政府角色作用

政府角色作用（精选12篇）

政府角色作用 篇1

0 引言

中小企业在经济运行中具有自身独特的功能,它是经济增长和优化产业结构的重要动力,同时能够创造就业机会,增加就业。据统计,中小企业占全国企业总数的99%以上,中小企业创造了全国75%以上的就业机会,是解决就业问题的重要渠道,在国内生产总值中的比重达到了60%,在进出口总额中的比重也超过了60%。

然而在中小企业发展的过程中却面临着各种困难,其中融资一直是制约中小企业发展的重要因素。在美国次贷危机演化为席卷全球的经济危机的过程中,中小企业更是被推到了风口浪尖上,银行等金融机构对信贷的条件加紧了限制,众多中小企业出现了经营困难,融资成为中小企业面临的重要问题。如何能顺利的取得企业发展所需要的充足资金,成为中小企业持续发展的重要前提,而我国目前中小企业融资的环境、政策性支持等方面由于各种原因还有很多不尽完善的地方,需要政府和各方面的共同努力,为中小企业创造顺畅的融资环境。

1 政府要为中小企业融资创造公平竞争的融资环境和法律法规保障

中小企业发展过程中,公平的融资环境至关重要。但是基于中国的现状,大企业仍然是国家政策重点扶持的对象,在信贷政策上存在所有制歧视,大型国有企业一直是银行信贷和优惠政策的重点,而多数中小企业为民营企业,银行信贷很难侧重于中小企业,在国家优惠政策的实施中更是得不到实惠;中小企业公平融资环境受到制约的另一个重要因素就是有关中小企业的法律法规建设滞后,在维护中小企业融资合法权益的信贷资金管理和信用担保等方面的法律法规不健全。

解决以上问题,政府需要从以下方面着手:

(1)消除银行对中小企业的歧视,为中小企业创造公平的融资环境。中小企业由于实力较弱,自身积累增长缓慢,外源性融资成为中小企业融资的主要渠道,是其维持正常运营、扩大规模的基础,也是促进中小企业健康发展的重要条件。然而对中小企业的歧视和偏见使得中小企业融资缺乏公平的环境,中小企业获得银行信贷的难度要比国有企业大得多。所以,建立公平的融资环境是十分必要。政府在这一过程中起着至关重要的作用,制定符合中小企业融资需要的信贷资金管理方面的法律法规,通过立法明确中小企业在国民经济中的地位,消除银行等金融机构对中小企业的歧视,为中小企业的发展营造公平、合理的环境促进中小企业的健康发展。[1]

(2)发挥政府的服务职能,为中小企业提供融资支持。政府在中小企业融资过程中服务职能主要体现在为中小企业的发展提供政策上的优惠。在财政补贴、税收优惠等政策上政府应该对中小企业有所照顾。我国的中小企业目前大多处于初创期和发展期,自身的实力难以使企业不断壮大,需要国家给予政策性的贷款支持。可以借鉴国外如美国、德国等做法,设立专门为中小企业融资的银行等金融机构,向经营管理水平高、效益好、有发展前途的中小企业提供贷款;建立适合我国国情的中小企业创业基金,扶持劳动就业型中小企业的创业活动;降低非公有性质的中小企业企业所得税率,以税收减免方式给予中小企业支持,特别是对具有自主创新能力,能产生高新技术回报、带动产业结构升级的科技型中小企业可以尝试税收减免政策等,以此来减轻企业税收负担,缓解企业资金压力。

2 加强政策性金融机构支持力度,促进中小企业信用担保体系建设

中小企业在社会经济发展过程中起着吸纳劳动力、维持社会稳定等方面的社会职能,但是融资问题始终是困扰中小企业发展的现实问题。在银行信贷难以完全解决中小企业融资需求时,需要政府建立和发展政策性金融机构,为多数处于发展早期有发展前途的中小企业提供信用担保和资金支持,解决中小企业发展过程中的资金困境,使其不断发展壮大,在带来经济效益的同时实现与宏观社会环境相适应的社会职能,为和谐社会服务。所以,以政策性金融机构为载体的中小企业信用担保体系,应成为政府解决信贷市场失效而提供的公共产品。而目前我国的现实问题是中小企业信用担保机构和中小企业发展基金已在国内多个城市建立,但是其担保能力与实际需求之间的差距巨大,无法满足广大中小企业期望通过信用担保融资的需要。

制约我国中小企业信用担保机构发展原因是财政实力限制,完全的、大规模的政策性担保目前还不能实现;与国外相比我国中小企业融资担保业发展历史较短,缺乏有效的风险补偿和风险转移机制;担保机构发展过程中面临行业定位、市场、企业信用等风险超过企业收益,影响其持续发展,从而影响了其为中小企业融资担保的功能。[2]解决以上问题需要政府在中小企业融资担保发挥作用。

(1)首先,明确定位中小企业信用担保机构的地位。作为政府支持中小企业发展的政策性金融担保机构,其资金主要由政府投入和财政拨款等构成。但政府为实现其发展意图,行政干预屡见不鲜,严重影响担保机构职能发挥。随着信用担保体系建立和不断完善,要明确信用担保机构主管部门,减少行政干预,实现行政零利润;在政策、税收及资金方面对担保机构进一步全面支持,制定担保机构成长和发展优惠政策,对担保机构实行一定时期减免税政策,以缓解担保机构高风险经营状况;并建立有效的资金后续补偿机制。

(2)加强融资担保机构管理人员经营管理素质和企业制度建设。提高操作人员业务水平和责任心,做到保前深入调查,保后积极跟踪,减少违约风险发生。

(3)加强作为中小企业融资信用担保体系建设。企业信用等级制度必须进一步完善,使中小企业经营者重视信用,强化和发挥信用建设在担保融资过程中的重要作用。[2]

3 完善中小企业债券融资体系建设,促进中小企业债券融资

在我国中小企业的外源性融资方式中,债券融资越来越被中小企业接受,成为其融资的新渠道。债券融资,是指中小企业通过在债券市场发行企业债券或在银行间市场发行短期融资券进行融资的方式,前者指企业按照法定程序发行、约定在一定期限内还本付息的有价证券;后者指企业在银行间市场发行的进行一年以内短期融资的有价证券。基于目前我国股票市场发展现状,多数中小企业由于自身条件的限制达不到上市的要求,无法以发行股票的方式融资;另外,发行股票意味着稀释公司股权,弱化了原有股东控制权,又与多数中小企业所有管理者理念相悖,况且债券融资的成本要明显低于其他融资方式,所以发行企业债券更符合他们的要求。但目前我国中小企业想要通过债券进行融资还要面临着诸多障碍:

首先,政府对企业债券发行控制过度。由于政府产业发展政策的倾向性,以及对股票和国债等资本市场侧重,使我国债券市场发展缓慢,能够发行的只是少数国有为主的中央和地方企业债券,筹资投向也集中在能够体现政府产业发展和政策意图的基础设施和公用事业项目,而其他类型企业发行债券则被严格控制,影响企业通过债券进行融资。

其次,从中小企业自身来看,中小企业本身就是“中”和“小”,企业规模小,财务管理不规范,赢利能力低于大企业,难以满足债券发行条件。

再次,缺少中小企业发行债券的完善的社会配套体系。中小企业信用评价体系不完备,企业债券利率政府控制过于严格,这都不利于企业发行债券。

为了满足中小企业资金需求,拓展中小企业融资渠道,对中小企业通过债券进行融资,政府应该做到以下几点:

(1)明确政府定位。应充分发挥债务功能,政府定位为市场的管理者和规范的制订者,而不是市场参与者;

(2)政府在促进中小企业债券市场建设、发挥债券市场融资功能时,要健全中小企业债券的社会配套体系。(1)加强信用评级机构管理,信用是债券融资的基础,对中小企业信用评级关系到其债券含金量,所以政府要加强对中小企业信用评级机构管理,改变多头管理现状,阻断评级机构与发债主体之间的利益关系,促使评级机构把市场信誉而不是短期经济利益作为评级行为的基本导向;(2)逐步放松和取消政府对利率上限水平限制,推进企业债券利率市场化,使中小企业能根据自身信用等级和偿债能力设计不同利率水平的债券,吸引不同投资偏好的投资者,以此促进中小企业债券市场发展和完善。

从目前现实看,债券融资不仅符合中小企业资金融通需求,又能拓宽中小企业融资途径。证监会在2007年8月颁布实施《公司债券发行试点办法》,是政府在支持中小企业债券融资方面的一个努力,对丰富证券投资品种、拓展中小企业融资渠道具有积极作用。[3]

4 支持中小企业信用体系的建设,为中小企业融资创造更加有利的条件

由以上分析可见,无论是中小企业信用担保还是债券融资的方式中,中小企业信用建设始终起着基石的作用;在银行信贷融资过程中,由于中小企业信用体系不健全带来的信息不对称更是增加了中小企业融资的成本,限制了融资的规模和水平。目前我国中小企业信用评级水平较低,相关部门和机构在中小企业信用评级和信息发布方面难以满足银行需要,或是处于信息优势的中小企业对信用等级认知不够,由于企业清楚自己的还款意愿和还款能力,所以故意隐瞒对自身不利的信息而做出损害银行利益的事,银行不能根据信用等级状况判断企业真实信誉状况,也就无法评价企业项目投资风险,因而只对风险小的企业发放贷款,也增加了银行对企业鉴别的成本,使部分信用水平高但项目风险较大的中小企业无法取得银行贷款,限制了银行信贷规模,制约了中小企业信贷融资水平。

在以诚信为基础的现代经济中,信用是企业立足的关键,也是融资过程中的基本因素。建立健全的中小企业信用体系、增强中小企业信用观念,是解决中小企业贷款难的一个根本问题。可以通过对目前业已存在的中小企业评级机构和部门进行整合,由一个统一的部门集中管理,防止政出多门,对信用评级机构开展的关于中小企业信用登记、信用征集、信用评估活动加强管理和资助,提高工作质量,强化信用发布公开性和透明度,使银行等金融机构获得中小企业信用的状况,有利于防止银行和中小企业间由信息不对称带来的逆向选择和道德风险,降低银行放贷风险,增加中小企业通过信贷融资的成功比例。

对于中小企业自身来讲,要主动接受信用评级,确定自己的信用状况,防止与银行之间出现信息不对称;同时采取措施提高信用等级水平,在与银行的关系中,避免影响信用等级的事情发生,不拖欠,不违约,逐步提高信用等级,严守信用,这是中小企业能够通过信贷融资的重要前提。[1]

5 保护和规范民间资本市场

目前造成中小企业融资难的原因是多方面的。由于我国多数中小企业处于发展的早期,自身实力不强,难以满足在金融市场融资的条件,很难通过证券市场融资,或虽满足条件,但因其他原因依然难以获得融资;加上我国信用担保不发达,或国家产业政策的倾向性需要,中小企业从银行获得贷款融资的限制条件较多等等;所有这些因素都对中小企业融资造成了阻碍。而在中小企业发展过程中,尤其在南方一些经济发达地区,逐渐形成了民间股权融资和借贷融资的方式,民间融资市场具有地域性、分散性、灵活性的特点,成为弥补正规金融市场在为中小企业融资服务方面缺陷的重要力量。

基于民间资本市场这样的金融创新,其积极意义已在中小企业发展过程中不断体现,并且日益成熟化和普遍化。所以政府要因势利导,制订相关法律对民间资本市场进行规范和管理,发挥其积极作用,有意识地选择有实力有前途的民间金融市场进行引导、培养,同时对不具备发展潜力或是扰乱市场的民间金融活动进行优胜劣汰,为壮大现实金融体系,为国家金融市场的不断发展和完善做出贡献。

全球金融危机的发生增加了中小企业经营的困难,融资问题为中小企业所迫切关注。政府在缓解中小企业融资难方面作了积极努力,如中国证监会在2009年3月31日发布《首次公开发行股票并在创业板上市管理暂行办法》,这意味着筹备十余年之久的创业板有望正式开启。这将成为中小企业融资的新渠道,可为创新型中小企业带来资金的支持。

摘要：中小企业是活跃市场经济,满足社会需求的重要经济成分。中小企业融资难是制约中小企业发展的主要因素,如何提高中小企业融资的成功率和效率不仅是中小企业自身的问题,在我国市场经济不完善的条件下,更要政府发挥应有的角色作用。对当前融资方式和潜在融资方式中政府角色进行分析,在顺应建立健全社会主义市场经济体制要求的前提下,摒弃行政干预惯性思维的束缚,政府在中小企业融资过程中要做到有所为和有所不为。

关键词：融资,信用担保,债券融资

参考文献

[1]林利:《中小企业融资管理问题研究》[J];《网络财富》2008(07):27-29。

[2]王晓燕:《我国中小企业融资担保的风险管理问题》[J];《中国乡镇企业会计》2008(08):73-74。

[3]陈李宏:《我国中小企业债券融资障碍及对策研究》[J];《湖北社会科学》2008(08):91-93。

政府角色作用 篇2

２００８年爆发的美国金融危机以及随之而来持续多年的大衰退，是美国战后历史上的一件大事，也是认识美国社会各个方面的一个好机会。这些年来，关于金融危机的回顾和总结大多注目于华尔街和金融体系，而对于政府在应对危机中的作用，似乎只有政府内部的官员才有深刻反思。当年的财政部长鲍尔森（Hank Paulson）在２０１０年写了《千钧一发》（On the Brink）回忆录，记叙这一段的经历。但他在２００９年总统换届后就离职了，所以故事只有前半段。而另一位政府方面的主角，就是盖特纳（Timothy Geithner）。金融危机爆发时，他正好在“台风中心”，是纽约联邦储蓄银行主席。随后，他担任了２００９年至２０１３年的财政部长。可以说盖特纳在整个金融危机和经济衰退／恢复阶段都是美国政府财政金融政策的主导者之一。他在２０１４年初出版的自传《压力测试》（Stress Test: Reflection on Financial Crisis）是这个过程中政府运作更完整的记录。

在《压力测试》这本书中，作者记叙了２００８年以来美国和世界经济的好几件大事：金融危机的爆发与遏制，消除恐慌的“压力测试”，欧盟诸国财政危机，美国的经济刺激，金融法规改革以及围绕赤字与国债限额的两党争斗。贯穿全书的主要立场，就是政府在这些经济“非常时期”起着关键作用。没有政府的发力，自由市场就不能从危机中恢复。

盖特纳对于遏制金融危机的过程的记载相当全面和专业。和鲍尔森的故事一样，盖特纳讲述了那些对他们来说惊心动魄的日子，那些成功与失败的行动，以及很多背后的思考，争论与博弈。他反复强调一条主线：消除市场恐慌，恢复投资者信心是整个金融系统的稳定与恢复的关键，也是政府运作的首要任务。也就是说，这个考量压倒其它（如政府支出与赤字，救助肇事者引起的“道德风险”等）。而这个任务也只有政府能够担当。

虽然因为观念和法律限制，政府救援曾有重大失败和失误（例如未能阻止李曼（Lehman Brothers）崩溃而威胁到其它几家投资银行的健全，在华盛顿互惠银行（WashingtonMutual）倒闭过程中让债权人受到损失因而影响到其它银行债权人的信心等），但总的来说政府的应对是成功的。通过金融救援（TARP法案）对大金融机构注入资本以及进行公开的“压力测试”确认各个银行的健康程度，政府成功地重建了市场信心，制止了资金逃离。虽然美国是金融危机的“震中”和最重的灾区，但美国的金融运作与整体经济的恢复速度都远远高于欧洲。至今，政府金融救援的资金投入已经全部收回还有盈利（最新数据是一百五十亿盈利，相对于七千亿的投入资金）。与九十年代救援墨西哥比索的行动一样，美国政府的信用和金融实力扭转狂澜，实现了“双赢”的结果。尽管如此，对于政府救援的批评还是此起彼伏。盖特纳的书也花了很多篇幅进行辩护。这些辩论的主要焦点是在道德上怎样看待这样的事实：政府用纳税人的钱进行救助，而直接的受益人就是肇事者。而且在此同时他们还享受着优厚的工资，奖金，甚至被撤职时还有“黄金降落伞”。这样的事听起来非常不公平。盖特纳指出：接受救援的金融机构的股东们几乎丧失了所有资本（但他同时主张要保护债权人的经济利益，因为他们可能抽逃资金引起更大的动荡），而且政府无权改变以前已经签订的待遇合同。不管怎样，这本书显然不能终止这个争论。以后遇到类似情况，我们又将回到起点。

