路径改革

路径改革（共12篇）

路径改革 篇1

摘要：金融市场改革包括三个主要方面, 即利率市场化、汇率市场化和资本账户开放。改革路径是金融市场改革的一个重要方面, 能否正确安排三方面改革的顺序影响改革的最终成败。文章从两个方面进行分析:一方面, 对一些国家在金融市场改革路径上的不同选择进行现实分析;另一方面, 利用“不可能三角”理论和利率平价理论进行理论分析。最终结合中国的实际情况, 对中国的金融市场改革进行评述。

关键词：利率市场化,汇率市场化,资本账户开放,金融市场

一、不同国家的金融市场改革路径

(一) 日本

日本的金融市场改革沿着先内后外 (汇率、利率、资本账户开放) 的顺序展开。日本的汇率市场化开始于1971年的史密斯协定, 从此后, 日本结束了1美元兑换360日元的固定汇率制度, 开始了漫长的日元升值过程。日本的利率市场化经过1977年的国债利率市场化和1979年的存款利率市场化, 在1994年完全取消对于利率的管制。1980年日本的新外汇法开始实施, 结束了外汇管制的状态, 实现资本账户开放。

日本自20世纪90年代开始了长期的经济不景气, 即“失去的十年”、“失去的二十年”, 金融市场改革没有使日本延续其1955至1973年的高速增长状态。在金融市场改革路径选择上, 日本是正确的, 但是在改革的过程中, 却受到了广场协议后日元升值的不利影响, 在改革过程中的监管也没有做到位, 这是其经济长期不景气的一部分原因。虽然经历了20多年的不景气, 经济以非常缓慢的速度增长, 但并没有改变日本仍然是一个经济大国的现实, 这在某种程度上也说明了金融市场在维护经济稳定方面发挥了一定作用。

(二) 泰国

泰国的金融市场改革路径是先外后内 (资本账户开放、利率、汇率) 的顺序。1992年就已经实现了资本账户开放和利率市场化, 但在1997年亚洲金融危机时才被迫实行自由浮动汇率。

泰国的金融市场改革路径是为大多数学者所诟病的, 可以作为路径选择的失败典型来研究。泰国在国内金融市场尚未发育健全时就开放资本账户, 允许外资进入国内资本市场。在1997年之前, 泰国经济基本面已经出现了问题, 泰铢被严重高估, 此时的固定汇率制决定了泰铢币值不可变动, 而资本账户的敞口状态就使汇率市场面临被国际游资冲击的风险。索罗斯的量子基金对泰铢的攻击则是泰国固定汇率制崩溃以及亚洲金融风暴的导火索, 在国内外汇储备不足的情况下, 只能放弃固定汇率制, 转而实行有管理的额浮动汇率制, 泰铢贬值, 亚洲多个国家的经济都受到了不同程度的打击。

(三) 德国

德国的金融市场改革是典型的先内后外 (利率、汇率、资本账户开放) 的顺序。在1973年实现浮动汇率制度和利率市场化之后, 1981年开放资本账户。

德国的金融市场改革是按照“先内后外”的顺序较日本更为成功的一个例子, 经过有条不紊的改革, 德国马克成为当时主要国际储备货币。

二、运用“不可能三角”理论和利率平价理论进行的理论分析

“不可能三角”理论是由美国经济学家保罗·克鲁格曼就开放经济下的政策选择问题所提出的, 其含义是:本国货币政策的独立性, 汇率的稳定性, 资本的完全流动性不能同时实现, 最多只能同时满足两个目标, 而放弃另外一个目标。在这种约束下, 有三种可以选择的策略组合。而中国目前所采用的是保持本国货币政策的独立性和汇率稳定, 牺牲资本的完全流动性。利率平价理论是指, 在开放条件下, 国内外利率差等于汇率差, 较高利率国家的货币在远期将贬值。资本账户开放所面临的风险之一就是国际游资的冲击, 而在利率平价条件下, 套利的受益刚好只能弥补套汇的损失, 可以消除国际套利可能和动机。进而利率平价理论成立的条件之一是, 有效的且处于完全自由竞争状态的外汇市场, 完善的即期和远期外汇市场, 市场的信息能够非常有效地流通。这就对外汇市场进而汇率形成机制的市场化改革提出了要求。

所以, 根据“不可能三角”理论和利率平价理论, 可以得出金融市场改革的合理逻辑次序是就是“先内后外”的次序, 即通过资本管制保持本国金融市场的封闭, 汇率保持稳定, 从而保证了国内货币政策的有效性。然后逐步“练好内功”, 实现国内利率市场化和汇率自由浮动, 使境内外资金市场满足利率平价条件, 国际游资丧失套利的可能性, 最终开放资本账户和实现金融自由化。这种改革的顺序与上文中所列举的三个国家正反两个方面的改革实践所得出的结论是一致的。

三、中国的金融市场改革

(一) 利率市场化

我国的利率市场化开始于1996年的货币市场利率市场化。1999年我国放开了债券市场利率。之后的利率市场化一直在稳步推进。人民银行自2013年7月20日起全面放开对金融机构贷款利率管制。利率市场化的万里长征只剩最后一公里, 即存款利率市场化。现阶段, 存在股份制银行的一年期存款利率调整为基准利率的1.1倍的现象, 从而与五大国有银行形成价格竞争的局面, 虽然仍然受人民银行存款利率上限的限定, 但也是存款利率市场化向前推进的一种表现。

2014年3月11日, 人民银行行长周小川表示“存款利率放开在计划之中, 很可能在最近一两年就能够实现”。中国利率市场化的完全实现为时不远。

(二) 汇率市场化

我国现行的汇率制度是以市场供求为基础、参考一篮子货币进行调节、有管理的浮动汇率制度。人民币汇率形成机制改革的历史是朝着市场化的方向改革, 未来人民币汇率制度改革的方向是确定的, 即市场化;路径也是确定的, 即沿着参考一篮子货币、管理浮动、单独浮动的顺序改革;此外, 非常重要的一点是:改革的步伐也应该是确定的, 即稳健的、循序渐进的。近年来, 银行间即期外汇市场人民币兑美元交易价波动幅度也在不断扩大。2014年6月5日起, 人民币对美元汇率的中间价出现了明显的下跌, 人民币出现了明显的贬值, 人民币对美元汇率的双向波动, 打破了人民币汇率单向波动的市场预期, 现阶段, 人民币汇率改革应该在扩大波幅、完善外汇市场尤其是远期交易方面努力, 为人民币汇率的价格发现提供条件, 等待时机进一步成熟。人民币的管理浮动和单独浮动改革则应作为中远期的改革目标。

(三) 资本账户开放

在这一领域, 我国的态度更为审慎, 与文章所持有的观点相符合。文中从其他国家的现实选择与经济理论两个方面论证了资本账户开放需要完善的利率市场化、汇率市场化的改革基础才能逐步开放。只有在利率市场化前提下, 稳步推进人民币汇率形成机制市场化, 才能为资本账户开放以及全面金融市场改革夯实国内基础。此外还要考虑国际金融市场的情况, 找准时机, 逐步开放, 在推进国内金融市场改革与应对别国金融风险的国际传播之间寻求平衡。

参考文献

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[2]IMF.Review of Exchange Arrangements, Restrictions, and Controls[EB/OL].http://www.imf.org/external/np/pp/2007/eng/112707.pdf, 2007-11-27.

[3]中国人民银行.人民币汇率中间价对美元[EB/OL].http://www.pbc.gov.cn/publish/main/537/index.html, 2014-05-17.

[4]中国网.周小川:存款利率放开或在最近一两年内实现[EB/OL].http://news.china.com.cn/2014lianghui/2014-03/11/content_31744870.htm, 2014-03-11.

路径改革 篇2

分类推进事业单位改革，正是事业单位激发活力、创新发展的巨大机遇

继中组部、中编办、国家行政学院在3月2日共同举办省部级领导干部分类推进事业单位改革研讨班之后，4月10日，厅局级公务员分类推进事业单位改革研讨班也在国家行政学院开班。96位中央部门承担事业单位改革任务的司局级干部以及部分地方编制部门领导参加了这次研讨班。

在经验交流和学员论坛，来自试点省市的学员介绍了当地先行先试的酸甜苦辣，以及摸爬滚打中得到的宝贵经验。其他部门和省区市领导则带着实际操作中遇到的难题，彼此交流探析改革的具体操作方式。

根据国家行政学院的教学安排，此次研讨班进行了两次结构化研讨，在组织学员进行分组讨论时，让每个人用最简洁的表述“浓缩式”地解析改革中的难点和解决路径，以剥洋葱式的分析方法层层深入，使学员们在有限的时间内对改革的核心内容实现最高的“吸收率”。

针对复合型事业单位的分类改革，在厅局级公务员分类推进事业单位改革研讨班上，授课教师还特别甄选了长江三峡通航管理局进行了案例教学。

根据分类推进事业单位改革的顶层设计，此次改革目的在于促进公益事业更好更快发展，满足人民群众日益增长的公益服务需求。在中共中央、国务院在2011年3月印发的《关于分类推进事业单位改革的指导意见》(以下简称“指导意见”)中，分8个方面阐述了从事公益服务事业单位的改革图景。因此，国家行政学院两次研讨班的学员论坛、结构化研讨以及案例教学，也将关注点锁定于公益类事业单位改革中的重点、难点以及改革路径。

严格细分类别

公益类事业单位是未来新型事业单位的主体。研讨中，学员们认为现阶段此类事业单位改革的难点首先在于分类中的进一步细分。

在行政类、公益类、经营类事业单位“三大类”的分类之下，还有公益类事业单位的“两小类”。“公益一类”是指，承担义务教育、公共卫生、基础科研、公共文化等基本公益服务，不能或不宜由市场配置资源的事业单位。“公益二类”是指，承担高等教育、非营利医疗等公益服务，可部分由市场配置资源的事业单位。而具体划分为公益一类还是二类，则要根据其是否提供基本公共服务，是否由市场配置部分资源。

创新体制机制

随着研讨的深入，学员认为创新体制机制是优化公益类事业单位服务格局的关键，核心是通过改革实现政事分开、管办分离，建立事业单位法人治理结构。

有学员提出，政事不分主要体现在事业单位的职责任务不清，管理方式形同政府的内设机构或附属部门，政府过多地参与了事业单位的微观管理和直接管理。实际上，在推动公益事业更好更快发展方面，政府既是管理者，也是公益服务的委托方，事业单位既是被管理者，也是公益服务的供给方。二者的关系既有管理与被管理的一面，也有委托方与供给方的一面。因此，分类推进事业单位改革要按照管办分离的原则，政府通过加强立法、编制规划、制订标准、强化监管等方式，履行对事业单位宏观管理的职能，落实事业单位的法人自主权。

强化事业单位内部的管理体制改革，也成为学员讨论的焦点。有学员提出，事业单位作

为不同于政府和企业的第三方，既不能再沿用政府机关的管理模式，也不能套用现代企业的运营方式，而是应根据公益服务的自身特点和内在要求，建立健全现代事业制度，完善事业单位法人治理结构，积极构建人、财、物等管理制度，形成富有活力和效率、有激励约束作用的内部运行机制。

有的学员认为，对面临改革的单位而言，此次改革正是激发活力、创新发展的巨大机遇。在现实中，一些事业单位法人治理机制不健全，管理运行的“官本位”色彩比较浓厚，如人事分配制度僵化，工作人员套用行政级别，技术人员也要套行政待遇等，不利于调动各类专业人才和广大职工的积极性。还有一部分事业单位机构臃肿、人浮于事。借此改革的机会，可以主动深化人事聘用、岗位管理、薪酬制度改革，在教育事业发展、文化体制改革、医药卫生体制改革、社会保障体系完善、保障性住房建设等重点工作领域，积极拓展业务领域，发挥更大作用，既提升公共服务水平，又提高单位效益，增加职工的收入和职业荣誉感，充分激发改革主体的内生动力。

淡化所有制类型

指导意见，对于构建公益服务新格局有着浓墨重彩的阐述：要发挥政府主导作用，引导社会力量广泛参与，引入市场竞争机制，形成提供主体多元化、提供方式多样化的公益服务新格局。

事业单位是我国计划经济时代承担基本公共服务的特定组织。有学员提出，多年来公益服务的提供主体几乎都为官办，缺少竞争导致效率低下。而且，由于这些事业单位的官方背景和强大的技术专业背景，在相关领域有着强大的话语权，而接受公益服务的老百姓很难对这些服务的质量提出反馈，导致“供求”双方地位不对等，已经很难满足人民群众日益增长的公益服务需求。然而，随着社会主义市场经济的发展，其他社会组织也已有能力承接公益

服务的功能，这实际上给原有的事业单位提供了一个增强“竞争”的机会。

指导意见提出，要完善相关政策，放宽准入领域，推进公平准入，鼓励社会力量依法进入公益事业领域。对社会力量兴办公益事业的，在设立条件、资质认定、执业资格与职称评定、税收政策和政府购买服务等方面，同事业单位公平对待。

对此，有学员建议应从社会建设大局审视事业单位及其改革，就像维护企业在市场体制下平等竞争和发展一样，促进公益性组织在公益服务格局中的平等发展，淡化所有制类型。在法律上，给相同功能者以相同地位。在财政支持和保障上，按社会需要论定功能，按社会贡献优先支持，积极探索购买服务的方式。

有的学员提出，财政的保障对象不应该是某个单位或组织，而应根据这些单位和组织的服务功能和成效来提供保障。通过完善扶持政策，为社会资本投资创造良好环境，推动相关产业加快发展，满足人民群众多层次、多样化服务需求。从这个意义上来说，事业单位的改革也是提升政府管理社会能力的一个契机。

国资改革的上海路径 篇3

上海世博中心四楼会议厅内，正在举行2013年度上海国资改革动员大会，座无虚席的听众席上鸦雀无声，有人频频落笔记录。

一份名为《关于进一步深化上海国资改革促进企业发展的意见》（下称《意见》）的方案，在酝酿了十个月之后，此时终于面世。

在中国经济体制改革大棋局中，破局的“棋眼”非国有企业莫属。所谓“不谋全局者，不足谋一域”，今天的国企改革已然与整体性、系统性的改革捆绑在了一起。

作为中国地方国资国企的“重镇”，上海在十八届三中全会之后，率先公布地方国资监管改革路线。这是继2008年发布《关于进一步推进上海国资国企改革发展的若干意见》（下称“9号文”）之后，上海对国资国企改革的又一次全面部署。方案由于承续着金融危机以来上海国资一贯坚持的“先行先试”思路，涉及国企分类监管、国资流动平台搭建、股权激励扩容等国企改革的核心内容，受到了公众广泛的关注。

多方调研最终定调 改革再启程

尽管《意见》的出台距离上一次改革意见已有5年时间，但是，作为中国经济发展的潮头堡，上海在最先分享改革带来的红利同时，从未停止自身对于国资国企改革的探索。

这可以从20年前上海国资委成立之时说起。

1993年7月16日，上海市国有资产管理委员会宣告成立。同年12月18日，上海市国资委发出1993年第1号、第2号、第3号文件，分别批复同意上海市纺织工业局组建上海市纺织国有资产经营管理公司，上海市仪表电讯工业局进行国有资产管理体制改革试点，授权上海电气（集团）总公司统一管理经营上海电气（集团）总公司国有资产。是为上海国有资产管理体制改革中行业局改制的第一步。

1996年，上海建立国有资产授权经营公司，撤销行业主管局。为了整合部分国资国企，推动国有资产资本化，重组、上市成为这一时期上海国资国企的“标准动作”。到2004年，上海88家含国有股上市公司的国有股权益697.41亿元，占经营性国资总量的13.63%；主营业务收入2284.63亿元，约占全市国有企业的1/3；国有股权益净利润相当于全市国有企业净利润总额的43.79%。

2008年，上海“9号文件”发布，明确了当时上海国资改革方向：坚持开放性、市场化重组联合，加快推进企业发展壮大；推动国资多层次、大范围流动，优化国资布局结构；明确产业类企业（集团）的主业，推动优势资源向主业集中等方面。

2008年到2013年，上海国企在分类监管、资本融通等方面的尝试事实上已经开始为新一轮改革开始铺路。目前，上海国资资产证券化已由2008年17.8%提高到了2012年的35.2%，61%的国资集中在战略性新兴产业、先进制造业与现代服务业、基础设施与民生保障等关键性领域和优势产业。

在这一过程中，上海国资国企通过整体上市，明确了主业，优化资源，扩大规模。其中上海建工、上海汽车、友谊股份、上海医药等纷纷实现了核心资产的整体上市，当然其中也不乏国资退出竞争性企业的例子，如上海家化。

2013年2月，新一轮改革开始酝酿。正如上海市委书记韩正在动员会上说的那样：“上海已到了没有改革创新就不能前进的阶段！”

而改革就意味着不可能有“皆大欢喜”的局面，意味着不仅需要浅犁更需深耕。为了找到国资国企发展软肋，打开改革的突破口，上海市委将“深化本市国资国企改革”作为常委会6个重点调研课题之一。

