终结性自评。

学校层面形成这样的运行模式：接受培训～制订规划～实施规划～逐年自评～终结性自评。

2．建立起区级层面的运行模式

在区级层面，教育局充分发挥教育财务中心、教育人才服务中心、教育发展咨询中心、教育评估事务所、教育审计科等机构的作用，进一步转变管理职能，推进体制创新，增强服务意识，提高工作效率，为素质教育实施创造有利条件和宽松环境。同时还积极实现两个转变：一是教育局从指令性管理办学为主转变到以宏观管理、指导学校制定发展规划、组织专家评审“规划”及“规划”批准后通过指导、协调、服务促进“规划”的实施为主上来。二是区政府教育督导室从政府任务型的督导检查为主转变到以跟踪督导、指导检查学校发展规划达成度为主上来。

在督导过程中，督导人员一直坚持这样的指导思想，即：引导学校在依法办学、自主发展的基础上，以基础教育实现现代化为中心，构建现代学校制度，形成持续发展的机制和办学的特色，推进素质教育的全面实施，促进本区整体办学质量的提高。

通过这两个转变，区级层面的运行模式可概括为：规划指导～规划评审～跟踪督导～全面评估。

2004年和2006年，区教育督导室对到期的中小学三年发展规划分别进行了第一轮和第二轮督导。如今虹口区中小学正在全面实施第三轮发展规划。通过督导，确保了学校发展规划的落实，同时也确保了素质教育的落实。

二．从建设现代学校制度入手，建立保障素质教育实施的机制

《构建区域性“现代学校制度”建设的探索与实践》课题系虹口区教育局承担的上海市教育科研“十五”重点课题，旨在探索我国步入知识经济时代后，在建设学习型社会背景下，如何以科学发展观为指导，以建立现代学校内部管理制度为重点，以完善和调整新型的政府、学校关系为基础，以加强学校与社会、社区融合互为抓手，以促进学生的全面发展，促进学校依法自主发展、自我约束、满足区域内人民教育需求为价值追求的区域性现代学校制度体系。

我们深刻认识到：这个课题的探索与实践，可以为素质教育的有效推进保驾护航。

该课题自2004年1月开题以来，在我区得到了较好的实施。随着课题的深入，素质教育得到了有效的推进。

1．建立学校章程，保障素质教育实施

《教育法》规定：设立学校和其他教育机构，必须“有组织机构和章程”，“按照章程自主管理”。章程对一所学校来说是一项基础性、前提性的工作，是申请办校的必备条件。鉴于历史的原因，我国大多数中小学校在创建之初并没有自己的章程，更多的公办学校虽然在依法治校的大背景下也在采取措施弥补这一历史缺陷，但真正有效合理的学校章程并没有到位，这在很大程度上影响了学校的校本发展。

自2005年下半年起，我们根据《教育法》）和《教育部关于加强依法治校工作的若干意见》的文件精神，在全区教育系统广泛开展了“一校一章程”的创建活动。在创建活动中，虹口区教育局采取了如下一些做法：

①组建队伍，对章程建设进行指导 ②舆论先行，营造章程建设良好氛围 ③以点带面，分步开展章程建设 ④提供服务，减少基层学校难度 ⑤按照程序，顺利完成章程制定 ⑥认真审核，全区试行学校章程

截止2006年6月底，全区117所公办中小学、幼儿园（含区业余大学、教师进修学院、职校等）完成了学校章程的制定工作，在各校章程经过本校教代会审议通过后，2006年7月上旬，区教育局完成了所有公办中小学、幼儿园章程的审核工作。区内民办学校建校之际已经制定了章程，因此，虹口区所有学校全部拥有了自己的学校章程。我们认为：

（1）章程建设是推进学校依法治校的重要抓手 《义务教育法》规定：“义务教育必须贯彻国家的教育方针，实施素质教育，提高教育质量，使适龄儿童、少年在品德、智力、体质等方面全面发展，为培养有理想、有道德、有文化、有纪律的社会主义建设者和接班人奠定基础。”学校要贯彻《义务教育法》，实施素质教育，当然要有规章制度来保障。学校范围的规章制度系统，其核心是学校章程。学校章程是学校最具权威性和稳定性的文件。抓住了章程建设，依法治校就可以达到纲举目张之良效。因为制定学校章程的过程既是广泛宣传发动、深入学习讨论、规范立法程序、具体贯彻落实的过程，也是领导身体力行、群众广泛参与、统一思想、提高认识的过程。

（2）章程建设是规范学校决策机制与提高管理效益的必然要求

要真正实行党组织监督保障、教代会民主参与的校长负责制，各学校还得制定具体的、可操作的校内规章制度体系。学校章程的缺失可能导致学校各项具体的规章制度缺乏整体的协调和坚实的基石。作为学校规章制度的“母法”，章程在学校所有的规范性文件中效力是最高的，学校所有的规章制度都应当从章程派生，并不得与其发生冲突。因此，学校从实际需要出发先行制定出章程，有利于校内规章制度的规范化制定和整体协调，有利于规范学校的决策机制，提高管理水平和效益，促进学校的持续健康发展。

（3）章程建设是落实学校办学自主权和实行民主办学的生动实践

长期生活在计划经济条件下的许多中小学校，办学宗旨不明、管理体制不畅、工作规范缺失，校内一切工作任由校长一人作主，校外事务校长唯教育局的指令行事，导致学校既缺乏办学自主权，又没有形成民主办学的氛围。章程的建设有利于理顺中小学校内外关系，将学校的办学自主权落到实处，将民主办学的氛围建立起来。可以说，制定章程的过程是坚持依法治校、扩大办学自主权和实行民主管理的生动实践。

2．完善学校制度建设，落实素质教育举措

如果说各级各类学校建立的章程是学校的“基本法”的话，那么，围绕“基本法”，各个学校还要建立相应的规章制度，加以落实。因为，学校规章制度是学校成员在工作、学习和生活中所必须遵守的共同行为准则，其作用在于使学校成员有明确的行为规范，以保证学校工作、学习和生活的正常秩序和组织纪律，提高学校工作效率和学习效果。因此，制订学校规章制度，是抓好学校管理的必要措施，也是落实素质教育的重要体现。正如教育部副部长陈小娅所说：“要深化教育教学改革，逐步形成符合素质教育要求的课程实施与管理制度、满足学业质量不断提高的评价与指导制度、激励教师专业能力不断增强的教研制度。”（《人民教育》2008年第13-14期）

2008年6月，教育局倡导全区所有学校在条件成熟的情况下，都要建立适应学校自主发展的一套制度体系。即：“一校一制度体系”。

所谓学校制度体系是学校为了实现办学质量目标，对组织中相互关联或相互作用的一组要素进行指挥和控制，使之形成协调一致的体系，从而达到实现质量目标的目的。它由组织机构、职责、程序、活动、能力和资源等构成有机整体。它包含：（1）规范学校内部关系的制度；（2）规范学校与学生家长、社区关系的制度；（3）规范学校与政府关系的制度。

我们想通过学校章程、三年发展规划、各项规章制度体系的建立，初步构建起以人为本的学校自主发展内部核心制度，逐步实现规范化管理。

如今，这项工作正在进行中。预计到2010年底，绝大部分学校将会完善自己学校的“一校一制度体系”。

鉴于基层学校已经有了自主发展的内部管理制度，区教育局领导近来也在思考教育局各科室该如何根据形势发展的需要，建立起服务基层的各项现代学校制度。2009年8月，虹口区教育局党工委、教育局要求各科室对现有的各项规章制度进行全面分析、梳理，并根据实际情况做好各项规章制度的“废、改、立”工作，以更好地发挥规章制度的作用，促进部门工作的有效性、科学性，推动区域现代学校制度的最终形成。

三．区域现代学校制度的探索与实践在市内外的影响

通过中小学校自主办学、自主发展和现代学校制度的构建，我区一支既懂教育规律、善于管理又知法守法的专家型校长队伍正在不断成长，一批高质量、高效益学校正在不断涌现。通过这些学校个体与群体的建设，全面提高了区域的教育质量和效益。

1．出现一批体现素质教育的优质学校

由于扩大了校长的办学自主权，各中小学在办学过程中不再只是想着按教育局的指令亦步亦趋，而是以自己学校的三年规划为目标，有目的有步骤的走自己的路，它们在工作中逐渐形成了自己的风格，发展了自己的特色。一批以人文精神教育、心理健康教育、信息技术教育、科技教育、社区教育、家庭教育、环境教育、校园文化教育、法制教育、国防教育以及教学、艺术、美术、排球、足球、田径等为主的特色教育和特色学校，有力地推动了以德育为核心、以培养学生的创新精神和实践能力为重点的素质教育的发展。

2.探索与实践在市内产生积极影响

2007年4月，在上海市科教党委、市教委召开的上海市中小学“两纲”（民族精神教育纲要和生命教育纲要）工作推进会上，虹口区教育局获上海市推进“两纲”工作先进区县教育局和上海市首届“百年树人——电影阳光行活动”先进集体；2007年5月，上海市科教党委、上海市教委和上海市法宣办在虹口区教育局召开了主题为“加强学校章程建设，推进法宣教育工作”的上海市普教系统法制宣传教育工作研讨会；2009年3月24日，由上海市教育委员会召开的“上海市区县教育法制工作会议”在嘉定区教育局二楼会议室召开。虹口区教育局在会上作了交流发言。

3．探索与实践形成了一批科研成果

一套由虹口区教育局主编的《走向现代学校》系列丛书，2006年以来，已经由同济大学出版社相继出版。迄今为止已经出版的科研成果有《现代学校发展策略与项目管理》、《现代学校章程建设》、《现代学校德育的有效方法与途径》。

