改革路径选择

2024-11-28

改革路径选择(共12篇)

改革路径选择 篇1

政府会计一般是指“一种核算、反映和监督政府和行政事业单位预算执行过程及结果的专业会计, 是国家财政预算管理的有机组成部分, 是实现国家财政职能、执行国家预算的重要手段”[1]。而我国现行的政府会计仍然是1998年以来颁布实施的包括《财政总预算会计制度》、《行政单位会计制度》和《事业单位会计制度》在内的预算会计制度体系。这套会计制度对规范政府行为、加强财政管理起到了重要作用。但是, 随着我国政府职能的转变、公共财政改革和政府审计改革的深入和发展, 对反映政府行为的会计信息的范围和质量提出了更高的要求, 政府会计改革势在必行。

一、政府会计改革的必要性

(一) 政府职能转变

现阶段我国政府职能转变的核心是转变经济职能、加强社会管理职能、强化服务意识。这种转变的根本要求是建立以公共需求为导向的公共财政和提高政府活动的透明度。因此, 不少地方政府已经开始推行政府信息公开制度, 而政府会计信息是整个政府信息系统的有机组成部分, 是实现政府职能转变和提高政府透明度的重要一环。政府财务报告关注的是整个政府的资产负债状况和运营绩效, 完整反映政府的财务状况、运营情况和现金流量, 有助于解脱政府公共受托责任, 满足人民群众的信息需要。政府职能的转变要求构建政府会计标准和政府会计改革, 而政府会计改革又能促进政府职能转变。

(二) 公共财政改革的深入

近年来, 我国财政体制发生了较大变化, 具体表现为:“部门预算、国库集中支付、收支两条线、预算外资金纳入预算管理、政府采购、绩效评价等重大改革措施相继出台, 对财政资金的管理由过去的“切蛋糕”、重分配, 向事先的部门预算、事中的政府采购和国库集中支付, 以及事后的监督管理与追踪问效转变”。这些具体措施的实施, 其目的是保证财政资金的有效使用和公开、公正、透明的财政管理, 以及财政预算的合理性和执行效果。与此同时, 政府由于向政府资金提供者提供有用信息的需要和监控财政资金的使用以及加强政府自身资产、负债管理的需要, 也需要有政府会计核算标准和财务报告制度。

(三) 政府审计制度改革的深入

随着我国财政收支规模的扩大, 政府经济实力的增强, 如何加强管理政府的财政收支活动、经济活动和资产管理已经成为一个新的课题。在此背景下, 政府审计的重要性日益突出, 每年一度的政府审计报告已经成为社会各界关注的焦点。政府审计在维护政府经济秩序、反腐倡廉、提高财政资金的使用效果和公共管理效率的过程中发挥了重要的作用。但是, 现行预算会计制度仍然侧重于财务收支的核算, 忽视运营绩效和资产负债管理的核算, 这些现实状况已经不适应政府审计发展的需要。所以, 政府审计职能的完善和作用的发挥, 需要建立和完善政府会计体系。

二、政府会计改革存在的问题

(一) 政府会计目标单一

政府会计是一种对政府行为进行确认、计量、记录和反映的信息系统, 既是辅助政府履行职责和解脱公共受托责任的重要手段和途径, 也是辅助信息使用者进行决策的重要信息来源渠道。因此, 政府会计的目标不仅要满足人民群众对政府财政披露的需要, 而且还要满足辅助决策信息的要求。目前, 我国政府会计仍然是以预算会计为主, 主要通过对政府预算执行过程及结果的反映来满足基本的预算管理功能, 更多的是对预算进行合规性反映, 会计目标单一, 从而不能满足信息使用者的信息需求和决策需要。

(二) 政府会计体系不完善

政府会计体系不完善具体表现为:其一, 财政总预算会计与行政事业单位会计不协调。因为我国现行预算会计是按照组织类别的不同, 分别设立了包括财政总预算会计、行政单位会计和事业单位会计三个相对独立的分支。而这三个分支分别采用不同的会计科目进行核算, 记录不同的单位在不同阶段的经济事项, 且核算重心各不相同。由于财政总预算会计与行政事业单位会计不协调, 造成了财政部门的管理与控制功能不能有效发挥, 这一现象容易导致腐败以及政府失灵。其二, 财政总预算会计与新的资金管理会计制度不协调。主要原因是政府预算外资金、社会保险基金未包括在财政总预算会计核算范围内。其三, 制度缺乏灵活性和适应性。因为会计制度不可能规定所有的会计事项, 而我国政府会计在实施过程中, 往往以会计制度为执行标准。

(三) 预算会计核算基础存在弊端

在现行的预算会计中, 除了事业单位的经营性业务外, 一般都采用收付实现制。而在收付实现制的条件下, 其行为一般是以现金的实际收付作为确认当期收入和支出的依据, 这一行为不能真实反映当期业务活动的真实结果和政府业绩的好坏。从而, 现行的预算会计核算基础存在许多弊端。其结果是“收付实现制不能客观公正地反映政府在各个会计期间提供公共产品和服务的实际耗费与效率水平, 不利于对政府活动的效率效果进行评价和监督, 也不利于政府内部的效率改进;收付实现制也会造成同一会计期间政府权力和责任不相匹配;不利于正确处理年终结转事项;无法准确反映政府负债状况”[3]。

三、政府会计改革的路径选择

(一) 拓展政府会计目标

随着我国财政收支规模的扩大、各项改革措施的深入、国际经济地位的提高, 我国政府财务报告的信息使用者由传统的各级人大部门和政府部门为主逐渐扩展为由纳税人、捐赠人、贷款提供者、国际组织和传统信息使用者相并存的局面, 这一局面的形成要求政府会计改革必须拓展政府会计的目标。政府会计的目标可以“划分为基本目标和具体目标两个层次。其中, 基本目标定位以受托责任为主, 兼顾决策运用;具体目标则以满足使用者资源配置决策信息需求为目的, 并兼顾现阶段的改革背景”[4]。而政府会计目标可以通过预算管理目标、财务管理目标、成本控制目标这三个方面来进行定位。一是预算管理目标。

(二) 渐进地引入权责发生制

随着财政管理改革的深入, 财政管理的重心由收入管理转移到支出管理上来。渐进地引入权责发生制, 有利于促进财政管理改革, 提高政府财政管理水平;为建立政府绩效评价制度提供技术基础, 有利于推动政府公共管理改革;全面反映政府的负债状况, 有利于揭示和防范财政风险。权责发生制不仅是政府会计改革的重要内容, 也是政府会计改革是否成功的重要标志, 不仅是拓宽政府会计核算范围的有效方式, 而且还是完善政府会计系统的基础。在我国, 学术界和政府主管部门已经形成这样的共识即在政府会计中引入权责发生制, 但是应在多大范围和程度上引入权责发生制则持不同的观点。因此, 政府会计引入权责发生制的改革应当充分考虑我国的具体国情, 应当与政府会计改革相关的公共财政改革的进程相适应, 不能急于求成, 应当循序渐进、稳步推进的策略改革政府会计。

(三) 构建完善的政府财务报告体系

政府财务状况是党和国家制定经济决策、实行宏观调控和考查政府绩效所必需的重要信息。政府财务报告不仅反映预算收支, 还反映政府的资产和负债情况;不仅反映当年预算政策的执行结果, 还反映以往决策累计的财务效应。政府财务报告是政府决策和公众了解政府绩效的重要信息来源之一。因此, 构建完善的政府财务报告体系具有重要意义。构建完善的政府财务报告体系的具体方式为选择适当的政府财务报告模式;建立充分、规范、定期的政府财务信息披露机制;完善政府会计监督机制。

参考文献

[1]财政部会计司.政府会计研究报告[M].大连:东北财经大学出版社, 2005:105

[2]刘玉廷.我国政府会计改革的若干问题.会计研究[J], 2004, 9:4

[3]张国兴.关于构建我国政府会计体系问题的研究.会计研究[J].2008, 3:12

[4]刘玲利.我国政府会计改革的背景、现状与路径.企业经济[J], 2011, 4:168

改革路径选择 篇2

摘要:回顾历史,探究事物发展规律,沿着中国共青团创立发展的历史脉络,侧重团组织与社会时代变迁、与赋权主体中国共产党、与组织功能承载主体青年关系的史实,分析团组织存在与发展的基础与条件,思考共青团改革要重视的两个出发点:团组织的创新能动性和青年发展的时代性,对共青团改革路径做一些探讨。

[关键词] 共青团历史 时代因素 党团关系 团青关系 共青团改革

改革开放四十年,中国社会的改革走在了全面深化改革、攻坚创新的道路上。叠加全球化和第四次工业革命,中国社会转型呈现出加速度发展的态势。党中央实施“四个全面”战略布局,执政党的执政能力面临大考。当前,国家与民众的连接,直接体现在党与人民群众的关系上。共青团作为执政党与青年联系的桥梁和纽带,在实现中华民族复兴事业、建立国家治理现代化体系中,占据非常重要的位置,“共青团始终是国家政权的重要社会支柱和稳定社会的基本力量之一。”

肩负神圣使命的共青团组织,在经历了九十多年的风雨征程后,迎来了本轮共青团改革。共青团中央与各地方共青团组织相继出台了共青团改革方案,针对共青团存在的脱离群众的机关化、官僚化、贵族化、娱乐化 “四化”问题,从尊重青年主体地位思路出发,侧重于团组织在体制内的机构改革和工作方式的转变,以增强与青年的联系为主要目标,推行共青团的改革,以期扩大党的青年群众基础,增强团组织是凝聚力与感召力。改革任务复杂而艰巨,本文试图沿着共青团组织的更叠脉络,从社会关系变迁、党团关系演变、团青关系的发展三个角度,再一次思考本轮共青团改革不应该被忽视的出发点和路径。

一、历史的回顾与思考

共青团组织作为党的依附型组织,其政治地位与作为空间,与党的政治地位密切关联。这里,以党成为执政党的时间为节点,将共青团组织的发展史分为两个阶段作简要回顾。

(一)共产党执政前

1、共青团组织初建时期(1920年8月-1937年4月)在风起云涌的反帝反封建的革命年代,共青团组织(时称:社会主义青年团)在全国各地相继成立。上海1920年8月党成立,8月22日团成立;北京1920年10月党成立,11月团成立;武汉1920年8月党成立,11月7日团成立等等。党团组织几乎同时发轫。

新生的党团组织,受当时政治形势和共产国际的影响,对组织结构体系和党团关系的认识,还处于摸索阶段。理论上明确了团作为 “党的预备学校”, “中国青年无产阶级的组织”性质,完全接受中国共产党的主张并受其指导,在行动上与党保持一致,但在实际工作中很难得到完全落实,党团组织构成与工作模式有许多重叠,以至于“S.Y.不免仍是第二党的形式”。这样的一种“党团一体”格局,部分表现出分化革命力量的隐患,以及代表青年利益的弱化。

1925年团三大以后,党团中央共同推动了团的工作青年化群众化的探索,要求团的组织更加扩大,更加年轻化,更集中关心青年本身的利益问题,进行了一次团组织建设的自我调整。

1927年大革命失败,陈独秀右倾投降主义被批判,共青团组织在反右倾斗争中主张正确、反应迅速,以致出现“先锋主义”倾向,进而对党的领导地位提出质疑。

土地革命时期,革命形势复杂变化,革命重心由城市转向农村,党、团工作转入地下,党团关系也出现了主义纷争,取消团的“取消主义”出现,使根据地青年运动遭到严重挫折。而又在王明路线影响下,共青团工作方式上严重脱离群众,在组织发展上实行关门主义,最后使得国统区共青团作用也日益削弱,无法完成带领广大青年共同斗争的狭小组织。

这一阶段前期,中国共产党、团组织弱小且身份隐晦,尚处于政治力量积聚早期,为唤醒民众教育民众扩大影响力,组织活动的手段和能力均显不足的情况下,组织发展的能动性要求很高,进步青年自发地创造性地以各种形式组建团小组,独立开展活动,推动了早期团组织的快速发展,但也在客观上带来了党团关系的复杂性,某种程度上影响到团的工作的有效推进。

革命形势发生变化,“取消主义”出现,分析其原因,一是由于团的工作由城市走向农村,缺乏农村工作经验和群众基础。早期以青年知识分子为主的团组织及组织工作模式,尚不具备覆盖其它青年的能力。二是早期团与党的工作基本一样,缺乏根据青年的特点开展工作的经验,发动青年的有效性降低。

2、共青团组织(社会主义青年团)改造时期(1937年4月-1946年11月)随着世界青年反法西斯斗争的全面开展,北平学联组织的“一二·九”运动,吹响了抗日救亡的号角。随后平津学联、全国学联相继成立,使中国学生运动与世界青年反法西斯斗争结合了起来。1936年2 月由北平学生成立的“民族解放先锋队”,在全国迅速发展,成为全国青年抗日救亡的骨干团体。

“这时,作为全国青年运动核心组织的共青团,依然是第二党式的秘密狭小的以少数先进的无产阶级青年组成的,组织的发展落后于客观形势的需要和青年运动发展的要求,不能适应广大青年日益高涨的抗日要求,团的工作青年化群众化的问题长期未能解决。”

从1936年11月开始,中共中央决定根本改造共青团,“使团变为广大群众的非党的青年组织”到1937年4月17日,西北青年救国会的成立,共青团组织形态发生改变,共青团工作全面停止。

共产党中央顺应形势发展,为了建立广泛统一战线,改造共青团,一个提法是,“千万不要幻想用一种组织形式与名称去组织所有的青年。” “我们可到其他已有的青年组织中去工作,争取其领导。”并且“要拿完全新的策略去武装这些干部。”在组织形态和领导方式、以及干部培养上都有策略上的考虑。

“在共产党各级组织内应该有青年部或青年委员会及青年干事„„共产党应该是青年运动的唯一领导者。”在不放弃党在青年运动中的领导作用的主张下,一般青年的抗日救国组织,包括几乎全体青年,极大扩展了青年聚集的群众性基础,在抗战初期起了积极作用。

这一阶段,党团组织体系外的团体,在青年抗日救亡运动中承担了领导和组织工作,在组织和动员青年过程中,很好地表达了民众,特别是青年民众抗争贫弱、抵抗外来侵略的共同愿望;青年自发和自觉地参与民族国家事务,形成了青年运动的蓬勃之势,引领了时代发展的进程。

而共青团组织,由于其秘密组织形态,无法实现广泛公开动员青年的功能,群众性失位;少数先进无产阶级青年核心性,则过于狭隘,所代表的人群缺乏相应的动员领导能力。

3、共青团(新民主主义青年团)重建时期(1946年11月-1949年4月)

抗日战争后期至抗战结束,革命形势发生了变化,推翻反动统治、建立新中国成为革命主线,需要发动青年、组织青年,依靠青年特有的革命性和觉悟,投入到新的革命斗争中、维护土地革命的成果。在新的革命高潮前夕,抗战中涌现集聚起来的青年积极分子,也需要一个旗帜鲜明、更有战斗力的组织,来表达他们政治上的要求。青救会则因环境变化而逐渐退出历史舞台。1946年6月中央青委起草了《关于成立新民主主义青年团的建议(草案)》,青年团重建被提到了议事日程。

时任中央青委书记的冯文彬,对过去建团出现的各种问题都进行了认真反思,认为青年团的建立,应当完全走群众路线,依靠群众自己的积极性创造性来建团。“应该在各种运动与斗争中、工作中去建团。”不是为建团而建团,“应该从下而上的建团。不搭架子也不包办代替。”关于青年团的任务,他认为就是学习,“青年团应该提倡和领导青年向群众学习,向人民学习的精神。在团员中特别是青年团的工作人员中,一定要提倡眼睛向下而不是向上,要到群众中去。”“脱离群众是团的致命伤„„建团决不是增加一批官,而是为群众需要增加一批真正为群众服务的勤务员。”

关于青年团的重建,刘少奇、朱德等领导人也多次指示,“青年团除纲领外,特别重要的问题是作风问题。”“要取得广大青年群众、广大人民的信任,就不能有官僚主义的旧作风,绝不能站在人民头上当青年官。”“青年团把青年组织起来,以学习为主,解决青年思想问题。”

伴随全国解放的迅猛态势,团的重建,在明确了团的任务、明确了组织权力来源等问题之后,迅速在全国开展,获得了政党支持和青年认同。并成为夺取全国胜利,建立人民政权的一个重要组成部分。至1949年4月中国新民主主义青年团第一次全国代表大会召开,标志着青年团的重建工作完成。

中共中央发布《关于建立中国新民主主义青年团的决议》明确指出:“中国新民主主义青年团,是在党的政治领导之下坚决地为新民主主义而斗争的先进青年们的群众性的组织,是党去团结与领导广大青年群众的核心,是党以马克思列宁主义教育青年的学校。”团的性质、任务、建团的方针和步骤得到进一步明确,并且成为共产党领导的新国家的政治体系中,重要的组成部分。

值得关注的是,革命领导人对团组织发展问题的清醒认识和策略主张:团干部必须戒除的官僚作风,在党团组织尚未取得国家政权主体地位时,就已然成疾;团组织群众性来源于群众的积极性;群众性的根本策略和方法,就是由下而上的自发性。

(二)共产党执政后

新中国成立,中国共产党成为执政党,成为中国人民的领导核心,作为助手和后备军的青年团,其政治地位、权力边界、组织过程、工作任务都与以往有了极大的不同,都有了制度化的确定,在党政一体化的国家体制内,青年团全面承接了党的青年工作的职权,在青年工作体系设计中,定位在青年运动的核心地位。

1、共青团组织的巩固与发展时期(1949年4月-1966年)

伴随社会主义改造和新中国的建设热潮,青年运动,也由五四时期启蒙民众,抗日战争时期民族救亡,转向建设社会主义新秩序。共青团组织沿习了革命传统,在新中国全面建设的热潮中,组织动员青年一代,成为了革命和建设的生力军,得到了党政支持和群众赞扬。

新中国初建,党成为执政党,国家权力体系的建设成为首要任务。作为助手和后备军的的青年团,被纳入到国家政治体系当中,在全国权力体系推进过程中,其组织网络也深入到基层;计划经济和单位社会的逻辑,使政党组织成为构建社会的核心力量,团的组织也很好地嵌入到所有单位组织之中,团组织的作用得以大力彰显;同时,共青团的工作又与青年成为新中国主人的政治热情紧密相联,组织化的强动员机制下,青年比较能够认同共青团的工作。

这一阶段,党应该如何领导青年团,青年团应该如何工作,成为共青团组织发展的重要指引。在建国后团的一、二大,都重点强调,加强党对团的思想、政治领导,始终是重要议题。1956年党的八大上,党团关系写入党章。这一阶段,共青团工作也比较重视照顾青年的特点,青年团干部作风建设也得到重视,这一时期共青团工作的整体向好。

共青团组织快速发展,伴生于共青团工作的一些问题也逐渐暴露出来 比如:脱离群众、独立开展工作、青年干部的官僚化等问题。1956年,时任团中央书记处书记的项南,结合当时团中央几个部门的意见,就应当切实解决的问题作了归纳,提出《十点建议》,从群众化、民主化、自治权、精简机构、加强基层组织建设(提高青年科学文化水平并建立青年活动中心场所)等方面分析了问题,并提出了改进的具体办法。但1958年整风运动使得这些正确的主张,在极左思想的干扰下,遭到了批判。直至文革结束后,项南平反,肯定了其主张的正确性,但在当时,却造成了团组织的一次沉沦:片面解读“党的绝对领导”,忽略了团组织自身的作用;团组织内部民主氛围被破坏,不敢发表自己的意见,失去了青年团本应有的活力;不敢从实际出发,开展符合青年特点的活动,有的地方进而出现团不管团的问题。