3月，调研工作正式启动。上海市副市长周波和上海市政府副秘书长徐逸波率队课题调研领导小组和工作小组。上海市各部门按照“完善监管体制、优化布局结构、加强分类监管、完善公司治理、培育跨国企业、深化企业改革、改进国企党建、探索政策创新”8个专题，分别组成调研小组，走进国企，开展工作。

十八届三中全会《决定》出台后，韩正、杨雄指示，要求认真按照中央精神进行修改完善。“20条”最后审定中，韩正逐字逐句审读，提出重要修改意见。整个调研工作得到了国务院国资委的指导。国务院国资委分管领导担任课题组顾问，主要司局负责人逐条审改。

调研过程中，共召开40多个座谈会，征求人大、政协、委办区县、企业集团、专家学者等600余人次意见。可以说，整个调研过程为方案最后的定调寻找了重要依据。

从管资产到管资本：去行政化的主线

《意见》一经公布，人们便发现了不同。此轮改革突出国资改革，以国资改革带动国企改革成为本轮国资改革的核心。从之前的“国资国企改革”到如今的“国资改革”，一词之差背后体现的是政府职能的转变：政府将只对国资增值保值负责，不再过多干涉国企的具体事务。

在动员会上，韩正强调，要为国企松绑，减少审批事项，切实落实企业自主经营权，“多管、管少、不管”。具体地：凡是和出资人有关的事情，都要严格地管起来；少管企业人事，特别是竞争类的企业；不管企业内部事务，把过去越位、错位的归位，让企业更好更主动地面向市场。

“管资产转向管资本，这个说法背后是有深意的。”参与过《意见》审议讨论的复旦大学企业研究所所长张晖明对《国企》表示，“管资产更多是使用价值对象、企业组织平台对象。管资本更多是价值形态对象和市场流动能力，本质上是资本的运作能力。”

中央党校经济学部教授谢鲁江则认为，当政府职能发生转变时，企业与政府之间的关系也随之发生变化。两者将从原先的上下级关系转变为民事主体间的契约关系。以完善社会主义市场经济体制的长远的视角来看，推进民事主体间的契约关系的形成显然更符合国有资产管理体制完善和国有企业改革发展的要求。

去行政化的核心就是放权，首要的就是企业的人事权。韩正特别强调，要完善有利于企业家成长的任职机制，让懂市场、懂经营的人来干企业。

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只有用市场化的方式来用人、选人，才能激发起管理者的企业家精神。《意见》提出，要积极推进市场化导向的用人和管理机制，全面推行国有企业领导人员任期制契约化管理。与《意见》同时发布的法人治理结构以及企业领导人任期制的管理办法两个配套文件，则明确上海国企一把手将面临三年一考。知情人士透露，针对《意见》，下一步，上海还将发布四个配套文件，形成组合。

“和资本有关的、和出资人有关的，才是我们要加强的监管。”韩正说，“要落实市场化选聘和董事会管理。将来在竞争性领域，我们只管三个岗位：党委书记、董事长、总裁，其他都放开。在有些地方，总裁也要引入市场化选聘，对企业的日常经营活动，政府绝不能干预。”

国资流动平台：2014年实质性运转

上海国有经济体量很大，国资总额近10万亿元。数据显示，2008年到2012年，地方经营性国有资产总量年均增长17.4%；2012年，上海市地方国企创造的生产总值、新增固定资产投资、缴纳各项税金占全市总量都超过了五分之一。

韩正表示，国资国企是上海发展的最大存量资源，潜能亟待进一步释放。上海国资国企存在许多明显的、亟待解决的问题和瓶颈，比如，动力活力不够足、作用贡献不够大、能级能量不够高。

为此，在此次上海国资改革方案中，国资流动平台被重点提及。张晖明向记者介绍，所谓国资流动平台，无非两类，一是国有产权交易平台，二是国有资产投资公司或者运营公司。根据计划，上海将逐步形成2～3家符合国际规则、有效运营的资本管理公司，对于具备条件的上市公司股权和部分非上市公司股权进行运营管理，上海国资将以此为抓手实现从管企业向管资本的转变。

而在《意见》公布前，“国资流转平台”曾一度被外界解读为新加坡“淡马锡”管理模式的舶来品。在此次会上，韩正否认了这样的说法。他指出，改革不是简单地把企业一卖了之，更不是简单地照搬其他模式。我们需要从实际出发。

据了解，上海将建立统一的国资流转平台，并在2014年内首选1～2家国有资本运作平台公司启动实质性运转。

现已经确定的一家是上海国有资本管理有限公司。该公司于2010年3月31日，正式挂牌成立。《国企》记者查阅相关报道发现，公司由国盛集团与上海国际集团这两家平台共同组成了上海国资管理的产业、金融“双平台”模式，主要任务是盘活国有存量、促进国有股权流动和确保国资保值增值。早在2011年，上海国有资本管理公司运作了上海家化的股权交易。在此番政策落地之后，该公司将作为上市公司的股权管理平台，对上市公司的股权进行统筹管理和市场化运作。然而，公司至今尚未有任何明确的动向。

有学者指出，上海欲搭建国资流动平台，是对三中全会全面深化改革的响应。三中全会决定明确发展混合所有制经济，对国资管理提出要求：完善国有资产管理体制，以管资本为主加强国有资产监管，改革国有资本授权经营体制，组建若干国有资本运营公司，支持有条件的国有企业改组为国有资本投资公司。

然而，由于目前国有上市公司都在集团公司名下，这样的架构下要实现国资便利、有效地进出，运作成本会比较高，因此通过统一的平台加以统筹会更加合适。上海社会科学院部门经济研究所所长杨建文对《国企》记者解释，随着经济的平稳发展，也可以利用国有股的减持，补充资金进入社会保障等领域。

目前《国企》记者向知情者了解到的情况是，建成的国资流动平台将只对国有股权实际控制产生影响，而国资委与企业的监管路径以及对干部、资产和日常事务的管理权限不变。国资流动平台也不会参与企业的内部管理。

分类监管：转变并非一朝一夕

为更好提高国有企业活力和竞争力，此次改革在国资布局方面做出重大改革以求突破。而选择这一改革途径正是“有进有退，有所为有所不为”。

韩正表示，要凸显国有企业在先导型、基础性、新兴产业中的集中度。《意见》要求：“将国资委系统80%以上的国资集中在战略性新兴产业、先进制造业和现代服务业、基础设施与民生保障等关键领域和优势产业。”

对此，张晖明表示：“战略新兴产业是一个要培育的产业，需要有一个财政投资的铺垫期。这个铺垫期投资的成本通常情况下需要政府引领，由国有资本来承受。正是为了集中资本力量，发挥引领作用，既有的国有资本配置在竞争性领域可以调整退出，转而投向新兴产业领域。”

“任何资本合理的投资方向都应当建立在充分的规划下进行，包括投资风险、专业化程度、利润回报等因素的结合。简单归结为一点，便是资金效率优先。”马泓认为，从文件提出对国资布局80%以上国资集中的考量可以看出。在此次目标产业里，前景是光明的。然而道路并非一帆风顺。一旦阶段性出现资金下降，就会对国有资本产生负面影响，从而降低执行力。

《意见》指出，改革将“突出企业市场属性，兼顾股权结构、产业特征、发展阶段，逐步实现差异化管理”。其中竞争类企业将以市场为导向，努力成为国际国内行业中最具活力和影响力的企业；功能类和公共服务类企业将按照市场规则，提高资源配置效率和公共服务能力。对涉及上述分类业务的企业，因企制宜、分类分层管理。

此次上海国资改革明确国资国企的功能定位，并按不同功能进行分类监管，逐步实现差异化管理。在具体企业划分上，上海市国资委相关负责人介绍，上汽、电气等多数集团将划入竞争类企业，国盛、临港等属于功能类，城投、久事等属于公共服务类。目前在市国资委系统市管企业中，竞争类企业户数占67%，营业收入和利润总额分别占91.5%和84.9%。

多位接受采访的企业家认为，分类监管是改革的最大亮点，对他们产生不小的触动。

“在明确政企分开、政资分开的同时，只有突出企业市场属性，监管才能有的放矢，而这本身也有利于企业更好地发展和成长。”易贸资讯宏观分析师马泓对《国企》表示，“在这之前，国资的经济运作制度基础是自上而下的，政府对国有资本的经营参与度和控制力较强。这次推进国资国企改革的进程中，更多倾向于市场化的经营，向建设现代企业制度转型，形成优胜劣汰的市场机制，竞争类企业需要及时调整和适应。”

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“功能类公司有一定的经济效益，但更多是保障政府重大工程的转向任务，例如城市基础设施建设。对这类企业，应当在项目经营与政府任务之间相互协调，国资委适当减少监管，并引导有实力的社会资本参与到城市的建设。而对公共服务类公司，涉及国防安全、社会安全、保障性设施建设的企业，应加强监督管理，保证资金合理利用，发挥政府公共服务的职能。”马泓表示。

在张晖明看来，国资分类管理是一个方向。对于那些竞争类的国有资产可以果断选择退出变现以减少风险，比如上海家化资产的“整体转让”就是一个很好的尝试。

分类监管也意味着对于管理班子也要有相对应的考量。对于竞争类企业，上海将仅管党委书记、董事长、总裁三个岗位，有的企业总裁也将尝试放手市场化，经理层副职以及相应党群干部不再“市管”，管理层以市场化配置为主。这意味着在业绩考核和薪酬激励上也会发生相应变化，包括股权激励在内的市场化手段将成为激活国企活力的突破口。

《意见》中称，将全面推行国有企业领导人员任期制契约化管理，明确责任、权利、义务，严格任期管理和目标考核，保持合理的稳定性和必要的流动性。竞争类企业，按有关规定落实董事会选人用人、考核奖惩、薪酬分配权。合理提高市场化选聘比例，在市场化程度较高的企业，积极推行职业经理人制度，更好发挥企业家作用。

然而，马泓指出：“此次改革明确了竞争类企业要强化董事会专门委员会功能，符合市场化经济的精神。但是，这对于一直以来习惯于服从组织安排的任免方式的国资体系而言，要完成这种转变并非一朝一夕。”

改革关键：如何牵住“牛鼻子”

上海国资改革方案刚刚公布，尚未实施，现在评价为时过早。事实上，上海如何在三五年时间内培育数家资本管理公司和跨国集团，或许这才是改革的“牛鼻子”。

《国企》记者从公开渠道获悉，2013年一季度，上海国资旗下控股企业共有55家，其中涉及资本运作的企业有上海国有资产管理公司、上海国盛集团、上海国际集团等数家公司；8月，国盛集团和长江计算机集团重组，两家公司集团总资产已经接近600亿元。

“如果按照上海国资改革的思路，那么这几家公司未来将会有更大的动作，对国资进行进一步的整合。”海通证券分析师李婷对记者表示。

上海国资系统一位负责人透露，上海国资已经在不断加快资产证券化进程，包括上海城建、上海建工、上海交运等大集团整体上市工作正在进行中未来上海国资的整合将向纵深化发展。

就在上海国资委发布《意见》会议前后，旗下上市公司已纷纷采取行动，可谓动作频频。

2013年6月开始，上海电气集团、上海纺织集团等国有企业领导班子进行调整。11月27日，光明食品董事长王宗南离职。11月28日，联华超市董事长马新生和财务总监徐苓苓双双辞职。

10月28日，解放日报报业集团和文汇新民联合报业集团整合重组，上海报业集团正式成立。

12月11日，兰生股份发布公告称，公司控股股东兰生集团和东浩集团将实施联合重组。12月13日，重组后上海东浩兰生国际服务贸易（集团）有限公司挂牌。该举动也被认为是上海国资系统将要开始的新一轮并购的序幕。

2013年12月16日，光明集团旗下的上海梅林发布公告称，拟向包括公司高管在内的114名员工推出股权激励计划，授予激励对象725.4万股限制性股票，授予价格为每股5.46元。

然而，新政效果的不确定性来自没有现成的样本可以借鉴。如何保证10万亿的国有资产增值保值，面对这两年仅2%的收益增长，上海国资改革面对的依然是一个未知数。

现实也从另一个侧面敲响了警钟：兰生股份和上海梅林的财务报表上每股经营现金流都出现了负值。

张辉明从另一个方面来看这个问题：“在任何地方国有企业中，都有经营得好的国企，也有经营亏损的企业。好的企业可以吸收更优质的资源，而差的企业如何处理，也考验着政府的智慧。”

在上一轮上海国资国企改革中，上广电的例子跃然眼前。这家曾经员工人数达2.5万人，堪称上海最大国有集团。由于负债数额巨大，最终被上海仪电集团接收债务，并通过上海东方传媒借壳上市。它也从上海国资企业的名单消失。

“不论民企还是国企，如果不思变革，最终都会重复上广电的命运。如梅林和兰生这样的企业，如果维持原状，或许也会走到亏损那一天，与其坐以待毙，不如先行变革。因为，谁也不愿意见到第二个上广电。”上海国际集团一位管理者如是说。

信访制度改革路径综述 篇4

摘要：我党在实践群众路线过程中创造出的信访制度在历史上曾发挥过重要作用, 但近年来频发的大规模集体上访、闹访、恶性截访等事件, 越来越引起人们的广泛关注和深刻反思。关于如何改革信访制度, 一直是学术界和实务界探讨的热点和难点问题, 在争论中大致形成了三种改革取向:强化信访制度、整合信访制度和废除信访制度。本文拟对近年来国内学者对于信访改革路径的研究成果进行梳理, 以期呈现转型期信访制度存、废、改博弈的全貌。

关键词：信访,改革路径,强化,整合,废除

我国信访制度虽然在特定历史时期, 在深化政权合法性、贯彻政策执行、监督官僚体制 (包括司法体制) 和缓和社会矛盾等方面起到过至关重要的作用。[1]但越来越多的制度缺陷日益暴露, 这些缺陷主要有:一信访体制不顺, 机构庞杂, 缺乏整体系统性, 导致各种问题和矛盾焦点向中央聚集;二信访功能错位, 责重权轻, 人治色彩浓厚, 消解了国家司法机关的权威, 从体制上动摇了现代国家治理的基础;三信访程序缺失, 立案不规范, 终结机制不完善, 不断诱发较严重的冲突事件。[2]有关信访向何处去、如何改革信访制度的争论愈发激烈, 在争论中大致形成了如下三种改革取向。一、强化信访制度强化信访作用的主要思路是:重新构建信访体系框架, 整合信访信息资源, 探索“大信访”格局, 并通过立法统一规范信访工作, 从而建立起高效的信访监督监察机制。[3]在有关信访部门的权限问题上, 国家信访局研究室主任张彭发在接受记者采访时表露, 信访机构权力有限是导致信访效率低下的主要原因。[4]国家行政学院教授杜钢建认为, 现行信访部门和其他部门一样, 只是政府之下的一个普通机构, 很多人并未意识到, 信访机构实际上是在代表一级政府行使权力。因此, 必须强化信访部门在政府序列中的地位, 信访部门的领导应该是政府的主要领导。[5]从政治体制角度出发, 中国科学院国情中心研究员康晓光认为, “我们是一个行政主导的国家, 在司法难以真正独立的情况下, 中国需要这么一套反馈系统来了解社会存在的问题, 了解民众的需要。这是一个没有门坎的系统。”他提议赋予信访部门更多如调查、督办甚至弹劾、提议罢免等权力。[6]在有关信访体系架构问题上, 中国人民大学教授莫于川主张建立集中统一的信访模式, 即将现在分散的信访机构统一起来, 形成一个专门受理信访案件的专门委员会, 与人大的其他专门委员会相并列。[7]河北工业大学副教授田文利主张将人大信访、政府信访、法院信访和检察院信访合并为一个综合的国家信访委员会, 使这一机构与政府、法院和检察院处于同一宪法地位之上。[8]二、整合信访制度整合信访制度主要从中国行政救济现状及宪政建设的角度出发, 主张渐进性改革, 发挥信访在保护公民权利等方面的作用。以是否明确表态最终废除信访制度作如下分类: (一) 最终废除——彻底改革派华东政法大学童之伟教授从信访体制在宪法框架中的定位出发, 认为信访体制是辅助政制的一部分, 从属于核心政制, 消解信访困扰的根本出路在于建设、改革和完善核心政制、提升其正义推进效能。他强调, 信访体制应该趋于淡化或消亡, 但在核心政制的建设或改革取得显著成效之前, 不得不继续借重信访体制——因为离开公民基本权利保障水平的提升、离开执政党内部的民主制度建设、离开各级人大代表和地方各级国家机关领导工作人员的竞争性选举、离开司法独立的有效保障, 要消解信访困扰是做不到。[9]中国社会科学院农村发展研究所教授于建嵘及其课题组, 建议从行政、法律、政治三个层面考虑对信访制度进行稳妥而有步骤的改革:第一, 短期行政治标之策是给各级党政部门减压、给信访公民松绑;第二, 中期法律治标之策是强化各级司法机关接受公民告诉、申诉及处理案件的责任和能力;第三, 长期政治治本之策是撤销各级政府职能部门的信访机构, 把信访集中到各级人大。[10]北京大学教授陈瑞华从英国建立“衡平法院”的历史中得到启发, 设想当普通法院体系不能给公民提供有效的救济时, 建立一套特殊的司法救济程序。遇到普通程序解决不了的案件, 可以向省级“权利救济法院”起诉, 还解决不了, 就上诉到最高法院的“权利救济法庭”。[11] (二) 只改不废——温和改良派中国政法大学教授应星认为, 应发挥信访救济的独特优势 (节约经济成本或至少让行政相对人感觉成本较低、冲破关系网的束缚、救济效力上略胜一筹) , 集中矫正不讲程序、缺乏规范、充满恣意的根本弊端, 将信访救济改造为行政诉讼救济与行政复议救济的过滤机制、补充机制和疑难处理机制。[12]上海市人大常委会培训工委干部周梅燕主张信访制度的改革应与整个社会体制改革联系起来, 采取渐进方式实现以法治为内容的信访制度改革。就信访机构的设置及功能, 她提出了四点设想:分离党政信访机构;改变人大信访机构直接处理各类信访事项的行政化处理模式;将申诉类信访案件纳入审判监督程序之中并加以必要限制;探索NGO介入信访代理领域。[13]三、废除信访制度废除信访制度主要思路是:信访制度充满人治色彩, 与现代法治精神相悖, 应撤销信访部门, 通过传统的立法救济、司法救济、行政监督等途径解决纠纷、化解社会矛盾。北京理工大学教授胡星斗认为, 中国的信访制度早已演变成聚积怨恨、激化矛盾、制造动乱的温床, 成为封建主义清官情结的祸国殃民的遮羞布, 它悖离了建设社会主义法治国家的要求, 客观上成为政权合法性、政治认同性流失的重要渠道, 成千上万的访民成了它的牺牲品。并主张在中央、省、市、县设立隶属于人大, 财政、组织独立于政府, 实行垂直领导的冤案申诉局, 建立冤案申诉专员制度, 制定《冤案申诉法》。[14]北京学者黄钟认为, 信访制度是与计划经济时代强政权弱社会、弱司法弱人大、强行政、甚至一度是无司法无人大强行政的环境相适应的。[15]一些人把信访制度当成中国特色的人权救济方式, 忽视了从国家制度的大处着眼, 现行信访制度的许多规定, 其实直接与宪法或法