一批教育科研课题相继获奖： 2008年，上海市第九届教育科研评奖在虹口区举行，我区有14项教育科研成果获奖，其中一等奖1项，二等奖6项，三等奖7项。教育局领衔的《新时期德育的有效方法与途径研究》课题荣获上海市第九届教育科研一等奖；《构建区域性基础教育网络课程的理论与实践》课题荣获上海市第九届教育科研二等奖；《现代学校章程建设》课题研究荣获上海市第九届教育科研三等奖。

有些教育科研成果已经形成了我区素质教育的品牌。如“中小学自主发展的理论与实践”、“发展性教育督导评估”、“现代学校章程建设”、“跨学科课程研究”、“分层递进教学研究”、“中小学„两纲‟教育”、“新时期德育的有效方法与途径研究”和“构建区域性现代学校制度建设的探索与实践”等。

4．探索与实践引起国内外同行的关心

区域现代学校制度的探索与实践引起国内同行关心： 国际比较教育季刊《教育展望》、《文汇报》、《上海教育》、《思想理论教育》、《教育督导》、《长三角教育》、《改革文坛》和《素质教育大参考》等杂志也刊登了虹口的依法治校、自主发展的现代学校制度建设论文。

区域现代学校制度建设在市内外产生较大影响：2008年以来，虹口区教育局派相关人员分别在杭州市召开的教育局长论坛、上海师范大学举办的上海市对口支援地区教育督导干部培训班、浦东干部学院举办的“山西省晋中市教育行政干部高级研修班”和“澳门教育界资深人士研习班”上作了介绍。上海市宝山区教育局也邀请我区老师赴宝山区为中小学、幼儿园校园长作相关介绍。2009年暑期，虹口区教育局应山西省晋中市教育局邀请选派老师参加了当地举行的„千名校长“走向现代学校”的暑期培训；应云南省红河州教育局邀请，选派老师参加了当地全体初中学校校长参加的发展规划及督导评价的实作培训会。

2009年3月1日——3月20日，山东省潍坊市奎文区教育局由刘永平局长和张嵘副局长带队，派来60位校园长、骨干教师和教育局干部来到虹口，进行为期三周的中小学依法自主发展的现代学校制度建设培训。培训工作一结束，该区各中小学围绕“构建现代学校制度，促进学校依法自主发展”，从建立学校章程和发展规划入手，正在健全学校内部管理制度，调整政校、社校之间的关系，积极探索学校依法自主办学、主动发展的运行机制。

立足校本构建制度文化 篇3

学校制度文化是校园文化极其重要的组成部分，它是校园文化的基础，是学校正常秩序的保障机制，是学校文化建设的保障体系。好的制度是重要的、隐性的教育资源，它可以增强人的权利意识、自主意识，提高人的主动和自我发展的责任心，塑造健康和谐的人格。将学校教育制度上升到文化层面，正是通过本身达成深层次的育人功能。

学校制度文化能够规范师生的行为

高尚、健康的学校制度文化对学校师生的行为起着重要的约束、规范作用。由于学校制度文化的规章设置、仪式和传统的形成都渗透着学校的道德要求与教育意志，是一个具有丰富情感色彩的环境氛围。因此，可以通过暗示、舆论等特殊机制对学校的师生产生潜在的心理压力和动力，使其自觉地形成规范的行为。

学校制度文化能够引领师生的思想

制度作为一种文化，必然关联党与国家、社会与时代的要求，着眼于人的全面发展。因此，学校制度文化对学校师生的价值观念、思想品德、行为规范和生活方式的选择必然产生直接或间接的影响，从而促使全体师生自觉地培养以爱国主义为核心的团结统一、爱好和平、勤劳勇敢、自强不息的伟大民族精神，增强其集体归属感和责任感，从而形成高尚的思想品格。

学校制度文化具有很强的人文性

高尚、健康的学校制度文化能从“以人为本”角度出发，注重人的主体意识和自主能力，满足人的缺失性需求，体现出大多数人的利益和思想倾向，折射出“人性”的光辉，彰显人文关怀思想。因此，学校制度文化能给广大师生的生命成长以更多的呵护与关爱，可以激发和调动广大师生为实现办学目标、推动学校发展的积极性与创造性，产生强大的凝聚力。审视海口市学校管理现状，几乎每所学校都有制度，可是“有制度无文化”的现象太多。很多学校只是为了需要制度而制定制度，并非是为建设学校文化而制定制度。

赋予文化内涵是制度建设的任务

建设学校制度文化，必须立足校本，关注人本。立足校本，建设制度文化就要了解师生的精神需求。有这样一个事例：某校的一个班主任，在制定班级管理制度时将惩罚扣分制改为奖励加分制。学生在这样的班级管理制度下，班级凝聚力和学风大有好转。这样的制度之所以能激发学生的积极性和主动性，是因为它满足了绝大多数学生的精神需求。一所学校也一样，学校制度一旦满足了师生的精神需求，将会调动师生的积极性和主动性，并表现在外部的自觉行动。

立足校本，建设制度文化就要与学校文化联系在一起。学校在建设制度文化过程中，以“立德、修学、成行、超越”的校训等为出发点和归宿，致力于建设一种让学生在教学中追求“严谨、探索、真诚、奉献”的教师文化和在学习中表现出“勤奋、善思、文明、上进”的学生文化。这些制度已经上升为学校文化，成为师生无形的规范。

立足校本，建设制度文化要充分地发扬民主。学校在制定制度前，首先在师生之间进行民意调查，召开不同层面人员的座谈会，在取得基本共识后，再组织各部门人员参与制度的制定，然后把意见集中起来交教代会审议，再将制度进行进一步地完善，最后才正式实施。在制度建设中，学校坚持“从群众中来，到群众中去”的基本方法，制定的各项规章制度具有广泛的群众基础，得到了全校教职员工的认可。这样既可以避免制度脱离实际、保证制度的科学性，又有利于统一认识、沟通感情，从而为制度的贯彻执行奠定心理基础。这样的制度具有广泛性、可行性，在执行过程中，更能调动师生的自觉性和主观能动性，从而规范师生的行为和引领师生的精神、思想，最后形成一种无形的制度文化。

立足校本，建设制度文化要关注人本。制度的实施主要是和人打交道，学校管理最终是人的管理。因此，所有的体系设计和规则要求都要体现以人为本的理念，做到在规范人和教育人的同时，充分地尊重人、理解人、帮助人、激励人、解放人。科学合理的制度，具有约束性的同时又具有人文性，是每个人行为的出发点和精神思想的归宿，使人的潜能和智慧得到最大限度的释放，从而形成一种文化效应。

制度文化是一种管理文化。建立和健全学校规章制度、塑造良好的校园制度文化，是校园文化建设的一项重要内容。校园制度文化主要表现为学校规章制度。规章制度是否科学合理，是一所学校校园文化程度高低的标志。文化约束人、文化造就人，常规管理既要有相对的稳定性，又要有切合实际、校本化的特征。

如今，很多学校非常重视制度的建设，但还是存在不同程度的疏漏，在执行的过程中仍存在问题，从而影响了学校管理的规范性和科学性，更限制了学校的和谐发展。因此，重视制度文化建设，既是以人为本、规范学校管理的需要，也是学校和谐发展根本保障。

构建制度 篇4

“个人破产制度”是指作为债务人的个人在无法清偿到期债务时, 经过债务人或者债权人向人民法院提出申请, 由法院宣告债务人破产并由所有债权人平均分配其全部财产, 债务人在破产申请被获准后就不能清偿的部分予以豁免的法律制度。

学者们对个人破产制度中“个人”的理解主要有两种观点:一种观点认为“个人”就是指自然人。英美法系的一些国家把举债的个人, 比如商人和消费者纳入破产主体。而另一种观点则认为个人破产不等同于自然人破产, 是指所有法律上和实质上承担无限责任的经济实体和自然人的破产。笔者支持第二种观点, 即个人破产的主体, 它包括所有的非企业法人的民事主体、经济主体。

从破产法的发展史中我们可以看出个人破产制度是破产法的源头, 相较于出现在18世纪上半叶的公司法人来说, 个人作为破产法的适用对象的历史更为久远, 对发达国家破产案件的统计可以看出, 个人破产案件在数量和对社会的影响上都较之企业法人破产更为值得关注, 因此个人作为破产法的调整对象在破产法中适用具有非常重要地位。

二、我国个人破产立法现状及建立个人破产制度的必要性

(一) 中国的个人破产立法现状

我国经历了几千年的封建社会, 古代君王为便于进行思想“嵌控”推行“重农抑商”政策。民间以自给自足的小农经济盛行, 工商业发展格外缓慢, 因此不能也不会出现专门处理民间纠纷所造成个人破产的习惯法。2006年新的《企业破产法》出台, 至今也没有专门对个人破产制度进行规定, 制度的缺失已经无法与我国现行的社会经济发展状况相适应, 因此我国迫切需要建立个人破产制度。

(二) 我国建立个人破产制度的必要性分析

1. 个人破产制度是平等竞争精神的具体体现

我国是市场经济国家, 市场经济的最突出的特征就是“公平竞争”, 它要求市场主体必须接受法律的规制和约束, 并且只有严格按照法律规定运行才能正常运转。实现公平竞争就必须要求参与市场运行的经济主体的地位平等。

因此无论市场主体是个人、法人, 还是非法人组织, 只要置身在市场竞争之中, 那么它的市场主体地位就应当得到平等、公平一致的对待。我国《企业破产法》只承认法人破产而不承认个人主体破产, 这种主体的其实待遇将导致债权人的合法债权人得不到公平受偿, 这显然是与平等竞争精神相违背的。

2. 个人破产制度彰显了人道主义精神

个人破产制度因其体现出的人道主义精神被各国所推崇。我国是有中国特色的社会主义国家, 在经济领域我们提倡遵循市场规律、公平竞争、适者生存等市场经济的基本理念, 但我们更加注重以人为本, 只有我们在制定法律的时候把人道主义、以人为本的基本理念融入进去才能使法律保持强大的生命力。市场主体的竞争, 股票期货市场, 银行按揭贷款及第三人的欺诈等因素常常使个人陷入债务危机, 无力清偿到期债务。个人在市场竞争中无力承担其风险的时候, 社会和法律必须出于宽容的态度“得饶人处且饶人”容许他破产。个人破产制度的建立将会使一些影响社会稳定的因素消失, 社会将更加和谐稳定。

