行政主体

行政主体（精选12篇）

行政主体 篇1

现代法治政府之下,政府行政系统的责任越来越突出,责任政府的概念也成为行政法学解释相关问题的基本概念。在民主行政和责任行政的现代理论的指导下,行政主体对公民、社会、国家承担义务就自然而然地成了行政法治及行政法理论的核心问题,与之相对应,行政主体义务的基本范畴就成了近年来各国行政法学关注的热点问题。强化和完善行政主体义务是当代行政法治的基本格局与一大趋势,一个国家行政主体承担其法律和社会义务的程度和水平直接反映该国行政民主与文明水平。尽管如此,行政主体义务的法律地位在行政法学界却鲜有阐释。

一、行政主体和行政权

在我国传统行政法学理论中的行政主体的概念是,“依法享有国家行政职权,以自己名义实施行政管理活动,并独立承担由此产生的法律责任的组织”。[1]在总结行政主体的概念和特征时,学者们往往片面强调行政主体的权力性和命令性,而较少提到其义务性和责任性。笔者认为这样的定义不是对其一种理性定位,更有悖于现代民主行政的理论。现代国家大多肯定个人的主体性,简单地说,就是人作为一个主体所具有的自我意识、个人特殊性、独立人格和意志自由。个人在政治上应当被肯定为一个独立的主体。从根本上来讲,行政主体不可能是独立的权利主体,行政主体是政治活动中自然人的组合体,是自然人选择的一种管理组织形式。传统的行政主体理论只是表面上分析了行政主体,割裂了行政主体与个人的联系。现代行政主体的概念中应能看出两者的联系,从而便于社会主体积极认同行政主体。

行政主体是行使行政权的主体。那么,何谓行政权?就其性质而言,行政权是一种政治权力,是伴随着人类阶级社会的产生而普遍存在的。关保英教授对行政权的概念是,行政权是法律对其范围加以规定的国家管理职能,它以国家统治权为基础,以行政机关为主体,具有强烈的组织性能的一种权力。[2]行政权虽是一种公权力,但从权力渊源剖析,其源流在于私权,代表的是一种集合意志和私权的让渡。为了维持正常的社会秩序,更是为了保障每一公民的私权,产生了公共的、强制性的公共意志,即行政权。这样产生的行政主体依托行政权所控制的资源归根结底是人民群众创造的,离开了人们的社会存在、社会活动、社会关系及人们所创造的公共资源,就不可能有行政主体,不可能有国家。总之,私权是公权的基础和母体,私权组成公权的目的在于维护私权。自行政权出现开始就是为维护私权而存在,从这意义上讲,行政主体应是义务主体,而非权利主体。它的产生和存在都是为了私权,如果说行政权是鱼,那么私权即个人权利就是水。

现在是民主行政的时代,行政权已经渗透到社会事务各个方面,人们需要国家为他们做更多的事情,完善的福利制度、司法制度、金融制度都与个人生活有着密切的关系又都离不开国家行政权,行政权与公民的利益关系密切。因此,行政权合法化、行政活动科学化、行政主体义务的完善等理所当然地成为了当今行政法学研究的主流。

行政权对于行政相对人来说,是一种义务,即服从行政权的义务。同理,相对人的权利对于行政主体来讲是义务,即保障的义务。行政相对人是在行政法律关系中与行政主体相对应的另一主体,指参与行政法律关系,对行政主体享有权利或承担义务的公民、法人、或其它组织。[3]行政主体与行政相对人同处一行政法律关系之中,享受各自的权利,履行其义务。正如卢梭所言:“个人放弃一部分权利,而他所获得的乃是社会的自由以及对于他所享有的一切东西的所有权,国家权力的合法性根植于社会的契约,每个人都有参加决定社会一切事物的权利。”[4]因此,行政活动应当处于一种义务状态。

二、行政权运行中的行政主体的义务性

在我国,由于种种历史原因和现实原因,长时间以来行政权的运行方向是自上而下的,即其方向是从行政主体到社会个体的方向,是一种“命令———服从”,“权力———义务”的单向模式,缺乏社会个体和行政主体的互动。

但是,无论是从法理学的角度看,或者是从存在的时间来看,还是从所掌握的信息量来看,社会个体都优先于行政主体。理想的运作应该是以自下而上为主、以自上而下为辅的模式,具体来讲,在行政决策上自下而上,执行上自上而下。相对人是行政决策的最终接受者,因此行政主体在决策时,负有从社会个体中收集信息的义务。行政权运用得当,可以促进社会的发展;运用不当,则会成为侵犯人民权利的专制工具。

权力具有膨胀的属性,行政权也无例外。行政权力的行使应当是有限的,它受法律的限制,受相对人权利的限制,还要受其他权力的限制,不受控制的行政权很容易被少数人用来损害公共利益和他人利益以满足个人的私利。当然,法律是一个有效的办法之一。但笔者认为市民社会,作为一个独立于权力体系的一种软力量,能更有效地规制和监督行政权力。行政权力的义务性在于其作为一种公权力捍卫社会的正义和平等。当私权利转化为公权力时,私权随即处于一种不利地位,公权就有可能以其优势来设计和选择对权力使用者有利的原则。在这种情况下,实现正义的方式就是给行政主体加以义务主体的框架,使行政服务于公众并接受公众的监督。

一国行政主体的义务趋向,也就是相对人的权利趋向。作为义务主体的行政主体不应该干涉权利的实现,权利不必经过行政机关而获得和实现。如果说介入,也是在法律范围内的介入,无法律明文规定的行政权力介入私权,行政主体不得干涉私权利的实现。行政权与相对人权利之间的界限应服从以下原则:凡法律未授权的领域,行政机关不享有行政权;凡法律未禁止的领域,为相对人行使权利的领域。

行政主体最重要的义务之一是公开信息的义务,即行政相对人的知情权。从今年5月12日的四川汶川地震发生以来,政府即刻向社会公布最新的数据和情况及受理捐款的数目,以便群众了解和监督政府。在赈灾中我们看到了我国政府的高度的责任性和服务性。此外,从中我们也看出了中国社会中市民社会的崛起:自愿献血、踊跃捐款、组团深入灾区等。这一

近20年来国内关于前苏联农业集体化的研究综述

连小刚

(苏州科技学院人文学院,江苏苏州

前苏联的农业集体化运动在前苏联历史上占有非常重要的地位,对前苏联政治、经济和社会的发展产生了重大影响,同时也是国内学者比较关注的一个问题。从上世纪80年代后期以来,我国学者对这一问题的研究比较深入,出现了较多学术成果,在国内有重大影响的几部前苏联通史类专著中都有对农业集体化的深刻阐述,相关论文还有30多篇,本文拟就20年来国内学界对这一问题的探讨做一综述,以利于下一步的研究。

一、“农业集体化”与“全盘集体化”概念及内涵的辨析

“农业集体化”和“全盘集体化”是两个不同的概念,具有不同的涵义,一些学者对此进行了辨析。

叶书宗指出:“在前苏联,把以个体所有制为基础的小农户联合成以农业劳动组合为基本形式的大农庄的过程,叫做集体化,联合起来的农庄叫做集体农庄;全盘集体化指农民不是一批一批地,而是整村、整乡、整区、甚至整个专区地加入集体农庄。”(1)

朱昭华认为“农业集体化”包括前苏联农业集体化全过程,早在苏维埃政权建立后的土地改革中,苏俄就搞过集体农庄和国营农场,而1929—1937年的农业全盘集体化运动只是前者的一个组成部分,具有独特的运动方式。(2)

闻一认为:“全盘集体化运动”是一场以消灭富农为主线的,用行政命令变革生产关系的,全面的“集体农庄化”运动。农村和农民大规模卷入集体农庄的现象被称做“全盘集体化”(1929年夏天起,1932年结束),实质是要按“工业化”的方法和途径来改造和重建农业。(3)

吴恩远阐述了两个概念的关系,指出“农业集体化”包括前苏联农业集体化全过程,它最早可追溯到十月革命初期,也就是在1918年建立的第一批集体农庄。“农业全盘集体化”是前苏联整个农业集体化运动的一个组成部分。两者既有区别又有联系。(4)

王春良通过回顾恩格斯和列宁关于农业合作化的理论,指出斯大林领导的农业集体化运动违背了他们的理论,其理论和实践忽视了客观经济规律,导致前苏联农业生产的严重破坏与长期滞后。(5)

有学者进一步指出:联共(布)十五大关于农村工作的基本精神是加快农业集体化步伐。“集体化”不是集体农庄化,而是坚持列宁的合作化计划,加快农村的社会主义改造步伐;发展农村各种形式的互助合作事业,经过流通领域和生产过程的联合,再逐步过渡到生产资料所有制的联合。(6)

二、农业集体化运动的缘起及农业集体化理论

关于农业集体化运动的背景、原因及农业集体化的理论,学者们从不同的角度对此进行了论述。

闻一认为粮食产量的不足和商品粮的严重短缺使斯大林所倡导的“工业化”面临危机,但联共(布)十五大基本上没有涉及农业的“集体化”问题,而1928年4月粮食采购危机消除后,斯大林显然有了农业集体化的思想。(7)

王家福通过考察前苏联经济、社会及党内状况,指出经济社会自愿力量将更加有效规制行政权,并推动社会主义和谐社会的建设与健康发展。

问题是农业集体化运动的基础性因素,社会不够稳定是启动性因素,党内斗争是突然性因素,并认为尽管斯大林政策付出了沉重的代价,但在客观上顺应了当时世界形势的严重挑战,以后在实际上捍卫了无产阶级专政的伟大国家。(8)

章前明以斯大林对社会主义的错误认识为切入点,指出斯大林的错误主要在于混同了生产资料国有化和社会化之间的区别、把社会主义的实现简单地归结为只是改变原有生产关系、认为生产资料集中在国家手中是保证“按劳分配”和集体农庄生产高速增长的唯一办法等方面。(9)他还通过剖析1928年初前苏联粮食收购危机的直接原因,指出把粮食收购危机作为前苏联必须立即开展大规模农业集体化的证明的观点是不正确的,他认为斯大林关于农业集体化的问题的理论实际上是建立在对粮食收购危机的错误理解和分析基础上的。(10)

叶书宗分析了斯大林实施农业集体化政策的出发点,即为了使粮食收购工作有比较稳固的基础,必须展开农庄和国营农场的建设,+,-并指出从1928年开始,斯大林提出了一些新的关于农业集体化的理论:否定商品经济,否定市场流转作为联结工农联盟的纽带,而把重工业作为社会主义建设新时期联结工农联盟的纽带,把重工业作为改造农民的杠杆;把从振兴农业开始建设社会主义变为从建设重工业开始建设社会主义经济,把尽可能多地生产商品粮作为农民在社会主义建设新时期的中心任务。同时认为这一理论从宏观上来说有一定的合理性,但从微观上来说却有很大的片面性。+.-

邢广程提出斯大林实行全盘农业集体化的原因是克服粮食危机,指出1929年是大转变的一年,斯大林认为只要实行全盘农业集体化就可以解决农业问题和粮食问题,农业机械化是前苏联赶上先进的资本主义国家的必要条件。+/-

三、农业集体化中的富农

消灭富农是农业集体化运动中的一个重要内容,许多学者对这个问题进行了论述。

戴隆斌认为在前苏联上世纪20年代末、30年代初进行的全盘集体化运动中,富农被认为是“集体农庄运动的死敌”而被消灭,这场消灭富农运动的扩大化造成了十分严重的后果。富农作为一个阶级被消灭是与斯大林的整个社会主义观念和阶级斗争尖锐化的理论联系在一起的。+0-

李丙清、马秀红通过对前苏联在向社会主义过渡进程中消灭富农的原因、方式和实施结果的考察,指出前苏联消灭富农经济存在时间上过早、方式上过激等弊端,并由此得出启示:必须按照生产力的发展要求来推动农村生产关系的变革;必须正确区分和处理社会主义的各种矛盾;必须按照客观的经济规律对待和改造富农经济。+1-而唐士润认为:实现土地法令过程中已经消灭了富农,新经济政策时期没有形成新的富农阶级。+2-梁其林通过分析农业集体化时期的农业生产和富农政策的演变,指出集体农庄制度具有一定的生命力,但也存在严重的问题。+3-

谭继军和冯佩成分别从“特殊移民”的角度探讨了前苏联

摘要：研究行政主体有重要的意义,本文从行政权的渊源出发,认为行政主体应首先是义务主体。随着社会经济文化的不断发展和市民社会的渗透,我们的行政权应该受到来自法律和社会的双重监督,以服务行政为本位。“私权本位”是当今世界一大潮流,为了维护私权,突出行政主体义务本位的实体性是非常有必要的。

关键词：行政主体,行政权,义务主体,市民社会

参考文献

[1]王连昌.行政法学.北京:中国政法大学出版社,2002.

[2]关保英.行政法与行政诉讼法.北京:中国政法大学出版社,2004.

[3]方世荣.论行政相对人.北京:中国政法大学出版社,2005.

[4][法]卢梭.社会契约论.北京:商务印书馆,1996.

行政主体 篇2

行政主体作为法律名词的出现，最早要追溯到八十年代末。它一经提出，即便引起了法学家们热烈的讨论。到上世纪90年代中期，该理论研究已成为行政法学研究行政组织的主流。对行政主体的探讨在很大程度上取代了对行政组织法的全面研究。行政主体作为一个法学概念出现之前,我国行政法学界一直沿用行政学中的“行政机关”来指称以自己名义实施国家行政管理,并承担相应行政责任的管理组织。但这一概念不能穷尽所反映的对象客体,不能区别行政机关的民事主体和行政主体的双重地位,也不能反映它本身在行政法中的特殊身份。因此寻找一个新的、能对行政诉讼中法律责任的承担者予以抽象概括的概念十分的必要。九十年代，我国在行政主体研究上形成了独特的行政主体理论，但随着中国社会结构的变迁、社会主体多元化发展，现有的行政主体理论已显现出诸多弊端，甚至阻碍了司法实践的发展。在现代公共行政改革的冲击和行政主体多元化的大趋势下,我国目前的行政主体理论受到了实证主义极大的挑战。为了回应这一冲击,顺应这一趋势,必然要求重新确立行政主体的内涵,扩大我国行政主体的外延。因此，重新确立行政主体的界定标准成为行政法学理论研究的当务之急。

一、当前我国行政主体理论面临的挑战

“行政主体”是一个法学术语。关于行政主体概念,我国行政法学界基本上已达成共识,即行政主体是指享有国家行政权力,能以自己的名义从事行政管理活动,并能独立地承担由此所产生的法律责任的组织。由此，我们可以归纳出现在理论界对于行政主体的界定标准。首先，行政主体必须是一种组织,而不是个人；行政主体必须是享有国家行政权力、实施行政活动的组织；行政主体必须是能以自己的名义实施行政活动的组织；行政主体必须是能够独立承担法律责任的组织。以上的四点标准就是对于行政主体内涵的确认，也是对行政主体范围的界定。由此看出,此界标准定决定了只有行政机关和法律、法规授权组织才可能作为行政主体而存在，受行政法规调整。但随着社会市场经济的不断发展和我国政治体制改革的进一步深化,我国这一沿用多年的行政主体范围也存在需要重新界定的问题。首先让我们看个案例。