其实关于政府的角色，还有一个更重要的问题似乎没有得到人们的注意。上面讨论的是一个“理想政府”应该起的作用。但现实中的政府却远非“理想”。盖特纳和鲍尔森的书都包括了关于政府运作的痛苦体验。他们的行动受到种种法律的限制和各方面公众的质疑；想要得到国会授权需要克服重重政治和技术障碍；他们起草的提案被各种势力“搭便车”变得面目全非；漫无止境的国会听证会充满了政治作秀而没有理性的讨论。。这些制度性的问题严重束缚了他们的手脚，使得他们的应对的速度，力度和准确度都大打折扣。其它政府官员，如前国防部长盖兹，在回忆录中也表达了类似的愤慨和失望。

但问题是：虽然可以讨论改进政治制度的种种方法，但现实上我们都知道这些弊端至少在未来几十年内仍将存在。民主政体在执政效率方面就有本质性的弱势（相对于公司管理体制而言），而在现代的经济和科技条件下，民主政体如何适应和改善也不是能一蹴而就的。而且，美国的政治体系本来就是按着低效，稳定的目标设计的，其用意是保护国家的根本利益而不是有效地管理社会行政事务。盖特纳们看来满足于用“华盛顿”的种种缺陷来解释政府干预过程的失败和问题。言下之意是：政府干预本身没有错。错的，需要改进的，是目前的政治运作方式。这等于是说：如果有个上帝的话，他老人家怎样干预也不为过。但更具有现实意义的问题是：根据目前（及其可预见的将来）的政治体系，我们该如何来看待政府在经济和社会运作中的作用。这次金融危机中，政府的很多表现令人抓狂。谁也不能指望下次会做得更好。所以，我们如何能给予政府更多的权力和信任？

另一个问题是：怎样增强政府干预金融危机的能力？在盖特纳看来，关键是政府的权限：财权和行政干预权。在财权上，他希望政府有实际上无限的财力，可以为任何债务提供保证（而且不让债权人受到损失），或为任何金融机构注入足够资本。这样，政府就可以支撑起那些“关键机构”，遏制市场恐慌，拔掉金融危机的引信。而行政干预权，则是允许政府接管陷于困境的金融机构并将其“有序地解散”，力求不引起市场混乱。

其实，政府要发挥作用，除了法定的权力以外还有“软实力”，也就是对于金融机构的影响力。这个在金融危机中也有证明。例如很多银行和投资行之间的兼并就是政府背后促成的。这个在鲍尔森的回忆录中有更详细的记叙。在这种过程中，政府的影响力不仅是财力和权力，还有很多其他方面。首先，政府在金融界没有自己的利益，只是为了维护市场稳定。所以它在撮合“双赢”交易方面比较令人信服。相比之下，一个银行可以配合政府促成合作，但自己出来“挑头”就没人会听了。其次，银行们现在和今后仰仗政府的地方肯定不少，在危急时刻谁也不敢随便与政府顶牛。所以政府“不战而屈人之兵”的能力也不容小觑。在说服银行接受财务救助TARP条件时，鲍尔森和盖特纳就曾公然以“秋后算账”来威胁。最后，政府还可以用少量资金为风险最高的资产提供担保，为交易扫除最后障碍，如它在贝尔斯登与摩根大通的并购交易中所为（当然那次也涉及到很多法律与政策问题）。也就是说，我们不一定需要在权力和财力意义上的“大政府”，而需要善于利用影响力，促成双赢合作的“聪明政府”。前总统克林顿几年前出版的“回到工作”中谈到不少这样的例子。但遗憾的是，这个潜力并未得到很多人，包括盖特纳的重视。

政府角色决定企业活力 篇3

创造市场，才能解决萎缩问题

服务型、职能型政府要做的是：大胆放宽政策，减少行政审批，这样才能培养大量富有竞争力的企业。如果什么事都是政府来规划好，企业就没有能力参与到世界级别的竞争。现在，人们都处于一种普遍的期待之中，希望能有新的刺激经济增长的政策出台。

为什么会有这样的期待？这是因为整个制造业市场在萎缩。自去年二季度以来，工程机械市场滑坡非常严重，比前年同期降低了37%，出现了负增长。从近年的情况来看，国有企业的比重较快增加。中国三大国有银行，利润600多亿元，已经与500强民营企业利润总和相当，引起中央领导的高度重视。

提及民营企业，无论是在创造就业、贡献税收、出口创汇等方面，都作出了较大的贡献。大家的普遍感觉是，每一次政府的宏观调控，对民企的影响都大于国企。提到“回归实业”这个概念没错，对所有实业而言，最重要的是市场、是机会。即使钱回到实体产业中，没有需求也是没用的。

政府需要刺激消费，扩大内需，创造市场，才能解决市场萎缩问题，政府还应该放宽管制。温总理曾说，能用市场解决的问题，就不用审批。现在审批还是比较多，作为职能型政府要做的是，应该尽可能放宽经济管制，放宽对资源的配置，大力扶植民企的发展，机会均等是市场良性发展的最佳催化剂。

爬过富士山的人都知道，一开始很好爬，因为有树木。越爬到上面就越难爬，这时树木少了，沙石多了，尚能往上爬。快爬到顶上，都是风化的山路，不仅是难爬，还有可能往下滑。这就要求在不同的路况时，爬山的人对于速度作出相应的调整。

中国的经济发展亦是如此。中国改革开放30年，在经济发展道路上，一直是以百米冲刺的速度来跑马拉松。在全球经济出现危机之时，中国不可能独立于全球经济。现在，该是中国放缓节奏，做一个调整的时候了。

国内经济放缓，不是坏事情，而是好事情。要让老百姓知道，靠股票是不能发财的，只有靠做好实体企业才是硬道理；经济放缓，也能让政府有时间调整自己的角色。政府只能是规则制定者和监督者，不能是游戏参与者。

经济放缓，政府要制定出规则

政府要制定出一套规则，让国企、民企、外企，都能参与进来，都能机会均等。只要在游戏规则范围之内，赚到的钱都要有法律保障，不单这辈子是你的，下辈子也还是你的。这就意味着，在规则之外的所得，都是违法的，要受到相应的法律制裁；也就是在最大程度上，保证了不同形态的各个经济体，在这个规则之内良性发展。

经济调整的一大重点，就是回归实体经济。中国必须以实体经济为主，从温州现象可以看到，老板“跑路”问题并不是出在投资实体企业上，而是在赚快钱的时候出了问题。在国民经济中，金融业、服务业、IT行业，这些都是不可缺少的，但是实体经济是支撑。

资金回归实体，需要着重解决几个问题：政府通过税收、法规，对容易赚钱的产业多征收税，对不容易赚钱的产业作出鼓励，从而不让经济重心发生偏移；经济减速，让人们心态得以改变，不要以为中国经济永远会高速发展；中国要和全球做好接轨。

回归实业，本质是回归制造业。如果从一个国家做大做强来说，更准确地应该是回归制造业。只有制造业强大了，才能解决国家竞争力和产业竞争力的问题。从机床行业来说，去年下半年有很大的变化。市场需求不断扩大，结构升级的速度非常快，客户需求的产品水平高、产品类别丰富。在这个市场中，中国企业制造水平还有差距，和世界强手在竞争中，市场份额正在减少，中国的制造业需要升级。

中小企业永远是最具活力的一部分。要让老百姓知道，赚钱靠自己，国家给环境。严格来说，现代制造业和传统制造业不一样，比如：汽车、机床等行业，都是现代化技术的集成，更强调的是复合型和集成性。这并不是一个产业就能做到，需要跨产业、跨行业的协同才能实现。

国家只是拿钱出来，以资扶持产业发展，这显然是不行的了。国家需要做的是帮助建立协同创新的联盟，这是企业没有能力做到的。企业本身没有能力将基础研究、应用研究、大学教学、科研院所整合在一起，各人研究的不是一个方向。

只有国家出台政策，调动所有的资源，包括基础研究、应用研究等；只有政府发挥职能作用，将各个行业，包括基础材料、电子材料，信息、计算机、刀具材料等，跨行业、跨领域的调动起来，联合采用大项目的方法，将各种研究整合在一起。

做好实业，成为世界制造强国

按照市场经济的角度来说，中国制造业可以整合世界的产业链，但是世界的产业链对中国有门槛，不让中国来整合，逼得中国不得不创新。既然中国有能力做到“神八”、“天宫”在太空对接，在航空航天领域做到这一步，那中国也能在制造业上有这个能力。要想成为世界制造业强国，需要多行业的协同合作，国家需要找到制高点，制定国家战略。

实体企业难做，投机炒作兴起。别人已经创新提高了，你还在低层面上，这种情况，你不死掉，哪来生呢？民企的困难由来已久，越来越变得严重了。这背后可以归结的原因很多，非常重要的一点是，政府机构要变革。

民营企业是一见阳光就灿烂，一见雨露就滋润、就生长。希望政策制定者能够尽量做到“一碗水端平”，任由民营企业自生自灭，容易形成恶性循环。钱让很多人疯狂，富让很多人死亡。不要说温州人投资买房，真正搞实业比房地产好赚钱的话，实业会没人做吗？

政府再有困难，也要着眼未来。政策制定者要更深入地调研、听证、评估，真正出台行之有效的政策措施，尽量减少政策的不稳定性。政府是服务于企业的，如果这个政策是好的，百姓不会吭声，也不会表扬你，好是理所当然。如果政策不好，百姓就会抨击，这是一种促进。中小企业不强，国家也不会强；中小企业不富，国家也富不到哪里去。

大国的崛起靠的是科技，国与国之间的较量，说到底就是国民素质的较量，是人才的较量。不客气地说，中国国民整体素质与发达国家相比，都不是一个等级。英国历史学家汤因比研究过21种在历史上曾经出现过，后来相继消亡的文明。结论是：文明死亡的原因，无一例外，都不是他杀，而是自杀。他们失去了创新的活力，被历史淘汰出局。

1876年，美国庆祝独立100周年的时候，在费城举办国际博览会，有37个国家参展，当时清政府也派出了展览团。在这次博览会上，英国展出最新的蒸汽机车，美国展出大功率电动机和发电机，德国展出制造枪炮的精密机床，中国展出的是纯银打制的27套件耳挖勺和小脚绣花鞋。这就是时代的差距，一个居安思危的国家，才有资格谈论谁是第一！

历史事实反复证明，政府强力统治的结果，最终是倒台。在现代社会条件下，只有政府明确服务功能，确认服务角色，承担服务使命，才能获得民众拥护，巩固合法地位，实现合法性的延续。孟子认为，“桀纣之失天下也，失其民也；失其民者，失其心也。得天下有道：得其民，斯得天下矣；得其民有道：得其心，斯得民矣；得其心有道：所欲与之聚之，所恶勿施尔也。”

在市场经济的汪洋大海，政府要建立良好的政治、经济、法律等制度和市场运行体制，制定各级各类中长期发展规划，为经济的发展创造良好的“软件条件”。制度或体制是一个国家的经济正常运行的基本保障，只有国企、民企、外企在汪洋大海中都鲜龙活跳了，政府的角色定位无疑也就准确了。

政府角色作用 篇4

重新划定市场与政府边界

“市场在资源配置中起决定性作用”, 就是要改变政府主导型的增长方式, 以坚持在市场主导下更好地发挥政府的有效作用, 全面激发市场活力, 培育公平可持续的内生增长动力。

(一) 政府不能越界干预市场

改革开放以来, 我国初步形成了市场体系, 但这个体系存在结构性缺陷, 主要表现在资源要素价格的行政管制, 由此导致低成本的投资扩张和日益加剧的产能过剩。发挥市场在资源配置中的决定性作用, 首先需要解除资源性产品价格的行政管制, 凡是能由市场形成价格的都交给市场, 政府不进行不当干预。

(二) 实行负面清单制度

政府主导资源配置的一个重要特征是政府管企业做什么, 许多事情需要政府许可才能做, 由此压抑了社会资本的活力。发挥市场在资源配置中的决定性作用, 需要彻底转变观念, 实现市场主体“非禁即准”。要实行统一的市场准入制度, 在制定负面清单基础上, 各类市场主体可依法平等进入清单之外领域。推进工商注册制度便利化, 削减资质认定项目, 由先证后照改为先照后证, 把注册资本实缴登记制逐步改为认缴登记制。

(三) 以正面清单规定政府边界

如果说负面清单规定了市场边界, 那么正面清单则规定了政府边界。政府能干什么、应该干什么必须用正面清单列清楚, 避免政府这只手闲不住, 同时避免政府失职。政府应该负起提供公共产品的职责。

改变地方政府过多参与经济事务的现状

使市场在资源配置中起决定性作用, 关键在于地方政府的角色定位。当前, 政府主导资源配置突出反映在竞争性地方政府驱动的经济增长方式上。综合多方面的情况看, 地方层面已经形成以做大GDP总量为导向、以地方财政收入增长和干部考核为约束激励机制、以行政干预和行政推动为主要手段的经济增长方式。只有地方政府成为公共服务主体, 而不是资源配置的主体, 才有条件理顺政府、市场关系, 才有条件推动经济体制改革的实质性突破。

(一) 竞争性增长政府模式难以为继

客观地说, 改革开放以来为调动地方积极性而逐步形成的竞争性地方政府模式, 在推动经济快速增长的同时, 今天已逐步演变为地方层面的增长主义倾向, 并成为产能过剩、房地产泡沫、地方债务等问题的主要“病结”所在。竞争性地方政府驱动的经济增长方式不改变, 尽管在短期内仍然可以拉动GDP的较快增长, 但会为中长期发展埋下更大的经济隐患和经济风险。这里提出地方层面增长主义倾向的问题, 不是把“板子”打到地方政府身上, 而是要客观分析形成竞争性地方政府的体制因素, 寻求建设公共服务型政府的有效路子。

(二) 把推动农地物权化改革作为规范地方政府行为的重点

地方政府可以从土地交易中获得巨额收益, 这是竞争性地方政府形成的重要体制条件。许多地方的土地出让金收入相当于一般预算收入的50%以上。另外, 地方政府举债投资扩张, 也主要是以土地资源作融资抵押。截至2012年底, 全国84个重点城市处于抵押状态的土地面积同比增长15.7%, 抵押贷款总额同比增长23.2%。为了招商引资做大GDP, 有的土地是零地价, 甚至是倒贴。一些地方政府官员实际任期往往只有2-3年, 却一次性透支了50-70年的土地增值收益。如此“寅吃卯粮”, 既严重损害农民的土地权益, 又带来经济增长的隐患。如何切断伸向农村土地收益的“有形之手”?这就需要在推进中央地方财税体制改革、培育地方稳定税源的同时, 加快推进农村土地物权化改革, 即赋予农民具有物权性质的土地使用权, 使其在用途管制的前提下可流通、可转让、可抵押, 尽快让土地这个“第二财政”退出历史舞台。

(三) 尽快形成以公共服务为导向的中央地方财税体制

这些年逐步形成的以经济总量为导向的中央地方关系, 在调动中央地方两个积极性的同时, 也开始形成中央地方财税关系的两大失衡:一是中央与地方事权与财力的失衡;二是大中小城镇财力资源配置的失衡。解决这两大失衡, 需要中央地方关系的导向由经济总量转向公共服务, 以此作为新阶段财税体制改革的主要目标, 把大中小城镇公共资源配置均等化作为中央地方财税体制改革的重点, 合理划分各级政府间的事权与财力, 由此加快推动地方政府向公共服务主体的角色回归。

调整优化国有资本配置

使市场在资源配置中起决定性作用, 需要明确界定国有资本的角色。这些年, 国有资本在竞争性领域分布过宽、公益性不足的矛盾比较突出, 很大程度上抑制了非公经济的活力。十八届三中全会明确提出, “国有企业属于全民所有, 是推进国家现代化, 保障人民共同利益的重要力量”, 并强调“国有资本加大对公益性企业的投入, 在提供公共服务方面做出更大贡献”。应当看到, 国有企业改革与政府、市场关系的关键问题, 形成以公益性为重点调整优化国有资本配置的新格局。

(一) 明确国有资本提供普遍福利的目标, 把国有资本重点配置到公益性领域

从实践看, 国有资本的主导作用主要在于它能够比社会资本更快地反映社会需求变化, 从而发挥对全社会投资方向的引领作用。适应社会公共需求全面快速增长的客观趋势, 把国有资本重点配置到公益性领域, 不仅有利于国有资本本身的投资转型, 还有利于为社会资本投资释放出更多、更大的制度空间。这就需要推动国有资本从一般竞争性领域退出, 重点投入到教育、医疗、文化、社会保障、基本住房保障等社会公益领域。

(二) 提高国有资本收益上缴公共财政的比例, 提高国有资本用于公共服务领域的比例

十八届三中全会明确提出“完善国有资本经营预算制度, 提高国有资本收益上缴公共财政比例, 2020年提到30%, 更多用于保障和改善民生”的目标。考虑到我国到2020年基本公共服务均等化总体实现的现实需求, 建议加大改革力度, 争取该目标提前实现, 并划转部分国有资本充实社会保障基金。