2、共青团组织恢复和调整时期(1978年-2003年)

十年文革,共青团组织受到冲击,系统领导中断,组织瘫痪。而以青年学生为主体的“红卫兵运动”席卷全国。一方面,来自于国家层面“阶级斗争”的错误发动,给共青团组织带来冲击;极端形态的政治斗争,也使广大青年深受其害。另一方面,从历史的角度来看,青年、青年运动与共青团组织离散状态,又一次出现。

文革结束后,党中央拨乱反正,于1978年恢复了团的组织。从团的领导系统至基层组织结构得到恢复。这一次团的组织过程、组织功能的实现及其实现方式,则是全面沿袭了文革前的形态,仍是计划经济体制下的组织过程,自上而下,单向推动,强调组织在先,纪律为主。党对团的领导加强了,而青年主体性没有得到重视。

十一届三中全会,中国进入了改革开放和社会主义现代化建设的新时期。农村联产承包责任制在全国铺开,随之,共青团组织迎来了一次新的挑战。团的农村基层组织出现了大面积松散瘫痪现象,“团员难集中、时间难统一、活动难开展”问题突出,基层组织设置、基层活动方式,都已经不能适应经济体制改革和现实生活的变化。

1992年党的十四大召开,确立建立社会主义市场经济体制,中国社会进入市场经济时代,因为经济体制的变迁带来的社会结构的转型,社会生活的各个方面都发生了巨大变化。

这一时期,共青团组织依托自上而下的组织布置、主流媒体的宣传、体制内机构的强动员模式,带领团员及青年,积极投入到市场经济建设的大潮中,开展了一系列有一定社会影响力的活动,彰显着组织力量。但不可否认的是,这些活动的感召力有限、宣传空洞而抽象、有些则流于了形式、更有的活动难以覆盖到体制外青少年。

同时,团组织的影响力也在下降,表现在基层组织建设上。以1999年统计为例,非公经济组织达到3300万个,主体从业人员1.3亿,其中35岁以下青年近70%。2001年团中央下发《关于加强非公有制经济组织团的建设的意见》,至2005年,全国有10.1万个非公组织建立了团组织,有效覆盖332万名团员。市场经济体制催生的非公经济组织快速扩充,非公组织团建明显滞后,远远跟不上市场自然增长力量带来的变化。新经济组织的快速发展、青年群体自组织的大量兴起,共青团传统的组织化发展模式显得力不从心,团组织的覆盖面问题突出出来。市场经济体制下的青年原子化特征、个体主体地位提升、利益原则价值观的形成,也使得青年与过分强调集体主义、组织为先的团组织渐行渐远。

在党的十三大确定政治体制改革的大背景下,依党政为主导,共青团也开始了自身改革的尝试,1988年8月团中央印发《关于共青团体制改革的基本设想》,“工作重点放在基层,克服脱离青年的行政化倾向„„”。1993年出台了《共青团机关机构改革方案》、2001年按照国务院办公厅下发 《关于印发〈21个群众团体机构改革意见〉的通知》,启动改革。改革的出发点都是“改革组织制度,克服行政化”“加强基层组织建设,增强基层活力” 等,反反复复。改革表现为,为现实问题所迫,由形势倒逼而改;改革自上而下,为协同党政改革而做;改革内容反复,集中在组织制度、机关机构改革方面,多为团组织内部结构的调整,并未触及整体性的改变,改革愿景没有达到。“机关化、官僚化、贵族化、娱乐化”倾向引发了更多的现实问题。团组织在团员青年中的吸引力和凝聚力、影响力不足问题突出。

3、共青团组织的调整与改革时期(2003年7月至今)

1994年首个互联网诞生,不到十年时间,互联网就遍及世界各个角落。这二十多年的互联网及至移动互联加速度的发展,深刻地改变了当今中国社会,从营销方式的变革、传播方式、教育形态,乃至社会规则、社会结构都发生了变化,人与人、人与物、人与信息之间关系根本性的变化正在发生,社会经历着一场解构与重构的革命。80后、90后,甚至00后,这群网络时代的“原住民”逐渐成为社会的青年力量,他们是第四次工业革命的主力,也成为社会重构的主导力量。这个时代,青年发展与社会进步,表现出互为因果的状态,它们交互影响并反馈增强。

社会巨变之下的青年群体,全面代表了互联网时代,所表现出来的群体聚集方式的去政治中心化、价值取向多元化、个体表达的自主平等开放性、群体交往情感心理认同上的高频互动、利益诉求中跨界协作去地域化等特征,深刻改变了青年一代对共青团组织的价值认同、情感认同、行为认同。

2003年7月,团的第十五大时,胡锦涛总书记与团中央代表谈话中指出“共青团事业的发展正处在一个新的历史起点上。”指出共青团“在自身建设上要创新。要适应社会结构发生的重大变化,适应社会经济成分、组织形式、就业方式、利益关系和分配方式日益多样化的新情况„„”。2008年6月,团的十六大党中央指示“共青团要主动适应我国经济社会的深刻变革和当代青年在思想观念、行为方式、群体分布等方面呈现的新特点,在工作思路、工作方式、自身建设上不断创新„„”。2013年6月,团的十七大上,党中央的祝词中强调“要大力加强团的自身建设。主动适应经济社会变革和青年流动变化的新趋势,大胆创新团的组织建设和工作方式„„”而在与新一届领导班子成员集体谈话中,总书记又明确指出共青团工作的不足:团的吸引力和凝聚力不够;团组织有效覆盖面不足问题依然突出。

二十几年的探索和努力,共青团的组织发展问题依然存在、团组织对青年的影响力问题依然存在,党中央对共青团组织面临的困境有清醒的认识。同时,在党将长期执政的战略部署中,对共青团又提出了新的要求,必须不断巩固和扩大党执政的青年群众基础。站在这样的高度,共青团改革的任务异常艰巨。

二、共青团改革路径的再认识

历史的品读与分析,需要有客观的视角与态度,辩证唯物主义的历史观与方法论,是最有力的思想武器。实事求是分析问题、用普遍联系观点审视组织发展的历史和空间关系、以科学发展的态度思考共青团改革的路径,是历史分析的贡献。

回顾团的历史,我们可以看到,党团关系,是共青团组织发展基础性关系,直接影响团组织发展的好坏,但党团关系内涵随时代变化是有不断调整的;团青关系,或者说团组织脱离群众的问题,在共青团发展的不同历史时期都存在,基于政党逻辑的政治性组织,群众性的问题值得深入思考;时代变迁,是组织发展最深刻最具影响力的背景因素,尊重和顺应时代变化及规律,是我们思考现实问题的出发点。

(一)提升组织创新的能动性,回归青年组织的创新特质

纵观党团关系史,党的指导思想、工作目标就是团的工作指南,团是党的后备军这一政治架构始终没有改变,但在不同的历史时期,党团实际工作空间、工作关系也出现过变化与调整。

党团建初期,党团关系中曾经出现“先锋主义”“第二党”问题,在一定层面给革命整体推进带来一些消极影响,但是客观来看,这也从一个侧面反映出,当时青年团发展的影响力。青年团积极开展活动、发展组织、重视青年学生运动,为党的组织发展、政治力量的聚集起到巨大作用。他们创造性的能动地开展工作的状态,某种意义上讲,也是早期党团组织发展必然,也反映出青年组织的创新特质。事实是,在整个革命时期,青年团组织的基层工作都有较强的独立性,团的组织也是这样在不断地创造性工作中建立和发展。

另一个方面的事实是,党团关系的内涵不是一成不变的。抗战时期,以青年学生为先导的反侵略运动形成磅礴之势,党对青年运动的领导没有放弃,适时调整青年运动的组织体系,将青年团组织改造为青救会,全面停止了青年团的工作。党团体系中,青年团组织的发展定位发生了变化。

文革期间,团组织系统遭受冲击,从组织形态上看,组织的存在,历史上第二次游离在青年运动之外。

近三十年,随着改革开放的深入,“我们党的历史方位发生了变化,从计划经济条件下的执政党向市场经济条件下的执政党转变”,而共青团没有这个转换路径和功能实现通道,它依托于旧有体制保障基础上的发展,出现了较为严重的“四化”问题,团组织的空心化、游离化困境显现。实际上,团组织面临又一次组织失位景况。2015年党的群团工作会议,强调了党的群团工作的重要性,对共青团改革也提出了明确要求。党团关系在理论明确前提下,蕴含着新一轮的党团关系再造的现实要求。

共青团有效领导青年是组织存在的基础,现代治理国家体系中,共青团能否实现执政党的根本要求,是组织存在的条件。要实现共青团组织价值,必须对共青团现状进行客观冷静的分析,历史地辩证地看待党团关系的发展。首先,要肯定党团基本关系的理论定位,但要非常重视时代赋于关系定位的具体内涵。当前正处在社会大变迁时期,党团关系的重塑,集中体现在“三性”(政治性、先进性、群众性)的战略选择上,三者发展不可等量齐观,也不能彼此偏废,要认识到时代变迁的深刻内涵,适应时代变化发展,要在战略上明确各自的发展重点和方向。政党与阶级已经不再是区分先进性的标签,以政治利益为标志的团组织,其广泛性代表内涵已经发生了改变,共青团阶级利益代表的标签也已经失去了意义,理论上讲,代表青年的组织地位已经不再是理所当然的了,在新形势下必须重构共青团组织的价值定位。

其次,辩证看待党的统一领导与团组织独立自主开展工作的关系,要充分发挥团组织的创新性特质。青年与时代进步有天然的适应性,源于进步青年自发要求,自下而上建立的团组织,在不同的历史时期,都发挥了重要作用。当前,大变迁带来的青年力量突显的时代,要代表青年,共青团组织必须要与时代进步协调发展,而唯有开放、自主的开展工作,才能保持对社会发展、青年发展的敏感度,从而还原青年组织最与社会时代步调相一致的属性。而党团关系协调上,应充分调动团组织工作能动性,给予团组织独立自主开展工作的广阔场域。

第三,应对本轮改革,共青团组织自我革新的勇气固然可嘉,但从历史发展、社会政治大格局立场看,仅从体制内以机构改革为主要内容的制度设计,不足以应对现实的不确定性。改革开放后共青团多次机构改革,都是由内部结构治理到外部工作延展的思路,很多内容详尽具体,但基本立足于,以内部的调整来适应外部变化的逻辑,最终,期望改革的的问题不但没有破解,有的反而出现加重趋势。根本性改革的动能不足、效率低下,本位主义、既得利益纠结,甚至导致改革形式存在,而改革内核消弥的尴尬。

从动态变化的历史考量中,可以显著体察到,应对时代变迁改革共青团,需要跳出现有体制构架之外来思考,增强方案设计和政策指导的开放性,发挥基层团组织的创新能动性,从基层到中央,以尊重现实的态度倡导积极的实践创新。

(二)顺应青年发展的时代性,回归组织凝聚的自发特质

以“五四”运动、“一二九”学生运动为代表的近代青年运动,都是在共同意愿感召下先进青年自发的大联合,两次运动直接或间接地影响和诞生了中国共产党、青年团和青救会,虽然其组织特性不同,但其历史贡献都是不言而喻。一方面,反映出根植于社会现实、顺应时代要求、表达青年共同意愿,是青年组织形成与发展的规律性特性。另一方面,也可以看到,凝聚青年、组织青年,组织化形态也是可以多样化的。抗战时期青年团组织化的改造,为取得革命的有利地位,组织形态发生变化,但并未影响对革命目标的追求,在一定程度上,更广泛地扩大了组织的影响力。而要获得青年运动的领导者地位,一个好的方式是,顺应青年运动潮流,将青年的先进性在运动中去维系与引导。

回溯团的历史,“群众性”始终是团组织发展的重大问题。早期“取消主义”的原因、抗战时期组织改造、市场经济转型期基层团组织的涣散、互联网时代多元化背景下的团组织失位,无一不表现在团组织之于青年的距离。

组织一旦成型,组织系统的运行与发展就会相对稳定,形成运行惯性,容易出现与外部现实的不相适应问题。而共青团组织,所面对的是最活跃、最富于变化的青年群体,其组织运作模式和活动方式适应性要求就显著提高。

共青团改革去“四化”,破解脱离群众难题,就必须顺应时代发展的趋势,顺应青年发展的态势,遵循组织发展的规律,创新组织构架。放开不合适宜的体系设计和观念束缚,始终以任务目标为组织系统构建指针,从而保证团组织对不断变化的时代环境的适应性,最终实现团组织的组织价值,实现党的任务目标。

首先,要认识到,群众性的时代特征,群众性的基础在于群众的自觉,群众性的最正确的表达在于群众的内生性期望。

从组织形态角度来看,要清醒认识已经形成并产生重大影响的青年群体及其聚集形态,及其各自不同的要素构成,肯定其合理性和价值。因为这样的聚合是社会变迁自然形成的。当前更显著的互联网时代人群链接的方式的根本性改变,在某种程度上,这种趋势是不可逆的。青年是这个变革过程的主体力量,是新型组织构成的主体,这些组织源于青年的创造,也是青年自主选择的结果,其群众性根基坚实而深厚。

另一个侧面,青年个体在社会多元化背景下多身份角色的定位,其利益诉求的表达具体而个性化。青年价值取向的多元变化性、组织选择的多元差异性,已成为社会广泛共识。

第二,从组织功能来看,要理性认识共青团组织的局限性。团组织与党的组织的政治关系特殊,二者任务目标、政策主张、组织结构、工作模式都非常相似。政治性第一位原则不可改变。但是,任何政治组织都不可能拥有在任何环境中绝对适用性,其固有的运作模式和活动方式不可能一成不变。虽然共青团组织是最能体现政治性、先进性、群众性“三位一体”的群团组织,其工作目标是全体青年。但其显著的政治性特征,在现实中已然使许多青年与之保持了距离。实际上,一个青年组织期望能够代表全体青年,影响全体青年只是一个美好的理想,也与真实的社会现状有着巨大差异。

另一个绝不可忽视的现实,科技革命带来的巨大进步,伴随社会分工的精细化加速,社会服务和组织功能专业化程度越来越高。其相对方向,基于专业细分的跨专业融合,也以一种超越传统组织系统的发展态势在进行。当前共青团服务青年、维护青少年权益工作的无力感,正是其发展与社会进步结构及速率上巨大差距的反映。

体制优势保证了团的工作地位,但不是固化其行动的理由。共青团改革,在强政治性与少数先进性的结合中,将一部分政治或社会权力让渡和分散,或说给予其它社会成员以权力加持,重置集合社会资源,形成自己的组织力量,成为领导和服务社会的有效杠杆,成为社会资源有效调节器,而不是利益的直接输出端,创新群众性代表的模式。

面对互联网时代多元化多中心的变化,共青团恒定而稳固的组织背景,为其提供了超越多中心之上、宏观介入调控的可能性。或可借助互联网大数据的现代手段,精准了解青年偏好,从微观层面实现网络多中心、青年自组织的有效链接和整合;基于多中心弱关联性,把握社会网络系统的关键“结构洞”,优化和凸显团组织的比较优势。

青年代表着未来,带有更多的反映社会发展趋势的特质。青年聚集的自发性、创新性、自主凝聚的力量又是强大的。共青团组织要实现其组织价值,真正成为青年自己的组织,就要重视组织发展的一般规律,从组织形态到组织过程,都应该顺应时代发展的要求,适应青年发展的状况,顺势而为,才可能有作为。

参考文献

[1]《关于贯彻落实〈中共中央关于加强和改善党对工会、共青团、妇联工作领导的通知〉的意见》1990年

改革路径选择 篇3

1 引言

个人所得税是以个人取得的各项应税所得为对象征收的一种税,是世界各国普遍征收的一个税种。英国是最早开征个人所得税的国家,其开征的目的是筹集战争所需军事支出。开征个人所得税为当时的英国提供了约20%的财政收入。与此类似,美国也是为了筹措南北战争期间的战争费用,于1862年开征了个人所得税。目前发达国家个人所得税占国家税收收入总额的平均比重达29%,如果把社会保险税也加在一起,广义个人所得税的平均比重达51%。国际经验启示我们,个人所得税主要功能主要筹集财政收入即收入功能,个人所得税调节收入分配功能是在组织收入过程中体现出来的。收入规模越大,调节功能才能更有效的发挥。

我国个人所得税制度建立于1980年,实行分类课税模式。2014年我国个人所得税收入7377亿元占税收总收入比重7.1%。这个比例表明个人所得税不是我国财政收入的主要来源,其主要功能侧重于调节收入分配,促进社会公平。由于收入规模偏低,税收征管机制不健全等,关于个人所得税收入分配功能原因备受诟病。始于20世纪90年代的个人所得税改革,追求多年而无果,且一再受阻。尤其是2011年个人所得税起征点改革引起了社会的广泛关注,全国人大在广泛征求公民意见的基础上将个人所得税的起征点从2000元提高到3500元,同时把原来的最低一档税率由5%降到了3%。由于这次改革只涉及工资薪金所得一个征税项目,并非整体税制改革,充其量也只能调节工薪薪金收入,清晰认识和把握中国的个人所得税是怎样的一种个人所得税,个人所得税有哪些特点,需要进行哪些改革,在考虑中国国情的基础上达成改革的共识,显示十分重要。

2 我国个人所得税制度简介

2.1 课征模式采取分类所得税制

目前个人所得税课征模式有三种类型即综合所得税型、分类所得税型、混合所得税型。综合所得税型是把纳税人的各种收入不区分收入来源和收入的形式作为综合收入征税。大多数国家的个人所得税都是实行综合所得税。综合所得税的最大的优点就是它的征税面很广,不区分收入的性质,只考虑它的收入总额大小,有利于实行累进征税。

分类征税是把个人的收入按照收入的特征区分不同的类型,实行区别对待征税。这样类型的税制的优点:第一,有利于体现政策导向,比如对劳动所得和投资所得可以采取区别对待。第二,由于分类征税,那么我们可以采取源泉扣缴而不一定需要个人申报。混合所得税制就把两种所得税结合起来。

我国个人所得税基本特征是实行分类所得税,个人所得税征税范围包括11个税目,对于11类收入分别征税,而不是实行把11类收入加起来汇总计算纳税。费用扣除上采取的是定额与定率相结合的办法,工薪所得的费用扣除采取的是定额扣除。目前每月工资收入当中可以扣除是3500元。对工薪所得以外的其他所得,在4000元以内的按800元扣除,超过4000元的部分按20%扣除,实行两种扣除办法。纳税时间上,工薪所得按月按次计算,工薪所得工薪所得税以外的所得税都是按次计算。之所以实行分类所得税主要有两个方面因素的制约,一是现有税收征管机制、居民收入信息不对称,二是个人所得税纳税人较多,居民纳税意识淡薄等国情等因素。