刘某和罗某是成都某高校外国语学院2003级英语本科班学生。2004年5月9日晚,刘某和罗某在教室里拥抱、接吻,被学校的监控设备录了下来。2004年5月20日,学校依据该校《大学学生违纪处分规定》第13条第3款“发生非法性行为者,给予开除学籍处分”之规定,勒令两人退学,两人当学期的期末考试也被

取消。2004年8月17日,刘某和罗某在律师的陪同下,向成都市武侯区法院递交了一纸诉状,将母校告上法庭。2004年9月16日,两名学生向法院递交了“学校暂停执行勒令退学处分”的申请。2004年10月21日,成都市武侯区法院下达了“中止执行勒令退学处分”的裁定书,两名大学生搬回学校,一边上课,一边等待法院恢复审理。同年12月6日,成都市武侯区法院开庭,原、被告双方律师就是否应当受理此案件展开了激烈的争辩。法院最后对上述案件进行审查后认为,该起诉不符合行政诉讼法规定的受理条件,并对上述案件做出了不予受理的裁定,同时将裁定书送达了起诉人。类似的事件还有“田永诉北京科技大学案”及“刘燕文诉北京大学案”等。这个案件涉及的就是行政主体范围的界定问题。在此案件中，着重体现以下几个问题。学校是否具有行政主体资格？学校开除刘某和田某的行为性质如何界定？是否是具体行政行为？学校的这种处分行为是否受行政法调整？

众所周知，我国行政法调整的是行政主体和行政相对人的关系，如果行政主体实施的具体行政行为侵害了行政相对人的合法权益，那么，行政相对人可以提起行政复议或行政诉讼来维护自己的合法利益。而代表政府形象的行政主体，在社会分工中扮演着管理者的角色,民众相对地处于被管理的地位。这种管理与被管理的关系主要源于国家赋予行政主体的行政权。作为一项国家权力,具有强制性、支配性和执行性,这种公权力使得行政相对人处于一种弱势的地位。为了达到公权力和私权利二者之间的平衡，行政法的出现使得公权力的行使受到了限制。这不但保护了公民的合法权利，也体现了法律正义性的价值。在我国,目前公认的行政主体是行政机关与法律、法规授权组织。其具体可以分为以下几种:①国务院;②国务院组成部门;③国务院直属机构;④经国务院授权的办事机构;⑤国务院部委管理的国家局;⑥地方各级人民政府;⑦地方各级人民政府的职能部门;⑧经法律、法规授权的派出机关和派出机构;⑨经法律、法规授权的行政机关内部机构、议事协调机构和临时机构;⑩经法律、法规授权的其他组织,如经授权的行政性公司、企事业单位、社会团体、群众性组织等。从此案看，争议最大的焦点就是主体适格问题。也就是说，学校到底能不能作为行政主体来接受行政诉讼。从上面列举的行政主体上来看，学校并不在其中。我国的行政主体行主要是指政机关及法律、法规授权组织。学校作为一种国家的事业单位，它在性质上属于公法人，虽然在行使管理职权上具有公共性，但这种公权力并不是来源于法律法规的授权，所以传统理论普遍认为这种公共组织应该排除在行政主体之外。

在此案中，由于学校没有行政主体资格，那么它所行使的行为也就不是具体行政行为，当然也就不能受行政法调整了。所以，法院驳回了原告的起诉比较符合法律依据。但法院的判决虽然符合合法性原则，但却不符合合理性原则。学校作为一种公法人，具有一定的公权力。当学校履行公共管理职能时，必然会对学生产生影响。学生在这种公权力下会处于一种被管理的地位。在这种弱势地位下，学生没有讨价还价的余地。如果学校对学生的这种自上而下的行为不被认为是行政行为的话，那么这种行为将无法定性，因为从行为性质和调整对象上看，这种行为也不能认定为民事行为和刑事行为。所以，这种公法人则会出现权力的真空。其次，学校作为一种提供公共服务的组织，它管理的事项涉及的是社会的公共利益。宪法规定，每个公民都有受教育权，学生在学校受教育就是享受这种公共利益的体现。如果学校仅仅因为学生的一些错误，就根据《大学学生违纪处分规定》剥夺宪法所赋予的受教育权，从法律效力上来讲是说不通的，因为宪法效力高于一切。

在实生活中,有很多类似于以上那样的案例。拥有行政权组织未被列入行政主体中,他们往往因为不具有行政主体的身份而无法被列为行政诉讼的被告,从而致使众多的被这些组织侵犯的公民、法人和其他组织得不到公法的救济。他们与上述第⑩所界定的行政主体的区别就是他们的授权不是很明显 ,但实际上这些不为法律所约束的“公法人”却越来越对人们的日常生活产生重要的影响。随着我国行政理念由管理行政向服务行政的转变,特别是自2001年我国加入世界贸易组织以来,出现了更多的以非国家机关或法律法规授权组织身份出现的公法人和其他组织。众多的原本由行政机关行使的权力被赋予了从事特定公共事务的组织,即上述的公法人,或者是由原来国家机关或国家机构转变而来的行业协会。这些在传统认识上不属于行政机关、不具有行政职权的组织实际上担当了行政机关的角色。这些组织与人们的日常生活联系颇为紧密,因此它们对人们的影响也是非常的普遍。与此同时，公共权力的分散化和多样化,引发了行政主体的多元化和社会化。实践中那些具有公共职能的非政府公共组织,以各自的方式实现着市民社会的公共管理行。当国家权力向社会转移已成为现代的总体趋势下，行政法学界开始呼吁，重新确认行政主体界定标准，扩大行政主体外延,将社会公共组织纳入行政法的调整对象,赋予这些承担公共管理职能的非政府公共组织以行政主体的资格。

二、我国对西方国家行政主体理论的借鉴

在西方国家，普遍存在的行政主体制度,是一种以行政分权、地方自治为核心,以法律规范、法院救济为保障的行政组织法律制度。我国目前还没有形成系统的行政主体制度，早在八十年代末引入行政主体概念主要是为了解决行政诉讼的被告问题。尽管二者的目的并不相同，但西方国家行政主体概念的根基十分牢靠，其适应社会变化的能力也非常强，这些都值得我们借鉴。首先,咱们先来看一下大陆法系的典型代表国家———法国与德国。在法国,行政主体是作为行政分权技术出现的。法国行政法学家将行政主体定义为“享有实施行政职务的权力,并负担由于实施行政职务而产生的权利、义务和责任的主体”。[4]在德国,行政主体是指在行政法上享有权利、承担义务,具有统治权并可设置机关以便行使、借此实现行政任务的组织。日本的行政法学者们则将行政主体界定为行政权的归属者。以上国家对行政主体的界定基本上是依照“行政职能”、“行政职权”。我们再来看一下英美法系的代表国家———英国与美国。在英国,没有行政主体的概念,但却存在行政主体制度,因为英国长期以来实行行政分权,而行政主体制度则是行政分权的法律技术。英国的行政主体有三类:国家、地方政府和公法人。美国的行政主体有四类:联邦、各州、地方政府和公法人。两国行政主体的范围与法国比较类似。但无论是大陆法系的法国、德国日本，还是英美法的美国、英国，它们共同的界定行政主体的标准学说都是行为标准说，这与我国的主体标准学说有着很大的不同。这些国家还有一类重要的行政主体,即公法人,并且它在行政主体中占有相当的比重,而我国行政主体中所欠缺的就是此类公法人。正是由于此类行政主体的缺,才致使类似本文开头的案例接二连三地出现。

三、我国行政主体内涵的重新界定标准

要摆脱我国行政主体理论面临的现实困境,有些学者提出对我国行政主体理论进行重构,以对行政主体理论进行改造与完善。主流观点有二:有学者认为借鉴西方的行政主体制度,在我国建立以行政分权为核心的行政主体制度;也有学者认为应在借鉴法、德、日等国家界定行政主体概念的基础上,重新界定我国行政主体的内涵。笔者同意第二种观点，因为第二种观点比较适合我国国情。我国是一个中央集权的政治体制国家，建立完全以行政分权为核心的行政主体制度与我国目前的政治制度不符。虽然我国现在正处于体制改革和社会转型时期，但行政分权的行政主体制度涉及中央与地方的关系，也涉及管理方式和管理理念的转变，实施起来也会有很大的困难和障碍。从中央集权直接到行政分权大跨度的转

变也会使社会结构不稳定，产生一些负面的效果。通过借鉴法、德、日等国家界定行政主体概念的经验来丰富和界定行政主体的内涵,扩大行政主体的范围,完善行政主体理论,是比较适合我国国情和现实需要的。

20世纪70年代末80年代初,为了提高行政效率，减少政府开支，世界各国兴起了一场公共行政改革运动。各国政府普遍把部分行政职能开始像社会转移，从而促成了非政府公共组织的兴起,呈现出公共权力的多样化和行政主体的多元化趋势。这种简政放权的路径结果导致了国家行政的范围缩小,社会公共行政的范围扩大。所以,自现代公共行政改革以来,国家行政已不能涵盖所有的公共行政,社会公共行政应运而生。姜明安教授指出:“国家行政属于公共行政,但公共行政并不属于国家行政,公共行政除了国家行政外,还包括其他非国家的公共组织的行政,如公共社团、律师协会等的行政以及公共企业事业单位(国有企业、公立学校等)的行政。”[2]虽然我国现有的行政主体理论还在以职权性与授权性的划分为界定标准，但从近几年人民法院审理行政案件的实践来看,我国行政法领域也开始逐步涉及社会组织进行的公共行政。而我国这种公共行政改革和社会行政理论的增加,为以“行政管理职能和行政权”为标准界定行政主体提供了现实背景。

重新界定后的我国行政主体,指依法享有行政管理职能和行政权,能以自己名义实施公共行政, 并对行为后果承担法律责任的组织。行政主体新的内涵应该有新的理解。这里的行政权力不仅包括传统的国家行政权力,还包括社会公共行政层面的行政权力。根据这个新的界定标准,行政主体的范围应该包括行政机关、被授权的组织和其他社会公权力组织。这种“行政管理职能和行政权”新的界定标准将会扩大行政主体的范围, 明确各类组织的行政主体地位及其公法上的责任,为受行政主体侵犯的行政相对人提供合法救济[5]。所以，行政法学应该加大对新增的从事社会公共行政的行政主体类型的研究,以反映行政主体多元化的趋势。

结论

如前所述,现阶段非政府组织行使公共权力的范围越来越广泛,也越来越频繁。这种社会的公共行政与政府机关的行政并没有本质上的区别,而仅仅是管理主体的不同而已。它们都是行使公共权力对公共事务进行的管理行为,它们都会对社会成员的权利带来影响。既然社会公权力组织的公共管理行为必然会影响到

论我国行政解释主体及方法 篇3

关键词：行政解释；法律解释；解释方法

王泽鉴先生指出：“凡法律均须解释，盖法律用语多取诸日常生活，须加阐明；不确定之法律概念，须加具体化；法规之冲突，更须加以调和。”行政解释是指享有法定行政解释权的特定国家行政机关，依法对行政法规、部门规章和地方性规章所作出的，在解释主体的行政管辖范围内，具有普遍性行政约束力的阐释和说明。

一、行政解释的主体

中国包括行政解释在内的法定解释，并非指与个案相关的对法的内容的说明、选择以及确定适用规范的推理过程；作为一种制度设置的结果，行政解释被赋予了一定范围内的普遍效力。行政解释权只有特定的行政机关方能行使。行政管理的范围广泛，行政法规和规章的解释需求，往往与行政机关主管的具体业务联系密切，与行政机关熟悉的专业技术事项有关，对于大量的专业技术问题，行政机关在这方面的能力，无疑要比其它国家机关具有优势，由具备专业知识和技能的行政机关享有解释权，更为妥当；作为法定解释之一的行政解释，被视为抽象行政行为，鉴于行政解释的特殊性，国家不应当也不可能将解释权力授予一切行政机关，行政解释主体的过度多元化和泛化，将无法保证解释权得到正当、合理、谨慎的行使，而将解释权授予特定的较高级别的行政机关，既可以解决解释的需要，又可以最大限度地避免级别较低的地方行政机关通过解释来“法外造法”，避免解释损害行政法制的权威性和统一性。

二、行政解释的方法

1.学界对解释方法的通说

在西方，学者在讨论法律解释方法时往往把注意力集中在司法领域。司法与行政都具有适用法律的特点，所以，司法解释方法与行政解释方法具有类似性和共通性。

普通法系法官在判词中讨论成文法法律解释问题时常用文理解释、黄金规则和论理解释三种方法，三种方法常被交替使用。文理解释即按成文法条文的字面意义解释。黄金规则是对文理解释的一种修正，指当依法条字面含义所作的解释会产生极其不合理、令人难以接受的情况时，法院可采用变通方法，避免完全依字面含义为基础作解释。论理解释又称目的解释，指在解释成文法条文时，解释者应以成文法的立法目的为指导，不必拘泥条文的字面含义去解释条文，甚至可以通过解释来填补或修正立法缺陷及漏洞。支持这种解释的理由很多，其中E.博登海默作了较好说明：一个通情达理的立法者会意识到，他所立之法肯定有不足之处。成文规则也不可能如此完美无缺能够囊括立法政策的所有情形并排除不该隶属的情形。再者，我们也不能假定由通情达理的人组成的立法机关会坚持不准他人纠正其小错误和不当之处，否则立法机关自己将不断忙于修改微不足道的错误，这事实上也不切合实际。

大陆法系发达国家的法律解释方法都以成文法为解释的出发点，以注重法律原义为基础，解释者也享有相当的自由裁量权。由于尊重立法机关及其法律的传统，大陆法系法学的法律解释方法主要有文法解释、逻辑解释、历史解释和少数情况下的目的解释。文法解释是从文字、语法角度分析确认法律规范的应有含义的方法。这是大陆法系法律解释遵循的基本原则。为避免荒谬结果或态意选择，法官可运用逻辑解释和历史解释。逻辑解释是按逻辑要求，把法律作为一个整体看待，并从整体上对法律规范进行含义阐释。历史解释则是运用立法过程的参考资料来帮助确认法律规范的字面含义的解释方法。目的解释以法律目的为标准来确立法律规范的具体含义的解释方法。此方法可能导致法律字面含义与解释结论的背离，所以使用范围有限，否则会有篡夺立法权嫌疑。事实上，由于制定法在法律渊源上的绝对重要地位，制定法的解释技术很大程度上已成为大陆法系制度中一门艺术，就像普通法制度中处理判例法的方式一种。理论上的法律解释方法种类繁多，按照梁慧星的概括和总结，共有文义解释、论理解释、比较法解释和社会学解释四种方法。其中，论理解释又包括体系解释、法意解释、扩张解释、限缩解释、当然解释、目的解释和合宪性解释七种。

2.行政解释特殊规则

在实践中，面对一个需要解释的法律规范，需要协调各种解释方法。王泽鉴认为，法律解释是一个以法律目的为主导的思维过程，每一种解释方法各具功能，但亦有限制。每种解释方法之份量不同，但需相互补充，共同协力，始能获致合理之解释结果，于个案中妥当调和当事人利益，贯彻正义之理念。各种解释方法间虽无固定不变的位阶关系，但也并非完全随解释者任选。梁慧星教授在对种种解释方法进行分析之后，进一步提出了具有相当操作性的解释规则。这些规则虽说是民法解释学中的解释次序规则，但从价值论角度看，对行政解释的次序同样有重要参考价值。针对行政法自身的特点和法律解释应有的内在次序性，我认为应遵守如下解释规则：