(三) 在打破垄断上取得进展

当前, 非公有制经济在支撑增长、促进创新、扩大就业、增加税收等方面的作用越来越大, 但与国有经济相比, 无论从政策和体制安排上, 都处于明显的劣势地位。新阶段深化国有企业改革, 更需要坚持权利平等、机会平等、规则平等, 废除对非公有制经济各种形式的不合理规定, 消除各种隐性壁垒, 制定非公有制企业进入特许经营领域具体办法。铁路、电力、电信、石油、民航、邮政等行业竞争性环节对民间资本全面放开, 进一步破除各种形式的行政垄断;自然垄断环节应吸纳民间资本广泛参与, 以拓宽社会资本投资空间。

(四) 公共服务业也要对社会资本开放

市场经济中政府的经济角色分析 篇5

政府的经济角色，是经济管理员与服务员的角色，是政府运用经济、法律、行政的手段干预和调控经济，达到促进经济健康有序地发展目的的行为。现代市场经济的形成和发育，离不开国家力量的推进和组织。政府是上层建筑的核心，拥有对经济管理的权力和权威。权威是政府经济行为的基础，在社会经济发展中，政府以其权力的威力，参与经济活动，弥补市场不足。但是，在存在着政府大规模干预经济的过程中，政府制定的目标与它获得的实际效果往往有很大差距，甚至相反。美国的“向贫穷开战计划”已实施了20多年，但贫穷仍未消除。社会主义国家集权干预经济，结果是捆住了经济发展的手脚。因此，在改革既要借助政府的力量来促进经济发展，同时又要按照市场经济的目标模式的要求规范政府的行为。在我国，就是要使市场在国家宏观调控下对资源配臵起基础作用，是一个关系到改革能否顺利进行和能否取得成功的重大问题。在现阶段，为了合理地配臵资源，生产出更多的为社会所需的产品和劳务，人们努力地寻找资源配臵的最佳方式和手段。

一、市场经济需要政府角色的原因

市场是最佳的资源配方式，市场机制是最有效的资源配臵手段。但是，市场不是万能的，市场机制也有其作用范围限制，有些经济政策和目标，市场不能轻易实现或完全不可能实现。尤其是我国的市场体系还存在着由于发育不成熟所产生的“市场失灵”，主要表现有：(一)市场难于保证基础设施建设和公益事业的发展。如交通、通讯、能源等为国民经济发展提供物质基础的部门，由于投资大，见效慢，一般厂商无力也不愿意投资，而一些公益事业部门，如学校、医院、幼儿园等，靠市场机制调节既会造成浪费，也会加大消费者的负担。

(二)市场难于解决环境污染、失业等社会问题。

（三）市场不能解决国民经济发展的战略性、长远性问题。

（四）市场不能充分促进和保护新兴产业的发展，给风险性投资会带来一些障碍。

（五）市场难于调节社会收入的公平分配和各阶层间的利益协调，容易导致两极分化，造成贫富悬殊。

（六）市场调节具有盲目性、短期性、自发性和滞后性。这些缺陷容易助长投机行为，造成虚假繁荣，导致经济的大起大落，使市场供求发生严重背离而引发通货膨胀、就业不充分和经济衰退。市场能力的上述有限性特征和“力所不及”的内容，就需要政府调控的参与，参与资源配臵的因素。

二、市场经济中政府经济行为的主要特点

我国经济改革是完善社会主义生产关系，推进生产力发展的巨大系统工程，所有的改革举措都是旨在坚持社会主义经济制度，坚持以公有制为主体，多种经济成份共同发展。我国政府在市场经济中扮演的是经济管理员和服务员的角色，政府经济行为必须符合经济改革面临的全国整体推进的要求，既要充分体现社 2 会主义生产关系的内容特征，又要反映现代市场经济的内容规定，其主要特点是：

（一）政府以间接职权为主，引导和影响市场主体的行为。在计划经济体制下，政府拥有直接经济职权，直接支配、左右市场主体的微观决策，建立的是一种命令与服从的关系，具有较强的钢性和破坏性，一旦政府决策失误，整个经济生活在劫难逃。在市场经济条件下，政府以间接职权为主，并非把自己意志强加于市场主体，而是以不损害市场主体的经营自主权为界限，提供服务。政府主要在于为市场主体创造一个公平竞争环境和规范引导市场主体的行为。因此，政府在市场经济中扮演的是经济管理员和服务员的角色。

（二）政府经济行为应具有民主化、法治化。政府经济行为的目的是为了全体公民的共同利益，它受限于经济基础的性质及内容要求，包括一定经济发展阶段和经济环境下能够反映经济基础性质的经济制度、经济体制等的制约。在市场经济体制下，对政府经济行为加以必要限制是市场经济民主化、法制化的要求。市场经济是民主经济，其内涵之一就是确保市场主体享有独立利益和自由意志。为此，必须严格防止政府经济行为侵犯其它市场主体的独立人格。市场经济又是法制经济，其特点在于参与市场经济活动的主体的各种行为，各种关系都被纳入法制轨道，使之具有合法性。为此，经济法不仅要规范市场主体的行为，而且必须规范政府的职权行为。控制政府职权的目的，在于确保政府经 3 济职权的正确行使，防止其膨胀或滥用，以危害其他市场主体的合法权益。

（三）政府经济权利应具有明确性、规范性。

1、市场主体资格控制权。这是指政府决定是否赋予某些申请者以市场主体资格，准许其从事某项生产经营活动的权力。商品经济的有效运行，有赖于市场经济有条不紊地进行。市场秩序由市场主体的适格性、行为的合法性、关系的连续性及安全性构成。其中主体是否适格，直接关系到市场秩序能否建立。如果不适格的主体(如缺少资金、不讲信用等)大量混入市场，参与竞争，一方面会扰乱市场竞争秩序，造成不公正的结果；另一方面又使参与竞争的其他主体难以形成合理的利益分配，使其缺乏相应的安全保障。通过政府控制主体资格进而规范经济生活，是维护市场秩序的关键环节。

2、市场行为调节权。这是指政府对市场主体生产经营行为加以控制和引导的权力，包括直接调节权和间接调节权。直接调节权是政府制定下达计划并加以推行的权力。分为指令性计划和指导性计划两种。指令性计划是一种通过指标量化的行政命令，含有必须执行的效力，指导性计划是一种经济预测或信息提供，不要求市场主体必须执行。间接调节权是政府利用各种经济杠杆，对市场主体的经济行为进行间接引导的权力。表现为政府在确立产业目标、制定相应的政策、改革经济杠杆量化指标，市场主体在权衡自身利益的基础上，自觉按照宏观经济调控目标选择 4 市场经济行为。依据运用经济杠杆形式不同，间接调控权包括工资总额调节权，税收调节权，利率、汇率调节权，价格调节权等。

3、非法行为取缔权。这是指政府对市场主体的违法行为进行查处的权力。具体包括监督权、检查权和处罚权。监督和检查是处罚的前提，许多非法行为只有通过监督和检查，才能及时发现、处罚和取缔，从而确保资格控制权和行为调节权得到充分行使，维护市场竞争秩序。

三、市场经济中我国政府“适当干预”经济的角色

（一）宏观调控。现代市场经济都离不开宏观调控，无论是美国的“民主市场经济，”或是日本的“国家市场经济”，亦或是德国的“社会市场经济”，都无一例外地把宏观调控与市场、企业、社会保障一道视为其不可缺少的有机组成部分，我国社会主义市场经济的宏观调控，具体表现：一是政府通过财政、货币、收入、分配等各项宏观经济政策对经济运行进行直接和间接地调控，保证比例协调，减少和消除通货膨胀和失业，实现总量均衡；二是政府制定指导性的中、长期发展规划和计划，引导市场经济发展，克服市场的盲目性、滞后性、短期性等消极因素；三是制定产业政策，对市场实施产业政策导向，扶植新兴产业和瓶颈产业的发展。总之，政府在市场经济中扮演的是经济管理员和服务员的角色。

（二）政府承担企业和市场不能承担的或不易承担的社会性、公益性问题。一是承担电力、铁路运输、邮电等公共产品的生产，以获取规模效益；二是发展高科技、国民教育、文化卫生以及城 市公用事业；三是保护国家安全；四是解决环境污染、资源浪费、人口爆炸增长、失业等社会问题。

（三）强化法制建设，制定市场规范，维护社会秩序。通过立法，规范市场主体的行为，规范政府的行为，规范涉外经济行为，创造公平竞争的环境，为市场和企业的规范运行提供强有力的保障。

公私合作下政府角色分析 篇6

关键词 公私合作 政府角色 职能 责任

一、研究背景

随着公私合作模式的引进运用与推广，公私合作制（又译公私合作伙伴关系，即Public-Private Partner-ships，简称PPPs）被愈来愈多的运用到公共设施领域甚或是更加细微的公共领域和公共事业的建设与运作之中。

公私合作制作在我国的发展尚未成熟。政府对PPP的认识不足并缺乏相关的实践经验积累，有职责不明确或执行不力以及寻租和腐败行为等问题，此外，还普遍存在相关法律体制以及政策指导不完善的问题。

如果“没有一个有效的政府，无论是经济还是社会的可持续发展都是不可能的，而有效的政府的前提必然是政府清楚自己应该干什么和不应该干什么，自己的角色到底是什么？”政府扮演何种角色，我们从上海新天地案例分析。

二、案例分析

上海新天地改造项目是公私合作项目的代表案例。1996年5月，经过多次协商，卢湾区政府与香港瑞安集团签署合作改造太平桥地区的项目意向书，协议出让土地使用权，由后者主要承担再开发任务，促进该区域的城市更新。该案例中有政府、开发商、居民三个参与主体，下面将对其进行分析讨论。

（一）政府、开发商、居民角色分析

1、政府

作为公共部门的代表，追求公共利益最大化，提高自身社会地位。该案例中政府转嫁资金负担，引入竞争机制，拥有主动地位和控制力、先发制人力、议价力。

2、开发商

作为私营部门，以最大限度地获取商业利润为利益目标，获得直接的回报和附加值。开发商是主要参与者，拥有政治资源和土地资源，可以与政府结成联盟，具有系统力与议价力。

3、社区居民

作为分散的个体，追求个人的利益，通过让渡空间来换取更好的居住条件。

在整个的改造过程当中，无法参与政府或者开发商之间的联盟，被动的接受最后的结果。

（二）问题所在

1、风险分担的困难

在很多公私合作项目中，政府与企业未形成长期合作的关系，使得二者各怀心思，长期的合作需要长期信任，二者是平等协商对话关系。再者政府通过公私合作模式很大原因是为了引进外资，在利益面前，也许初衷就会改变，从而引发一系列问题。

2、缺乏相应法律法规，责任不清晰

公私合作中政府拥有主导地位，可能引发权力寻租，却没有相应的法律规制。开发商作追求最大利益，政府部门只有全面考虑开发商的利益，才能够做到合作共赢的局面。而政府的责任到底是为了更好的城市规划建设还是为了民众的切身利益考虑，值得引发我们的深思。

3、复杂性增加

比如在合作商与居民的权益起到冲突时，是否会因为有所顾忌而将合作商的权益置于公众之前？该案例中无疑政府与合作商都是大大的受益方，而社区居民对拆迁的安置褒贬不一，如何将这些意见送达政府。所有的一切，当然除了利益划分时候的复杂性，问题操作的复杂性之外，还牵扯到其他很多问题的复杂性。

三、政府角色定位的对策分析

（一）建立适用的法律框架和规制体系

公私合作制会使得原有的政府或私人部门与消费者之间的双向直接关系变为政府、私人部门与消费者之间的三方委托代理关系。 “缺乏应有的呼应与联系，经常出现监管法律、法规之间的内容模糊和条款冲突”，势必会造成整体的无序现象。只有建立相应的法律法规，政府才能够扮演好服务者、参与者、监督者的角色。

（二）维护公共利益

维护公共的利益，是一切工作的出发点与初衷之所在。在绝大多数国家，采取公私合作项目的政府部门大都需要有着专业的团队，包括精通法律程序规则的专员，预算估价的专家等。只有拥有各方面领域精通的专业人才，才可能做到公正公平，在合作过程中没有漏洞可钻。

（三）维护私人部门的合法权益

公私合作项目具有一般项目不具有的风险性，往往政策风险比之于市场风险更高。政府的监管必须要是有限度的、透明的、讲究诚信的、公平和连续的。其中， “产权形式对于解决公用事业的所有制和规制问题，尤其对于提高长期绩效和投资激励问题具有非常重要的实践意义。”只有產权明晰，才能真正做到维护私人部门的合法权益。

（四）与合作商之间达成长期的合作伙伴关系

基于二者之间的差异，公共部门更加强调公共利益，而私人部门倾向于更多的利润。美国公私合作全国委员会研究指出，成功的公私合作制需要来自政府高层的政治支持和政府参与。政府部门需通过自身努力，争取与合作商之间达成长期的合作伙伴关系。

四、结论（结束语）

公私合作制被越来越多的应用于各种基础设施建设与其他各种项目之中。政府作为特殊的参与方之一，只有明确了它的角色，才能更好的发挥公私合作项目的效率。只有始终将公共利益放在首要地位，有法律规制规范，兼顾合作商的正当权益，建立长期合作伙伴关系，公私合作才能被更好的发挥作用。

参考文献：

[1]叶晓延，陈坤龙.公共项目公私合作中政府定位研究[J].建筑经济，2012（6）：12.

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[3]严鸣华.公私合作伙伴关系在我国城市更新领域的应用—基于上海新天地项目的分析[J].保护与发展，2012（08）：44.

[4]廖雨果.公私合作制（PPPs）中的政府角色分析[J].甘肃行政学院学报，2006（3）：56.

[5]周林军.公用事业管制要论[M].北京：人民法院出版社，2004：212.

[6]萨瓦斯.民营化与公私部门的伙伴关系[M].北京：中国人民大学出版社，2002：265.

[7]戴维·M·纽伯里.网络产业的重组与规制[M].人民邮电出版社，2002.

[8]“How Partnerships Work”：NCPPP，http//ncppp.org/howpart/index.html.

政府角色作用 篇7

一、服务业与制造业:不同的运作策略

哈佛商学院的斯金纳和伦敦商学院的黑尔教授曾总结了制造业的7种基本的运作重点, 包括:成本、产品质量和可靠性、交货速度、交货可靠性、对需求变化的应变能力、柔性和新产品开发速度以及其他与特定产品有关的标准。波士顿大学的一个研究小组也跟踪研究了上个世纪90年代大约10年间212家美国制造企业的竞争重点的变化情况, 给出了1990年--1996年制造企业的5个首要竞争重点, 如表1所示。

从表1可见, 多少年来, 制造企业的三个首要重点一直是一致性质量 (按照要求生产一种产品的能力) 、产品可靠性和交货可靠性。“这表明一些基本的要求是没有变的, 企业如果不能满足这些要求就很难生存”。在其他因素方面, 90年代以来, 低价格已经上升到了第4位竞争重点, 这表明单凭质量因素已经不能满足顾客的需要。顾客期望得到满足低价格的基本标准, 并兼顾质量和其他相关标准。“现在普遍将顾客的这种综合需要称为价值。对顾客来讲, 它意味着以尽可能低的价格来购买高质量产品”。黑尔教授为此创造了“订单资格要素”和“订单赢得要素”的概念。前者指允许一家企业的产品参与竞争的资格筛选标准;后者指企业的产品或服务区别于其他企业从而可以赢得订单的关键要素。关于制造业调查的情况表明, 整体上看, 一致性质量、产品可靠性和交货可靠性通常只是绝大多数大制造商的订单资格要素, 低成本则是赢得要素。

那服务机构的经理通常最看重什么呢?在服务业, 订单赢得要素可能是优越的地点、广告活动等多方面, 而不一定是服务质量, 特别是普遍意义上的服务质量。例如对大银行来说, 与明确的、主要客户保持良好关系就足够了。1997年对181家服务公司的行政管理的调查表明, 服务的可接近性最受看重, 居核心因素的第一位。可接近性是在服务业的“立足点”, 而非服务质量。

二、服务业开放式生产体系的关键质量问题

面对上述状况, 服务业的质量管理从哪里入手?还是应当从服务业开放式生产体系入手。著名服务管理专家菲茨西蒙斯曾提出过服务的开放系统观点, 他指出:“服务的独特性要求将系统视野扩大, 将作为参与者的顾客包括在内。”由于服务产品具有与一般产品所不同的特性, 所以服务的生产系统不再是封闭性的, 而应该是开放式的生产运营系统, 顾客也是投入, 通过一系列的服务过程被转化为具有一定满意程度的产出。

然而, 仅仅将服务业的开放式生产体系理解为企业-顾客的二元主体结构之间的互动问题实际上存在着严重的理论缺陷, 因为这两个主体之间存在着对象选择、合作契约和利益博弈等多种问题, 单靠某一方, 甚至依靠双方, 来协调完成合作生产过程总是存在着可能性以及更为重要的成本-有效性问题。例如最近闹得沸沸扬扬的是否允许消费者自带酒水的问题, 我们就听到了来自企业、中国烹饪协会和消费者、消费者协会的针锋相对的声音。对这个事关企业和顾客基本权益的合作生产契约问题如何找到答案, 显然单靠某个企业和某些顾客是根本不可行的, 也是不具有经济性的。因此在以往企业-顾客的二元主体结构的基础上, 本文又加入了政府、行业组织、消费者组织等参与主体 (见图1) , 并认为服务质量的保证和提高既需要企业和员工具有相当大的主动性和积极性, 也需要外部的有力参与、推动和促进, 这样才能体现服务质量管理的本质特点。这方面, 以往的管理理论过多地强调了企业的职责和义务, 忽视了顾客、政府和其他参与主体应该承担的责任和扮演的角色。因此, 服务业的质量管理需要从超出企业层面的更广阔的视角来予以分析和研究。

这样一个开放式生产体系面临以下与质量有关的关键问题:

1、如何即时、准确地确立合作生产关系—匹配质量问题

服务企业需要适宜的顾客, 顾客同样也需要合适的企业。但顾客和企业如何以低成本有效发出令人可信的信息?另一方又如何才能及时获取相应信息, 准确地找到相匹配的合作生产对象?比如, 满大街跑的出租车如果都是同一个型号、同一种颜色, 两家餐馆从外表上几乎看不出大的区别, 顾客如何即时、准确地加以区分并做出选择?好的服务企业又如何获得更多的顾客加入进而得到更强的激励呢?