2.2 税率实行比例税率和累进税率

国际上开征个人所得税的国家绝大部分选择累进税率,这与其课税模式关系密切。综合模式按累进税率征税,收入越高适用税率高,收入越低的,适用税率低,体现量能纳税原则,有利于纵向公平。累进幅度越大越有利于公平,有助于实现缩小收入分配差距。从世界上现在的整个趋势来看,个人所得税还是要强调公平,但是要兼顾效率。

2.3 征收管理采取源泉扣缴和个人申报相结合的办法

扣缴大多是由支付单位来代扣代缴,一般情况下,分类征税的都是实行扣缴制。结算申报办法下,对于居民纳税人,年终应进行结算申报,把年终结算申报应纳税额同扣缴和预扣暂缴税额进行比较,并减去免税额,计算应补缴税额或应退税额。

我国11类收入基本上都实行由支付单位来代扣代缴。如果是支付单位没有履行代扣代缴义务,或者说在两处以上取得同一性质所得需要合并缴税的,还要由纳税人在单位代扣代缴的基础上实行个人自行申报缴税。对于年所得12万以上的个人也要实行个人申报。所以在征收管理上,我国采取以源泉扣缴为主,个人申报为辅的管理办法。究其根源是因为我们实行的基本上是分类征税,有利于源泉扣缴。源泉扣缴办法同现行税收管理是比较适应的,是一种比较简易的管理办法。

通过上述分析,我们可以看到我国个人所得税主要有以下几个特点。第一,个人所得税收入占总税收的比重比较低,2014年我国个人所得税收入7377亿元,占税收总收入比重7.1%,收入功能和收入分配功能较弱;第二,实行分类征税,有别于国际上通行的综合征税;第三,以个人作为一个单位,而大多数国家是以家庭作为单位;第四,采取的是比例税率为主,累进税率为辅两税率,国际上大多采取的是累进税率;第五,费用扣除方面,按照取得收入的个人实行定额定率扣除,而国际上大多数是按照纳税人的抚养对象所需要的费用开支进行扣除;最后在管理上,大多数国家都是实行个人申报制,而中国实行的是单位代扣制。

3 未来我国个人所得税改革的路径选择

中国个人所得税有自己不同的特点,从我国家税收改革,走市场化趋势的发展方向来讲,未来个人所得税改革主要是提高起征点,调整税率结构,加大对财产性收入征税。

(1)提高起征点,适应社会经济发展、人民生活水平提高制度改革对费用扣除标准的要求。当下个人所得税改革提得最多的应该是费用扣除标准点。从20世纪80年代初开始到现在经过了多次调整。最早的时候个人所得税起征点是800元,以后一次性提高到了1600元,再提高到2000元,那么现在提高到3500元。目前我们国家的个人所得税改革是在其它的制度基本不变的情况下主要通过提高起征点的办法来合理税制,提高起征点主要考虑了以下几个因素。第一,居民个人收入水平普遍提高;第二,居民生活开支的基本成本上升。个人所得税是对所得(净收入)征收,所以纳税人取得收入,还需要扣除取得收入的成本,这个成本就是起征点(基本生计费用)。随着社会的进步,生活开支增加,人民的基本生活费用上升,所以要求保障基本生活成本的个人的开支的起征点部分有所提高。第三个很重要的原因是由于物价上涨,特别住房价格上涨使得个人的基本生活开支有较大幅度的提高,这些因素都是要求提高起征点的原因。有学者曾经提出可以考虑把高起征点跟通货膨胀指数挂钩,实际上,单靠与通货膨胀指数挂钩是不够的,还需要考虑到他的支出,特别是考虑到下一代的教育开支和自己这一代的住房开支。

(2)分类征税改为分类和综合相结合的个人所得税改革。在分类征税下可以对不同收入实行区别对待,有利于源泉扣缴简化征税。但问题是收入项目多的人,费用开支可以扣除的项目多;而收入项目少的人,可以扣除的费用项目少。这样使得两个人收入相等。如果是收入项目有多有少的,一般情况下,收入项目越多,缴税越少,收入项目越少,缴税越多。就拿起征点来说,一项收入只能扣一个起征点,如果有两项收入就能扣两个起征点,三项收入就能扣三个起征点,所以使得同等的收入取得项目不同的人同等纳税的话,应该把分类征收改征综合征收。结合我国实际情况,比较现实的选择是逐步采用混合型的税制模式,即对工资薪金等等经常性的所得实行综合申报征收,对其他所得则仍实行分类征收,同时加快个人所得税征收信息系统,逐步推行以家庭为单位的征收模式。

(3)调整税率结构,降低边际税率,减少税率档次,简化税制。我国的个人所得税在税率上基本上没有做调整,在2011年的改革当中主要是降低了最低一档的个人所得税的税率,把5%降到3%同时取消了中间一档的15%的税率,目前我国税率的结构是从3%到45%。实际上目前适用45%税率这个档次的纳税极少,此外边际税率偏高,容易造成我国税负偏高的假象。另外,税率档次偏多使个人所得税的计算过于复杂,所以应降低高边际税率,减少税率损失,调整简化税率结构。

(4)扩大征税范围。目前个人所得税采取的是正列举法,未来要逐步改革反列举法,减少制度性税收流失。正列举法是正面说明哪些是要征税的,而反列举法是要说明哪些是不征税的,不征税以外的都要征税。尤其是对灰色收入,灰色收入要不要征税现在争议很大。正面列举法很难把这种灰色收入放在征税范围里面,但是反列举法就是说你有收入就要征税。

(5)强化税收征管,实行纳税人和所得支付单位双重纳税申报制度,进行交叉稽核。目前我国居民收入形式多样化,现金支付还比较多,税收征管机制不健全,使得税务机关很那全面掌握居民个人收入,财产的真实税源情况。强化税收征管要多管齐下,充分利用互联网技术,建立统一的个人所得税征管信息系统、建立信息共享制度、建立双向申报制度、健全完善信用制度,从而不断提高纳税人自觉纳税意识。

[1] 杨斌.西方模式个人所得税的不可行性和中国式个人所得税的制度设计[J].管理世界,2002,(07):11-23.

[2] 刘尚希,应亚珍.个人所得税:功能定位与税制设计[J].税务研究,2003,(06):24-30.

国企改革趋势以及路径选择 篇4

一、“大国资”统一监管是必然趋势

国有企业改革是中国改革开放以来经济体制改革的重头戏之一。全国庞大的35万亿 (不包括金融业的投资) 之巨的国有资产的监管, 理应受到中央高层的极大重视。虽然, 国有企业的资产所有人为全国人民, 但无法落实到自然人。从“全体人民——国家——国务院——国务院国有资产管理委员会——中央大型企业董事会——大型国有企业负责人”之间存在着长长的链条, 其管理的难度和复杂性可想而知。先抛开其他许多需要研究探讨的问题, 单就国有企业资产的管理部门国资委的管理职能和范围而言, 就需要及早做好“顶层设计”, 而不是继续走“摸着石头过河”的老路。

2011年, 在国家国有企业管理层面, 中央国资委提出了把75% 变成100% 的目标。所谓的100%, 即“国资委全覆盖”统一监管目标。目前, 各地国资委系统监管的国有资产占到全国国有资产总值的75%, 大约为26万亿元左右。但这仅仅是目前国资委系统的国有企业资产的粗略统计。就中央国有企业口径计算, 目前分布在中央政府各部门管理的国有企业尚未纳入统计之中;按照目前中国的政治管理体制, 还有一部分中央企业隶属于党务系统, 如中央宣传部等部门, 其资产并未统计在中央国有企业的口径中;同时, 随着事业单位的改革, 原来一部分事业单位的资产也要划入国有企业的资产统计之中。因此, 国有企业监管体制的改革和完善面临着重新清产核资的重要任务。而国有资产的监管体制尤其需要认真做好顶层设计。

(一) 国有资产的监管体制建立方向

本部分可从以下几方面着手。

第一, 笔者认为“顶层设计”主要任务是实现“国资委全覆盖”, “大国资”统一监管则是“与时俱进”的必然发展趋势。以“中央企业”管理为例, 即不仅要包括目前分散在其他中央部委管理的企业, 也要包括一部分公益性国有企业和正在由事业单位改制而来的国有企业, 如出版、影视和网络传媒等文化类国有企业;还应该包括金融、证券行业的国有企业。

第二, 要对“大国资”统一监管和“全覆盖”发展趋势进行系统性研究, 提出具有战略性的指导意见和可操作性建议, 供“顶层设计”和决策。“顶层设计”的战略性思维应包括:全民所有, 一个部门, 分类管理, 统一协调。全民所有是指不管哪个行业的国有企业资产, 其性质都是全民所有, 即全国人民所有;一个部门, 是指从中央到地方, 各级人民政府只设一个“国有资产监督管理委员会”负责属地的国有企业管理, 任何按行业分类设立管理部门的想法和做法都不能自圆其说, 或者说都不具备长期发展的可行性。

分类管理, 是指以“国资委”为主, 会同有关市场监管部门分行业做好监管工作。至于怎么分类管理, 要另当别论。统一协调, 是指各级“国资委”既是国有资产的监管部门, 也是属地国有企业改革工作的协调部门, 中央“国资委”对全国国资委系统具有业务指导工作职能。同时, 笔者建议应扩充目前“国资委研究中心”的工作, 成立“国家国有企业改革发展研究中心”, 对国有企业的全局性、战略性发展战略和思路提出改革意见和可操作措施供“顶层设计”。甚至可以考虑该中心独立于“国资委”或隶属于“发改委”, 这样更有利于提出相对独立的改革建议。目前的“国资委研究中心”与国资委“研究局”业务类同, 机构重叠, 难以有所作为。

第三, 大国资”统一监管模式需要创新。目前, 中国国有企业的生产经营和管理现状在马克思经典中找不到理论依据, 在其他社会主义国家也无先例。欧美发达国家的国有企业监管体制与出资模式可以借鉴, 但不能解释中国国有企业资产管理的特殊性, 无法解决中国国有企业管理中存在的许多现实问题, 如党政不分问题等。虽然社会主义有集中力量办大事的优势, 但要具体事物具体分析。对于“大国资”统一监管体系的建立, 正好为该理论找到了实践的突破口和检验真理的“试金石”。任何试图分行业建立国有资产监管体系的想法和做法都不符合集中力量办大事的原则和优势。对于同样性质的国有资产分头管理, 无法向其真正的所有者全国人民交代。

第四, 虽然“全覆盖”和“大国资”统一监管是必然趋势, 但囿于利益集团和目前的经济管理体制因素, 这项符合“科学发展观”和“包容性增长”的改革也会遇到一定阻力。因此, 一定要明确此项改革是关乎建立社会主义市场经济的长久之计和顺应潮流之举, 与机构大小无关、与政绩好坏无关, 与人员安排无关。是为了克服多头管理, 建立和恢复中央权威, 真正做到对党、国家和人民负责。

从2011年起, 湖南省长沙市国资委拟对全市国有资产 (暂不包括金融业) 实施全面监管。此项改革表明:以前各相关职能局下属的企业国有资产, 如水务、电力、燃气、公交和广电网络等都将全部划入长沙市国资委的监管范围。这是中国地方“大国资”统一监管改革的一个例, 也是一项创新试点工作。同时也符合中国改革开放以来, 许多改革政策先从地方开始试点, 再总结经验教训, 而后全面推进的渐进改革逻辑。

(二) 监管统一是未来国资改革的重要方向之一

当下, 国有企业亦在市场经济的冲击下, 形成了各种模式。如果没有统一的监管, 国资流失, 管理不善等问题将层出不穷。所以必须保持对于国资的统一监管。

从国家战略的高度, 履行对于全国国有资本的统一规划布局, 统一国资预算, 统一产权管理与监督。

当下, 出资统一尚不现实。在现实语境下, 不同系统的国资, 更像是中央与地方, 与各个部门之间的一次利益分配。这也成为构建中央和147地方经济格局的重要因素之一。

未来, 国资出资仍然将呈多元化格局。除国资委外, 31个省区和直辖市, 数百个地级市, 全国将有400个左右的出资主体。同时, 亦将造成三级出资人体系, 即中央、省级和地级。此外, 各地的行业性国资将逐步实现统一出资。

如此众多的出资主体, 如果都要自行监管的话, 国资的秩序必然大乱。目前筹建中的“金融国资委”, 以及其后可能出现的文化国资委、教育国资委, 必须喊停。多头管理的老路不能再走, 国资监管必须统一。

统一国资监管体系最重要的, 是在建立独立编制国有资本经营预算的基础上, 对国有资本的布局规划、管理制度规范以及人事任免等涉及全局性的重大事项进行监督与管理, 而不是单纯的沦为大公司股东治理的职能。

随着央企“国新”公司的成立, 国资委的功能其实已经分化。对于经营性、竞争性国企, 以后都可以归于“国新”, 让“国新”成为直接出资人。而垄断性国企, 则保留在国资委体系中。同时, 国资委应该将出资功能与监管功能分开, 设立专门的出资公司, 以及专门的监管部门, 实现出资和监管在国资委系统内部的分离。而国有资本的经营公司, 如“国新”等, 是纯粹的出资主体, 不干预任何具体的业务。其最主要的职能就是以出资人身份参与国有资本的管理, 强化对国资管理的全局性把握。

从职能管理看, 国资委以后并不直接参与对国有资本的管理, 而是以监管者的角度, 通过国有资本经营预算和其他管理方式, 对国有资本的布局、规划和发展做出全局性部署, 具体的出资人职能由国有资本经营公司来实现。国资统一监管难以一步到位, 其实不妨可以分步进行。

第一步, 先成立国资委系统的投资公司, 将竞争性、经营性的国企装入其中, 先统一竞争性国企的出资人。目前虽然已经有国新公司首开先河, 但是, 国新实际上是针对效益不太好, 规模不大的竞争性国企, 那些规模大的国企该如何处置?这是需要解决的问题。

第二步, 将金融证券类等特殊企业, 纳入到国资委监管体系中。

第三步, 将其他行业的国资, 统一纳入到国资委的监管体系中。

通过以上三步走, 彻底实现大国资的统一监管。

二、“国新”并非中国式淡马锡

本部分从两方面进行分析。

(一) “国新”成立成为央企改革的标志事件

酝酿已久的“中国国新控股有限责任公司” (以下称“国新”) 于2010年12月22日正式成立, 成为中央国有企业改革的一个标志性事件。

“国新”的职能与定位与人们事先猜测的“中投二号”和“淡马锡”模式有所不同, 出乎许多业内人士的意料。

“国新”出世, 众望所归。根据国务院的批复, 中国国新控股有限责任公司 (“国新”) 的使命, 是配合国资委优化中央企业产业布局, 并专门从事国有资产经营与管理。

1.“国新”的核心功能是进行企业重组

而事实上, “国新”的核心功能, 即是进行企业重组, 资产整合。

“国新”实际上等于一个巨大的“筐”, 未来将装下两类国企:一是非关系国民经济命脉的国企, 以此逐步切割垄断国企和竞争性国企;一是规模小、实力弱的国企, 以此切割战略性巨头。大者留, 小者逐步谋求退出, 实现国企有进有退的战略目标。

就行业而言, 部分学者认为, 有五种类型的企业可能被划入国新公司:第一类是科研院所与咨询顾问公司。科研院所类企业又是科技创新优势突出的领域, 与目前培育新兴产业有着紧密关系, 具体来说例如北矿磁材、华东电脑、湘邮科技、交技发展等。第二类为商贸流通性企业, 如中国华孚贸易发展集团公司等。第三类为主业边缘化的央企。第四类为产业链的相关配套性企业。第五类为经营业绩困难的央企。

就具体企业而言, 规模比较小、实力比较弱的国企, 将率先成为“国新”整合对象, 包括中商企业集团、北京矿冶研究总院、乐凯胶片集团、中国轻工集团、北京有色金属研究总院等旗下拥有上市公司的企业。贸易类央企也同样存在规模偏小的问题, 其中规模最小的中商集团2008年末资产总额为1亿元, 规模最大的华孚集团公司的资产总额也仅为17亿元, 与相关产业集团动辄上百亿的资产规模相去甚远。

而对于“国新”首批整合计划, 有学者认为, 第一批先整合10家左右比较合适。而商贸领域, 将是此次重组的重点。而华星集团被普遍认为将是第一单。华星集团成为“国新”公司“收编”的首家中央企业。华星集团的前身是华星物产集团, 始建于1995年。华星集团经营的业务范围广泛, 涉及化工、地产、信息、贸易等多个领域。它还拥有一家从事企业并购重组、委托投资、资产管理、产权经纪、国际贸易等业务的美国全资子公司。

2.央企划转进“国新”进度缓慢

万事开头难。自“国新”公司成立以来, 央企划转进“国新”公司的进度非常缓慢, 遇到重重阻隔。最大的困扰就在于善后安置。央企无论大小, 一些将被整合的央企, 一旦被纳入“国新”旗下, 实际等于被降级。而央企与央企之间, 无论大小, 当下还是平级, 央企与央企之间的谈判余地更大。有部分学者担心, 在“国新”整合之前, 部分被整合的潜在对象, 有可能率先与别的央企谈判, 在国新之前完成央企之间的联合。由此, “国新”要强力完成整合任务, 需强大的善后能力。

在“国新”整合之后, 央企数量会减少。事实上, 从国资委成立以来, 央企就一直在做减法。央企的数量, 从国资委成立时候的196户, 下降到目前的100户出头。自2006年国资委提出了重组的企业户数计划和完成时限之后, 每年基本都有10家左右的企业被兼并, 体现了资源优化配置的效果。国资委曾经的目标是到2010年, 央企数量减少到80家~100家, 但至今仍在100家以上。预计未来央企数量会继续减少。

(二) 国新”的真实使命是为部分国企退出铺路

事实上, “国新”的真实使命, 绝对不是辅助国资委整合国企, 而是作为一个过渡, 为未来国企改革埋下伏笔。更为直接一点来说, 就是为竞争性行业国企和实力较小的国企的退出铺路。

1. 新加坡的淡马锡模式值得借鉴

一直以来, 国资委都是国企的代理出资人。但是, 国资委的特殊地位决定其无法具体处置资产, 买卖产权。由此, 构建一个类似淡马锡控股公司的专门从事资产运作的平台, 无疑是国资委的最佳选择。凡是政府不需要具体控制生产经营活动的、资产处置较为频繁的国有产权, 都可以由“淡马锡”式的投资控股公司实施运作。

在新加坡, 绝大多数国有企业的股东职责专门由国有独资的淡马锡控股公司行使。淡马锡可以灵活有效地处置国有资产, 包括将其卖出。

新加坡的淡马锡模式值得借鉴。淡马锡模式结合了国有制和现代投资方式, 新加坡财政部独资拥有的国有控股公司, 按民间法人身份注册, 资产从成立之时的3.5亿新元, 发展到今天拥有900多亿新元资产、管辖新加坡20多家政联企业、间接控制2000多家企业、囊括新加坡时报指数44% 的上市公司, 成为世界最成功的政府企业之一。新加坡的所有国企, 基本通过淡马锡, 被政府所控制。

当下, 金融国资委的建立, 呼声日高。事实上, 金融业发展不完善, 不仅仅是监管的问题, 还有一个主要问题, 就是开放不够。仅仅通过建立金融国资委, 就幻想立竿见影, 是不现实的。