（1）文法解释是一切行政解释的基础。如果文法解释存在多义，则应进一步求助其他解释方法。

（2）体系解释是文法解释之后必须首先运用的解释。由于文法解释受语境影响较大，所以为确定多义的行政法律规范内涵必须将法律文本作为一个整体来理解、把握和解释，以便维护法律体系、法律规范和法律概念的一致性。

（3）法意解释和目的解释是体系解释之后的解释选择方法。法意解释是指探求立法者或准立法者于制定（行政）法律时所作的价值判断及其所欲实现的目的，以推知立法者的意思。在追求立法目的的层次上，这种解释又是一种目的解释，因为法意解释是借助立法史及立法过程中相关资料，如草案说明、审议记录等寻求立法意图的方法。

（4）上述方法仍不能奏效时，比较解释和社会学解释可以成为解释方法。比较解释是指参考其它部门法相关规定或外国立法判例学说阐述行政法律规范的含义的解释方法。社会学解释是指运用社会学方法，着重社会效果和目的，对行政法律规范在文义、目的可能的范围内进行意义解释的方法。

（5）上述所有解释方法的运用必须经受依法行政原则、合宪性、在文义可能范围内、符合立法目的检验，任何有违上述要求的法律解释方法的运用都将导致法律解释的违法。

参考文献：

[1]陈金钊著：《法律解释的哲理》，山东人民出版社1999年版

[2][德]沃尔夫、巴霍夫：《行政法》（第三卷），高家伟译，商务印书馆2007年版

[3][德]齐佩里乌斯：《法学方法论》，金振豹，中国政法大学出版社2008年版

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略论我国高校的行政主体地位 篇4

所谓行政主体是指依法享有行政职权, 能够以自己的名义进行行政管理活动, 做出影响行政相对人权利义务的行为, 并独立承担由此产生的法律后果的行政组织和其他社会组织。具体包括行政机关和法律法规授权的组织。其中后者包括事业单位、企业单位、行政机构、社会团体、基层群众自治性组织, 主要特征为:1.是非国家机关组织2.由法律、法规授权而成以自己名义行使行政职权进行管理活动3.独立承担相应的法律后果。从中我们不难发现, 我国高校在日常教学管理过程中符合行政授权主体的特征, 相对于学生而言, 无论从实然状态还是应然状态上看, 都应当处于行政主体地位。

一、从法律、法规的规定中看出高校的行政主体地位

首先, 从《宪法》赋予公民的受教育权上可以得出高校具备行政主体身份这一结论。《宪法》第46条第1款规定:“中华人民共和国公民有受教育的权利和义务。”这不仅说明国家以法律的形式为教育领域规定了一定的要求, 更体现了国家对教育活动的干预和管理。《宪法》中规定的受教育权既是公民的基本权利也是公民的基本义务, 最终体现的是国家和公民之间的权利义务关系。公民要行使这一权利, 国家就有义务为其提供合理教育制度、教育设施等义务;与此相对, 当公民在履行受教育义务时, 国家就存在着教育的权力。由于这种权力是国家通过相关法律、法规的规定而非通过契约形式由高校和学生合意形成, 因此作为高等教育具体实施者的高校实际上掌握着教育权力, 应处于行政主体地位。

其次, 从法律、法规对高校自身职能的规定上可以看出高等学校具备行政主体地位。《中华人民共和国教育法》第五条规定:教育必须为社会主义现代化建设服务, 必须与生产劳动相结合, 培养德、智、体等方面全面发展的社会主义事业的建设者和接班人。这一法条规定了我国的教育宗旨, 即培养德、智、体等方面全方位发展的社会主义接班人。由此可知, 高校最重要的职能就是为国家和社会保存和培养高级人才, 其目的是以国家利益为本位, 具备教育公共职能, 那么它理所应当受以国家或者社会利益为本位的公法的调整。况且高校在实现这一使命的过程中往往意味着经济上的巨大投入与极微小的回报, 很明显这种职能是以追求个人利益最大化为出发点的市场机制所无法实现的, 高校职能的实现需要国家的帮助和干涉, 所以高校相对于学生在日常的教学管理中应当处于行政主体地位。

最后, 从高校享有的某些法律、法规授权的权利性质来看, 其相对于学生处于行政主体的地位。《教育法》第28条规定:“学校及其他机构行使下列权利: (1) 按照章程自主管理; (2) 组织实施教育教学活动; (3) 招收学生或其他教育者; (4) 对受教育者进行学籍管理, 实施奖励或者处分……”《中华人民共和国学委条例暂行实施办法》第3条、第6条、第8条规定高等学校有学位授予权等。这些授权相对于国家而言是高校享有的权利, 相对于学生而言却是掌握在高校手里的实实在在的权力。在这里我认为有必要对权利和权力从本质上加以区分。所谓权利是指规定或者隐含于法律规范之中、实现于法律关系之中的主体以相对自由的作为或者不作为方式获得利益的一种手段;权力则是“专为对社会民众或其他主体的权利进行协调和确认之力”。由此可见权利强调主体应得的利益, 而权力则强调对于主体应得利益的分配和保障, 具有单方性、强制性。所以根据法律、法规高校所享有的上述职权对于学生而言应该是教育权力而非教育权利, 因为其性质符合确定力、约束力、执行力等行政权力的特征。这样权力的拥有使得高校不可能与学生处于平等的法律地位, 而应该处于行政主体地位。举个最简单的例子, 高校有权对学生进行奖励或者处分, 但有谁听说过学生有权奖励或者处分学校呢。

二、高校经费来源决定了高校的行政主体地位

根据《高等教育法》第24~29条, 第60~65条的规定, 高校的设立者是国家和政府。其经费主要来源是国家的财政拨款, 而且需要各级人民政府对此经费进行管理, 在财政预算中进行单独列支。那么根据经济学关于谁投资谁就有权管理的观点, 政府应该有权管理高等教育事务, 高校则是政府实现教育权这一行政权力的具体施行机构, 所以其相对于高校学生而言应该处于行政主体地位。

高等学校实行教育收费制度后, 许多学者认为高等学校和学生之间应该存在的是民事教育契约法律关系, 二者在法律地位上平等。但是首先我们要明确并非缴了学费就可以上学, 高校在招生过程中必须按照国家教育部门的统一规划和要求进行, 如果说此时高校和学生间处于平等的民事主体地位, 不但有违民法中的意思自治原则也与实际情况不符。其次, 取得入学资格的学生所缴之费用与其消耗的教育资源的费用并不完全对等, 这仅是高等教育成本的有限补偿。1996年, 教育部下发的《高等教育收费管理暂行办法》规定:学费按照生均培养成本的一定比例收取。生均培养成本包括公务、设备维修、业务、教职工福利等六项, 学费不得超出这六项费用之和的25%。这种教育投入的严重的不对等也就使得学生不可能与高等学校站在同一高度。

三、司法实践确认了高校具备行政主体身份

近年来, 随着一系列与大学行政主体地位有关的案件的审判完毕, 法官们凭借自己的法律知识、理性和良知合理的运用和解释了法律的规定, 以审判的形式实际支持了高校具备行政主体资格这一观点。

首先, 让我们聚焦田永诉北京科技大学这一轰动案例的判决。在判决书中, 法院明确指出了高等学校的行政主体地位, 并且被《最高人民法院公报》予以选登, 内容如下“在我国目前情况下, 某些事业单位、社会团体, 虽然不具有行政机关的资格, 但是法律赋予它行使一定行政管理职权。这些单位、团体与管理相对人之间不存在平等的民事关系, 而是特殊的行政管理关系……”这实际上也就表明最高人民法院对该案的认可和支持, 从而在司法层面对高校的行政主体地位予以确定。然后, 再让我们看看另外一起有深远意义的学生起诉学校的案件———刘文燕诉北京大学案。在一审判决书中, 法院认为:“根据我国法律规定, 高等学校对受教育者有进行学籍管理等权力……北京大学作为国家批准成立的高等院校, 在法律、法规授权的情况下, 负有代表国家对受教育者办法相应的学业证书的权力, 北京大学在依法行使这一法律授权时, 其做出的单方面管理行为, 属于《中华人民共和国行政诉讼法》规定的可以提起行政诉讼的具体行政行为。”根据《中华人民共和国行政诉讼法》的规定只有行政机关和法律法规授权的组织做出的具体行政行为才具有行政诉讼的可诉性, 所以根据本案的判决我们不难得出这样的结论:高校具备行政主体资格, 相对学生而言, 在行使一定的法律法规授予的权利时, 处于行政主体地位。

诚然我国并非判例法系国家, 先例、上级法院的判例对审判并不具有法律效力, 但我们不难看出在法官们心中高等学校的行政主体地位是确定的, 甚至我们可以更大胆的对策这个确定是普遍存在于司法界的共识。

终上所述, 无论是从法律制度层面还是从高校的经费来源层面亦或是从司法实践的确定层面, 我们均可得出这样的结论:高等学校在与学生发生的法律关系中必然会处于行政主体地位。文章写到这里已然接近尾声, 我想有必要表明一下本文之目的。在依法治国, 建立社会主义法治国家的今天旧的法律、法规已不能完全适应时代发展的需要, 许多新的法律、法规尚待出台, 教育领域的状况尤其如此。我们在这里探讨高等学校的行政主体地位, 目的绝不仅仅是要做一个理论探究, 更重要的是希望通过论证高校的行政主体地位从而为健全教育法律、法规表达我们的呼声。希望通过这点呼声, 能够使得学生、高校、司法工作者乃至相关法律、法规的创制者认识到明确高校行政主体地位的重要性, 进而加以明确。然而法律、法规的健全从观念的形成到制度的建立再到现实的施行都任重而道远, 这就要求我们从理论和实践层面更进一步的关注和研究。

摘要：明确我国高等学校在与学生之间的法律关系中处于何种法律地位是解决二者间纠纷和矛盾的前提及基础, 《中华人民共和国教育法》 (以下简称教育法) 和《中华人民共和国高等教育法》 (以下简称高等教育法) 等诸部法律法规均将高等学校定位于事业单位法人。但对于高校行政主体身份却没有相应的法律法规加以界定, 这样就导致高校的法律地位性质不准确, 对学生的管理权力来源不明确, 进而给高校和学生间矛盾的合理、高效解决带来巨大的麻烦。本文从法律法规的规定、高校经费来源和司法实践的确认三方面进行论证, 从而得出我国高校相对于学生必然具备行政主体地位这一观点。

关键词：高等学校,行政主体,法律关系

参考文献

[1]杜睿智, 齐建辉, 张芸.行政法学.南开大学出版社, 2008年版.

[2]张文显.法理学.高等教育出版社, 2003年版.

[3]漆多俊.论权力.法学研究, 2001年第一期.

[4]石旭斋, 李胜利.高等教育法律关系透析.吉林大学出版社, 2007年版.

浅议审计行为行政救济主体 篇5

关键词：审计 行政救济 主体

一、审计行政救济申请主体

从审计法第四十八条的规定判断，审计行政救济的申请主体为“被审计单位”，而行政复议法、行政复议法实施条例规定

公民、法人或者其他组织认为行政机关具体行政行为侵犯其合法权益或与具体行政行为有利害关系即可提出行政复议申请，行政诉讼法规定公民、法人和其他组织认为行政机关具体行政行为侵犯其人身权、财产权就可提出诉讼。工作实践表明，行政复议或行政诉讼的启动取决于行政相对人，审计机关无法左右。行政相对人认为其权益受到侵犯就有权向受理机关提出申请，只要符合受案条件，受理机关无权不受理。

而审计法将行政救济申请主体局限于被审计单位显然排除了非被审计单位的其他利害关系人，不符合行政救济工作实际。最典型的是投资审计，被审计单位是建设单位（业主单位），但审计的结果无论审增还是审减又直接关系施工单位的利益，作为与建设单位是平等的合同关系的施工单位，当然有权以“与审计具体行政行为有利害关系”为由提出行政救济。此外，因其不是被审计单位，其救济途径选择恰恰不受财政收支或财务收支的约束，而且根据修订后的审计法立法精神，取消了复议前置，其亦可根据需要采取复议或直接诉讼的救济方式。所以，即便是财政收支审计所涉及的利害关系人其救济途径也不局限于政府裁决。

不过，笔者认为，应正确界定利害关系人的范围，将其限于直接利害关系人。还以投资审计为例，如施工单位对工程进行了分包，审计结果也许还会影响到承包方利益，再如因审计机关审减金额较大，施工单位拖欠了民工工资，上述承包方、民工显然已属间接利害关系人，其权益救济的基础只能是相应的承包合同或劳动合同，而不能申请审计行政救济。

二、审计行政救济受理主体

审计法对不属于行政序列的人大、政协、司法机关、党团组织如何申请政府裁决未予明确，这也反映了我国“行政型审计”的尴尬。

行政主体 篇6

关键词：行政；公益诉讼；原告资格；公共利益

中图分类号：D925 文献标识码：A 文章编号：1671-864X（2014）08-0071-02

前言

近年来公民在捍卫公共权益的抗争中，诉权受到了合围式限制，法院言之凿凿的不予受理将许多公益诉讼关在了大门之外，给行政公益诉讼套上了无形枷锁。我们要打开这样的脖颈之锁，必须规制行政公益诉讼中确认原告的主体资格的相关配套制度，规制好原告资格的层级与适用效力，发挥行政公益诉讼社会引导的法律效果。行政公益诉讼是维系公众共同利益的诉讼形式，是公民民事权利的扩展，在国家法制进程中举足轻重的作用日益凸显，关系国家法治和谐的程度，关系行政政府公信力的提升，关系公民公共利益的维护。

一、行政公益诉讼原告主体资格的现实意义与法理基础

行政公益诉讼是指与行政违法行为无直接利害关系的公民、社会组织或其他社会团体，以及特定的国家机关向法院请求的保护公共权益的行为，并由法院依据现行法律法规对被诉行政行为进行审查并予以审判的诉讼活动。在诉讼过程中，对原告资格的确认是这项制度的核心所在，关系诉权实施的本质与公共权益的保护。

1.行政公益诉讼原告主体资格确认的现实意义。

社会经济的发展要求上层法律建筑体系不断完善，与民众生活息息相关的环境气候污染、不合理的土地开发征用、国有资产流失、政府在采购、公共工程等领域中违法招标，违法审批无效工程、偷工减料生产豆腐渣工程以及社会政治权利的不公正行使等问题不断涌现。行政权力的膨胀与司法机关的违法行政会侵害民众公共权利，法院在处理行政诉讼裁判的过程中如果严格限制公民的单一起诉主体资格，则是有悖于私法私权利的保护和公法诉讼保护的目的，并且也过分捆绑了法院的行政违法行为审查能力，与现行的行政法原则是相悖的。

在在保证社会秩序平稳健康的发展方面法律发挥了重要的作用。原告资格的准确定位在行政公益诉讼中是一道重要的障碍；它直接关系到原告资格的建立和行政公益诉讼活动的顺利进行，具有重要的基础性作用。所以说行政公益诉讼资格的确定即与维护公共权力的客观需求相一致，又与行政诉讼制度的最终目的相吻合。

