地方税收立法权

地方税收立法权（精选10篇）

地方税收立法权 篇1

一、赋予地方适当的税收立法权的必要性

改革开放以来, 我国在税收立法和税收政策制定方面一直强调坚持税权集中、税法统一。从总体上看, 税收立法权高度集中于中央, 在一定程度上体现了我国法权高度集中、中央统揽全局的合理要求, 对保证国家税收政策的权威性和税制体系的统一性起到了一定的积极作用。但由此带来的税收调控缺乏灵活性、税收管理体制僵化、税收经济效率低下等诸多问题在很大程度上制约了税收职能作用的发挥, 与社会主义市场经济的发展已越来越不相适应。因此, 改革高度集中的税收立法权划分体制势在必行。

1.它是适应我国基本国情的现实选择。

税收立法权的分权程度与一国的政治体制、国家规模以及社会经济结构等基本国情有着密切关系。我国是实行单一制政治体制的社会主义国家, 单一制的政体决定了我国不可能像美国、意大利等联邦制国家那样实行相对分散、地方拥有较大税收立法权的税收立法体制;同时我国又是地域广阔、人口众多, 地区经济发展很不平衡的发展中大国, 地方经济资源和税源的显著差异性决定了全部税法都由中央集中制定, 很难适应各地自然、经济、文化差异悬殊的客观现实要求, 容易使税收调节作用的针对性和灵活性大打折扣。因此, 为适应国情的需要, 在坚持统一税法的前提下, 赋予地方适度的地方税收立法权是必要的, 它既可以保证中央对税收大政方针的决策权、维护中央在税收领域中的领导地位, 又有利于调动地方的税收征管积极性。

2.它是提高资源配置效率的有效途径。

税收立法权是税收管理权限中最根本的权力, 其核心是税法制定权, 即在法定权限内立法征税、立法确立税制的权力。谁拥有完全的税收立法权, 谁就不仅可以通过确定税收规模、选择税制结构、设置税制要素等来贯彻政策意图, 配置和调度经济资源。从这个意义上讲, 税收立法权实质上就是一种资源配置决策权。税收立法权在中央和地方之间的划分, 实际上划分的是税收资源的支配权。由于地方政府更贴近居民和社区, 在地区经济信息收集和掌握中占有优势, 能更好地留意社会和个人的需求并迅速准确地作出差别性反应。因此, 根据资源配置的效率原则, 地方政府理应在地方资源配置中占据地位。这就自然要求地方对配置地方资源的重要经济杠杆——地方税拥有一定的税收立法权。

3.它是分税制财政管理体制进一步完善的内在要求。

完善的分税制财政管理体制要求事权、财权、税权在中央与地方之间科学合理地划分。我国目前的分税制财政管理体制距此目标尚有不小差距。地方事权多、财权少、税权极为有限的不对称现状极大地制约了地方经济的发展。因此, 进一步完善分税制财政管理体制、理顺中央与地方财政关系的重要内容之一就是确立地方税收立法权, 使地方在组织税收收入中拥有一定的自主权。

二、赋予地方适当的税收立法权的可行性

1.国家基本政治制度上的可行性。

我国地方政府的权力来自中央的授予, 中央是否赋予地方或赋予地方多少税收立法权, 必须遵循我国宪法和中央大政方针所体现的既定思路和原则。江泽民同志在党的十四届五中全会上强调指出, 新形势下确定中央与地方职权划分的总原则是:“既要体现全局利益的统一性, 又要有统一领导下兼顾局部利益的灵活性;既要有维护国家宏观调控权的集中, 又要在集中指导下赋予地方必要的权力。”这表明我国在坚持和实行由中央相对集中税收立法权的同时, 赋予地方必要的税收立法权, 不仅符合国家的基本政治制度, 而且符合党的基本方针政策。

2.国家立法体制上的可行性。

我国宪法和有关组织法明确规定, 省级人大及其常委会和政府分别享有制定地方性法规和规章的权力, 民族自治区人大及其常委会享有制定单行条例的权力。因此, 赋予地方适当的税收立法权不存在国家立法体制上的障碍。

三、赋予地方适当的税收立法权的构想

1.确定地方应对哪些税收事项享有立法权

(1) 收入全部归中央财政的税种应由中央专属立法, 收入全部归地方财政的税种可以视具体情况由中央赋予地方一定的立法权。

在全国统一开征的税种, 其基本法规应由中央专属立法, 但中央可以相机授予地方享有对该税种基本要素进行调整变动的非独立的立法权。没必要在全国统一开征的, 则授权地方自行立法。我国按税目 (品种) 由中央地方分享收入的税种, 应由中央专属立法, 但中央可以视情况赋予地方一定的对税制基本要素进行调整变动的非独立的立法权。我国按收入总额比例分享、中央统一征收的税种应由中央专属立法, 但对按收入比例分享、中央地方分别征收的税种, 中央可以赋予地方在中央统一规定的范围内享有自主确定地方分享收入的比例 (税率) 的非独立的立法权。

(2) 我国工商税收分流转税、所得税、财产税、资源税、目的税和行为税等六大系列, 立法权的划分要适应各系列的特点。

普通流转税收中, 对有形商品在生产和交换环节征收的增值税、消费税应由中央专属立法, 但作为特例, 应当在中央统一立法的前提下, 赋予民族自治地区和个别经济发展滞后的省份一定范围的调整税率和减免税 (包括先征后返) 的非独立的立法权。营业税主要是对非有形商品交换的劳务进行征税的, 因此除营业税基本法规应由中央专属立法外, 对税基不易流动的征税项目, 中央可赋予地方在中央统一规定的范围内对税率进行调整变动的非独立的立法权。

企业所得税制的改革方向, 是实行中央地方按比例分享收入并由中央和地方分别征管的模式。为此, 我国可以借鉴德国、加拿大、意大利等国的做法, 即税种基本法规、纳税人、税基以及中央分享收入的税率 (比例) 由中央专属立法;中央对东部沿海地区和中西部地区各省分享收入的比例分档确定税率幅度, 赋予各地享有确定本地区适用税率的非独立的立法权。个人所得税的基本法规以及纳税人、税基应由中央专属立法。为促进资本、科技和优秀人才等生产要素流向中西部地区, 应赋予中西部地区省份 (特别是民族自治区) 对应征税额在中央确定的幅度内有一定比例减征的非独立的立法权。

财产类税收中, 遗产税和赠与税应由中央专属立法。该税种为一般财产税, 在分配、消费的最后环节征收, 与地区间经济发展不平衡等关联甚少, 全国应高度统一税制。对个别财产税, 因其税基具有不同程度的流动性, 其基本法规应由中央专属立法, 但中央应在统一立法中赋予地方制定具体征管办法的非独立的立法权。

资源类税收中, 除中央分享收入的相关税制以及税种基本法规应由中央专属立法外, 中央可以统一确定地方分享收入部分的主要税基和幅度税率, 在此基础上, 赋予地方增设税目、确定适用税率 (单位税额) 的立法权。

目的税和行为税中, 全国统一开征的税种应由中央专属立法, 但中央可以在统一立法的前提下赋予民族自治区以一定范围的调整税基、税率以及决定停征的非独立的立法权。此外, 可赋予地方自主开征地方目的、行为税的立法权。

2.确定我国哪些地方机关可以享有税收立法权

明确这个问题应考虑两个基本因素, 一是世界各国可以享有税收立法权的最低层级的地方机关一般定在哪一级;二是我国的法制状况。综合两方面因素考虑, 笔者认为, 我国地方税收立法权应仅赋予省、自治区、直辖市一级的人大及其常委会和同级人民政府。至于计划单列市、省级政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人大及其常委会和同级人民政府, 以及经济特区的人大及其常委会和同级人民政府, 除全国人大特别授权外, 均不应享有税收立法权。

摘要：中央与地方税收立法权的划分问题, 成为各国宪法或税收基本法重点明确的问题, 我国目前还缺乏比较健全的中央与地方税收立法权划分制度, 本文就我国地方税收立法权制度构建的必要性与可行性问题, 做一些初步探讨。

关键词：税收立法权,资源配置效率,分税制,专属立法

参考文献

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[4]鲁篱.税收法律主义初探——兼评我国税收授权立法之不足[J].财经科学, 2000, 2.

税收立法权回收时机 篇2

对于最受关注的“20%所得缴个税”的政策，上海实施意见明确要求，凡是能核实房屋原值的，均将严格按照转让所得的20%计征；北京明确通过税收征管、房屋登记等信息系统能核实房屋原值的，应依法严格按个人转让住房所得的20%征税。

“从法律条文来看，转让不动产毛收入减去成本的余额征收20%个人所得税，早有明文规定，并非新政策。新‘国五条’第一次强调其征收，主要是加大执行力度，这是执法层面的问题，不是立法问题。”中央财经大学税务学院副院长张广通对《瞭望东方周刊》说。

即便业内人士认为不算“新政”，“20%所得缴个税”的政策已然引起舆论对于税收立法权回收的关注。

中国政法大学财税法研究中心主任施正文曾撰文指出，我国现行的18种税中，只有个人所得税、企业所得税和车船税等3种税是由全国人大及其常委会制定法律开征的，剩余的15项税种则全部由国务院制定暂行条例开征，其收入占税收总收入的70%。

“国务院制定税法条例，是目前税收领域受非议的根源所在。”施正文对《瞭望东方周刊》说，国务院作为征税人和立法者，在立法上必然会强化政府的权限，“他既是运动员又是裁判员”。

目前，18项税种、庞大的分税制构建起来的中国财税体制，只拥有一部程序法律（《税收征收管理法》）和三部实体法律（《个人所得税》、《企业所得税》和《车船税》）。在法律界人士看来，统一法律规范的缺乏致使当下的税收开征和调整难免带有随意性。

对于税收立法权回收全国人大的呼声，目前官方回应尚不明朗。3月9日召开的全国人大新闻发布会上，全国人大法工委副主任信春鹰对税收法定问题作出回应说：“立法法第八条规定了全国人大专属法权的范围，税收立法是人大权力，但是人大可以授权。对于何时收回，目前没有路线图也没有时间表。”

另一位全国人大法工委下设的法规备案审查工作机构的内部人士亦对《瞭望东方周刊》透露：“从现有情况看，人大起码最近一年内没有税收方面的立法事项，关于收回税收立法授权问题还没见到纳入日程。”

税种变更回溯

2013年2月22日，国家统计局公布了2012年国民经济和社会发展统计公报。公报显示，全年全国公共财政收入117210亿元，比上年增加13335亿元，增长12. 8%；其中税收收入100601亿元，增加10862亿元，增长12. 1%。

另据国家统计局2013年1月18日发布的数据显示，2012年全国城镇居民人均可支配收入24565元，全国农村居民人均纯收入7917元；当天国务院新闻办公室举行的新闻发布会上，国家统计局局长马建堂介绍2012年国民经济运行情况时提及2012年中国城镇人口71182万，乡村人口64222万。

由此，根据“税负工作天数=（税收总额÷居民总收入）×365（闰年为366）”的计算方式，中国人2012年的税负天数约为162. 69天，即中国人一年为税工作162. 69天，占一年总天数的44. 57%。

税负压力近年成为热门社会话题之一，也使得公众对于税种的增减极为敏感。而自改革开放以来，我国税种由多至少，经历了一个渐进改革的过程。

“改革开放初期，要引进外资，就先立了外资的税法。”张广通说，国内企业还是延续计划经济那一套，“涉及外国的事儿单独立了一套法，从1980年9月到1981年12月，第五届全国人大先后通过了《中外合资经营企业所得税法》、《个人所得税法》和《外国企业所得税法》，初步形成一套大体适用的涉外税收制度。”