3. 个人破产制度有利于预防私力救济问题

我国目前个人破产退出机制的缺失使债权人在不能通过破产程序实现其债权的情况下可能寻求私力救济的手段来实现其利益, 诸如非法拘禁、绑架人质等刑事犯罪行为时有发生, 成为威胁人们的生命财产安全和全社会安定和谐的不稳定因素。如果我们建立了个人破产制度, 债权人的合法债权都得到了清偿, 诚信债务人被免除了的确无法偿还的债务, 那么私力救济就失去了它存在的价值和必要性。

4. 个人破产制度是适应国际发展的需要

世界是普遍联系的, 中国不能脱离世界经济一体化的国际环境而独善其身。本国判决在其他国家的域外效力和国际私法协助等一系列问题使不同国家在国际法范围内的合作更加密切。中国加入WTO之后刺激了跨国公司的发展, 我国的涉外破产案件数量激增, 需要适应国际潮流建立个人破产制度以消除与其他各国之间的成本和障碍。

三、个人破产制度之实体制度在我国的构建

(一) 建立自由财产制度

1. 自由财产制度的概述

目前世界各国大多适用破产无罪原则, 在破产清算时要求必须从破产财产中扣除债务人及其负有抚养义务的近亲属维持其生存的必要财物后才可以清偿债权人的合法债权。自由财产设置最初是以维持破产债务人基本生活目的的, 其实质是个人破产制度中所特有的一种对个人财产的豁免制度, 法人破产则不适用此制度。我国没有规定自由财产制度, 只在《民事诉讼法》第220条至223条中规定了不得予以执行的财产范围。

2. 立法模式选择

纵观各国立法例, 自由财产制度主要有概括主义和列举主义两种立法模式:一般来说, 美国、英国等英美法系国家主要采用列举主义, 而大陆法系国家例如德国主要采用概括主义。我国区域经济发展不平衡导致各地区的经济水平和人们消费水平等方面有很大差异, 采用单一的列举主义不能把所有自由财产的范围完全包容在内;完全采用概括主义则会较多地运用法官的自由心证, 对法官队伍的整体素质要求极高, 会给我国司法审判带来巨大的挑战。笔者认为应整合两种形式的优点, 在我国适用概括加列举、概括为主的模式来构建我国自由破产制度。

3. 自由财产制度在我国的建立

在适用概括主义方面我国可适当地借鉴英美法系普遍做法:首先, 按类别分别界定不适用强制执行程序的财物有哪些;其次, 对具有普遍意义上的财物在其数量和价值方面给以限制;最后, 对某些具有特殊精神价值和纪念意义的财物不得列入破产财产。

在适用列举主义方面应当考虑以下几点:首先, 必须予以维持破产债务人及其负有抚养义务的近亲属正常生活所必需的房屋;其次, 必须予以保留破产债务人及家庭正常生活所必须的被褥、炊具等财物;再次, 与特定人身利益有关的财物必须予以保留, 包括人身损害赔偿金、伤残补助金等;最后, 对破产人有特殊感情寄托的财物比如结婚照、传家宝等不得予以强制执行。

(二) 建立个人破产免责制度

1. 个人破产制度概述

个人破产免责制度源起于英国, 又称破产豁免原则, 它指在破产还债程序中, 诚实信用积极配合的破产个人不能清偿其全部到期债务, 破产程序终结后破产个人不再对其没有清偿的债务部分进行偿付的制度, 但各国对这种个人破产免责制度都设置了限制条件。

因为个人同法人相比, 其在生产经营和财产处置上缺少约束性, 破产财产的范围不容易确定经常与其他财产混同, 这种便利条件常常被破产的个人利用, 用来从事个人财产转移、避免破产财产被强制执行的行为。为了使恶意逃债的破产人继续履行其破产债务、使诚信还债的破产人不再受破产债务的束缚因而出现了破产免责制度。

2. 个人破产免责的立法例

根据免责条件的不同, 个人破产免责制度分为当然免责制度和许可免责制度两种。当然免责制度指随着破产程序的终结, 破产人不需要经过申请法院的许可就自动获得免责, 现今采取当然免责主义立法例的国家和地区已经为数不多了, 美国和我国台湾是当然免责制度的代表。美国破产法第727条对不能自动免责的情况作出了规定;我国台湾地区破产法第149条规定:“破产债权人依调协或破产程序已受偿者, 其债权未能受偿之部分, 请求权视为消灭。但破产人因犯诈欺破产罪而受刑之宣告者, 不在此限。”。许可免责制度是指随着破产程序的终结, 由债务人提出免责申请, 法院审查后决定是否予以免责。德国和日本为其典型:德国德国新破产法第287条和258条规定分别规定:“剩余债务的免除以债务人申请为前提。”“在最后日期听取破产管理人及破产债权人对债务人免责的陈述意见后, 破产法院以决定的形式作出裁判”;日本破产法第366条的规定:“免责的申请由破产人向法院提出。申请的期间原则上应在破产宣告终了之前的时间。债务人提出申请后, 法院应确定询问日期, 调查有无免责不许可的事由, 然后作出裁定。利害关系人可以对该裁定提出即时抗告。

3. 个人破产免责制度在我国的建立

首先, 我国应该适应国际趋势适用许可免责制度。虽然当然免责制度更利于实现对破产债权人利益的保护, 但适用当然免责制度会使破产债权人在破产程序终结后失去了法院的监督管理, 由此可能会产生破产债权人滥用此制度的情况发生, 同时当然免责制度容易出现债权人和债务人纠纷的现象, 所以结合我过国情我国更适用于许可免责制度。

其次, 在免责条件的设定上宜从积极条件和消极条件以及不应免责的范围三方面来考虑, 并且不易设定的过于严格:一是积极方面, 适用免责制度的主体应为债务清偿率已达一定比例的诚信破产人, 具体清偿率可根据各个地方的经济发展水平而定。二是消极方面, 对出现的扰乱破产清偿程序的一些破产违法行为人追溯的不适用破产免责制度, 并对其违法行为给予惩罚。三是不适用破产免责的范围可以考虑以下几种情况:首先, 因侵权行为或者违约行为对他人造成的损失;其次, 因破产债权人的违法违规行为而必须课处的罚款和罚金。

四、结语

把个人破产制度引入我国《企业破产法》是大势所趋, 在实体制度的构建方面应当主要从建立自由财产制度和个人破产免责制度方面来入手, 只有将这两种制度在我国《企业破产法》中规定好, 协调好才能使我国破产制度更加完善、更好与国际社会接轨。

参考文献

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[2]汤维建.关于建立我国个人破产制度的构想[J].政法论坛, 1995 (3) :78.

[3]马骏驹.现代企业法律制度研究[M].北京:法律出版社, 2000:573.

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[6]张丽琴.个人破产制度三论「J].同济大学学报2, 004 (4) .

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[8]齐树洁.破产法研究[M].厦门:厦门大学出版社, 200

浅析构建我国公益诉讼制度 篇5

一、建立公益诉讼的必要性

在我国建立公益诉讼制度是有法律基础的。我国宪法规定：一切违宪和违法的行为都应予以追究。任何组织和个人都不得超越宪法和法律。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》的第13条第1款规定：被诉的具体行政行为涉及其相邻权或者公平竞争的，公民、法人或者其他组织可以依法提起行政诉讼。随着我国的行政法体系日益完备。建立公益诉讼制度不仅是对宪法条文的具体化和落实，也是完善和发展行政法律制度保障公民权利和公共利益的需要。

（一）是实现依法治国的需要。依法治国是治理国家的基本方略，而依法行政则是依法治国中最核心、最重要的问题。依法治国首先必须解决权力依法运作的问题。建立行政公益诉讼制度，加强司法权对行政权的监督，不仅是人民群众的普遍意识和愿望的体现，而且符合现行《行政诉讼法》的立法宗旨，也有助于行政机关依法行政，为实现依法治国创造有利条件。

（二）是保护公民权利之需要。我国宪法规定：国家的一切权利属于人民，人民依照法律规定，可以通过各种途径和形式管理国家事务、经济和文化事务。而建立公益诉讼制度，承认和确认公民对公共事务的诉讼权利，是宪法原则和宪法中的基本权利在诉讼领域的具体体现。法律不仅应宣示权利，而且还应同时配置相应的救济程序。这样，公民的.权利才会由法定的权利转化为现实的权利。建立公益诉讼制度，对于保障人们的权利是至关重要的，也是公益诉讼得以确认的法理基础之一。

（三）保护公共利益之需要。按照庞德著名的利益分类学说，“社会利益”即我们通常所称的社会公共利益，就是从社会生活的角度出发，为维护社会秩序、社会的正常活动而提出的主张、要求和愿望。传统的法律理论认为国家具有维护社会公益、追究危害公益的职责。在社会生活日益复杂、利益日益多元的现代社会，国家这种单一主体已难以适应维护公益、恢复被破坏的社会利益秩序的需要。近年来市场经济的发展使得对私益的保护日益受到重视，而公共利益恣意被侵犯的现象则时有发生如：国有资产流失、环境污染和资源破坏、政策性价格垄断、土地开发中的不合理利用、政府在公共工程的审批和招标、发包过程中的违法行为等等。