国有医院改革的路径选择 篇5

目前医院改革主要是考虑产权改制，即改体制，卫生行政主管部门考虑的是要转换职能，实行政医分开，改变政府既是国有资产所有者又是社会行政管理者的双重角色，改变因政府职能交叉、角色错位所导致的产权关系模糊，以及产权归属不清带来的弊端。但是，在轰轰烈烈的产权改革背后，是医疗服务公益性和赢利性的矛盾，而且医疗服务不同于一般商品市场，存在供需双方信息的严重不对称性。一位研究医疗改革的专家最近表示，目前医院体制改革的矛头直指产权，这是一种幻觉――是借希望于‘产权一改就灵’的灵丹妙药。现在有很多人都在说公立医院产权不明晰，其实公立医院的产权很明晰，政府出资一般也很明确。所以，只是为了明晰产权而进行产权多元化没有必要。因此，中国的医院体制改革凸显出一个基本问题――公立医院究竟为什么而改革？是为了改善服务？为了提高效率？即使卫生部的研究人员也表示，医院产权改革“在许多问题上并没有一个统一的认识、总体的改革目标还不明确。”

通过改革，引入市场竞争机制和公司治理模式，是要建立一个与社会主义市场经济体制和公共财政政策相适应的医疗服务和经营管理新体制，增强公立医院的活力和竞争能力，并切实保障和提高人民群众的健康水平，这才是医疗体制改革的目标。因此，改革并不完全就是市场化和民营化，后二者最多是手段，而且如何运用这个手段还非常值得研究。一直以来，我国医疗卫生事业是政府实行一定福利政策的社会公益事业，政府投资医院的基本宗旨是提供医疗保健服务以满足社会和患者日益增长的医疗保健需求。另外，政府医院还承担着公共卫生、抢险救灾、医疗救助等方面的政府和社会职能。公共卫生职能是政府必须履行的基本社会职能，有些地方将医院一卖了之，实际上造成了政府职能的空缺。

仁济医疗在成立和发展的过程中，对中国医疗改革的问题做了比较深入的研究和分析，认识到在体制改革条件尚未成熟的情况下实行医院所有权、经营权分离的改革模式不失为一种有效的改革探索和合理的路径选择，既保持医院稳定、避免社会震荡，又推进医院改革、促进医院发展。

医院托管模式基本要素

托管经营决不是“承包制”，承包以利润为单一指标，个人行为、短期行为、负盈不负亏是其显著特征。而托管经营考核，是一种以资本保值增值为核心的综合考核，不仅兼顾利润水平，而且要考核医院的发展能力和所承担的社会责任。同时托管有严格的管理规章和财务约束机制，对经营者提出了更为规范的要求。所以，“托管”在赋予院长更大权利的同时，也赋予了更大的责任和义务。实行托管后，政府卫生行政部门不再直接干预医院的管理和经营，只对国有医院的经营方向和国有资产进行宏观监督和管理。

医院托管活动的委托方，作为托管的主体，必须是具备接受医院资产进行经营管理的能力和权力的独立法人。目前具备这一能力的医院管理公司是托管主体中的活跃力量，其以实现医院资产保值、增值为目标，与产权所有者代表签定“医疗服务、资产经营委托管理目标责任合同”，在规定期限内通过经营、管理、运作受托资产，取得显著的经济回报，使医院获得新的生命力。应该指出的是，并不是所有的医院管理公司都具备这样的能力和资质。

现阶段，国内医院管理集团或联合体主要有下面两种模式：一种是大型国有医院附属的医院集团，这些大医院一般经营状况良好，但由于政策与体制约束，自身发展空间有限，所以通常采取集团化形式扩展，将周边一些规模较小、缺乏技术与设备的医院纳入集团之中，通过派出专家队伍和共享医疗设备提高下属医院的医疗服务能力，并通过品牌的传播，提高下属医院的可信度。这些做法确实使得很多失去活力的医院重新获得生机，但是由于大型国有医院没有真正对所属的医院进行管理上的变革，也就是机制上没有任何变化，在具体执行过程中管理能力和资金供应缺乏，专家的供应能力同样十分有限。因此，该类医院管理集团很难进行规模扩张。即使这样的公司有进行扩张的主观愿望，由于缺乏专业的管理团队和专家资源的有限，其发展也比较缓慢。另一类是民营医院管理集团，它们通常有相对先进的管理理念和方法，或是资金相对较充裕，但是在向医院全面导入品牌、技术、管理、资金的时候，它们往往表现出品牌和技术的缺乏――具体表现为缺乏知名度，没有稳定的技术专家队伍的来源。该类公司通常走专科医院的连锁经营管理道路，但是，会受到市场条件和技术壁垒的制约。

通过对以上医院管理集团的研究，仁济医疗管理公司采取强强联合的方式，由成功的商业公司和具有创新经营意识的大型医院联姻，充分结合商业公司的管理理念、资金实力和大医院领先的医疗技术、学科地位及品牌，进入医院管理的领域。

仁济医疗的托管模式探索

仁济医疗在设立过程中，不是简单地认为自己是一个管理医院的公司，而是从一开始把自己放在行业内来考虑问题，公司由上海第二医科大学附属仁济医院和信能产业控股有限公司共同投资成立。公司定名为“医疗管理公司”，就是说明“仁济医疗”不仅仅是一家专业化的医院管理公司，而且也是仁济管理理念的实践者，是仁济品牌和技术输出的唯一通道――因此，“仁济医疗”定位在医疗行业的一家专业管理公司，并致力于医疗行业的发展。

仁济医疗通过整合优化股东资源（仁济医院品牌与技术、信能管理与投资能力），致力于形成了以强大的产品设计与执行能力和医院连锁经营能力为中心的核心竞争力，通过构建医院内部价值链活动致力于托管医院生产价值与渠道价值的实现。在微观层面，仁济医疗充

分借鉴国外医院管理集团成熟模式和先进经验，结合目前中国医疗事业发展的实际，努力推动三级甲等医院的先进医疗技术和优秀商业公司的现代管理理念与方法完美结合，并以此形成一套系统完整且可行的医院运营及管理体系。这套医疗价值链和医院管理方法论，是仁济医疗近年来苦心孤诣，汲取国内外医院管理的先进经验，运用成熟的商业理念与方法，投入了巨大的人力物力，集合了大量商业和专业（医学、医院管理等）人士心血的产物。公司精心制作了两大类管理产品（专业管理产品体系和商业管理产品体系），涵盖一系列管理制度、管理流程和管理方案等，运用于医院运营及管理中。

仁济医疗在医院委托经营管理过程中，遵循以实现医院经营权与所有权分离后，被托医院资产归属不变；行政隶属关系不变；医院性质与基本功能定位不变；财政拨款渠道和标准不变；职工身份及待遇不变等原则，接受政府主管部门（医院所有者代表）的委托，以合法契约方式获得长三角地区的市县二级医院的经营权，通过输出品牌、技术、管理、资金使托管医院价值持续提升并以此达到股东满意、顾客满意、员工满意。通过对医院内部运营机制的变革、完善和优化，真正实行了医院所有权与经营权的分离，为进一步深化医院体制改革创造了条件。

仁济医疗采取前后台运营模式，由决策层、管理层和经营层三阶组织架构分别实施决策、分析、执行与反馈功能，形成PDCA的动态良性循环，保证所属医院的整体管理纳入科学的体系之中。仁济医疗通过输出品牌、技术、管理、资金和优秀的执行团队，致力于提升托管医院的管理水平和技术水平，实现医院价值的持续再造，从而在放大优势医疗资源价值的同时，提升目标医院的社会效益和经济效益。仁济医疗根据医院实际情况为医院量身定制运营方案，在经营过程中不是盲目追求经济效益的增长，而是更重视社会效益，通过成本控制、降低药比、控制人均处方费用等管理措施改善医疗收入结构以期提高医院的两个效益。在实践中，仁济医疗的研发团队还力图在人事与分配制度改革上有所突破，初步构建医院内部优胜劣汰、经营者能上能下，人员能进能出，薪酬能增能减，技术不断创新，资产保值增值的有效机制。

安徽芜湖公立医院改革路径 篇6

A、分级诊疗，双向就诊，缓解看病难、看病贵的问题

京华周刊：芜湖这几年公立医院改革的力度很大，取得了可喜成绩。您觉得，这些变化主要体现在哪些方面？

韩肃：第一，公立医院管理、机制上发生了根本变化。如何充分调动公立医院院长、管理层及一线工作人员的积极性，这是我们需要思考的问题。现在不是大锅饭体制，我们通过绩效考核充分调动公立医院院长、管理层及一線工作人员的积极性，人的精神面貌发生了变化。而这些变化又是通过人事、收入分配的改革这些杠杆作用来完成的。

第二，随着医护人员积极性的调动，通过医药分开，使药品的价格大幅下降，使老百姓得到实惠。比如：2009年和2010年，我参加芜湖电视台直播的“政风热线”节目，接受老百姓投诉，有一个中年妇女打电话给我，问为什么两家医院药品价格不一样？我一听发愣，原来中年妇女得了糖尿病，在市第二人民医院买的胰岛素药一支比在另一家便宜了3.7元。我作了一个解释，市第二人民医院作了医药分开，那家省立医院医药没有分开。老百姓感到药品价格下降。三年下来累积下降1.6亿。对于不生病的没感觉，对于长期吃药的有感觉。

第三，通过政府加大投入，通过整合卫生资源，优化医疗机构的布局。以往90%的优质医疗资源在镜湖区，镜湖区有一院、二院、宣城地区医院，还有中医院。在城北开发区、城东新区、城南没有设到。以病人到二院就诊为例，城北开发区到二院打的来回需五六十元，城南三山区到二院来回需六十多元。还没看病呢，经济成本就加大了，而且老百姓不方便。现在通过优化组合、布局，第一人民医院迁到城东；中医院迁到城南；在城中区，市二院进行提升、扩建；在城西区，新建了弋矶山医院门诊住院大楼，不仅保障了市民医疗需求，还辐射皖南和江北地区。总投资十几个亿，政府盖好大楼交给医院，使每个区的老百姓都能享受到优质医疗资源的服务，方便了老百姓就医，解决了看病难的问题。

第四，完善了基本的医疗服务体系。每个乡镇都有一个规范的卫生院，每个村都有一个规范的卫生所，社区服务机构也比较完善，大大方便了老百姓在家门口看病，得到了价廉便捷的医疗服务。

建立公立医院与基层服务机构的分工协作机制。2010年9月，我们探索建立医院集团化改革向区级医疗机构延伸新机制，打通制约双向转诊制度的瓶颈，整合了区级及社区卫生服务，加强对3个县的对口帮扶；强化了全科医生的培训和乡村医生的培训；实行了大医院派到乡镇社区帮扶，乡镇医院到大医院免费进修，以此来提高医疗水平，引导老百姓进基层看病。通过这些整合，建立分工协作机制，“分级诊疗，双向转诊”，缓解看病难、看病贵的问题。

第五，大力推行了便民惠民措施。比如：预约诊疗，不像以前要排队挂号，可以电话预约，可以网上预约，也可以到医院进行预约。真正做到人性化服务，避免了排队的高峰。再比如：通过优质护理或者无陪护病房，大大方便了病人及其家人。有很多独生子女家庭或子女在外面为自己的事业奋斗，根本无暇照顾病人，请一个护工每天要80元至100元。由护士为你服务，不需要家人或护工服务，一级护士每天40元，二级30元，三级20元，由医保出，私人可以自己出，护士给你做护理，一价格便宜，二专业化，受到老百姓的欢迎。有的病人说：比自己家闺女护理得都好，给你洗衣服、洗头、洗脚、喂饭、剪指甲……

我们还实行了无假日的门诊，没有双休日，24小时全天候服务，尽量方便群众。

B、在保持总量不变的情况下，有增有减，来调整合理的价格

京华周刊：在公立医院的改革过程中，有遇到阻力吗？如何克服这些阻力？

韩肃：阻力肯定有。人们习惯惯性工作方式，担心能不能做好，改革涉及到利益问题，市委、市政府有一个正确坚强的领导，决心很大，强有力的推进，各部门相互配合。既要积极稳妥，又要解决医院存在的问题。比如：如何加强政府的投入，给予优惠的政策；比如：医保由后付制改为预付制，怎么适当调整医疗技术和劳务价格，而降低药品加成和检查费用，有些削减，有些增加，来保持总量不变的情况下，有增有减，来调整合理的价格。通过这些措施，来为改革铺平道路，打消院长的顾虑，消极转化为积极主动参与改革。

开会时，院长总是提出担心，改革后医院主要收入不靠卖药，收入会不会下降？政府投入这么少，怎么调动职工积极性？这些都是很现实的问题。政府怎么来加大投入，给些优惠政策，来使我们的公立医院的管理体制、运行机制发生一个新的变化，这些是我们经常思考的问题。

C、以前医药公司、配送公司围着院长和科主任转，通过医药分开后，现在院长和科主任一身轻

京华周刊：公立医院改革后，您曾说，医院没必要多开处方，那么如何调动医院医生的积极性？

韩肃：以前医药公司、配送公司围着院长和科主任转，通过医药分开后，现在院长和科主任一身轻，找他们没用，因为他们现在没有进药权。以前你像苍蝇一样被盯着，请你吃饭，甚至腐蚀你，现在不会了。

我们加强管理，定期对开处方前十名的医生进行公示，请有关专家对他用药情况进行评价，是否合理地临床用药。发现某种药品在一定时间销售量增大，停药，不给进。为什么？有促销手段在里面。

我们有一整套考核办法，通过看病人数、医疗质量、学术水平（论文、科研）、患者满意度等对医护人员进行绩效考核。

加大了医德医风及行风建设，在卫生系统创建无红包医院，带来了可喜的现象。以往投诉服务态度差，医生拿红包。去年芜湖电台直播的“政风热线”节目中，我接了10个电话，其中有6个电话是表扬我们医生拒收红包，服务态度明显好转，给予表扬。连节目主持人都感到惊叹。10个电话，六七个称赞怎么拒收红包，关心病人，其他3个咨询医保报销问题。现在医院绝对不拿红包，我不能讲没有，绝大多数能主动不拿。

D、采取以大带小，各具特色，形成品牌，错位发展

京华周刊：我们知道，芜湖市组建了市三大医疗集团，建立法人治理结构。而医疗集团管理委员会下设办公室，为市政府直属事业单位。我们想知道的是，医疗集团到底是什么性质？是企业单位还是事业单位？