1983年第一次“利改税”方案，将新中国成立后实行了30多年的国营企业向国家上缴利润的制度改为缴纳企业所得税。1984年10月起，国务院决定在全国实施第二步“利改税”和工商税制改革，发布关于国营企业所得税、国营企业调节税、产品税、增值税、营业税、盐税、资源税等一系列行政法规。此后，国务院又陆续发布关于征收集体企业所得税、私营企业所得税、城乡个体工商户所得税、个人收入调节税、城市维护建设税、奖金税、国营企业工资调节税、固定资产投资方向调节税、特别消费税、房产税、车船使用税、城镇土地使用税、印花税、筵席税等税收的法规。1991年，七届人大四次会议将中外合资企业所得税法与外国企业所得税法合并为外商投资企业和外国企业所得税法。至此，我国工商税制共有37个税种。

1994年启动了新中国成立以来规模最大、范围最广、内容最深刻、力度最强的税制改革，主要包括：全面改革流转税；对内资企业实行统一的企业所得税；统一个人所得税；调整、撤并和开征其他一些税种，如：调整资源税、城市维护建设税和城镇土地使用税，取消集市交易税、牲畜交易税、烧油特别税、奖金税和工资调节税，开征土地增值税、证券交易印花税；盐税并入资源税，特别消费税并入消费税。

“1993年搞社会主义市场经济，大幅度地压缩削减税种，为市场经济开路，经过精简合并，税种明显减少了。”张广通说，税种由原来的37个减少为23个，截至2007年底，我国现行税制中的税种设置进一步减少至19种。

自2013年起，现有税种又由19种减少到18种。2012年11月，第628号国务院令公布《国务院关于修改和废止部分行政法规的决定》，自2013年1月1日起施行，该《决定》废止了《中华人民共和国固定资产投资方向调节税暂行条例》。

据财政部网站，现有的18个税种分别是增值税、消费税、营业税、关税、企业所得税、个人所得税、资源税、耕地占用税、城镇土地使用税、土地增值税、房产税、城市维护建设税、车辆购置税、车船税、印花税、契税、烟叶税、船舶吨税（针对外籍船舶停靠我国港口征收）。

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还有新税要开征

“现在还有一些新税要开征，比如社会保障税、环境保护税；有些税种老化了，不适应形势发展的需要，比如房产税就需要修订；有的税种需要合并，比如契税、印花税等。”张广通说。

2013年3月25日，财政部条法司在通报“2012年财政法律制度建设情况”时透露，环境保护税法（送审稿）正在履行会签程序。

这意味着环境保护税立法工作已取得实质性进展。环保税意在用经济手段调整企业环境行为，使企业为排污造成的环境污染损害承担相应成本，是企业落实降污减排的重要环境经济措施。

不过，国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长李佐军在接受媒体采访时说：“任何增加的税都会遇到企业和民众的反弹。虽然环境保护税的目的符合大家的共同利益，但是在税收很多、税负较重的情况下，再增加任何的税，大家都很敏感，也会给企业带来压力。”

社会保障税、遗产税等税种的提出亦引发争议。

2013年2月18日，财政部税政司司长贾谌在财政部网站刊文提出“研究开征社会保障税，健全社会保障筹资机制”。中山大学社会保障研究中心主任申曙光认为，开征社保税是大势所趋。不过，中国现在实行社保税的条件还没有完全成熟，操作难度非常大。

2013年3月2日，北京师范大学中国收入分配研究院在北京发布了《遗产税制度及其对我国收入分配改革的启示》报告，认为推进遗产税改革的时机已经成熟，条件也已基本具备。

对此，中国财税法学研究会会长、北京大学教授刘剑文在接受《法制日报》记者采访时认为：“对于遗产税的调节分配功能不可过分夸大。结合目前的情况来看，认为中国已经具备开征条件的判断太过乐观。即便从现在开始启动立法，也难以在‘十二五’期间开征。”

税收立法与部门意志

税收立法的权威性和民主性，决定着社会对税种的接纳程度，而当下税收立法权分散，不同的立法主体，其立法程序的严谨性与公开性差异甚远。

“目前立法存在的法律形式有几种”，中国社会科学院经济学博士后蔡昌对《瞭望东方周刊》说，“一是全国人民代表大会和常务委员会的立法，一般称为‘某某法’，如《中华人民共和国个人所得税法》；二是由国务院制定的税法实施条例，如《中华人民共和国个人所得税法实施细则》；第三种是对某个问题的答复，一般由财政部和国家税务总局联合下发文件，如‘财税字’这样的文件；国家税务总局独立发文时，称为‘国税发’，此外他们答复一些企事业单位具体操作的问题时也采用‘国税函’这样的文件。”

蔡昌说，财政部和国家税务总局在解释权和细致的执法问题上拥有一定的立法权力，“此外，许多实施细则虽是国务院做的，而真正起草文件草案的一般是财政部和国家税务总局”，蔡昌认为，这里面难免带有部门利益和便利，“且在审议程序上缺乏一套严格的民主审议和决议程序，最后通过的行政法规或规章在原草案上的改动往往不是很大。”

我国现行的18种税中，全国人大及其常委会制定法律开征的个人所得税、企业所得税和车船税等3种税其立法程序延续时间最长，吸纳社会意见的程度最高。

以个人所得税立法程序为例，2011年4月，国务院提请十一届全国人大常委会第二十次会议初次审议个人所得税法修正案草案，将起征点从2000元提高至3000元；此后，全国人大常委会办公厅向社会公布了个税法修正案草案，广泛征求意见。

2011年6月27日召开的十一届全国人大常委会第二十一次会议二次审议草案第二稿，对3000元起征点未作修改，但将超额累进税率中第1级由5%降低到3%。当天下午，常委会第二十一次会议分组审议了关于修改个税法的决定草案。此后28日、29日全国人大法律委员会两次召开会议逐条研究了常委会组成人员的审议意见，全国人大财政经济委员会、常委会预算工作委员会和国务院法制办、财政部、国家税务总局负责同志列席了会议。30日下午，十一届全国人大常委会第二十一次会议表决通过了修改个人所得税法的决定。

15个由国务院制定的税种，包括《增值税暂行条例》《消费税暂行条例》《营业税暂行条例》《土地增值税暂行条例》《资源税暂行条例》等。

根据国务院令第321号关于《行政法规制定程序条例》规定，制定程序包括立项、制定计划、起草、审查、审批、公布实施等环节。立项，一般在每年年初编制国务院年度立法工作计划前，国务院有关部门认为需要制定行政法规的，向国务院报请。起草，可以由国务院的一个部门或者几个部门具体负责，也可以确定由国务院法制机构负责或者组织。在审查过程中，国务院法制部门可以征求社会公众或者专家的意见。

对于财政部和国家税务总局下发税法文件的程序，宪法第90条规定：“国务院各部、委员会根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限内，发布命令、指示和规章。”国务院令第322号《规章制定程序条例》规定，包括立项、起草、审查、决定和公布等程序，部门规章应当经部务会议或者委员会会议决定，且向国务院相关法制部门备案就可。这种立法程序被法学界人士视作是“极可能体现部门意志”的做法。

“准税收权”失控

在当下立法主体多样的局面之下，税收征收随意性有所凸显。

2007年5月29日深夜，由财政部出面发布一项新政，将股票交易印花税税率由原来的千分之一上调至千分之三。次日沪深两地股市开盘后，股指瞬间出现大暴跌，引起市场强烈不满，由于该政策是在半夜作出的决定，投资者将其称为“半夜鸡叫”。

另一税收征收随意性的实例是南京实施的婚前房产证“加名征税”。2011年8月23日南京市地税部门根据《婚姻法解释（三）》中的“婚前房屋谁付的钱，离婚后房子归谁”的规定，对要求进行婚前房屋产权证加名的房产所有人征收契税。

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南京此项新政没有正式通知也没有实施细则，契税征收窗口的工作人员仅口头告知前来咨询的市民：“接到领导电话了，今天（ 2011年8月23日）起开征。”

而2011年1月28日起落地重庆和上海的房产税政策，从公布到施行为4个小时。在还没想明白政策具体内容的时候，两地部分居民就要按照新规为拥有和购买的住房纳税。

房产税暂行条例由国务院于1986年颁布施行，规定“个人所有非营业用的房产免纳房产税”。重庆、上海对部分个人住房征收房产税试点，改革的核心是将房产税征税范围扩大到个人所有非营业用房产，该改革显然需要国务院修改房产税暂行条例，但此前国务院并无此举。

此外，《立法法》明确规定，被授权机关不得将该项权力转授给其他机关。这就是说，国务院不能把全国人大授予的税收立法权再转授给地方政府。

由此，重庆和上海市政府制定的房产税改革试点办法，在现行法律框架中难以找到依据。两市的改革试点，是国务院通过常务会议作出决定，即“同意在部分城市进行对个人住房征收房产税改革试点，具体征收办法由试点省（自治区、直辖市）人民政府从实际出发制定”。

此外，以往曾出现的“馒头税”、“小姐税”、“月饼税”等亦引起极大争议。

不过，在蔡昌看来，这些叫法有被外界误解的成分。“‘馒头税’，实际上是增值税，像粮食、食用油按照13%的税率征收，如果把馒头蒸熟了就变成17%了，不属于初级农产品了。馒头税不是真正的税种，是增值税一种不规范的说法。”蔡昌说，“‘月饼税’，其实是对个人所得税一种不规范的说法，比如中秋节单位发月饼这样一种变相的福利，尤其对于央企，就把月饼并入工资薪金总额，实际上交的是个人所得税。”

“‘小姐税’，和个人所得税有关系，这种职业本身有争议，如果要征税，那是否就变成容许这种职业和有关娱乐场所存在呢？这是公安机关和税务部门在执法中的矛盾和模糊地带。”张广通说。

对于上述乱象，西安交通大学经济与金融学院教授李香菊曾公开表示：“从中央与地方的税收立法权限来说，目前地方税的征管权虽然基本上已下划到地方，但立法权、解释权等仍高度集中于中央，地方税立法权有名无实。”

“历史上曾经把屠宰税和筵席税的税权下放到了地方，但在地方上目前基本已取消。除了授权海南省、民族自治区、深圳特区可以做一些地方的立法，其他省和直辖市都无权制定。”蔡昌说。

“有些地方税种，如房产税，资源税，城建税，土地增值税，仅是指收上来的税归地方财政所有。但地方税都要由中央制定，只是中央在某些税收法律中规定，地方可以在某个幅度内规定税率等细则，但并不等于地方也有税收立法权。”施正文说。

“中央与地方政府之间应该是互动的博弈关系，如果缺少激励相容性，就不能形成应有的均衡。”李香菊认为，由于目前地方税立法权缺位，财权与事权不对称，科学、规范的财政转移支付制度尚未建立，地方政府履行其职能所需的财力明显不足，导致不规范的“准税收权”失控，由此出现乱摊派、乱罚款现象。

税收基本法“难产”

张广通认为应该在宪法和单行法之间架一个楼板，“一个二级层次。这个法叫税收基本法，或者叫税法通则。我国建国初期搞过一段，后来被废止了，最近一些年又提出来了。”

目前我国《宪法》与一些单行税法之间的空档现象十分突出，有关税收立法权限、立法程序等最基本和最重要的问题散见于各单行法律规定中，缺乏统帅其他单行税法、规范国家税收立法、执法、司法活动的基础性法律。

《税收基本法》是税收法律体系中的“宪法”，将统领和协调各单行税收实体法、实体法与程序法、税收法律与其他相关法律之间的关系。

《税收基本法》曾列入八届全国人大常委会立法规划。在1995～1997年间，起草组先后拟出多稿，由于认识上的分歧，工作一度搁置。2003年，该法再次列入十届全国人大常委会立法规划，全国人大财政经济委员会、全国人大常委会预算工作委员会、全国人大常委会法制工作委员会会同国务院法制办、财政部、国家税务总局和海关总署等有关部门共同组成了《税收基本法》起草小组，重新启动了这项法律的起草工作。