二、我国建立公益诉讼的设想

大量事实表明，在我国建立公益诉讼制度已是势在必行。通过对国外公益诉讼制度的考察，结合我国实际情况，笔者对建立我国公益诉讼制度提出几点设想。 （一）公益诉讼诉权的分配。由于公益诉讼存在民众诉讼、受害人之诉、机关之诉，对同一案件。为了避免冲突，可以采取：一是受害人之诉，受害人可以直接向中级人民法院提起诉讼；二是机关之诉，检察机关可以直接基于职权对违法行政行为向人民法院提起诉讼。而对于民众之诉，基于“法院也不愿意倾听多管闲事人的意见”（丹宁勋爵语），可以设立审查制度，先由欲诉之人将有关材料提交检察院审查，提请检察机关起诉，倘若检察机关不予理睬，欲诉之人便可直接向法院提起诉讼。

（二）受案范围优先。可在选举、环保、国有资产保护、垄断性行业、同业竞争、铁路、电信、医药、非法征收、竞争性资格的不当授予、监督之诉等容易影响公共利益的领域引入公益诉讼。

（三）举证责任的分配。笔者认为应适用现行行政诉讼法的举证原则。行政机关必须承担证明自己行为合法的举证责任，行政行为对公共利益造成的损害和可能造成的损害则应遵循“谁主张，谁举证”的一般举证原则由原告提供证据，但相关行政机关负有提供信息等的协助义务。

（四）费用承担方式。按各国立法例，诉讼费用一般由败诉当事人负担，但在实践中由原告先行预付。然而公益性案件一般牵涉面较大，诉讼费用较高，加之在环境受害等新型案件中，所涉及费用往往为公民个人和一般组织所难以承受。如果仅因诉讼费用而将原告拒之法院门外，这无异于强迫公民放弃对公益的保护请求。所以适当减轻公众因提起行政公益诉讼而承担的费用，或在相关法规中对诉讼费用的分担作有利于原告的规定，有利于保护公益诉讼的积极性。比如在法国，当事人提起越权之诉时，事先不交纳诉讼费用，败诉时再按标准收费，数额极为低廉。

（五）设立保证金制度。公益诉讼中如果原告为检察机关则可不必缴纳保证金，若原告为个人则应缴纳保证金。因为个人为原告，原告和诉讼标的缺乏相应的的动力追求胜诉的结果。为防止原告在启动诉讼程序以后，随意退出或无故缺席，造成司法资源的浪费，可以规定在法院立案受理之时，原告缴纳适当数额的保证金，作为保证原告完整地参加诉讼过程的物质制约手段。在诉讼程序终结之时，不论原告是否胜诉，法院都将如数退还保证金以及相应的银行利息。

（六）设立原告胜诉奖励基金。参照其他国家在公益诉讼中设定奖励制度的做法，即对在公益诉讼中胜诉的原告（不包括检察机关）给予一定的物质奖励，以调动起维护公共利益的积极性。比如美国反托拉斯法规定：原告胜诉可以得到损害金额的三倍赔偿、诉讼费和合理的律师费。一方面是对原告付出的弥补，另一方面，有利于鼓励更多的人监督行政行为，维护社会公益。建议这部分资金由我国现有的“见义勇为基金”中支出。

构建我国环境公益诉讼制度 篇6

关键词：公益诉讼 环境保护 构想

公益诉讼，通常被理解为以个人、组织或者机关为原告，以损害国家、社会或者不特定多数人利益（公益）的行为为对象，以制止损害公益行为并追究公益加害人相应法律责任为目的，　向法院提出的特殊诉讼活动。环境公益诉讼作为一种权益救济方式，是指公民和社会团体针对行政机关、企事业单位或其他组织及个人的不当行为或违法行为致使环境受到或可能受到污染和破坏的情势下，为维护环境公共利益不受损害而依法向法院提起诉讼的制度。环境公益诉讼的目的是保护环境，预防和制止对环境的污染，而不是在事后对破坏环境的行为予以惩罚。

根据损害环境公共利益的主体不同，可以将环境公益诉讼分为环境民事公益诉讼和环境行政公益诉讼两种模式。前者由适格原告对相关民事主体损害环境公共利益的行为向法院提起诉讼并要求其承担民事责任，在诉讼过程中适用民事诉讼法的诉讼；后者则针对政府行为，对政府在行政过程中对环境造成的破坏或者对破坏环境的行为不作为，特定适格主体对此类政府行为诉诸法院，要求政府纠正破坏环境的行为或者终止不作为行为。

环境权是一种新的、正在发展中的重要法律权利，是环境法的一个核心问题，是环境立法、执法和诉讼的基础，也是环境法学和环境法制建设中的基本理论。1960年，美国密执安大学的萨克斯教授提出了公共信托理论新观点。他认为：水、空气等人类生活须臾离不开的环境要素不是无主物，而是全体国民的共有财产，国民为了管理他们的共有财产可委托政府管理。　此时国民与政府之间为委托人和受托人的关系，　政府应当为全体国民包括当代美国人及子孙后代管理好这个财产，　未经委托人许可，政府不得自行处理这些财产。公共信托理论不仅为公民个人主张环境权利提供了依据，同时也为公民主张环境权利提供了双重选择。一方面，国家或政府作为受托人对于环境资源取得普通法上的所有权，同时承担着保全、保存、保护信托财产，使之处于安全状态的义务。另一方面，全体公民作为受托人和受益人，对环境资源享有衡平法上的所有权，并且享有受益权。如果国家或政府滥用权力、或未尽到善良管理人的义务、或损害受托人的利益、或不能公平地对待多数受益人，公民都可以主张权利，请求国家履行受托人的义务，为全体公民保护和改善环境。

1970年　3月　1日，日本东京举行东京公害国际会议，会后发表了《东京宣言》，该宣言采纳了大阪律师协会的意见，　提出将环境权作为一项法律权利和基本人权对待。环境权这一崭新的权利，在谴责公害的舆论不断高涨的背景之下，得到抱着对扑灭公害的期待的世人的欢迎，　被算作新的种类的基本人权之一。

笔者对构建我国环境公益诉讼制度的几点构想：

（1）在相关法律中确立环境公益诉讼制度

正如前文所述，　我国在立法上已经有保护环境以及公益訴讼的规定。但这些规定都是散见于一些法律中，并为形成完整的诉讼体系。导致虽有一些规定，但是由于规定不明确，以致发生破坏环境的事件时无法诉诸法律。使公民的环境权空置。因此，　我国应该在相关法律中确立完整的环境公益诉讼制度。主要是在环境保护法等相关法律中明确确立环境公益诉讼制度，完善诉讼中的各项制度，为进行有效的公益诉讼奠定制度基础。

（2）明确原告资格

根据我国《环境保护法》第6条的规定，一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。这里的“控告权”赋予国家机关、社会团体和公民个人环境公益诉权。在国家环境权益或者社会公共环境权益受到侵害时，最适宜的起诉主体应当是环保部门。此外，检察机关作为法律监督机关也应当有权代表国家向人民法院提起公益诉讼。

当公民个人或者社会某类群体的环境权益受到侵害时，　环保社会团体和公民个人理应成为环境公益诉讼的主体。赋予社会团体和公民个人原告资格，有利于提高公民保护环境的积极性，从而更大程度上降低对环境的污染程度。

（3）实行举证责任倒置

举证责任的分配关系到当事人诉讼的成败，　也是环境公益诉讼中在制度设置上需要解决的一个问题。最高院《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》第74条规定，对公众因环境污染纠纷提起的诉讼实行举证责任倒置。这个规定是合理且有利于诉讼的。在环境公益诉讼案件中，原告作为受害者，　特别是当原告是公民时，由于自身条件的限制，很难对某些事实进行举证。因此，实行举证责任倒置，减轻公众的举证责任负担，有利于提高公众为了维护公共环境利益向法院提起公益诉讼的积极性。

（4）改进诉讼费用的承担方法

对于环境诉讼而言，诉讼费用开销不菲，非一般公民能承担。　因此，可以考虑将环境公益的诉讼费用的承担方法改为不纳入预交费用的受案范围，或者对公民提起的环境公益诉讼进行免诉讼费用的方式。

参考文献：

[1]陈珠.关于我国环境保护公益诉讼的思考[J].法制与社会．　2008　（4）．

应理性构建“大病保险”制度 篇7

大病保险制度的基本内容主要有四方面 :一是大病保险的保障范围是参保人员发生的超过社会基本医保报销标准以上的部分高额医疗费用 ;二是大病保险报销资金来源为城镇居民基本医保和新农合基金中划出的一定比例或额度的基金 ;三是实施主体为通过招投标方式入选的商业保险公司 ;四是实施原则为“收支平衡、保本微利”。政府建立大病保险制度的目的,是为了在社会基本医保制度的基础上发挥大病保障的托底功能,以减轻大病患者就医的负担,避免“因病致贫、因病返贫”现象发生。

大病保险制度实施目的明确而美好是毋庸置疑的,但其内容是有待完善的,即简单地从医保基金中划拨资金、简单地承担第二次报销、简单地提取运行成本甚至一定比例的利润,却是对基本医疗保险制度的损害,同时也必然要影响到真正意义上的商业健康保险的发展。因此,该制度的推进应理性决策,谨慎而科学实施。

我国存款保险制度的构建 篇8

关键词：存款保险制度,管理模式,构建

存款保险制度对保护存款人利益、维护金融市场稳定和安全具有重大意义,建立存款保险制度将从根本上消除长期以来,我国隐性存款保险制度的弊端。李克强总理在十二届全国人大《政府工作报告》中部署2014年重点工作时重申强调了要建立存款保险制度、健全金融机构风险处置机制。因此,建立存款保险制度已经是我国当前深化经济和金融体制改革的重要任务。

目前,全球已有112个国家和地区建立了存款保险制度,其中,美国、日本与德国分别代表了政府官办、官民合办、非官办三种典型的管理模式。国外存款保险制度典型管理模式特点和实践经验,以及美国政府和存款保险体系在应对经济危机中的举措,对于我国存款保险制度的构建具有一定的借鉴意义。本文将结合国内基本的金融环境情况,从规则体系和组织架构的设定、制度管理模式的思考与设计、政府的作用三个方面,探讨我国存款保险制度的构建。