尽管当下中国实现淡马锡模式并不成熟, 难以建立统一出资的模式, 但是, 出资和监管的统一应该是今后的方向和目标。目前, 除拟组建中的“金融国资委”外, 中央文化部门也成立了文化企业国资监管领导小组办公室。中国对外文化集团、中国烟草总公司等, 则在财政部单列, 由财政部代为监管;中国邮政集团公司亦由财政部代管。在地方上, 各地监管模式也不统一, 有的归属国资管理系统, 有的属于财政系列, 由此, 造成了整个国家的国资管理的多头出资和管理的局面。

由此可见, 国资监管与其他两类监管的区别是:国资监管不是站在某一个单一公司的角度, 而是站在总体的、整体国有资本的角度谈监管问题。国资监管只监管国有资本的形成、经营、流动、分配, 而非具体的企业或资产运营。此外, 国资监管注重战略规划布局、国有资本社会效益的特殊性和营利性相结合, 使国有资本在增值中不断完善收益分享机制。

2.“国新”更重要的任务是处置国有资产

不过, “国新”显然不是淡马锡。淡马锡是一家投资公司, 提高国资运营效率和实现国资收益最大化, 是其最大使命。在淡马锡的打理下, 新加坡拥有发达国家最高的国企回报率。而“国新”在成立之初, 就申明并非投资公司, 亦非经营性公司, 而是国资管理平台。虽然“国新”的任务之一, 是支持“具有竞争力的中央企业或者优质业务、国家产业政策鼓励的业务”, 并且实现央企的增值保值。但是, 培养具有竞争力的央企, 打造更多的世界性企业, 是国资委雄心勃勃的计划之一。

“国新”的重点如果是使国资增值, 则与国资委功能重叠, 这恐怕不是成立“国新”的初衷。由此可知, “国新”更重要的任务, 乃是处置国有资产。

在20世纪90年代的抓大放小浪潮中, 国资的竞争力获得了极大提升。效益不良的国企, 基本被清理出局。同时, 被清理对象, 亦多数为地方国企。中央级国企虽然进行了兼并重组, 数目逐步减少, 但是, 民营化改造, 尚未涉及央企。

而“国新”的设立, 为未来央企退出奠定了基础。当下, 对于商贸、新兴产业等竞争性行业的国企, 有学者设立了比较科学的退出机制。在纳入国新旗下之后, 给一个三年观察期。如果三年内达不到行业中等业绩水平的话, 就纳入退出计划。

而对于20世纪90年代改革造成了国企员工下岗, 以及国资流失等后遗症, “国新”的设立, 可以有效防止或者减少此类副作用。比如, 以前很多国企归属于地方政府, 为了甩包袱, 对于下岗员工的安置、社会保障的建立, 出现了缺位, 有的安置费用被挪用。而“国新”作为一个中央级的资产管理公司, 将为各地国有企业的改革树立一个可以借鉴的样板。

(三) 整合的目标是退出

“国新”无论是新的定位、新的思路还是新的领导, 都给中国央企的深化改革带来了新的气象。这是中国国有企业改革贯彻“十二五”规划“对公益性国有企业和竞争性国有企业分类管理”的良好开端。

在收编中国华星集团后, “国新”公司把整合的重点放在了商贸流通领域。商贸流通领域的央企一般规模较小, 主业分散, 盈利能力不强, 且存在着严重的与民争利行为。不仅不具有竞争优势, 而且由于部分央企曾承担政策性职能, 历史欠账不清, 发展预期不明, 前景不容乐观。因此, “国新”公司对商贸流通领域央企的整合存在难点和盲点。

目前, 商贸流通领域的央企主要分为三类。一类是如中储粮、中储棉、中粮和华粮等执行国家特殊任务的龙头企业。虽然部分公司的竞争性业务需要整合, 但按照目前的央企管理体制, “国新”难当此任, 整合的可能性基本没有。一类是如中国华孚贸易集团、中国丝绸进出口公司、中国中纺集团公司、中商企业集团公司和南光有限公司等企业。这类公司的经营业务构成比较复杂。有的公司承担部分国家政策调控职能, 如中国华孚集团受商务部委托承担国家储备肉、糖的调控职能。有的公司已在整合中被兼并重组, 如中国中商企业集团已整体并入同属商贸类企业的中国诚通控股集团有限公司。对于此类企业的整合应该分类进行, 并与政府有关调控部门做好衔接工作, 是并入“国新”公司, 还是并入中储粮公司等需要慎重对待。还有一类属于消费品贸易、酒店旅游和会展等企业, 整合相对容易。整合的重点和难点是人员安排, “国新”公司责任重大。同时, 需要整合的企业还包括如中国乐凯胶片集团公司、彩虹集团等规模较小、主业分散和经营困难的中、小企业等。这些企业虽不属于商贸流通领域, 但企业性质同属竞争性领域。

由此不难看出, 央企整合势在必行。但不能就事论事, 为整合而整合, 为做大做强而整合。如果是这样的话, 通过行政命令的整合可以较快实现目标, 但整合就失去了意义。

国企改革的实践已充分证明, 在竞争性领域国有企业确实不具备竞争力。虽然, 在某个时期、某个阶段或某种情况下国有企业可以在一些竞争领域存在和发展, 但从发展方向和改革思路上一定要明确逐步退出的政策目标。而不是像现在这样, 一边在交了很多学费后再退出, 一边还有部分垄断领域的央企不断进入竞争性领域。如此下去, 将会交更多的学费和付出更大的代价。

在这个意义上讲, 目前“国新”公司的“整合”目标, 应该是为了今后更加有序地“退出”。

三、全产业链模式不可风行

近年来, 全产业链模式在部分国企中风行, 首创这一商业模式的为知名国企—中粮。著名的广告“产业链, 好产品”充分体现了中粮的战略:打造食品从田间到餐桌的完整产业链。由此, 中粮在国内进行了一系列轰轰烈烈的国内并购整合, 打造了一个极其庞杂的企业巨舰。

很多学者认为, 在全球产业链中, 中国处于下游, 主要从事低利润的加工制造环节。但是, 两头的设计与营销都在外, 由此进入另外一个极端, 每个环节都自己做, 亦是一种误区。中粮的多元化扩张, 并不成功。中粮先后做过彩电、纺织、陶瓷等业务, 都没什么起色。中粮地产与其他地产企业相比, 亦收益不高。纵使在其庞杂的食品产业, 中粮亦无突出业绩。蒙牛在衰落中, 而中粮自己的当家品牌“福临门”与行业领军品牌金龙鱼和鲁花相差甚远。

尽管如此, 中粮的全产业链模式, 在国企领域还是受到了热烈追捧。中粮的利润来源, 其实主要来自粮食进出口业务, 巨大的垄断优势, 使其无往而不利。由此, 整个集团其他业务上的颓势都被掩盖。外界只看到了其光鲜的一面, 并不知道其利用垄断利润掩盖经营性亏损的内幕和全产业链上的投资失误。

在烟草行业, 国家烟草专卖局亦牵头搞“全产业链”。“全产业链”的模式亦延伸到石油、电力等行业。最近几年, “三桶油”大规模收购民营加油站, 引起了普遍关注。本来, 在石油的进出口领域, “三桶油”构成了完全垄断。而在下游的炼油、加油站等领域, “三桶油”亦全面介入, 形成了类似的“全产业链”。在电力产业, 国家电力公司控制了全国几乎所有的电网和约六成的发电资产, 而且电力调度权高度集中, 同时, 发电、输电、配电和供电四个环节不分, 各个环节通吃。

全产业链的危害, 表现在两个方面。一是对实行这种战略的企业, 全产业链并非高招, 因为其违背了现代产业分工理论, 注定难以走远。中粮众多非主业的衰败, 烟草公司只能靠专卖维持利润, 其在烟叶种植业引起的问题, 均已宣布这种产业模式的破产。而三桶油在炼油行业的屡次亏损, 证明其根本不是民营企业的对手;国家电力的电价和利润, 亦在山东魏桥的对比之下黯然失色。

更大的危害, 则是破坏了商业社会的公平。国企本来应该在竞争性行业退出, 但是一些国企为了做大, 不管不顾。所谓的全产业链, 事实上就是在不该进入的领域也进入。所以我一直坚持认为, 在竞争性领域, 国企应该退出, 就是有鉴于此。当下的“全产业链”模式具有非常大的迷惑性, 引起部分国企多元化扩张和多链条扩张的风气, 是值得警惕的。未来国企的退出路径, 一个是退出非主营业务, 回归专业;一个是退出过长的产业链, 回到关系国计民生的领域。比如石油, 控制好石油开采就行了, 其他环节完全可以以民营企业为主导, 国企不应与民争利。既然自己做不好, 又耽误他人成长, 不如选择彻底退出。

四、国企改革如何“顶层设计”

国企改革又一次成为热门议题, 实属必然。可以说, 在国企改革没有实现产权到民的目标以前, 国企改革永远会是一个热门话题, 永远是一个牵一发动全身的大问题。这个问题之所以至今持续升温, 其内在逻辑是, 国企改革必须“顶层设计”。而“十八大”以后, 国家管理层的人事变动势必会影响“顶层设计”。

其实, 国企改革走到今天, 在“改不改”“、如何改”这两个问题上, 无论学界还是管理层, 共识是多于分歧的。而且, “国新”公司的成立以及“大国资”的目标定位, 也标志着国企改革已经迈出了关键一步。至于有些不顾经济社会自身逻辑规律, 人为地用意识形态来排斥国企改革的声音, 因其本身除了空洞的说教以外, 拿不出任何行之有效的方案, 所以对高层不会产生太大影响。可见, 国企改革的大方向不会因为管理层人事变动而发生变化。相反, 真正的挑战在于, 在越来越严峻的经济形势以及复杂的国际局势面前, 长期形成的以政府和国企投资来拉动经济增长的路径依赖, 以稳定压倒一切的思维模式等, 有可能使管理层在国企改革的“顶层设计”上举棋不定。从这个角度来看, 管理层的勇气与胆识尤为重要。

国企改革如何“顶层设计”, 目前有几种观点。既有共识, 也有分歧。共识是必须对国有企业进行改革, 分歧在于改革的途径究竟是按照一般企业的改革实现完全的市场化, 还是在承认国企现实的前提下, 通过制度设计, 先解决利益侵占问题。我是支持盛洪和王小鲁观点的。但我的观点也有与他们不同之处。

对国企改革进行“顶层设计”, 笔者认为最主要的是设计方案的大思路和可操作性。因此, 笔者的研究更侧重于具体实施和操作层面的意见和建议, 即必须分类管理, 这是“顶层设计”首当其冲的问题。否则, 如果陷入“一刀切”的市场化, 让所有国企不加选择地全部退出, 或者在所有国有企业里边不做任何实质性的变革, 只是叠床架屋地植入现代企业制度或者现代产权制度, 都是不切实际的。如果是前者, 必然会导致国有资产流失, 甚至有可能造成严重的政治危机;如果是后者, 只能使国企成为问题越来越多的“四不像”。

此外, 国企改革的“顶层设计”, 还应着眼于“大国企”的思路, 从比较微观的层面进行分类管理。如果说竞争型国企与非竞争型国企是纵向的分类管理, 那么, 各级国资委监管之下的国企 (包括央企) 、金融国企、文化国企则是横向的分类管理。很显然, 这三大类不同的国企, 有些要逐步放开, 让国企和民企在同市场并存并进行公平竞争, 比如银行。如果对银行再不“顶层设计”, 而是放任“官方利率”与“民间市场化利率”两套体系并行, 必然会引发一系列的经济社会问题。在这一点上, 中国人民银行2012年7月6日的“非对称”降息无疑是一个好的信号。有些国企是要有序退出的, 比如, 房地产业、制造业等。有些则要尽快明确国有独资的性质, 并纳入“准公务员”管理机制, 比如国防军事类国企、资源类国企等。

在“大国资”统一监管的思路之下, “顶层设计”还要对央企与地方国企进行分类管理。目前, 暴露问题较多的是诸如“三桶油”、“四大国有银行”在内的央企, 这些央企差不多都是业务遍及全国各地且日进斗金的上市公司。从表面看, 问题主要集中在自身的高收益, 管理人员的高收入以及屡屡曝光的贪腐。央企之所以成为国企改革的焦点, 不是说国企的问题全部在央企, 地方国企就没有问题, 或者没有必要急着改革, 而是因为央企块头太大, 太显眼, 且多是上市的公众公司, 因此问题暴露得比较明显而已。所以, 国企改革的“顶层设计”, 不是只针对央企的“顶层设计”。

综上所述, 国企改革的“顶层设计”必定是纵横交织之下, 竞争性国企与垄断性国企两种不同性质, 金融国企、文化国企与一般意义上的国企等不同类型, 央企与地方国企等不同层面的全方位设计。“顶层设计”首先要分类管理, 但还要考虑解决问题的顺序。哪些是眼下的当务之急, 哪些是要长远考虑、逐步推进的;哪些是主要矛盾, 哪些是矛盾的主要方面。笔者认为, 垄断国企与竞争性国企的界定, 金融国企特别是银行的改革是当务之急;垄断性 (包括公益性) 国企的改革是主要矛盾所在;而竞争型国企的退出、地方国企的改革则是长期工程, 不能毕其功于一役。

摘要:国有企业改革是中国改革开放以来经济体制改革的重头戏之一。国有企业监管体制的改革和完善面临着重新清产核资的重要任务。“大国资”统一监管是必然趋势。以中国国新控股有限责任公司” (以下称“国新”) 诞生为标志, 分析了国有企业发展的模式与使命, 尤其指出全产业链不可风行。“整合”的目标是“退出”, 并对国企改革如何“顶层设计”作出了思考。

关键词:国企改革,趋势,路径

参考文献

[1]刘纪鹏.“金融国资委”组建宜缓行[N].证券时报, 2012-4-12.

[2]卫祥云.国企改革新思路[M].北京:电子工业出版社, 2013.

[3]卫祥云.国企改革再定位的思考[J].新经济导刊.2013 (7) .

[4]卫祥云.与产权逻辑有关的问题[J].新经济导刊.2014 (3) .

改革路径选择 篇5

【关键词】街道办事处 社区建设 社区自治 路径选择

街道办事处于城市所有管理职能的末端。社区建设、劳动保障等三十多项工作,都是街道办事处工作的重点。街道办事处不仅自身承担着社区建设的责任,还对同样负有社区建设责任的居委会起指导作用。因此,街道办事处的改革对居委会工作和社区建设都有重要意义。同时,随着社区建设的不断完善,居民自治组织的作用不断增强,社区居民自治水平不断提高,将会对行政体制改革形成一种“倒逼”机制,迫使政府更快地进行机构调整,转变职能,加快行政体制改革的步伐,从而推动街道办事处的改革。

街道办事处改革对社区建设的影响

将街道办事处建成一级政府对社区建设的影响。由于城市管理的事务繁多复杂,市辖区政府纷纷向街道办事处下放权力,使街道办事处承担了越来越多的政府职能,仅仅作为市辖区人民政府和不设区的市人民政府的派出机关已经不适应城市发展的需要。而将其建成一级政府,能使现在“两级政府、三级管理”的城市管理模式切实转变成“三级政府,三级管理”。

首先,有利于加强社区管理。当前,我国的自治组织和市场机制都不成熟,社会力量弱于国家力量,有限的社会组织还不足以承担如此众多的社区管理职责。因此,城市基层“街区”政府仍不可或缺。而在我国“两级政府,三级管理”模式中,街道办事处作为一级管理机构而无同级人大授权其管理权力是与我国根本政治制度不符的。①相反,街道办事处成为一级政府后,拥有合法的权力对社区进行管理,从而理顺“条块关系”,将经济职能与管理职能分离,拥有很多的独立权和自由权。

其次,有效解决社区建设经费问题。从社区基础建设到活动的开展,无不需要大量的经费,经费不足是社区建设中的一个突出问题。街道办事处配备的社区工作经费有限,不足部分需要社区自筹,因此自筹能力较差的社区只能通过向街道办事处借款的方式来应付。这种状况客观上促使街道把相当一部分精力放在发展街道经济上,没有足够的精力去抓社区建设,制约了社区的建设和发展。而将街道办事处作为一级政府,税收来源可以作为财政收入,进行独立预算、合理规划,并投入到社区建设中,从而改变原来税收分成的经费来源状况。撤销街道办事处对社区建设的影响。根据《中共中央关于制定“十一五”规划的建议》,目前深化行政管理体制改革,特别是政府机构改革的关键是要减少政府行政层级。虽然街道办事处不是一级行政层级,但是实际运作中街道办事处自身派出机构的性质与职能强化之间的矛盾,造成街道办事处存在着角色的“越位”和“缺位”,成为实质上的一级政府。街道办事处的职能不清会导致社区建设过程中政府与社会关系的混乱。

首先,从制度上理解,由于法律没有赋予街道办事处一级政府的权力和地位,其履行政府职能和行使公共权力是不合法的。因此街道办事处在处理许多行政事务时必须“上传”给区政府职能部门办理,扮演着“二传手”的角色,致使管理层次增加、管理成本加大、行政效率降低、信息有效传递受阻。撤销街道办事处有利于形成“小政府、大社会”的格局,有利于减少行政层次和机构设置以降低管理成本,建设精简、统一、高效的政府,从而为社区建设提供有利的政治环境。

其次,从发展社区自治的角度考虑,撤销街道办事处,主要是解放街道办事处施加于社区居委会的压力,解除街道办事处在人、财、物方面对社区居委会的束缚。放松对居委会的控制,激发社区自治的主动性,使居委会能把更多的精力放在居民自治上,自我管理、自我教育和自我服务,有力推进社区建设。

街道办事处改革与社区建设的路径选择

理顺街道办事处与居委会的关系。在社区建设中,街道办事处与社区居民委员会的关系是指导与被指导的关系,而不是领导与被领导的关系。街道办事处作为社区建设的推动主体,其职能是通过规划、宏观控制与管理,引导社区的发展方向。社区居委会是社区建设的实施主体,它的职能是代表当地居民利益,在辖区范围内行使管理各项社会事务的权力。因此,推动街道办事处改革,推进社区建设,就要求街道办事处与居委会摆正自己的位置,要求政府部门和街道不再对社区进行各种考核评比,由行政指令变为服务指导,使部门和街道的工作由社区评议,社区居委会工作由所在社区成员评议。按照社会管理的运行规则,各负其责,协调共进,避免职能交叉、越权缺位等不合理现象,稳步推进社区建设。

合理转变街道办事处的职能及运行机制。街道办事处的主要职能是社会管理,而经济发展是区级政府的职责。因此,要弱化街道办事处的经济工作职能,进一步完善其公共服务职能。

首先,科学合理地划分社区地域范围,合理划分街道办事处的管辖范围和人口,适当扩大街道办事处管理社区的数量,分流街道办事处超编人员。可以将社区分为三大类:一类是纯住宅区社区,居民以移民为主;二类是农转城(股份公司)社区,居民以本地人为主;三类是混合型社区,特点是移民与本地居民相结合。②对不同的社区采取不同的管理规模设置,根据规模,指导社区居民委员会定员,人员采取聘任形式。合理划分区域有利于街道办事处根据管理对象进行管理工作,发挥各区域不同优势,共同进行社区建设。

其次,积极鼓励培育各类组织、企业和个人开展经营性社区服务,推动社区服务业健康发展。通过向社会开放社区服务市场,引进市场竞争机制,健全社区服务中介组织,完善社会化管理的工作体系。各街道可分别建立社区事务服务所(站),将社区公共环境整治、各类