施正文向《瞭望东方周刊》透露，与外界想象相去甚远的是，《税收基本法》这部法律不讲税权划分，也不讲中央与地方的财权关系，只讲税收征纳当中的基本程序制度，相当于我国现在税收程序法中的内容，即税务局应当怎么征税，“真正阐述税权划分、税种分享的法律实际上应在财政法典中。这部法律很多国家都有，但中国目前还没有，财政法主要讲财政体制，规范各级政府间的税收财政权限的划分，包括税收的划分和支出责任的范围。”

“税收基本法已经谈了多年，从‘十五’谈到‘十一五’又谈到‘十二五’，一直都没解决。1997年财政部和国税总局就开始着手与税收基本法相关的立法准备工作，完成了一个草稿，但十一届人大没有把税收基本法列入立法计划，这几年相关的工作基本没有进展。”2011年3月，作为历届全国人大《税收基本法》（专家稿）起草组秘书长和国家税务总局《税收征管法》修订工作小组的专家成员，施正文在接受媒体采访时说。

目前是人大收回税收立法权的好时机

当下，税收立法问题导致的税种多样性和一定的随意性，使立法权收回的呼声日益高涨。

“全国人大上世纪80年代才恢复正常工作，当时所有税收立法由人大来制定，是难以胜任的，1984年、1985年有两个税法授权，1984年的已经废止，1985年的还没有废止。”施正文说，目前国务院制定的税法都是根据1985年全国人大通过的《关于授权国务院在经济体制改革和对外开放方面可以制定暂行的规定或者条例的决定》。

“1985年的规定其实是一个空白授权，相当于凡是与市场经济改革有关的，国务院都可以制定条例。”中国政法大学教授符启林对《瞭望东方周刊》说，而2000年通过的《立法法》明确规定涉及税收的基本制度只能制定法律，尚未制定法律的，全国人大及其常委会有权作出决定，授权国务院对其中部分事项先制定行政法规；授权决定应当明确授权目的和范围；被授权机关不得将该项权力转授给其他机关。

“这意味着《立法法》对此前的空白授权进行了限制，即国务院可以立税收方面的法律，但是人大授权的时候应当限制范围和目的。而目前国务院的做法几乎还是延续空白授权。”符启林说。

施正文也认为《立法法》是对空白授权和转授权的禁止，意味着税收立法权实际上已收归全国人大及其常委会，目前国务院制定税法的做法存在法律依据上不足的问题，税收立法权收回人大具有必要性和紧迫性。

“目前是税收立法权收回的一个很好时机，在征税问题上，由全国人大来立法，实行民主的方式，不管是学者还是企业的意见，也无论穷人抑或富人的利益，都可以统筹考虑。”符启林认为，税收立法必须法律化和固定化，才能保证其合法性和合理性。

“全国人大制定税法，就是纳税人在行使发言权，当然人大代表是否具备这个能力和专业度，是另外一个问题。我们要做的是完善税收立法的程序，使纳税人的代表和社会公众能充分参与，比如召开座谈会、听证会。”施正文说，还要增强立法程序的公开度，广泛征求意见，“比如草案的起草过程要公布，我们现在公布的是已经审议后的草案；征求意见后要对社会公众有回应，对意见作出梳理，让公众知道提了哪些意见，多少人提的，要有问有答，这样参与表达权才有彻底的落实。”

地方税收立法权 篇3

环境税收兼具有财政收入和宏观调控的二元功能。环境税收立法需要充分考虑到环境税收的这种二元功能,并在立法中予以具体体现。然而,从 《征求意见稿》 的具体内容来看,其制度设计并未兼顾和充分考虑到环境税收的这种二元功能,也未能较好处理其二元功能的平衡问题。有鉴于此,本文对我国当前环境税收立法中的税收二元功能之平衡问题进行专门的探讨,以期对我国当前环境税收立法的完善提供有益的思路。

一、我国环境税收立法现状与背景分析

本部分从以下五个方面进行分析。

( 一) 我国环境税收立法的主要动因

随着环境污染问题的日益突出,环境问题已经成为严重影响到国民健康的重要社会问题。环境税收立法受到社会公众的广泛关注和重视。

此外,根据庇古的 “双重红利” 理论,环境税收不仅对环境的优化起到重要的作用,同时对整个税制结构优化和经济发展也会产生重要的影响。在当前经济新常态下,环境税收的这种“双重红利”功效对政策的制定者具有相当的吸引力,环境税收立法进程也大大加快。

由此可见,社会公众的广泛关注和经济形势的新要求成为我国当前环境税收立法的主要动力。

( 二) 指导我国环境税收立法纲领性文件

2011 年3 月全国人大通过的 《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》明确指出,“优化能源结构,合理控制能源消费总量,完善资源性产品价格形成机制和资源环境税费制度”, “积极推进环境税费改革,选择防治任务繁重、技术标准成熟的税目开征环境保护税,逐步扩大征收范围”。

2013 年11 月党的十八届三中全会进一步明确指出,“推动环境保护费改税”。2014 年10 月党的十八届四中全会指出,“用严格的法律制度保护生态环境,加快建立有效约束开发行为和促进绿色发展、循环发展、低碳发展的生态文明法律制度,强化生产者环境保护的法律责任,大幅度提高违法成本”。2015 年10 月29 日党的十八届五中全会通过的 《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》指出,“坚持绿色发展,着力改善生态环境”。这些纲领性文件为我国当前正在进行的环境税收立法指明了方向。

( 三) 环境税收立法的理论研究与试点工作

目前学界对于环境税收立法的研究也逐步走向深入。从当前学界理论研究的相关成果来看,有学者对环境税收制度建构的理论依据和政策取向进行了研究; 有学者从经济分析和制度选择的角度对环境税的开征问题进行了研究; 有学者对环境税开征的必要性与可行性等基础性问题进行了较为充分的论证; 有学者对于环境税收立法的模式选择和时机选择问题进行了较为详尽的分析; 有学者对环境税收立法基本原则进行了研究; 有学者从激励原理的角度对环境税进行了立法设计。

从地方环境税收立法实践的角度来看,江西、湖南、湖北等省也相继开展环境税征收试点工作,积累了一定的实践经验。这些理论研究成果和地方实践经验,在一定程度上为当前我国环境税收立法工作的顺利进行奠定了坚实的基础。

( 四) 相关立法对环境税收立法的促进

新修订的 《环境保护法》 也进一步推动了环境税收立法进程。2014 年4 月24 日,第十二届全国人民代表大会常务委员会第八次会议修订了 《环境保护法》,该法第21 条规定: “国家采取财政、税收、价格、政府采购等方面的政策和措施,鼓励和支持环境保护技术装备、资源综合利用和环境服务等环境保护产业的发展。”第22条规定: “企业事业单位和其他生产经营者,在污染物排放符合法定要求的基础上,进一步减少污染物排放的,人民政府应当依法采取财政、税收、价格、政府采购等方面的政策和措施予以鼓励和支持。”第43 条第2 款规定: “依照法律规定征收环境保护税的,不再征收排污费。”

这些相关规定,从环境保护的角度、以法律的形式对环境保护与环境税收之间的相关衔接等问题做出了原则性规定,为环境税收立法预留了空间,这也将在一定程度上进一步促进我国当前环境税收的立法进程。

( 五) 财税体制改革与环境税收立法

当前正在进行的财税体制改革也为环境税收立法的推进提供了良好的契机。2013 年11 月党的十八届三中全会指出: “财政是国家治理的基础和重要支柱,科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。” “必须完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率,建立现代财政制度,发挥中央和地方两个积极性。”

2014 年6 月30 日,中共中央政治局召开会议,审议并通过了 《深化财税体制改革总体方案》等方案。该方案明确指出: “深化税收制度改革,优化税制结构、完善税收功能、稳定宏观税负、推进依法治税,建立有利于科学发展、社会公平、市场统一的税收制度体系,充分发挥税收筹集财政收入、调节分配、促进结构优化的职能作用。”

这表明,经历了1994 年财税体制改革之后20 年,新一轮财税体制改革的序幕正在拉开。环境税收体制作为财税体制改革的组成部分之一,也必将在今后的改革中通过立法的方式予以完善,这为当前的环境税收立法的推进提供了有利的时机。由此可见,随着我国 《环境保护法》修改的完成和财税体制改革的不断推进,环境税收立法已经进入到实质性构建的关键阶段。

二、环境税收立法与环境税收的二元功能定位

本部分从以下三个方面进行分析。

( 一) 环境税收功能定位与环境税收立法

环境税收的目标与功能定位问题是我国当前环境税收立法的重要问题。这是因为,环境税收目标与功能的准确定位不仅直接关系到开征环境税收的依据,同时也将对环境税收的征收环节产生重要的影响。唯有对环境税收立法的功能进行准确定位,才有可能制定出一部科学的法律,才能起到应有的作用。从这种意义上讲,环境税收的功能定位问题是环境税收立法的主线和灵魂,决定着环境税收立法的科学性及其可操作性。由此可见,环境税收的功能定位不仅具有十分重要的理论意义,同时还具有十分重要的实践意义,环境税收立法中应当对环境税收的功能进行准确定位。

( 二) 环境税收兼具有财政收入和宏观调控二元功能

从税法理论来看,依据课税目标定位的不同,可以把税收分为财政税和调控税。凡侧重于以取得财政收入为目的而征收的税,为财政税;凡侧重于以实现经济和社会政策、加强宏观调控为目的而征收的税,为调控税。一般认为,税收都是兼具有财政收入和宏观调控的目的,很难把某一税种简单归入到财政税还是宏观税。环境税收作为我国未来税收体系的组成部分之一,当然也不例外,应该兼具有财政收入与宏观调控目标和功能。环境税收的财政收入功能主要体现在通过对环境税收的征收,增加政府相应的财政收入,从而为治理环境污染问题提供相应的资金。环境税收的宏观调控功能体现在,通过环境税收增加相关企业的成本,从而调控企业的行为,减少对环境的污染。

( 三) 理想与现实: 环境税收立法中的环境税收二元功能

环境税收兼具有财政收入和宏观调控的二元功能,这一点在学界是没有太多争议的。但是在环境税收立法中,环境税收到底是以宏观调控目标为主,还是以财政收入目标为主,学界则有不同的理解和看法。从理想的角度来看,环境税收似乎应该以宏观调控为主要目标,对污染环境行为及生产使用引起污染产品进行课税,从而达到调控人们行为的目标。但是从中国当前的现实情况来看,尤其是从环境问题的地域性和治理环境问题的复杂性来看,非常有必要考虑到财政收入的目标。因此,环境税收立法在环境税收的具体设计方面应当兼顾财政收入和宏观调控两大目标,在理想和现实之间寻找相应的平衡。

为了能够在环境税税收立法的财政收入与宏观调控功能之间寻找到恰当的平衡点,很有必要对环境税收的宏观调控功能与财政收入功能分别进行分析。此亦为下文的主要内容。

三、环境税收的宏观调控功能分析

宏观调控是研究环境税的重要视角。宏观调控目标或功能应当成为我国当前环境税收立法中予以重点明确的目标定位。

( 一) 环境税收宏观调控功能的国际经验

从国际经验来看,环境税的调控功能受到世界各国普遍重视。一些国家通过征收各种环境税来调控人们对环境的污染行为和对环境污染产品服务的生产与使用行为,起到了较为明显的积极效应。这些国家通过税收方式对环境污染行为进行宏观调控的经验很有必要在我国当前的环境税收立法中予以借鉴。