2、如何制定互动规则及合作契约—互动质量问题

企业和顾客作为两个独立的利益主体, 如何协调开展服务生产, 谁来制定互动规则及合作契约, 怎样克服不同利益主体之间进行互动时必然产生的机会主义行为, 从而实现双赢的服务产出?这对双方的根本利益具有至关重要的影响, 更是一般的服务态度等表面层次的服务质量问题所不能替代的。目前我国的银行、保险、运输、旅游、煤水电气、商品房销售、通讯服务等领域的合同均使用企业拟定的格式条款。然而, 通常拟定人也很容易利用其优势地位, 在格式合同中订入一些不公平的条款, 对某些可能发生的风险及负担作不合理的分配, 在保护企业利益的同时, 它实际上是加大了所有各方的参与成本, 包括在出现纠纷时政府出面处理的成本。

3、如何解除生产关系—产出质量判断、测定和保证问题

开放式生产体系在完成合作生产之后还必然面临着解体问题。双方如何顺利解除合作生产关系, 如何即时判断、测定、保证产出质量, 如何让双方提供、保有合作生产证据 (比如对账单) , 这里因为面临着成本和有效性问题, 有时并非企业和顾客自愿行为, 因而必须加以严格的规定, 谁来担负这个职责?

三、政府角色和作用的转变

综上所述, 对服务业与制造业的质量管理来说, 在很多方面都出现了根本性的变化, 主要体现在:

1、管理的对象和数量都有了变化

首先从传统的管理对象--企业来看, 服务企业不仅数量庞大, 地域分散, 而且种类众多, 管制策略必须共性与个性兼备。此外, 从新增加的管理对象看, 包括了来自另一方面的合作生产者—顾客。它带来的影响一是管理对象的抽象化和不确定化, 二是这两方面的生产者还具有利益对立性, 这就需要第三方的介入, 明晰其地位权利, 理顺其博弈结构, 协调其博弈行为, 确保互动能以双赢的形式进行。这里还要注意到, 市场机制对服务业的作用有所削弱, 而对这么多的企业靠政府直接管制也是管不过来的。例如据《市场报》, 2002年6月25日公布的一项调查显示, 北京共有2400家网吧, 其中2200家开业手续和证照不全。

2、管理的内容增加了无形的信息

这表现在不仅要直接规范企业和顾客的某些互动行为, 还要规范他们之间的信息传递和沟通, 因为它们之间的互动行为很大一部分还依靠信息的暗示和指示作用。这里, 有些信息不是双方自愿乐意提供和接受的, 也不是都可以以低成本来提供和接受的, 甚至有些信息必须由第三方来生成和传递才是可信的和有效的。例如根据整合营销传播理论, 企业对外发出的信息包括计划性信息、产品信息、服务信息和非计划性信息。

3、管理的重点主要是无形的过程

对大多数服务业来说, 产出结果往往是有形产品与服务活动的组合。所以, 对其中涉及到的有形产品的管理仍然是一个不可忽视的工作, 也仍然可以借鉴对制造业产品质量的管理思路, 如抽查检验等。但对于无形的和动态的服务过程, 此时管理的实质主要在于如何对两个利益主体的行为进行约束和控制、协调和激励。前者可以依靠法律法规、政策和规定以及严厉的监管措施, 但后者必须调动利益主体的能动性, 让双方都有积极性投身于优质服务的创造过程中去, 而主要体现为禁止性的和规定性的传统管制措施对此基本上发挥不了多大的作用。

最后, 政府在服务业的质量管理中要不要扮演更加积极的角色, 发挥更大的作用, 有人可能会质疑这是不是与市场机制相悖?美国著名战略管理学家波特在《国家竞争优势》的再版介绍中曾指出:“《国家竞争优势》提倡政府和企业在追求竞争力提升和繁荣时应该扮演新的、具有建设性和行动性的角色。对政府而言, 旧的对无政府主义和干预的区分已经过时。政府的首要任务是要尽力去创造一个支撑生产率提升的良好环境, 这意味着政府在有些方面 (比如贸易壁垒、定价等) 应该是尽量不干预, 而在另一些方面 (诸如确保强有力的竞争, 提供高质量的教育与培训) 则要扮演积极的角色......”。在自序中, 波特又说:“在以前的几部著作中, 我研究分析的主要对象仍然是产业和企业, 在此理论框架中, 政府虽然扮演一定的角色, 但却相当有限。当里根总统任命我为直属白宫的产业竞争力委员会成员时, 我开始改变自己的看法......因为我逐渐确信, 在企业竞争的成功上, 国家环境确实扮演了关键角色......国家会影响到它的公司在某些特定产业的成功, 而数以千计个别产业的竞争结果, 又能折射出这个国家的经济状况和进步能力。”

参考文献

[1]、汪纯孝, 芩成德, 温碧燕, 谢礼珊, 韩小芸著, 《服务性企业整体质量管理》, 中山大学出版社, 广州, 2001年12月第2版, 第7页

[2]、[美]迈克尔.波特著, 李明轩, 邱如美译, 《国家竞争优势》, 华夏出版社, 北京, 2002年1月第1版, 第4页

[3]、[美]理查德B蔡斯, 尼古拉斯J阿奎拉诺, F罗伯斯雅各布斯著, 宋国防译, 《生产与运作管理—制造与服务》, 机械工业出版社, 北京, 1999年7月第1版, 第28页

[4]、J.A.Fitzsimmons, M.J.Fitzsimmons著, 张金成, 范秀成译:《服务管理—运营、战略与信息技术》, 机械工业出版社, 北京, 2003年2月第3版, 第26页。

政府角色作用 篇8

随着国有企业市场化改革的深化, 劳动争议数量大幅增长, 争议涉及劳动者人数不断上升, 且劳动争议内容日益复杂, 调节难度越来越大。在这种情况下, 如何定位政府在国有及国有控股企业劳资关系中的角色, 充分发挥其协调作用, 对建设和谐社会具有十分重要的意义。

(一) 国有企业改制后劳资关系发生了深刻的变化

1. 利益主体发生变化

企业改制前劳动者、企业和企业所有者 (国家) 是一个利益共同体, 企业是国家的企业, 劳动者是国家的主人 (没有聘用关系, 或者说没有明确的聘用关系) , 劳动者既是企业的劳动者又是企业的所有者, 从这种意义上说三者的利益是一致的 (其实是掩盖了三者分属不同的利益主体的事实) ;企业改制后, 在市场经济的作用下, 国家、企业、职工都是相互独立的利益主体, 都有各自不同的利益追求, 特别是在股份制、股份合作制等企业中, 虽然国有股份仍然处于控股地位, 但由于产权已经明晰化, 企业内部劳动力使用者和劳动者的身份界定已经非常明确, 掩盖企业所有者、企业法人及企业劳动者三者分属不同利益主体的意识形态的帷幕被充分揭开, 企业的劳资关系恢复了其本来面目, 劳资双方呈现出既有合作又有分歧的复杂形态。

2. 劳动者地位发生变化

改制前劳动者既是劳动的提供者又是资本的主人 (劳动的使用者) , 有着“主人翁”的地位, 劳动者被以企业所有者的虚拟定位所缚而不得不长期依附于企业, 很少有流动等情况的发生, 一次就业几乎等于终生就业;改制后, 劳动者不再拥有虚拟的资本权益, 在法律上与企业是一种雇佣关系、契约关系, 社会上劳动力市场逐渐形成, 为劳动者在市场内自由流动提供了基本条件, 从而也为劳动者、企业争取法定利益提供了现实条件和法理基础。

3. 劳资关系的调节由行政调节为主转为市场调节为主

企业改制前, 企业劳资关系的调节以行政调节为主。从宏观来说, 大到包括劳动力的就业、配置, 劳动力的岗位安排和调整, 劳动力的工资、劳动保护与社会保障, 都从国家、企业、职工三方利益的确立和分配体系上进行行政调节;从微观来说, 小到具体的劳动报酬计算发放、劳动待遇的确定分配、劳动条件的配备和使用、劳动保护的提供等等, 包括诸如工人每月发几双手套、发几块肥皂等细微问题, 都是由国家有关部门严格控制和具体安排的。企业改制后, 国家行政逐渐退出, 劳资关系主要由市场规律来进行调节。也就是说, 劳动力的需求、调配、安置、劳动报酬和工资标准等, 主要通过劳动力市场来具体决定, 劳动者和企业双方都是劳动力市场的活动主体, 各自从本身的利益立场出发作出符合自身利益的人力资源开发和使用决策。国家则仅仅通过制定最低工资标准、建立社会保障机制和明确劳动争议处理程序等方式, 对整个社会的劳动关系进行宏观调控、规范和制约。

(二) 国有及国有控股企业改制后劳资矛盾的主要类型。

国有企业改革的方向是建立现代企业制度, 这一过程中采取的改组、联合、兼并、租赁、承包经营、股份合作、出售等形式, 加快了企业改制步伐。改制后, 明晰了企业产权, 改变了劳动者的身份, 转换了企业机制, 促进了企业的发展。但是, 改制后的企业, 由于产权关系、组织形式和管理方式都发生了相应的变化, 造成了劳动要素重新配置下的利益关系大调整。利益关系的重新调整与分配所导致的矛盾与纠纷成为新形势下劳资关系呈现出来的新问题。

透视国有企业的改制过程, 以及改制后劳资关系发展变化的新情况, 国有及国有控股企业表现出的劳资矛盾主要有以下方面:

1. 解除劳动合同引发的矛盾

解除劳动合同的职工大多是中年人, 由于年龄偏大, 解除合同后, 这些职工在面对激烈的就业市场竞争时, 在年龄、技术上将呈现出相对劣势, 因而在观念转变上出现“瓶颈”。当劳动关系面临不二选择时, 他们宁愿通过各种手段与企业讨价还价, 争取在合同解除时能够得到更多的利益补偿或再就业保障。

2. 岗位调整引发的矛盾

由于计划经济时期国有企业用工是不须签订劳动合同的, 进入20世纪80年代后期, 国有及国有控股企业虽然开始签订劳动合同, 但不具体规定每位劳动者的就业岗位、任职待遇, 企业根据发展的需要, 可以随时对劳动者的就业岗位和待遇进行必要的调整。到了21世纪, 我国市场经济改革进一步深化, 劳动者与企业的聘用关系深入人心, 人们开始关注劳动合同条款对合同主体的利益影响。这时, 企业仍然按一贯的做法对部分劳动者进行岗位和待遇调整, 就会引起部分劳动合同纠纷。往好的地方调整职工是没意见的, 但为将来下调时埋下了隐患;如果往差的地方调整, 就会立即引发矛盾。

3. 社会保障“欠账”引发的矛盾

历史上, 许多国有及国有控股企业未为职工交够工伤、失业、养老、生育、医疗五大保险, 过去许多年来, 职工享受的工伤、失业、养老、医疗待遇与企业为其缴交的保费多少关系不是很大。2005年起, 国家大幅提高职工社会保障待遇, 提高的幅度与企业历年为职工缴交的社保费按比例挂钩, 职工发现自己的退休金、医疗金比别人低的时候引发比较普遍的劳资矛盾和冲突。

4. 拖欠劳动者工资或工资发放不公引发的矛盾

这主要是发生在经营困难的国有和国有控股企业。

5. 历史上减员增效工作不规范留下的问题引发的矛盾

20世纪八九十年代, 许多国有及国有控股企业存在经营困难, 国家鼓励企业采取减员增效措施。但是, 在减员增效措施实施过程中, 一些企业采取的措施不规范, 制定的规章制度存在重大遗漏和缺陷, 同时也由于当时给予下岗职工的经济待遇标准过低, 随着经济社会的发展, 这些待遇已难以维持下岗职工的基本生活, 在重新核定待遇的过程中, 企业与职工双方围绕发放标准的高低发生纠纷和矛盾。

6. 劳动关系“国有特征”与劳动报酬市场化发生的矛盾

所谓的劳动关系“国有特征”是指20世纪90年代以前进入国有及国有控股企业工作的职工, 虽然与企业之间签订了劳动合同, 但往往仍将自己视作国有职工, 其获得的劳动报酬也常常与政府公务员一样旱涝保收, 时间长了, 就惯性地认为自己拥有的是“铁饭碗”, 不会变动。当这些企业近些年从市场上招收员工时, 对所有职工实行可高可低、可进可出的市场化薪酬制度, 原有的职工就会产生强烈的抵抗情绪, 引发矛盾和纠纷。

二、政府在国有及国有控股企业劳资纠纷中的角色和作用

劳资关系是一种内容广泛的社会关系, 是现代工业社会最主要的一种社会关系。劳资关系的和谐程度, 不仅直接影响经济运行, 而且最终影响整个经济社会的和谐程度。在党提出建设和谐社会的战略目标背景下, 我国政府应该借鉴西方国家的历史经验, 通过各种手段为构建和谐劳资关系提供法律保障、政策支持和有效的公正介入, 促进经济社会的协调持续发展。

(一) 西方国家政府在劳资关系中的角色和作用

西方国家劳资关系的状况与其社会政治制度紧密相连。其政府对劳资关系处理的态度, 与政府对市场经济的态度一样, 经历了任由市场自由调节到政府适度干预的转变过程。

自由竞争资本主义时期, 亚当·斯密“看不见的手”、“最大市场、最小政府”的理论占据主导地位, 政府将劳资关系绝对市场化, 对市场的放纵, 变成对资本、雇主的放纵, 造成劳资矛盾尖锐, 阶级对抗和冲突激烈, 这个阶段总体上处于“强资本、弱劳动”时期。到了垄断资本主义初期, 工人由个人的反抗变成了有组织的对抗, 工会组织得到空前的发展, 劳资关系力量对比发生深刻变化。大罢工以及流血冲突促使西方国家开始采取建设性的干预政策, 政府开始慢慢进入劳资关系的处理过程之中。工厂法、劳动保护法、工会法等法律相继出台, 相应的劳动行政管理机构也逐渐设立。这个阶段劳资双方的力量开始逐渐达到平衡状态。第一次世界大战后, 西方国家政府面对巨大的战争创伤和社会压力开始采用凯恩斯主义, 国家开始全面进入劳资关系, 包括国家直接干预失业, 通过政府大规模投资提供就业机会等举措。此时期, 普遍加强了劳动行政管理, 完善了劳动立法, 扩展了劳动监察领域等, 并逐渐形成了一整套规范化、制度化的调整机制和法律体系。由此, 西方国家的劳资关系进入了“黄金发展期”, 劳资关系趋向动态稳定, 劳资双方激烈对抗和流血冲突大为减少。

从西方国家劳资关系发展的历史, 我们可以看到, 政府在劳动关系中的角色, 首先是要树立政府必须干预的观念, 将劳资关系绝对市场化, 必将导致劳资关系的尖锐对立;其次要建立干预的手段, 就是要通过法律法规的制定, 来规范双方的行为, 保护劳动者的权益, 并通过有效监督体系的建立来防止损害的发生;最后就是在劳资双方通过市场及法律进行协调之外, 政府是有效的仲裁者和调解者。