代收代订、统计调查等社区公共事务交由社区服务组织去承担。同时,加快政府办非营利组织改制的步伐,实行政社分开,将社会事务、社会福利归还社会运作管理,将政府办福利机构推向市场。还可以依靠社区志愿服务、大学生实习基地等社会团体、社区群众组织积极参与社会性事务、承担部分社会性职能,充分发挥社区建设和管理的社会性功能。

再次,运用行政手段,弥补居委会工作的不足。在社区内部,安装天然气管道影响其他住户安全、自家的水管破裂使楼下住户房屋渗水等均属于“外部性”问题。但解决这类问题,有时仅由居委会做思想工作和调解工作是不够的。因此,清晰的产权是必要的。这就需要具有行政权力的街道办事处充分发挥职能作用,对各种可能产生外部性问题的资源的产权进行界定,在房产出售、物业管理等合约安排中给予损失者一定的价格补偿,通过市场的、物质的手段制约人的行为,保证社区建设的和谐进行。

此外,在街道经济转型时期和过渡时期,要转变财力支撑体系,让公共财力向街道倾斜,把街道办事处纳入公共财政框架下运作并逐渐加大财政支出比重。因此必须进一步理顺区级财税关系,充分发挥财政、税务部门的职能作用。税务部门要按照财力与事权相匹配的原则,完善区对街道的财政管理体制,健全街道财力保障机制;财政部门应负责统一分配用于街道办事处层面的公共财政,以避免由于各个地区财力不均而造成街道办事处财政经费差异。同时,税收返还比例也要降低,保持适当的份额和街道办事处挂钩,既要与各街道办事处具体的社会环境和经济环境相适应,也要保持街道办事处较高的积极性。

循序渐进推动行政层级扁平化改革。加快社区建设需要体制上的支持,街道办事处改革是顺应社区建设的行政体制改革。但是,改革街道办事处是一项系统工程,涉及政治体制、经济体制,具有很强的前瞻性、综合性、复杂性和首创性,没有经验模式可循。为保证改革的顺利进行,不出现较大的波动,不影响正常工作,一定要在试点的基础上,边摸索边总结,循序渐进,积累经验,逐步扩大成果。

根据组织学原则,政府层级与成本正相关,作为政府的派出机构,街道办事处改革首先要考虑减轻财政负担;按照管理学原理,管理环节与效率负相关,市、区、街、居四级组织的机构层次多而缺乏应有的权威性,减少行政层级可以使许多事项不会再浪费在请示、协调过程中。对照先进发达国家的社区管理模式来看,街道办事处是中国特有的一层政府组织结构,随着现代城市管理的逐步国际化,这一个层面的组织已经与现代管理不相适应;根据社区建设要“以人为本”的原则,社区建设的最终目的是实行社区自治,让居民有更大的自主权,积极参与社区建设,享受安居乐业的生活。

因此,撤销街道办事处是街道办事处改革的方向,是发挥社区居民建设社区、自治社区的必由之路。改革街道办事处应从试点开始推进行政层级扁平化,一方面坚持综合配套,上下联动,整体推进,选取合适的社区进行试点;另一方面要坚持加强基层党组织建设,建立适应新体制框架的运行机制,加快社区行政事务受理中心、社会工作站与社区服务中心等机

构的建设。待条件成熟后,再逐步取消街道办事处,使社区建设最终由社区居民委员会和社区居民共同完成。(作者单位:湖南大学政治与公共管理学院)

注释

①李荣娟,朱光喜:“将街道办事处建成一级政府的依据和构想”,《江汉大学学报(人文科学版)》,2004年第6期,第10页。

改革路径选择 篇6

关键词:农村金融;改革;协同;政策;机构产品

中图分类号:F832.1 文献标识码:A 文章编号:1671-9255(2016)04-0037-05

“深化金融体制改革,健全促进宏观经济稳定、支持实体经济发展的现代金融体系”是党的十八届中央委员会面对日趋复杂的国内、国际形势所作出的郑重抉择。[1]作为现代经济发展的核心支柱,金融的改革与发展牵涉范围超广泛,几乎关涉到整个国民经济的繁荣与现代社会稳定各方面。而作为金融改革与发展的重点和难点,农村金融的现代化发展和系统化提升,无疑又成为牵动整个金融业向前、向上推进的重要支撑。从封建时代的王朝变革,到当代中国的改革开放,中国历史的每一次进步几乎都是以涉农改革为导火索从而展开其波澜壮阔的变革画卷。以史为鉴,中国当代金融的发展与变革,必然又会以农村金融的发展与变革为推动点和突破点。

一、先天不足与后天乏力:曲折发展中的

中国当代农村金融

始于1977年的中国当代农村金融发展与变革始终面临着先天不足与后天乏力的尴尬局面。先天不足,源自建国初到20世纪70年代末近30年高度集中的计划经济体制和金融管制体制的打压;后天乏力,则是因为20世纪80年代以来的农村金融发展与与改革始终都未能彻底摆脱被束缚的局面。但总的来看,农村金融的发展与变革始终在困难重重与机遇不断的复杂环境中随性切换,这种

切换使得当代农村金融的发展呈现出一種与大多数国家农村金融发展明显不同的特征。

(一)以强制性而非自源性为推力的农村金融发展模式

辩证唯物主义认为,内因是事物前进与发展的根本动力。一件事物、一种制度,如果想取得稳定、长久、科学且可持续的发展,必然要借力于自源性的动力。在笔者看来,中国当代农村金融的改革与发展之所以呈现出螺旋前进的态势,最根本的原因,就是构建了一个以强制性而非自源性为推力的金融发展模式。回溯当代农村金融发展模式的发展变革史,无论是从体系框架上对农村信用社(农商行)、农业银行和农业发展银行进行机构和隶属关系的调整,还是从内部管控上对相关银行的管理、产权进行改革,均是在以中国人民银行为代表的行政机关的强制性干预下完成的。不管其形式如何变化、方式怎样选择,这种发展模式“在实际操作中仍是以机构的缩减或调整为主,配置资源或风险管理的金融功能仍然未能在根本上引起足够的重视”。[2]

(二)重供给而轻需求的农村金融发展思路

改革已有数十年,但时至今日仍未能建立起一个“适用农村经济发展的,充满现代生机的、竞争性的和功能齐全的农村金融体系”[3],除了发

展模式所存在的弊病,另一个重要原因就是农村金融发展的思路出了问题,即重供给而轻需求的农村金融发展思路无法科学、有效地指导农村金融发展变革。供给均衡、互为激励,是影响国民经济平稳前行的重要因素。受以强制性为核心特点的发展模式影响,长期以来的农村金融改革始终沿着一种重供给轻需求的发展思路而进行。单纯从“供给”侧入手,机构再密再科学、资金再多再频繁也难以从根本上扭转农村金融发展的困境。只有从供给侧和需求侧同时入手,既从政府层面上实现机构和资金的正向激励,又充分考虑到农业、农村和农民的发展需求,才能真正构建起一个精准供给的农村金融发展模式。

二、顶层设计的完善和发展方式的转型:

农村金融发展持续的双轮驱动

实现发展与改革的可持续性和有效性,既是党和政府立党为公、执政为民的最真实体现,又是实现国民经济平稳、较快发展,从而满足人民群众日益增长的物质精神需求的必然选择。新常态下的当代农村金融发展同样需要坚定实现其长效化、有效性和可持续性发展的自信,这种自信源于顶层设计的日趋完善和新常态下的经济转型。

(一)日趋完善的顶层设计为农村金融发展提供了强大的牵引力

顶层设计,是一个涵盖了政策、法律、制度在内的多层次概念。完善的顶层设计有赖于积极有效的政策、系统规范的法律和科学合理的制度。

积极有效的政策是农村金融体系建设得以顺利展开的外部环境。从2004年开始,中央一号文件已经连续十三年聚焦“三农”问题。中央政府对于“三农”问题的关注度和支持力持续加强。作为农业发展、农村繁荣和农民富裕最重要的资金来源和外围支持,农村金融的发展程度和改革力度直接关涉到“三农”问题的解决速度和完成力度。积极有效的政策,既为农村金融改革扫清了制度、法律障碍,又极大地激发了社会力量投入农村金融体系建设的热情,成为引导农村金融欣欣向荣的关键因素。

系统规范的法律和科学合理的制度为农村金融的健康发展提供了有力保障。依法治国是党带领人民实现两个一百年奋斗目标的庄严宣誓。在依法治国的框架下,任何一项改革和制度建设都要于法有据。为了促进农村金融的快速、稳健发展,全国人大已经着手对涉农金融法律和宏观法律的部分条款进行完善。以此为契机,国务院也开始对农村金融制度进行系统的调整与规范,如2015年以来推行的“三权入市”①和农村合作金融 ②的大力推进,一个“农业投资多元化、金融工具多样化、业务覆盖全面化和金融服务高效化”的新型农村金融制度体系正在逐步走向成熟。[4]

(二)不断推进的经济转型为农村金融发展营造了有利的经济环境

“以科学发展为主题,以加快转变经济发展方式为主线,是关系中国发展全局的战略抉择。”[5]党的十七大以来,不断推进经济发展方式转型升级,从而实现国民经济的长效、有序发展已经成为经济发展的主旋律。

处于经济发展方式深刻变革的当代中国,涉农经济人口、需求、资金等方面均在整个国民经济体系中占有较高的比重,从提升中国农业综合竞争力、优化农业资源利用效率[6],继而实现农业化、工业化和城镇化三化协同推进的角度而言,农村必然会作为经济发展方式转型的重点与难点。在经济发展方式转型的大环境下,农村金融也获得了前所未有的发展机遇。

经济转型优化了农村金融发展的理念环境。在经济转型人人讲、事事讲的强大攻势下,农村的经济思想氛围正在实现由传统向现代的巨大蜕变。越来越多的农民开始从思想和行动上觉醒以适应正在变革的经济转型。互联网技术、现代农业技术以及农业发展的绿色环保理念正在深入人心,农民对金融知识、金融工具和金融业务的掌握越来越熟练,绝大多数的农业人口都开始主动接触甚至适应金融发展的形势,农村金融发展有了最广泛的群众基础。这种充分考虑了群众需求的农村金融发展与变革,才是农村金融发展的正确方向。

经济转型改善了农村金融发展的科技环境。金融业是信息化和科技化水平较高的行业,其发展在很大程度上都依赖于先进的科学技术环境。经济转型始终伴随着理念的更新和技术的变革,特别是近年来不间断开展的科技下乡、互联网普及和农业技术再升级,更是极大地促进了农业发展理念、农民生产观念的科技化程度。在经济转型的推动下,以科技手段创新为支撑,农村金融正朝着高端化、多样化的方向不断推进。

三、政策精耕与四位协同:农村金融发展

与改革的路径选择

三农问题事关国民经济发展全局,农村金融发展与改革是国家金融体系优化的重中之重。始于1977年的中国当代农村金融改革即将迈入第40个年头③,成绩斐然但问题依然存在。继十八届三中全会提出完善金融市场体系、发展普惠金融之后,十八届四中全会再次将农村金融改革选为统筹城乡发展的重要突破口。面对日趋高端、精尖的金融发展形势,农村金融发展与改革要想高歌猛进,就必须要注重政策精耕,实现政府、机构、社会和农民的四位协同。

(一)优化核心支持、精耕政府金融政策

政府是农村金融发展与改革的核心支持者和当然主导者,特别是在中国当前金融环境不够稳定、金融制度不够成熟和金融技术不够发达的情况下,政府在农村金融发展与改革过程中的作用显得更为突出。故实现农村金融永续发展与成功变革的第一步,就是要优化核心支持、精耕政府金融政策,重点是从政策和法律上发力。

政府政策具有“非意图的结果”。政策重点在制定,关键在落实。在中国,政策始终是国民经济发展的导向标,它不仅是政府施政的纲要,而且在某种程度上影响着法律的出台、法规的制定。1977年以来,中国农村金融改革已经进行了三轮,每轮都在政策的支持下拉开序幕并在政策的指引下不断完善。经过近40年的改革与完善之后,农村金融改革已经进入了攻坚期和深水区,在这种情况下,法律的完善、制度的优化都需要中央金融政策的持续指导。今后,要在总结40年农村金融发展与改革政策经验和教训的基础上,结合当前国民经济运行的实际情况,继续完善、落实中央关于农村金融发展的政策方针,通过引导政府加大财政拨款、税收减免力度等方式真正实现政策惠金融的目的。[7]

在依法治国的浓厚氛围中,法律是中央惠农金融政策得以落实的根本保障。十一届三中全会以来,中国政府历来重视法律、法规在国家治理中的重要地位,农村金融发展与改革的每一步,都伴随着法律、法规体系的不断完善。在农村金融改革的过程中,应当继续维护法律、法规的保障作用。从节约立法成本、确保法律资源均衡、维护法律体系规范化的角度而言,对涉农金融法律体系应当实行一揽子解决方案:其一,在试点开展的基础上,逐步修正涉农法律中的相关条文,如《担保法》、《物权法》中关于集体土地使用权担保的相关限制,从而放松法律对于农村金融发展的束缚;其二,梳理1977年以来的涉农金融行政法规及国务院其他规范性文件,按照精简、准确、系统、一体的原则,废除过时部分、修订有误部分、增加必要部分,从而真正发挥其在规范农村金融发展中的辅助作用。

(二)发挥主体优势、完善机构产品服务

经过六十余年的不断修正,中国已经建立起以农村信用社(农商行)、农业银行、农发行、邮政储蓄银行为主力,以农业互助合作社等非银行涉农组织为补充的较为合理的农村金融供给主体体系。在农村金融主体体系的天平上,金融机构以其专业性、规范性、强有力而成为农村金融发展与改革的重要砝码。市场经济是自主经济,政策的利好和制度的完善只是发展的后盾和保障,实现农村金融改革持续前行,关键还是需要发挥金融机构的主体优势,实现机构、产品和服务的三重优化。

机构合理是支柱。农村金融机构体系要继续坚持两条腿走路、两条腿健康。其一,要理顺农村信用社(农商行)、农业银行、农发行和邮政储蓄银行四家机构的关系,明确其在农村金融发展中的定位和作用。坦白地讲,虽然四龙治水的发展模式曾对农业、农村发展立下汗马功劳,但随着时间的推移,这种模式的弊病也开始逐渐暴露:资金规模的限制使得农村信用社(农商行)力不从心、对利润的屈从使得农业银行逐渐远离支农的本意、组织机构和经验范围的狭窄使得农发行步履维艰、长期积累的弊病使得邮储行转型艰难。四家机构是金融机构支援农村的主力,必须要对症下药、根治顽疾,要明确其自身定位,通过政策调控、法律规范、制度保障使其重回正轨。其二,要大力发展农村互助合作社等非银行涉农组织,继续推进村镇银行建设,银行业监督管理机关要按照宽进严管、宽严有度的原则主动引导社会资金通过法定途径流入农村。[8]

产品科学是支撑。金融产品,是金融活动的主要载体。固定化、模式化几乎是所有涉农金融机构产品的通病。从现有状况来看,涉农金融机构既存在不想创新、不敢创新的因素,又存在不能创新的因素。事实上,产品创新无论是对农户而言,还是对金融机构的自身发展而言,都具有十分积极的作用。如湖北省在试点农村金融创新的过程中,创新设计了“信用贷、担保贷、抵(质)押贷、保险贷、联保贷”等层次多样的信贷产品,累计放贷3.76亿元[9],在增加机构市场份额的同时,有效地解決了当地农户生产的资金需求。各金融机构应当结合自身定位、立足当地市场,积极开展业务创新、产品创新,以创新促发展、以产品优化求生存。

服务优化是保障。在中央倡导建设服务型社会的背景下,涉农金融机构同样应当注重服务水平和服务质量。其一,要完善网点服务,继续发挥现有的电子预约、多元业务咨询等服务优势,进一步优化服务平台建设,搭建一个全方位、立体化、便民化的金融服务平台。其二,要针对涉农金融的特殊性,主动为较集中的社区、乡村提供进点服务和巡回服务,切实满足农民需求。通过一站式的服务、优惠的贷款政策、透明的申请渠道、多样化的创新产品[10],真正实现涉农机构为农服务的宗旨。

(三)完善外部环境、做好社会金融保障

源于农村范围广、农业人口多的特点,几乎所有的涉农制度建设都需要全社会各个层级的互联互动。农村金融制度的发展与改革是一个极其复杂的过程,除了需要作为参与主体的政府、涉农金融机构和农民共同努力之外,还需要加速完善农村金融发展的外部环境、做好社会金融保障体系建设,关键是完善农村金融信用体系、农村金融保险体系、农村金融信息化体系和农村金融人才培养体系。

强化农村金融信用体系建设。市场经济是信用经济,其发展与繁荣很大程度上依赖于社会信用体系的健全与完善。一个健康、有序的社会金融信用环境,对于促进农村经济发展繁荣,实现农民增收、农业增效、农村金融稳健具有积极的促进意义。[11]其一,要统一农村金融信用体系建设标准、实现综合评信,人民银行应主动协调四家涉农金融机构,搭建一个专门面向农村的信用评级系统,综合运用大数据、云计算等方式[12],通过统一标准、统一方式实现对农民的统一评信,以方便各金融机构在对农民发放贷款、开展业务时直接适用;其二,要规范农村金融信用信息的采集与管理,统一评信机构在对农户进行评信的过程中,严格遵循相关规章制度开展工作。评信完成后,要严格保存用户信用信息,严格按照人民银行的统一规定使用相关农民信用信息,防止信息被滥用和盗用。

完善农村金融保险体系建设。金融天平向农村倾斜的一大障碍,就是涉农生产风险明显要大于一般产业。在高风险、高投入、低产出、低利润的背景下,很少有保险公司乐意将涉农生产纳入被保险范畴,而且现有的涉农保险普遍存在保险费用高、险种不合理、理赔手续复杂等弊病。[13]此外,与城市居民相比,农民的保险意识低下、参保积极性不高,往往在农业生产陷入困顿之时才稍有觉醒,这也在某种程度上制约了农村金融保险体系的发展与成熟。农村金融保险体系建设应当积极调动政府、保险公司和农民三方积极性。政府要通过税收优惠、财政扶持等方式承担起农村金融保险制度建设的主要任务,引导保险公司和保险公司以外的第三方积极参与农村金融保险体系建设;保险公司要在可承受范围内合理确定涉农金融保险的产品种类和办理方式,加强涉农金融保险的风险管控,在实现自身盈利的同时积极促进农业发展、农村繁荣;农民也要不断增强保险意识、主动运用保险工具规避风险、增加收益。

加速农村金融信息化体系建设。21世纪是信息化世纪,处于经济转型和社会发展前沿的广大农村,同样需要实现信息的通畅共享。[14]当下,金融与信息技术的关系越来越密切,金融产品的营销、金融业务的开展、金融服务的完善几乎都可以通过信息技术来完成,但在高成本、低利润等因素的制约下,广大农村普遍存在着信息化基础设施不完善、信息化专业人才缺乏、信息资源建设落后的尴尬局面。[15]今后要逐步加强农村金融信息化基础设施建设,为信息化技术在农村的普及提供技术渠道,同时要通过进点宣讲、媒体宣传等方式加大农村信息技术的普及力度,全方位、多层次发展面向三农的信息化金融。