( 二) 环境税收宏观调控功能的国内理论

在国内学界,虽然法学界对于环境税收法律制度等相关问题的理论研究时间不是很长,但是20 世纪80 年代以来,就已经有一些经济学家从生态经济综合平衡和国民经济政策调节的角度,提出了环境税的调节机理,并从经济学的角度对环境税的宏观调节功能进行了较为详细的分析。这表明,在当前国内理论界,环境税收的宏观调控功能也是普遍受到重视的。因此,在当前的环境税收立法中,不仅不能忽视环境税收的宏观调控功能,还有必要通过相应的具体制度予以体现。

( 三) 环境法学视角下的环境税收宏观调控功能

从环境法学的角度来看,环境税收制度的首要目的是要通过国家公权的介入,对环境资源这一公共产品进行 “国家定价”,将环境的成本纳入市场交换价格。因此,宏观调控应当是环境税的首要目标或者说至少是其重要目标之一,这一点已经得到了学界和实务界的广泛认同。也正是从这种角度来看,我国当前环境税收立法进程中,有关部门把环境税收命名为 “环境保护税”,并以此为依据起草了 《环境保护税法( 征求意见稿) 》。事实上,从 《征求意见稿》中的具体条文来看,环境保护这一宏观调控功能也确实得到了重点强调。例如, 《征求意见稿》第1条开明宗义指出: “为保护和改善环境,促进社会节能减排,推进生态文明建设,制定本法。”

( 四) 环境税收宏观调控功能的双重效应

环境税收的这种宏观调控目标具有经济和社会的双重效应。从经济效应的角度来看,环境税收的这种宏观调控使得资源的配置实现最优化状态; 从社会效应的角度来看,环境税收的这种宏观调控还体现在,通过环境税收政策的实施达到减少环境污染、改善社会的环境质量效果。环境税收宏观调控功能的这种经济与社会双重效应,也使得宏观调控功能成为我国当前环境税收立法中不得不面对的重要问题。

( 五) 其他相关问题分析

当然,以上分析是从国外经验和理论探讨的角度进行的研究,在现实生活中,环境税收宏观调控目标的实现还受到其他相关因素的影响。因而,如何通过科学的环境税收立法促进环境税收的宏观调控目标的充分实现,也是我国当前环境税收立法过程中需要考虑的问题。这就要求环境税在具体税收要素的设计方面必须遵循税收合法、税收合理和税收绩效三原则。

由此可见,环境税收宏观调控目标或功能的实现需要其他相关税收具体制度予以密切配合。此外,需要注意的是,环境税的宏观调控目标在现实生活中常常被异化成财政收入的手段,也是应当警惕的问题,如何在环境税收的立法中通过具体的制度设计予以规范,同样也是当前环境税收立法中需要认真考虑的问题。

四、环境税收的财政收入功能分析

本部分从以下四个方面进行分析。

( 一) 环境税收立法应当兼顾地方财政收入

在当前的环境税收立法中,财政收入也应当成为环境税收的重要目标之一。尽管长期受到诟病,环境税收实际上还是需要承担一定的财政收入功能。尽管有人认为,环境税不应当以财政收入为其目标,并列举了主要理由,认为将会导致环境税收的资源枯竭,不是增加财政税收的最佳方法,会对环境税收制度的广泛适用带来阻碍效果,而且,环境税收的资金不一定会真正用到环境改善方面,但环境税在事实上具有财政收入的功能。

( 二) 环境税收财政收入功能的国际经验

从环境税收入在各国总税收收入中所占的比例来看,2001 年,OECD的20 个成员国的环境税收收入占税收总收入的平均比例达到了约7% ,而且这个比例还在逐年上升。由此可见,环境税收在事实上承担相应的财政收入功能,这是世界环境税收实践的普遍经验。考虑到环境税的征收在事实上能够增加我国各级政府尤其是地方政府的财政收入,而且该收入在理论上是应当用来改善我国的环境问题,对于环境污染的治理具有一定的积极作用,在立法中通过具体制度予以保障也就合情合理了。

( 三) 环境税收财政收入功能的现实需求

环境税收能为我国环境治理提供较为稳定的资金来源,所有具有财政收入的功能。从现实的情况来看,虽然在省一级相关部门资金和财力相对雄厚,但在基层部门,环境保护治理资金十分紧张。而环境保护的实施,在很大程度上依赖基层部门的积极作为。因此,环境税的征收,有助于缓解资金紧张状况。从这种意义上看,环境税的财政收入功能不可小觑。当然,环境税的这种财政收入功能和其他税种的财政收入功能有着明显的区别。环境税属于特定目的税,环境税收的资金应当专款专用。

( 四) 环境税收财政收入的归属问题

与环境税收的财政收入功能紧密相连的环境税收资金的归属问题也应当在当前的环境税收立法中予以明确。既然环境税收具有财政收入的功能,因而在当前的环境税收立法中,对于财政收入资金的归属问题也有必要明确。

总体上看,环境税收财政收入资金归属应定位于中央和地方共享。一方面,环境问题具有很强的外部性,往往会由地域性问题转化为跨区域性问题,环境税收应当提取一部分归中央统筹治理跨区域环境污染问题。另一方面,大多数环境问题需要由地方政府来解决,而地方政府尤其是基层政府治理环境财力相对薄弱,有必要赋予地方部分征税自主权和资金使用权,但必须严格管理,明确限定范围以确保资金用到环境治理上。

因此,在资金归属上,环境税应为中央与地方共享税,中央的环境税财政收入集中财力治理跨地区、跨流域的污染,地方的环境税收入可以用于治理区域性的污染。

五、环境税收二元功能在立法中的平衡

本部分从以下三个方面进行分析。

( 一) 环境税收二元功能在立法中进行平衡的必要性

前文分别分析了环境税收的宏观调控功能与财政收入功能,并对相关问题进行了分析。由上述分析可见,环境税收的宏观调控功能和财政收入功能都十分重要。然而,以上环境税收的宏观调控与财政税收功能之间并非完全一致,在某些情况下甚至会产生一定的冲突。因此,充分考虑各方面因素,对环境税收的宏观调控功能和财政收入功能进行协调与平衡就显得尤为必要。

( 二) 在对立统一中平衡环境税收的二元功能

从总体上来看,宏观调控和财政收入二者之间并不矛盾,环境税收在通过改变生产者和消费者行为达到宏观调控目标的同时,也能够通过取得相应的财政收入来补偿治理环境的支出、为环境保护项目筹集资金、提高环境保护计划实施的可行性。从另一个角度看,这种财政收入的增加也有助于进一步提高政府在环境保护方面的宏观调控能力。因此,环境税的这种财政收入功能与宏观调控功能二者之间并非绝对对立,而是完全可以协调统一在现有的环境税收立法之中的。

( 三) 在理论和现实中寻找环境税收二元功能的平衡点

贾康：税收立法要追求最大公约数 篇4

核心提示：直接税并不会把“富”赶走，税收取之于民、用之于民关键的因素是建立完善的财税制度，并在信息公开透明化上有值得公众认可的进步。

在现代文明的语境里，现代社会的任何经济体、官方主体都认可税收必须取之于民、用之于民。不过，这并不等于可以相对顺利地把这个理念和实际对接。

税收有“抽肥补瘦”效应，但实际生活中，大家会意识到，在开放条件下、统一市场里，纳税人有“用脚投票”的空间，这一空间的收拢或打开，都伴随着“抽肥补瘦”如何留住富人这一问题。

我不认为现在讨论的直接税——比如说房地产税、遗产增值税——会把“富”赶走。

发达经济体有很严格的遗产税。美国在2011年争议了一年以后，将遗产税提高到他们认为合理的状态。如果富人想去美国、英国、欧洲，那就面临着比中国更高的税赋。

取之于民、用之于民关键的因素是税收法定原则，它是工薪体系、合法税收运转的关键因素。

不过，就当下而言，我国人大立法的客观需要和实际能力并不匹配。众所周知，《预算法》的修订跨越了两届政府，虽然最终取得了时代的成就，但也难免留下了一些遗憾。

所以，我们应该对税收立法寄予更大的期望。

如何让人大代表所代表的公众声音经过理性的过滤后，充分地进入立法过程，在具体实践中将十分具有挑战性。虽然现在国家在治理能力现代化的框架下，已经将全面依法治国作为治理纲领，有了清晰的法制逻辑。

这些年来，大众纳税人在政府用税、征税的公开透明化意识上有着显著的提升。他们要求了解政府的钱从哪里来、用到哪里去。但是，实际情况中，信息披露的滞后，已经跟不上纳税人的要求。

可以知道的是，如果政府在财税制度的建立过程中，没有在信息公开透明化上有值得公众认可的进步，那么，公众诚信纳税这一文化氛围的培育就无从谈起。公众纳税和政府公开，在财税制度的建立中是相辅相成、共同推进的。

但是，走向现代国家、现代社会、现代文明，我们显然不能用少数服从多数的简单规则来解决公共资源配置的问题。比如在税收上，就不可能简单地按照少数服从多数来处理事情——以当下的情况而言，多数人都会认为许多税费应该取消。

只有我们将走向伟大民族复兴的政治文明、公民素质、社会和谐、公权体系等要素综合在一起，通过理性的立法过程，形成最大公约数，把各种利益集团的诉求尽可能地、最大包容限度地以规则的形式进行确认，才能够更好的推进财税体制建设，才能够留住被“抽肥”的富人，才能够在保护整个社会共同利益的前提下，保护富人的长远利益，才能够让富人在更多地给国库做贡献的同时，减少他们的担忧。

只有当纳税人履行纳税义务的同时，能够监督政府、享受改革开放的成果、享受稳定的生活，才能够真正地做到税收取之于民、用之于民。要冲破利益藩篱，只有在这一基础上，清晰税收的逻辑，才能够打赢全面改革的攻坚战。（支点杂志2015年2月刊）

我国税收行政立法问题研究 篇5

税收作为发展国民经济的重要来源,其最早可以追溯到夏代的贡法。随着时代的发展,其形式也在不断演变,鲁国“初税亩”的课征实现了“租”与“税”的逐渐分离,税收开始独立存在。不管是秦代的“田租口赋”制,唐代的“租庸调制”、“均田令”等,还是明代的“一条鞭法”,这些都带有税收立法色彩的影子。它们之间一个共同的特点,就是通过君主的意志来实现“律”“令”“制”等法律形式的实施,是政府通过强制手段来维持自己正常运行的需要,在当时对推动国家发展和稳定政局具有重要意义。

《牛津法律大辞典》中把立法解释为“通过具有特别法律制度赋予的有效公布法律和权威的人或机构的意志制定或修改法律的过程”,“亦指在立法过程中所产生的结果,及所指定的法律本身。在这个意义上,相当于制定法”。新中国成立,社会主义民主政治逐步推行,实现税收立法在权力、行政和司法机关的有效配置。1950年,《全国税政实施要则》对我国税收立法权初步作出规定:“凡是有关全国性的税收条例,均由中央人民政府政务院统一制定颁布实施,各地区应切实遵照执行,如有意见可建议中央考虑。在中央未修改前,不得自行修改或变更。”1958年批准通过的《国务院关于改进税收管理体制的决定》条例中对部分税收立法权的下放,使得我国税收立法层面仍集中于最高行政机关。通过全国人大立法的只有《企业所得税法》《个人所得税法》等几部税收法律,其余大多是由国务院授权财政部或国家税务总局制定并实施的暂行条例或规章制度。

二、税收立法权的现状及问题分析

(一)税收立法权横向配置问题

我国税收立法的程序大致可分为四步:提出税收法案,审核税收法案,税收法案通过和税收法案的颁布实施。而《税收征管法》中对税收立法权的模式也作出明确规定,“税收开征、停征以及减税、免税、退税、补税,依照法律的规定执行;法律授权国务院规定的依照国务院指定的行政法规的规定执行。任何机关、单位和个人不得违反法律、行政法规的规定,擅自作出税收开征、停征以及减税、免税、退税、补税和其他同税收法律、征收法规相抵触的规定。”这样的税收立法横向分配模式使得我国实行以行政机关为主,以立法机关为辅的混合模式。