1 规则体系和组织架构的设定

尽管各国建立的存款保险制度在规则体系、组织构架、以及投保方式、基金来源、保险限额、保险费率、处置问题金融机构等方面都可能有不同,但建立存款保险制度的目标基本上是一致的,即在于保护存款人的利益、提高公众对金融机构的信心、防范各种促进金融风险、促进金融体系稳定、建立对问题金融机构的处置程序、增强金融体系竞争活力、促进社会经济发展等。

建立规则体系和组织框架是制度建立的核心策略。我国建立存款保险制度在规则体系和组织架构的设定上应基于政府主导的存款保险体系展开,构建起突出政府主办的管理模式。为了建立一个高效、完整、权威的存款保险机构运作规则体系,要出台我国存款保险制度,首先要建立我国存款保险制度的规则指南和法律规章,要启动存款保险制度立法程序。在组织框架上,要明确界定我国存款保险制度对政府创办的存款保险机构、政府和银行共同建立的存款保险机构还是由银行自行组织建立存款保险机构三种类型的选择。在存款保险制度职能上,必须保障存款保险机构功能相对完善,应当附加监管和快速纠正功能,以真正发挥存款保险对金融风险的控制作用。

在对国有大银行的全面监管的经验基础上,要重视对中小金融机构以及民间资本运作模式的研判,对中小金融机构存款人利益的保护也是各国建立存款保险制度的主要政策目标。

2 制度管理模式的思考与设计

2.1 存款保险机构的定性、职能与授权

政府存款保险制度的管理模式是符合于我国社会主义制度的国情的选择,这将使存款保险机构作为准行政机构能够充分发挥管理职能,经法规授权直接行使对髙风险投保机构的监测、处罚、处置、重组等权利,而对投保机构进行有效管理。我国存款保险机构的职能应当涵盖:一是监管检测,制定、执行存款保险基金管理相关的规章制度,监测投保金融机构的风险,对其信用等级进行评估,必要时对问题投保机构的风险状况进行专项检查;二是对问题投保机构的早期纠正措施。当出现挤兑、破产的风险时及时援助;三是接管与处置破产银行。为了确保实现上述职能,我国存款保险机构应当在以下方面被授权:一是获得投保机构的信息,包括资产负债、利润等相关会计、统计报表、内部经营资料与审计报告等;二是对建议投保机构的核查和处置权;三是可以实行购买、注资和放贷等活动,组织兼并、承接和收购问题投保机构。

2.2 参保方式与参保资格的确定

根据我国建立存款保险制度的目标要求,在参保制度设计上,应当选择以强制性存款保险为主的参保方式;参保机构的范围需要全面,要覆盖到国内社会所有符合要求的公众存款类金融机构,城市商业银行、区域性股份制商业银行、五大股份制商业银行、城乡信用社都应当包括在内;要严格监督管理存款类金融机构的业务经营风险问题,以达到对存款人利益进行有效保护、稳定金融市场之目的。在添加金融机构到存款保险体系中之前,需要对金融机构的参保资格和投标申请进行验证和审查,以排除那些风险极大或者以及没有生还机会的金融机构。风险大的金融机构可以通过整改,等风险降低到符合参保资格之后,再允许其加入到存款保险体系。

2.3 保费缴纳、存款保险基金来源与运用

政府存款保险机构其本质是金融保险机构,其资金来源应由政府拨款与成员银行所交的保费共同组成。我国存款保险基金来源应从下面几点着手:一是国家财政、中央银行出资与大银行参股形成的资本金;二是参保金融机构缴纳的保费,是最稳定的存款保险基金来源;三是在募金的安全性和流动性的基础上,以存款保险基金投资收益和基金利息收入是最重要的基金来源;四是对倒闭破产的投保机构收入进行清算;五是在有需要的时候可以向中央银行和国家财政筹借资金、向社会发行由财政担保的金融债券进行融资。

存款保险基金的主要作用:一是对存款保险赔偿进行支付,一旦出现参保机构破产倒闭的情况,由存款保险基金理赔与支付存款人的存款损失;二是管理存款保险机构的日常费用,这些管理费用主要来源于员工福利以及监管金融机构等多个方面。管理费用不是从财政中得来的,而是存款保险基金支付的,这对存款管理机构的管理工作来说,能够提髙营运效率;三是根据存款保险法规规定进行投资,为了提髙存款保险基金的使用水平,以保险基金流动为基础,其获取收益的主要方式是购买政府债券和国库券;四是如果投保机构的临时流动性不够,可以为它们提供不超过制度规定限额的资金援助。

2.4 保险限额与保险费率的设定

我国存款保险机构应该实行限额赔付。综合考虑我国的储蓄率较高,以及50万元以下存款户占大多数的国情,将存款保险限额定50万元左右是适合的。存款保险费率可以分层次设定。将投保机构按照一定标准分为若干层次,不同层次的投保机构征收不同层次的保险费率,实行风险差别费率。对存款风险较髙的,可以适当上浮存款保险费率。银行综合实力、参考信用评级结果通常成为参保对象层次划分的依据。

2.5 对问题机构的处置

建立一个及时有效的问题金融机构处置机制,是增強公众对金融稳定的信心的关键,也是金融危机中保证社会稳定的重要措施。判断问题机构处置有效性的标准为:符合存款保险人的义务;确保存款人得到及时合理的赔付;处置成本最小化;资本回收最大化;对市场破坏程度最小化。在这一目标下,问题机构的处置方法主要有:一是实施救助,运用流动性支付、融资担保以及注资等多种手段,对流动性水平出现问题的金融机构进行改善,帮助他们走出目前所面对的困境,并且积极去使用其他有效的措施来将机构的经营能力和资本实力恢复到正常的状态;二是停业整顿和接管,停业整顿只是从行政上对金融机构进行处罚的一种手段。《中国行政处罚法》指出,“责令停产停业”是一种行政处罚的主要方式。接管是监管部门对已经或者可能发生严重信用危机的金融机构所采取的一种救助性监管方式,目的是帮助其恢复自身的经营能力。金融机构在被接管之后,其债权债务关系不改变;三是并购,并购是目前各国处置髙风险金融机构的一种重要方式;四是撤销与关闭,是金融机构退出市场的行政程序,机构的权利能力和行为能力被限制,但法人地位依然存在;五是破产清算,金融机构破产清算,也是金融机构市场化退出机制的重要组成部分,但存款保险制度的建立是解决破产问题的必要条件。金融机构在退出市场之时,破产清算方式是其最后选择。

2.6 在存款保险制度构建中政府的作用

在我国改革开放和金融业发展过程中,各地政府在应对金融风险事件的处置中都发挥过积极的作用。从实施金融政策、规范金融秩序、稳定金融市场来看,政府的作用是非常重要的。在构建政府存款保险制度过程中,政府可在以下几个方面发挥有效作用:一是监管和决策作用,建立起对存款保险制度体系的有效监管体系,严密监测、及时发现各类风险,遏制局部风险向系统性和区域性风险转化;二是调整和协调作用,政府在明确我国存款保险机构职能的同时,要通过对相关部门的调整和协调,促进政府部门与人民银行、银监会等机构开展切实有效的合作,对金融活动发挥积极引导和调节作用;三是保障存款保险制度实施运行的作用。通过在法律法规建设、信用评级风险控制、宣传教育等方面发挥作用,保障存款保险制度顺利实施和运行。

参考文献

二仙岩湿地保护制度构建 篇9

一、农村湿地保护的特殊性

(一) 农村湿地被破坏后更易复原

城市湿地的破坏多为工业污染和转为建设用地, 工业污染后的湿地难以通过自净能力恢复, 而建设用地重新退为湿地也只能成为人工湿地, 被破坏的自然环境很难重新恢复。特别是对于湿地的动植物而言, 自然湿地和人工湿地存在很大的不同, 有时候这些不同就是其存亡的关键。同时, 城市用地的不断扩展, 对于城市湿地来说, 就代表它所面临的外部环境恶劣, 城市湿地在修复时面临的问题越多, 修复的时间就越长。而农村湿地的破坏多为农业破坏, 比如围湖造田, 毁滩开荒, 多是将湿地变为农业用地, 在退耕还林还草的项目中, 湿地重新得到恢复是极有可能的。农村发展速度慢, 整体环境还是比较靠近原始的自然, 湿地在这样比较天然的环境中, 具有更好的恢复能力。在某些农村, 湿地还没有受到过多的人为影响, 马上开展湿地保护, 就可以实现预防为主的环境保护原则, 也可以减少所的需经费。

(二) 管理体制设置简单

农村主要由乡政府和村委会管理, 其他机构影响较小, 比较容易摆脱各机构共管所造成的管理混乱问题。在农村建立湿地保护区, 各级政府对其实行监督和政策领导, 保护区管理人员负责日常管理和湿地保护宣传, 村民在保护湿地的前提下发展生态农业, 农业企业提供技术和销售渠道支持, 村委会作为各方联络人。在这样的管理体制下, 既可以达到村民增收, 解决三农问题, 维护社会和谐的目标, 也可以实现湿地保护。在条件成熟的情况下, 还可以在湿地发展生态旅游, 让更多的人在湿地中接近大自然, 接受环境保护的宣传教育, 使人们都投入到环境保护中来, 实现环境友好型社会的目标。

(三) 农村社会环境更适合保护湿地

我国广大的农村很多地方还停留在乡情社会, 村民朴实, 对自然怀有敬畏和亲近之心。靠山吃山靠水吃水的现实使村民对自己周边的自然环境极为看重, 在这样的心理基础上, 只要做好宣传工作, 让村民了解湿地的重要作用, 村民会自觉自发的保护湿地。容易建立社会共管机制, 更好的保护湿地。