韩肃：医疗集团仍然是事业单位，只是借用了现代企业管理制度。不要以企业和事业来衡量，要充分体现公立性和公益性，不主张创收，不主张赚多少钱为目的。

为什么要采用企业化管理？调动职工积极性；采取以大带小，各具特色，形成品牌，错位发展，让它们之间既要有良性竞争，又要显示出自己的特色品牌，最终目的为老百姓在芜湖看到病、看得起病和看好病。

比如：为何让它们形成特色、品牌？我们是中小城市，以前很多疾病转到南京、上海去治。现在我们通过做大做强，让更多的人在芜湖能看到病。

我们借鉴企业管理制度，在医疗集团增设一个总会计师，进行成本核算，精细化管理，使得发挥更大效益。以前事业单位不注重这个，把企业化的理念带进来，哪些要核算？哪些要精打细算，使事业单位国有资产价值增值。包括员工的绩效考核，我们也借鉴了企业化的理念。

京华周刊：中央已经确定了一张事业单位分类改革的时间表——到2015年，我国将在清理规范基础上完成事业单位分类，到2020年，我国将形成新的事业单位管理体制和运行机制。国家行政学院教授宋世明说：行政的归行政，市场的归市场，留下提供公益服务的事业单位作为基本公共服务的主要提供者。依我个人的看法，芜湖市三大医疗集团的性质还是事业单位，只不过是属于提供公益服务的事业单位或者叫准公益类的事业单位。

韩肃：就是提供公益服务的事业单位，不叫准公益类的事业单位。事业单位进行分类改革，行政执法类的改为执法单位，企业化的改为企业，剩下的社会事业又分全额和定向定额事业单位。医院属于定向定额事业单位。

我们取消医疗集团的行政级别，人员定编定岗，还有不合格人员的分流，然后实行“老人老办法，新人新规定”的原则，全员竞聘，合同化管理。

事業单位分类改革，芜湖市2008年就搞了。

E、人的生老病死都可以得到信息化的管理

京华周刊：芜湖市的公立医院改革还有哪些需要完善的地方？

韩肃：药品加成比例加成10%，让了5个百分点进行销售。下一步深化实行药品零差率销售。完善一个对公立医院的补偿机制。采取三种办法：其一，调整部分的医疗技术服务价格；其二，财政加大投入；其三，适当时候，增收药事服务费，等等措施。这就使医生不指望通过药品加成来提高收入了。通过取消药品加成，进10元，卖10元，不可能对药品收入有兴趣了，这叫无利可图。原来有10%加成，下一步零加成。

第二，怎么来控制医疗费用增长？通过临床路径管理，按病种付费和总额支付等综合支付方式的改革，来遏制医疗费用的增长。按照这种路径走，不可能出现多检查、多开药现象。

按病种付费，治疗这个病，你就拿这么多钱。比如：开一个阑尾，医院如果开6000元，实际上只需4000元，另外2000元你自己负担。这样逼着你医院加强内部管理，进行成本核算。既解决病人的疾病，又解决正当的收入。

药品、检查费，实际上是蝇头小利。100元10%才10元，药厂和配送公司得大头，企业仅仅得10元。开个阑尾4000元，2000元药费医院只能得200元。实行药品零差率销售后，医院会想办法尽量收入多一点，这样逼着医生不会多开药。

第三，完善“金医工程”，加快区域医疗卫生信息化建设，使医院的信息化、公共卫生的信息化和基层医疗机构信息化连成一体，包括居民健康档案、电子病历、远程会诊等系统连成一体，能做到有效地方便快捷，有效地监管，提高效率，减少人员成本，而且能实现资源共享，对每一个医护人员医疗行为和质量进行监管，便于考核。

比如：你在这家医院就诊，拍了X片、CT片、生化分析，全面进入信息化，你到其它医院，通过网络能调出来，不需要再做CT等，减少了重复检查，节省了费用开支，方便了群众。

再比如：得了胆囊炎，医生怎么诊疗的，马上就能监管到。人的生老病死，都可以得到信息化的管理。

F、芜湖药占比达到38%，在全国也很少

京华周刊：卫生部陈竺部长曾经说过，建立基本医疗保险制度将大大减轻人民群众的疾病负担，但不可否认，它还会刺激参保者多吃药、吃贵药、小病大治等问题，从而使社会医疗总费用增加而不是减少。芜湖市存在这种现象吗？又该如何克服这种现象呢？

韩肃：基本医疗保险，新型合作医疗，芜湖市城市和乡村均超过了98%，几乎是到了全覆盖，老百姓也有钱看病了，能解决大部分人的病。但医疗费用没有得到大幅度增长，药品的收入在下降，药占比达到38%，在全国也很少，门诊人均费用、出院门诊费用横向比（与同级兄弟城市比），我们属低的。我们要横向比，因为随着新技术、新材料、新设备的运用，耗材、药品等，是很贵的，物价也在上涨，不能纵向去比。

G、今年接待了30多批考察团来芜湖考察交流

京华周刊：芜湖市公立医院改革的成功对其它市的医改有何启示意义？

论我国政府会计改革路径 篇7

关键词：政府会计,中国特色,渐进式改革路径

一、政府会计改革的总体方向

国际上,新公共管理运动、财政透明度提高的要求和发达国家政府会计改革示范效应,对我国政府会计带来了协调和趋同压力。而在国内,政府职能的转换、财政和预算体制改革深化、财政透明度提高的要求等环境因素更使得我国政府会计改革势在必行。为适应国内外政府会计发展的要求,我国许多学者纷纷对政府会计改革建言献策。对于具体改革的方向和路径,大家众说纷纭,没能形成统一的观点。

从现有的研究来看,学者们比较认同以下几条路径将主导未来的政府会计改革方向:一是改变预算会计条块分割的现状,制定统一的政府会计准则和制度,为政府会计改革顺利进行提供制度保障。二是基于国际政府会计权责发生制改革趋势,我国以传统收付实现制为基础的预算会计应逐渐转向以权责发生制为基础的政府会计。三是在我国政府会计体系构建过程中,实行政府预算会计和财务会计既分立又协调的“双轨制”模式。在完善政府预算会计制度基础上逐渐建立政府财务会计制度,实现政府会计双重功能。一方面准确核算和反映预算执行情况,为加强政府预算管理服务;另一方面全面、准确地反映政府的财政、财务状况,为评价政府的受托责任履行情况服务。四是为满足财政透明度提高和政府信息公开的现实需求,试点编制政府整体财务报告,以此作为启动政府会计改革的突破口。

除了这些改革路径,学者们普遍认为我国政府会计改革是一项复杂的系统工程,改革的顺利实施依赖诸多配套措施和制度保障。在借鉴国际经验的同时,我国政府会计改革应走有中国特色的渐进式改革道路。下文就我国政府会计改革的路径设计谈谈个人看法。

二、借鉴国际经验,走有中国特色的改革之路

经济的全球化促进了会计准则国际化,会计准则国际协调和趋同趋势越来越明显。为降低政府会计改革失败风险,保证我国政府会计改革绩效目标的顺利实现,我们应仔细研究西方国家和国际组织政府会计改革,汲取各国政府会计改革的有益经验和启示。基于此,许多学者对国际上政府会计改革及经验启示进行了研究介绍。欧阳宗书等(2013)介绍了美国和加拿大政府会计改革,认为这两个国家政府会计与预算的关系、政府或公共部门会计准则及其制定机构、政府财务报告及审计制度等方面值得我们借鉴。

对于政府会计改革的基础,美国以基金会计为基础,澳大利亚以企业会计标准应用为基础,英国政府会计则是以建立资源会计与预算制度为改革基础,在资源会计与预算制度、政府整体层面财务报告体系、政府会计标准与企业会计标准适度趋同等方面取得比较有特色的政府会计改革成果(张娟,2010)。根据英国政府会计改革经验,可以从三个方面进一步明确我国未来政府会计改革路径:一是在政府会计基础上,将收付实现制和权责发生制结合运用,逐步实现过渡;二是政府会计改革应立足我国国情,但也要借鉴企业会计改革经验,并向国际标准靠拢;三是建立有中国特色的政府整体财务报告体系。

在借鉴国际经验方面,香港政府会计渐进式改革道路以及政府财务会计和预算会计“双轨制”改革模式对我们具有重要的参考价值。具体来说,其给予我们的宝贵经验主要体现在两个方面:一是政府会计改革的目标必须考虑公众对政府会计信息的需求;二是选择合适的改革方式,既顾全大局,又不会给改革主体带来较大的负担。当然,香港政府会计改革在遵循国际公共会计准则及政府机构会计准则、权责发生制应用完善等方面面临的问题和障碍同样值得我们关注(李雷,2012)。

国际经验固然值得借鉴,但具体的改革实践需要立足于我国国情,这是因为政府会计不是孤立的,而是与所在国的政治经济体制、财政预算管理体制密切相关。相应地,政府会计改革必须根植于本国的政治、经济、文化背景,与政府职能、财政管理体制和政府审计等相关改革配合,才能取得预期的改革绩效目标(刘玲利,2011)。政府会计的国情特性已经成为学者们的研究共识。张琦、程晓佳(2012)以经济合作与发展组织(OECD)为研究样本来证实政府会计改革的国情特性和地域特性。研究结果表明,法律体系、国民受教育程度、资本市场成熟程度、政府财政盈余水平、企业会计改革、负债水平等因素对所在国政府会计改革存在显著影响。财政部国库司2011 年通过实地考察发现,法国、瑞士两国在政府会计管理机构设置和改革模式等方面存在差异,并进一步证实政府会计与政府管理体制密切相关。我国实行社会主义市场经济体制,致力于建立具有中国特色的公共财政制度和预算管理体制。

国情的差异,意味着我国政府会计改革不能像企业那样强调与国际接轨,更不能简单地照搬国际经验。而应对发达国家完善的会计准则体系内容进行分析,根据我国国情和财政管理需要进行取舍。在制定我国政府会计改革路径时,应该考虑我国政府会计运行的公共环境、社会政治环境,做出恰当的政策选择。纵观世界发展史,鲜有发展中国家不加选择地移植国外先进经验,并成功实现其与本国制度环境“耦合”的例子。我国应正确处理政府会计准则本国化与国际化的关系,借鉴西方国家成功的改革模式,创新自己的改革路径,走出一条符合国情的政府会计改革之路。

三、我国政府会计渐进式改革路径

在当前经济转型背景下,我国政府会计改革面临许多挑战和机遇。梳理近年来国内有关政府会计改革的成果发现,学者们普遍认为政府会计改革是一个涉及诸多方面的系统性渐进式过程。政府会计改革是一项复杂的系统工程,宏观政治、经济环境与微观财政、预算管理制度,以及利益相关者的动机等多种因素共同决定了政府会计改革的路径方向。基于成本效益考虑,我国复杂的现实环境意味着我国政府会计改革将是一个长期的、渐进的过程。

戚艳霞等(2013)从我国现实环境及现行预算会计体系出发,认为我国政府会计改革将是一个协调冲突、螺旋上升的过程。路军伟(2011)根据国际政府会计改革的客观规律、我国的现实环境以及现行预算会计的弊端,确立“控制取向→管理取向→报告取向”渐进式政府会计改革的战略次序安排。张琦(2011)以利益相关者动机与制度因素影响为研究视角,阐述了我国政府会计改革诸多影响因素,包括预算约束与财政透明度、绩效评价与成本计量、资产管理与债务风险防范等,进一步论证了我国政府会计改革不能一蹴而就,而应是一个循序渐进的过程。

虽然学者们对我国政府会计渐进式改革总体路径达成一致意见,但在渐进式改革路径的具体实施方面,他们又各持己见。赵西卜等(2010)提出的改革路径方向主要包括:一是进行法规、体制层面的协调,构建完整统一的政府会计制度和规范;二是改进和优化现有的信息生成和传输机制,提供经过整合的完整政府会计信息。刘玲利(2011)认为政府会计改革应遵循分阶段、分步骤逐步推进的原则,选择合适的突破口与切入点,建立行业试点与地区试点,渐进推广。关于试点改革主体,他建议选择与企业行为较为接近且公众关注度较高的高校、医院等事业单位;关于试点改革地区,他建议选择经济较发达、体制改革较深入、人口文化素质较高的城市,通过示范效应,形成以点带线、以线带面的政府会计渐进式改革模式。他着重于论述试点的渐进式改革方式,但对于政府会计改革突破口和切入点却没有进行详细论证。张琦等(2010)也认同以医院、高等学校两个行业制度作为研究修订事业单位会计制度与会计准则的研究对象。同时,他们还提出了我国政府会计改革路径的其他突破点,包括构建政府会计概念框架和理论体系、整合优化现有的预算会计制度、实验性运用权责发生制以及逐步分离政府财务会计与预算会计。

四、政府会计概念框架和统一准则构建

我国社会主义市场经济体制的进一步完善以及公共财政改革步伐的加快,积极推动了政府会计改革。政府会计作为公共财政体制的重要基础,政府政务公开、财政透明度以及绩效管理等方面的客观要求使其改革问题已不容回避。基于现阶段政府会计改革的重要性,学者们首先关注的改革路径是制定规范统一的政府会计准则,完善政府会计体系制度层面的建设。除了制定统一的政府会计制度准则,许多学者还纷纷建议通过构建政府会计概念框架体系来指导高质量政府会计准则的制定。殷红(2010)系统地研究法国政府会计准则体系的演进和最新动态,认为我国政府会计改革需要首先解决政府会计概念框架构建问题,为制定高质量的政府会计准则体系提供指导。法国政府会计在改革伊始,首先解决一些基本的、概念性的问题,确定政府会计概念框架,然后根据确立的概念框架制定具体的会计准则,建立政府会计准则规范体系。这种做法保证了具体会计准则之间的协调性和一致性,进一步推动政府会计改革顺利进行。而我国目前的政府会计体系还没有公认的概念框架,现在正在进行的政府会计改革应首先解决这个问题,然后基于政府会计理论和概念框架构建高质量的政府会计准则体系。相应地,潘俊、陈志斌(2011)也认为政府会计概念框架构建是我国政府会计改革的重要出发点,对政府会计体系的良性循环起着至关重要的作用。

总之,我国政府会计改革首先需要构建一个逻辑一致且严谨的政府会计概念框架理论体系,包括政府会计目标、主体、信息质量特征、会计要素、确认基础、计量属性和财务报告等内容,为政府会计准则制定提供基本原理和理论指导,进而为政府会计改革的顺利推进和路径优化提供思路。

五、政府会计改革渐进式引入权责发生制基础

纵观国际上政府会计改革国家,鉴于其不同的国情,权责发生制改革的广度、深度以及进程快慢存在明显差异。立法的制约、政策的博弈、预算的配套、利益相关者的配合等方面都会影响改革的进程,但政府会计权责发生制改革的趋势、方向和必要性却不容置疑。

我国政府会计改革也不例外,其重要路径就是循序渐进地引入权责发生制会计基础。许多学者纷纷对我国政府会计引进权责发生制的可行性、步骤进行了研究论证。查良春(2011)总结了OECD政府会计和预算权责发生制改革的绩效成果,认为相比于收付实现制,权责发生制在揭示政府潜在风险、提高信息透明度、提供更加全面完整信息以反映政府受托责任等方面具有明显的优势。立足我国国情,他进一步论证了现阶段我国事业单位引进权责发生制进行会计核算已基本可行。张婧雅(2012)探讨了我国政府会计权责发生制改革路径,认为权责发生制的引进应考虑国际、国内政治经济形势和政府承受能力。现阶段我国政府会计应先引入修正的收付实现制,等到时机相对成熟之后再逐步过渡到修正的权责发生制,最终目标是实行完全的权责发生制。梅淑先(2011)也对我国政府会计权责发生制改革的战略次序进行了研究,认为根据国际惯例,我国政府会计的最终目标是实行权责发生制。但由于我国的现实情况,在改革路径上,短期内政府会计改革应为预算管理制度变革提供支撑,为预算事前控制和责任制服务;长期来看,为满足政府绩效管理的需要,政府会计系统应逐步过渡到权责发生制。

贺敬平等(2011)对海南省政府会计改革试点进行了案例研究,进一步论证了政府会计权责发生制改革的必要性、可行性和渐进性。海南省政府会计改革试点实践主要体现四个方面,即权责发生制改革路径、会计实现和配比原则应用、会计标准规范建设和改革过渡衔接问题。基于海南省试点改革的实践和理论成果分析,贺敬平等(2011)认为我国现阶段政府会计权责发生制改革如箭在弩,应由“必要性”向“可行性”视角转变。海南省改革试点表明权责发生制更能满足预算单位财务管理的需要。可以看出,虽然学者们就如何成功推行存在广泛争议,但我国政府会计权责发生制变革已是历史必然。