在我国社会主义发展初期,法治建设不够健全,行政机关具有一定的区域性和专门性,在熟悉社会基层方面有一定优势,采取以行政法规为主的模式无疑更有利于调整产业经济结构,对稳定社会秩序,促进国民经济发展具有重大意义。但随着改革的逐步深入和发展,我国政治、经济、军事等各方面都取得了巨大成就,法律制度也日趋完善。在这样的条件下,采用这种横向分配模式可能就会给社会带来一系列弊端,甚至引发社会问题。

1.税收立法权缺乏法律依据。我国《立法法》规定全国人大及其常务委员会对国务院授权,同时:“被授权机关不得将该项权力传授给其他机关。”因此,国务院授权财政部、国家税务总局确定有关法规、部门规章制度的授权立法形式在法律层面上是不合理的,这样容易产生争端纠纷问题。一方面,国务院可能违规将权利转给他人,导致不合规的转授协议时有发生;另一方面,这是对法治建设的一种阻碍,不能实现法规的制度化和合理化,不利于国家健康发展。

2.税收制度的实施不能有效实现公平和效率。政府实施的政策很难体现人们的意愿,不能满足社会公共需要。税收法律的颁布实施演变为各利益集团竞相博弈的结果,造成行政机关重视自身利益,忽略大多数人民的利益,制定出一些不合理的税收条款,不能实现真正意义上的公平和效率。

3.税收立法权的滥用造成社会局势动荡。由于立法没有明确各要素事项,造成法律权威性的削弱。为了实现地区经济政策指标,各式各样行政法律制度规章制度的实施,对纳税人的利益造成伤害,与建立税收法律制度维护纳税人的合法权益的初衷相违背,造成纳税人心理不平衡,对人民政府的政策持有质疑,不利于政府进行有效管理。

4.行政审批制的费用管理模式不利于经济发展。各项费用作为我国另一项财政资金的重要来源,它由行政机关征管,脱离了权力机关的控制。虽然,名义上赋税可能较轻,但杂费较重。在古代就存在这种“轻赋税,重杂派”的现象。由于缺乏有效管理和民主监督,滥收费、乱收费的现象也是屡见不鲜,严重损害公民利益,也违反了民主法治的基本原则。从某种意义上说,这不是费,而是一种变相的税,过度征收势必会影响社会的稳定和经济的发展。

(二)税收立法权纵向配置问题

政府在税收立法权上的分配实际上是一种对地方财政间接性的补贴,目前我国的纵向分配主要是指中央和地方之间的分配。在古代也曾出现过地方政府税收立法的例子,如清朝的“耗羡归公”、“厘金制度”等,这无疑是我国集权与分散混合模式的一项创举。目前我国区域经济差距逐渐拉大,经济发展不平衡,处理好税收立法权在中央与地方之间的分配也变得尤为重要。

1.税收立法权过度集中在中央,造成众口难调的局面。政府明文规定有关税收立法归于中央,而地方无实权。地域资源条件较差的地方政府,仅依靠中央财政拨款、转移性支付是远远不够的。只有给予各地方产业鼓励和支持,进行税收优惠,这样才能在根源上解决问题。但是如今税收立法权归中央所有,中央对地方的发展优势不了解,不能够很好地做到因地制宜,从而无法满足各个地方政府的需求,影响区域经济的发展。

2.地方费用征收广泛,严重影响政府管理。地方政府掌握的税收立法权较少,而中央又不能很好地监控各地执行情况,导致地方政府为了平衡收入与支出的缺口,逐步增加费用的开征,它的征管脱离了中央的控制。另一方面,费用具有不确定性,受人为因素的波动较大,不能合理有效地实现公平。

3.地方政府为了维持区域经济发展优势,进行制度外的税收竞争。一个地区经济发展情况的好坏,往往和当地的产业政策是密切相关的。地方政府为了保护各自地区产业发展,防止资本外流,往往会推行一系列措施,如给予税收优惠和鼓励政策,一方面维持本地区资本发展,另一方面吸引外来资本流入。最后各地区间的产业竞争变成了区域间变相税收激励的博弈,影响正常的市场竞争,不利于市场经济的发展。

三、国外借鉴与启示

(一)税收立法权横向配置

大多数西方国家将立法权按三权分立原则划分,通过对比美国、德国、日本等国税收立法的过程,对我国税收立法具有一定的借鉴意义。各国议案都是由行政机关提出,通过议会审核和批准,最后总统和首相拥有一定的决策权。严格的立法程序,可以保证法律政策的出台都能得到科学合理的分析,避免一些决策失误,满足社会公共需求,同时也彰显出法律制定的权威性和效力性。各集团主体之间权利制衡,相互监督,有效避免以权谋私,实现公平。

各国对不同税收立法权按照职能性又有不同分类,主要有:单一模式,由一个具有立法机关性质的机构行使立法权;复合模式,由立法机关与行政机关共同行使该权利;制衡模式,即三权分立的权衡模式。各国按照各自国情采取不同的模式,但都十分重视立法机关在税收立法过程中的重要性,最后大多实行以法律形式为主,行政法规为辅的税收法制结构。

(二)税收立法权纵向配置

日本与德国在纵向格局上选取了适度分权的体制,日本实行中央集中立法,税收由内阁提交国会审议批准。地方税种包括都道府县税和市町村税,由地方政府起草,但受到权力机关的监督。德国的分税制改革也在法律层面上对联邦和州之间的税收进行了划分,当联邦和各州之间的收入与支出比例出现较大改变时,会对其各地区所享有的税收比例份额进行调整,同时,立法上也明确规定只有联邦政府才有立法权。

一个国家税收立法权纵向配置如何选择,首先应与国家结构相匹配,适应该国国情,考虑其与经济、民主法治相适应。一国的经济、民主法治水平越高,该国中央与地方之间的关系越密切。通过税收立法权的分配,做到中央宏观经济调控与地方资源协调配置,有利于整个国民经济的均衡。

四、完善中国税收立法进程

(一)改进我国税收立法权横向配置的建议

1.完善立法体系,使税收法律更加制度化和规范化。明确税收法律的主体、权限范围,将税收法律制度的制定录入宪法。尽快制定税收基本法,使税收法定不会成为一纸空文,这样不仅有利于确立税收基本规范,明确划分立法权限,改革和规范税收管理体制,而且有利于健全和完善我国法律体系。从根源上解决我国税收立法的诸多问题,使税收法律的制定有规范化的文件指导,保护人民的民主权利,更好地维系社会秩序。

2.实现税收立法权的主体权限逐步向人民代表大会转移。现阶段实行以行政法规为主,税收法律为辅的结构已经不能很好适应我国国情,法律制定的主导权应该回归到人民的手中,避免行政机关有关利益集体进行博弈,影响社会正常运行。主导权回归人民代表手中,不仅可以极大的维护广大人民的权益,满足人民的共同需求,也使得税收法律的制定更加严格,确保法律的实施符合国家的经济发展。

3.加强对费用征收体制的管理。费用的不合理征收实际上是对法律权威性的一种挑战,不利于民主的实现。深入贯彻实施各项有关法规制度,根据实际情况,认真考虑居民、企业基本情况,做到费有所制。加强和规范有关费用征缴情况的管理,确保费用合理化和效率化,规范执法,强化责任,努力做好费用征收管理工作。

4.完善税收立法机制,加强监督管理。主要从税收立法四个过程进行监督,做到事前与事后监督相结合。对于一些重要的税收法律文件,审核流程严格化,制定一些科学化的批准机制。例如有关税收法律先由全国人大常务委员会审核,提出修改和改进意见,然后交由具体制定法律的部门对其修订,最后提交全国人大进行审核通过。这样不仅可以使整个税收法律制定的过程更加严密,加强对税收制定过程的监督,同时也会避免以行政机关为主的分配模式的各项弊端。

(二)优化我国税收立法权纵向分配的建议

1.确定法律层面上税收立法权的归属。依照立法关系明确权力分配,使得税收立法在中央与地方之间分配清晰。对国民经济影响大的税收由中央控制立法,对某些税收要素变动频繁,不能很好固定征收的税种由地方负责。做到中央与地方权责分明,强化责任与规范,从而促进各项法律制度的实施。

2.允许地方设立特色税种,但需经权力机关审核批准。地方政府根据当地特色发展产业经济,给予优惠政策,发挥地方优势。但是为防止各地方政府利用特色税种,变相改变市场经济条件下的竞争规律,需要对其税种的制定、实施进行严格监督,从而极大的维护市场均衡,实现区域之间的公平竞争。

3.进行规费改革,纳入政府预算。费用作为一项具有税收性质的财政收入,对其进行改革,纳入预算管理,在权力机关的控制下实行征收工作。防止地方政府脱离中央政府的控制,加强中央政府宏观管理职能,从而避免地方政府因滥用费用征收条例导致地区之间不合理的公平竞争,最终引起资源分配的低效率。

4.减少财政级次,合理配置税收立法权。我国拥有五级政府体制,相对应的也有五级政府预算,每级审核和有关工作都需层层上报,导致政府行政的低效率。减少财政级次,合理对地方税种进行配置,使得中央与地方与各自的事权范围相配比,合理配置各级政府对各级财政税种的立法权。

对我国税收立法权合理进行配置,有利于整个机构有序高效的运行,解决纳税人与政府,中央与地方之间的问题。创造一种公平稳定的外部环境,促进我国法治道路建设,为经济持续稳定增长创造条件。

摘要：改革开放以来,我国逐步建立和完善社会主义市场经济体制,法制建设仍在有条不紊地进行着。而如今的税收行政立法体制已经不能很好地适应社会发展需要,并且随着时间的推移,税收授权立法方式的弊端也逐渐显现出来,并且政府与纳税人、中央与地方之间在税收分权划分的模式上也存在着一些纠纷,税收立法权模式的划分研究变得尤为重要。

关键词：税收立法权,横向,纵向,分权

参考文献

[1]张青,李农主编.外国财政制度与管理[M].北京:高等教育出版社.2015.

[2]尹守香著.我国税收立法权配置问题研究[M].北京:经济管理出版社.2014.

[3]周春英主编.中国财税史[M].北京:高等教育出版社.2014.

[4]胡小红著.税收立法权研究[M].合肥:安徽大学出版社.2009.