虽然, 西方政府在劳资关系中的角色定位, 不同的国家有不同的做法, 也有不同的措施, 但政府在协调劳资纠纷中不可替代的角色和作用是共同的。从比较学视角来看, 我们应该积极地借鉴西方国家的相关经验。

对于政府在劳资关系中的角色, 国外有“5P”理论, 即: (1) 雇员基本权利的保护者 (Protector) ; (2) 集体谈判与劳工参与的促进者 (Promoter) ; (3) 劳动争议的调停者 ( (Peace maker) ; (4) 就业保障与人力资源的规划者 (Planner) ; (5) 公共部门的雇用者 (Public sectoremployer) 。这些理论值得我国政府借鉴。

(二) 我国政府在国有及国有控股企业劳资关系中的角色和作用。

我国学者对政府在处理劳资关系中的地位和作用也有许多论述。笔者对常凯在其与Bill Taylor、Li Qi (李琪) 的合著中提出的“四者论” (笔者冠名) 比较认同: (1) 规制者 (regulator) ; (2) 监督者 (inspector) ; (3) 损害控制者 (damage control) ; (4) 调解与仲裁者 (mediatorand arbitrator) 。下面借鉴这些提法, 结合本人的体会, 谈谈我国政府在国有及国有控股企业劳资关系中应有的角色和作用。

1. 尽快完善相关法律法规, 加大对劳资双方的培训力度

我国政府作为规制者发挥的作用主要是指政府通过劳动政策 (包括法律政令) 的制定和实施来干预、调整和规范劳动关系。在市场经济体制下, 劳资双方经双向选择, 通过契约自愿结成雇佣关系, 完成资本和劳动的结合。在这一过程中, 政府所应起到的作用有两方面:一方面, 是通过完善法律法规体系, 提供制度和规则, 把双方的行为限定在法律和制度的框架内。西方国家在劳资关系方面的法律法规已经非常完备, 而我国相关的法律法规很多还未出台, 且未形成一个完善的体系。同时, 法律法规的制订是一切的前提, 因此我国在国有及国有控股企业劳资关系方面的法律法规要加紧制订, 在制订的过程中要倾听一线劳动者的意见, 倾听劳动者代表的意见, 积极地深入群众, 到基层去了解情况, 将他们的意见反映到法律法规中来;另一方面, 是要加大对劳资双方的培训。对劳动者, 要加大有关劳动法律的培训, 尤其是培养他们依法维护自身劳动权益的意识, 培养他们从签订劳动合同开始就自觉利用法律规范维护自身权益的意识, 相关条款要订细致、具体, 不要挂一漏万, 凡事都等到出现纠纷时才寻找法律援助是不行的。对企业, 也要加大劳动合同法律法规的培训, 签订劳动合同要条款清晰、责权明确、待遇清楚;对职工因各种原因升迁调动的, 也要及时更新劳动合同, 如此等等。培训工作做得好, 能够减少相当多的劳动纠纷。

2. 规范、细化监督程序, 将劳动纠纷消灭在发生过程之中

政府作为监督者是指政府制定法律以及政策后, 要加强对法律法规实施的监督, 保证法律法规落到实处。一是要规范细化监督程序, 将劳动监察部门如何对企业的用工情况进行监察做出详细的规定, 尤其是对企业劳动合同条款制定是否公允、完善的审查, 对企业劳动合同履行情况的监察, 对企业依法支付劳动报酬情况的监察, 等等, 要有定期、定性和定量的规定。现在的劳动监察部门有浮于表面的情况, 一些人与企业主串通一气, 对企业违法违规情况视而不见。相当多的国有及国有控股企业欠缴社保费问题都与劳动保障部门督察不力甚至暗中保护有关。为此, 要建立法律责任追究机制, 对各级劳动监察机关的失职、渎职乃至营私舞弊的行为用立法形式规定行政或刑事处分的标准和办法。二是改变一些政府的行政观念, 少做一些发生角色错位“政务”, 多做一些作为市场经济裁判职能的“政务”, 加强劳动执法力度, 遏制日益严重的劳动违法势头。劳动保障部门应深入企业工会, 鼓励和发挥各级组织开展劳动保护工作, 这能从企业内部、从劳动关系的发生发展过程之中减少劳动纠纷的发生。

3. 规范、细化损害控制程序, 将劳动纠纷消灭在萌芽状态

我国劳动关系问题中最突出也是最难解决的问题就是劳动权益冲突问题。市场经济中, 劳动者个人在具体的劳动关系中一般处于事实上的相对弱势地位, 资方则处于主导和优势地位, 资方往往会利用自己的优势损害弱势者的权益, 从而造成严重的劳资对抗。有些劳动权益冲突暴发出来会很激烈, 严重影响和谐社会建设。而作为政府, 却往往要等到冲突的双方剑拔弩张的时候才出现。我们看到, 政府力量要么不出现, 一出现就抓人, 就是因为事情闹大了, 变成了恶性甚至暴力事件了。究其原因, 主要是事件萌芽时, 政府官员犯忌干预企业“自主权”而采取了被动应对策略。要改变这一现状, 就需要代表社会公共利益和社会公正力量的政府制定规范而细致的损害控制程序。一种劳动纠纷发展成为权益冲突甚至是劳资双方的对抗, 是有一个过程的。政府应制定纠纷举报、出警程序, 对纠纷涉及的人数、事态的进展情况、纠纷的本质善恶作出规定;一旦符合规定, 就出动监察员深入企业了解情况, 进行协调。其实, 只要政府公允力量介入, 职工情绪就会缓解, 绝大多数劳动纠纷会得到妥善解决。对于确实解决不了的, 也可以借机引导职工依靠法律途径解决争端。必须指出的是, 市场经济中, 政府是仲裁人, 必须建立一支高素质的劳动争端警察队伍, 这样才能将各种纠纷解决在萌芽之中。我们是社会主义国家, 不能完全照搬西方经验凡事都依靠打官司解决, 建立一支劳动警察力量来协调解决劳动纠纷是必要的。当然, 也可以将劳动纠纷与其他民事纠纷警察力量的建立综合起来考虑。

4. 建立多方力量参与的调解与仲裁体系, 为解决纠纷营造和谐氛围

调解与仲裁者是指政府以第三方身份即调解者、调停者、仲裁者的角色处理劳动争议, 化解劳资矛盾。本文认为除了要建立一支劳动纠纷的警察队伍代表行政部门, 视各种劳动纠纷进展情况出动警员到企业协调以外, 还强调要发挥多方力量共同参与调解劳动与民事纠纷。也就是说, 在调解组织上, 要构建多元化、多层次的调解机构体系, 充分发挥仲裁机构、企业工会、民间法律中介组织、企业行业协会和劳动者协会等多方面力量的作用, 共同参与重大劳动纠纷案件的协调工作。这样做, 会使劳资双方都感觉到协调组织的公正性和权威性, 减少双方的情绪压力。此外, 还要加强劳动纠纷协调的程序性建设, 制定科学、规范的程式并赋予调解结论以一定的法律效力。在中介机构建设方面, 一是要建立基层的劳动关系调解与仲裁组织。地方政府可以在县乡或是街道办事处一级建立劳动调解组织。组织中可以吸纳一些企业的专业人士, 并授权使这些组织能够更有效率地处理企业内部无法解决的争议或纠纷;二是建立专业化、独立化的劳动调解与仲裁组织。主要是建立由专业人员组成、资金来源独立的调节与仲裁组织。这些专业人士可以来自政府劳动保障部门、法律界人士、学者、企业等, 这样可以保证调解、仲裁的独立性和公正性。

三、结语

当前, 我国国有及国有控股企业建立现代企业制度进入了关键时期, 改制后的劳资矛盾出现复杂化、多样化的趋势, 有的地方有的时候矛盾冲突甚至到了激烈化的程度。各级政府应在党中央提出的建立和谐社会的大背景下, 明确自身的角色定位和职责职能, 采取新的措施规范行政程序和行政方式, 维护劳资双方的利益, 实现劳动关系的协调发展, 为我国经济社会的持续健康发展打造良好的社会环境。

参考文献

[1]杨雷, 祁亮, 尤英飞.政府在构建和谐劳资关系中的作用[J].西安财经学院学报, 2008, (11) .

[2]李亚娟, 杨云霞.我国政府在劳动关系中的角色探析[J].社会主义研究, 2009, (6) .

[3]周兰蓉.发挥政府在建立和谐劳资关系中的作用[J].湖南农机, 2008, (7) .

政府角色作用 篇9

1.根据本文提出的问题, 我们将就政府经济中两个重要的经济形式展开论述, 即国有企业和国有资产。其中前一问题涉及到公共层面, 包括公共产品的供给与需要, 国家的职能与需要等方面阐述了当代政府在市场经济整个发展过程的中不可替代的作用。从最一般的角度, 企业经济代理以及政府层面的行政代理等角度阐述了实施政府经济监督的必然性与意义所在。当然监督是需要成本的, 在文中我们从产权角度涉及到的外部监督以及经济学角度分析了这一问题。

2.对于国有资产, 即后一问题, 文章主要通过与国外国有企业的发展历程进行对比, 对国有企业经济监督问题进行了现实分析, 并提出了一些政府经济制度的安排与改善的方法。国外的国有企业要远比我国的国有企业历史长, 实践经验上要比我们社会主义国家要丰富的多。其中俄罗斯是继承了前苏联的模式, 前苏联的国有企业应该是全世界的前身与样板, 我们国家的国有企业组建受前苏联的影响是最大的。其次就是法国, 这个资本主义世界里的薄弱链条国家, 是一个具有社会主义国家某些特征的国家, 法国的国有企业也是做的最大胆, 最开放的一个国家, 法国政府对于国有企业政府经济一直都是持支持的态度。我们通过对国外的国有企业的考察与学习, 可以更好的为我国的国有企业的监督体系与企业改革提供好一点的方案与战略。

二、政府经济中政府涉及的领域以及政府的角色

一直以来, “双重经济”这个名次都是我们谈及政府经济时候不可回避的一个话题, 对于政府经济的监督, 本文就是放在“双重经济”这个大框架里展开的。国有企业的委托代理在经济市场里一般都会涉及到这几个领域:第一个就是行政代理, 这个是非市场的, 是政府通过自己的权力介入的。与第一个对应的就是市场下的, 即市场中的经济代理。这个与第一个领域有极大的相似之处, 但也有着区别, 比如与第一个相比, 市场下的经济代理是政府通过经济程序, 对国有企业以及经济市场进行管理, 并且形成了相关委托管理部门。公共产权, 我们会在文章中详细的介绍, 通过对这个名词详细的分析, 我们可以知道政府以及政府所管制下的国有企业在市场经济中的角色与地位。文章研究国有企业以及政府经济的目地并不是毫无意义的, 通过“双重分析”, 提出国有企业监督机制改革的安排, 对于政府经济中会出现的问题也可以又更好的应对。本文对政府经济的研究目地也是很明确的, 提高政府经济, 即文章尤为看重的国有企业的生产效率, 增加市场竞争力, 稳固国有企业的地位与作用。

三、对政府经济相关领域里做详细的探索与研究后得出的一些理论

1.政府经济是对市场经济的一种补充

公共产品享受的无差异性和非排他性, 即政府经济具有一种公共的特性。从古至今, 公共产品都是一直存在的, 从秦汉时期的驰道, 唐宋的大运河, 到今天的高速公路, 城市公园, 以及动物保护区这些都是公共产品。这些东西是不会因为社会意识形态的变化而变化, 并且社会形态越发先进, 公共产品就越发的重要。这些公共产品直接提供的一方就是政府, 但是很大程度上是依靠政府经济, 国有企业。中国宇航航天事业在本质上也是一种公共产品, 但是私人是不可能承建的, 这时候就需要政府国家出面, 通过大型投资, 来兴办宇航事业并通过国有企业的形式来运行这样一种公共产品。从这里也可以看出来, 公共产品是社会必须的, 政府经济, 有企业的存在是合情合理的。既然存在是合理的, 那么政府经济的监督理论分析与制度安排研究也是有必要的。

2.政府经济组织效率不高, 缺乏动力以及创新性

政府经济要履行好公共产品的受托责任, 就离不开公众, 上级, 国家等多方面的监督。一个国家的政府是这个国家的形象与代言, 我们国家的政府是由人民选举产生的, 是国家大小事务的代言人, 处理国家社会发展上的大小问题, 代表人民行驶公共权力, 代表人民执行社会事务, 为广大人民服务, 在这个过程中, 人民要向政府交纳税, 这样就形成了一种委托的关系, 政府实际上就是人民委托来管理国家的代理人。根据西方启蒙思想的观点, 这就是一种政府与人民之间的一种契约关系。

3.这种委托代理的特点很明晰

财产拥有者将个人的财产交给委托者管理, 即人民将自己的财产交给国家政府来处理, 当然, 政府不是仅仅把这些财产收藏起来, 那样财产会随着时间而贬值的, 所以政府就会委托下一个级别的机构对收纳的财产进行处理, 也就是将这些财产再次融入到社会中去, 即投资, 盈利。这个下一级代理机构其实就是政府机构下的国有企业, 国有企业拥有来自政府的大量资金, 也就是说, 国有企业不缺钱, 在这种情况下, 国有企业就缺乏忧患意识, 很大程度上缺乏积极性, 缺乏活力, 从而违背了经营的初衷。加上委托者即政府与代理者之间权责不统一, 信息不够畅通, 代理者即国有企业会出现损害委托者利益, 谋取个人利益, 背弃契约的事情。要解决这个问题就要建立一个有效的, 能够严格执行的监督机制。这个是对于外部, 对于政府和人民而言。但是对于国有企业来说, 就要设立有效的激励机制。

4.从内部和外部这两个方面一起努力, 有效的提高共有企业的积极性, 竞争力以及生产效率

可以这样说, 内部的作用是企业自身应该探究应该解决的问题, 这个课题很大程度上关系到委托者和被委托者之间的契约以及代理关系, 内部的机制改革很大程度上实现了政府与国有企业的利益一致的目的, 让国有企业自己认识到自己才是企业的主人, 将企业的发展好坏与企业经营者挂钩。外部的机制则体现了政府经济的特点, 虽然说人民才是真正的委托者, 但是单个的人的威望是微乎其微的, 通过政府, 人民的权力就得到了集中, 然后政府通过这种权力对国有企业进行监督和操控, 达到更大的利益。当然, 这个之所以说的是外部监督, 是因为政府是不能代替代理者进行内部激励, 原因我就做一些简要分析。政府是一个国家管理者, 政府的管理成果是不能仅仅用金钱来衡量的, 或者说是根本不可以用货币来衡量的, 也就是说, 在这个大环境下, 我们是不能用调节薪金的方法来提高员工的积极性。还有就是, 从时代特征看, 政权分离是这个时代永不衰落的口号, 政府不应该直接或者过多的插手企业内部的机制改革与调整。所以, 从内部而言, 政府是不应该介入的, 政府的作用侧重于外部, 即监督上。

四、政府经济改革与体制完善的困难所在

1.政府经济的改革之所以有很大的难度, 是因为政府经济具有双重性, 具体解释就是, 政府一方面要让国有企业发展的很好, 就是要管理起国有企业, 而在另一方面又不能直接的介入国有企业, 这就制造了很大的难度。使政府经济最大的载体国有企业的监督整治显得异常复杂。当然政府经济是具有多重性的, 具有横向和纵向两个级别, 国有企业是一个经济组织, 政府作为一个外部的监督人, 要对国有企业的进程做及时的考评与评价, 基于此, 国有企业要贯彻政府的一些积极的政策, 可以说, 国有企业在一定程度上就是一个经济形的政府。

2.实际上, 不仅仅行政上会出现一些贿赂以及腐败, 国有企业也存在这种情况, 国有企业与政府机构有着很大的相似性, 这就增加了政府经济改革的复杂性与难度。这种难度与复杂性主要表现在政府所委托的代理者身上以及道德风险。还值得补充的就是一旦机制改革不合理, 当政府经济运行不景气时, 政府委托的代理者就会竭力维护自己的财产, 维护自己的利益, 就会背弃政府与人民之间签订隐形契约, 从某种程度上来说, 制造了很大的矛盾。

五、结语

政府经济的监督理论分析与制度安排研究困难重重, 但是这丝毫不会成为政府经济体制完善的借口, 政府经济的不足会永远存在, 也会被永远的研究与改革。

摘要：从经济发展放眼到世界各国的经济市场, 市场经济和政府经济仍然是两个强劲的对手, 政府经济从未因为某些原因从我们的生活中消失。可以说, 在市场经济的今天, 政府经济也是一个不能被淘汰的市场模式, 尽管政府经济存在着生产效率低, 资源浪费, 竞争力不高的问题。摆在面前的问题就是, 怎样才能提高社会的资源配置, 怎样才能让国有资产能够保值增值。当然, 这个问题是不可能完全被解决掉的, 因为政府经济所存在的问题也在全世界长久并且大范围的存在, 只能够被改善, 而不能彻底的被杜绝。本文就认为政府经济就存在着监督以及制度安排方面的问题, 下文就所叙述的问题做一些分析与研究。

关键词：政府经济,监督理论,监督机制,国有企业,激励机制

参考文献

[1]保罗.A.萨缪尔森, 威廉D诺德豪斯.经济学[M].中国发展出版社, 1992.