促进农村金融人才体系建设。任何时代,人都是第一位的生产要素,都是制度变革、体系完善的决定力量。农村金融体系建设不缺人,但缺少复合金融工程、投资理财、信息科技、会计法律等综合知识在内的高端、复合型人才。[16]农村金融体系的完善同样离不开人才的支持。政府应主动承担起农村金融人才培养的重任,通过财政拨款、政策扶持等方式,支持高等院校、科研机构、金融机构加强农村金融人才培养。各机构要针对农村金融的发展特点,有针对性地设置相关培训课程、采取灵活度较大的培训方式,为农村金融发展与改革输送更多、更好的金融人才。

(四)加强需求导向、提升农民金融水平

供给均衡、互为激励,是影响国民经济平稳前行的重要因素。实践已经证明,重供给而轻需求的农村金融发展思路无法科学、有效地指导农村金融发展变革。思路的改变核心是观念的更新,需要从单纯强调农村金融供给转向注重供给与需求的均衡发展,最迅捷的途径就是提升作为需求方主体的农民的金融水平。其一,要由人民银行或银监会牵头,协调各涉农金融机构强化基础金融知识向农村渗透的强度,通过借用报纸等传统媒体和微博、微信等新兴媒体积极开展金融知识普及;其二,可以通过以点带面的方式,抓住学生、干部两个重点人群,通过提升学生金融知识水平带动农村家庭金融知识水平的提升、通过强化村干部金融知识学习带动村集体的金融知识学习氛围;其三,可以通过开办金融知识专题讲座等方式带动农民主动学习金融知识,全面提升农民的金融意识、风险意识、生态意识和责任意识。[17]

注释:

①2015年开始,国务院开始鼓励部分有条件的地区展开“三权入市”试点实验,即允许农村承包土地、集体经营性建设用地和宅基地逐步进入市场进行交易,从而给农村集体和广大农民带来巨额的潜在增值财产性收入。。

②国务院于2015年4月2日下发的《中共中央国务院关于深化供销合作社综合改革的决定》中明确提出,要“稳步开展农村合作金融服务,鼓励有条件的供销合作社依法设立农村互助合作保险组织,开展互助保险业务;鼓励有条件的供销合作社设立融资租赁公司、小额贷款公司、融资性担保公司,与地方财政共同出资设立担保公司”。

③1977年,中共中央出台《关于整顿和加强银行工作的几项規定》,对农村信用社的性质、业务、管理作出了明确的规定。以农村信用社的整顿和改革为起点,中国当代农村金融的改革与发展正式拉开序幕。

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(责任编辑 翟建华)

Development Idea and Reform Path Choice for Modern Rural Finanical System

YANG Fan1, YANG Hao-ran2

(Shangdong Banking Regulatory Bureau, Jinan 250001, China; 2. School of Finance, Shangdong University of Finance and Economics, Jinan 250100, China)

Abstract:Chinas modern rural financial system has experienced some ups and downs in its development and reform. Chinas modern rural financial development has been pushed by compulsory force not voluntary demand which focus more on supply. The increasingly optimized top-level design and economic transformation under the new normal provide great opportunity for the deep development of Chinas modern rural financial system. The authors think that the advantageous path choice for realizing Chinas comprehensive financial development is to take chance of policy focus and all-around innovation, deepen the financial policy reform, improve the quality of product and service and enhance social financial guarantee as well as farmers financial level.

国企改革的路径选择问题研究 篇7

一、国企改革的发展历程

改革开放之前, 我国实现计划经济体制, “以全民所有制为主来构建经济组织和经济运行模式”。这种僵硬的体制缺乏活力和创造力。1978年十一届三中全会以后, 在改革开放的大背景下, 推进国有企业改革成为经济体制改革的重要抓手。我国的国企改革大致分为三个阶段。

第一阶段是1978-1992年。由于没有可供借鉴的经验, 国企改革是在“摸着石头过河”中不断推进的。这一时期, 国企改革的主要思路是扩大企业自主权。1979年4月召开的中央工作会议首次提出扩大企业自主权的方针。从1979年-1982年, 通过在部分企业实行扩大企业自主权的试点, 逐步将干部任免权、销售权和资金使用权下方企业。1984年, 十二届三中全会通过《中共中央关于经济体制改革的决定》提出, “增强企业的活力, 特别是增强全民所有制的大、中型企业的活力, 是以城市为重点的整个经济体制改革的中心环节”。此后, 价格和财政体制改革全面展开, 承包责任制、股份制等也可以大规模推广。第一阶段的国企改革成效显著, 政府税收、企业收益、职工收入都得到大幅度的增加。同时, 部分企业未能充分利用好承包责任制, 导致国有资产流失等问题时有发生。

第二阶段是1992-2002年。1992年邓小平南巡之后, 十四大报告提出建立社会主义市场经济体制的目标。1993年十四届三中全会通过《关于建立社会主义市场经济体制的若干问题的决定》, 明确提出“建立现代企业制度, 是发展社会化大生产和市场经济的必然要求, 是我国国有企业改革的方向”。之后, 我国开始通过进行公司制改革和企业战略性重组, 努力建立现代企业制度, 帮助国企走出经营困境。这一阶段的国企改革解决了过去的发展困境, 使企业经营效率得以显著提升。但也存在国有资产流失、下岗分流、逃废银行债务等问题。

第三阶段是2002-2013年。2002年党的十六大提出, “建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责, 享有所有者权益, 权利、义务和责任相统一, 管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制”。2003年, 以国有资产监督管理委员会的成立为标志, 通过建立经营业绩考核制、领导人年薪制和重大责任追究制等机制, 我国开始探索建立国有资产监督管理体系。这一阶段, 我国国有企业迎来重大的发展机遇期, 国企规模迅速扩大, 资产质量显著增强, 企业竞争力显著提高, 并成功克服2008年国际经济和金融危机带来的不利影响。

三十多年来, 我国的国企改革取得了很大的成就, 2013年全国国有及国有控股企业 (不含金融类企业) 资产总额达到91.1万亿元, 年净利润增长到2.41万亿元, 共有81家国企上榜《财富》世界500强。同时, 一些深层次问题也不断出现, 这体现在:国有企业布局不合理, 片面追求大而全, 导致经营重点不突出;在重大战略性领域布局较弱, 企业创新能力和研发能力不强;行政化色彩浓厚, 部分企业管理层与职工收入差别较大;国有企业的社会性作用发挥较少。

二、国企改革的几个误区

国企改革的实践需要科学的经济学理论的支撑。国企改革一直是经济学研究的热点和难点, 学者基于不同的经济学理论提出各具特色的观点。通过对国企改革的观点的梳理, 我们可以清晰地看到存在的几个理论误区。

(一) 国企改革等于产权改革

十八大提出积极发展混合所有制经济的要求。“混合所有制经济是不同所有制性质所有者按照一定原则实行联合生产或经营的经济形式。”十五大报告中首次提出“混合所有制”的概念, 十八届三中全会对发展混合所有制提出具体要求。“国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合的混合所有制经济, 是基本经济制度的重要实现形式, 有利于国有资本放大功能、保值增值、提高竞争力, 有利于各种所有制资本取长补短、相互促进、共同发展。允许更多国有经济和其他所有制经济发展成为混合所有制经济。国有资本投资项目允许非国有资本参股。允许混合所有制经济实行企业员工持股, 形成资本所有者和劳动者利益共同体。”

十八届三中全会决议的精神却被理论界一些人做了新自由主义的歪曲解释。在他们看来, 发展混合所有制经济, 就是要突破旧的观念, 消除“所有制鸿沟”, 打破“国”与“民”之间的藩篱, 搞一场新的“国退民进”运动。十八届三中全会提出“产权是所有制的核心。健全归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度”。股份制是形成混合所有制的基本方式。但这不像有些学者说的, “一股就灵”“一混就灵”。产权改革只是国企改革的第一步, 它不是国企改革的终点。同时, 要警惕在产权改革中出现国有资产流失等现象。习近平总书记明确指出, “要吸取过去国企改革经验和教训, 不能在一片改革声浪中把国有资产变成谋取暴利的机会”。

(二) 国企改革等于消除国企的垄断地位

部分学者经常将国企与垄断相挂钩, 认为国企是依靠垄断获取暴利, 是低效的。进而, 这些学者提出, 要消除国企垄断地位。事实上, 这样的观点是站不住脚的。学术界将垄断界定为三种形式:自然垄断、竞争性垄断和行政垄断。自来水、天然气、供热、供电等公共品领域是自然垄断领域, 国企在自然垄断领域的存在具有必然性, 能够有效节约资源, 充分满足社会需求。竞争性垄断主要指的是企业通过市场竞争而获得市场支配地位。目前这一领域的国企很少。最后一类行政垄断则是最受诟病的, 它是由于在市场准入、市场竞争等方面受到行政干预而产生的, 主要集中于石油、通信、铁路、银行、盐业等领域。国企改革中的打破垄断, 指的是消除行政性垄断。

(三) 国企改革等于国企退出竞争性领域

有的学者认为国企大量存在于竞争性领域, 导致“国进民退”, 建议国企退出竞争性领域。这一观点是不符合实际的, 也是错误的观点。市场经济最重要的特征是平等, 不能因为市场参与者的性质而加以排斥。国企有平等参与市场竞争的权利, 是否退出应由市场决定, 而不能通过行政干预。此外, 竞争性领域的国企是国有经济的重要组成部分, 一旦退出竞争性领域, 将会削弱国有经济, 甚至引发国外资本垄断等一系列问题。

三、国企改革的路径选择

国企改革的发展历程是充满曲折的, 国企改革的进一步发展也充满了困难与挑战。在吸取过去的经验和教训的基础上, 我们应选择一条正确的国企改革道路, 努力推动国有企业做大做强。

第一, 充分利用全面深化改革与全面对外开放的有利契机。党的十八大以来, 新一届领导集体积极推动全面深化改革, 充分发挥市场在资本配置中的决定性作用, 进一步推动简政放权, 鼓励“大众创业、万众创新”, 深入开展反腐败斗争, 为国企的发展提供了良好的制度环境。多层次资本市场和社会保障体系的完善, 为国企的发展提供了重要保障。与此同时, 中央积极推进全面对外开放, 通过建设“一带一路”、建立亚洲基础设施开发银行和金砖国家开发银行、推出“沪港通”和推动人民币加入SDR等措施, 积极推进汇率和利率市场化, 积极推进人民币国际化。国企改革应充分利用良好的内外部环境, 推动结构调整和产业升级, 提高自身的国际竞争的能力。

第二, 做好国有资本管理工作。国资委过去习惯于管理资产, 没有重视资本的管理。未来国资委应将工作重心放在动态调整的资本管理之上, “按照自愿的市场配置原则, 通过资本运作与资产置换盘活国有资产, 增强国有资产的流动性和企业的现金流动量, 把国有企业中固化了、不能流动的资产变为可实现的现金流与资本流, 促进国有资产从企业形态向资本形态的转化”。此外, 混合所有制下, 各种性质的资本会产生矛盾。国有资本管理部门应有效调试各方利益, 既要通过股权置换、交叉持股等形式, 提高非公有制经济的规范性;又要通过引入非公有制资本来增加企业活力。

第三, 处理好营利性与社会性的关系。过去的国企改革始终强调企业的营利性, 忽视和弱化国企的社会责任。国企改革既要维护和进一步增强国有部门的竞争力和营利性, 也要落实公有制承诺给社会的劳动权利和消费权利, 还要探索克服掌握国家企业的人“任意支配”的弊病。一方面, 要开发评估国有企业建立在营利性和社会性两方面基础之上的工具, 改进国企考核机制;另一方面, 要建立职工参与公司治理制度。“职工是公司的主要利害关系人, 他们对公司有长期的人力投入, 并承担相应的风险。”

摘要:改革开放以来, 国企改革经历了三个发展阶段, 取得了举世瞩目的成就, 同时也存在一系列深层次问题。在剖析国企改革存在的三个误区的基础上, 我们提出国企改革的具体发展路径:充分利用全面深化改革与全面对外开放的有利契机、做好国有资本管理工作、处理好营利性与社会性的关系。

关键词:国企改革,混合所有制,产权改革,资本管理

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我国高校后勤管理改革的路径选择 篇8

关键词:高校,后勤管理,改革,路径

随着教育事业的蓬勃发展,我国高等教育正在进入一个以外延发展为主,向更注重内涵建设与发展转变的重要时期。而后勤管理在高校中承担着为教学、科研和师生员工提供服务和保障的重任。近些年来,高校后勤工作经过恢复、整顿和改革,对保证学校各项工作的开展起到了积极促进的作用。但是,由于长期落后的后勤管理观念而导致管理结构不合理和管理体制不健全的问题,出现后勤管理竞争能力差,后勤员工素质偏低,不适应科学管理的要求等众多问题。因此,建设符合中国国情的高校后勤管理制度成为教育事业迫在眉睫的重要措举。但高校后勤改革是一项十分复杂的系统工程,则首先应从运行模式、服务内容、资产管理、发展趋势等方面着手改革。

1运作模式——“社会化发展”

后勤管理与后勤事务的运作有着十分重要的关系,是后勤工作的核心。建国以来,我国高校后勤管理几十年一贯制,未从根本上进行过改革。高校承担了物资、医疗、膳食、宿舍、运输、修缮、水电及环境绿化等后勤服务工作的投入及管理。随着高等教育事业的发展,后勤服务的摊子也越铺越大,投入的人力和财力越来越多。但由于体制的原因,管理不讲效益、投入不计产出、支出不计成本等,致使后勤管理机构混乱、官多兵少、职责不清、子吃卯粮以及资金浪费等不良面貌,给高校管理背上了沉重的包袱,从而在一定程度上制约了高等教育事业的发展[1]。由于高等教育发展历史及经济发展水平、社会制度不同,使得国外高校后勤运作与我国存在许多差异,而他们的许多管理方式、观点,特别是其社会化的经验,值得我们认真借鉴。现国外高校主要有三种后勤管理模式,即“学校直接参与”的英、美模式;“专门机构负责”的德、法模式;“高校与专门机构共同举办”的日本模式[1]。以上高校管理模式中均体现了不同程度的社会化参与,体现了专门机构负责型和自办与引进结合型的高校管理模式。但根据我国的国情、校情不能一味地照搬照抄国外的经验,而是要灵活应用,从实际出发,按照市场法则和教育规律的特点合理设计管理组织,建立以学校领导为主,招商引进企业为辅,按照精简高效、引进市场为导向的原则来构架新的内部组织结构,一步一步来实现社会化,建立符合我国社会主义国情的后勤服务体系。将我国高校后勤由计划经济体制下的行政型、经验型、粗放型的管理模式,向市场经济体制下的市场化、知识化、集约化的方向发展。

2服务方针——“以人为本”

坚持“以人为本”是科学发展观的本质和核心,在人类思想发展史上具有举足轻重的理论意义。高校作为学生树立正确世界观、人生观、价值观和创新思维培养的重要场所,人类社会中传播先进知识和文化的重要阵地,必须坚持“以人为本”的管理理念。

由于现代大学生具有鲜明的个性、丰富的情感和强烈的求知欲,肩负起建设祖国的重大使命,则高校后勤管理“以人为本”的核心,即“以生为本”。胡锦涛总书记曾提出“思想政治工作说到底是做人的工作,必须坚持以人为本。既要坚持教育人、引导人、鼓舞人、鞭策人,又要尊重人、理解人、关心人、帮助人”。以人为本,是我们党立党为公、执政为民、以人为本执政理念的鲜明体现。因此,加强和改进未成年人思想道德建设,也必须坚持以人为本,促进未成年人的全面发展。因此,我们“以人为本”的高校后勤管理工作就是要以学生自由发展和综合素质的全面提高为目的,做到一切为了学生,使大学生成为德、智、体、美、劳全面发展的社会主义建设者和接班人。“以人为本”不仅需要学校领导班子给予重视,此外还需要得到后勤管理人员的认可和支持。由于后勤管理人员与学生也有着频繁的交往,管理人员在工作中应该多理解学生、尊重学生、依托学生和服务学生。而且要求管理人员的着眼点不仅要放在积极创造未成年人健康成长的良好社会环境上,还要努力形成尊重未成年人、关心未成年人、帮助未成年人的社会氛围,促进他们健康成长、发展成才。

3资产管理——“可视化运营”

我国现行高校会计制度规定高校固定资产不提折旧,后勤实体单位使用的固定资产又不交占有使用费,学校对这些资产的控制弱化,若管理不好,控制不严,极有可能加速国有资产的流失。

针对高校资产问题,首先应对高校后勤占用的大量国有资产(如房屋建筑物、设备等)进行评估和产权界定;然后,要认真建设“后勤资产管理平台”,将分散的、孤立的信息汇总处理形成信息管理链,对各个部门资产使用情况、收益情况等进行统计管理,资产的安全性、流动性、盈利性进行考核,对于政府拨款、社会捐赠等资金纳入这个后勤管理的大平台;最后,对于引进后勤公司占用高校的国有资产时,应按市场同行业水平收费,也应该按规定交纳资产使用费,确保国有资产的保值增值。

通过理顺产权关系,定期对资产进行统计管理,建立以资本为纽带,产权清晰、管理科学的现代高校可视化资产管理制度,使后勤实体对国有资产承担起保值增值责任。

4发展趋势——“内涵式发展”

高校内涵式发展是基于高等教育的本质属性和价值目标的一种发展理念和模式。也是着眼于高校组织内在的价值功能和潜力的一种发展理念和模式。高等教育内涵式发展是以质量为主导的发展,指学校充分利用现有内外部资源,挖掘现有潜力,优化资源配置,强调人的全面发展,提升师生综合素质,提高办学效率和教育质量,突出特色,树立品牌,注重规模、质量、结构、效益协调发展的发展模式[3]。

后勤工作“为教学服务、为科研服务、为师生员工服务”的宗旨已普遍为人认同,但后勤工作的“育人功能”往往被人忽视。后勤管理者的品德会对学生产生潜移默化的影响,后勤管理者的品德、作风在一定程度上影响到学生的行为规范,可以说后勤管理也是一种社会教育。因此提高后勤管理人员的内涵和素质能更好的服务于学校管理,并为学生提供正确的价值导向。要以建设高校后勤管理文化为核心,推进后勤管理工作自身的内涵建设;同时,努力创新服务体制,拓宽服务内容,提升服务水准,促进高校内涵建设与发展。此外,按照内涵建设的理念和要求,结合高校后勤工作和教育教学工作的实际情况,进一步树立、强化“三服务、两育人”,即为教学服务、为师生服务、为科研服务,坚持服务育人和管理育人的核心价值理念。

由于高校后勤工作的服务内容和对象都具有特殊性,决定了后勤管理和服务不能单纯采取常规的、刚性化的模式和手段,而应当把各项管理和服务工作更灵活性、更具有适应性、更富人性化地将我国的高校后勤管理推向更合理、更科学、更具有内涵的新阶段。

5结语

高校后勤管理模式改革随着社会经济的发展进入了新的阶段。我们应当全面贯穿党的科学发展观,依据国家相关的高校后勤管理体制改革政策与法规,参照国外高校后勤的运行经验,建设以“社会化发展”为主导、以“以人为本”为核心、以“资产可视化”为方针、以“内涵式发展”为奋斗目标的高校后勤管理企业制度。共同构筑服务高校、面向社会、参与竞争、富有活力的具有中国特色的新型高校后勤服务体系。

参考文献

[1]谢沣.当前高校学生宿舍管理的问题和对策分析[J].成都大学学报(教育科学版),2007,21(8):14-16.