二、二仙岩湿地保护存在的问题

(一) 经费短缺

二仙岩湿地位于鄂西山区, 与生活在其中的农户的生产生活密切结合, 其保护经费主要来源于政府拨款。现在二仙岩湿地保护区是省级湿地保护区, 其运行资金主要靠省级拨款。我国现在对环境保护的重视程度在逐渐提高, 但是在环境保护方面的资金投入并不能满足我国辽阔地域对资金的需求。所以经费问题依然是二仙岩湿地保护区面临的重要问题。

(二) 开发设计不合理

湿地保护中必须面对的问题就是生态优先还是经济优先, 在二仙岩湿地也面临同样的问题。湿地保护区内居住的农民需要吃饭, 依靠政府给予的补助生存是明显不现实的。农民需要钱就必须从事种植业或者养殖业, 在现代, 农业生产涉及很多有毒物质的排放, 比如农药的使用, 养殖业带来的废气废水等, 这些物质对于自然状态的湿地有很大的不利影响。湿地是脆弱的, 保护湿地需要抑制有毒物质向湿地排放。合理耕种、合理养殖都需要农业技术的指导, 而二仙岩湿地保护区附近的农民文化程度不够, 无法自己进行农业规划。

(三) 农民参与度不高

总面积5404h㎡的二仙岩湿地仅依靠湿地管理部门的人进行湿地保护是不够的, 必须发动当地农民参与进来。这就涉及利益分配, 参与机制, 湿地保护意识构建等多方面的问题。现在二仙岩湿地保护区建立尚在初期, 农民参与的方式基本没有建立。湿地管理部门应该趁现在就开始构建农民参与的相关制度, 保护二仙岩湿地。

三、二仙岩湿地保护制度构建

(一) 制定地方法规

湿地保护是个长期的工程, 用稳定性强, 约束力大的法律法规来保护才能实现从一而终的保护过程。在我国还没有建立全国范围内的专门湿地整体保护立法的时期, 地方立法无疑是对湿地的最好保护。恩施土家族苗族自治州作为自治地区有一定的自主权, 应该利用这些自主权保护好恩施州的环境, 走可持续发展之路。

(二) 开展湿地教育

湿地对于地球是重要的生态链一环, 对于人类是重要的生态资源, 对于生活在它附近的人则是重要的生存资源, 它的健康也关系着它身边的人的健康。保护湿地其实是保护人类自己, 但是很多人还是没能了解湿地对于人类的重要意义。只有树立湿地保护的意识, 才能使人们从背负法律压力被迫保护湿地的意识中转向自主保护湿地, 人类的主动性才能更好的保护湿地。要积极开展湿地保护教育, 在二仙岩湿地, 湿地保护部门应联合村委会积极宣传湿地的重要作用, 引导村民积极保护湿地。

(三) 开发选择“生态农业开发在先, 生态旅游开发在后”的模式

二仙岩湿地位于二高山地区, 进出公路虽已修通, 但是位置偏僻, 公路崎岖, 对于吸引有意愿人群过来旅游有一定的阻碍。生态旅游的前期投入较大, 在缺乏资金投入的前提下, 贸然开展生态旅游, 可能对湿地造成较大的破坏。基础设施的不健全, 也会影响游客再次过来游玩的兴趣。二仙岩湿地的生态旅游定位应是周边地区的避暑圣地, 湿地景观欣赏及湿地科普, 自然互动式生态游。这都适合发展多次旅游, 不能舍本逐末, 以短期的旅游收益破坏长期的生态保护利益。

生态农业的发展可以提高当地农民收入, 增强其保护湿地的兴趣和行动力。推动湿地的保护, 则可以为后面的生态旅游提供特色景观和资金投入。在二仙岩地区发展生态农业需要政府提供政策和技术支持, 科学的制定农业种植, 同时需要公司提供销售渠道, 建立政府-公司-农户的生产模式, 避免盲目种植和不科学的施肥等。

(四) 建立农民共管机制

二仙岩湿地是当地农民祖祖辈辈生活的地方, 是当地农民的收入来源之一。二仙岩湿地的开发必然对当地农民的生活产生影响, 开发所得利益也应有农民的一份。建立农民共管机制, 不仅可以依靠农民的力量保护湿地, 也能使农民获利, 达到双赢。因此在二仙岩湿地的开发过程中, 要建立农民的参与机制, 做好信息公开, 接收农民的监督。

总的来看, 二仙岩湿地保护要走可持续发展之路, 以保护为主, 开发为辅。

参考文献

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[2]周训芳.洞庭湖湿地保护地方立法评价与展望[J].中国地质大学学报 (社会科学版) , 2008, 1.

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[4]赵衡报道.美丽湿地亟须法律保护[N].检察日报, 2016-9-17.

构建我国存款保险制度研究 篇10

所谓存款保险, 是指由存款金融机构集中起来建立一个保险机构, 各存款性金融机构作为投保机构向保险机构交纳保险费, 当投保机构面临危机或破产时, 保险机构向其提供流动性资助, 或代替破产机构在一定限度内对存款者支付存款。存款保险制度的建立能够大大减少因银行倒闭而引发金融危机的可能性, 整个金融秩序将因此而获得稳定的保障, 而存款人的利益亦可得到维护。

上世纪30年代的经济危机使美国的商业银行受到极大冲击。不少银行由于资金周转不灵被迫关闭, 并由此引发挤兑风潮, 使那些本来可以维持正常经营的银行和储蓄存款机构受到拖累, 大批破产。在一片风声鹤唳中, 为了稳定存款人的信心, 稳定美国商业银行体系, 使广大存款人在金融机构破产时免受损失, 美国国会于1933年通过了“格拉斯—斯蒂格尔法案” (Glass-Steagall Act) 。根据该法, 美国成立了独立的金融管理机构———联邦保险公司, 具体负责贯彻存款保险制度, 同时该公司还具有金融检查、金融预警等职能, 对投保银行进行监督和管理。这是世界上第一家存款保险公司。

美国联邦存款保险公司包括三大功能:一是存款保险功能。二是金融监管功能。美国联邦存款保险公司作为联邦监管机构之一, 直接监管了5616家非美联储成员的州立银行等金融机构;其他国家的存款保险机构的监管职能虽然没有这么强大, 但也通过参与监管银行存款情况进行调查了解, 享有监管职能。第三, “清算人”功能。众所周知, 美国在20世纪80年代曾经发生过储蓄贷款普遍经营不好、一些金融机构濒临破产的危机, 美国联邦存款保险公司为此成立了一个清算机构, 参与银行的资产处置和清算。

初期的美国存款保险制度还有一些主要缺陷, 一方面, 存款人在存款保险制度的保护下产生的道德风险;另一方面, 由于银行在实行存款保险之后, 所受到的失去存款来源的硬性约束降低, 从事高风险业务的动机大增的风险。针对这些风险, 联邦存款保险公司发表了研究报告。讨论存款保险体系的缺陷以及解决办法, 进行了多次改革, 现在已形成一套完善的存款保险制度。

二、存款保险制度在我国实施的必要性

(一) 我国银行业市场化的必需

我国银行业的最终改革目标是实现市场化。实现市场化的一个重要特征是在银行业内引入“新陈代谢”机制。因此, 破产清算迟早会成为各类银行必须面临的硬制度约束。如果没有存款保险制度, 那么银行一有风吹草动, 就可能引发存款人的挤提, 并且它有很强的“传染性”。其结果往往是, 不论是“好银行”还是“坏银行”都会在挤提的冲击下, 因流动性枯竭或高昂的贴现成本而破产, 从而形成19世纪欧洲和北美包括大萧条时期经常出现的所谓金融恐慌现象。当前, 我国银行业多元化竞争的格局已经形成, 经营的风险日益加剧。从几年前“海南发展银行”、“广东国际信托”、“中农信”等金融机构破产事件, 到目前国有四大行股份制改造、农信社改革, 都呼唤存款保险制度的出台。

(二) 把政府从承担银行信用风险的枷锁中解放出来

“隐性存款保险制度”是造成我国银行业, 尤其是四大商业银行不良贷款增量居高不下一个非常重要的原因。更为严重的是, 因“道德风险”问题而形成的不良贷款存量又必须依靠“隐性存款保险制度”自身, 即不断向银行注资来解决, 从而使政府实施这项制度的成本越来越高。我国虽然没有建立显性的存款保险制度, 但政府一直实行的是隐性的存款保险制度, 这种隐性存款保险制度甚至还覆盖到证券、信托等各个非银行金融领域。无论是剥离四大银行的不良资产, 还是向它们注资, 亦或是向被关闭金融机构提供再贷款, 偿还私人债务, 都可看作是政府为国民提供了一种变相的“存款保险服务”。

这种隐性存款保险制度的最大缺陷是, 它强化了金融企业的“道德风险”动机, 无论是小额存款人还是大额存款人在选择开户银行时都不会关注它们的风险状况, 从而导致存款人“用脚投票”的机制失灵;并且单一的“零费率制”也使得各银行不用为它们的过度冒险行为支付额外成本。

(三) 巩固银行改革成果

如果不建立显性存款保险制度, 那么将来四大商业银行改革的成果可能会大打折扣。因为在隐性存款保险制度下, 经过股份制改造并实现上市的国有银行依然缺乏风险管理的压力, 还会不断产生新的不良资产。到那时, 政府可能只有选择再次对它们实施救助。为繁荣市场经济并履行在WTO下的金融市场开放义务, 我国的银行业必须进行市场化改革, 由所有银行平等地进行市场竞争。这种竞争既能提高银行效率, 也使金融风险因素的增多和因金融恐慌而产生银行挤兑的可能性加大。明确法定的存款保险制度不仅可以通过办理存款保险业务检查银行经营活动, 对问题银行提出警告、加收保险费或必要时撤保等制裁方式加强事前危机防范工作, 而且可以在银行破产倒闭时充作事后救助手段, 有效地防止对其他良好银行的挤兑所引发的银行业危机。