消费税异动与税收立法授权 篇6

提高成品油消费税,据官方对给出的解释,可以促进石油资源的节约利用,减少大气污染物排放,促进新能源产业发展,还有利于发挥税收对收入分配的调节作用。而对电池、涂料征收消费税,则有利于提升环境友好型产品的竞争力和促进环境保护。尽管如此,社会舆论对其法律依据以及合理性似嫌不足的质疑仍然有一定道理,只是由于专业性不足的原因,没有完全说到点子上。

不足的原因,没有完全说到点子上。1985人大授权国务院税收立法的理由是“经济体制改革”和“对外开放”,那么,成品油增税是依据体制改革吗?若是,属于什么性质和内容的改革?为什么不做出明确解释以获得民众的理解和支持?而上述增税的诸般“好处”,并未清晰地显示出其与经济体制改革的密切关系;若不是,此政府行为便有超出法律授权界限的倾向。此其一。

有评论说燃油税增税违反了立法法第八条:凡税收等事宜都须经法定程序正式立法。这当然没错,但违反的却不是第八条而是第十条。因为该法第九条把“先制定行政法规”的权力授给了国务院,这样第八条就被“消解”了,而第十条“被授权机关不得将该项权力转授给其他机关”的规定,却是实实在在地被违反了。说起来很简单,财政部、国家税务总局都是国务院下属机构,级别较低,人大授权不是对应它们,它们也不能全权代表国务院。此其二。

同样的问题也表现在成品油增税与国务院自己制定颁发的消费税条例不合。该条例第二条规定:相关税目、税率的调整由国务院决定,但这次提税却是由其下属机构财政部颁发决定,且三次提税只有第一次提到经国务院同意,另两次连提都没提,在法律程序上存在问题是显而易见的。此其三。

给一项政策打分要看谁是它的实际受益者。成品油消费税属于典型的间接税和价内税,直接课征于应税消费品的生产、委托加工和进口环节,其基本特点是可以转嫁,具有推高市场物价的效应,其最终负担者是广大消费者。在当前经济下行、内需不振的形势下,一再加大流转税的征收,从直接和间接两个方面增加企业和居民的税负,不利于激励投资和消费,而它的直接受益者似乎只有政府一家。此其四。

目前我国税收中流转税占比过高是个大问题,这种税从性质上说具有累退性,意思是收入越高的人税负越轻,而收入越低的人税负反倒越重。这种税原本占比就过高,达70%左右,调整这种税制结构已经确定为未来税制改革的重要内容,现在却通过提高成品油税继续加大它的比重,其合理性存在很大疑问。另外,成品油消费税开证5年来征收了9000亿元,这笔庞大的财政资金用在何处并不透明,如果像财政部门所言全部用于节约资源、减少排放,我们生活的大气环境何至于恶劣至此?此其五。

看来问题主要出在税收立法授权的问题上,正确的做法应该是采用单事授权或一事一授权,避免多事授权或概括式授权,并从法律上禁止税收立法权向其他机构或下属机构转让,只有这样,才能维护税收立法权的严肃性和权威性。在我国,全国人大是税收立法的主体,政府只是法律的执行者,它们之间在法律上是从属关系,不能颠倒。1985授权的问题即在于此:第一,没有涉及所授予权力的具体内容,给人一种“你看着办”的感觉;第二,所授权力没有规定明确边界,如时效性、何时执行、何时终止等,而无限授权几等于放弃权力;第三,国务院在取得立法授权后,不应将其转授给下属机构;第四,权力既然可以授出,也应该可以收回,如果不能收回来,只能认为那个权力或许原来就不属于你。

涉及税收立法的事宜之所以不能由政府自己来决定,是因为政府既是税收利益的获得者,又是提供公共服务的执行者,如果任其自立法规,就有可能导致其征税权力的不合理扩大和提供公共服务义务的不合理缩小,故必须以宪法和法律约束之,排除政府侵犯人民利益的可能性。这是税收要素立法权严格保留于立法机关的重要理由,是一国是否为法治国家的极重要的标志。此乃“兴国大计”,万勿有所忽略也。

论我国税收立法中的公众参与问题 篇7

2006年全国人大常委会针对《个人所得税法》修改中的工薪所得费用扣除标准问题采取了了听证会的形式, 让公众积极的参与到立法活动中, 充分的吸取广大公众的意见和建议, 这是全国人大及其常委会立法史上第一次召开立法听证会, 是具有开创性的, 具有极高的社会意义和制度价值。2006年《企业所得税法 (草案) 》立法过程中, 全国人大常委会办公厅召开了有关程序问题的研讨会, 邀请了宪法、行政法、财税法方面的有关专家进行研讨。而且在全国人大审议的过程中, 通过电视台和网站等媒体进行现场报道。各种不同的经济利益集团、市场主体、各地方政府、都根据自身利益的需求, 积极参加到统一企业所得税立法的大讨论之中, 充分表达自己的意志, 维护了自身权益。一定程度上实现了税收立法的公众参与, 提高了《企业所得税法》的实施效率。这些措施在全国人大立法史上较为罕见。但是, 长期以来, 我国在税收立法程序上, 大多数情况是人大授权、行政立法, 实践中很少使公众参与, 缺少广泛的采集意见的程序, 缺乏公开性, 导致税收立法缺乏透明够, 税法不符合现实情况, 在实施过程中出现很多问题, 偷税、漏税、逃税的情形时有发生。针对如何加强公众参与税收立法的问题, 我国学者也提出了不少意见和解决途径, 具体的有通过:召开座谈会、听证会、通过网络、电视、等方式征求意见等方式, 但很少上升到制度构建的高度, 缺少实际的可操作性。

二、公众参与税收立法中的理论基础

(一) 公众参与税收立法是税收法定原则的要求

税收法定主义的基本含义是指, 征税主体征税必须依法律规定, 纳税主体必须依法律规定纳税。其法理在于:人民与国家达成意思表示一致, 转让自己的部分财产权利给国家, 供国家组织公共服务所需;国家与人民之间建立起税收债权债务关系。此种关系建立的唯一前提在于人民的同意, 这种同意表现在立法方面, 就是国家立法机关制定的宪法和法律, 只有公民参与税收立法活动之中, 才能真实地了解其内容, 更好的维护自身权益, 才能更好的履行纳税的义务。

(二) 公众参与税收立法是民主化的要求

税收立法权是公民的一项基本的民主权利。税法是对人民财产的合法侵犯, 更为注重立法程序的民主化。通过公开和透明的程序, 使公众了解在税法的具体内容, 从而维护自身财产利益, 表达不同的意见和看法, 并合理、合法的使自己的权利, 避免不必要的损失。公众通过参与到税收立法活动中, 有利于保障公众对于立法的知情权, 也有利于公众监督立法者在立法过程中积极维护其权利, 督促立法者合法、合理的行使立法权。

(三) 公众参与税收立法是科学化的要求

税收立法是一项复杂性和专业性的活动, 由于我国税法专业人才的缺乏, 当下全国人大的有关机构暂时难以很好地完成这项专业性极强的法律起草工作, 而公众参与能够很好的解决此问题, 动员全社会和全国的税法方面的专业人士, 充分发挥相关专业人才优势, 而且能够保证税法的民主性和公正性。通过各个领域专家研究探讨, 发挥各自的优势, 相互协作, 能够更好的顾及各行业的利益需求, 达到社会公平合理的目的。

三、完善我国税收立法中公众参与的建议

(一) 加强税收立法中专家的作用

由于税法需要很强的专业性技术, 如果没有专业的税收法律专家参与立法, 很难保证立法的合理性、有效性和科学性。

在我国, 专家在税收立法中也发挥着越来越重要的作用。《立法法》、《行政法规制定程序条例》和《规章制定程序条例》对有关专家参与立法的程序作了规定, 然而, 在税收立法中专家的作用还很有局限性, 将专家纳入到立法工作中还不是一项制度, 专家参与立法工作的范围也需要提高, 税法的专业性和复杂性需要专家在税收立法程序中发挥更为重要的作用。

(二) 加强税收立法的透明度和公开性

以往的税收立法, 只有在新税法颁布后, 公众才了解其有关规定。目前对立法程序的实际进程还没有普遍的公众了解的途径, 立法程序也没有为公众提供可行的、直接的与立法工作者直接接触、表达自己意见的机会。

加强我国税收立法的透明度和公开性, 必须在法律中明确规定公众参与立法过程、表达意见的途径, 应当及时向社会公布立法计划、立法现状及立法成果, 并通过专门机构进行程序收集、处理, 及时的传达消息给公众, 并反馈公众的意见。

(三) 完善税收立法听证制度

立法听证制度, 是指立法机关在制定规范性文件的过程中, 组织相关部门、专家学者和其他有直接利害关系的当事人等通过一定方式陈述意见, 为立法机关审议法律法规提供依据的一种立法制度。

我国的立法程序也有立法听证的规定。如《立法法》第34条规定, 对列入常务委员会会议议程的法律案, 法律委员会、有关的专门工作机构应当听取各方面的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等方式进行。但是, 我国立法听证还处于起步阶段, 还没形成规范的制度。税收作为合法侵犯公民财产权利的法律, 听证制度是必须履行的立法程序, 而不是可以采取的程序, 而且应当结合税收立法中专家的作用。税收立法听证程序的完善应当与税收立法公开化、透明化相结合, 参加税收听证的对象应当具有普遍性, 公众有权参与整个听证程序, 了解听证内容和结果并提出自己的建议, 从而保证立法者能充分听取全面的意见, 制定出合法、合理的税法, 使税法达到高效、公平的目的。

参考文献

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[4]廖益新, 李刚, 周刚志.现代财税法学要论[M].北京:科学出版社, 2007.

地方税收立法权 篇8

一、西方国家税权划分的理论基础与实践前提

现代资本主义政治制度是建立在分权制衡理论基础上的。英国启蒙思想家洛克在契约论的基础上,针对“王权神授” “主权在君”的理论,提出了分权学说,即国家的权力应分为立法权、执行权和对外权,议会是掌握立法权的机关,政府是行使执行权的机关,对外权与执行权由国王和政府共同行使。法国启蒙思想家孟德斯鸠发展了洛克的分权理论,他认为,每个国家有三种权力,即立法权、行政权和司法权,应分别由三个不同的部门掌握,立法权要实行代议制由人民来行使,行政权应当掌握在国王(政府)手中,司法权则由法院行使;三个部门应当互相牵制,以权力制约权力,从而防止权力的滥用,保障公民的自由。按照洛克、孟德斯鸠等人的理论设计,西方国家根据自己的历史和实际状况,形成了以三权分立为特征的政治体制。

与整个政治体制相适应,西方国家在税收的立法、执法、 司法活动中职责范围清晰,相互联系、制约,形成了一套比较完整有效的运行机制。

二、对税收基本问题的法律规定

关于税收基本问题的法律规定,一般都在宪法中体现,也有的国家专门制订了税收基本法。

纳税是现代国家中公民的基本义务之一,对纳税义务的规定,是各国宪法的通例。最早可追溯到1215年英国自由大宪章第十二条对纳税义务的规定:“除下列三项税金外,设无全国公意许可,将不征收任何免役税与贡金。”1789年的法国 《人权宣言》第十三条规定:“为了武装力量的维持和行政管理的支出,公共赋税就成为必不可少的。”

在规定了公民纳税义务的各国宪法中,有些明确规定了纳税的原则。法国《人权宣言》(1789)第十三条规定:“赋税应在全体公民之间按其能力作平等分摊。”意大利宪法(1947)第五十三条第一款规定:“所有人均须根据其纳税能力,负担公共开支。”希腊宪法(1975)第四条第五款规定:“希腊公民无例外地按其收入分担公共开支。”巴林国宪法(1973)第十五条规定:“征课捐税必须公平合理”,“法律规定对低收入者免征捐税以使其能维持最低限度生活水平。”菲律宾宪法(1987)第二十八条规定:“税则统一和公平。”科威特宪法(1962)第四十八条规定:“……为使维持最低限度生活水平,法定收入微少的人免除纳税义务。”土耳其宪法(1982)第七十三条规定:“公平合理地分担纳税义务是财政政策社会目标。”叙利亚宪法 (1973)第十九条规定:“赋税……,以实现平等和社会正义的原则。”

各国宪法对纳税义务具体内容的规定繁简不一。多数国家的宪法只作原则性规定,条文的表述也简明概括,如日本宪法(1946)第三十条规定:“国民有按照法律规定纳税义务。”也有一些国家宪法规定得比较具体,如菲律宾宪法(1987)规定了“累进制税则”,叙利亚宪法(1973)第十九条规定:“赋税按衡平法和累进制的原则征课。”比利时宪法规定得更为详细,“国家税必须通过立法才能规定。省、城市、市镇联合体和市镇的地方税,非经各自议会作出决议,不得征收。关于省、市、市镇联合体和市镇可以不遵守上述规定而征收地方税的例外情况,由法律规定。”“国家税须每年投票通过。规定国家税的法律,如不展期,其有效期仅为一年。”“在税收方面,不得规定特权。免税或减税,只能由法律规定。”“除法律明文规定的例外情况,国民只缴纳以国家、省、城市、市镇联合体或市镇的名义征收的国家税和地方税。”