[2]张慧.国内外高校后勤管理模式比较与分析[J].江南大学学报(人文社会科学版),2004,3(1):106-108.

改革路径选择 篇9

加快推进政府会计改革,就是在适应和满足社会主义市场经济体制建设与完善、政府职能转换、公共财政体制改革新要求的基础上,提供能够帮助信息使用者分析和评价公共部门受托责任、财务状况和工作绩效,并进行决策的会计信息系统。这不仅是全面推进财政科学化精细化管理的重要基础,也是推进政务公开,提高财政透明度的客观要求。

(一)政府会计改革有利于奠定财政科学化精细化管理的重要基础

在财政宏观调控的关键时期和财政收支矛盾突出的时期,要做好财政工作,就必须全面推进财政科学化精细化管理。财政的科学化精细化管理要求在事实的基础上,积极探索和把握财政管理的客观规律,不断提升管理的实效性;运用信息化、专业化和系统化管理技术,按照精确、细致、深入的要求实施管理,不断提高财政管理的效能。通过政府会计改革,连续、全面、系统地记录与反映财政资金的运动,建立健全政府财务报告制度,充分披露政府财务信息与预算信息,有助于帮助我们正确地掌握财政管理的客观规律,抓住当前财政管理中薄弱环节和关键问题,及时采取有针对性的措施,提高财政管理的实效。

(二)政府会计改革能够推进政务公开、提高财政透明度、加强绩效管理

一方面,通过政府会计改革,建立起一套完善的政府会计标准体系与政府财务报告制度切实有效地回应了政务公开提出的要求,满足了公民对政府财务状况、绩效水平等信息的需要,保障了公民的知情权,为公民有效行使监督权提供了基础。另一方面,根据国际货币基金组织《财政透明度手册》的观点,财政透明度的核心要求是政府应当定期向公众提供真实、全面的财政信息。在现实中,实现这一要求的唯一途径就是编制和公布政府财务报告,由此可见,推进政府会计改革是提高财政透明度的重要途径。

为进一步深化公共财政体制改革、提高财政保障能力和理财水平,探索如何建立和完善政府绩效评价体系,实现对财政资金的追踪问效,提高财政资金使用效益,已成为摆在各级政府和财政部门面前的一项重要任务。建立科学、合理的政府绩效评价体系,不仅取决于绩效评价标准的设计与评价指标体系、流程的构建,还必须以客观、真实的数据和信息作为基础和支撑。也就是说,离开了政府会计提供的会计信息,政府绩效评价体系就失去了信度和效度。

(三)政府会计改革能够满足政府预算管理和政府财务管理提出的要求

在大多数国家的政治和经济决策过程中,对于预算信息的要求主要是当年的收入和支出。预算是当年的财务计划,也是政府收支的重要控制工具,显然收付实现制能够满足预算功能的要求。但是,为了全面反映政府的财政状况和运行成果,更好地考核政府绩效,部分国家的财务报告中出现了以权责发生制为基础的资产负债表和运营表。同样,我国政府会计应有包含预算管理目标、财务管理目标在内的双重报告目标,要根据二元结构(如果一个会计主体同时使用两种会计基础记录日常账户,编制两种基础的会计报表,由此产生的不同会计报表的会计要素,称为“二元结构”会计要素)核算基础的设计原则,将政府会计要素分成两类:一类是以收付实现制为主要基础的预算收支类核算要素,反映政府收支预算执行情况;一类是以权责发生制为主要核算基础的资产负债类会计要素,反映政府财务状况。

二、政府会计改革的战略构架:适合我国的现实改革路径

基于现阶段政府会计改革的重要性和现行预算会计存在的缺陷,我国政府会计改革应当理论研究先行,先期的理论研究实质是吸收外界成果,分析现实情况,创新改革措施的过程,可以使政府会计改革有的放矢,少走弯路,使我国政府会计标准的制定和政府会计改革能够真正解决我国的实际问题。为此,从理论的视角构建我国政府会计改革的战略构架,来探索适合我国的现实改革路径(如图1所示)。

(一)战略构架的逻辑起点:公共受托责任

我国著名会计学家杨时展教授(1997)曾经作过“受托责任的存在,是人们之所以要会计的根本原因”的精辟论断。按照现代民主政治的一般理论,国家权力的本源在于人民,在全体社会成员的授权下,政府行使管理社会公共事务的权力,承担向社会提供企业(或个人)不愿提供、不能提供和无力提供的公共产品和服务的责任。由于公共产品和服务的广泛性,政府也就对全体社会成员承担了社会、政治、经济、文化的受托责任。这种由公共权力的委托而产生的受托责任可称为“公共权力受托责任”。政府行使公共权力、提供公共产品和服务需要耗费一定的资源,必须以一定的形式和程序为其行使公共权力提供资源保障,在民主政治制度里,通常以公共预算的方式,进一步授权政府通过征税等渠道从社会公众那里取得公共资源,并由此形成政府对公共资源的使用和管理的受托责任,这可称为“公共资源受托责任”。这两者的有机组合就构成通常所说的“公共受托责任”。所以,从这个角度来说,公共受托责任具有双重性。由此引申,公共资源又包括政府通常的财政收支资源,以及反映政府资产、负债等财务状况的资源。因此,“公共资源受托责任”又可以细分为“公共财政受托责任”和“公共财务受托责任”。

因此,由于政府公共受托责任的特殊性,人们通常以政府在履行受托责任过程中是否遵循一些既定的程序和规则为标准来衡量和评判政府公共受托责任的履行和完成情况。而从政府主体内部来看,政府会计也主要是满足公共管理中公共预算管理和控制对会计信息的需求。因此,我们可以说,为了解脱政府的“公共财政受托责任”就产生了预算会计,为了解脱政府的“公共财务受托责任”就产生了政府财务会计。

(二)战略构架的主体:政府会计主体

根据公共财政理论的要求,政府会计主体必须符合三个特性。第一,政府会计主体履行的是政府管理职能或受托的政府管理职能;第二,政府会计主体支配的是政府公共资源;第三,政府会计主体提供的是满足社会公共需求的公共产品、公共服务等。基于上述特性要求,从单位性质看,行政机关单位应当全部纳入政府会计体系。部分事业单位,主要是受托代行政府职能的事业单位,应当纳入政府会计体系,国有企业应当全部排除在政府会计体系之外。

对于我国政府会计主体的确立,可以借鉴国际上的经验,实行“双主体”。不再按财政总预算会计、行政单位会计、事业单位会计划分会计主体,而是依据履行政府职能的需要,把政府会计主体划分为报告主体和记账主体。记账主体是从会计核算的角度来界定会计主体,主要解决单位会计业务核算及确认入账的范围问题;报告主体是从财务报告的角度,对会计主体的具体界定,报告主体主要解决单位会计报表的业务资料范围问题。区分记账(核算)主体和报告主体的标准,主要看这一会计主体是否独立的记账,是否单独编制对外会计报表。记账主体和报告主体不是割裂的,它们是紧密联系的。记账主体是为报告主体服务的,报告主体主要是根据决策有用性和成本效益原则决定的。

(三)战略构架的基础:双重核算基础

我国政府会计除了部分采用收付实现制之外,还要逐步引入权责发生制。

首先,有利于促进财政管理改革,提高政府财政管理水平。采用权责发生制会计基础,可以提供更为全面和准确的部门服务成本和部门财务状况信息,为部门预算编制提供更科学的依据,为细化部门预算提供基础,使部门预算发挥更大的作用,加强政府现金流预测提供及时可靠的决策信息。

其次,可以为建立政府绩效评价制度提供技术基础,有利于推动政府公共管理改革。准确的公共服务成本信息和政府财务状况信息是评价政府绩效的必要基础条件。权责发生制信息比收付实现制更,准确、更全面地反映了政府在一个时期内提供产品和服务所耗资源的成本。

再次,可以全面地反映政府的负债状况,有利于揭示和防范财政风险。采用权责发生制,就有可能正确提供政府负债信息,提醒各方面关注财政风险,及时采取措施减少后患。

(四)战略构架的目的:政府绩效管理

实践经验表明,推行政府绩效管理,提高政府部门绩效,除需要有科学的绩效评价体系外,还必须有能测量和记录用于反映政府投入和产出的及时完善的政府会计体系。预算会计的本质是围绕着财政预算管理展开的。在计划经济体制和经济转轨时期,发挥了重要作用。但是,在政府绩效管理的环境下,这套以预算会计为主体的会计体系存在许多不足。

国外实践经验表明:推行政府绩效管理,提高政府绩效水平,除需要科学的绩效评价体系外,还必须有能够测量和记录用于反映政府投入和产出的及时可靠的信息系统,尤其是能完整、可靠地反映政府资源投入状况、资源存量和产出成本的会计系统。这套会计系统不仅能够跟踪每一项财政收入和支出,将不同的支出成本和政府行为联系起来;而且,还能够监控财政预算的执行,报告政府整体的资产、负债和净资产等全面的资源信息。

(五)战略构架的协调:预算会计与财务会计

建立政府财务会计的目的不是替代或取消预算会计,而是与预算会计相互补充。财务会计反映的信息涉及现在和未来,具有全面性和连续性;预算会计则侧重反映年度财政预算资金收支的实际情况。两套会计体系涵盖的范围不同、会计基础不同,但由于二者面对的是同一政府部门的经济活动,故应当对这两个会计系统进行协调。

浅议高职语文教学改革路径选择 篇10

关键词:高职语文,教学改革,路径

随着社会的发展, 高职教育已经得到了普遍的认可, 尤其是在社会化大生产的推动下, 高职教育所起的作用日益凸显, 同时高职教育人才培养模式的弊端也暴露出来。高职教育定位在培养高素质技能型人才, 其中包含两方面含义:一方面高职教育所培养人才为技能型人才, 另一方面高职教育也是高等教育, 培养的人才应该是高素质全方位的。遗憾的是现在高职教育更多关注技能型人才的培养, 忽视了人才的综合素养。高职人才成为一方面是社会急缺的人才, 另一方面又是社会头疼的人才。

为什么高职教育会陷入尴尬境地呢?笔者认为, 从高职语文教育的遭遇就能看出端倪。高职语文教育不同于高中语文教育, 也不同于本科语文教育, 作为一门公共基础课, 在高职课程体系中逐渐沦为边缘课程, 课时被缩减, 教学团队不健全, 学校一味地偏重设置技能型专业课程, 长此以往, 高职人才培养就陷入了怪圈, 技术过硬, 但综合素养欠佳。

21世纪需要具有综合素养的人才, 不仅仅看重人才的专业技能, 更看重人才的人文素养、道德素养、职业素养。所以, 高职语文教育应该重整旗鼓, 确实起到推动人才全面素质提升的作用。那么, 怎样才能实现高职语文教育的作用呢?首先在于学校层面对于高职语文教育的重视, 其次在于高职语文教育教学改革。笔者作为具有多年教学经验的高职语文教师, 想就实践经验谈谈高职语文教学改革路径, 希望能抛砖引玉, 推动高职语文教育的发展。

一、高职语文教学应该根据高职学生特点, 进行有针对性的教学改革

笔者在实践调研中发现, 高职学生很多不喜欢上语文课, 认为和自己的专业无关。鉴于此, 高职语文教学应该进行有针对性的教学改革, 了解高职学生的特点, 了解他们需要什么, 想从学习中获得什么。只有真正了解自己的教学对象, 才能搞好实际教学。有些教师不进行教学对象分析, 简单地从网上下载优秀课件运用于教学, 往往会因为教学内容过难或过于简单而使学生丧失了学习兴趣。

高职学生同样喜欢看文学作品, 喜欢四大名著, 喜欢《读者》等杂志, 所以高职学生从内心有提升自身语文素养的要求, 关键在于教师能否利用自己的课堂将他们的潜力激发出来, 最终使他们认识到高职学习语文的重要性。所以, 高职语文教学改革成功的前提在于教师要深入学生, 了解学生, 才能有的放矢, 搞好教学。

二、高职语文教学应该强调基础性, 不能过于拔高对学生的语文要求

随着大语文教育观的推进, 一些高职语文教师也采用这一模式, 笔者认为稍微不妥。高职生语文基础知识并不扎实, 语文成绩并不出色, 试想, 没有打好地基的空中楼阁怎能牢固?所以高职语文教育必须强调基础性, 对学生进行口头表达能力的培养、文字书写能力的提升, 最后才是文学艺术修养的提高。当很多用人单位抱怨学生不能独立完成工作报告, 错字连篇, 甚至连个申请都不会写的时候, 更能凸显高职语文教育基础性的作用。

相较于高职其他课程, 高职语文本身就是公共基础课程, 如果离开高职语文教育的基础性, 不仅不会实现高职语文教育的教学目的, 更会对学生的长远发展不利。

三、有意识地提升学生的人文素质和文化素养

这点与上面一点并不冲突, 全面素质人才需要具备一定的人文素养, 但是就目前高职学生的素质而言, 更多地重视技能的培养, 而忽视了人文素质和综合素养。而高职课程体系中, 语文教育责无旁贷承担着提升学生人文素养和文化素养的功能。高职学生几年的高职生涯中, 更多的时间在专业技能学习上, 很少接触人文科学方面的知识, 也很少有机会来接触这些, 这不利于学生综合素质的提高。作为高职语文教育, 要在课程中有意识地加入人文素养方面的熏陶, 比如读名著, 写读后感, 或者组织一些演讲、辩论、诗词欣赏等等。笔者在教学实践中发现学生对这些活动的欢迎程度远超过教师预料, 恰恰说明学生有此需求。所以, 通过这些活动不仅推进了高职语文教育改革, 调动了学生的学习兴趣, 同时也提升了学生内在人文修养, 推动了学生全面素质的发展。

四、强调服务性, 服务于学生, 服务于学生所学的专业

由于高职院校语文课程某种程度上被边缘化, 各高职院校只重视自己专业方面的教育, 一些高职院校任意缩减高职语文课程的课时, 甚至不开高职语文课程。在如此尴尬境地下, 高职语文如何才能在夹缝中生存呢?笔者认为应该考虑高职语文课程的设置合理型, 怎样设置才能不被边缘化。既然学校重视专业教育, 如果语文教学能够服务于专业, 在教学中强调专业性, 那么语文教育就成为专业教育不可分割的一部分。怎样才能实现高职语文教育的专业性呢?笔者认为应该根据不同的专业开设不同的高职语文课程, 使高职语文能够和各专业有机结合起来。比如酒店管理专业可以开设口才与交际, 经济管理专业可以开设公共关系, 医学专业可以开设口语训练等等。对于这些专业而言, 语文课程对于学生全方面素质提升都有不可忽视的作用, 甚至一些方面是这些专业学生的短板, 开设语文课程可以起到很好地弥补和完善作用。

五、服务于社会, 强调学生的听说读写能力

在高职语文教学中, 学生的听说读写能力应作为教学的重点。对于高职学生而言, 语文更多地承担了工具的作用, 即培养学生的听说读写能力。笔者在教学实践中发现很多学生对听说读写不以为然, 但是在工作之后都不得不承认自己的听说读写能力欠缺给工作带来了负面影响。现在社会需要学生能够自我展示, 如果没有良好的语言表达能力, 则不能很好地推销、展示自己, 即使有再高的技能也很难被发现。因此, 高职语文教学要对学生听说读写能力进行侧重, 从而真正实现语文教学服务于学生, 服务于社会的教学宗旨。

以上是笔者就自身教学经验, 浅谈了高职语文教学改革的路径。随着社会的发展, 语文课程的重要性会日益凸显, 对于学生而言, 语文能力的掌握也是竞争的资本。作为从事高职语文教学的教师应该多思考, 多研究, 发挥自身主观能动性来实现学生的职业培养, 推动高职语文教学的发展。

参考文献

[1]张庭洁.一堂文言文课的教学反思与改进[J].浙江职业技术教育通讯, 2010 (5—6) .

改革路径选择 篇11

关键词:房地产税改革,土地财政,房地产税改革试点,“营改增”,金融稳定

中图分类号:F812文献标识码:A

文章编号:1001-9138-(2016)12-0015-20收稿日期:2016-06-12

随着我国房地产市场的发展,房地产税改革逐渐成为社会关注的热点。2003年,中共十六届三中全会在《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中要求,“实施城镇建设税费改革,条件具备时对不动产开征统一规范的物业税,相应取消有关收费”。2010年,“研究推进房地产税改革”写入国家“十二五”规划。2011年,上海、重庆两市启动房产税改革试点。鉴于房地产行业在我国经济总量中扮演的重要角色,房地产税改革直接关系到我国经济发展方式的转变,同时房地产税对于推进我国财税体制改革、完善地方财税体系、调节收入分配、保障和改善民生方面发挥着重要作用,其日益成为决策层和学术界关注的重点。

2012年1月1日,我国财税领域的重头戏——“营改增”启动试点,改革从地区上由上海开始,覆盖到长三角、珠三角及渤海湾3大主要经济区域,分行业逐步推进,涉及行业包括交通运输、邮政、电信以及7大现代服务业。从2012年试点开始至2015年底,“营改增”累计减税5000多亿元,但目前仍有3/4的营业税纳税人未完成“营改增”改革,主要分布在建筑业、房地产业、金融业和生活性服务业等4类“营改增”攻坚行业。2016年,已完成“营改增”的行业预计减税2000亿元,剩下的行业(金融业、房地产和建筑业、生活服务业)减税规模接近4000亿元。

“营改增”初衷在于最大限度地减少重复计税,这对于降低企业税负,促进服务业的转型升级,深化供给侧结构性改革具有重要意义。当前营业税是地方主体税种,金融业、房地产和建筑业、生活服务业等行业在2015年前11个月的营业税收入为1.75万亿元,占地方一般公共财政收入的比重为23%。以中央和地方75:25的比例分成为例,“营改增”势必造成地方财政税收减少的压力。而在当前地方政府财权、事权严重不匹配以及地方政府债务高企的背景下,地方政府即使通过举债来弥补“营改增”带来的财政缺口也是难以为继。这便要求地方政府拓宽税收来源,增强地方财政的“造血”功能。以房地产税补位营业税是未来的发展趋势。根据国家统计局数据,2012年我国城镇人均住房建筑面积32.91平方米,按全国当年城镇人口总数71182万人计算,当年城镇住房建筑面积共有234.26亿平方米,房地产税可谓税基庞大。根据国家统计局公报显示,截至2015年我国城镇化率达到56.1%,远低于发达国家平均80%的水平。随着我国城镇化的进一步推进,未来潜在的房地产税税基仍有可观的上升空间。

当然,房地产税改革有助于理顺地方财政收支,这一点符合Tiebout模型(Tiebout,1956)的分析结果。但本文要强调的一个突出现实是,今年是“营改增”试点启动的第4年,伴随着“营改增”改革全面铺开,以及土地出让金的不可持续性,房地产税改革的进一步推进在未来几年内将势在必行。