综合分析, 当前我国金融业改革日益深化, 金融体系平稳运行, 建立存款保险制度的内部条件和外部环境已基本成熟, 存款保险制度的构建虽已势在必行, 但存款保险制度的具体设计方案依然存在种种变数。其他国家的经验教训表明:各国的存款保险制度都不是一蹴而就的, 都曾经历过曲折的演变。存款保险成败之关键完全取决于具体的制度设计是否科学合理, 是否符合国情, 是否具有实质意义上的可操作性。

三、对我国存款保险制度设立的建议

央行应加快建立覆盖所有存款类金融机构的存款保险制度, 加强对存款人的保护, 并形成对金融监管的有效补充, 进一步加强金融审慎监管, 完善中央银行的最后贷款人职能。加快建设金融安全网, 保护存款人、投资者和被保险人的合法权益。完善证券投资者保护基金和保险保障制度, 防范道德风险。

(一) 存款保险的成员资格

在存款保险的成员资格方面, 为防止出现逆向选择和实现公平竞争, 有必要实行强制性保险, 对于强制性存款保险可能产生的“劫富济贫”现象, 可以通过对各投保金融机构征收风险差别保费的办法来规避。

考虑到目前我国银监会还不能有效监控外国银行总行的经营与风险状况, 因此暂时可以不考虑赋予外国银行在我国分行的参保主体资格。同时, 由于无需保护外国居民, 我国银行的离岸经营机构也可以排除在参保主体资格之外。

(二) 存款保险的基金来源

存款保险的基金来源, 应主要来自于投保金融机构缴纳的存款保险费以及从投保金融机构清算财产中的受偿所得。大部分专家还认为我国存款保险基金设立初期保费收取不宜过高, 在过渡阶段可以采取国家特别融资的方式落实存款保险的资金来源。

初期可以由金融机构和政府共同出资, 经过一段时间运营后, 如果基金充裕, 政府可以将其在基金中的出资收回。其后如果基金仍很厚足, 参保的银行可以抽回其出资或以出资抵交存款保险费。此外, 当遇到紧急情况而使存款保险基金匮乏时, 应允许存款保险机构通过合理条件向央行、财政部或资金市场以借款等方式充实基金。

(三) 最高赔付限额

央行2008年调查显示, 存款在5万元以下、10万元以下、20万元以下、50万元以下4个区间存款账户户数占全部存款账户比例分别为96.18%、98.32%、99.32%、99.70%。这一调查结果将对我国存款保险制度建设中合理确定赔付限额提供重要参考依据。

既然我国储蓄存款现状是大部分存款掌握在小部分人手中, 那么只有实行限额赔付, 才能有效激发大额存款人监督银行的积极性。同时, 大量的存款人都是小额存款人, 保护了小额存款, 就是保护了最大范围内公众的利益, 所以限额赔付对我国金融稳定乃至社会稳定意义重大。

(四) 费率制度

在费率制度安排方面, 专家建议在建立存保制度初期, 可主要依据投保金融机构的资产规模及资本充足率实行简单的差别费率, 以利于形成正向激励机制, 待条件成熟后, 逐步过渡到基于风险评级的差别费率。

应实行与风险相联系的差别费率。保险费率的确定, 必须与投保银行的风险状况密切联系。低风险的银行只需要定期向存款保险机构缴纳小额的保费;而风险高的银行不但要向存款保险机构缴纳较高的保费, 还要按照存款保险机构的要求进行整改。这样做是为了增加银行从事高风险投资的成本, 从而抑制其冒险的动机。但是这在我国现在水平还有可能达不到, 因为这一措施的顺利实施, 有赖于一个科学的风险评级体系及其他配套制度的建立。

除此之外, 要建立起存款保险制度, 一方面要积极稳妥设计好具体方案, 另一方面还要继续从健全法律体系、完善会计制度、改进公司治理、提高监管水平、强化信息披露等诸多方面, 完善和创建我国实施存款保险的制度环境, 使金融机构风险及时地得到控制。

摘要：随着国有银行的上市, 民营金融企业的壮大, 外资银行的进入, 为了避免金融业风险给整个经济带来严重影响, 我国强烈需要设立存款保险制度。本文介绍了联邦存款保险公司的情况, 并借鉴其发展历史论证了我国在当前形势下推出存款保险制度的必要性, 重点从成员资格、基金来源、最高赔付限额和费率制度等方面给出了建立存款保险制度的政策建议。

关键词：存款保险制度,银行监管,商业银行市场化改革

参考文献

[1]毛春梅.试论金融危机形势下中国存款保险制度的建立[J].时代金融, 2009 (8) .

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[3]周琳.存款保险制度关键要素比较分析[J].南方金融, 2008 (9) .

[4]张圣翠.论我国存款保险制度的创建[J].保险研究, 2004 (6) .

我国刑事和解制度构建初探 篇11

关键词：刑事和解 制度 完善

一、刑事和解制度的分析

（一）制度发展进程

刑事和解制度是西方的创举，始于加拿大安大略省的一次“被害人—加害人”和解尝试方案。随后，美国首次将该方案引入。迄今为止全面规定刑事和解制度的是德国，最初刑事和解制度只适用于未成年犯，法官有权对少年犯与被害人的和解进行科处，对于已经执行教育处分的少年犯，检察官认为无需再追究刑罚，法官则可以终止诉讼程序。之后《德国刑法典》扩大了刑事和解的适用范围，不论是故意杀人或者轻微伤害，只要加害人和受害人愿意和解，刑事和解制度都可以一律适用。从各国的立法及司法实践来看，刑事和解制度以其灵活性和修复性，消弭了加害人受到应有的法律制裁但受害人得不到补偿的缺陷，该制度得到了极大的发展。

（二）我国引入刑事和解制度的必要性和可行性

1.必要性分析

第一，有利于被害人利益的保障。在传统刑法理念中，犯罪常被提升到个人与国家对抗的高度，在诉讼活动中被害人难以表达自己的意愿，难以对法院的定罪量刑施加有利于自己的影响，更不能影响诉讼的实体结局，往往忽视对被害人利益的保护。被害人常常在受到第一次伤害后，因为得不到应有的补偿和治疗而受到二次伤害，造成受害人身体和心里的双重伤害，无法得到合理的恢复和补偿。

第二，有利于保护被追诉者的利益。加害人及其亲属往往不堪重负，尤其是在对加害人处以极刑后仍附加民事赔偿，加害人及其家属常不予配合，抵触情绪明显。刑事和解制度能够通过与加害人之间达成的和解协议或者不被起诉或者免于刑事处罚，从而减轻了犯罪行为带来的负面效应，有助于加害人重新回归社会，弃恶从善改过自新，获得社会认可。

第三，有利于节约司法资源。以国家追诉为标志的刑事司法模式和以监禁刑为中心的刑罚结构非但没有达到预期的效果，反而使司法成本日益增高。监狱系统人满为患，社会资源浪费严重。刑事案件需要消耗的成本越来越高，监狱开支日趋庞大，占用了大量宝贵的社会资源。刑事和解制度通过加害人与受害人之间的会谈，在加害人得到受害人谅解的基础上，使受害人得到应有的补偿，同时也给加害人弥补过错的机会，缓和双方矛盾。刑事和解制度简单易行，能够提高刑事司法效率，优化配置司法资源，消耗较小的司法资源获得较理想的社会效益，全面权衡各方利益，从整体上提高了刑事司法的公正性。

2.可行性分析

第一，文化基础。构建和谐社会的理念的提出，具体到刑事立法、司法和执法的过程，就要求在诉讼的过程中，不仅要保障受害人的权利，而且也要关注到加害人的权利。刑事和解制度在我国传统文化理念的驱使下，有着深厚的文化底蕴和基础。

第二，现实基础。民间刑事案件“私了”的现象广泛存在，该现象在农村有着广泛的发展空间，在城市也不例外。

第三，立法基础。2013年3月14日，十一届全国人大五次会议通过了刑诉法修正案，新的刑诉法对刑事和解程序做出了规定，主要集中在第277条、第278条、第279条，确立了刑事和解的条件、案件范围、具体方式、司法审查以及法律后果。新的刑诉法修正前，中国的司法实践中其实也已经渗透和运用了刑事和解制度，只是没有在法律上明确规定。正如最高人民法院颁布的《关于贯彻宽严相济刑事政策的若干意见》和最高人民检察院颁布的《关于办理当事人达成和解的轻微刑事案件的若干意见》，都已经在政策上对案件审理中运用刑事和解作出了明示。这次刑诉法的修改正式开启了我国刑事和解制度构建之门。

二、当前刑事和解制度在我国存在的问题

在新《刑事诉讼法》第五编特别程序项下第二章当事人和解的公诉案件诉讼程序中，仅有三条规定了此制度，与国外那些刑事和解制度设立周期比较长的的国家相比，我们还缺乏着一系列的配套规定，例如，法条中司法机关对于达成和解协议的被告人可以从宽处理，这里的“从宽”并没有明确的尺度规定，因此司法机关拥有了一定范围的自由裁量权就可能有违公平；当事人之间自愿达成了和解协议，但是协议如何有效地执行，如果当事人出现了反悔或者拒不执行，那么能否将协议看做具有民事效力的合同，违反和解协议造成对方权益受损的，是否可以进行民事诉讼？另外，刑事和解制度，在好多人眼里都是偏向有钱人的制度，在实践过程中，受害人和加害人达成刑事和解，加害人常常要支付较高数额的经济补偿费，受害人及其家属往往试图通过经济补偿来弥补自己受到的伤害，故而引发出以钱赎刑的现象，富人可以在支付大额的民事补偿后，与受害人达成谅解，减轻甚至免于处罚，而穷人却因为支付不起巨额费用而被刑事和解制度拒之门外，导致司法不公。因此，这一系列问题本身就是一整套系统的各个环节，需要建立完善的配套制度予以配合，无论在刑事和解的哪一个阶段出现问题，都难以达到刑事和解应有的效果。