税收法定原则在多数国家宪法中得以体现。这渊源于前述英国自由大宪章(1215)第十二条的规定,即“设无全国公民许可,将不征收任何免役税与贡金。”法国《人权宣言》(1789) 第十四条规定:“所有公民都有权亲身或由其代表来确定赋税的必要性,自由地加以认可,注意其用途、决定税额、税率、客体、征收方式和时期。”法国1793年宪法第二十条规定:“一切公民均有权协助赋税的创设,监视其用途和了解其状况。”日本宪法(1946)第八十四条规定:“新课租税,或变更现行租税, 必须有法律或法律规定的条件依据。”新加坡宪法(1965)第八十二条规定:“除经法律或根据法律批准者外,不得由新加坡或为新加坡之用,征收任何国家税和地方税。”

大多数国家的宪法对纳税的立法权属都明确规定由议会行使。如美国宪法(1787)第一条规定:“所有征税议案应首先在众议院提出,但参议院得像对其他议案一样提出或同意修正案。”“国会有权课征直接税、关税、输入税和货物税,以偿付国债,提供合众国共同防务和公共福利,但一切关税、输入税和货物税应全国统一。”第十六条修正案规定:“国会有权对任何来源的收入,课征所得税,无须在各州按比例进行分配,也无须考虑任何人口普查或人口统计数。”法国在1791年宪法中的“赋税”篇第一条和第四条规定:“赋税应于每年由立法议会讨论并决定之,如非明文规定继续有效,即不得继续存在到下一次会期最后一日以后。”“郡行政官及县行政官不得创设任何赋税,不得课派立法议会所规定时间和数额以外的赋税。”法国第五共和国宪法(1958年)第三十四条规定,各种性质的赋税的征收基础、税率和征收方式,由议会投票通过的法律加以确定。菲律宾宪法(1987)第二十八条规定:“非经国会会议议员过半数同意,不得通过准予免税的法律。”

有些国家的宪法在税收立法上不仅规定了议会与政府的权限划分,而且规定了中央税(联邦税)与地方税的立法权限划分。在议会行使税收立法权的同时,可以通过委托立法授权政府制定某种税制,或颁布有关的税收条例。如瑞典1975年的政府组织法(该法为宪法的组成部分)第九条规定,政府可以根据法律授权以政令的形式颁布关于货物进出口关税的条例。菲律宾宪法(1987)第二十八条规定:“国会得立法授权总统在指定范围内,并遵守国会所规定的限制和约束,制定关税率、进口和出口限额、船舶的吨税、码头税以及在政府的全国发展计划范围内的其他税或关税。”土耳其宪法(1982)第七十三条规定:“得授权内阁根据法律规定的上限和下限,变更有关税、捐、费和其他财产负担的减免率和照顾率。”巴基斯坦宪法 (1973)不仅将“征收、废除、豁免、变更或调整任何税”纳入议会的立法程序,而且对“联邦和各省之间的岁入分配,议会授权征收的所得税(包括公司税)、销售和购买税、总统规定的国产税和其他税、以及省议会或省政府无权制定的税种”等都加以限制。

还有一些国家采用税收基本法形式规定国家税收基本制度,如德国、日本、韩国、印度尼西亚、俄罗斯和一些中东欧国家等。阿根廷中央与省的税权划分由宪法规定,其11683号法律则对纳税人、纳税、限定性条款、征管、纳税程序、罚则等做了一般性规定,起到了税收基本法的作用。

概括说来,大陆法系国家,包括以法德为代表的欧洲大陆国家以及曾是法、西、荷、葡殖民地的许多国家和地区,在立法上大多采用法典形式,制订各部门系统完整的法典;而英美法系国家,包括英、美以及曾是英国殖民地的国家和地区,一般不倾向于制订成文法典,制定法大多以单行法律形式出现,这一特点也在税收立法上体现出来。目前已制订税收基本法的国家一般均为大陆法系国家;英美法系国家中一些国家虽有税收法典形式,如美国岁入法典,但只是法律汇编性质,而不同于系统化的规范性部门法典。

三、税收立法机关及立法程序

现代国家的立法机关是通过选举产生的议会。在各国立法机关与行政、司法机关的关系上,即立法机关的地位,从宪法和法律规定中体现出四种类型。

立法优越型。以英国为典型代表。它推崇议会主权原则, 主张一切法律原则均由议会制订;以立法机关为最高权力机关,以立法权为最高统治权,以法律为最高命令。在英国,议会是最高国家权力机关,内阁居于从属地位,高等法院虽对行政机关是独立的,但必须执行议会决议,受议会监督,贵族院本身即是最高裁判机关。内阁对立法机关虽有解散下院的制约权,但在法律上这一权力尚不足以抵消议会的优越地位。

三机关平列型。多数分权国家属此种类型,最具代表性者当推美国。立法机关在国家政体中的法律地位与行政及司法机关基本上平行并列,各机关之间存有不同程度的制衡关系。 在美国,立法权和财政监督权归国会享有;总统掌握行政权, 无直接立法权,但对国会通过的法案拥有否决权;联邦最高法院拥有监督立法和解释宪法的权力,可以通过行使司法审查权宣布总统法令和国会通过的法律违宪无效。

行政优越型。行政机关是国家权力的中心,立法机关和司法机关处于相对次要的地位。法国属于此种类型。法国第五共和国宪法(1958年)大大强化了行政权,总统有权就一切涉及公共权力组织的法律草案提交公民复决,有权要求议会重新审议其最后通过的法案,议会不得拒绝,总统掌握行政权而由内阁代为对国会负责,内阁总理拥有立法创议权,政府有权就法律草案和提案提出修正案,政府提出的法案在国会议程中优先讨论。法国宪法在划分法律事项和行政命令事项的范围时,使法律事项受到限制,而命令事项却有相当的自由度;对于命令事项,即使在法律上已有规定的情况下,也可根据总统命令进行修订或废除;关于法律事项,政府根据需要,可以要求国会在一定期限内承认根据命令所做出的规定;总统和议员都有法律提案权,但关于财政税收法案,则不承认议员的提案权和修改权。

立法至上型。瑞士即为此种类型。瑞士宪法规定,作为立法机关的联邦院和国民院的法律地位高居于行政机关之上, 行政机关无条件服从立法机关,立法机关不仅掌有立法权,还有行政权、监督权与裁判权。对于联邦立法机关通过的法律, 行政当局不得否决,法院亦不得宣布其违宪。一般认为,社会主义国家立法机关的法律地位,基本可划归立法至上型。

据对152个国家立法机关的构成统计,采用一院制的国家有107个,采用两院制的国家有44个,采用三院制的国家只有1个(南非)。联邦制国家一般采用两院制,单一制国家既有采用一院制的,也有采用两院制的。各国的立法程序很不相同,但大体均由行政机关或议员及议会专门委员会提出法案草案,经议会审议通过后,由国家元首签署、公布。在有的国家中国家元首可以否决议会通过的法案。税收法案一般由政府中的财政、税务主管部门拟订提出,或由议员及议会专门委员会提出。在实行两院制的国家中,法案必须由两院都审议通过后方可生效。一般认为,立法机关实行两院制可以防止立法的草率与武断,并缓和立法机关与行政机关的冲突。但另一种意见则认为,实行一院制可以提高立法的效率。

在英美法系国家,判例法是其法律体系的重要组成部分, 法官可以判例形式创制法律。

20世纪以来,特别是二战以后,世界各国出现了行政权强化、立法权弱化的趋势,行政机关的地位不断超乎立法机关之上,这种趋势已成为当代政治发展主流。主要表现在行政机关的立法提案权扩张,立法机关通过的主要不是议员或议会委员会提出的法案;授权立法(委任立法)在现代立法中比例愈益增多;行政的立法否决权不断增多等方面。

四、借鉴与启示

在借鉴西方市场经济发达国家税收立法、执法、司法及其分工的经验的时候,应当注意两个前提。第一,西方国家税收法治建设的理论基础与实践前提是分权制衡学说与三权分立体制;而我国的根本政治制度是人民代表大会制度,国家行政机关、审判机关、检察机关均由人民代表大会产生,对它负责, 受它监督,与三权分立体制具有根本区别。第二,以法的历史传统和法结构与法技术的特征为标准,西方各国可分为大陆法系和英美法系;我国在2000多年封建社会历史中形成了独具特色的中华法系,20世纪初中华法系解体,民国时期法律制度基本属于大陆法系,新中国成立后,形成了自己的法律制度体系,与大陆法系与英美法系都有本质差别。

在明确以上两个前提的同时,应当认识到,西方国家在税收法治建设方面的做法,是伴随着市场经济的发展过程而逐渐完善的,适应并促进了现代市场经济的发展,是人类文明的共同财富,我们应当结合自身实际情况加以借鉴。

(一)充实宪法中有关税收的内容并制定税收基本法

我国现行的1982年宪法规定,“中华人民共和国公民有依照法律纳税的义务。”这仅能说明公民的纳税义务要依据法律产生和履行,并未说明更重要的方面,即征税主体应依照法律的规定征税,因而该规定无法全面体现税收法定原则。所以应在宪法中直接明示税收法定原则,规定“国家依照法律征税。”在宪法规定公民纳税义务的同时,在公民基本权利的规定方面应更加明确,保障纳税人的合法权益。

一些国家对于税收基本问题在宪法中做出了明确规定, 但我国宪法具有集中性、原则性、概括性的特点,不可能将所有税收基本问题都规定进去。因此,有必要制定税收基本法, 规定我国税收制度、征管制度等,在整个税收法律体系中居于主导地位,决定国家全部税收立法、执法、司法活动,规范政府与纳税人、中央与地方的税收关系。当然,税收基本法的规定如果过于原则、概括,则无实际意义;但如对一些敏感问题,特别是中央与地方税收管理权限划分等问题作出明确规定,则要以整个经济、政治体制的改革为前提,在当前尚未取得共识的情况下,在短期内不可能顺利拟订草案并获通过,对此需有充分的思想准备。

(二)尽快完成税收正式立法

立法法(2000年)第八条规定:“下列事项只能制定法律:.. ....基本经济制度以及财政、税收、海关、金融和外贸的基本制度”,第九条规定:以上“事项尚未制定法律的,全国人民代表大会及其常务委员会有权作出决定,授权国务院可以根据实际需要,对其中的部分事项先制定行政法规。”2015年立法法第八条相关规定修改为:“下列事项只能制定法律:......税种的设立、税率的确定和税收征收管理等税收基本制度”,第十条增加了授权期限不得超过五年的规定。目前,我国只有企业所得税法、个人所得税法、车船税法和税收征管法是由全国人大或其常委会通过的,其他的大多数税法渊源是全国人大常委会授权国务院制定的条例。1985年全国人大授权国务院在经济体制改革和对外开放方面可以制定暂行规定或者条例的决定,成为国务院制定税收暂行条例的法律依据。由立法机关制订的法律和授权行政机关制订的条例,其立法层次、权威性和法律效力有所不同,特别是行政机关制订条例的立法过程缺乏经济社会主体的广泛参与。因此,授权制定税收条例数量不能过多,必须严格限制授权期限。

摘要：通过对国外税收立法及其权限划分的基本做法,特别是对税收基本问题的法律规定、税收立法机关及立法程序的比较,分析了在借鉴西方国家税收立法经验时应注意的前提,提出了落实税收法定原则,充实宪法中有关税收的内容并制定税收基本法、尽快完成税收正式立法的建议。

地方税收立法权 篇9

【关键词】立法法；地方立法权；立法权限；立法监督

《立法法》自2000年颁布实施后，终于迎来了首次修改。“立法权限划分的实质是利益、资源的分配（或者再分配）与责任的确定。参加立法权限划分的中央与地方各有关主体都可能自觉或者不自觉地受到利益机制的驱动而企盼分配到更多、更大、更理想的利益”。