除了技术层面的变革,政府会计改革还与政治体制、财政体制改革密切相关,改革的复杂性和艰巨性决定了权责发生制基础引入的渐进性。郭平、李宁(2010)认为我国的政府会计发展、改革进程和核算基础与美国不同,最根本的原因就是政府会计所处的环境不同。我国的政府会计权责发生制改革不是一个孤立的过程,只有不断适应我国的环境,才能顺利达到改革目标。于国旺(2011)研究了影响权责发生制改革顺利进行的环境因素,认为政府会计权责发生制改革是一个合作、博弈的均衡结果。权责发生制改革能否顺利推进及推进程度,取决于政府、资源提供者、利益相关者之间的力量对比。他还强调健全良好的受托责任是政府会计权责发生制改革的必要条件,而健全良好的受托责任依托于相应的制度环境。这些制度环境主要包括:完善的法律法规、健全的公共管理体制、良好的公共财政机制、透明的财务信息系统、有效的绩效管理体系。权责发生制比收付实现制更复杂繁琐,改革需要花费高昂的转换和运作成本。而健全良好的受托责任能降低交易成本,是政府会计改革的“催化剂”和“润滑剂”。受托责任通过体现利益相关者需求,避免利益冲突,减少改革摩擦,使得改革成本效益朝着良性的轨道发展。

六、政府财务会计与预算会计“双轨制”模式

我国没有真正意义上的政府会计,现行的预算会计存在很多缺陷,难以满足公共管理、预算监控、财政透明等多层次、多方面信息需求。我国政府会计属于体系单一的单轨制会计,现行预算会计在本质上是修正现金制基础上的财务会计。在政府会计渐进式改革路径设计下,许多学者认为我国现阶段改革目标是建立预算会计与财务会计分立并存的多功能政府会计体系,采用收付实现制和权责发生制相结合的会计基础模式,提供不同层次、多元化的政府会计信息以满足使用者的需求,进而反映政府受托责任履行情况。这种改革思路的理由有三点:一是预算会计与财务会计分立并协调,能够满足预算管理和财务管理双重需要;二是我国现阶段政府会计从业人员力量和信息系统技术支撑能力较为薄弱,在此环境下,需要采用兼顾传统与改革的渐进式模式,政府预算会计与财务会计相结合是较优的选择;三是政府会计改革初期,满足预算控制要求,为预算管理服务将仍是政府会计体系建设的首要目标,这意味着长期内我国政府会计将仍以收付实现制作为预算管理基础。

基于这种改革思路和现实环境,许多学者提出政府财务会计与预算会计“双轨制”改革模式。在此模式下,政府会计既披露预算控制管理信息,又公布政府财务信息。政府会计依托预算和财务信息,实现预算管理和财务管理双重职能。路军伟(2011)基于经济发达国家政府会计改革的实践,认为完善的政府会计必然是集预算和财务控制、管理支持、对外财务报告三种功能于一体的信息系统。我国政府会计体系应采取政府财务会计和预算会计“双轨制”模式,这种改革蓝本能够较好地支撑我国政府会计渐进式改革战略和路径次序。目前,我国政府会计主要是预算会计,政府财务会计功能没能很好地体现。简建辉、于芳芳(2012)认为应将预算会计承担的财务会计职能分离出来,建立“双轨制”新型政府会计模式,使得财务会计和预算会计成为一个有机整体存在于政府会计体系中。政府预算会计和财务会计相结合的“双轨制”模式,一方面可以加强对政府预算的实时反映和监控,避免财务会计信息滞后弊端;另一方面可以提升政府财务管理效能,提供全面完整的信息以反映受托责任履行情况,克服传统预算会计信息反映过窄的缺陷。

也有学者通过国别研究,指出美国政府会计是典型的“双轨制”模式——基金会计和预算会计相结合。在美国,基金会计和预算会计自成体系、相辅相成,对我国建立预算会计和财务会计“双轨制”政府会计体系有着重要启示意义。

综上所述,国际上政府会计体系已出现“双轨制”甚至“多轨制”趋势,我国应顺应该趋势,建立现代意义上“双轨制”政府会计框架。

七、以编制整体财务报告为政府会计改革突破点

到目前为止,我国还未能编制全面完整的政府整体财务报告。每年的预算执行情况报告、国民经济与社会发展报告和政府工作报告,分散地披露一些政府财务受托责任信息,并不完整。政府工作报告、预算执行情况报告和其他报告除了反映预算收支情况及结果,并没有提供更多的政府财务状况信息。

我国实行以收付实现制为基础的决算报告制度,注重预算执行情况的准确反映,为加强预算管理和预算监督服务。但随着社会经济的快速发展,预算会计决算报告制度逐渐暴露出诸多缺陷。仅仅实行决算报告制度,无法全面准确地反映政府资产、负债、成本费用等信息,不利于强化政府资产管理、降低行政成本、提升运行效率、有效防范财政风险,也就难以满足建立现代公共财政制度、促进财政长期可持续发展以及推进国家现代化治理的要求。因此,推进政府会计改革迫切需要拓展现行单一的预算会计决算报告制度,建立全面反映政府资产、负债、收入、费用、运行成本、现金流量等财务信息的权责发生制政府综合财务报告制度。这就需要编制一套集中的政府整体财务报告,全面、系统、完整地反映政府财务状况和运营成果,不仅满足信息使用者的决策需求,而且反映政府受托责任履行情况。许多学者纷纷建议编制政府整体财务报告,并将其作为我国政府会计改革的重要突破路径。张婧雅(2012)认为新西兰和美国政府会计改革共同的实践特征就是引入权责发生制,建立政府对外财务报告体系。我国政治体制改革、民主化发展以及社会公众不断增长的信息诉求等客观环境迫切要求改革现有财务报告制度,建立政府综合财务报告体系。我国政府会计改革的重要路径目标之一就是建立政府综合年度财务报告制度,编制和发布政府年度综合财务报告。

西方国家政府财务报告改革实践引入新公共管理理论,注重对政府财务报告绩效的考核。我国推进政府财务报告改革应研究和借鉴西方各国政府财务报告改革有益的经验和做法(刘斌,2011)。但政府财务报告改革涉及面广,具有较强的技术性、政策性、敏感性,需要遵循我国总体政府会计渐进式改革路径原则,逐步推进以权责发生制为基础的政府综合财务报告制度建设。首先,拓展我国现行预算会计体系报告范围,从仅仅反映政府预算资金收支情况,逐步扩展到反映政府全部财务资金活动,让各项费用支出“全面阳光化”(章贵桥、潘俊,2013),满足人们对政府财务信息的知情权和监督权。其次,基于政府公共受托责任,建立政府财务报告体系,全面、真实、系统地反映政府预算执行情况和财务状况,并权衡成本效益,形成财务报告制度化、细则化。最后,在条件成熟的情况下,引进政府财务报告审计鉴证机制,并基于财务报告对政府进行绩效考评,以评价其承担的公共受托责任是否得到全面有效履行。

我国正在推进的政府会计改革,是以试点编制政府整体财务报告为突破点,并根据渐进式改革原则,提出在2020年前建立具有中国特色的政府会计准则体系和权责发生制政府综合财务报告制度的愿景。目前,我国尚未建立全面完善的政府会计准则体系和报告制度,政府整体财务报告只能暂按权责发生制原则和相关报告标准编制。相应地,政府整体财务报告主要为提高政府财政透明度、地方政府债务管理等提供信息支撑,随着准则体系和报告制度的逐步完善,将最终实现全面反映政府公共受托责任的终极目标。

参考文献

郭平,李宁.我国政府会计改革初探——基于中美政府会计环境比较视角[J].会计之友,2010(1).

贺敬平,王森林,杨晓林.权责发生制在我国政府财务会计中的应用[J].会计研究,2011(6).

戚艳霞,王鑫.政府会计概念框架的国际比较和构建理念[J].财政研究,2010(7).

路军伟.我国政府会计改革取向定位与改革路径设计[J].会计研究,2010(8).

路军伟.政府会计改革:战略次序、框架设计与冲突协调[J].中央财经大学学报,2011(7).

中国铁路改革路径之探讨 篇8

二十世纪九十年代以来,公路、民航等交通运输方式的迅猛发展,运输市场上形成了激烈的竞争局面,给铁路运输造成了较大的压力,市场份额明显减少。据统计数据显示,在旅客周转量占全社会旅客周转量的比重上,铁路由1985年的54.1%下降到1995年的39.4%,下降14.7%;公路由38.9%上升到51.1%,上升12.2%;民航由2.6%上升到17.6%,上升15%。而在货运周转量占全社会货运周转量的比重上,铁路由44.2%下降到36.4%,下降7.8%;公路由10.4%上升到13.8%,上升3.4%。1996年在全社会客运量增长的情况下,铁路的旅客发送量比1995年又减少了12.3%。市场竞争的残酷给铁路带来了巨大的震动,为抢夺市场份额,铁路运输管理层加快内部管理体制的改革,推动铁路运输走向市场。

一、中国铁路改革的历程

中国的铁路主要经历以下几次的改革实践探索。

2001年,全国铁路系统通过铁路局或铁路总公司的资产剥离和重组,在各地相继成立了一批铁路客运公司和货运公司,实现了“客货分离”。同时,将铁路路网剥离出来成立一家全国性的路网公司,负责路网的建设、保养和铁路调度,实现了“网运分离”。但由于原有利益格局的打破,各个部门之间出现了扯皮和掣肘,加上运力不足的客观现实,铁路运营出现了混乱,这一改革最终于2003年被决策层搁置。

2003年,参考了美国与加拿大的铁路运营和管理体制,铁道部推出了“网运合一、区域竞争”的方案,由于此方案不能解决市场垄断的问题而未获批准。下半年,铁道部推出了主辅分离的措施,扫清了铁路改革的外围障碍。

2005年,撤销了铁路分局这一层级,减少了管理链,提升了运营效率。

综观中国铁路的改革历程,可以发现,改革始终在铁道部的内部进行,更多的是通过提升自身的运营效率来面对外部的竞争,争夺市场。无论是“网运分离”,还是“区域竞争”,铁路的所有者始终是国资,导入的竞争主要是国资间的竞争。本文认为,由于铁路长期是由铁道部拥有经营,从铁道部到地方铁路局,已经形成了一个大的利益集团,当铁路进行改革,没有外部利益集团的制约时,改革将由铁路内部的利益集团来引导,而本应作为改革一极的政府和消费者由于不完全信息等原因,无法对其进行必要的制衡。铁路内部推出的方案必将实现内部的利益最大化,而不是社会利益的最大化。

二、中国铁路运输市场的特点

1、市场潜在需求大

中国幅员辽阔,具有长距离、大运量优势的铁路,在货运方面将有稳定的增长。城乡发展的不平衡,导致人口流动较大,铁路客运的需求比较大,这就决定了未来我国铁路的发展既要满足客运需求,又要满足货运需求。据“十一五”规划,在发展铁路运输方面,将重点建设客运专线、城际轨道交通、煤运通道,初步形成快速客运和煤炭运输网络。扩展西部地区路网,强化中部地区路网,完善东部地区路网。加强集装箱运输系统和主要客货枢纽建设。建设铁路新线1.7万公里,其中客运专线7000公里。据铁道部的投资数据显示,近几年的投资额呈现上升趋势,也表明了铁路在运输市场规模上具有较大的上升空间。

2、市场需求的地域不平衡

中国经济发展的不均衡,在铁路的运输上也表现为不均衡的形态,目前我国的运输主要集中在东部沿海地区,以珠江三角洲、长江三角洲、京津塘地区为中心,三个中心连成一线,东部沿海地区的铁路运输量占了铁路总运输量的较大份额。在高速公路发达、航空线路较为密集的东部地区,铁路运输拥有如此大的市场,表明这一地区的市场需求较大。同时,经济的发展也将提升这一地区的市场需求,“十一五”规划的重点也在这一地区,进一步从经营者的角度得到了佐证。而市场规模的扩大,给潜在竞争者的进入提供了可能。

三、对策与建议

中国的幅员辽阔,与美国的地理特点相似,其铁路的市场化成功运作对我国的借鉴意义比较大。“平行线”竞争在我国经济发展较快,大规模投资兴建铁路的背景下,成为铁路改革中引进竞争的一个选择。随着西部大开发的战略启动,成渝特区的建立,西部地区的经济发展将呈现扬升的趋势,客运与货运市场规模也就随之上升,市场需求的扩大给新竞争者的引入提供了契机。政府应在有条件竞争的区域首先引入竞争,成立民营铁路公司。随着业务的扩大,允许其进行线路收购和企业间的兼并。同时,应抑制铁道部的投资冲动,将新的市场让给民间资本。

“平行线”竞争给西部地区引入竞争提供了借鉴,我国朔黄铁路的成功运作也给东部地区导入竞争的改革以启示。朔黄铁路是由神华集团独资修建的一条铁路,主要经营集团的煤炭运输业务,由于运输业务饱和,其不必与全国铁路网对接,从而避免了铁道部对于铁路运营的干扰。由于我国铁路运输的不均衡,三大经济中心内的运输量相对饱和,政府可以通过将一些城际线路分离出来,以实现局部竞争。

根据我国自身运输市场的特点,借鉴美国的经验,本文认为,铁路运输的改革,可以采取以下的策略。

1、在运输密度高的三大经济区域,借鉴美国的经验,实行平行竞争,鼓励民间资本建设区域性铁路。在这三大区域,随着经济的发展,城市间的融合将进一步提升,城市定位的协调发展,将导致人口流动和货物流动的增长。市场规模的扩大,使得新的竞争者的进入成为可能。当区域性的运输量足以支撑新竞争者的运营,这一支线就可以不并入干线,免受铁道部的统一协调,投资者自身的利益可以得到保障。新的竞争者的出现,也将有助于促使国营铁路提升自身的运营效率,而国有铁路的存在,也限制了民营铁路获取暴利。

2、东西部发展的不平衡,引致人口流动特别大,导致了现有铁路区域间的运输压力较大,但随着西部大开发的推进,2007年6月,国家发改委批准成立了成都、重庆特区,成渝这一地区向东部地区的人口流动将会逐步减少,而这一区域内的人口与货物流动将会逐步提升。当市场需求量达到一定程度的时候,将会出现供不应求的情况,对于区域性的新市场的出现,应抑制铁道部的投资冲动,鼓励民间资本成立新的铁路公司,自主运营。

3、以各个中心城市间的铁路改革为引,逐步的将干线与支线分离出来。当市场运营成熟后,可以将国有经营的支线转让,让铁路实行完全的市场化。至于干线,可以由国有经营,通过上市的方式,引入民营资本,以改善治理,提高运营效率,提升公众的满意度。

4、改革的最终成功,离不开体制的改革。目前铁道部作为一个全国性运输企业,也肩负铁路行业的监管职责。在铁路民营化的过程中,民营铁路进入区域间的竞争,面对的是铁道部经营的国有铁路,不公平竞争的风险较大,使得投资者产生顾虑,不愿进入这一市场。为扫清市场化的障碍,铁道部应尽早实现它的职能转变,由实行部门管理转向行业管理,将其职能分解转移,其行政职能转移到综合经济部门,国有资产经营职能转移到国有资产经营公司,行业管理的协调、服务与监督等功能转移到行业协会,实现政资分开和政企分开。

参考文献

[1]、荣朝和.从网络经济看铁路改革与行业监管[J].中国铁路,2002,(3):22-25

[2]、张利,汪贵浦.铁路改革模式的国际比较及借鉴[J].经济师,2003,(9):69-70

我国农村土地制度改革路径探索 篇9

1.120世纪50年代初的农民土地所有制

新中国成立初期通过土地改革改, 消灭了封建地主土地所有制, 实行农民土地所有制, 农村土地制度发生了根本性变革, 真正实现了“耕者有其田”。这阶段农地制度的主要特点是:土地所有权和经营权高度统一于农民, 农民既是土地的所有者, 又是土地的自主经营者;土地产权可以自由流动, 允许买卖、出租、典当、赠予等交易行为;国家通过土地登记、发证、征收契税等对土地进行管理。这次土改极大地解放了长期被封建制度束缚的生产力, 激发了广大农民的生产积极性, 促进了农业生产的恢复和发展, 对稳定当时农村秩序做出了巨大贡献。

1.21953-1978年的农村土地集体所有制

1953年12月, 中共中央发布了《关于发展农业生产合作社的决议》, 农业的社会主义改造由此全面展开。初级社中, 土地、牲畜、农具等主要生产资料仍归农民私人所有, 但交由初级社集体共同使用。1956年春, 各地农村大力兴办高级社, 并带有强烈的政治竞赛色彩, “你追我赶, 争先恐后”, 成为空前高涨的“群众运动”。到1956年末, 全国农村基本实现了高级形式的合作化。高级社与初级社最根本的区别在于, 高级社把社员私有的土地等主要生产资料转为合作社集体所有, 建立了农村集体经济。1958年8月, 中央政治局扩大会议又通过了《关于在农村建立人民公社问题的决议》, 随后两三个月内, 全国农村普遍实现了人民公社化, 至1958年11月初, 全国共有人民公社26572个, 参加的农户占农户总数的99.1%。国家通过高度集中统一的计划来控制和管理土地的生产经营活动, 土地上的任何权利都不能转移、出租。