2.行政公益诉讼原告资格确认的法理基础。

行政诉讼权原告资格是由当时的公民管理国家一种诉讼权利，由公民授权给国家来对国家事务进行管理而发源来的。所以说国家就是在受到国民的委托为基础的原则下形成的一种即代为管理又对公共事务进行协调的综合性机关。国家的重要义务就是对公共利益进行强有力的保护，如果保护不力或者没有尽到保护的义务将会面临司法的裁判。在通过宪法的视角之下我们可以清晰地看到这种制度的基础是建立在赋予行政诉公益诉讼主体机关原告资格的基础上进行的；在某种程度上公民的诉权也就受到了法律强有力的保护。民众在维护共同权利的过程中会“物色”不同的原告人员向国家具体的行政部门要求行使行政诉权，归结为一点，行政公益诉讼原告资格的确认依托的是诉权理论和公共利益保护。

二、我国行政公益诉讼原告资格确认制度缺失的原因分析

（一）在法律运行过程中行政公益诉讼制度的缺失。

法律的运行是一个从创制、实施到实现的过程。它主要包括四个环节即法律的制定环节也就是所谓的立法过程、法律的适用环节也就是所谓的司法过程、法律的执行环节也就是所谓的执法过程、法律的遵守环节等等。我们先从立法环节说起，在我国最高院出台的《关于执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释》就着重的提出了对当时任行政诉讼权利加强保护的内容。比如把以前的“相对人原告资格论”修改成了目前的“利害关系人原告资格论”这样加大了对当时权利的保护，加强了对行政机关的监督，突破了以前行政诉讼原告是个范围狭窄的局面。但因为我国立法理念与体制的障碍，行政公益诉讼制度至今也未确立起来。我国对行政公益诉讼的原告的主体资格并没较大的实质性进展到目前还仍然的停留在利害关系的角度，另外在与行政公益诉讼原告主体资格的范围确定方面还没有出台相关的配套制度。其次，在司法环节，法官审理行政案件往往以不属于受案范围驳回当事人的诉讼请求，当事人试图通过司法途径维护公共权益的道路被堵塞，无法实现司法的公正与程序诉权平等。再次，在执法环节中，民众公益诉讼常常会引发政治敏感因素，用高代价换取的执行结果往往是得不偿失。最后，守法环节，没有发挥涉案公益诉讼引导航向价值。例如，2006年河北省邯郸市发生了一起典型的铁路噪音致梅花鹿死亡，状告铁路部获60余万的行政诉讼案件，当时在全国引起强烈反响，但是法律的社会意义和引导作用仍旧没有发挥太大作用，行政公益诉讼原告资格制度仍然没有确立。

（二）行政公益诉讼中原告资格缺乏等级适用的界定。

由于我国的特殊国情在涉及行政公益诉讼的主体、具体诉由以及受案范围方面呈现出广泛性的特点。我国的行政公益诉讼中虽然对原告资格界定为“利害关系人”的角度，但是并未细化利害关系人包含的主体范围，以及各主体之间的高低层次。这样存在于特定领域中的多元化行政公益诉讼主体会出现错位，甚至引发滥诉，浪费国家的司法资源。 因此，建立严格的原告资格适用等级制度是推进行政公益诉讼的支点，会对健全行政公益诉讼原告资格的确认起到事半功倍的作用。

三、域外行政公益诉讼原告资格确认的制度借鉴

在前面我们已经明确过在行政公益诉讼中其核心的重要内容就是对行政公益诉讼的原告资格进行确认。（1）以美国为代表的直接相对人具有原告资格。美国行政公益诉讼具有私人检察总长的特色，其原告资格包括检察总长、通过法律授权的公民、团体或其他组织，三种主体具有与政府在行政职权的作为中捭阖的资格。在英国的公益行政诉讼中呈现出利用公法的名义来对私权进行保护的特点。它们的检察总长有权利对一切破坏公共利益的违法行为进行阻止，另外还可以根据自身的职权内容对有可能给公共利益造成损害的行政行为进行必要的司法审查，但是在进行到行政诉讼的启动阶段时则要做主动退出诉讼程序的意愿表示。（2）德国为确立了行政诉讼的公益代表人制度，将权力借用给联邦、地方级、州级的检察官，赋予他们作为诉讼代表人参加本地行政诉讼的资格，且在诉讼程序中可以根据实际情况对这些作为公益代表人适时调整。（3）日本为了维持社会司法资源平衡的重要措施，拓展了司法审查的范围、扩大对行政诉讼原告资格的解释含义，赋予了公益享有人作为行政公益诉讼原告的资格。日本的行政公益诉讼原告资格更为全面拥有即利害关系当事人诉讼、检察机关控告诉讼、特定机关团体诉讼和人数众多的民众诉讼。

纵观西方行政法治发展的进程，行政公益诉讼原告资格确认历程主要经过三个阶段：直接行政相对人具有原告诉讼资格阶段、利害关系人具有原告诉讼资格阶段、公益权利享有人作为原告行使诉权阶段。域外大部分国家都会对原告主体资格都是在本国法治土壤上做严格慎重的规定，以促进行政诉讼公益制度的更好发展，更好保护公共权益。

四、完善我国行政公益诉讼原告资格确认制度的建议

（一）健全法律运行中行政诉公益诉讼相关制度。

1.明确行政公益诉讼的受案范围。

行政公益诉讼纠纷产生的原因主要是行政机关违反行政职能损害社会公共利益造成的。行政公益诉讼的特定受案范围的确定是行政诉讼法的首要任务，从而避免滥诉和法院不受理两种矛盾：第一，行政机关有悖于行政法赋予的职能责任，做出了损害民众公共利益的行政行为应该进入诉讼范畴；第二，行政相对方为不确定的多数人，借鉴域外国家的诉讼代表人制度，将此类案件纳入到行政公益诉讼的范畴；第三，为保护行政诉权的社会价值和效率价值，可以考虑将涉及噪音环境环境保护、土地合理开发征用、民生工程纠纷等比较敏感重要的案件类型作为诉讼领域的几类案件。

2.明晰行政公益诉讼案件的举证责任

在原则上，行政公益诉讼案件应该采用举证责任部分倒置的原则。在我国目前的行政环境下，行政机关是比较强势的相对方，作为行政公益诉讼案件的原告主体的公民个人、法人或社团组织，在证据掌握上处于弱势不利地位，原则性的取证责任分配会导致权责的倾斜。

在行政公益诉讼中应该明晰如果原告主体收集证据有困难时，可以申请法院依据职权积极配合取证的义务。

3.建立警戒滥诉行为的机制。

为防止因拓展原告主体资格出现的滥诉行为，具体是建立联名保证制度，由诉讼代表人出具保证书，缴纳一定数额的保证金，在诉讼结束后法院予以退还；因行政公益诉讼是为了公共团体整体利益，诉讼标的额一般比较大，在诉讼费用上应该予以适当优惠；给予胜诉原告一定的精神或物质奖励，鼓励原告对于政府行政机关行为违法行为的监督，促使行政机关依法行政、文明行政。

（二）明确界定行政公益诉讼原告资格的等级适用规定。

在以诉权的基本理论基础为框架的前提下，再结合目前我国的行政司法现状经过细致研究。我们把能够涉及到公共利益的行政诉讼原告资格分为包括社会团体、公民和检察机关享有公共利益代表人的原告资格。

1.公民享有行政公益诉讼的原告资格。

行政机关的违法行政行为所侵害的公共利益是与公民个人“私益”相对的，公共利益是私权利的集合，但是整体原则方面是侵犯的众多公民个人的整体利益，公民是行政公益案件中最为具体的承受者。在此方面个人观点认为公民是具有行政公益诉讼的绝对原告资格的。通过《中华人民共和国宪法》第41条我们可以看出公民是有对国家的事务享有监督权的，那么当然具有绝对的原告资格。所以说公民享有行政公益诉讼的原告资格这是宪法赋予公民的基本诉权，必须应当保障。

2.社会团体享有行政公益诉讼原的原告资格。

社会团体这个词我们可以理解为它是一些共同特征的人组合起来的一种组织，他们拥有共同的目的与利益。组织的成立主要起到对其内部成员的利益和社会的公益事宜进行维护，对政府的具体活动进行监督的作用。它具有较强的专业性和社会影响力，不容小觑。笔者认为，可以在行政公益诉讼制度确立的同时，在单行法中赋予社团单位的公益诉讼资格，一方面社团因其特殊性，具有知识上的完备性，在诉讼中发挥专业特长；一方面社团对国家行政行为的监督具有影响性，起到一定的社会引导作用，能够更好维护本行业的公共权益。因此，社团组织应可以确立为行政公益诉讼原告主体资格，且应该处于主体地位。

3.赋予检察机关公诉人行政公益诉讼的原告资格。

检察院是我国法律明确指令的具有监督权力的监督机关，可以按照相关程序法的规定对违法规则的行政行为提出抗诉。笔者认为，检察院的审查功能往往是一种事后的法律救济，具有一定的局限性。在特定的行政案件中，检察机关具有可以与法院匹敌的公权力，作为公众利益的代言人向违法行政机关责难，这种职权行为是内在性质决定的，从而起到事前预防 “过滤网”和事后监督“围栏”的作用。

笔者建议，作为行政公益诉讼原告资格应该具有梯度和层次；第一层次应该是具有优势地位的社会团体，发挥专业知识和社会引导功能；第二层次是公民个人，这是体现公民诉权的保障措施；第三层次是，在特定案件中的检察机关的原告资格，体现震慑性与监督能力。在行政公益诉讼原告资格方面，要具有开放性的拓展思维和发展的眼光，严密拓展原告资格的适用外延，符合行政立法目的和精神。

结语

行政公益诉讼原告资格的确认是行政公益诉讼制度的首要条件，完善的行政诉讼法相关配套措施能够维护好公民的公共利益，能够平衡各方权利下的有限司法资源。虽然我国行政诉讼法中还未确定行政公益诉讼制度，但是新修订的《民事诉讼法》已经燃起星星之火，行政公益诉讼原告资格确认制度的也将指日可待。

参考文献：

[1]李靓；我国行政公益诉讼原告资格问题探究：《湖北经济学院学报（人文社会科学版）》2011年第07期。

[2]李复兴；浅论行政公益诉讼原告主体资格；《法制与社会》2010年第30期。

行政主体 篇7

为了规范行政机关订立行政合同的行为, 维护公共利益, 实现对行政相对人合法权益的保护, 我国新的行政诉讼法已经明确规定行政相对人在行政合同未被履行等情形时的司法救济, 相关的司法解释中更是明确规定了行政合同的概念、类型、时效、管辖等。但是因为行政机关固有的行政优益权在行政诉讼法中没有明确规定, 其行使前提条件、时间、范围等也未得到明确阐释, 因此就可能存在被行政机关滥用或者不用的情况, 而在现实中此类问题也的确出现了不少。行政优益权一旦被滥用, 就有可能侵犯行政相对人的合法利益, 而行政优益权在应行使却未被行使时, 公共利益就有可能被损害。另外我国行政诉讼法及其相关司法解释只是规定了行政相对人在行政合同未被履行等情形时的诉讼救济, 没有规定相应的非诉救济途径, 这样可能使行政相对人的救济渠道过窄, 对其不利, 因此在立法上来说是不完善的。正因为存在以上问题, 所以就有必要对其进行研究, 以期能完善该项行政特权的相关立法, 促进行政合同在更广领域的应用。

一、行政合同中行政主体优益权概述

行政合同中行政主体优益权是指基于行政法律法规规定或者行政合同中具体条款的约定, 为了实现行政管理目标、维护公共利益, 行政主体单方享有的, 不经行政相对人同意就可以行使的行政特权。其特征变现为以下几个方面:在权力享有的主体上是只能由行政主体单方享有而行政相对人不能享有, 在权力来源上看行政合同中行政主体优益权来自行政法律法规的规定或行政合同具体条款的约定, 在权力设立的目的看是为了实现行政管理目标、维护公共利益, 在权力的性质上看行政合同中行政主体优益权是行政主体不经行政相对人同意就可以行使的行政特权。

行政合同中行政主体优益权的内容主要有:第一, 行政合同的发起权及选择权, 这主要是指行政合同中只有行政主体才具有发出要约的权力和选择符合行政合同要求的行政相对人的权力, 另外, 行政主体还有权力选择合同的订立方式、标准以及具体内容等, 这也是从其维护公共利益的职能方面考虑的。第二, 行政合同履行的指导监督权, 这是指当在行政合同履行过程中出现了令行政相对人无法应对的突发状况时, 行政主体可以指导行政相对人如何应对, 而在行政合同的订立及履行的整个过程中, 行政主体都应该发挥其监督作用, 督促相对人忠实履行合同, 从而实现行政合同的订立目的。第三, 行政合同的单方变更权和单方解除权, 这是指在行政合同的实际履行过程中, 行政主体可以根据实际情况的变化对行政合同做出不同的处分。当实际情况决定了调整行政合同的部分条款就可以维护公共利益时, 行政主体可以不经合同相对方同意对合同内容做出变更, 当实际情况决定了行政合同已经不能继续履行时, 行政主体可以单方解除该合同而不用经过合同相对方的同意。第四, 对行政合同相对方的制裁权, 这是指当行政相对人不积极履行合同时, 行政主体应该督促其继续履行, 如果其仍不配合时, 行政主体就可以对其进行相应程度的制裁。

二、我国现行关于行政合同中行政主体优益权的法律规范存在的问题

第一, 没有系统完善的法律规范来规定、限制行政合同中行政主体优益权。我国目前规范行政合同的法律法规还比较少, 不成体系。规定行政主体优益权的法律主要是一些部门法或者单行条例, 如《中华人民共和国城市房地产管理办法》、《计划生育管理条例》、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》、《协议出让国有土地使用权最低价确定办法》等, 而不是系统完善的法律规范, 这就导致产生了以下很多问题:第一, 由于这些分散的法律法规往往因为某些原因而导致它们从不同方面出发, 内容不同, 基本原则不同, 彼此之间没有统一的立法精神来指导, 从而使它们在规定行政主体优益权时各自为政, 有时互相冲突。第二, 由于这些法律法规中缺乏对行政主体滥用或不用其行政优益权的制裁性规定, 导致现实中行政机关经常不作为或乱作为, 致使公共利益得不到维护, 合同相对人的利益也被侵害, 与订立行政合同的目的完全背离。第三, 缺乏对合同相对人合法利益被侵害时的补偿机制。在行政合同履行过程中, 因为行政机关行使其行政主体优益权而对合同相对人的合法利益造成侵害时, 理应给予合理、及时的补偿, 填补相对人的损害。但是由于缺少此类规定, 导致合同相对人在合同签订、履行过程中有所顾忌, 不能充分发挥其市场灵活性, 这对维护公共利益也是不利的。通过分析以上关于行政主体优益权的现行法律法规的现状可以看出, 我国现在急需补充完善行政主体优益权的限制性规定和对合同相对人的补偿机制, 使各项法律法规系统连贯起来, 避免彼此掣肘, 损害法律的尊严。

第二, 缺乏限制行政合同中行政主体优益权的行使的程序性规定。我国现行法律法规缺乏对行政主体优益权的限制性规定, 这不仅包括缺少行使行政主体优益权的时间、条件、范围等具体规定, 也缺乏限制其行使的程序性规定。这些程序包括通知、协商、听证、说明理由等。这些程序可以有效控制行政主体行使其优益权, 从而真正使行政主体优益权被用来维护公共利益。