三、刑事和解制度的完善

（一）健全立法、明确各环节的法律依据

有法可依是一切司法活动的前提。现行的刑事和解制度缺乏完善法律规定，特别是在刑事和解程序进行的过程中没有明确的法律制度可依，对于具体的程序操作需待完善，为了确保和解程序开启至完成执行结果的顺利进行，应当尽快建立统一全面的刑事和解制度。

（二）健全配套制度、保障和解协议的执行

对达成和解协议的加害人要综合考虑案件的具体情况决定是否对其采用非羁押性强制措施，视情况采取取保候审、监视居住或者社区矫正的措施。司法机关对未达成和解协议的当事人可以给予帮助和支持，促进其达成和解协议，缓解矛盾和对立。引入附条件不起诉制度，结合国外的先进经验对其进行合理设计，有效节约司法资源，促进加害人早日改过自新回归社会，以其实现社会效果的最大化。

（三）引入变通措施、保障司法公平

法律面前人人平等是对任何人犯罪，在适用法律上一律平等，不允许任何人有超越法律的特权，即对具有同样情节的犯罪人在定罪量刑时应平等对待。客观上讲，经济富裕的加害人赔偿能力强容易与受害人达成和解，取得受害人的谅解，而经济比较拮据的加害人则不太容易支付大额的赔偿，也较难与加害人达成和解协议。实际上，刑事和解制度同样适用法律面前人人平等，不論加害人的经济能力同样适用。

任何制度的有效施行，都需要在实践中不断地积累与改善，我国至此规定的刑事和解制度打破了以往传统的刑事案件处理程序，顺应了新时代的矛盾化解的处理机制，符合部分刑事案件解决选择刑事和解的发展趋势。刑事和解程序的合法运用，就是稳定社会秩序保障法治公平的价值体现。

参考文献：

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[2]周世雄.刑事和解制度研究[M].中国检察出版社，2007：26.

构建公司内部监督制度研究 篇12

关键词：独立董事,内部监督制度,立法完善

现代公司, 作为所有权和控制权分离的典型企业组织形式, 其最大的特点就是公司财产的原始提供者远离对公司运营的控制。“这种模式提高了公司的效率, 但同时也导致了产权分享的不一致:经营层拥有决策权, 股东承担决策的后果, 这就可能出现权力滥用问题。”鉴于此, 笔者提出可以借鉴英美法系的独立董事制度来进行经常性监督。

一、我国上市公司内部监督制度现状及缺陷

1. 现状

我国在《公司法》中规定了监事及监事会作为我国公司的内部监督机制, 但是由于立法过于简略, 缺乏可操作性, 在制度上存在漏洞, 并且从现实的角度来看, 现有的这些立法规定也没有得到真正有效的贯彻, 因此, 我国公司尤其是上市公司的监事会工作仍存在诸多不尽人意之处。“不少公司的监事会还未进入角色, 绝大多数监事根本不会‘监事’”, 事实上, 在许多公司中, “主要由工会主席, 党委副书记、纪委书记、财务科长组成的监事会, 无法独立于董事会”, 因此, 期望其切实行使监督权力颇有些勉为其难。此外, 受知识、阅历所限, 有些监事不能很好地履行职责。

2. 缺陷原因分析

具体而言, 导致我国公司监事会监督不利的主要原因有以下几方面:

(1) 体制上的原因。我国目前规模较大的公司尤其是上市公司的主要出资者仍为国家或国有法人企业, 股东选出的监事多为国有资产或国有法人资产的代表, 监事会往往“成为安排行政人员的摆设”, 更有甚者, 一些公司的监事会“成了安排即将退休干部的老干部局”, 此外, 有些公司的监事会主席 (或监事长) 和监事长期从事政工或行政管理工作, 不具备基本的财务知识, 他们审计财务报告走过场现象也就在所难免了。

(2) 监事和监事会缺乏必要的独立性。首先, 监事与公司的经营管理者大都来自同一单位, 仍残存一种上下级关系, 如职工监事、党委书记监事等, 使之不敢进行大胆的监督。其次, 监事会在组织上缺乏应有的独立性。在绝大多数情况下, 监事的任职均为兼职, 无自己的常设办事机构, 监事会的日常监事职能根本无法正常发挥, 最后, 监事会行使监察权所必须付出的费用, 在实践中受制于经营管理人员, 这也严重影响了监事行使职权的独立性。

(3) 监事或监事会的职权不全。我国《公司法》给了监事会“监督”的权力, 却把“怎么监督”留给公司章程去解决, 在我国现代公司普遍存在“一股独大”现象的情况下, 由股东大会制定的公司章程能否规定监事会完善的职权行使机制是一个极大的问题, 这也在实践中造成了监事会无法行使其法定职权, 如临时股东大会的召集权就是一例。

(4) 监事会和经营管理层的信息不对称。实践中, 公司的经营信息掌握在董事会和经理人员的手中, 监事会所得到的是经营管理层所提供的甚至是筛选后才提供的信息, 因此也无法进行有效的监督。

二、独立董事制度的评析

独立董事制度发端于美国。所谓独立董事, 是指那些除了董事身份和董事会中的角色之外, 不在公司内承担其他职务, 不参与公司的日常经营管理, 与公司、股东无产权关系或关联商务关系的董事。“他们通常是商界名人、专家学者以及专业人员, 他们与股东之间没有利益冲突, 因此被股东大会聘任为公司董事, 负责对内部董事业务和公司财务的监督”。近几年来证券市场发展过程中暴露出来的一系列问题, 是我国著名的经济学、法学专家、学者建议、呼吁应借鉴国外公司治理方面的成功经验, 在国内上市公司中逐步建立、健全独立董事制度。我国监管机构对此也非常重视, 早在1997年12月中国证监会发布的《上市公司章程指引》第112条已规定“公司根据需要, 可以设立独立董事”。但该条为选择性条款。证监会又于2001年8月制定了《关于上市公司建立独立董事制度的指导意见》 (以下简称《指导意见》) , 对上市公司独立董事的设立做出了硬性的规定。《指导意见》要求:“在2002年6月30日前, 董事会成员中应当至少包括两名独立董事;在2003年6月30日前, 董事会成员中应当至少包括三分之一的独立董事”。所以在我国的上市公司和拟上市公司中建立独立董事制度乃是大势所趋。

三、我国引入独立董事会结构问题

1. 上市公司的董事会结构问题

在美国, 上市公司董事会成员的结构比较合理, 内部董事只占董事会成员的少数, 而独立董事则占董事会成员的多数。我国则正好相反:一是绝大多数的董事会是清一色的股东董事, 他们受股东委派, “屁股指挥脑袋”;二是公司董事会的运作通常被控股股东所控制, 而不是以集体决策为基础。控股股东与其他股东之间的利益冲突是结构性的和普遍性的;三是很多公司的董事会成员都兼任着经理, 董事会对经理层的制约就逻辑的演变成为自我监督。而监事会监督作用的弱化乃至虚化, 结果控股股东几乎大权独揽, 为所欲为。于是股东董事代表股东利益——大股东董事控制董事会——董事会代表大股东的利益。

2. 上市公司的治理结构问题

美英国家的公司董事会是单层制, 其经营与监督集于一身, 故其在董事会中设立独立董事组成审计委员会、报酬委员会、提名委员会等, 以加强董事会的监督职能, 这与其公司治理结构是相容的, 有会产生制度职能的重叠与冲突。而我国的公司治理结构中, 设有专司公司监督职能的监事会制度。若引入独立董事制度, 两者的监督权限如何划分, 值得研究。在我国, 独立董事必须要与我国现行的公司治理结构进行“无缝”接入, 既要发挥独立董事的效用, 又要避免功能上的冲突和无人负责的尴尬。一方面, 由于《公司法》已就监事会制度进行了明文规定, 那么就应该着手强化监事会的监督职权;而另一方面将独立董事发挥效用集中在就内部董事的提名、内部董事经理人员的酬薪以及就公司财务信息的审核和控制方面对监事会进行协作的作用上。

3. 独立董事的资源和市场问题

在英美国家, 其经理资源十分丰富, 选任市场也十分完善, 挑选的余地也很大。在我国, 目前出任独立董事的大多为一些专家学者。就独立董事个人来讲, 其要有相应的专业知识, 尤其要精通财务、法律、管理及与公司业务相关的专门知识。并且出任独立董事还需要有足够的时间条件和一定的经济条件作保障。独立董事在经济上不能依赖于出任独立董事所能得到的报酬。所以在我国还必须下大气力培育独立董事人才及市场。目前不妨大胆从国外引进独立董事, 以解燃眉之急。

4. 独立董事的法定义务问题

在英美法系国家, 公司与董事的法律关系一般认为是信托关系和代理关系。公司董事必须承担信义义务, 包括注意义务和忠实义务。注意义务是指董事履行义务必须是诚信的, 行为方式必须是他合理的相信为了公司的最佳利益并尽普通谨慎之人在类似的地位和情况下所应有的合理注意。忠实义务是指董事必须积极维护公司的利益, 不得从事任何损害公司利益的行为。

在我国, 公司与董事之间的法律关系比较复杂。在多元投资主体的股份有限公司中, 投资主体的性质决定了公司与董事的关系分属不同性质的法律关系;国有投资主体选举的董事与公司表面上构成委托关系, 大陆法系国家着重强调董事的竞业禁止业务。我国也不例外。但对董事的注意义务, 我国则未作相应的规定。因此, 当董事由于疏忽而作出有损于公司利益的决议时, 公司据此主张董事个人的损害赔偿责任, 欠缺公司法上的依据。所以在引入独立董事制度, 赋予独立董事权利时, 还必须对独立董事滥用权力和怠于行使权力所应承担的责任及追究其责任的程序作出相应的规定。

参考文献

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