[2]杨瑞龙, 周业安.论国有经济中的多级委托代理关系[J].管理世界, 1997, (1) :106-115.

[3]黄群慧.企业家激励约束与国有企业改革[M].中国人民大学出版社, 2000.

经济转型中政府角色重塑研究 篇10

关键词：政府职能,转轨经济,经济绩效

1经济转型时期政府职能转变的必要性

1.1政府服务的缺位

许多中央计划经济国家的政府长期以来就是经济建设型的强势政府, 其主要表现在:政府部门对投资和建设的兴趣远远大于提供社会服务的兴趣, 使许多基本的公共品严重短缺及基础服务的缺位。

1.2政府行为的越位

越位是指政府对微观经济运行和企业经营活动的直接管理和行政干预过多, 它强化了政府对市场机制的干预和对微观经济活动的参与, 弱化了政府宏观调控的职能和以法治理念为核心的规范化管理。

1.3政府角色的错位

在经济发展中, 政府的管理目标和存在依据是从宏观国民经济的整体利益出发, 提供公共事务服务和公共物品, 不直接参与经济活动。但是政府特别是地方政府作为经济发展的主体和利益集团行为发生了“错位”。一些地区的政府变成一个追求自我利益最大化的准赢利性组织, 行为高度趋利化。比如, 某些转轨国家治理质量, 受到政府官员利用“贪婪的黑手”竭力过分设立规制以攫取受贿的收入的危害。

由以上分析可以看出, 政治统治不是最终目的, 而仅仅是手段。政府没有自身特殊的利益要求, 政府要切实把自己看作是社会公共利益的代表, 以服务社会的态度从事社会管理。

2经济转型时期政府职能的定位

2.1建立明晰和有约束力的产权制度及有效的金融制度

以关系型融资为例, 赫尔曼、穆尔多克和斯蒂格利茨受到东亚发展经验的启发, 引入了政策设定的相机性租金的概念。他们认为政府有能力控制存款利率, 使之低于竞争性利率的水平, 实际利率仍能保持正数。他们将这样的政府行为称为“金融约束”。金融约束只为银行部门创造租金机会, 租金的实现取决于银行动员存款的竞争力。如果居民的储蓄倾向对利率不敏感, 且居民在银行的推动下更多以存款的形式而不是非生产性形式持有其资产, 那么金融深化就可以实现, 价格扭曲造成的福利损失也可降到最小。

2.2维持法律和秩序, 创立平等竞争的市场秩序和环境

公平是一个有力量的政治观点, 管制的目的有时候就是为了达到平等。政府能力的增强是市场有效运转的必要条件。政府必须对不断出现的市场经济交易争议的性质进行裁决, 这意味着, 政府的责任是建立一个完善的法律体制。市场经济的良好运行需要政府能够确立和实施“游戏规则”, 促进广泛同意的社会目标的实现, 为公共部门的活动筹集资金, 生产性地使用政府收入, 保证合同的执行, 保护产权、生产公共物品。

2.3与民间机构相互合作, 保持宏观经济的稳定, 抑制市场失灵

维托·坦茨认为市场经济中的政府为了行使其职能, 需要一些发育良好的、由称职的个人管理并有适当的激励机制所引导的机构。市场增进论认为, 政府的作用是补充培育民间部门的协调秩序, 而不是替代民间部门, 政府的职能应是协助民间部门的制度发展。

3以电信行业为例说明政府职能转变对经济绩效的影响

电信行业是传统的自然垄断行业, 具有规模经济、范围经济、大量的沉淀成本和成本弱增性等特点。1980年以来, 世界各国不同程度的按照基础电信协议的要求, 对本国的电信管制机构进行了重建, 形成了各具特色的管制机构。通过各国电信管制机构的比较研究可以发现, 在电信部门管制改革方面, 引入私有化和成功的规制政策, 从而鼓励私人投资和有效的运作, 给这些国家的电信行业的发展带来了不同程度的好处。这些国家从规制体系和效率着手, 通过引入竞争机制和价格控制, 有力地剌激创新和技术效率。

通过观察和研究美国、英国、日本及阿根廷对电信行业管制的改革, 可以看出, 这几国的改革围绕四个方面展开:首先是放松管制, 引入竞争。这四国都放松了价格管制和进入管制, 允许更多的电信运营商进入电信行业, 从而形成竞争的局面;其次是在放松管制的同时进行产权改革, 除美国改革前其电信企业已经是民营性质外, 其他几国都进行了民营化的改革。再次, 为了解决管制带来的低效率问题, 在具体的管制方法上更多地使用了激励性管制, 如在价格管制上, 从价格认可制改成了价格上限认可制;最后, 随着经济全球化程度的加深, 电信业的开放程度也在F不断扩大, 尤其是1997年《电信基础协议》签定以后, 各国纷纷开放自己的电信市场, 使国际化程度不断加深。

4对我国经济转型时期政府角色重塑的启示

4.1转变政府观念, 重新确立政府的职能范围

政府的自利行为和自利现象之所以长期存在, 与政府自利性约束机制的缺失有直接联系。约束政府自利性, 首先要约束政府公共权力的范围, 即实现从全能政府向有限政府的转变。中国传统的全能型政府, 又被称为是“无限”政府, 政府被赋予过多的社会经济职能, 政府权力没有边界。其结果是不仅出现了社会资源配置效率低下、经济发展不平衡, 而且出现了许多的权力寻租和官员腐败现象。

4.2完善政府自利性约束机制

政府经济职能的合理设置在国家发展过程中具有非常重要的作用。世界银行的发展报告指出:“在追求集体目标上, 政府对改革的影响、推动和调节方面的潜力是无可比拟的, 当这种能力良好发挥时, 该国经济便蒸蒸日上。若情况相反, 则发展便会止步不前。”经济转轨过程中, 政府职能的不规范为政府的自利行为提供了大量的生存空间。重构政府经济职能, 就是要理清政府与市场、政府与企业的关系。政府在微观经济活动特别是企业经营活动中的行为要严格限制, 以减少权力寻租, 约束政府自利性的生存空间。

4.3政府社会职能的转变与政府自利性的约束机制

政府的社会职能在政府职能体系中处于基础性地位。政府的社会职能包括社会治安、人口、环境、保险福利、公共服务等等。长期以来, 中国的社会管理模式是政社不分, 政府用强制性的行政手段对社会进行全面管理。转变政府的社会职能, 约束政府自利行为, 主旨就是在社会事务的管理范围、管理方式上进行改革, 实现从传统的“强政府、弱社会”模式向新型的“强政府、强社会”模式转变。

总之, 现实社会经济发展的客观要求是决定政府职能的前提和依据。在转型时期, 根据社会经济发展的现实, 政府的主要职能也要随之有所改变。只有这样社会才能持续稳定发展, 也才能长治久安。

参考文献

[1]大野健一.通向市场经济的路径选择和政府的作用——90年代日本的主流发展观[J].经济社会体制比较, 1988.

湘西集资案中的政府角色 篇11

三馆公司的政商发展模式，只是吉首市众多房地产开发商发展的一个缩影。

9月8日，湖南省湘西自治州吉首市的福大房地产公司员工石春红，终于松了一口气。此前，终日聚集在福大公司办公楼里的一些集资户们，如今已经散去，公司重新恢复平静。

9月7日，吉首市政府发布的一份《吉首市人民政府关于对非法集资活动依法进行清理整治的通告》警告，“国家公职人员及亲属，不得组织和参与闹事”。当日，市政府派人进入涉嫌非法集资的公司查账，并宣布，在此期间，公司一律暂停支付本金和利息。

这是目前吉首市政府针对此次集资事件，所采取的最新措施。截至9月16日，政府尚未公布企业调查结果。

震惊全国的吉首集资事件，源于7月份数单大笔集资款撤离，导致集资企业资金骤然紧张。

从8月底开始，福大、三馆、荣昌等吉首市主要的融资大户，无力向集资户按时还本付息，由此导致随后的系列事件。

吉首市民间融资的涉及人数之广、范围之大和影响之深超出想象。一位接近吉首市政府的人士向《中国新闻周刊》表示，吉首市民间融资金额超过70亿元，90％的吉首家庭参与了集资，甚至还吸引了长沙、怀化、重庆、广东、福建等外省市的个人资金。涉嫌非法融资的企业接近百家。

接受《中国新闻周刊》采访的多名吉首集资户均担心，如果集资本息不能偿还，生活水平或将“倒退10年”。

吉首市大规模的民间集资始于2002年，到2004年形成了全民集资局面。在此期间，政府对于这些民间集资行为，并未采取制止措施。

吉首市木材公司一集资户称：大多数人都明白这是一项风险极高的投资，但抵不住高利息的诱惑，且多数融资企业声誉良好。如三馆公司甚至还于2006年、2007年连续两年被吉首市公安局授牌为“重点保护企业”，被湘西自治州工商行政管理局评为“守合同重信用单位”。

就在9月4日，政府出台的通告中仍然将民间集资称之为民间金融，但是下午出台的公告即将其定性为“非法集资”。

与此同时一个疑问越来越突出：一向对民间融资“睁只眼闭只眼”的吉首市政府，为何选择在这个时机整治民间融资?有媒体9月8日报道称，有关部委已于8月底“空降”调查组，揭开吉首非法集资老底。

黄土变黄金

中国人民银行湘西中心支行在7月发布的报告称，近70亿民间集资大部分流向了房地产行业。

吉首当地一位地产人士向《中国新闻周刊》透露，三馆、荣昌、福大这三家当地最大的房地产公司集资金额合计超过50亿，占吉首全市融资金额的70％以上。其中三馆公司的融资额接近20亿元。

三馆、荣昌、福大等房地产公司的快速膨胀，与吉首市政府推出的一项庞大的造城计划有关。

2000年，吉首市政府雄心勃勃地提出，要“开发乾州新区，再造一个吉首”。政府对此计划的解释则是，吉首老城区人多车多路窄，已超过区域承受能力。而距老城区10多公里之外的乾州古城地势平坦、开阔，且历代为府衙、厅署所在地，适宜城市拓展。

在该计划中，位于市区南部的乾州新区被定位为行政区和工业园区，而老城区则重点发展成为商业区。

计划推出之后，吉首市所有直机关副局级以上行政事业单位就接到市政府通知，要求各机关在2005年之前将办公地迁至乾州，所遗留的办公用地则被用于旧城改造，变成商业区和住宅区。

由于旧城改造项目的政府背景，接受旧城改造的地产公司，又往往与政府有着千丝万缕的联系。

三馆公司的发家缘于接手了吉首市政府的“三馆”旧城改造项目。以较少的资金成本撬动由政府推动的旧城改造项目，挖取第一桶金——这种类似“蛇吞象”式的运作模式，是三馆、福大等公司短时期内快速膨胀的一个公开秘密。

2004年初，刚刚成立不久、注册资本金为819万元的三馆公司拿下了第一期投资超过2亿元的吉首商贸大世界项目。按照《城市房地产开发管理条例》规定，接手该项目的公司最低资本金不得低于4000万。

位于市中心黄金地段的吉首商贸大世界项目，总面积62亩，是吉首市旧城改造的样板工程。因地处原湘西自治州艺术馆、体育馆、图书馆旧址，又被当地人称为“三馆”项目。

2003年7月，上述“三馆”在搬迁之-后，湘西州委州政府和吉首市委市政府成立相应的工作组，决定出让这一地块。

最初，三馆公司联合了吉首市国土房屋综合开发公司、吉首市荣昌集团、吉首市光彩事业开发公司等另外三家本地房地产公司组成联合体竞标，合计资本金超过了4000万。但中标之后，其他三家公司由于不明原因突然退出，三馆公司事实上独揽了此项工程。

三馆公司的竞标过程也毫无悬念。根据吉首市房管局的相关记录，当时参与竞标的湖南宝鑫房地产公司、贵州中博房地产公司、贵州铜仁地区现代房地产公司等三家公司，由于没有按时交纳保证金，被视为弃权。最后参与竞标的公司，只剩下三馆公司一家。

一位当地地产人士透露说，三馆公司总裁曾成杰在湘西州、吉首市政界“人脉深厚”。

吉首工商局企业登记信息显示，三馆公司成立之初，时任公司总经理亦是股东之一的范吉湘，系吉首市原副市长杨波之妻。杨波现任湖南湘泉集团董事长。

借助旧城改造项目，三馆公司此后发展极为迅速。在成立仅仅3年后，三馆公司成为吉首市第二大房地产公司。

2007年，三馆公司的注册资本金由2004年的819万猛增到了到6189万。同年，占地29亩、建筑面积8万平方米、投资2亿元人民币吉首商贸大世界一期工程完工，被列为湘西州建州50周年州庆重点项目。

在此期间，三馆公司还开发了“烂尾楼”吉首明珠商业广场，乾州新区湘西民族文化城主体工程。

三馆公司的政商发展模式，只是吉首市众多房地产开发商发展的一个缩影。当地最大的地产公司福大公司，则通过开发原吉首市政府机关八月楼地产项目，挖到了第一桶金。

急速扩张的城市建设，也为少数官商勾结提供了腐败的温床。据潇湘晨报报道，2006年8月，吉首市国土局原党组书记、副局长杨祥云因贪污1495万多元，被湘西州中级人民法院判处死刑，缓期2年执行。

杨祥云在任期间，曾经指使下属隐瞒乡办企业吉首市万溶江房屋开发分公司资产1023万多元，“偷天换日”，以19万元买断了该公司，将乡办集体企业改制成股份制民营企业。此外，杨祥云还倒卖土地15.9亩，侵吞472万多元。

危险的集资

吉首市房产局7月发布的《2008年1－6月份吉首市房地产开发投资完成情况分析》显示，截至6月底，吉首市共有房地

产在建项目57个。

众多地产项目开工，要求大量资金投入。

吉首大学一位长期关注当地民间集资的学者对《中国新闻周刊》表示，各商业银行设在湘西的机构，由于业务量小，机构级别低，大额贷款无权审批，而上一级机构按业务量分配贷款额度时，给湘西的额度远远满足不了湘西发展需要。

在湖南的经济版图上，湘西的位置远不如它的自然风光那样抢眼。据中国人民银行湘西州中心支行统计数据，2008上半年，湘西州实现地区生产总值104，2亿元、地方财政收入为6.72亿元，仅相当于同期湖南全省相应数据的2％和1.7％。

该学者认为，湘西经济发展长期受制于投资不足，本地企业实力弱小，靠自身力量进行大规模建设不现实。当地房地产企业的扩张“只能”依靠民间集资的支持。

前述地产人士认为，三馆公司在成立之初，资本金只有819万元，要想开发总投资额超过2亿元的吉首商贸大世界一期工程项目，“只能依赖”民间融资。

三馆公司成立之初，主要向湘西州个体劳动者私营企业协会(以下简称湘西个协)借款。

湘西个协成立于1983年，开展民间融资业务已经长达十余年，现任会长为吉首光彩公司董事长张昌政。湘西个协最初年息不到15％，集资者可以优先享有购买企业所开发的房产的权利，如放弃购买，则以年利率15％～25％返还本息。

从2005年起，三馆公司开始直接面向个人集资，最初的月息是2％。但此后面临福大、荣昌、光彩等地产同行的竞争，集资方式与返息规则也逐渐复杂。

2005年6月，三馆突然将月息涨至5％，随后其他公司也竞相涨息，集资月息从5％上涨一路至8％、10％，到2008年上半年达到最高点——15％。这就意味着，只要投资10万元，每个月将会得到5000元至15000元的利息，在这个人均月工资不足900元的城市，这无疑是一笔收益颇丰的买卖。

吉首城区的建设，也得益于集资的速度，几乎每一处房地产开发中，都可以找到民间集资的背景。楼盘的升值与涨价让集资户们看到投资的信心。2008年集资达到白热化的程度。

前述地产人士称，“在吉首，只要手中有点闲钱，都会拿去集资。”受到高息诱惑，人们将下岗买断工龄的钱、养老金，甚至有人到银行去贷款来加入集资的行列。集资企业之间的恶性地竞争，也几乎是到了无法控制的状态。