1.31979年以来的家庭承包责任制

1978年, 我国波澜壮阔的改革开放先在农村获得突破, 一些地方创造了多种形式以“包”为主的农业生产责任制, 从包工、包产、联产到组, 发展到“包产到户”、“包干到户”, 最终形成以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。这一变革突破了一大二公、高度集中的人民公社制度, 将土地承包给农户经营, 改变了农民与土地的关系, 使农民的利益与土地产出直接挂钩, 极大地调动了农民生产积极性。

现行土地制度极大地激发了农民的生产积极性, 保持了农村社会的稳定, 有力地促进了农业和农村经济的发展, 但是作为一种制度创新, 家庭承包责任制并没有涉及到土地的产权改革, 一些深层次的问题仍未解决, 因此不可能一劳永逸地解决农业生产中的全部问题。

2中国现行农村土地制度存在的问题

2.1土地集体所有制导致产权不清晰使农民权益受损

家庭承包责任制实现了土地所有权和经营权的分离, 农村土地属于农民集体组织所有。农村土地产权主体模糊, 一方面, 法律没有明确国家所有的农村土地具体由哪一级政府代表国家行使所有权;另一方面, 农民集体是一个抽象的概念, 不符合产权主体的特征, 而且国家通过立法和严格的土地管理措施制约农村土地产权主体的权利。从土地承包经营权来看, 虽然现行法律明确规定, 土地承包期满后由原承包经营权人继续承包, 从法律上确认了农民对土地长期依法占有、使用和收益的权利, 但是法律又禁止使用土地承包经营权出资入股、抵押和担保等, 致使农民土地承包经营权不完整。

2.2不确定性导致农民对土地投入缺乏热情

土地使用权的期限性, 致使土地权利的激励功能未能充分地发挥, 由于农民的土地使用权没有长期化保证, 不管承包合同要求是15年还是30年不变, 都不是永久的使用权。由于土地同时担负着农村社会保障的功能, 因此实践中因人口变动而产生的对承包地的频繁调整也就难以避免, “三年一小调, 五年一大调”。致使土地承包期不稳定, 其经营权也处于不断的变更之中。另外一些基层政府和村级组织随意改变土地承包关系, 强迫流转侵犯了农民的承包经营权;有的强行将农户的承包地长时间、大面积转租给企业经营;有的借土地流转之名, 随意改变土地农业用途。而且政府正式权力和非正式权力对农村土地权益的这种经常性侵犯在农民的心理上留下了阴影。

所有这些不确定性, 使农民进行长期生产的积极性不高, 不能形成必要的土地投入激励机制。这样, 便产生了农户掠夺性利用地力的短期行为, 减少对土地的投资, 从而造成土地产出率下降。农业投资的缺乏也会造成农田基础设施建设 (如水利设施) 不足, 不利于提高土地肥力和生产力, 最终影响到农业可持续发展。

2.3承包经营权流转不顺畅制约了土地效能的发挥

现行法律虽然允许依法流转承包经营权, 但集体经济组织内的其他成员具有优先受让权。另外土地产权不明确、周期性的调整造成的土地流转预期不稳定、集体组织在集体土地使用权的流转上谨小慎微, 政府在对集体土地使用权的流转上严格控制、农村社会保障缺失都限制了其流转。同时, 由于缺乏农村土地承包经营权交易市场, 难以形成反映真实价值的农村土地承包经营权流转价格, 农民只能是较低价格的被动接受者, 宁愿撂荒、交由他人代耕而不愿流转土地承包经营权。这种状况制约了土地要素效能的发挥。

2.4征地引起的失地农民问题严峻

因征地引发的社会矛盾急剧上升。据统计, 在全国各地的土地上访案件中, 有70%以上是因征地引发的。

征地补偿制度标准偏低, 且各地多采用一次性货币补偿方式, 而不再提供就业岗位, 失地农民也从此失去了土地的收益分配权。失地农民在非农就业转移过程中, 大多数失地农民普遍存在着文化素质和劳动技能偏低, 很难找到新的就业机会。失地农民大都没有参加社会养老保险和医疗保险, 基本生活没有了保障。同时, 失地造成的贫困会直接影响到他们下一代的发展。

而且在征地补偿中少报、截流、无偿占有农民征地款的现象十分严重, “暗箱操作”, “寻租”, 分配补偿款混乱, 土地浪费惊人, 政府与民争利, 赚取“低征高卖”中的巨额差价等行为, 直接导致失地农民的权益受到极大的损害, 庞大的失地农民今后出路难以妥善安置。有专家认为:现行的征地制度是对农民的又一次掠夺。

3我国农村土地制度改革的进一步探索

十七届三中全会中关于农村土地改革发展的决定中, 明确规定了:“允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等5种形式流转土地承包经营权”, “赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权, 现有土地承包经营权要保持稳定和永久不变”, 借鉴林权的改革经验, 农村土地承包经营权由30年转为70年的承包期限, 为农村土地制度改革提供了政策支持和信息指导。

3.1建立归属清晰、权能完整的农村土地产权制度

进一步明确农村土地所有权主体, 科学界定农村土地集体所有权主体, 逐步将经济管理职能与村委会的社会管理、公共服务职能分开, 简化农村土地集体所有权主体结构。适当拓展农村土地承包经营权的权能, 有条件地允许以农村土地使用权作为抵押、担保、出资人股。

3.2延长农户承包经营权年期

承包经营权期限过短不仅给承包经营权流转带来了负面影响, 还会使农民心存顾虑, 缺乏对土地的归属感。期限过短意味着期限到来时会面临新一轮的土地调整, 重新发包土地。因此, 会使农民感到土地始终不是自己的, 影响其对土地的长期投资。另外承包经营权期限越长, 土地权益流转的可能性就越大, 流转的安全性也会随之上升。因此, 应适当延长农户承包经营权年期。温家宝总理在十届全国人大记者招待会上回答记者提问时说:“农民对土地的生产经营自主权将长期不变, 也就是永远不变。”从中可以看出我国政府非常重视赋予农民长期稳定的土地承包经营权。

3.3建立健全的土地承包经营权流转市场

农村土地改革的关键是规范土地市场, 建立健全土地流转制度。参照我国目前各类产权交易市场的做法, 运用信息化的交易平台, 遵循依法、自愿、有偿的原则, 开展农村土地承包经营权交易市场试点, 逐步建立区域性和全国性的农村土地承包经营权交易市场。可以先在县域范围内进行农村土地产权交易市场试验, 取得经验后再全面推开。配套推动建立农村土地产权国家赎买制度, 对举家转为非农业户口, 以及举家流人城镇就业达到一定年限并纳入城镇社会保障体系的家庭所承包土地, 由国家按照剩余承包年限和收益现值法评估的价值赎买。国家赎买的土地所有权属于国家, 优先用于解决人均承包耕地面积差距过大问题, 剩余部分按照市场化原则租赁给农业产业化企业经营。逐步放开政策, 允许城镇居民携带资金、技术到农村租用土地承包经营权从事农业生产等经营活动, 从而推动城乡统筹发展。

3.4改进土地征用制度, 完善失地农民的就业和社会保障机制

对征地要区别公益性和非公益性的不同性质, 采取不同的用地方式。只有公益性项目才可以征地, 对于非公益性项目要使用集体土地的, 经土地行政主管部门审核后, 集体可将土地使用权出让, 但须与集体经济组织或农户办理手续。出让的方式可采取协议, 也可通过招标、拍卖等形式。

征地补偿应借鉴城市拆迁补偿方法, 按集体土地所有权市场价格补偿, 以市场为基础, 将补偿价格参照当前土地市场价格, 实行公平补偿。强化全程监督, 确保土地补偿资金足额到位。禁止侵占、挪用被征用土地单位的征地补偿费和其他有关费用。

采取多种措施, 解决失地农民就业问题。政府部门要像关心城镇下岗职工一样关心失地农民。积极引导失地农民转变观念, 让失地农民靠城市吃饭, 围绕城市服务做文章, 宜工则工, 适商则商, 鼓励他们走自谋职业道路。通过有组织地对失地农民进行职业技术培训, 使失地农民学得一技之长, 增强就业适应能力。

建立失地农民的养老保障, 解除失地农民后顾之忧。保障基金的筹集基本原则, 可以模仿城市养老保险基金的筹集方式, 即由政府、集体、失地农民个人三方面共同出资、合理负担。目前各地探索的做法较多:一是纳入城市社会保障体系;二是参加商业保险;三是建立小城镇社会保险, 这一工作在部分地区已经试点, 如上海已经推行。

摘要：“三农”问题归根结底是土地问题。党的十七大报告提出“深化农村综合改革”, 正确认识我国农村现行土地制度的性质, 明确其改革方向, 具有十分重要的意义。通过回顾我国农地制度的变迁过程, 分析了农地制度改革的演变情况、改革的绩效。在此基础上, 着重分析了现行农村土地制度存在的问题, 提出了改革和完善农地制度、保护农民权益的对策和建议。

关键词：农村土地制度,现存问题,改革路径

参考文献

[1]丁任重, 倪英.我国农村土地制度改革问题研究[J].学术研究, 2008, (1) .

[2]李国英, 刘旺洪.论转型社会中的中国农村集体土地制度变革[J].西北政法学院学报, 2007, (4) .

[3]秦晖.中国农村土地制度与农民权利保障[J].学术与争鸣, 2002, (2) .

[4]刘荣材.关于我国农村土地产权制度改革与创新的探讨[J].经济体制改革, 2007, (1) .

路径改革 篇10

一、何谓“现代大学制度”

关于“现代大学制度”的论述, 可谓汗牛充栋, 但对于“现代大学制度”的理解, 并非没有歧义。“现代大学制度”的命题, 是在20世纪90年代中后期经济领域探讨“现代企业制度”的热潮中引入到高等教育领域中来的。学界当时对这个命题的认识, 应该说是比较到位的, 例如, “现代大学制度的核心是在政府的宏观调控下, 大学面向社会, 依法自主办学, 实行民主管理”;“建立现代大学制度, 基础在大学”, “关键在政府”, “根本在法治”[1]。这样的理解, 抓住了问题的实质, 把握住问题的核心和关键, 也引领着学界对这个问题的深入探讨。然而, 随着研究视野的扩展, 研究角度的多样, 关于“现代大学制度”的解释也变得复杂起来, 有仿照“现代企业制度”来解说的, 有从“准公共产品”的角度论述的, 也有论证德国洪堡的大学改革是“现代大学制度”源头的, 还有从伯顿·克拉克那里寻找“现代大学制度”概念原义的。特别是在“现代大学制度”一词加上了“中国特色”的前缀之后, 各种解说更是异彩纷呈, 甚至莫衷一是了。

从官方的政策文本来看, 对“现代大学制度”的理解角度也有一个发展的过程。2004年教育部颁布《2003-2007年教育振兴行动计划》, 首次在官方文件中提出了“现代学校制度”的概念。从前后文分析, 这份《行动计划》主要是从“学校内部管理体制”角度提出这一概念的[2], 虽然也在其它条文中提到“转变政府职能”、“改革教育行政审批制度”问题, 但因囿于“校内管理体制”, 因此, 这份文件并未能完全从实质上来把握“现代学校制度”的问题。2007年教育部颁布《国家教育事业发展“十一五”规划纲要》, 首次提出了“现代大学制度”一词。从其内容看, 这份文件主要从“明确和落实各级各类学校的法律地位, 完善学校法人制度”的层面提出“建立和完善现代大学制度”问题[3], 虽然在提法上比《行动计划》有所进步, 但与“现代大学制度”的实质似乎仍有若即若离之憾。直到2010年《国家中长期教育改革和发展规划纲要》颁布, 官方文件对“现代大学制度”的表述, 才比较准确地触及问题的实质。《规划纲要》要求, “推进政校分开、管办分离。适应中国国情和时代要求, 建设依法办学、自主管理、民主监督、社会参与的现代学校制度, 构建政府、学校、社会之间新型关系”。同时提出要“完善中国特色现代大学制度”, “完善大学治理结构”;并且明确指出, 要“克服行政化倾向”, “取消行政化管理模式”[4]。《规划纲要》对于“现代学校制度”和“现代大学制度”内涵的阐释, 是比较全面的, 它揭示了现代大学制度“依法办学、自主管理、民主监督、社会参与”这四个要素, 触及政府与学校的关系这一实质, 尤其是它捅到了“行政化倾向”、“行政化管理模式”这一要害。这样的提法前所未有, 比以往笼统的“转变政府职能”一说, 要直接得多, 明确得多。

“现代大学制度”是一个中国化的命题, 也是一个实践的命题, 它是国人针对我国当前高等教育管理体制的弊端, 承载着国人对“好的”大学制度的憧憬和企盼而提出来的。我们对它的理解和认识, 不能脱离我国特定的高等教育体制背景, 不能脱离当前的中国高等教育现实语境。“现代大学制度”一词, 可以说是“中国创造”、“中国特指”, 极具中国特色。在国外的语境中, 在关于高等教育的各种理论著作里, 我们似乎很难找到一个与此完全对应的词语;国外学者在使用相近的概念时, 基本上都不是特指而是泛指的。

虽然这是一个中国化的概念, 但是对于“现代大学制度”的事实本体, 我们却不能不放到一般的意义上、放到世界的范围内来认识, 否则难免坐井观天, 甚至于文过饰非, 对于实现《规划纲要》提出的宏伟目标极为不利。只要我们真心诚意地想要改革“行政化倾向”和“行政化管理模式”, 建立“现代大学制度”, 我们就必须针对我国的现实问题而放眼世界来考察和认识它, 尽管这样的考察可能会为我们带来一些不虞之意。

首先, 从历史的角度看, 所谓“现代大学制度”, 其实不完全是“现代”的, 一定程度上也是“历史”的, 它是在高等教育长期发展的历史过程中逐渐积淀形成的, 一些基本要素可以说是“古已有之”的。作为现代大学始祖的欧洲中世纪大学, 也必须“依法办学”, 它要取得教会、王室或世俗政权颁发的“特许状”之后才能开办;而一旦获得“特许状”之后, 它的办学基本是自主的, 它享有我们今天难以想象的种种特权和自治权;它的管理也有不少民主的成分, “学生同乡会”或“教授会”之类的团体在大学管理中起着重要的甚至是关键的作用;它也有某种意义的社会监督, 只不过那些监督不一定都起正面作用, 有时甚至还会演变成与大学的矛盾和冲突。历史地看, 中世纪大学已经奠定了现代大学的诸多制度基础, 经过将近一千年的发展、演变, 这些基础几乎没有发生本质性的变化, 所以我们也很难找到一个时间节点, 就认定从何时开始在哪一国家建立了我们所说的这种“现代大学制度”。

其次, 从世界的范围看, “现代大学制度”不仅仅是某一国的, 更多的是“国际”的, “世界”的。各国的大学制度, 虽然有好坏之分, 优劣之分, 高下之分;国人在谈论这个话题时, 虽然也不可避免地会以某个国家作为参照系, 但是迄今为止, 几乎没有哪个国家自诩就是“现代大学制度”的代表或者样板。在我们常常作为参照系的那些高等教育发达国家的大学制度中, 我们既可以看到它们那些很“现代的”要素, 好的要素, 但也不时会发现它们某些方面的一些不太“现代的”要素, 不太好的要素。任何一个国家的大学制度, 都不可能地地道道全是“现代”的, 更不可能是十全十美的, 都会有一些不够“现代”的地方, 都会有自己的不足之处。因此, 我们所谓的“现代大学制度”, 其实可以看做是将各国大学制度中那些比较“现代”的要素、好的要素抽取出来之后的一个观念上的综合, 一种理想的状态。既然是将各国大学制度中比较“现代”的要素抽取出来综合而成, 因此这些“现代”的要素, 在各个国家大学制度本质上都是共同的, 是有“国际惯例”的, 只不过在具体的表现形式上可能有所不同而已。这些共同的要素, 用我们的话来说, 就是“依法办学、自主管理、民主监督、社会参与”, 在国外的语境中, 不外乎“中立”、“自治”、“分权”、“民主”、“制约”而已。

再则, 从制度本身来看, “现代大学制度”也不是某种单一的制度, 更不是某一种具体的制度, 而是多种制度的总合, 是多种制度的体系。因此, 我国“现代大学制度”的改革, 是制度体系改革的一个系统工程, 不是简单地下放几项权力 (尽管放权是重要的一步) , 也不是简单地取消大学的行政级别所能解决的, 任何单科独进式的改革都不足以建立起“现代大学制度”。在这个系统的制度体系改革中, 有一个核心、两个关系维度是我们始终必须把握住的。一个核心, 就是权力, 是高等教育管理权力的产生、授予、行使和制约的问题。两个关系维度:一是大学与其举办者、管理者的关系, 在我国当前体制下对公办大学来说, 实质上就是大学与政府的关系维度, 这是高等教育宏观管理体制的维度;二是大学内部的关系维度, 主要是校、院、系的权力关系。因此, 在我国建立“现代大学制度”, 核心的问题就是解决大学内外部权力的产生、授予、行使和制约的问题, 改革的关键就在于, 在这两个关系维度上改变现行的权力关系, 从而使大学真正实现“依法、自主、民主、监督”的“现代”制度体系和运行机制。