第三, 因行政合同中行政主体优益权发生纠纷时的救济制度不健全。这主要体现在两个方面。首先缺乏相应的非诉讼解决机制。现在我国解决因为行政主体优益权的行使而产生的纠纷时, 主要通过行政复议和行政诉讼两种方式。但是, 行政复议是行政机关的上一级机关或同级的政府进行, 行政复议的过程很容易让合同相对人误认为争议并未得到公正的解决。而行政诉讼应是解决此类纠纷的最后一种方式, 却不一定是最佳方式。其次, 行政诉讼只能由合同相对人提起, 而行政主体只能作为行政诉讼的被告进入诉讼之中。行政主体不能提起行政诉讼, 不能运用诉讼方式解决在行政合同中出现的问题, 就有可能滥用行政主体优益权强制合同相对人做出不利于相对人的事情, 这样的话其实对合同相对人是更为不利的。因此, 我国行政诉讼法应该赋予行政主体同样提起行政诉讼的权利, 从而更好的解决合同履行过程中出现的问题, 避免激化矛盾, 保护公共利益。

三、我国关于行政合同中行政主体优益权的立法完善

第一, 明确规定行政合同中行政主体优益权的各项内容。鉴于目前我国在行政诉讼法中已经出现了契约字样, 而在其相关司法解释中也已经明确给出了行政契约的字样, 因此没有必要再专门制定行政合同法, 避免立法资源的重复和浪费。另外我国行政法学界已经对行政合同的行政性大致达成统一理解, 也就不能再将其纳入合同法的调节范围之中。所以本文认为在行政法中设专章来规定行政合同及其相关内容, 并将行政主体的行政优益权具体化是比较合适的。如果在行政法中设专章来规范行政合同, 需要规定的内容很多, 如行政合同的定义、内容、订立原则等, 结合本文主要论述的对行政合同中行政主体优益权的控制, 还应包括将行政主体的优益权具体化, 如行政主体优益权的内涵、行使原则、行使程序、法律后果等, 考虑到对合同相对人的权利的保护, 在该专章中还应明确规定合同相对人在行政合同中享有的权利。只有规定的内容全面具体, 才能真正发挥其规范行政合同的作用, 保护公共利益和个人利益, 实现两者的平衡。

第二, 健全行使行政主体优益权的各项程序性制度。笔者认为现在迫切需要健全以下几个程序性制度。首先是公开制度, 是指在行政合同签订和履行过程中, 行政主体应该将有关行政合同的各种事项公之于众, 使合同相对人及其他相关的人知晓。在行政合同签订时, 行政机关应该将行政合同要求合同相对人的条件、行政合同的大体内容等告知所有潜在的合同相对人, 从而使其有可能选择最有能力履行行政合同的相对人, 实现公共利益的最大化。在行政合同履行过程中, 发生了行政主体必须行使行政优益权的情况时, 行政主体应将此情况及其将要采取的措施及时公开, 使合同相对人有时间采取应对措施, 将损害降到最低。其次是不单方接触合同当事人制度是指在行政合同签订之前, 行政主体不能单方接触任何一个符合行政合同要求的潜在合同相对人, 以免受其不合理的影响, 与不符合条件的当事人签订行政合同, 损害公共利益。另外, 不单方接触合同当事人制度还能使所有潜在合同相对人处于平等的竞争地位, 有利于维护社会的公平正义。回避制度是指当发生了法定情形时, 行政机关的某些工作人员不能参与行使行政主体优益权。回避制度包括行政机关工作人员自我回避和合同相对人申请回避。此处的法定回避情形应主要有且不限于以下几种:行政机关工作人员与行政合同的具体内容有利害关系的;作为行政主体的具体工作人员与行政合同某一潜在相对人有利害关系的;等等。不单方接触合同当事人制度和回避制度都能保障行政主体优益权的行使能够公正、公平, 确保为维护公共利益服务。第三是行政主体在行使其行政优益权时应该将相关事项告知合同相对人, 并与其协商其他解决办法, 实在没有别的方式处理出现的新情况时才可以行使单方解除权等行政优益权, 并且行政主体在行使其行政优益权时应该听取合同相对人的陈述, 当其意见合理时应该予以采纳。

第三, 健全因行使行政主体优益权而产生的纠纷的解决方式。这主要包括两个方面的内容。首先要在行政诉讼法中增加非诉解决方式来化解因为行政主体优益权而产生的争议, 这主要是指协商和仲裁。协商是指行政主体与合同相对人通过非正式的谈判对话来消解因为行使行政主体优益权而产生的纠纷, 在和谐分氛围里找到双方都能接受的解决方法。仲裁是指行政主体和合同相对人合意将行政合同中的纠纷交由专门的仲裁机构进行仲裁的方式。现在我国仲裁法规定仲裁的范围只能是“平等主体的公民、法人和其他组织之间发生的合同纠纷”, 但是鉴于行政合同的行政性与和同性的双重属性, 行政合同也应该纳入仲裁范围之中。其次是赋予行政主体提起行政诉讼的权利, 为了保护行政相对人的合法权益, 真正实现行政合同的目的, 应该赋予行政主体相应的诉权。这样, 在行政合同的签订及履行过程中发生纠纷时, 行政主体可以在行使行政优益权和提起行政诉讼两条途径中选择, 可以在一定程度上缓解双方的紧张关系, 从容地解决矛盾, 从而切实维护公共利益, 保护合同相对人的合法权益。

行政合同制度发源于西欧国家, 进入二十世纪才引入我国。由于其灵活性和高效率的特点而被行政机关加以采用。近年来随着社会发展, 行政合同这一制度被用于越来越多的行政领域。该制度在发挥其促进行政管理、保护公共利益作用的同时, 也带来了不少问题。为了规范行政机关与行政相对人签订行政合同的行为, 切实维护公共利益和行政相对人的合法权益, 我国立法机关也修改了《行政诉讼法》, 在正式的法律规范中加入了行政契约这一术语, 并对其救济举措加以规定。这在一定程度上可以明确行政机关的权限, 规范其权力行使, 也有助于今后行政合同制度的设计和发展。我们应该继续寻求完善行政主体在行使其行政优益权的立法建议, 以期行政合同在我国的现代化建设中发挥更大的作用。

参考文献

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[2]余凌云.行政契约论[M].北京:中国人民大学出版社, 2006.

[3]余凌云.行政自由裁量论[M].北京:中国人民公安大学出版社, 2005.

[4]杨解君.中国行政合同的理论与实践探索[M].北京:法律出版社, 2009.

[5]应松年.行政法[M].北京:北京大学出版社, 2010.

行政主体 篇8

一、我国高校的行政法律地位的定位分析

高校的法律地位, 主要是指高校在法律上享有的权利能力、行为能力及责任能力[1]。此处的“法律”一词, 应从广义上理解, 包括宪法、民法、刑法等各类法律以及行政法规、地方性法规等在内的一切规范性法律文件。由此可见, 高校作为一个特殊的法律主体, 在不同的法律关系中具有不同的地位。高校首先具有民事关系中的法人地位, 《中华人民共和国高等教育法》第十三条对高校的法律地位做了如下规定:“高等学校自批准设立之日起取得法人资格。”“高等学校在民事活动中依法享有民事权利, 承担民事责任。”

高校除了具有民事法律地位外, 还具有行政法律关系中的行政主体资格。行政主体是依法享有国家行政职权, 代表国家独立进行管理并独立参加行政诉讼的组织。在实践中, 除了行政机关能作为行政主体外, 大量的法律、法规授权的组织也可以成为行政主体。一般认为, 作为行政主体必须具备一定的法律资格要件和组织要件, 这些要件包括:第一, 行政主体必须是依法享有行政职权、不以营利为目的的事业单位、社会团体和群众组织;第二, 行政主体必须是能以自己的名义实施行政活动的组织, 应具有法人资格;第三, 行政主体必须具有法律、法规的明确授权, 是能够独立承担行政责任的组织[2]。根据上述分析, 高校毋庸置疑可成为法律、法规授权的行政主体。

我们还可以从《教育法》、《高等教育法》、《教师法》、《中华人民共和国学位条例》、《普通高等学校毕业生就业工作暂行规定》、《研究生学籍管理规定》、《普通高等学校学生管理规定》、《普通高等学校招生管理处罚暂行规定》等法律、法规中找到高校行政管理的权力的法律依据。如根据法律规定, 高等学校对受教育者有进行学籍管理、奖励、处分等权力, 有代表国家对受教育者颁发相应的学业证书、学位证书的职责, 显然, 这些行为都属于法律、法规授权的组织行使行政职权的行为。此外, 从这些行为的单方意志性、强制性以及行为对相对方的约束力和权利、义务的巨大影响力来看, 这些行为也都具有行政权力的性质[3]。

公民受教育权的可诉性也决定了高校理应具有适当的行政法律地位。1995年9月1日起施行的《教育法》第42条规定, “受教育者享有下列权利: (一) ……对学校给予的处分不服向有关部门提出申诉, 对学校、教师侵犯其人身权、财产权等合法权益, 提出申诉或者依法提起诉讼……”。由此可见, 受教育权作为公民的合法权益具有可诉性。另外, 《中华人民共和国行政诉讼法》第十一条最后一款规定, “认为行政机关侵犯其他人身权、财产权的, 除前款规定外, 人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件”。虽然有学者指出“在中国法律语境中, 尤其是受宪法关于权利分类的影响, 人身权、财产权并未被看作公民权利的统称, 而只是与政治权利、受教育权利、享受社会保障权利等等并列的两种权利。依此理解, 受教育权不属于人身权、财产权范畴, 通常认为不在受案范围之列”[4], 但笔者认为, 受教育权作为宪法规定的、公民享有的合法权益, 是法律规定可以提起诉讼予以救济的权利。在实践中, 类似的案例也不是少数, 例如广为教育界熟知的“田永案”、“刘燕文案”等, 何况“自然的正义和法律的正义不同。自然的正义是强者比弱者应得到更多的利益, 而法律的正义是一种约定, 是为了维护弱者的利益”[5]。在司法实践中, 当某一法条含义不够明确, 在进行解释或者适用时, 通行的做法一般是向易受到伤害的弱势一方倾斜。由此可以理解, 公民受教育权受到侵害时是可以作为行政案件提起行政诉讼的。综上所述, 高校在行政法律关系中具有行政主体的地位是不容置疑的。然而, 在行政法上, 相关法律并没有对高等学校的行政主体地位进行明确界定。

二、明确我国高校行政主体地位的必要性分析

现实的发展表明, 合理并明确界定高校的行政法律地位和身份必要性日益明显。

(一) 高校被诉的司法实践遭遇的困境, 迫切需要高校行政主体身份的明确

关于高校被诉司法实践中存在的困境, 十多年前的“田永案”和“刘燕文案”都是明显的例证。1998年, 北京海淀区人民法院在受理田永案时, 就面临着“被告是否适格”的难题。该院最后借助“法律、法规授权的组织”确立了北京科技大学的被告资格, 并以“行政机关侵犯其他人身权、财产权”为由受案[6]。此前, 刘燕文在1997年因“北京大学认为其博士论文不合格, 拒绝颁发博士学位证书、毕业证书”曾向法院起诉过, 但法院以“尚无法律条文”为由不予受理, 1999年7月, 他受田永诉北京科技大学案胜诉的鼓舞第二次起诉, 海淀区法院才以行政诉讼纠纷立案。在该案的判决中, 海淀区法院对北京大学作为被告的地位是这样论述的:“高等学校作为公共教育机构虽然不是法律意义上的行政机关, 但其对受教育者进行颁发学生证书与学位证书的权力是国家授予的……学位评定委员会是法律授权的组织, 依据《中华人民共和国行政诉讼法》第25条第4项规定, 具有行政诉讼的被告主体资格。”由此可见, 虽然法院为学生权利的司法保障提供了路径, 但不难发现, 法院也一直面临着法院对受理此类案件找不到明确的法律依据之难题.之所以出现这种现象, 就在于我国行政法律对高校的行政主体地位界定模糊。因此, 为了破解高校被诉的司法实践中之困境, 我们迫切需要对高校的行政主体资格予以明确。

(二) 高校行政主体地位的明确, 有助于清晰界定高校的权利、义务和责任, 更好地保障大学自治的实现

大学自治肇始于欧洲中世纪, 作为一种有着悠久历史的高等教育制度, 它的功能已经被实践所证明:大学自治是大学的灵魂, 是学术自由的制度性保障[7]。可以说, 高等教育的良性发展离不开大学自治。随着我国高等教育体制改革的不断深化, 高校也必然拥有更多的自治性权力。目前, 虽然我国《教育法》规定了我国高校享有的自主管理、招生、对受教育者进行管理、处分等权利, 但实践证明, 这些权利在行使中总是遭遇主体定位不明而带来的尴尬, 从而引发了不少学者对司法审查介入对大学自治造成影响的担忧和讨论。笔者认为, 只有明确了高校的行政主体地位, 可以使高校的权利义务更加明确;清晰界定了高校的权利、责任和义务, 才会保证大学自治事项不受外界力量的不合理干预, 也才能保障大学自治精神源源不断的生命力, 从而促进我国高等教育事业的健康发展。按照《行政诉讼法》的规定, 司法机关对行政机关自由裁量行为的审查一般是基于合理性原则, 大学自治决定了高校部分的管理权属于自由裁量行为, 那么, 只要高校行使其权利的行为是合理的, 法院将不能以滥用自由裁量权为由而任意撤销它, 这样大学自治也就得到了保障和尊重。

(三) 高校行政主体地位的明确是高校依法治校、实现法治的前提

随着社会主义民主法治建设进程的加快, 依法治国、依法行政已经为广大人民所接受。依法治国, 就要在社会的各个领域都有法来调整, 不允许用情感或是精神来代替。在依法治国方略的指导下, 依法治校成为高校管理的必然选择。依法治校就是要求学校在依法落实其管理自主权尤其是违纪处分裁量权的同时依法转变观念, 正确看待学校与学生关系, 尊重学生人格、维护学生合法权益。与此同时, 依法治校还需要完善、公正的争议解决程序和机制。而这一切都离不开高校行政主体的明确, 只有明确了高校的行政主体地位, 才能在立法、执法过程中做到严格依据法律的规定处理、解决纠纷。

三、我国高校行政主体地位的规范化确立

分析表明, 高校行政主体地位的确立是高校健康发展的需要, 也是依法行政、依法治校的需要。但高校行政地位的确立不是一句简单的口号, 而是需要在厘清高校行政行为界限的基础上, 通过立法及相应的机制予以规范化的确立。

(一) 明确高校受行政法调整之行政行为的界限, 为高校行政主体地位的确立标明前提

对高校的行政法律地位进行确立, 必须充分考虑大学自治的特质, 因此, 就必须合理界定高校行为中哪些是适宜用行政法调整的行为。我国有不少学者已经对此问题做了探讨, 其中姚金菊的分类具有一定的代表性。她将学校的行政管理权力划分为学术性权力和行政性权力。学术性权力包括专业设置自主权, 教育自主权, 课程自主权, 考试自主权, 根据自身条件, 自主开展科学研究、技术开发和社会服务, 交流合作自主权, 学术评价自主权, 授予学位自主权。行政性权力包括, 一是对学生进行学籍管理的权力;二是校园秩序维护权;三是奖惩权。大学对于学生有进行奖惩的权利, 并据此做出处分[8]。目前, 高校的行政管理行为中被诉的多为行政性权力。值得注意的是, 高校的行政性权力并非在任何条件下都是可诉的。笔者认为, 考虑高校发展离不开自治, 应当在合理的范围内规定可诉的行政行为;对于为维持学校正常教育、教学秩序而对学生做出的处理, 只要不改变学生身份、没有侵害学生受教育权利的处理决定都不应当是可诉的。因此, 可以提起行政诉讼的高校行政行为应当是学籍管理权、校园秩序维护权以及奖惩权三项权利不当使用侵害学生受教育权的行为。