在三馆公司们快速膨胀过程中，集资户事实上扮演了房地产的投资者和消费者双重角色。

大笔资金投资房地产，直接导致了当地楼市的火热。

据吉首市房产局统计数据，自2004年来，吉首市商业住宅均价平均每年上涨250元／平方米，到2008年，新建商业住宅均价接近1600元／平方米，为该市城镇居民月均收入的2倍。吉首市目前在售的锦绣香江二期、丽景园等楼盘的住在均价都接近2000元／平方米。

政府也从高涨的地产行情中获利。吉首市商务局数据显示，截至2008年初，向位于乾州新区的乾州经济开发区内，已经开工建设并部分建成并投入使用的房地产项目超过50个，提出申购土地的单位有60余家，已出让土地1528亩，土地收益达3亿元。

吉首市政府当初提出的经营城市的理念也得以初步体现。

据中共湘西自治州委机关报《团结报》的解读，经营城市就是把“黄土变黄金”：一是实行“饥饿性”销售，确保土地价格上扬增值；二是严格实行土地挂牌出让；三是严格保护土地价格，确保银行投资不出现风险，实现银企双赢。

2000年吉首市政府启动新区开发之初，为此解决资金问题，吉首市政府引入了经营城市的理念。

当时市政府仅有国债资金1000万元，当年吉首市地方财政刚过1亿元。然而，政府估算整个乾州新区的静态投资预计需要45亿元。

最后一根稻草

超前和过度建设的迹象已经出现。

由三馆公司开发的吉首商贸大世界一期，开业半年多来，仅一层和二层的部分商铺在营业，绝大部分三层到七层的商铺无人问津。就在距吉首商贸大世界2公里之外，还有香港街和八月楼两个大型步行商业街。

吉首市房产局7月发布的《2008年1－6月份吉首市房地产开发投资完成情况分析》认为，该市商业用房，大户型，大面积商品住宅供过于求，房地产市场面临结构调整。

上述报告显示，截至6月底，吉首市共有房地产在建项目57个。

房地产企业高利息融资，需要节节上涨的房价和旺盛的购买力才能得以维持。然而风险也就此埋下。一旦房子卖不出去了，集资款也可能跟着打水漂。

进入2008年秋，吉首房价涨幅趋稳，一些楼盘开发速度也随之放缓。由吉首福大公司2006年开发的龙泉花苑项目，原计划修建3栋高层住宅楼和1栋小高层住宅楼，目前仅建成了1栋楼。

为刺激市民购房，8月30日，荣昌集团就推出一项活动：集资人在购买该公司裕隆世纪山庄住宅时，可将融资款部分抵转为购房款。但9月初，吉首政府通告宣布禁止此类行为。

吉首市房产局在8月底发布的《2008年1－6月份吉首市房地产开发投资完成情况分析》中表达了对该市房地产企业的担忧。

上述报告认为，当前吉首市房地产开发企业生存压力日益增大。国家对房地产市场采取紧缩的货币政策后，部分开发企业由于自有资金不足，在政策调控和市场波动时应对明显乏力，少数企业由于资金过低，项目贷款难度大，加之自由资金严重不足，只能靠社会融资以解燃眉之急，导致高额融资成本难以支付。

房地产开发企业生存与发展的压力将越来越大，也意味着流向三馆、荣昌、福大的近50亿集资款偿还风险在不断加大。

中国人民银行湘西中心支行7月份发布的《2008年上半年湘西州经济金融形势分析》针对包括吉首在内的湘西各地全民集资风潮提出警示，认为上半年该市民间借贷非理性扩张的风险正逐渐显现，甚至已经超过借贷者和当地政府的控制能力。

报告称，当面临外部冲击或其他突发事件发生时，这类风险就显得益发敏感和脆弱。

一位湘西州政府官员向《中国新闻周刊》表示，房地产公司的集资“迟早要出问题”，原因在于集资利息已经远远高于企业利润。前述吉首大学长期关注民间集资的学者经过测算认为，湘西房地产业的平均利润在40％～60％之间。而在2008年上半年，三馆、荣昌、福大的年息普遍高于60％。

有官员认为，7月份数单大笔的资金撤离，只是压倒房地产公司的最后一根稻草。

福大公司一员工称，2008年上半年以来，市民就多风闻市政府准备采取措施对非法集资进行控制。7月份，因集资大户纷纷从集资公司抽离巨额资金，集资公司的资金链开始紧张。

有知情人向《中国新闻周刊》透露，2008年7月底，个协会长张昌政一次性自三馆公司抽走本息7000万元，三馆公司的资金骤然紧张。

之后，其他集资者纷纷取本撤资，各融资公司财务状况雪上加霜。

政府角色作用 篇12

PPP ( Public - Private Partnership) 模式一般是指由公共部门与私人部门在提供公共产品和服务的过程中建立的各种合作伙伴关系。在20 世纪80年代,民营资本投资就出现于我国的高速公路、电厂和水厂等项目中,当时大多采用BOT模式( Build - Operate - Transfer,PPP的一种具体操作模式) ,如深圳沙角B电厂、上海莘庄CCHP等项目。而近年来PPP模式越来越强调公私双方的深度合作,利益共享,风险共担,尊重社会资本的利益。民营资本的介入对于政府分担投资风险,降低融资难度,促进市场在资源配置中的决定性作用,协调不同利益主体的不同目标,有利于实现社会利益最大化。目前,PPP在我国基础设施建设和公用事业领域越来越受到各级政府的高度重视,新一轮的PPP投资热潮正在中国掀起1。但由于PPP模式在我国应用时间不长,可借鉴项目少,政府和社会普遍缺乏经验,PPP模式在我国的应用遇到了诸多问题,各地PPP项目的运行距离实现最大限度地利用社会资金实现公共利益的目标有一定差距,也出现一些项目失败的案例。

很多学者对PPP失败的原因进行了分析总结,主要包括: ( 1) 法律保障体系不健全,( 2) 审批、决策周期长,( 3) 政治影响因素大, ( 4) 政府信用风险高,( 5) 配套设施不完善, ( 6) 项目收益无保障［1］。这些失败的原因经过类型化,可分为三类因素。第一类涉及政府作为交易一方时所应承担的义务,包括政府信用、配套设备提供两个因素。第二类是涉及政府承担监管角色中运用公权力监管干预或不当运用公权力问题,包括法律变更、审批延误、政治决策失误、政治反对、收费变更、项目唯一性、腐败七个因素。第三类是涉及客观市场风险问题,包括融资、市场收益不足、市场需求变化、不可抗力四个因素。第三类的客观市场风险因素问题,不是人为的通过制度设计所能规制的,而第一、第二类因素都是涉及政府在PPP项目中不当履行监管角色或者不当履行交易角色所带来的失败。这两类因素一共占到67% ,在整个PPP项目失败风险中比重很大,可见恰当地履行好这两个角色至关重要。

政府在PPP模式中负有监管和交易双重角色,既是裁判员,又是运动员,这是由PPP本身的性质决定的。PPP是通过政府开放公共产品的提供来履行自己的职能,所以PPP模式过程中必然存在双重角色。促进PPP项目良好运行需要平衡政府的监管和交易角色,只有实现政府这两个角色的内部平衡,才能实现与作为交易另一方主体的社会资本的外部平衡。而平衡的构建需要在厘清政府角色所承担职能或履行义务的基础之上,构建统一、权威、合理的法律制度予以规范。

二、PPP模式中政府交易角色与监管角色及其冲突

( 一) 政府交易角色和监管角色

在PPP合同中,既明确了政府承担监管角色所应履行的权力,也约定了政府交易角色应享有的权利和应履行的合同义务,政府这两个角色并不能很容易地完全区分开来2。但政府交易角色和监管角色两者之间是相对的: 监管角色凸显其强势公权力角色,交易角色则是平等、合作、尊重对方自主性的角色。

1. 政府交易角色。政府在PPP模式中承担交易角色,体现在与社会资本深入合作、实现互利共赢,突出表现在与社会资本在可自由协商的范围内充分考虑社会资本权益,友好协商确定权利义务,并遵守合同,尊重社会资本的权利,诚信履行义务。社会资本与政府在平等、合作的原则下履行合同义务十分重要。一方面PPP模式中政府良好履行交易角色,有助于激发社会资本活力,实现社会资本的合理利益; 将有利于以最小投入实现公众利益的最大化,有助于化解地方政府性债务风险,降低成本和提高效率,达成PPP项目的初衷。另一方面,如果不能履行好交易角色,将可能带来如前所述政府信用、配套设施不能提供的问题,引发PPP项目失败风险。

政府的交易角色在每一个阶段具有不同的表现3。如在项目准备阶段,政府的交易角色体现在:“与社会资本协商分配项目风险”,与社会资本协商 “项目运作方式、交易结构、权利义务边界、交易条件、调整衔接边界条款”。在项目执行阶段,政府的交易角色体现在:“参股项目公司”,“政府参与协商项目公司融资”,政府依照项目合同约定履行政府支付义务,政府应执行项目合同约定的奖励条款、惩处条款或救济措施,与社会资本协商合同的修订、违约责任和争议解决等工作。

2. 政府监管角色。政府在PPP模式中作为监管者,本质是公权力的行使,主要体现对PPP相关事项的审批、许可等。一方面政府监督项目按计划融资、如期建设、项目产品的顺利出售,可以降低项目风险,保证资金的有效使用,最终完成项目目标。但是另一方面,如果政府不能履行好监管角色,如前所述,收费变更、审批迟延、决策失误等问题易导致项目失败,最终导致政府、社会资本利益皆输的局面。

政府的监管角色在每一个阶段具有不同的表现。如在项目识别阶段,政府要对潜在项目进行评估筛选,确定备选项目之后,从定性和定量两方面开展物有所值评价工作。为 “确保财政中长期可持续性,财政部门应根据项目全生命周期内的财政支出、政府债务等因素,对部分政府付费或政府补贴的项目,开展财政承受能力论证”。项目识别阶段凸显出政府监管角色。在项目准备阶段,政府或其指定的有关职能部门或事业单位可作为项目实施机构,组织编制项目实施方案,构建主要包括授权关系和监管方式监管架构。

( 二) 政府交易角色与监管角色的冲突

PPP模式中,交易角色和监管角色对政府提出不同的要求: 交易角色要求政府作为合同主体的一方,尊重社会资本权利,履行合同约定义务,凸显民商事合同的平等性质; 监管角色要求政府作为公权力的一方,对整个PPP项目过程予以监管,从社会公众利益角度出发衡量项目运营的情况,对社会资本的运作进行监督,凸显行政主体的公权力色彩。因而,政府角色的双重性必然存在且常常交织共生。法律对两者角色所应行使的权力或权利义务界定不清、授权规则的不明确,经常导致政府或参与或干预的不当。因而在实践中,政府无论过于突出监管角色忽视交易角色,或者强调交易角色忽视监管角色,都会带来PPP项目失败的风险。鉴于此,笔者根据PPP模式中政府双重角色不能得到平衡的法律方面原因,将政府双重角色的冲突类型化。

1. 缺失PPP项目运行的良好法律环境。现阶段,PPP领域尚无人大制定的专门法律,适用的主要是国务院相关部门规章、地方性法规和相关规范性文件4,难以构成合理有序的PPP法律体系。( 1) 这些规范性文件法律效力低,易产生变动。特别是在社会资本开始介入PPP准备阶段,政府承担监管者角色,必须依法制定一个可吸引私人投资而又能实现公共利益的PPP项目实施方案,而方案中的项目运作方式、交易结构、合同体系等内容所依据的多是不成体系的各个部委之间的规范性文件。一旦规范性文件被修改,PPP项目所涉及的有关事项将要依其变动,则会影响项目的既定运作流程,无论是社会资本的利益或是公共利益都会受到影响5。( 2) PPP项目整个过程中出现的具体问题仍然须依靠地方性法规和政府规章予以解决,这些规范性文件中存在大量的政府管制内容,导致政府管制的理念在整个PPP项目运行中居于中心地位,政府越位、监管过度频繁发生。( 3) 存在很多法律空白6,规范性文件相互之间衔接不够,导致多部门监管,令出多门,或是多部门间踢皮球的 “三不管” 状态,出现监管缺位。比如,众多的PPP监管部门没有明确的职权划分,在审批PPP项目时实际上要报财政和发改两个部门。两个部门都各自有一套项目识别、准备、报批、确立的流程,各有各的规矩,极大降低效率,甚至延误审批［2］。

法律位阶不高易产生变动,政府管制性规范性文件越俎代庖居于中心地位、规范性文件之间缺乏衔接,都不利于为PPP项目运行提供良好的法制环境。法律是通往合理限权、合理用权的最佳途径7。不健全的法律制度助长政府不当干预,在监管角色畸形膨胀下,此消彼长,交易角色必定会微乎其微,PPP要么沦为地方政府利用公权力侵害社会资本利益的工具,要么在这种过度失衡的角色中被市场所排斥、淘汰。

2. 行政职权范围与自由协商的范围划定不清晰。PPP合同体系是行政职权与自由协商的结合。自由协商体现在那些可以由社会资本、项目公司自己决定的,不需要政府干预的具体技术性、操作性层面,或是涉及社会资本利益,又非基于公众利益必须作原则性规范、限定的可以由政府与社会资本平等协商的合同条约。行政职权则反之,是法律基于公共利益的考量,赋予政府职权,政府可以在职权范围内行使公权力,对社会资本以及整个PPP项目进行监督管理,职权与职责相伴相生,这种公权力的履行亦是政府的职责所在。这时候的社会资本更像是接受行政管理的行政相对人,其在PPP项目的全过程须或多或少受到公权力指挥、干预,按照既定目标、范围、过程去运行,接受监管。行政职权与自由协商范围的划分,在应然层面,既体现权力的法无授权即禁止,又体现权利的法无禁止则授权,且这一标准的划分应是限制过大自由裁量的实在、客观的标准,而不是政府可以利用公权力随心所欲制定出的,或是进行不当干预、任意压制社会资本的主观标准。

但是在PPP实践中,对行政职权范围与自由协商的范围划定不清晰,行政性规则过多,公权力强势,使得政府制定规则时不尊重社会资本的权益,越界干预本该由民商事意思自治领域所要解决的问题。例如,在项目合同中涉及移交的问题上,政府与社会资本可在项目合同中约定移交形式、补偿方式、移交内容和移交标准,这应是政府在交易角色中的体现。但是在这个阶段,政府也需同时承担监管角色,“由项目实施机构或政府指定的其他机构组建的项目移交工作组对移交资产进行性能测试。不达标的,移交工作组应要求进行恢复性修理、更新重置或提取移交维修保函”8。其中移交的标准是关键,移交标准哪一部分应是涉及公共利益,需要在行政职权范围内作刚性规定,哪一部分可以是自由协商范围内的,可由双方协商确定的标准。但政府往往以多一事不如少一事,不由分说直接按自己的标准进行测试检查,单方制定达标标准,不考虑社会资本的意见。行政职权范围与自由协商范围不清的问题,引发政府双重角色的冲突,政府在与社会资本的互动中易忽视社会资本利益,使社会资本长期受到压制,不利于双方互利共赢。

即使政府愿意考虑社会资本利益,对于刚性规定和可协调条款缺乏明确划分,使得政府难以依据法定标准对公共利益和社会资本的利益进行平衡,过大的自由裁量权也使PPP兼具保障公共利益和满足社会资本的合理利益的双重目的成为主观的偶然,不能形成客观标准下的必然。在这种情况下,PPP项目执行过程中更易引发政府与社会资本的矛盾,容易导致皆输的局面: 政府公信力会受到损失,公共利益得不到有效的维护; 私人资本也不到充分的保障,社会资本失去信心。

3. 利益协调、冲突解决的法律考量过于抽象、单一。有交易就要考虑利益协调与冲突解决。利益分配的问题在PPP模式中,政府双重角色冲突的一个关键地方是利益协调的法律制度缺乏9。首先在定价时,政府双重角色面临两难境地: 一方面作为公共利益的代表,承担监管角色,要基于公共利益考量,稳定PPP项目在市场运营中的价格,防止社会资本借机过分逐利导致价格过高; 另一方面政府承担交易角色时,要充分考量社会资本的合理利润,从而订立、履行合同义务。如在定价管理方面,若PPP项目产品价格不合理使得项目公司存在运营困难,超出当事人设想范围之外,价格是否变动及如何变动? 政府双重角色使其陷入两难,一方面,政府承担监管角色时,政府希望代表公共利益调整价格使公共利益实现最大化,但是另一面,政府承担交易角色,由于项目合同已限定价格等因素不愿轻易违反合同规定调整价格,以免造成违约、引发政府信用的风险。平衡政府两个角色的关键在于价格等利益协调机制具体、可操作,有法可依,如明确可约定浮动的价格区间,超出价格区间即可行使监管职权。但目前我国针对PPP项目的规范性文件只是笼统表明政府具有调控价格的监管职权,在定价时可与社会资本协商确定,协商程序并没有规范［3］。对于科学、具体的定价标准与启动调控价格的监管职权是空白的,导致实践中政府无法平衡两个角色,陷入不当干预的违约风波或是因收费变更与政治反对导致PPP项目失败。