二、问题症结何在

我们现行的不太“现代”的大学制度, 问题的症结到底在哪里?这是我们在启动“现代大学制度”的系统改革时首先要认准的一点。只有首先认准了改革的对象和靶子, 改革才能切题, 才能对症下药;否则仓促上阵, 东一榔头西一棒子, 看起来很热闹, 实则却在放空炮, 甚至是南辕北辙、适得其反。其实, 要认清问题的症结所在并不难, 这个症结就是《国家中长期教育改革和发展规划纲要》指出的“行政化倾向”、“行政化管理模式”。

“行政化倾向”、“行政化管理模式”的主体是谁?《规划纲要》虽然没有点明, 但所指应该是清楚的, 那就是对高等教育握有行政管理权力的主管部门或人, 尤其是各级教育行政管理部门和人。具体地看, “行政化倾向”、“行政化管理模式”的主要症结, 在大学与政府的关系维度上, 一是政府行政主管部门的行政权力过大, 几乎没有边界;行政主管部门每每凌驾于大学之上, 毫无节制地对大学下发形形色色的红头文件, 发号施令, 以各种行政规则 (包括潜规则) 控制和左右了大学运行的几乎所有主要方面和主要环节。在政府行政主管部门的强权之下, 大学不可避免地成为政府的“下属单位”, 实际上沦为政府部门的附庸, 自己也身不由己地迅速“行政化”起来。二是政府行政权力的行使方式过于线性、垂直, 它通过行政渠道自上而下往往一杠子插到底, 不仅影响到大学的校、院级层面, 也直接间接地影响到第一线教师个体的教学和科研行为。眼下由政府主管部门设立的各种“项目”、“工程”、“计划”、“奖项”、“名誉”等等, 名目繁多, 花样百出, 难计其数。这些名堂大多由政府主管部门设置 (其中不少是在扭曲的“政绩”观驱使下随心所欲设置起来的) , 并且被赋予种种特殊的名和利, 引诱着第一线的教师争先恐后去申报和“公关”, 最终使得教师们“英雄尽入其彀中”, 他们的教学和科研行为在这些名堂的诱导之下不同程度地被扭曲, 越来越偏离教学和科研的本真, 各种各样的学术腐败因此也就屡见不鲜了。

而在大学内部的关系维度上, 首先在于校级领导尤其是校级主要领导权力过大, 过于集中, 个人专权独断的情况比较严重, 其权力的触角在校内几乎无所不在, 无所不及, 可以不受任何限制地干预到校内每一个角落、每一个工作细节、每一个具体成员。二是校内行政等级分明, 校、院、系自上而下完全按照行政规则运作, 校部行政职能部门权力远大于院系, 行政人员权力远大于教授。三是校内各层级对行政权力都缺乏最起码的民主制约机制, 最具民主意识和民主能力的大学教师对校政院政也基本上没有制度化地发表意见的渠道。教师缺少基本的民主权利, 越来越无助、无力, 又进一步加剧了校内行政权力的膨胀;行政人员也越来越像官, 越来越凌驾于教师之上, 形成一种恶性循环。

按理说, “政府对大学不具有无限权力, 也不承担无限责任”[5]。然而在当下, 我们的政府部门恰恰对大学几乎是拥有了无限的权力, 因而也就不可避免地要承担无限的责任;相应的, 大学里的校、院行政领导在其治内的行政权力也几近于无限, 他们也不可避免地要承担无限的责任, 这都是无限权力给他们带来的不可承受之重。然而, 问题还不仅仅在于责任, 更在于权力会腐蚀人, 无限的权力会无限地腐蚀人, 近年来一些教育主管官员和大学领导因贪腐而相继落马, 正是给人们敲响了警钟, 警示人们去思考他们贪腐后面的体制性原因。

就我国高等教育体制的实际状况而言, 在两个关系维度之间, 大学与政府的关系是第一位的、决定性的, 是“皮”;大学内部的关系是第二位的、从属性的, 是“毛”。因为在大学与政府的关系上, 政府主管部门有“行政化倾向”, 采取了“行政化管理模式”, 因此导致了大学内部的“行政化倾向”和“行政化管理模式”, 前者是因, 后者是果。而从症结的后果看, 由于“行政化倾向”已经渗透到第二个维度, 渗透到大学内部的各个方面和环节, 甚至蔓延到第一线教师的教学与科研过程之中, 那后果将是颠覆性、灾难性的。当教师的教学和科研行为也不同程度地受到“行政化”的影响, 乃至被“行政化”, 那大学能否成其为大学, 就真正值得我们担忧了。

诸如此类“行政化倾向”、“行政化管理模式”的症结, 要一一列举出来并不难, 高教领域上上下下各色人等其实也大都心知肚明, 难就难在我们愿不愿意正视它, 承认它, 难在我们敢不敢于真正将它作为改革的对象和靶子。

三、改革路在何方

从《国家中长期教育改革和发展规划纲要》看, 能够把“行政化倾向”和“行政化管理模式”这个要害明确地点出来, 并且提出要重新“构建政府与学校之间的新型关系”, 进而建立“现代大学制度”, 应该说, 高层对于改革的对象和目标是了然于胸的, 能够提到这个程度也是有勇气的。然而, 这份《规划纲要》与以往各项重要的教育政策文件一样, 对达成目标的改革路经, 缺少一个基本思路, 或者说缺少一个必要的“顶层设计”。当前, “现代大学制度”改革工作的实际进程, 处在“组织开展改革试点”阶段:以项目的方式, 由有关高校申报列入“改革试点”;然后由试点高校按照自己理解的“现代大学制度”进行探索, 各自“摸着石头过河”。这种任由高校申报、各行其是的改革方式, 本身也说明了我们缺少一个明确的顶层设计, 缺少一幅清晰的改革路线图。

我国高等教育管理的“行政化倾向”和“行政化管理模式”, 是自上而下形成的, 因此以“现代大学制度”为目标的系统改革, 最理想的路径也应该是自上而下的。自上而下进行改革, 首先从政府自身改起。如果政府主管部门真正能够转变高等教育管理职能, 改变权力构成和管理方式, 摈弃“行政化倾向”和“行政化管理模式”, 不再毫无节制地向大学下发红头文件, 不再随心所欲地设置花样百出的各种“项目”、“工程”、“计划”、“奖项”、“名誉”之类的“诱饵”, 让大学真正面向社会自主办学, 让教师心无旁骛地专注于教学和学术, 那么在此前提下, 大学制度本身的改革也就水到渠成, 应该是不难的。这就是说, 为了克服“行政化倾向”、“行政化管理模式”, 建立“现代大学制度”, 首先必须从政府改起, 首先必须建立“现代政府制度”;只有首先建立了“现代政府制度”, 才有可能建立起理想的“现代大学制度”。但是, 政府自身的改革, 高等教育宏观管理体制的改革, 事关国家政治体制和行政体制, 兹事体大, 任重道远。虽然新一届中央政府在这方面已经前所未有地加大了力度, 也切实取消了一些“行政审批项目”, 然而冰冻三尺, 非一日之寒, 总的来看, 政府自我改革的动力尚未完全形成, 改革也尚未触及最核心的深水领域, 艰难险阻, 前程漫漫, 不可能计日奏功, 我们不能太性急。

那么, 在政府改革还不能取得实质性进展的情况下, 有没有可能从学校层面改起, 从校级的治理结构改起?至少在目前, 可能性也比较小。究其原因, 一是学校层面的权力构成与行使方式, 与上级政府和组织基本是同质同构的, 它就是上级政府和组织在大学里的复制品, 同根同源, 一脉相承。加之大学的领导, 都由上级政府和组织任命, 他们大多习惯于向上看, 上面不动, 他们一般也是动不起来的。二是在大学的校级层面, 对于建设“现代大学制度”, 实际动力严重不足。因为现行的这种较“不现代”的大学制度, 对于校级领导层来说, 是最心满意足、得心应手的:权力几乎无边, 校内又没有什么制约;校门一关, 君临一切, 何乐不为?作为“改革试点”的某些大学, 由校级领导主持的各种“现代大学制度”试点项目, 有“继续实行党委书记兼校长的现代大学制度”的, 也有“通过完全学分制建设现代大学制度”的, 甚至还有“实行顶岗实习推动现代大学制度建设”的。这些试点项目, 文不对题, 甚至离题万里、背道而驰。出现这些令人啼笑皆非的试点, 如果不是试点高校的领导在理解上有问题, 那只能说明他们没有起码的改革动力, 没有起码的改革意愿, 只不过是找了些五花八门的名目在忽悠“现代大学制度”的试点罢了。

政府改革滞后, 学校层面动力匮乏, 建立“现代大学制度”到底还有没有希望, 到底还有没有路可走?如果我们将目光进一步向下, 将改革的突破口下移至大学的二级机构———学院 (或学系) 层面, 或许我们能在山重水复之中另辟蹊径, 找到一条自下而上、通过建立“现代学院制度”来建立“现代大学制度”的改革路径。

作为大学二级组织形式的学院, 具有双重性:它既是一个专业学术组织, 在专业上直接承担着大学的主要社会职能, 具有专业性、学术性;同时它又是一个行政组织, 是大学的基层行政实体, 有行政级别, 具有行政性、科层性。从专业上看, 学院与大学是部分与整体的关系, 没有学院就没有大学, 在这个意义上可以说学院就是大学;从行政上看, 学院与大学是下上级关系, 学院是大学的下级, 是整个高等教育管理体制行政链条上的末端。学院是大学里一个关键的组织层级, 既重要而又具基础性, 因而在宏观管理体制难有实质性改变的情况下, 将学院作为改革的突破口, 从学院的治理结构改起, 也许能起到同样重要而基础的作用。

其次, 作为大学的二级机构, 学院的规模相对比较小, 结构相对不那么复杂, 涉及的面相对不那么广, 因而, 学院治理结构改革的难度相对也就比较小, 改革的成本相对比较低。换言之, 以学院作为改革的突破口, 从学院治理结构改起, 可行性会比较强, 成功的几率会比较高。伯顿·克拉克在比较分析多国高等教育制度变革方式之后断定:“惰性随规模的增加而增加。一所大学比一个系更难发生变革。一国的高教系统比一所大学更难发生变革。”[6]以学院作为突破口, 从学院改起, 相当于伯顿·克拉克提出的那条“基层变革”路线, 应该是有国际经验参照的。

更重要的是, 大学教师是教学、科研的主力, 以“精神之独立、思想之自由”为工作生命线。然而在目前的高等教育管理体制中, 教师恰恰又是“行政化管理模式”的直接受害者、最大受害者。他们对于“行政化倾向”、“行政化管理模式”给他们造成的危害, 有切肤之痛, 因而本能地深恶痛绝;他们对于建设“现代大学制度”, 由衷地渴望和憧憬。因此, 对于这场改革, 只有广大第一线的教师, 才是最真实的动力, 也是最根本的动力。同时, 由于学院是教师业务工作的基本单位, 是教师业务工作的直接组织者、管理者, 是教师主要的“工作和生活方式”之所在, 因此, 教师与“行政化管理模式”的矛盾和冲突, 也最容易首先在学院层面上发生和激化。从这个角度看, 以学院作为改革的突破口, 不仅改革动力比较充足, 而且愈加迫切。

在我国当前的大学里, 学院管理的“行政化倾向”也是自上而下形成的, 主要表现为:一是学院行政领导权力过大, 独断专行比较普遍;二是学院行政领导由校方任命, 上下级依附关系比较严重;三是院内学术委员会、教职工代表大会一类的分权管理、监督制约形式大多形同虚设, 既没有被授权, 也没有独立性, 基本处于可有可无状态。

按照“现代大学制度”的要义, 结合我国大学的实际情况, 学院治理结构的改革似可从以下几个方面着手。第一, 改变学院院务会 (或院党政联席会) 人员构成 (目前基本上清一色由院行政领导构成) , 增加教授代表比例 (应不少于1/3) 。第二, 改革院长的产生方式, 将选举院长的权力交给教授, 由教授选举产生院长, 或者实行上级组织考察和全院教授表决相结合的方式产生学院院长。第三, 赋予院学术委员会 (或教授委员会) 在学院学术事务方面 (如教师职称晋升、教师引进、学术水平评定等) 的实际权力, 学院的一切重要学术事务必须经过学术委员会;院学术委员会 (或教授委员会) 主席应由教授推选产生。第四, 赋予学院教职工代表大会至少两项实际权力, 一是审议通过学院的年度预决算, 尤其是审议学院自有经费 (特别是“三公经费”) 的使用;二是对学院行政领导进行年度“信任投票”, 使教职工代表大会真正起到制约和监督作用。

以学院作为改革的突破口, 从学院的治理结构改起, 未必是理想的改革路径, 但也许是自上而下路径不通的情况下最可行的一条路径。如果真能把学院的治理结构改好了, 改得比较“现代”了, 真正在强硬的行政化链条上实质性地就此断开一节, 那么, 不仅可以有效地改善第一线教师的生态小环境, 而且有可能由此自下而上形成一种倒逼机制, 通过建立“现代学院制度”来建立“现代大学制度”, 也许真就为期不远了。

摘要：“现代大学制度”是一个中国化的命题。建设“现代大学制度”, 关键是在大学与政府的关系层面以及大学内部关系层面上克服“行政化倾向”和“行政化管理模式”。最理想的途径是自上而下进行改革, 从政府部门改起;如果这条路径不通, 那么就以大学的二级机构学院作为突破口, 从学院的治理结构改起, 自下而上, 通过建立“现代学院制度”来建设“现代大学制度”, 也许是一个可行的选择。

关键词：现代大学制度,改革路径,自上而下,自下而上

参考文献

[1][5]袁贵仁.建立现代大学制度推进高等教育改革和发展[J].国家高级教育行政学院学报, 2000, (2) :23-26.

[2]教育部.2003—2007年九月振兴行动计划[N].中国教育报, 2004-03-31.

[3]教育部.国家教育事业发展“十一五”规划纲要[N].中国教育报, 2007-05-29.

[4]教育部.国家中长期教育改革和发展规划纲要[N].中国教育报, 2010-07-30.

商会未来发展趋势与改革路径 篇11

（一） 未来三五年内，商会迎来大发展时期，“顶层设计”使商会竞争增多并常态化，超级、精品和新型商会的相继出现，一批“散、小、弱”的商会组织将被淘汰。

十八届三中全会的“决定”提出：“激发社会组织活力，推进社会组织明确权责、依法自治、发挥作用，重点培育和优先发展行业协会商会，成立时直接依法申请登记。”该“顶层设计”其本质是“去行政化”。一方面，管理松绑，由“控”转“放”，注册门槛降低，势必出现登记“井喷”的局面，独家、垄断、官方背景商会（行业协会）将会被多家、多元和纯民间的商会所“包围”；另一方面，有的地方默认或鼓励“一业多会”、“一地多会”，社团间竞争增多，局部甚至出现“摩擦、交锋、纠纷和矛盾”。竞争也是个发展、逐优、淘弱的过程，促使一些与国际接轨的“超级商会”快速形成，且最有可能在闽、浙、粤一带或相关联的异地商会中产生。同时，在“北上广深”等一线城市也将出现一些以“专业、特色和服务”见长的精品型商会组织。另外，一些新型或类似的商会组织，其颠覆思维、创新模式和发展速度，挑战传统的商会组织，代表着未来商会发展方向的前瞻和探索。但“出生容易生存难”，竞争环境也促使一批“散、小、弱”的商会组织被合并、被托管、被淘汰。

（二） 一批全国性商会组织应运而生，商会逐渐获得与行业协会的平等待遇，各类社团组织联盟增多，并从形式走向务实。

行业协会和商会出身不同，隶属不同，待遇不同，但随着互联网、金融业的发展，行业的界限逐渐模糊。多元化、跨界的集团公司增多和复合型、立体型的行业出现，行业协会正面临失去“行业优势”，地域商会也受制于“区域”和“混业”无法精耕细作。从外部环境上看，行业协会终要实现“一业多会”、地域商会（本地和异地商会）也会实现“一地多会”。从内部机制上，行业协会商会从“一业一会”、“一地一会”到“一会多业”过渡，甚至诞生“跨地域、垮行业”的现代商会。另一方面，有关商会将有可能成为行业协会“一业多会”的发起人、主力军或“竞争者”，有关行业协会有可能也会成为商会的“一会多业”重要合作伙伴、有益补充，一些“超级商会”组织架构中也将会有多个二级行业协会（行业性商会）。商会与协会，真正实现“相互发展，互相融合，你中有我，我中有你”。

全国性商会除了全国工商联直属商会外，其他的少之又少。未来三至五年内，更多类似“中华潮汕商会”这样全国级的地缘性商会将应运而生，与其“另起炉灶”，不如“扶优、扶强、扶特、扶大”，新的全国商会更有可能从有实力、有条件的地方商会“升格”、“扩编”而来，办公地也不局限在北京。