(二) 完善权利救济的程序, 为高校行政主体地位的规范化确立提供制度性保障

重实体轻程序是行政机关或法律、法规授权组织的通病。作为法律、法规授权组织的高等学校, 必须高度重视行政行为的程序问题, 尤其是对教师或学生进行处分时, 更应严格遵守程序规定, 避免因程序违法而承担法律责任。

首先, 完善高等教育的行政复议制度。行政复议是依法解决行政纠纷的重要渠道, 是行政机关自我纠正错误的重要制度, 也是政府对其所属部门和下级政府最有效的监督手段。而高等教育的纠纷的行政复议可以由认为高校侵犯其合法权益的一方依法向高校的上一级行政机关或法律、法规规定的机关提出复议申请, 并由受理机关依法进行审查并做出复议决定的法律制度。行政复议的程序可以按照《中华人民共和国行政复议法》的规定进行, 因此, 行政复议在程序上比教育申诉要完善, 而且比较有稳定的制度保障, 且行政复议的成本低, 灵活便捷, 是一种行之有效的法律救济渠道。

其次, 完善高等教育的行政诉讼制度。高等教育行政诉讼不仅是司法介入高等教育的具体手段, 而且也是解决教育纠纷、对公民的受教育权利进行司法救济最为权威的做法。在确立高校具有行政主体地位的前提下, 高等教育行政诉讼的程序可以遵照《行政诉讼法》执行。但是, 高等教育适应行政诉讼程序的规定如同行政复议适应行政复议程序之规定一样, 需要写入法律之中, 通过立法予以稳定。

(三) 加强立法的完善, 使高校行政主体地位的确立有法可依

无论是行政行为界限的划分, 还是行政复议、行政诉讼制度的法律权威性都有待于通过立法予以保障。只有高校明了了自己的法定行政权力, 在法定的权限范围内开展行政管理活动, 才能保证不会造成越权或滥用职权行政行为的发生。对此, 我们就必须通过加强立法, 明确高等教育行政诉讼的受案范围。笔者建议, 在对《中华人民共和国高等教育法》的修改中, 明确规定“学校在行驶学籍管理权、维护校园秩序权和奖惩权时, 只要没有改变其学生的身份、没有限制或剥夺学生的受教育权利的处理行为都不能提起行政诉讼”。此外, 为了避免纠纷解决时适用程序法上的模糊不清, 应对行政复议和行政诉讼等权利救济的程序进行明确规定。

(四) 高校依法制定其行使行政权力的规范, 为高校行政主体地位的确立提供实践基础

高校只有严格依法行使权力, 才能真正成为适格的行政主体。高校为维护正常的校园秩序, 加强对教师和学生的管理, 采取必要的行政措施是天经地义的。但这些行政措施应当是符合法律、法规规定的, 尤其是高校在做出与学生合法权益密切相关的处理决定时, 必须有明确的法律依据, 适用法律正确。因此, 高校的校规校纪的合法性十分重要。为确保高校校规的合法有效, 建议高校对校规校纪规定进行符合行政法原则的审定和修正, 并加强对校规的行政监督[9]。

高校行政法律地位的明确不是一朝一夕之事, 它离不开我国教育立法的进一步完善和国家法治的整体进步。我们相信, 随着法治的完善和高等教育事业的发展, 高校在面对司法权威介入时将会成为一个不折不扣的适格主体, 并能够恰当、有效地用法律的武器维护自己及师生们的合法权益。

摘要：高校在行政法律关系中具有主体资格是符合国家法律规定的;受教育权作为公民的一项基本权利也具有可诉性。然而, 高校的行政主体地位在司法实践中却遭遇困境。笔者在分析高校行政法律地位的定位及行政主体地位确立必要性的基础上, 提出了我国高校行政主体地位规范化确立的可操性建议。

关键词：高校,行政主体,规范化确立

参考文献

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[2]应松年.行政法学新论[M].北京:中国方正出版社出版, 1999.

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[5]周辅成.西方伦理学名著选集[M].北京:商务印刷馆, 1987:30.

[6]湛中乐.高等教育与行政诉讼[M].北京:北京大学出版社, 2003:545, 551.

[7]湛中乐.大学自治、自律与他律[M].北京:北京大学出版社, 2006.

[8]姚金菊.转型期的大学法治[M].北京:中国法制出版社, 2007:195.

行政主体 篇9

在卫生行政执法中, 如何对行政相对人的主体性质进行认定, 首先应该要清楚行政相对人主体性质的分类。

1) 我国现行的卫生行政法规一般将行政相对人主体性质分为二类:

一是组织 (过去发布的一些法律法规中称单位) ;二是个人 (是指自然人或者是公民) 。

(1) 2009年2月28日发布的《中华人民共和国食品安全法》第十条规定:“任何组织或者个人有权举报食品生产经营中违反本法的行为, 有权向有关部门了解食品安全信息, 对食品安全监督管理工作提出意见和建议”。

(2) 2007年7月25日发布的《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》第十九条规定:“任何组织或者个人对违反规定的行为有权举报。接到举报的部门应当为举报人保密。举报经调查属实的, 受理举报的部门应当给予奖励。”。

(3) 2004年8月28日修订通过的《中华人民共和国传染病防治法》第九条规定:“ 国家支持和鼓励单位和个人参与传染病防治工作。各级人民政府应当完善有关制度, 方便单位和个人参与防治传染病的宣传教育、疫情报告、志愿服务和捐赠活动”。

(4) 1994年2月26日国务院颁布的《医疗机构管理条例》第九条规定:“单位或者个人设置医疗机构, 必须经县级以上地方人民政府卫生行政部门审查批准, 并取得设置医疗机构批准书, 方可向有关部门办理其他手续。”第二十四条规定: “任何单位或者个人, 未取得《医疗机构执业许可证》, 不得开展诊疗活动”。

(5) 2003年6月16日国务院颁布的《医疗废物管理条例》第六条规定:“任何单位和个人有权对医疗卫生机构、医疗废物集中处置单位和监督管理部门及其工作人员的违法行为进行举报、投诉、检举和控告”。

(6) 2002年1月22日卫生部发布的《医疗美容服务管理办法》第二十四条规定“任何单位和个人, 未取得《医疗机构执业许可证》并经登记机关核准开展医疗美容诊疗科目, 不得开展医疗美容服务”。

2) 《中华人民共和国行政处罚法》第三条的规定:

公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为, 应当给予行政处罚的, 依照本法由法律、法规或者规章规定, 并由行政机关依照本法规定的程序实施。据此可以将行政相对人主体性质分为三类:即公民、法人、其他组织。

公民是指具有行政责任能力的自然人。依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十五条和第二十六条的规定, 所谓具有行政责任能力的自然人是指年满14周岁, 能够正确辨认和控制自己行为的自然人。对于未满14周岁的人和不能辨认或者不能控制自己行为的精神病人应当排除在外, 不能对其进行行政处罚。此处有一个特例应当说明一下, 对于病理性醉酒者由于其已经醉酒不能正确辨认和控制自己的行为, 此时应当如何对待?通常法学界将醉酒的行为称之为自陷行为, 也就是说行为人在能够控制自己行为时放任自己醉酒状态的发生, 可以认定为是一种事前故意。对于不能辨认和控制自己行为的醉酒者, 我们应当认定其为具有行政责任能力的自然人。

法人是指具有民事权利能力和民事行为能力, 依法独立享有民事权利承担民事义务的组织。我国民法通则将法人分为两类:一是企业法人;二是机关事业单位和社会团体法人 (又称为非企业法人) 。企业法人是指以营利为目的、独立从事商品生产和经营活动的经济组织。依照民法通则第四十一条和其他法律的规定, 我国的企业法人分为全民所有制企业法人、集体所有制企业法人、私营企业法人以及中外合资经营企业法人、中外合作经营企业法人和外资企业法人等。随着《中华人民共和国公司法》的颁布, 企业法人又主要被分为公司法人和非公司法人。但是, 值得注意的是这里的法人均指依法经工商行政管理机关核准登记, 取得中国法人资格的法人, 如果该企业或是组织未经核准登记其依然不能称之为法人。

除了公民和法人以外的其他组织均称之为其他组织。如, 个体工商户、分公司、公司的分支机构、公司的派出机构等等。

2 行政相对人主体性质的认定

无论组织也好, 单位也好, 实施卫生行政处罚的程序是一样的。正确认定卫生行政相对人的主体性质, 必须结合执法实际情况和相关法律法规以及有关法律解释来综合考虑, 不能根据行政相对人所具有的表面主体性质就可以进行认定的。

2.1 公民及个人主体性质的认定

在卫生行政执法实践中, 卫生监督执法人员一般认为对于行政相对人主体性质为公民或是个人的认定不会出现差错。其实是在卫生行政执法中最容易出现差错的就是行政相对人主体性质应当为公民或是个人主体性质的认定。在这一类别主体性质认定中, 卫生监督执法人员一般不会将行政相对人为自然人的认定为组织 (单位) 性质, 往往将应当认定为公民或个人主体性质的其他组织认定为组织或者是单位。以下几种情况应当认定行政相对人主体性质为公民或是个人。

2.1.1 个体工商户

个体工商户是指具有经营能力, 依照法律规定经工商行政管理部门登记, 从事工商业经营的, 为个体工商户。可以个人经营, 也可以家经营。从此定义上可以看出个体工商户是以其个人或家庭作为经营主体的, 在进行行政处罚时应当以公民或个人进行定性处罚。

既然个体工商户在《民法通则》中被放在了公民和自然人这一章中进行规范和调整, 那么可以肯定在民事法律中个体工商户是一个公民性质。对于行政法律来说并没有哪一个法律法规规定过个体工商户是单位还是个人, 因此依据法理学基本原理, 我们就应当依据其他法律来进行解释, 或者依据有权解释机关的解释进行认定。《民法通则》作为全国人大制定的法律其和《行政处罚法》处于同一位阶法律, 因此《民法通则》的规定当然适用于行政执法。依据《民法通则》的规定, 我们应当认定个体工商户的主体性质是公民或个人。

2.1.2 个人独资企业

个人独资企业是指依据1998年8月30日全国人大颁布, 2000年1月1日实施的《中华人民共和国个人独资企业法》在中国境内设立的, 由一个自然人投资, 财产为投资人个人所有, 投资人以其个人财产对企业债务承担无限责任的经营实体。由于《中华人民共和国个人独资企业法》对个人独资企业进行了明确的定义, 即自然人投资, 自然人自己享受权利承担无限责任的一个经营实体, 其所有经营活动的结果都最后归结为自然人来承担。然而, 个人独资企业又并不等同于新《公司法》中的一人有限公司。

个人独资企业是由一个自然人投资的企业。它的特点表现在投资主体和投资形式上, 对投资主体的要求为必须是自然人。所谓自然人, 这是一个法律上的概念, 在法律上, 将人分成两类, 一类是自然人, 是基于自然界中的人;另一类是法律人, 是法律拟制的人。自然人是有生命的人, 法人则是一种团体, 是法律赋予其人格的团体人。对自然人, 重要的分类是成年人和未成年人, 正常人与精神病人。在中国的法律上, 将自然人称为公民。

一人有限公司是一个独立公司法人, 而个人独资企业并不是一个公司法人, 而是一个个人经营实体。同个体工商户一样, 个人独资企业在《民法通则》中也被放在了公民和自然人一章中进行规范和调整。因此, 在行政处罚中我们应当将个人独资企业也认定为公民或个人性质进行处罚, 而不应当将其定性为单位、法人或其他组织。

2.1.3 个人合伙企业

个人合伙企业是指两个以上公民按照协议, 各自提供资金、实物、技术等, 合伙经营、共同劳动。这里的合伙不同于企业合伙, 仅仅指公民个人合伙。《民法通则》将个人合伙企业也归入了公民和自然人一章进行规范和调整, 因此在行政处罚中应当将个人合伙企业同个体工商户、个人独资企业一并定性为公民或个人性质。

综上所述, 在行政执法行政处罚行政相对人主体性质的认定中, 对于公民或个人性质的认定不能仅仅依据其有无营业执照或是其表面主体性质进行定性, 还要依据现有的法律法规, 从有利于行政相对人的角度出发进行综合认定。对于自然人、个体工商户、个人独资企业、个人合伙企业和农村承包经营户都应当将其主体性质认定为公民或是个人, 这样才能真正符合《中华人民共和国行政处罚法》的立法本意, 切实依法行政。

2.2 法人主体性质的认定

法人是具有民事权利能力和民事行为能力, 依法独立享有民事权利和承担民事义务的组织。依据我国现有法律的规定, 法人可以分为企业法人和非企业法人。企业法人是依据《公司法》依法成立的, 我国的企业法人只承认2种形式:有限责任公司, 股份有限公司。有限责任公司中包括了一人有限公司, 对于一人公司我们不能因为该公司是一人投资设立而将其认定为公民或个人性质, 应当严格按照《公司法》的规定将其认定为企业法人, 直接定性为法人性质。

对于企业法人的认定, 只要核准行政相对人营业执照上的企业性质一栏进行认定就可以了。如果其营业执照上载明企业性质是有限责任公司或是股份有限公司就可以认定其为企业法人, 在行政处罚时按照法人或单位进行定性处罚。企业的组织形式有三大类, 一类是独资企业, 又称之为业主企业;第二类是合伙形式, 又称之为合伙企业;第三类是公司形式。

在前面关于个人独资企业的属性我们已经讨论过了, 但是社会生活中仍然有人提到个人独资企业算不算企业, 这就涉及到了如何理解企业这个概念的问题。可以说, 在现今的社会经济生活中, 人们不断地接触到企业, 也承认企业的普遍存在, 但是企业是什么, 却是众说纷坛, 各有不同的理解:比如, 有人认为企业就是企求达成自己某种目的和同时满足他人需要的事业;有人认为企业是谋取利润的经济组织;有人认为企业是作为生产单位而设立的;有人认为企业是具有法人资格的社会经济组织;有人认为企业是一种代替市场来协调生产的组织, 此外, 还有若干不同的见解。由于对企业这个概念存在着理解上的差异, 也由于在某一个特定时期对企业这个概念的有限制地使用, 也会对人们的观念产生影响, 从而产生个人独资企业是否可以称作企业的疑虑。并且这种疑虑在中国的相当一部分人中是存在的, 需要适当说明。

对于企业这个概念的理解, 一般地说, 应当是从事生产经营活动的实体, 它作为社会的基本经济单位独立存在, 有自己的财产和独立的利益, 从事生产经营的目的是为了营利, 它在市场中, 就是一个市场主体, 根据一定的条件和程序登记设立, 内部管理有一定的规范。可以说, 这些都是企业的一般特征。而对于这个企业是由一个人投资还是由许多人投资;是规模比较大还是规模小;企业的投资人对企业的债务承担有限责任还是承担无限责任;企业是属于什么所有制的;企业是从事生产的还是从事商业服务的或者兼而有之的, 等等, 这些都不是认定企业的标准, 也就是不属于企业的基本特征, 而属于是企业形式、企业规模、企业经济性质、企业经营范围的问题。根据这种理解和分析, 个人独资企业应当是一种企业, 它具有企业的特征, 并且作为一种企业形式还有自己的特点, 根据个人独资企业的基本特点或者说是它的主要特征, 在个人独资企业法的第二条中作出了规定, 就是依法设立的, 由一个自然人投资, 财产为投资人个人所有, 投资人以其个人财产对企业债务承担无限责任的经营实体。