利益协调机制问题同样存在于合理风险承担上。《政府和社会资本合作模式操作指南》 ( 试行)提出了风险分配的基本框架: “原则上,项目设计、建造、财务和运营维护等商业风险由社会资本承担,法律、政策和最低需求等风险由政府承担,不可抗力等风险由政府和社会资本合理共担”。实际上,对于前两项风险的承担并无太多争议,问题是不可抗力等在政府和社会资本之间 “合理分配”共担方面。不可抗力风险是指 “对于合同双方无法控制,在签订合同前无法合理防范,情况发生时又无法回避或克服的事件或情况”。当PPP运行出现不可抗力情形时,一方面,政府承担交易角色时,本着风险共担原则,需要尊重社会资本的利益,为其寻找财务上的出路,考量其为此增加的成本; 另一方面,政府承担监管角色时,代表公共利益,在承担风险成本时需要稳定价格、降低财政负担。在诸如此类会出现政府双重角色冲突的利益协调方面,都应具备科学的、可操作的适用规定。

此外,在现行PPP法律责任体系中,行政法律责任制度居于核心地位10。在PPP项目出现问题时,追责往往是以政府及其工作人员承担行政法律责任的形式,这其中主要的原因在于由行政至上的思想占据PPP治理的主要位置,对完善PPP相关的民事法律制度重视程度不够、规定缺失,忽视了作为PPP项目所应有的民商事经济环境中最为符合其性质的责任承担规则,而以行政责任包办代替,这亦是政府监管角色强势而交易角色弱化的体现。

4. 政府自我监督法律规则不完善。在PPP项目中,谁来监管政府的行为? 政府的双重角色又使其陷入了监管者自监的冲突中,突出体现在PPP项目执行阶段。 ( 1) 政府既作为股东参股项目公司,又要监督社会资本按照采购文件和项目合同约定,按时足额出资设立项目公司。 ( 2) 由政府参股项目公司负责融资,政府又须做好监督融资管理工作,防止企业债务向政府转移。 ( 3) 政府本身作为合同主体一方需履行相关义务,而政府又要对自身履行义务的情况进行监督11。

“冲突的任何解决方案都不能包含有冲突解决者自己的利益”［4］。而在PPP项目过程中,政府作为合同履行者,又作为监管者在本质上是冲突的,当其履行好其中一个角色时,另一个角色并不能良好地履行［5］。在其履行交易职能时,怠于行使监管职权会导致监管缺位; 过分干预,缺乏监管的正当性、必要性又会导致监管越位。政府在PPP项目中自我监督法律规则的不完善成为政府腐败、审批迟延、决策失误的法律漏洞。

综上所述,政府未能很好地平衡交易角色与监管角色,更多的是注重监管角色进行不当干预,弱化了作为交易角色应该尊重社会资本利益,平等友好协商,深化合作。政府履行职能或义务不当使得社会资本利益乃至PPP项目涉及的公众利益都得不到有效的保障。因此,需要针对这些方面,完善相关法律制度,确保政府合法合理发挥双重角色,使PPP模式更加符合时代的发展需要。

三、多中心理论视角下PPP模式中双重角色冲突的法律平衡

( 一) 多中心理论与化解PPP模式中双重角色冲突

随着实践的发展,PPP越来越强调平等、合作的理念。20 世纪90 年底兴起的多中心治理理论强调 “政府对公共事务的管理主体多元化和平等性,主张通过合作、协商、伙伴关系等方式,依靠合作网络对公共事务进行管理,其实质是建立在市场原则、公共利益和认同之上的合作”12。多中心治理理论的 “多中心”并不是强调多个中心占主要地位治理,而是强调参与者的互动过程和能动创立治理规则、治理形态,这也与由国家多个部门监管的PPP现状之下寻找协作互动的期待相契合。

多中心治理强调的是对公共事务管理的多元化,既不是政府一家独大去管理,也不是任意地启动私有化。在多中心治理中,政府仅仅是多元中心中的一元,非盈利性组织、私人企业等也是其中一元。在多中心治理过程中,政府的职责将发生重要变化,政府仅仅起到宏观的调控作用,非营利性组织、私人企业等可在具体治理过程中发挥积极作用。政府的管理方式也从以往的直接管理变为间接管理,弱化监管角色,强化平等主体之间的交易角色。对于平衡政府角色冲突,多中心理论提供良好的解决路径: 多中心治理强调治理过程中的互动,在政府、非营利性组织、私人企业等多中心之间进行互动式治理,由集权管理转为分权管理,由权威管理转为平等合作共赢式管理。这个解决路径对于完善PPP法律制度,防止政府不当干预,维护公共利益,保障社会资本合理利益具有重要的指导意义。

( 二) PPP模式中平衡政府双重角色冲突的法律制度构建

平衡政府监管角色和交易角色的冲突,须从理念层面和具体法律制度层面构建符合多中心治理理论法律制度,促进PPP机制良好地运行。

1. 理念层面

( 1) 形成均衡分权治理法律框架。PPP强调的是在政府与社会资本平等合作的基础之上更好地为公众提供服务,这种前提与以往法律中强调等级式管理有着根本性区别,因此需要对突破传统思维,对现有法律进行变革。变革的关键就是形成均衡分权的治理法律框架。这个法律框架要求充分考虑中央地方职权分配、PPP项目内容、社会环境等因素综合考虑治理特性。多中心治理所指出的分权是在公共事务管理和公共服务中,不同层级政府部门将相关权力、责任向市场与公民社会转移的过程,具体的社会关系就表现为政府、市场和公民社会三者协调与合作的关系结构。PPP中,确立均衡分权的法律框架要求: 第一,明确以项目公司的各项法律责任为主,强化项目公司主要民事责任; 第二,对PPP监管的各个部门治理PPP职权和责任予以明确,并且划定界限; 第三,在涉及PPP相关的主体,如地方政府、社会资本之间、项目公司、自律团体等明确各自的权力义务,形成主体责任分明的、能够解决各方面问题的法律框架。

( 2) 形成合理权限界定标准。平衡政府监管角色和交易角色的关键是厘清行政授予与商事合约性范围,明确诸如定价标准与启动调控价格的监管职权的界限等问题。在政府应充分尊重社会资本,多授权、少干预的基础之上,依据法律界定的权限范围,减少干预,增加可协商的事项,由私人资本自己决定的技术性问题、操作性问题。政府是PPP项目投资运作外在约束机制的实现主体,界定政府权限范围的标准成为关键,依据法定标准防止政府越界问题变得十分重要。

在多中心理论的体制建构理念下,形成政府行使职权的合理权限界定标准,须从以下方面努力。 ( 1) 政府商事合约性管辖的范围应当尽量限缩。在多中心治理理念下,凡是市场机制能够解决的、属于项目公司意思自治范围内的事情,政府即可放权,不应过多干涉项目公司决策。如在 “‘鸟巢’招标过程中,北京市政府先行招标选定了设计方案,造成设计上对体育场赛后商业运营考虑不足,限制了项目公司在赛后对 ‘鸟巢’商业效率的最大化”［6］。要避免这种情况再次出现,参考英国PFI经验,“在项目执行阶段实施开放式管理,对于项目建设方案,政府部门仅根据社会需求提出若干备选方案,最终方案则在谈判过程中通过与私人企业协商确定”［7］。政府的干预权是适度的,这种干预也是居于辅助地位的,不能过度干预市场机制可以处理好的事项。 ( 2) 规范政府发挥行政自由裁量权的范围。法律要制定完备的合同履行、定价变更、移交、风险界定判断标准。在PPP项目各个阶段平衡政府交易角色和监管角色时,对于可能出现较大风险或者公共利益受到重大影响时,政府方可依照法定程序,运用行政权力适度干预。在对PPP项目治理的过程中,政府应自我抑制,避免过多干涉项目公司运营管理,突出强调各方的参与,有利于化解政府角色冲突带来的政府信用、配套设施建设风险带来的问题。

2. 制度层面

( 1) 构建统一、完善的法律制度。在多中心治理理论下,政府应由管制向治理转变。对于公共事务的处理,需要结合政府和市场各自在发挥自己配置方面的优势,将政府提供资源的集中性、公共性发挥出来,同时也须将市场配置资源快捷高效的这一特征利用起来。发挥政府和市场各自优势,才能够为PPP项目提供良好的治理环境。因此,合作共治的PPP治理新范式,需要建立平衡政府交易角色和监管角色的统一的法律制度,该法律制度须具有以下内容: 1在不同阶段,根据政府和市场的主要优势确定各自范围,如在项目识别阶段,可由政府起主导作用,市场起到参与作用,而到项目执行阶段主要靠市场来推进PPP项目的运行。因此就需要针对不同阶段,根据政府与市场的功能定位确定一个统一的协调法律机制,明确各自权限范围,以有助于充分发挥社会资本的积极性。2整个法律制度应强调民商事法律责任和行政法律责任的结合,强调合同双方平等权利义务的承担。在调节政府与市场的关系上,应主要由PPP的合同主体依靠民商事法律来调节各自的权利义务,避免行政法律责任替代民商事法律责任。在PPP治理中,政府规制是有机存在于其中而非外在强行介入的。政府只需根据项目公司是否有违法违规行为,做出行政管理上的处理决定,由财政、交通运输等多部门之间通过合作、协商来解决问题,而不能用简单命令和行政规划的管制方式对PPP进行管理。

( 2) 构建协调的多部门监管体系。由于PPP项目运作程序复杂,跨越多个政府部门的履职,需要在制度上对各个政府部门的职责予以明确,并建立协调的监管体系。虽然国务院相关部委在2015 年制定了 《基础设施和公用事业特许经营管理办法》,但是PPP模式在具体监管制度方面仍存在很多空白,使得多部门监管协调机制不完善。在多中心治理理论下,依然需要政府在PPP项目规制体系中发挥其重要作用。在多中心治理理论中,并不存在一个单一的一元的决策中心,而是多个彼此独立的多个中心,他们相互支持,共同促进公共事务的管理。多个彼此独立的中心必然需要统一协调的机制以维护公共事务的持续稳定。 “在多中心体制中不同政府单位行使权力的本质差异极大。其中一些具有一般目的的权力向一个社群提供内容广泛的公共服务,另一些是特殊目的的职权,它可能仅只提供例如灌溉或道路系统的运营和维护这类服务”［8］。在法律业已明确各自职责的时候,政府所起到的作用不是主宰整个PPP项目进程,而是与各方协同推进PPP项目的发展运行。因此,构建协调的多部门监管体系可从以下方面努力。1逐步完善监管法律框架。在构建整体法律框架的同时,完善全局性的PPP项目管理机构,赋予各地业已建立起来的PPP项目领导小组以实际职责。2分清政府各个部门职能。将现实情况中出现的发改委、财政部在宏观指导PPP项目的权限予以明确区分,明确宏观指导部门和具体针对水务、道路等具体部门对PPP项目的权限划分,也应在法律中明确水务、道路等各个部门在PPP项目中的权限划分,区分各自的监管权限及其职责。3完善衔接沟通机制。在我国现行的PPP模式由财政、住房和城乡建设、交通运输等多部门监管的情况下,重要的是实现制度之间的衔接、政策制定执行的沟通协调。这将有利于化解PPP监管政出多门、程序繁杂的问题。

( 3) 构建利益协调法律机制。多中心治理理论认为,多元独立决策主体的利益同样是多元的。多元利益在治理行动中经过冲突、对话、协商、妥协、达成平衡和整合,需要构建完善合理的利益协调法律机制。对相互对立的利益进行调整以及对他们的先后顺序予以安排,往往是依靠立法手段来实现的。因此,针对PPP政府交易角色与监管角色之间的冲突,在义务履行、收益与风险分配利益纠纷问题时,须通过法律的手段构建公平的利益协调程序机制,化解这些问题。美国法学家戈尔丁关于程序公正的中立性三大规则( “与自身有关的人不应该是法官”; 结果中不应含纠纷解决者个人利益; 纠纷解决者不应有支持或反对某一方的偏见［4］) ,为构建公平公正的机制提供了指引。在构建PPP利益协调法律机制中,政府须最大程度地保持中立性和最大限度的信任。在PPP中,政府部门承担着与合作方 “利益共享、风险共担、全程合作”的权利和义务。由于 “利益共享”,若约定公平对待的利益协调机制是解决项目执行、移交阶段各类问题的关键。

构建利益协调法律机制首先要构建畅通的利益诉求表达机制,这是利益协调的前提,只有在相关各方能够充分表达利益的基础之上才能进行充分的沟通。因此,在PPP项目中,相关利益各方特别是社会资本、公共的利益表达是推进PPP项目良好运行的前提。在推进PPP过程中,须注意协商谈判、听证等来充分实现各方表达利益的条件。在现阶段,完善利益表达机制的一个重要内容就是完善听证制度。在现行PPP制度下,公众参与是平衡政府交易角色和监管角色的重要制度。但现实中还存在着公众参与机制匮乏,公众话语权、评判权缺失,使得政府决策得不到有效监督,从而产生腐败、决策失误等问题,在多中心治理理论下,应强化公众参与化解这个问题。多中心治理理论以公民社会的日益壮大为背景,强调在公共事务治理过程中,国家、社会、市场三者的相互作用,形成一个 “国家- 社会- 市场”上下互动的管理过程,而非仅仅运用政府的政治权威。在PPP制度构建中,可在 《基础设施和公用事业特许经营管理办法》第44 和45 条规定,依法公开披露项目相关信息,保障公众知情权,在接受社会监督基础之上,探索各阶段引入听证制度。在项目准备阶段,引入听证制度,让群众参与对物有所值的判断; 在项目执行阶段,在出现合同约定的定价、风险承担之外的问题中,涉及重大利益调整,也可引入听证机制; 在项目是否提前终止、延期终止等项目移交关键问题上,也可引入听证机制。构建听证机制,并不是弱化监管角色,而是积极引导各方参与PPP,最大限度地发挥PPP所带来的积极效果。构建听证制度,促进上下互动的管理,解决公众参与低问题,提升公众在PPP中的话语权,有利于化解政府双重角色的冲突。总之,PPP实施方案是否具有价值应当由社会各方在听证程序中,以物有所值为导向,能否实现以最小成本获得最大公共利益来判断。这样,政府会因听证制度的存在,而加强双重角色的平衡。

构建利益协调法律机制其次要构建公平正义的利益分配机制,这是PPP项目成功的关键。政府、社会资本、公众都在PPP项目中有其各自的利益诉求。因此,合理地确定利益分配非常关键。一是要突出社会资本的权利地位,尊重社会资本的正当利益要求。二是要建立正常的价格变动机制,以应对客观情况发生重大变化的情况下,保障项目顺利运行,保障社会资本的合理利益。制定具有具体、可操作的价格、风险承担等利益问题标准,使政府有法可依,明确可约定浮动的价格区间,超出价格区间即可行使监管职权。比如, “伦敦地铁就在PPP模式中嵌入一个定期审核的机制,使签约各方能够在PPP的框架内每7 年重新调整一次价格条款,并设立专门仲裁机制,确保审核的独立性和权威性,保证了合作的持续有效进行”［9］。三是要在出现不可控风险的情况下,为风险成本寻找财务出路,如购买保险。

( 4) 完善自律团体监督。多中心治理体制强调社会主体自主性,强调其自我治理。 “多中心体制设计的关键因素是自发性”, “自发秩序或多中心秩序是这样的秩序,在其中许多因素的行为相互独立,但能够相互调适,以在一般的规则体系中归置其相互关系”［10］。因此,在PPP模式的治理体系中,要使市场自律团体起到应有的规制作用。“PPP自律团体有其独立性,不是政府监管机关的附属,才能充分发挥其自律规制功能。PPP自律团体根据自治规范实行团体自律,维持市场秩序。对PPP的监管,政府因为没有竞争压力和自发需求,而往往处于过度监管或者监管不足的状态”［11］。而自律团体,在外界督促和自我压力之下,必将积极自我调整和改变,从PPP公司本身利益出发维护和监督PPP公司,带动整体PPP各个公司走向成熟,促进系统科学的PPP监督体系的完善。

四、结语