不同的商会协会有不一样的资源和价值。“商会经济”促进了“会上会”、“多会联一会”的产生，诸如：“世界某商大会”、“全国某商大会”、“全国某某商会联盟”等等各类商会联盟、行业联盟（联合会）逐渐增多，将实现无缝隙和无盲区的覆盖，从而更具有战略意义和建设性。

（三）社会新阶层人士引领商会发展，商会平台“政治地位”逐年提升，商会会长和秘书长队伍建设进一步加强，“会长竞选制”、“秘书长职业化”渐成为趋势。

作为社会新阶层人士，“商会会长”们通过平台治理，愈来愈被“政治青睐”和“政治嵌入”。例如：广东省政协将正式在县一级层面设立社会组织界别。商会会长的头衔具有“溢价效应”，位置将“炙手可热”。但一个成功的企业家，未必是一名成功的商会会长，需要由纯粹的企业家向社会企业家转变的过程。“会长”产生过程也将从“上级（主管单位）推荐指定”逐渐过渡为“公开竞选”，通过“平等竞争、差额选举”票多者胜出，符合现代社会治理机制。商会会长队伍建设是未来较长时期的重点和难点。

新形势下，第一批商会“职业秘书长”（商会CEO）适时涌现，并呈现“高能力、高薪酬、高流动”特点，商会人才职业发展通道不再是天花板，从“社转企、社转研、社转官”或“永久荣誉、终身荣誉、终身顾问”等途径得到解决。商会人才建设不仅注重“稳定性、传承性、可持续性”，更突出“竞优性、职业化、流动性”。

（四） 商会经营和“去会费化”成为商会追求的目标，三分之一的商会将走向“以会养会”创新之路， “完全靠会费”和“零会费”都不是最佳模式。

企业经营的成功不等商会的成功，商会的“非营利性”社团属性决定了要“公益效益并举”。目前，95%的商会基本还是按照收取会员“会费”、“捐赠”来维持运行，商会自身的造血功能乏力。但也有一些商会在“以会养会”上成效显著，为“商会经营”提供了借鉴的样本。今后一段时期，去会费“依赖症”不仅是各级商会会长思考的重点，也是“职业秘书长”必须具备的本领和考核内容。商会通过组织动员、集体谈判、创新服务等方式，优化资源配置，使集群效应最大化。商会经营重点应该在“集体性投资、合作消费、政府及第三方购买服务”三个方面，“金融服务、会展、商务推广、活动组织、项目合作、园区建设、物业管理、委托招商、高端培训、游学、中介咨询”等十多个行业领域里有所突破和建树。诸如：一些商会设立了“互助基金、投资基金和公益事业基金”各地工商联商会系统参与创建的“中小企业融资担保有限公司”。

“完全靠会费”和“零会费”都不是最佳模式。商会会费不会消亡，因为意味着责任、付出和基本门槛，或理解成会员对商会的“众筹”、“购买服务契约”。但商会会费模式的“渐行渐远”，其比例将由占商会收入的100%会下降到50-30%合理区间。如果完全实现“零会费”，将极易出现两个极端，要么是“普惠制大众化”重会员规模数量，以量做文章；要么是“私密性精英型”重会员层次质量，以质做筹码。商会企业化运作要处理好“商会母体与公司子体关系，连续性与可持续性，监督与约束，收益与分配”，不要“重经营轻服务，为经营而经营”而步入“赚钱的机器”的误区，诸如：乱评比、泛赞助，将与商会宗旨背道而驰、与深化改革南辕北辙。

（五）未来商会发展积极融入“互联网思维”，“会员发展、活动、宣传、服务”等日常工作发生革新和颠覆式变化。

在（移动）互联网、大数据、云计算等科技不断发展的背景下，“互联网思维”将是推动商会发展的创新力量，不仅解决“空间和时间”难题，更能提高“效率和效果”。作为商会要全面导入，与时俱进，借势而为。“会员基础”和“服务资源”取决于“大数据”的挖掘；“商会活动”需要“线上和线下”互动，线上交流做全，线下活动做实；“商会宣传”要借力瞬息万变的“新媒体”进行品牌传播与精准营销；“商会服务”利用“微平台”更趋于“分众、精准、个性、交互”。

（六）商会立法和理论研究取得突破，商会管理模式将“统一、规范、简单”。

农村信用社改革路径选择 篇12

一、农村信用社改革的历史回顾

我国现有的农村信用社发展经历了一个反复曲折和波浪式的改革发展过程。主要经历了以下几个阶段。

1. 形成阶段 (合作化时期) 。

这一阶段从1951年开始至1956年, 又可分为四个阶段: (1) 试点阶段。1951年5月, 第一次全国农村金融工作会议提出积极发展信用合作社的任务。同年, 中国人民银行制定了农村信用社的组织章程和农村信用社试点的组织形式。1951年下半年, 开始在全国进行信用合作社的试点, 主要采取三种组织模式 (信用合作社、信用互助社和供销社的信用部) 。到1953年5月, 全国已建立农村信用社6871个, 信用社互助社14000多个, 供销社信用部2137个。 (2) 1954年信用合作化高潮阶段。在全国农业生产合作化运动的推动下, 农村信用社的发展也出现了“大跃进”。1954年底, 农村信用社发展到12.6万个, 70%左右的乡镇建立了农村信用社。 (3) 1955年巩固阶段。1955年3月, 中国人民银行对农村信用社确定了“坚决停止发展, 全力转向巩固”的方针。 (4) 1956年在批判“右倾保守”观点推动下, 农村信用社得到大发展, 实现“一乡一社”。农村信用社发展到16万个, 97.5%的乡镇建立了农村信用社, 入社农户近一亿户。

2. 异化阶段。

从1957年至1979年。由于人民公社制度的确立和调整, 农村信用社所处的制度环境不断变动, 使农村信用社管理体制反复调整, 最终异化为国家银行。就管理体制变动角度来看, 经历了以下几个阶段:1958年把农村信用社和银行营业所合并下放给人民公社, 成为公社的信用部;1959年4月把农村信用社下放给生产大队, 改为信用分部;1962年又把农村信用社划归银行管理;1969年又把农村信用社改为由贫下中农领导和管理;1977年把农村信用社重新收归国家银行管理, 成为银行的基层机构。农村信用社的合作性质完全被异化。具体表现为:农村信用社的“三会”制度完全被废止;农村信用社职工待遇“干部化”;农村信用社盈亏由国家负责, 成为国家的基层银行。

3. 恢复“三性”与合作制规范阶段。

从1980年至2002年, 期间又分为三个阶段。 (1) 扩大农村信用社自主权阶段。农村信用社成为农业银行的基层机构后, 其运行模式完全银行化, 离农民越来越远, 效率低下。因此, 1980年开始以扩大农村信用社业务自主权为主要内容的改革。同时, 也增加农村信用社营业网点和适当提高农村信用社贷款利率。 (2) 恢复“三性”改革。1982年开始了以恢复农村信用社组织上的群众性、管理上的民主性和经营上的灵活性等“三性”为主要内容的改革, 目的是力图恢复农村信用社的合作性质, 把农村信用社办成真正的群众性合作金融组织。 (3) 合作制规范阶段。1996年8月国务院出台了《国务院关于农村金融体制改革的决定》, 该决定基于我国农村经济形式多层次性的现实提出了在我国要建立以合作金融为基础、商业金融和政策金融分工协作的新的农村金融体系。改革的主要内容是, 农村信用社与农业银行脱离行政隶属关系, 对其业务管理和金融监管分别由农村信用社县联社和中国人民银行承担, 然后按合作制原则加以规范。

4. 新一轮产权制度和管理体制改革阶段。

2003年6月, 国务院首批选择吉林等8省 (市) 开展农村信用社改革试点工作, 在总结首批试点经验的基础上, 于2004年8月将北京等21个省 (市、区) 纳入改革试点范围。这次农村信用社改革的初始状态是, 农村信用社“产权不明确, 法人治理结构不完善, 经营机制和内在制度不健全;管理体制不顺, 管理职权和责任需进一步明确;历史包袱沉重, 资产质量差, 经营困难, 潜在风险仍然很大”。基于上述问题, 这次农村信用社改革试点工作的总体要求是“明晰产权关系、强化约束机制、增强服务功能、国家适当扶持、地方政府负责”。即通过“国家适当扶持”, 帮助农村信用社化解历史包袱, 并将农村信用社的管理权交由“地方政府负责”, 为农村信用社的稳定健康发展创造良好的外部环境;通过“明晰产权关系、强化约束机制”完善农村信用社的法人治理结构, 促使农村信用社形成健全稳定发展的激励机制与约束机制, 以此实现农村信用社改革的最终目标———“增强服务功能”。按照上述总体要求, 深化农村信用社改革试点的主要内容:一是以法人为单位改革农村信用社产权制度;二是农村信用社的管理交由地方政府负责。

二、农村信用社改革后值得关注的几个问题

1. 管理体制不顺问题。

信用联合社成立后, 各地相应成立了办事处, 并建立了“三会一层”的组织机构。但省联社日渐成为农信社的省级直管机构, 集人事任免权、资产经营权、信贷管理权、资金使用权于一体, 各家机构对上级社负责, 成为省联社的“准分支机构”, “三会一层”的法人治理形同虚设, 在日常经营中存在着以下矛盾: (1) 信贷审批权限集中上收问题。在省联社直接领导的模式下, 信贷业务权限划分为两级, 地市办事处信贷业务权限最大为5000万元。县级联社信贷业务权限, 仅为低风险业务, 主要签发100%保证金的银行承兑汇票、银行承兑汇票贴现业务、有价证券等作为质押物的权利质押贷款。 (2) “三会”制度与集权管理的矛盾问题。农村信用社改革后, 虽建立起了以“三会”制度、“三长”分设为形式的法人治理结构, 每家法人机构均实行社员大会、理事会、监事会权利制衡机制, 但“三会”制度流于形式, 各家联社经营实质上是理事长全权负责制。同时县级联社监事会没有常设机构, 只设监事长, 监事长以理事长“马首是瞻”, 无法有效履行监督职责。 (3) 股权分设与经营管理的脱节问题。在目前农村信用社赖以运转的资本中, 单个股金额度过小、占比过少, 形成信用社所有者虚置问题, 使所有者的权责难对称。一是从目前信用社的股金构成看, 主要由信用社职工股和自然人股构成, 这种平均化、分散化的股本结构使作为所有者的股东谁也没有绝对的发言权和控制权, 影响股东参与管理的积极性和主动性。二是自然人入股动机是为了取得“社员”资格, 从而获得资金支持, 并不热衷于信用社的经营管理, 导致农村信用社民主管理的质量和效果严重削弱。三是信息披露制度不完善, 造成信用社的外部监督制约机制不健全, 没有让广大社员充分了解信用社经营的真实状况, 更无从根据信用社的经营情况参与管理与实施有效监督。

2. 票据改革后续监测工作压力大、难度大。

央行专项票据兑付以后, 农村信用社后续监测工作困难较多, 主要表现为:一是已置换不良资产处置和现金清收工作进展较慢。大部分联社在票据兑付后, 均未按计划完成已置换不良资产的处置、清收工作, 现金收回的比率较低, 远远低于处置率达到80%的要求。二是已兑付农村信用社对专项票据后续监测工作重视程度较兑付前下降, 日常工作中以自身经营业务指标考核为主, 部分信用社在票据对付后, 对工作重视程度有所下降。三是专项央行票据兑付前的人为调节因素造成的隐形问题逐渐显露, 专项央行票据兑付前, 为达到不良贷款占比的考核标准, 各联社采取了多种手段清收、盘活不良贷款, 其中不排除“借新还旧”、“倒约换据”等方式降低不良贷款, 现在信贷管理运行系统上线, “借新还旧”等方式无法在该系统登录, 出现不良贷款增加现象。

3. 信贷风险问题。

(1) 社团贷款占比过高, 影响了对“三农”等弱势群体的支持力度。2005年以来, 农信社社团贷款业务增加较多, 一般占贷款总额三成。主要集中在政府平台下的融资项目、煤炭采掘、制药、交通建设等基础设施建设项目。随着国家对地方融资平台的规范, 对其经营业存在一定隐患。另外, 据调查, 社团贷款在规范化管理上也存在一些缺陷, 在贷款管理上过分依赖牵头社, 贷后缺乏对借款企业的生产经营情况、财务状况进行跟踪检查和风险分析, 在操作流程上也存在不规范和不统一, 贷款管理出现空档的问题。 (2) 潜在信贷风险仍然较大。地市农村信用社按五级分类, 不良贷款占比偏高, 不良贷款上升的潜在压力加大。另外, 部分社对不具备经营许可、抵押手续不全或无信用评级授信证明的企业发放贷款。个别联社单户贷款金额过大, 贷款潜在风险大。

4. 内部经营水平有待提高。

(1) 农村金融产品少, 现代化服务方式发展缓慢。一是产品单一, 电子化业务联网设施仍比较落后。二是行业内部限制, 部分优质客户上级部门不允许在信用社开户结算, 加大了农村信用社业务拓展的难度。 (2) 历史包袱沉重, 短期内消化困难。农信社票据改革后, 尽管成功认购专项央行票据, 但由于历年亏损严重, 资产质量不高, 多数不良贷款形成的年代久远, 绝大多数贷户无抵押或抵押无效, 信用社央行置换不良资产处置举步艰难, 5年内处置完毕目标难以实现。

三、关于农村信用社进一步改革的建议

1. 改革现有管理体制。

一是组建以省级为单位的统一法人, 可借鉴合作商业银行的模式, 在法律上明确省级联社的地位, 在现有基础上, 发挥强者衡强的优势, 建立高度集权制的省级农村商业合作银行, 集中力量支持农业产业做大做强, 让辖内各农村信用社成为支持地方经济发展的主力军。二是组建全国统一的行业协会, 可组建总部设在北京的行业协会, 在省级联社成立分协会, 集中搭建服务于全国的农村金融支付网络平台, 强化农村金融服务, 解决跨省市及国内的异地结算问题。同时, 加强行业自律, 相互学习、相互促进, 以保证法人治理下的农村合作金融和谐发展。

2. 强化自身经营。

适应当前形势.农村信用社要强化紧迫感和危机意识, 变被动为主动, 通过主动拓展城镇金融市场来改变目前不利、被动的发展局面, 一是抓巩固农村金融市场;二是抓拓展城镇金融市场, 协同发展。要结合辖区实际, 细分市场, 合理设置纯农型、近郊型和城镇型经营网点, 实行分类管理和专业化经营, 同时满足不同层次客户的金融需求。一方面, 把农村信用工程的经验嫁接到城镇金融中, 通过创新小额农贷的方式支持个体工商户和城镇社区居民的创业、消费;另一方面, 把从城市金融市场吸收的存款用于壮大支农实力, 增加对“三农”的信贷投放, 实现城乡金融业务的优势互补、协同发展。

3. 加大政策扶持力度, 分类处置历史包袱。

尽快对农村信用社不良资产处置实行二次改革, 对于农行管理期间转移给农村信用社的不良资产, 可由资产管理公司收购;对信托、农村基金会、城市信用社并入的风险资产及地方政府行政干预造成的资产损失, 应由地方政府承担责任, 予以注资解决;对于自身违规经营操作造成的风险资产, 应追究有关人员责任, 并通过呆账核销等手段予以解决。

4. 深化股权改革, 规范股金管理。

一是股权相对集中, 让股民更关注农村信社的发展经营;二是规模适度, 股东人数与股本规模应与赢利分红相适应;三是发挥“三会”制度的真正作用, 可以在股权设置、法人治理等方面按照标准的股份制公司模式进行, 最大限度地发挥股东作用, 处理好权利制衡与平衡关系;四是责任落实, 股东利益应与农村信用社利益紧密结合, 谨防重蹈股金存款化的覆辙。

5. 建立健全内控制度, 规范经营管理。

一是建立良好的内部控制环境, 培育内部控制文化;二是尽快建立健全农村信用社风险识别和评估体系, 借鉴国际先进经验并运用现代科技手段, 逐步建立覆盖所有业务风险的监控、评价和预警系统, 并进行持续的监控和定期评估;三是做好信息的定期通报, 让广大社员充分拥有知情权、参与权和管理权, 逐步提高广大社员的“主人翁”意识和管理意识。

6. 加强管理和监督, 促进农信社建立健全长效发展机制。

一是人民银行要在深化农村信用社改革中发挥主导作用, 积极支持农村信用社二次改革。二是发挥货币政策工具管理, 加强对流动性变化的监测与分析, 支农再贷款的管理和使用监测。三是继续加强央行票据后续监测, 要定期不定期对农村信用社专项票据兑付指标进行现场检查, 督促农村信用社做好专项央行票据后续管理, 确保农村信用社改革工作顺利开展。

摘要：文章对农村信用社改革、发展的几个阶段进行了历史回顾, 分析了信用社改革后存在的问题, 并对农村信用社今后进一步的改革提出了相关建议。