本次修改唯一具有重大突破性的，是地方立法权的“扩容”。将地方性法规制定权（地方立法权）下放到所有设区的市，使其从现有的49个扩展到282个。这是对我国现行立法体制的一次重大调整，也是本次修改过程中最具宪制性意义的一项修改。立法权不仅直接表征民主，而且塑造了中央和地方关系主要框架。

一、合理分权，科学确定设区的市的立法权限

新《立法法》关于市级地方立法权的规定是有扩有收的。在扩大地方立法主体范围的同时，将“较大的市制定地方性法规限于城市建设、市容卫生、环境保护等城市管理方面的事项”。这实际上表明了国家对于地方立法主体扩张可能带来立法失范的担忧和预控。但是将设区的市地方性法规的立法权限限定在城市

1.地方立法权限不够科学合理。首先，地方性事务是否仅限于城市建设、市容卫生、环境保护等城市管理事务？《立法法》第64条规定地方性法规可以就属于地方性事务需要制定地方性法规的事项进行立法。《宪法》第99条规定地方各级人大可以审查和决定地方的经济建设、文化建设和公共事业建设计划，《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第8条和第44条有更具体的规定，都表明地方性事务并不局限于城市管理事务。而新《立法法》规定的较大的市的立法权限与宪法、地方人大组织法等法律的规定并不一致，显然过于狭窄。

其次，将设区的市（较大的市）的立法权限限定在城市管理方面，难以达到赋予设区的市以立法权所希望实现的目标。前文已述赋予设区的市地方立法权是考虑我国地区发展不平衡、满足地方因地制宜的需要，是推进地方治理现代化的需要，如果将设区的市立法权事项限定在环境、城管、市容卫生等事项上，那对于适应我国地方发展不平衡带来的治理制度的差异需求、推进改革、提高地方法治化水平、民主治理水平的意义有限，也不利于彰显地方立法的地方特色。

2.地方性事务的范围。有学者认为，在我国，至少以下发生在某一区域的事务应当属于地方性事务：

地方政权建设方面：地方人大及其常委会的工作条例、议事规则；地方行政机关自身建设方面的事项；地方性法规和地方政府规章的制定程序；地方人大对本级政府、法院和检察院的监督；农村、城镇基层政权建设和自治组织的建设。

文化、教育、司法和行政方面：治安管理，如禁毒、禁赌、禁卖淫嫖娼、旅馆、酒吧、学校、机关等娱乐场所和公共场所的秩序、音像制品管理、客运出租的治安禁止或限制燃放烟花爆竹、禁止或限制养狗、禁止或者限制公共场所吸烟；地方警察，如当地警察的巡查、报警受理和出警制度；劳改和劳教管理；防病、治病和医疗设施建设；文艺演出、科研项目管理、旅游、体育等。

二、对我国行政区划的影响

宪法第三十条对我国行政区划做出了规定，而市的具体形态更是呈现出多元状态。从地方立法权的角度来看，由于设区的市实际上和较大的市已无区别，只是由于所处地位和历史原因才导致不同的市之间在地方立法权上有所差别，因此本次立法法修改充分考虑了设区的市的地方立法需求。但既然如此，为何不能将地方立法权也扩展到所有县（县级市）。

“地方立法的本质属性在于地方的自治性，地方立法权源于并服务于地方自治权”，如果仅仅赋予设区的市以地方立法权，而将更加广大的不设区的市和县排除在外，无异于在立法体制上加剧了地方自治主体的不平等性。忽视不同治理主体之间对治理手段的平等需求，对于弥合地区间发展差距、促进不同地区间协调进步和区域均衡发展毫无疑问都是不利的。

作为国家结构形式重要内容的行政区划制度，在调整和完善的过程中，就必须考虑如何通过对具体制度的设计来实现宪法第三条的目的，使之既有利于消除城乡差异、地区差异、实现地区之间均衡发展，又能够充分调动地方的主动性和积极性。

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[4]苏晓云.建议加强对设区的市的立法指导【EB/OL】.中国人大网，（2014-08-31）[2014-09-10].http：//www.npc.gov.cn/npc/xinwen/2014-08/30/content_1876510.htm.

[5]李兵.关于划定具有地方立法权的“较大的市”的思考【J】.法学，2005，（9）：9.

[6]焦洪昌，马骁.地方立法权扩容与国家治理现代化【J】.中共中央党校学报，2014，18，5

地方税收立法权 篇10

党的十八大明确提出“全面推进依法治国”, 并把“推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”作为法治建设的基本要求。作为回应, 新修改的《立法法》在第一条增加了如下表述: “提高立法质量, 发挥立法的引领和推动作用, 全面推进依法治国。”科学立法是依法治国的前提和基础, 在此意义上, 立法已经成为整个国家治理的关键环节。地方立法作为法律体系中“承上启下”的要素, 不仅需要遵循科学立法的一般原则和程序, 还要充分结合地方实际, 考虑本区域经济和社会发展的特殊性。

根据我国宪法和修改前的《立法法》规定, 省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会根据本行政区域的具体情况和实际需要, 在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下, 可以制定地方性法规。较大的市的人民代表大会及其常务委员会根据本市的具体情况和实际需要, 在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下, 可以制定地方性法规。可见, 之前我国享有地方立法权的主体为一定级别的地方人大及其常委会。修改后的《立法法》在第72 条将地方立法主体扩大至所有设区的市和自治州, 享有地方立法权的市的数量由原来的49 个增加至284 个, 实现了“地方立法权的扩容”。

二、地方立法将产生的变化

设区的市地方立法权主要包括城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护三个方面。其权限范围看似狭窄, 实则囊括众多与居民切身相关的内容。如城乡建设与管理, 就涵盖了城乡规划、基础设施建设、市政管理等。随着我国社会经济发展, 地区发展出现了不少具有地域性的新情况、新问题, 需要因地制宜予以解决, 最重要的方式就是制定相关立法, 让管理有法可依。具体来说, 在立法法修改背景下, 地方立法将主要从以下几个方面发生改变:

( 一) 为城市管理提供法律依据

“城管”全称为“城市管理综合行政执法局”, 是我国社会治理中颇具特色的机构。城市管理职能分散导致的效率低下和重复执法、越权执法等弊端, 使得“城管”应运而生。《行政处罚法》在第16 条规定: “国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权, 但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”这一规定为城市管理综合行政执法提供了法律依据。

“城管”机制历经近20 年的发展, 伴随着诸多争议, 甚至成为了“暴力执法”的代言。主要原因在于立法层面对其规制不足, 法律法规并未赋予其有效的执法手段, 执法权限的划分、对执法的监督等不够明确。地方立法权下放后, 城管执法制度和环境将有很大改善。设区的市可以通过立法完善城市管理制度, 明确界定城管执法权限、明晰工作职责, 将城管执法工作标准化、规范化。除此之外, 城市交通、噪音污染、基础设施建设等一系列问题也将获得立法的规范和治理。

( 二) 为农村改革提供法律依据

党的十八届三中全会提出了要“健全城乡发展一体化体制机制建设”, 形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系。农村全面深化改革已初见成效, 但是仍然存在一些障碍。改革措施需要法律依据保驾护航, 才能顺利推进。在当前形势下, 农村社会治理、城乡公共服务、集体土地管理、构建新型农业体系等方面都需要地方立法予以规范和完善。

地方立法权的下放, 将发挥设区的市、自治州在农村改革中的引领和推动作用。按照深化改革的要求, 通过专门立法逐步解决农村公共服务、医疗保险、养老保险、义务教育、土地流转、乡镇机构改革、农村生态环境等突出问题。真正发挥地方立法改善民生的重要功能。

( 三) 加强环境保护立法

近年来, 环境保护越来越受到人们的重视, 然而无论是限塑令的提出还是各类专项治理活动, 都没有达到预期的效果, 归根结底是缺乏立法依据, 加之我国幅员辽阔, 不同地区面临的环境问题不尽相同, 亟需更加有针对性、地域性的地方立法。

新《立法法》对贯彻和落实《环境保护法》起到了推动作用, 地方人大在获得立法权后, 可以因地制宜制定相关地方性法规, 节约立法资源、提高立法效率, 对水源地开发与保护、非法捕捞、垃圾处理等突出问题做出明确规定, 为管理和执法部门提供法律依据, 让环境保护更具执行性和可操作性。让具有法律效力的制度取代一阵风式执法, 让环境保护成为常态。

( 四) 加强历史文化保护立法

我国是一个拥有悠久历史和灿烂文化的文明古国, 截止至2015 年7 月5 日, 我国世界遗产总数已达48 项。随着城市化的进程, 许多珍贵的文化遗产遭受到了不同程度的破坏。对历史文化进行保护也需要法律的支持, 近年来全国各地开始陆续出台相关条例, 《立法法》的修改, 为地方立法进一步明确历史文化保护范围、执法权限、保护措施等具体举措提供了制度支撑。让各个地区保留其历史特色、文化特色和民族、民俗特色, 还居民一个丰富的历史记忆。

三、完善地方立法的思考

( 一) 科学配置地方立法权限

随着地方立法权的下放, 有地方立法权的主体数量大幅增加, 对地方立法权限进行科学划分和合理配置是保证地方科学、规范立法的前提。下放地方立法权不仅仅是扩大地方权力, 而且也伴随着对地方立法权力的规范和限制, 其初衷是为了更接近基层群众, 使地方立法更加体现民意, 解决群众迫切需要解决的问题。科学配置地方立法权限就是要建立地方立法标准化、规范化制度, 坚决杜绝政府部门利用地方立法谋权争利的现象, 保证地方立法的良性发展。[1]

( 二) 加强专业化立法队伍建设

各个设区的市发展情况不同, 立法水平分布不均衡, 有一些地区缺乏立法经验, 可能会影响立法质量。张德江委员长在2013 年全国人大常委会立法工作会议上提出: “进一步重视立法工作队伍建设, 要按照政治坚定、业务精通、务实高效、作风过硬、勤政廉洁的要求努力打造一支门类齐全、结构合理、专业素质高的立法工作人才队伍。”要建立专门的立法队伍, 保证地方立法的专业化, 根据地域特征实现地方立法服务地方的功能。[2]

( 三) 批准生效保证地方立法质量

设区的市制定的地方性法规需要经过省、自治区人大常委会批准后才能生效实施, 这是保证地方立法质量的坚实基础。在审查时, 对于符合上位法律法规、法规内容适当合理的才予以批准生效; 对于违反上位法律法规、法规内容偏颇不公的地方性法规, 要坚决否决。

( 四) 拓宽公民参与立法途径

民众参与立法体现了立法的民主化, 有利于提高立法和政治决策的合理性, 在新《立法法》实施背景下, 公民可以通过多种途径参与立法。如涉及法律案专业性及可行性评价的问题应当召开论证会, 涉及利益关系重大调整的法律案应当举行听证会, 法律案与行政法规草案应当向社会公布并征求意见等。[3]

四、结论

《立法法》的修改为地方发展带来了福音, 赋予设区的市立法权为各地改革增添了一道安全阀。通过地方率先探索改革路径, 将激发出更多具有创新性的改革思路和举措, 也有利于成功经验在更大范围内推广。

摘要：2015年3月15日, 第十二届全国人民代表大会第三次会议做出了“关于修改《中华人民共和国立法法》 (下简称《立法法》) 的决定”, 对实行了15年的《立法法》进行了大范围修正。新《立法法》的出台是我国法治建设的重要举措, 为我国立法体制的完善提供了重要法律依据。在此背景下, 地方立法面临的工作格局也将产生重大变化。地方立法需要根据新的立法体制背景, 不断完善和创新, 作出积极应对。

关键词：立法法,地方立法权,地方性法规

参考文献

[1]朱力宇.地方立法的民主化与科学化问题研究-以北京市为主要例证[M].北京:中国人民大学出版社, 2011 (17) .

[2]汪全胜.立法效益研究-以当代中国立法为视角[M].北京:中国法制出版社, 2003 (56) .