这种特点也就是个人独资企业区别于其他企业形式的关键所在, 或称区别性。

另外, 我国法律规定的法人中除了企业法人外还有非企业法人。非企业法人可以分为三类:

1) 机关法人。机关法人是指依法享有国家赋予的行政权力, 以国家预算作为独立的活动经费, 具有法人地位的中央和地方各级国家机关。机关法人相当于西方国家所谓的公法人, 它们因行使职权的需要而享有相应的民事权利能力和民事行为能力, 因而也是一种民事主体。机关法人的基本特征是: (1) 主要从事国家行政管理活动。 (2) 具有相应的民事权利能力和民事行为能力。 (3) 有独立的经费。 (4) 依照法律或行政命令成立, 不需要进行核准登记程序, 即可取得机关法人资格。

2) 事业单位法人。事业单位法人是指从事非营利性的、社会公益事业的各类法人, 如从事文化、教育、卫生、体育、新闻、出版等公益事业的单位。

3) 社团法人。社团法人是指由自然人或法人自愿组成, 从事社会公益、文学艺术、学术研究、宗教等活动的各类法人。社团包括的范围十分广泛。如人民群众团体、社会公益团体、学术研究团体、文学艺术团体、宗教团体等。

对于上述3种非企业法人, 行政执法机关在对其进行行政处罚时应当按照法人或单位进行定性处罚。

2.3 其他组织

对于个人, 人们都不难理解, 民法中称自然人或者是公民个人;然而什么是“组织”和“单位”, 他们之间的区别又如何。

2011年9月18日所查百度网对“单位”的解释是:单位有4种情形: (1) 机关、团体、法人、企业等非自然人的实体或其下属部门; (2) 工薪阶层上班的地方; (3) 测量某个物理量时用来进行比较的标准量; (4) “单位”原指佛教禅林僧堂中僧人坐禅的座位。

组织: (1) 从广义上说, 组织是指由诸多要素按照一定方式相互联系起来的系统; (2) 从狭义上说, 组织就是指人们为着实现一定的目标, 互相协作结合而成的集体或团体, 如党团组织、工会组织、企业、军事组织等等。狭义的组织专门指人群而言, 运用于社会管理之中。在现代社会生活中, 组织是人们按照一定的目的、任务和形式编制起来的社会集团, 组织不仅是社会的细胞、社会的基本单元, 而且可以说是社会的基础。

2001年修订版《新华词典》 (商务印书馆出版) 第175页对“单位”的解释是: (1) 计算物体、数量的标准。如千克、米、升等; (2) 制机关、团体或其所隶属的分支机构。第1322页对“组织” 的解释是: (1) 使分散的人和事物具有一定的秩序和系统。 (2) 按照一定的目的和系统组织起来的团体; (3) 组合、结合, 构成。

也有学者在一些教科书中这样认为和表述“组织”: (1) 静态一面, 是指一种实体;为了达到某些特定目标, 经由分工与合作及不同层次的权利和责任制度而构成的人的集合; (2) 动态一面, 是指组织工作;通过分工合作把人、财、物和信息在一定时间和空间内进行合理有效配合过程。笔者认为这一表述在现阶段的人文社会中是比较合理的解释。

1) 对于行政相对人为其他组织的定性就比较复杂, 在《民法通则》和《行政处罚法》上都没有明确的规定, 这也是行政执法机关在行政处罚中容易将其他组织的定性与公民或个人的定性发生混淆的原因。那么其他组织在我国法律体系下有无解释呢?最高人民法院关于适用《中华人民共和国民事诉讼法》若干问题的意见第四十条作了规定:民事诉讼法第四十九条规定的其他组织是指合法成立、有一定的组织机构和财产, 但又不具备法人资格的组织, 包括: (1) 依法登记领取营业执照的合伙组织; (2) 依法登记领取营业执照的合伙型联营企业; (3) 依法登记领取我国营业执照的中外合作经营企业、外资企业; (4) 法人依法设立并领取营业执照的分支机构; (5) 中国人民银行、各专业银行设在各地的分支机构; (6) 中国人民保险公司设在各地的分支机构; (7) 经核准登记领取营业执照的乡镇、街道、村办企业; (8) 符合本条规定条件的其他组织。在这个《意见》中最高人民法院对民事诉讼中的其他组织进行了解释。因此, 笔者认为在行政处罚中对于其他组织的认定也应当参考该《意见》的解释, 综合行政相对人的具体情况进行认定, 但是不是完全按照该《意见》的解释进行定性, 否则对于个人独资企业和个人合伙企业的主体性质定性将出现偏差。但是我们要从中看到其他组织是具有如下法律特征的:

一是合法成立。“其他组织”必须是根据法律规定的程序和条件成立, 法律予以认可的组织。这是某一组织的设立是否获得社会肯定的前提。

二是具有一定的组织机构, 即有能够保证该组织正常活动的机构设置。

三是有一定的财产。“其他组织”必须具有能够单独支配, 与其经营规模和业务活动的内容、范围相适应的财产。

四是不具有法人资格, 在法律上没有取得人格地位。因此, 在行政执法中对于其他组织可以采用排除法进行认定。即行政相对人除自然人、个体工商户、农村承包经营户、个人独资企业、个人合伙企业、企业法人、机关法人、事业单位法人和社团法人以外, 合法成立有一定组织机构和财产, 不具备法人资格的组织。比如:律师协会、徽商协会、佛教协会等等。

2) 关于我国合作社的法人类型问题。合作社具有法人地位, 是学界的共识, 也是中外立法的一致规定。但对合作社是否为企业法人, 我国立法上似乎有不尽相同的规定。我国多数立法规定合作社是企业法人。1992年2月14日中国人民银行发布的《农村信用社管理规定》第2条规定, 农村信用社是独立的企业法人, 以其全部资产对农村信用社的债务承担责任, 依法享有民事权利, 承担民事责任。1997年9月4日中国人民银行发布的《城市信用合作社管理办法》第2条规定, 本办法所称城市信用社是指依照本办法在城市市区内由城市居民、个体工商户和中小企业法人出资设立的, 主要为社员提供服务, 具有独立企业法人资格的合作金融组织。

但有的法规并没有规定合作社是企业法人。1992年2月14日国务院住房制度改革领导小组、建设部、国家税务局联合发布的《城镇住宅合作社管理暂行办法》第3条规定, 本办法所称住宅合作社, 是指经市 (县) 人民政府房地产行政主管部门批准, 由城市居民、职工为改善自身住房条件而自愿参加, 不以盈利为目的公益性合作经济组织, 具有法人资格。2006年最新制定的《农民专业合作社法》也没有规定合作社是企业法人, 其第二条规定, 农民专业合作社是在农村家庭承包经营基础上, 同类农产品的生产经营者或者同类农业生产经营服务的提供者、利用者, 自愿联合、民主管理的互助性经济组织。为什么在这里我们要把合作社的法人的问题单独提出来讨论呢, 原因是有关这些方面以往人们讨论的很少, 例如, 某信用合作社为了方便周围民众, 开设了一个理发馆, 雇了一名理发师, 但这名理发师只会理发, 没有经过健康体检和卫生知识培训, 对于给皮肤病人应准备的理发工具他一概不知, 于是在给一名皮肤病人理发后引发了4名顾客理发感染了头癣的事件。这就需要对业主进行主体资格认定。

综上所述, 通过对卫生行政执法中行政相对人主体性质的阐述, 对公民、法人、其他组织以及个人、单位主体对象的定性和认定分析。希望能够使卫生行政执法机关和卫生监督员正确认定行政相对人主体性质, 合法、合理地处理行政案件, 更好地依法行政。

参考文献

[1]全国人大常委会.中华人民共和国民法通则[Z].1986.

[2]全国人大常委会.中华人民共和国个人独资企业法[Z].1999.

[3]全国人大常委会.中华人民共和国农民专业合作社法[Z].2006.

[4]中国人民银行.农村信用社管理规定[Z].1992.

行政主体 篇10

一、行政主体义务在行政法中的地位

在行政法当中, 行政主体义务的地位始终备受关注。这不仅是这一问题性质所决定的, 同时也是行政法未来发展趋势所决定的。众所周知, 行政法在其长期的发展过程当中, 其经历了诸多的历史性变迁[1]。行政法制度初期发展, 主要将行使职权作为出发点, 也就是说, 行政法所关注的重点就是行政机关职权问题。通常, 一般国家行政组织法都会针对行政机关职权来进行规定, 而且, 行政法定义也始终是将行政机关与职权当作重点。另外, 可以将行政法划分成两种类型, 即行政组织法与行政作用法。而在民主进程不断深入的情况下, 行政法关注对象逐渐转变成行政主体在其中的任务。虽然体制不同, 但是, 其行政职能始终都是相同的, 然而, 和行政职能相比, 行政任务却存在诸多的区别。然而, 一定要保证行政法有效地控制行政主体, 并将其放置于行政任务焦点中才能够真正地发挥其实质性的意义。在此基础上, 受到福利国家理念的引导, 需要保证行政主体在行政执法的过程当中发挥社会服务的作用。而在服务理念的作用影响下, 关注的就是行政主体的义务问题。所以, 在此背景下, 行政法所关注的行政主体义务也逐渐被当作当代政法制度主流。

二、行政主体义务与重构行政法体系分析

(一) 行政主体义务和部门行政法规制模式

部门行政法, 其主要的目的就是对部门行政管理关系进行相应的调整, 是一种法律规范。部分国家承认部门行政法的存在, 但是, 也有部分国家是不承认的[2]。而是否承认则同国家法律体系整体的格局存在紧密的联系。行政法学的理论内容与行政法体系当中都含有部门行政法。然而, 法律排列的顺序与方式同教科书相比存在一定的区别, 其中一部分是按照部门行政管理工作涉及的客观领域来排列的规范, 例如工伤行政法或者是土地行政法以及水资源行政法等内容。另外, 还有部分规范是按照部门行政法执法的主体来排列的, 例如由公安机关执行的部门行政法等等。总的来讲, 在我国行政法的体系当中, 部门行政法的地位十分重要, 而且, 有部分学者将部门行政管理法当作行政实体法, 专门规制行政法的主体法律则被当作行政程序性的法律[3]。正是因为部门行政法自身的重要地位, 必须要始终重视部门行政法对于社会事态规制模式。现阶段, 部门行政法规制模式一般是由部门法执行的行政主体来确定, 可以是利用提案权或者是直接指定规则权来进行确定。除此之外, 部门行政法规制将行政事态与行政管理人的方面当作根本出发点, 而在实际的管理过程当中, 行政主体的权力十分广泛, 各行政部门法都具备了行政主体不确定的管理权力。当前, 我国的部门行政法主要是站在管理权力模式的背景下出发立法, 然而, 在行政主体义务理念的影响和作用之下, 部门行政法需要充分利用所设定的义务模式来立法。也必须按要求完成模式的转换, 才能够保证部门行政法更好地约束行政主体。

(二) 行政主体义务和行政法制度的全球化

目前阶段, 行政法制度, 甚至是法律制度的本土化与全球化都已经成为当前受到争议的问题。而本土化所指的就是行政法需要根据国家行政权与行政管理实践来构建的制度[4]。该制度的主要目的就是发挥其自身的实用性, 也就是可以更好地与国家实际情形相吻合, 与国家民风民俗或者是传统的文化相符合。而全球化所指的则是行政法制度的构建需要同发达国家完美接轨, 不仅可以对其先进的行政法文化予以吸收, 同时还能够实现同发达国家行政法的有效衔接。而在长期的实践过程当中, 我国行政法通常将本土化当作重点内容与价值理念。我国目前是市场经济, 但由于长期的计划经济, 导致政府的强制权利很大, 所以, 行政法始终将管理法当作重点的格局。

自我国加入世贸组织以后, 行政法的全球化问题逐渐被关注。站在世界角度来看, 行政法制度有三种模式:即法律一体主义模式、法律分立主义模式以及行政监督模式[5]。以上三种模式, 都是运用了不同方式, 将权利和义务当作核心内容构建出行政法的体系。因为我国行政法制度的本土化特点相对明显, 而且, 在很多规则方面都未突显出行政主体义务法律属性。所以, 如果将行政主体义务当作出发点, 那么公法就应该进行全球化制度的探索与尝试。而这种尝试则会积极地引导我国的行政法规范在制定过程中和先进的行政法体系相互接轨, 像行政救济规则以及程序规则等的先进行政法制度也必然会对我国的行政法制度产生相应的影响。

三、结束语

综上所述, 因为行政主体义务在我国的行政法当中始终发挥着重要的作用, 并且占据较高地位, 所以, 为了更好地研究行政主体义务, 文章对其在行政法中的重要地位与作用进行了分析, 并重点阐述了行政主体义务和重构行政法体系进行了分析, 旨在为后期的行政主体义务研究提供有价值的理论依据, 积极地推动行政主体义务作用的发挥。

参考文献

[1]徐莹.从行政法视角看档案行政主体义务转嫁问题[J].开封大学学报, 2012, 26 (4) :84-86.

[2]关保英.论行政主体的社会关切回应义务[J].甘肃理论学刊, 2013 (6) :113-122.

[3]邓金容.我国行政法上的行政附随义务研究[J].西部法学评论, 2013 (3) :98-104.

[4]张志宏.论行政主体在行政契约中的权利义务[J].魅力中国, 2014 (16) :293-293.