1 房地产税的功能定位

1.1 房地产税有助于降低企业税负,发掘经济增长潜力

企业缴纳的税收是我国财政税收收入的主要来源,涉及增值税、消费税、营业税、企业所得税和关税等多个税种。2014年,我国财政收入14.04万亿元,其中税收收入占全部财政收入的84.9%。根据盛松成等(2016)的估算,2010-2014年的税收收入中,由企业缴纳的部分占85.4%-87.1%。我国企业税负总体表现两大特征:总体税率高且结构不均衡。根据世界银行WDI中总税率指标(总税率是指企业的税费和强制缴费占商业利润的比例,是对企业负担的所有纳税成本进行全面测量的指标),2015年我国企业的总税率为67.8%,不仅明显高于发达国家,也显著高于发展中国家泰国和南非,仅略低于巴西(见表1)。另外,企业税负结构严重不均衡,企业税负与企业规模呈现负相关变化。我国以间接税为主要税种,据IMF统计数据,直接税占总税收的比重在30%左右,远低于美国和加拿大70%多的水平,也低于南非、巴西和泰国等发展中国家。由于间接税具有流转的特征,导致我国税制具有“累退性”,小微企业和恩格尔系数高的中低收入群体税收负担加重。小微企业作为经济发展、科技创新的主要源动力,承担过重的税收负担势必影响其经济活力,不利于我国经济持续向好发展。鉴于此,房地产税的开征,其一,能作为充足的税源补充,从总量上降低企业税负水平;其二,作为直接税有助于调整我国现行税制不合理的结构,释放小微企业的生产活力。

另外,根据李永友、钟晓敏(2012)的测算,自1998年至今,我国城乡居民边际消费倾向的下降幅度超过20%。房地产税的征收提高了房产的持有成本,有助于增加二手房供给,降低房价或平抑房价上涨预期。在这样的预期下,恐慌性购房比例会降低,居民购房的成本下降,消费潜力将得到释放。

1.2 改善“土地财政”,促进政府职能转变

自分税制改革以来,地方政府长期依赖土地出让金弥补财权、事权的不匹配。土地出让金一次性让与土地几十年的使用权,用于弥补地方政府短期内的开销,本来就造成了财政收支期限上的差异,加剧地方政府短期性行为。另外,一次性高额的土地出让金推高了土地开发成本,增加消费者购房成本,加之土地出让金的不可持续性,更易造成房地产市场的动荡,不利于房地产市场的平稳健康发展。我国现行税制中与房地产市场有关的税收主要集中在房地产的取得与流通环节,保有环节的税负较轻,也即地方政府未能分享房地产市场的升值。因此,房地产税改革将地方政府一次性的土地出让收入平摊至长期,成为政府稳定的收入流。

借鉴国际经验来看,房地产税在发达国家是地方政府财政收入的主要来源。2010年,34个OECD国家中,房地产税占地方税收总额比例超过50%的有13个,超过30%的有19个,占比近60%。房地产税占美国地方政府税收收入的70%以上,是澳大利亚和英国地方政府的唯一税源,占地方政府收入来源的100%(戴双兴,2014)。根据全国工商联REICO工作室(2011)预测,2030年我国人均居住面积将增加到43.4平方米,城镇住宅存量面积将达到429亿平方米左右。可见,我国房地产存量规模庞大,房地产税税源十分充足,能有效替代土地出让金的缺口。

从激励机制上看,以房地产税代替现有的土地财政,有利于地方政府向公共服务型政府的转变。随着我国经济发展转型升级的需求,政府角色将逐步转变为执法监管、社会管理和公共服务型政府,将更多的经济决策权让渡市场。此时推出房地产税,弱化土地财政在地方政府收入中的比例,转变地方政府收入结构,能有效增强地方政府职能向公共服务转变的激励。将房地产税的征收和使用与房地产价值相挂钩,明确房地产税使用于地方性事务支出,如:地方教育、医疗、公共设施建设等,使受惠群体为房地产税缴纳人,从而形成“税收收入多——公共服务好——住房价格高——税收收入多”的良性循环(Tiebout,1956;Oates,1969;Hamilton,1976;Fischel,2001)。同时,房地产税改革以经济手段赋予民众监督政府的权利,为政府转型为公共服务型现代政府提供了支撑和约束。

1.3 房地产税具有适度调节收入分配的作用

目前,重庆和上海的实践都包括一系列的免税政策,从而使社会经济地位较低的居民得以免缴房地产税。两地的实践都有“豪宅税”的性质,税负主要由社会经济地位较高的居民承担。房地产税改革的最终目标是形成具有一定累进性质的、征收范围更广的税种。从理论上说,房地产税具有调节收入分配的作用。由于直接对纳税人征收,税负难以转嫁,征收过程就是直接再分配过程(黄璟莉,2013;张德勇,2011)。然而,从目前上海和重庆房地产税的实践经验上看,由于试点城市税制设计上的问题,房地产税未能发挥调节收入分配的作用(郭宏宝,2011),甚至造成福利损失(夏商末,2011;范子英、刘甲炎,2015)。房地产税改革的目标之一,就是地方政府能将更多的资源投入公共服务和保障房建设,这些服务在广义上属于非货币形式的转移支付。

2 房地产税改革的路径选择

2.1 逐步完善房地产税制体系

近十年来,我国房地产市场走过了黄金发展时期,全国各大城市房价一路高歌,房地产市场成为全社会关注的热点。房价高居不下,政府屡次调控但效果欠佳。房地产税制存在诸多问题,税制设计的漏洞以及调控效力的不足均使得房地产税未能在市场经济资源配置中发挥其应有的作用,对房地产税制的改革势在必行。我国现行税制体系当中,与房地产相关的税收达十余种。其中直接以房地产为课税对象的税种包括房产税、城镇土地使用税、耕地占用税、土地增值税和契税。从房地产项目生命周期来看,这些税种涉及了包含房地产开发建设、交易以及保有等环节。从税负对比上看,房产的取得和流通环节税负较重,而房产的保有环节,目前仅有房产税和城镇土地使用税,且这两种税的税基均只包含营业用途的房产,免除了个人非营业用途和自住房产的税收负担。

从现行房地产税制的构架中可以看出,房地产税税制设计上存在“重流通而轻保有”的结构性问题,且税基涵盖面不足,助长了消费者投资房产后待价而沽的行为,成为推动房价上涨的重要原因。因此,房地产税改革首先需要完善房地产税种的覆盖面,加强保有环节税负比重,同时将居民自住房产纳入税基范围。其次,优化配套的房地产税制。第一,将同属于针对保有环节征收的房产税和城镇土地使用税合并。第二,适度减轻房地产项目其他环节上的税负,如土地增值税、城市维护建设税和教育费附加等税费,避免重复征税的问题。另外适度减免交易环节税收,有利于相关机构采集房产的真实交易价格。

2.2 以房地产税改革试点的方式稳步推进

2011年1月28日,上海、重庆启动房产税改革试点。时至今日,两市房产税试点的效果无论从调控房价、增加财政收入和调节收入分配角度而言均差强人意。主要原因有以下几点:第一,房产税征收税基较窄。上海征收房产税的范围仅限于新购住宅,而不包含体量颇大的存量房;重庆的征税范围虽纳入了存量房,但主要集中于别墅住宅。第二,免税面积过大。上海人均免税面积60平方米,重庆每户免税面积180平方米(存量住宅)或100平方米(增量住宅),导致可纳入征税的面积过少。第三,实际税率偏低。上海一般适用税率0.6%,并加之70%的评估率,使得税率约为0.4%;而重庆大多集中在0.5%的税率上。考虑到另外还有免税面积等优惠措施,两地的实际税率均远低于国际上普遍采用的1%左右的税率水平(由于我国的土地使用权出让合同约定的使用年限至多为70年,房地产税税率应低于实行永久房屋产权的国家。事实上,假定按照名义上1%的税率进行征收,对于一般家庭而言,其纳税负担实际上也不重,完全可以承受。比如一个拥有130平方米住宅的三口之家,若其住宅价值为520万元,按照人均40平方米的免税面积,则该家庭只需要为10平方米的面积纳税。假定评估率为70%,则依照1%的税率,每年只需缴纳520*(10/130)*0.7*0.01=0.28万元的房地产税。而未来我国房地产税的合理税率,则应在考虑人均免税面积与土地使用权续期成本的基础上,结合各地的经济发展状况,加以确定)。第四,计税依据存在偏差,两地房产税的计税依据均为交易价格。而房地产税作为财产税的一种,是对拥有行为征收的,应是以评估价格为依据计征,而以交易价格计征更类似于流转税,与房产税征收的初衷相背离。综上可知,现行房地产税改革在覆盖面与税收力度上存在明显不足,后续可以考虑逐步扩大房地产税改革试点的范围并增强税收力度,推进房产税全面铺开。例如,房地产税的试点城市可依次由一、二、三线城市逐步推广,征税的房产类型可由高档住宅至普通住宅扩大,税率则逐渐调高,并依据城市各自的收入水平自主设计税率和一定的计税面积减免。另外,建立全国联网的房地产评估信息系统,推广房地产批量评估实践。

2.3 注意防范金融稳定层面的风险

征收房地产税是对房产价格的利空,而房价下跌将对我国商业银行的资产负债表造成系统性的冲击。房地产在我国一向被视为优质抵押品,商业银行持有大量作为抵押品的商业地产和住宅。2014年,我国各地房地产企业总负债为38.41万亿元,其中绝大多数为银行贷款。据央行统计数据,截至2015年末,全国商业银行个人购房贷款余额为14.18万亿元,包括个人购房贷款余额、房产开发贷款、地产开发贷款等在内的房地产贷款余额总计20.01万亿元。按照世行 Demirgü?-Kunt研究小组的测算,我国属于“银行主导融资体系”的代表性国家。银行的资产负债表一旦出现严重问题,大规模抽贷很可能发生,这对实体经济会造成很大的打击。我国目前虽然没有MBS这样基于住房贷款的结构性金融产品,但出现了各类“首付贷”这样往房地产市场加杠杆的金融产品。如果房价系统性暴跌,同样很可能引发断供潮。这样一来,杠杆越大,银行体系损失越大,与美国的系统性危机殊途同归。

对银行体系的可能冲击虽然会构成巨大的潜在风险,但它同时也相对容易防范。具体来说,我们需要给银行体系留出足够的时间,让其能够去调整资产负债表,从而在不造成信贷紧缩的前提下完成房地产税向地方财政主体税种的过渡。

同时,这一论点的前提——房地产税会导致房地产价格下跌——并不必然导致对银行体系资产负债表的系统性冲击。由于银行并不会将抵押品全额入账,只有在房地产价格发生系统性暴跌时,银行的资产负债表才会受到系统性冲击。稳步推进房地产税改革,将导致房价稳定或缓慢下降成为市场的常态,而系统性暴跌唯一的可能性是出现恐慌。反过来说,按照目前对房地产税的主流建议——人均40平方米以内免征——刚性需求购房者持有住房的成本并不会出现大幅上涨。改善型需求购房者由于在购买新住房后往往会卖掉原有住房,应税面积一般不会很大(小于50平方米)。持有成本暴增的只有拥有多套住房的家庭。而事实上,房地产市场中很大一部分房源的供给者同时也是改善型需求购房者。因此,足以导致暴跌的抛售潮,不太可能在温和而渐进的房地产税改革中发生。

参考文献:

1.白彦锋.房产税未来能成为我国地方财政收入的可靠来源吗.经济理论与经济管理.2012.05

2.戴双兴.渐进式推进土地财政向房产税转变——兼与童超先生商榷.中国社会科学报.2014.10.27

3.范子英 刘甲炎.为买房而储蓄——兼论房产税改革的收入分配效应.管理世界.2015.05

4.郭宏宝.房产税改革目标三种主流观点的评述——以沪渝试点为例.经济理论与经济管理.2011.08

5.黄璟莉.国外房产税的征收经验及对我国的启示.财政研究.2013.02

6.李永友 钟晓敏.财政政策与城乡居民边际消费倾向.中国社会科学.2012.12

7.REICO.未来20年我国城镇住宅建设发展空间.2011.01

8.盛松成梁斌刘西.我国企业税负亟待降低.金融时报.2016.3.01

9.夏商末.房产税:能够调节收入分配不公和抑制房价上涨吗.税务研究.2011.04

10.张德勇.进一步完善房产税的几个问题.税务研究.2011.04

作者简介:

金涛,清华大学五道口金融学院助理教授,清华大学恒隆房地产研究中心货币与财政政策研究室主任,研究方向为宏观经济学、房地产金融。

黄小雨,清华大学五道口金融学院博士生,研究方向为宏观经济学、房地产金融。

金超,清华大学五道口金融学院博士生,研究方向为宏观经济学、房地产金融。

中职会计课程教学改革的路径选择 篇12

关键词:中职会计,课程双元整合,路径选择

一、中职会计专业课程教学改革的背景

中职会计课程是提供会计职业最低层次的入门教育, 随着职业教育的发展, 市场对中职会计学生的质量要求已经发生变化, 包括财经类专业在内的中职专业课程正在酝酿着新一轮的旨在提高质量的教学改革。其趋势是:中职专业课程目标的定位, 由“以专业知识为导向的职业理论学习”回归到“以基层就业为导向的职业基础教育”;中职教育观念的改革, 由学科本位的淘汰教育转变为潜能开发的职业素质教育;专业课程的教学目标, 由“知识目标、问答习题、教师主体”的标准, 向“能力目标、任务训练、学生主体”的标准过渡。

二、当前中职专业课程教学存在的问题和课改困难

(一) 专业课程内容方面

1. 课程的职业内容针对性不突出

会计专业课程普遍理论知识过强。而且, 教学内容还是按学科的系统逻辑进行排列, 收不到提高学生知识应用能力的效果。

2. 课程教学内容不确定性大

尽管会计专业课程实行模块化或岗位任务教学, 但除了课堂管理要求高之外, 教师无法做到高质量的会计职业和工作分析, 保障不了课程培养综合职业能力的效果。

3. 课程教学理实内容结合度差

会计学习任务封闭, 达不到综合的开放性学习任务的效果, 理实教学的整合度较差。

(二) 学生学习方面

1. 学生就业上岗适应期长, 独立工作能力差

2009年9月至2010年1月, 广东省会计专业课程指导方案小组 (以下简称调研组) , 对“认为学校专业教学情况”的调查显示:认为专业教学贴近企业实际情况, 工作后用得上的比例为37%;认为其理论多、动手少的占29%;认为学得多、用不上的占24%。这说明学校在专业教学中还是以讲授理论知识为主, 实操技能训练没有成为专业教学的常态, 难以达到面向就业市场培养实用人才的目标。

2. 学校专业课程学习与企业工作岗位要求差异大

调研组的调研结果显示:企业对中职生职业素养的要求, 认为责任心 (占85%) 、沟通能力 (占65%) 、合作能力 (占60%) 是最重要的三项职业素养。它反映的是企业最看重的能力, 属于关键能力。目前的会计课程教学主要是呈现和传授显性知识, 对帮助学生获得综合职业能力的作用十分有限, 难以适应企业需求。

(三) 教学模式方面

1. 课改面临举步难的困境

职业教学制度建设起步慢, 培养模式相对滞后于普通和高等教育。中职会计专业课程教学, 主要还是普教制度下的学科教学模式, 即使冠以“案例、项目、任务”等名称, 实质还是“普教改良版”。学校进行职业课程教学改革, 在理念上首先就会遇到多数教师不认同的阻力。

2. 课改遇到操作难的困扰

理实一体教材开发条件和机制落后, 实训场室资源匮乏, “2+1”模式下专业技能教学课时不足。教师开展“理实一体化”教学困难重重。

3. 课改碰到找人难的困惑

符合既熟悉课堂管理, 又能示范会计技能, 具有企业经验的教师较少。多数教师素质跟不上教改需要。

三、启动和推进中职会计专业课程教学改革的路径选择

(一) 启动课堂教学改革的思路选择

1. 避免“洋跃进”带来的“消化不良”

在分析总结过往教改失败经验, 以及中职教学改革所需要的上层设计动向后, 选择从专业课程的教学改革开始。

2. 绕开“专业建设和教材开发滞后”这道“障碍”

在分析确定了课改方向后, 选择一门理实结合密切的专业核心课程作为教改实践突破口, 产生示范效应。

3. 扬弃空泛的理论培训

在分析课改任务后, 选择成熟课改项目为训练载体。让教师“做中学”, 践行“理念”, 有效体验和训练自我, 提高执教能力。

(二) 推进课程整合的方法选择

具体做法是对该专业课程进行“校内的双元整合”。以会计核心课程《企业财务会计》为例, 选择《企业财务会计》、《企业财务会计单项实训》、《企业财务会计综合实训》作为该课程教与学的配套教材。该课程在实施教学时, 可分两个阶段 (见表) 。

第一阶段是理论课教学与单项实训课结合, 采取“学中做”同步教学。该阶段的教学目标以学生认知为主, 引导学生在学习中加强实践能力的培养, 体会理论学习的重要性, 逐渐形成理论→实践→再理论→再实践的认知思维。通过对单项实例的工作目标细化, 让学生掌握会计核算的一般技能。

第二阶段是以实训为主导的理实结合, 采取“做中学”同步教学。该阶段的课程目标以学生为主体, 以实践、技能为重点。教师由“主角”慢慢演变为“导演”。其主要工作是把知识分解到单项实训中, 形成“任务载体”。

(三) 实施课程整合的效果反馈

1. 体验新学法, 学生学习会计的能力获得提高

对2008级213位会计专业学生对整合前后的满意度调查显示, 学生对“能进行技能运用”的课堂满意度比例高达88%, 其它三项反映教学有效性的指标都有所提高 (见图1) 。这恰好说明了整合后的教法适合中职学生的智能特征。

2. 感受新观念, 教师从事职教的能力和信心获得提升

从开始尝试至今, “双元整合”课程, 锻炼了会计专业教师队伍, 还辐射影响到如《基础会计》、《会计电算化》课程的教学改革, 带出了一批能从事“做中教”的教师。调查结果显示:参与课程整合改革, 教师实现职业教学目标的信心比较充足, 达到89%。特别是“愿意到企业见习”这一项, 参与课改的教师比较清楚地认识到, 企业工作岗位对职业实操教学的重要性, 都愿意增加自己的企业经验。在没有参与课改的教师中, 有73%的人认为目前的教材适用够用, 尝试教学方法多元化的仅占49%, 这说明部分教师安于现状或对课改持观望态度, 课改的决心和行动还是不够坚决, 需要加大“示范”的力度 (见图2) 。

四、中职会计专业课程选择简易理实整合的意义

先行先试, 中等职业技术学校专业课程改革的启动和推进, 再也不能停留在口头上。解决困扰的关键是要从简、从活、从实、不求全地行动。专业课程校内“双元整合”, 教师在包容而不排斥现有的课程制度下, 对原有的课程知识体系, 围绕职业教育课程的新标准, 重整和组合教学内容及方法。以示范的形式, 缓解目前由上而下无所适从的教改情绪, 以实验的方式, 有效突破当前由下而上徘徊观望的教改障碍。这尤其适合一些底子薄弱的学校, 具有可靠、可行、可持续的特点, 对其它专业教师的课程教学改革也具有样本借鉴意义。

参考文献

[1]戴士弘.职业教育课程教学改革[M].北京:清华大学出版社, 2007.

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