行政主体 篇11

关键词：行政主体；行政平等；适用范围

一、行政主体与相对人平等的适用范围

行政主体与行政相对人在某些情形下应当平等，行政平等是现代法治的要求。支持行政主体与行政相对人平等的理论基础是社会契约论和行政相对人的独立性与行政的开放性的理念。行政主体与行政相对人并不是一概平等，只有在某些行政行为中才可以体现出来。比如行政补偿、行政处罚、行政合同与行政收费中，甚至在某些抽象行政行为中亦能体现。

平等权的实现有利于相对方利益的实现，每个人都是自己利益的最佳判断者。赋予相对方与行政方平等的法律地位，他就可以独立自主的反映自己的意志，通过与行政方的平等协商，才能调动其积极性与主动性，更好的实现自身权益并有效监督行政权的行使。

1.行政补償过程要体现行政主体与行政相对人的平等性

随意变更或撤销行政许可的，应当对当事人补偿，在补偿标准、补偿范围方面双方应当平等协商。行政机关违法对相对人造成损失的应当给予赔偿，《国家赔偿法》规定“赔偿请求人要求赔偿应当先向赔偿义务机关提出，也可以在申请行政复议和提起行政诉讼是一并提出。”

这是在行政主体违法的情况下对作出的行政行为给与补偿，某些情况下，行政行为合法的也要给与补偿：以前的行政征收是指行政主体根据法律规定，以强制取得相对方财产所有权的一种具体行政行为，是一种无偿行为。2004年宪法修正案作出规定“行政征收应当给予适当的补偿。”

2.行政处罚的过程也要体现行政主体与行政相对人的平等性

行政处罚分为人身自由罚，我国规定的限制人身自由的处罚有行政拘留和劳动教养，大多数国家规定限制人身自由的行政处罚需要经过听证程序。行为罚，指限制和剥夺违法相对方某种行为能力或资格的处罚措施，如责令停产停业、吊销许可证、执照等。财产罚是适用较普遍的一种行政处罚方式。行政处罚的程序包括立案、调查取证、听取申辩与听证，行政主体在做出行政处罚前裁决前，应告知相对人：根据调查情况准备对其做出处罚裁决的理由和依据。

3.行政合同也要遵循民法中的合同理念，贯彻平等

行政收费及行政合同，行政收费的正当性在于它的特别交易性，诸如放射物处置费；建筑垃圾处理费；登记费；国有土地、矿产资源使用费、排污费等不同于一般的市场等价交易，也不能说其具有补偿性。行政行为在此又一次体现了行政主体与行政相对人的平等性“为保障税收和收费的现实正当性，必须在行政征收领域确立和张扬法治理念：未经人们或其代表的同意，不得征税、收费或以其它形式剥夺公民、法人和其他组织的合法财产”。行政合同也要遵循民法中的合同理念，贯彻平等精神。

二、行政主体与相对人平等的途径

如何才能实现行政主体与相对人平等？笔者认为需要让相对人真正参与到行政决策过程，在行政主体与行政相对人在充分的博弈基础上做出决策。

首先，课以行政方特定义务并赋予相对方一定权利而使行政机关主导性权利的行使合乎理性，排斥行政恣意，保证由此而为的行政决定最具有效益，限制行政恣意制度和保障平等协商制度。通常告知制度、说明理由制度、回避制度、透明公开制度等是其具体制度。“它们所蕴含的程序上的权利与义务分配强化了相对方制约行政恣意的能力，促使了上述抗衡平等状态的形成”。

其次，通过行政程序使平等成为看得见的平等。当事人参与是行政程序公正的基本标准之一，在没有当事人参与的情况下作出有关当事人权利义务的决定本身就是缺乏公正的，更不用谈结果的公正性。行政当事人参与行政程序，可以提出自己的主张和有利于自己的证据，进行辩论促使行政主体作出有利于自己的行政决定。而且更容易接受裁判结果。例如《行政处罚法》赋予了当事人知情权、陈述权、辩护权等，通过陈述、申辩、质证、听证等一系列程序性权利，明确了相对人在行政处罚过程中的主体地位。以防止行政主体滥用行政处罚权，保护当事人的合法权益。该法第42条首次规定了听证制度“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证”。听证是指国家机关作出决定之前，听取与该决定有利害关系的当事人的意见的活动。“听证制度是现代行政程序的关键性制度，是指行政主体在做出影响行政相对人权益的决定前由相对人表述意见、提供证据的程序以及行政主体听取意见、接受证据的程序所构成的法律制度”。

最后，充分履行行政公开原则，否定内部文件的效力。新的时代要求我们必须履行这一原则，我国已加入世界贸易组织，该组织的规则要求“没有公开的政策和措施不得实施”；行政处罚法也规定了“不公开的法律法规、规章不得作为处罚依据”。不仅法律法规要公开，其制定过程也要公开，凡是与法律法规等有利害关系的人都有权利参与他们的制定过精品源自作文园地

程，比如价格听证制度以及地方立法中经常使用的听证制度，这也是行政主体与行政相对人平等的基本表现。

三、结语

行政主体 篇12

从我国《高等教育法》第68条、第30条, 《教育法》第31条, 国务院《事业单位登记管理暂行条例》的规定上看, 我国法律法规将高等学校视为事业单位法人, 并且是民事法人。这一规定造成了学校在学生管理方面具有高度的自治权, 出现了大量侵犯学生权益的案件。1999年, 出现了我国学生状告母校的第一案:《田永诉北京科技大学拒绝颁发毕业证、学位证行政诉讼案》。该案改变了对高等学校民事法人的法律定位, 将高等学校视为法律法规授权组织。在我国目前情况下, 某些事业单位和社会团体, 虽然不具有行政机关的资格, 但是法律赋予它行使一定的行政管理职权。这些单位、团体与管理相对人之间不存在平等的民事关系, 而是特殊的行政管理关系。他们之间因管理行为而发生争议, 不是民事诉讼, 而是行政诉讼。 (1) 但对高等学校定位为法律法规授权组织, 也存在很大问题。因为法律法规授权组织所拥有的权力与权利很难区分, 也就很难界定高等学校在何种情况下是行政主体, 何种情况下不是行政主体, 这无疑会使高等学校成为行政恣意的变色龙———在学生管理方面以不属于行政主体为由, 任意行使其“自治权”。同时, 在行政诉讼受案方面, 也会造成受案标准不一。《教育法》第28条规定来看, 学校及其他教育机构有权行使的是“权利”, 而非“权力或职权”。《教育法》第21条及《学位条例》第8条规定均未明示高校行使的是“权利”还是“权力”。面对授权不明的法律, 高等学校行政诉讼受案范围也只能从最高法院的判例指导与司法解释来明确。因此, 目前我国高等学校的法律地位定位为法律法规授权组织存在很大的弊端。

从比较法的角度来看, 在英国“判定高校性质的标准首先是其设立依据, 如果高校是依法设立的, 或者是通过国王特许状设立的自治团体, 那么它就是英国行政法中的公法人。公法人在英国主要指除具有一般职权范围内的中央行政机关和地方行政机关以外, 享有一定的独立性和单独存在的法律人格, 并从事某种特定的公共事务的行政机构, 其相当于法国的公务法人。” (2) “对于有公法人地位的高等学校, 需要遵循自然正义原则等行政法基本原则, 其相对人除可获得普通法的救济外, 还可得到行政法上的特别救济。若只是依章程设立, 其权利便取决于契约, 救济手段是禁止令、宣告令或损害赔偿等普通救济。” (3) “美国的公立高校一般分为三类:一为政府机构, 它们依州的法律设立, 在法律上是政府的一部分, 尤其是作为州政府的延伸机构, 既享有一些特权, 又受法律的严格限制。二为公共信托, 它们不属于政府机构, 作为受托人, 具有独立人格, 但不能脱离政府的目标控制, 政府作为信托人, 监督高校履行受托人责任, 为公民提供高等教育服务。三为自治大学, 它们享有州宪法保障的自治的地位, 管理机关相对独立于州的机构, 有的仅独立于州政府而受控于议会, 有的则独立于二者。” (4) “虽然这三类高校法律师性质各有不同, 但都属于法律上的公共机构, 属于公法人。” (5) “美国联邦最高法院认为公立学校的学生享有一种具有财产权益性质的接受公共教育的合法权利, 这种权利应受正当程序条款的保护, 不能因不轨行为而不经正当程序条款所要求的最起码手段剥夺此权。” (6) 在法国, “1968年和1984年通过的《高等教育方向指导法》和《高等教育法》创设了科学文化和职业公务法人, 将包括大学、高级工科学校、高级师范学校及上述机构的附属机构囊括在内, 高等学校从此在法国具有了更为独立的行政主体地位。” (7) 在德国, “1998年修正的《大学基准法》中对高等学校的法律地位重新作了如下规定:高等学校的法律地位原则上为‘公法社团’, 同时并为‘国家机构’, 但同时允许以‘其他法律方式’设立高等学校。但迄今为止, 实践中还没有其他类型的高等学校存在。所以, 德国现今公立高等学校的法律地位兼具公法社会与国家机构的双重身份。” (8) 从上述国家看, 高等学校的法律地位绝对不是民事法人, 而是公法人。按照大陆法系的理论, 公法人就是行政主体。

由此看出, 我国将高等学校定位为民事法人是错误的, 建议定位为行政主体。这样并不会影响大学自治, 我国将高等学校定位为民事法人, 自治权同样受到很大的限制, 而在将大学定位为公法人的国家, 大学自治权相反会非常大。这是因为有了公法人或行政主体的定位, 国家主要是通过程序法上的控制与提供司法救济来解决高校管理中存在的问题, 而减少了对学校具体事务的干涉。所以建议我国将高等学校法律地位定位为行政主体。

二、高等学校学生管理法治化

我国高等学校是行政主体, 学生是行政相对人。虽然, 我们不能排除高等学校与学生之间的平权法律关系, 比如学生缴纳学杂费, 高等学校收取学杂费并提供教学服务与后勤服务, 但对高等学校学生的管理则是行政法律关系, 因为高等学校是在授权下行政行政权, 并且这种行政权的行使相比行政机关的行政权的行使而言, 具有更大的独立性。这种独立性表现在其在行使的时候, 不像行政机关的行政行为那样, 在不服的情况下可以向上一级行政机关申请复议;高等学校的上级行政机关也不会过问高等学校对学生的管理行为。当然, 高等学校在学生管理方面必须拥有自治权, 但这种自治权不能成为不受制约的理由。因为学生管理方面的自治权同样是行政权。权责一致, 高等学校学生管理的行政权要受到相应制约, 必须在侵权的情况下承担法律责任并且要为学生提供救济途径。权力制约通常有两种手段, 以权力制约权力, 以权利制约权力。高等学校由于享有高度的自治权, 所以在以权力制约权力方面, 通常是通过立法制约这种间接的手段来实现, 而在权利制约权力方面, 则是高等学校权力制约的重要手段。因此, 高等学校学生管理的法治化主要体现在以下两个方面:

(一) 以权力制约权力

基于高等学校在学生管理方面拥有自治权, 所以高等学校行使行政权最终要体现在具体行政行为与抽象行政行为的作出上, 所以对高等学校学生管理权的制约, 也要从具体行政行为与抽象行政行为上进行制约。

首先, 以司法权制约高等学校学生管理具体行政行为。 (1) 排除行政权对高等学校学生管理工作的具体行政行为的制约。为了确保高等学校自治, 上级行政机关不能对高等学校学生管理的具体行政行为进行干涉。高校自治与去行政化是高校管理的发展方向, 如果上级行政机关通过提供行政复议、开展行政监察、甚至直接进行干预, 那么高校在学生管理方面的自治权就会丧失, 变成与其它行政机关并无二致的机关法人。 (2) 排除立法权对高等学校学生管理工作的具体行政行为的制约。立法权无论是权力机关的立法权还是行政立法权, 只能在抽象行政行为方面通过立法权的行使对高等学校的学生管理进行制约, 不能对其具体行政行为进行直接制约。 (3) 司法权制约高等学校学生管理具体行政行为是应有之义。因高等学校学生管理具体行政行为而造成对学生合法权益的侵害的, 学校由于违反第一性义务必然产生第二性义务, 学生也就拥有了相对应的权利。有权利必有救济, 所以必须为学生提供司法救济。故高等学校学生管理具体行政行为通过司法权来制约, 保障最后的公正。现实中, 许多案件最终的解决也都是通过司法权对高等学校学生管理具体行政行为的制约来实现的。比如, 田永诉北京科技大学案。在具体行政行为的作出方面, 高等学校必须严格遵守《行政处罚法》、《行政许可法》、《行政强制法》、行政给付与行政奖励等方面的规定, 违反规定的, 学生均有权通过司法途径进行救济。

其次, 以立法权制约高等学校学生管理抽象行政行为。此处的立法权包括权力机关的立法权与行政立法权。以立法权制约高校学生管理抽象行政行为是实现高等学校学生管理自治的最佳手段。因为廓清了权力机关与上级行政机关在立法上的保留项目后, 剩下的内容都是高等学校行政规范性文件可以规定的内容。这样高等学校的自治权就有了实体上的边界与程序上的标准, 在上述边界与标准的范围内, 高等学校的自治权才能充分体现, 不会演化为一种不受制约的霸权。 (1) 对高等学校学生管理方面的规范权力机关要作法律上的保留, 上级行政机关要作规章上的保留, 除此之外, 高等学校有制定规范性文件的自主权。比如, 对事关学生学籍、毕业证与学位证的取得与取消, 最少要作规章上的保留, 且不能与上位法相冲突。 (2) 对高等学校学生管理方面的规范制定行为进行程序法上的规制。高等学校的上级行政机关应当通过规章的方式制定《高等学校行政规范性文件制定程序》, 以规范高等学校抽象行政行为并通过备案审查等方式对其程序合法性与实体合法性进行审查。高等学校的抽象行政行为必须受到行政程序法的制约。目前高等学校学生管理方面的行政规范性文件均未遵循严格的制定程序, 不调研、不征求学生代表的意见、不公开、不备案审查, 因此难以保障其程序上的公正与实体上的公正, 难以保障规范的合法性与科学性。

(二) 以权利制约权力, 学生可以通过行使权利的方式, 制约高等学校学生管理权

首先, 在高等学校学生管理具体行政行为违法的情况下, 学生可以行使起诉权以达到对高等学校权力的制约。司法救济是消极的, 学生不行使起诉权, 司法机关不能主动制约高等学校的行政权。应当赋予学生通过行政诉讼起诉学校的权利。在这一方面已有学生起诉母校的若干案例, 但唯一的问题是行政诉讼的受案范围。既然高等学校是行政主体, 学生是行政相对人, 那么高等学校管理学生的具体行政行为都具有可诉性, 这符合行政法理。至于高等学校的抽象行政行为是否具有可诉性, 由于我国抽象行政行为不在行政诉讼受案范围之内, 所以目前无法单独提起对抽象行政行为的诉讼。不过在具体行政行为的诉讼中, 法院可以依照法律的位阶进行判决。如果学校的行政规范性文件违反上位法的规定, 法院可以不予采纳。另外, 如果存在上级行政机关的《高等学校行政规范性文件制定程序》, 法院可以学校行政规范性文件违反该规章, 存在与上位法的冲突而不予采纳。

其次, 在高等学校制定学生管理行政规范性文件时, 可以通过学生代表行使参与权、建议权、监督权、知情权来制约高等学校的权力。此外, 学校可以通过网络、手册、公告的方式征求每一位学生的意见。另外, 事关学生切身利益的重大事项, 必须召开听证会。在学校学生管理行政规范性文件审议通过后, 学校要将文件传达到每一个学生手里, 必要使以班或以年级为单位组织学生学习。

最后, 在高等学校学生管理抽象行政行为违法的情况下, 学生可以行使行政规范性文件审查启动权, 以实现对高等学校权力的制约。高等学校的上级机关在制定《高等学校行政规范性文件制定程序》时, 应当同时赋予学生审查启动权, 并规定相应的审查程序, 该审查程序必须有审查主体、审查主体的责任、审查期限、听证会、审查公开、审查结果等方面的内容, 对审查主体怠于行使审查职权与滥用审查职权的行为, 学生可以向监察机关进行举报。

总之, 高等学校是行政主体, 学生是行政相对人。高等学校的学生管理权必须受到制约才能实现法治。同时, 高校学生管理法治化涉及到高等学校自治权的问题, 我们既要保证高等学校的自治权, 又要实现学生管理法治化, 不能因为推行自治权而无视法治, 也不能因为推行法治而侵犯高校自治权。

注释

1田永诉北京科技大学拒绝颁发毕业证、学位证行政诉讼案[J].最高人民法院公报, 1999 (4) 1-3.

2王名扬.英国行政法[M].北京:中国政法大学出版社, 1989:86-87.

3申素平.试析英美高等学校的法律地位[J].比较教育研究, 2002 (5) :3.

4同上, 第10页.

5同上, 第98页.

6王名扬.美国行政法[M].北京:中国法制出版社, 1994:98.

7段海峰.行政法视角下的高校管理[M].北京:人民出版社, 2010:193-194.