政策路径

政策路径（精选12篇）

政策路径 篇1

产业集群作为区域经济发展的新现象，引起学术界、产业界和政府的共同关注。同时在在产业集群形成和发展中的作用也有较大的争议。通过设计出有利于新产业集群形成的政策，是实现经济发展的重要政策手段。怎样建立产业集群，怎样促进产业集群的发展和保持它的竞争优势成为众多学者和政策制定者共同关心的问题。如何找到适宜的产业集聚政策对于振兴苏北区域经济具有重要的现实意义。

一、产业集群的概念

1、产业集群的概念

国内外学者关于产业集群的诸多定义各不相同，目前较为经典、最有影响的产业集群定义是美国哈佛大学商学院教授迈克尔·波特所给出的。他所给出的产业集群定义:产业集群是在一个特定领域中，一群在地理上邻近、有交叉关联的企业和相关法人机构，并以彼此的共通性和互补性而联结。绝大多数产业集群包含最终产品或服务厂商，专业元件、零部件、机器设备以及服务供应商、金融机构，及其相关产业的厂商。也包括下游产业的成员 (如销售渠道、顾客) ，互补性产品制造商，专业化基础设施的供应商，政府与其他提供专业化培训、教育、信息、研究、技术支援的机构。

从波特的定义可以看出，其对产业集群的界定范围最为宽泛，凡是与产业发展有关的区域内因素，不管是企业价值链的各个环节、还是为企业价值链服务的基础设施，是民间法人组织还是政府机关，都可构成产业集群的一部分。

产业集群主要有以下特征：地域内的企业和生活空间相对集中;经济活动因而高度密集;整个企业集群参与外部竞争的能力较高;集群内的各企业在生产和经营上紧密联系;企业之间在生产和经营上有相互联合的历史传统;拥有配套的服务及基础设施;在中小企业集群地域内有一个共同的文化背景和制度环境。

二、苏北产业集聚现状和问题分析

1、苏北经济发展状况

苏北地区包括徐州、盐城、连云港、淮安、宿迁5市，下辖40个县 (市、区) 。苏北人口达3296万人，占全省的14.8%;土地面积5.2万平方公里，占全省的52%。由于经济基础薄弱，苏北地方财力拮据，民众富裕程度不高，总体上处于原始积累阶段，经济自我发展能力不强。目前通过各方面的共同努力，实施江苏区域共同发展战略并取得初步的成效，但按照目前的发展态势，江苏南北之间的差距还在扩大，对全省经济发展的制约作用更加明显。

2、苏北产业集群的现状

经过多年发展，苏北产业集群发展已有一个很好的态势，初步形成了精细化工、新型建材、电子信息、机电产品、环保设备及产品、木材深加工等产业体系。还辟建了一批乡镇工业小区，它们以工业园区为载体，通过个体、民营企业向园区的集中，推进企业集群的形成。截至2007年底，苏北有加工制造业年产值上亿元的产业集群48个;产业集群内集聚着1.27万家企业。但是由于这些园区大多是通过提供土地和优惠政策来吸引企业人区而形成产业集群的，产业门类混杂，缺乏专业化分工协作和密切的经济联系，更没有形成一个建立在合作竞争基础上的互动机制和完善的社会化市场组织网络，离真正的产业集群的要求还有很大的差距，应该说到目前还处于发展的初级阶段，主要体现在：

(1)集而不群

产业集群内产业之间的联系不够，往往是以“堆”代“群”，企业仅仅是空间的集聚，而缺乏关联、配套与协同效应，缺乏从产业链角度出发的整体设计。因而无法发挥产业集群外部规模经济和范围经济的优势。

(2)各县集群产业结构同化。各县GDP规模大小不等，但产业结构高度相似，形成了“大而全”或“小而全”的县域经济，特色产业缺乏。产业同构化严重影响了同类及关联产业的集聚所产生的资源合理配置的效应，还引起集群之间的过度竞争问题和地方保护主义。

(3)中介服务机构缺乏。如资产评估、法律咨询、物业管理、人才培训、物流配送、会展机构等中介组织普遍缺乏，现有的中介组织也存在服务水平低、质量差等缺点。

(4)自主创新能力弱。产业集群大多尚未形成创新机制，模仿多于创新，以中低档的劳动密集型产品为主，几乎没有真正意义上的高新技术产品为主导的产业集群，集群中外来经济成分过少。48个产业集群中，由外省企业迁入为主体的产业集群仅有6家，由国外企业迁入拉动的产业集群基本没有。

(5)产业集群规模较小，技术水平偏低。在全球价值链中还处于低端，产业结构层次较低，知识和技术扩散十分有限，缺乏产品、设备、经营方式和技术升级的更新动力。不仅严重影响产业集群的升级和持续竞争能力，而且也与以产学研一体化的区域创新网络为标志的产业集群发展趋势相去甚远。

3、问题的根源

(1) 市场失灵

需要政府弥补的系统缺陷和市场失灵，没有得到及时的弥补。一些产业刚刚萌芽或产生的产业集群，可能由于缺乏公共支持而很快夭折。

(2）政府角色易位

地方政府不致力于引导、服务职能，而是“亲自上阵”，以自身掌握的资源直接介人经济活动，大多难以适应市场机制的要求和变化，效果往往不尽如人意。

(3）行政分割

由于区域和部门的分头管理，导致产业集群难以形成，也限制着区域间专业分工的发展，妨碍了当地产业集群的向着技术创新的高端集群提升。

(4）偏大放小

集群是一个产业生态系统，需要大小企业相互补充，在竞争中合作，融合发展。大企业如果缺乏众多中小企业的配套服务，集群的优势便无法发挥。

(5）软环境建设的缺失

政府只重视硬环境，忽视学习、创新和促进关联软环境，忽视了立足技术创新以获得长远的产品差异化优势，最终损害了集群的竞争力。

三、促进苏北产业集群的政策选择

推进产业集群化的步伐，应按照产业集群化的思路，调整现有的产业政策和区域政策, 推动产业集群战略的全面实施。

1、创建适宜的制度环境和市场环境

集群内部企业间的关系应主要靠市场机制来平衡，政府担当的角色应是产业集群的宏观管理者。政策的重点是帮助其实现升级改造，避免产业趋同化和重复建设，充分发挥市场机制在资源配置中的作用, 促使生产要素在市场机制作用下在地区间、产业间自由流动;同时采取有效措施打破地区封锁, 建立完善的市场体系, 营造商品和生产要素自由流动的市场环境。

2、招商引资政策要体现产业集群意识

招商工作要始终以建设有区域特色的投资企业集群为目标，建立和培育一批起点高、规模大、牵动力强的龙头企业。招商前的规划布局要突出产业空间集群特征，并以现代制造业为优先发展产业。

3、制定中小型产业集群优惠政策

以优势大型企业为核心, 以众多中小企业为主体, 通过企业间的高度分工与协作形成的一种柔性生产综合体, 提升区域的核心竞争力。允许和提倡由小企业为大企业生产技术要求低、批量小、专业分工程度高的各种零辅件与半成品。

4、培育有竞争优势的特色产业集群

首先要规范现有的自生性产业集群，加强企业自身创新能力的培养，改善企业在集群中的地位和协作关系，促进集群的外部交流。其次要结合当地实际, 选择最具本地比较优势的产业、产品加以重点发展, 推进优势产业集群。各县集中力量重点培育两三个特色主导产业。例如果蔬工业集群、鲜花工业集群、中药材加工业集群、畜牧养殖产业集群等。

5、鼓励引导专业市场建设

强化专业市场与产业的配套, 通过市场建设加快产业的集中。同时为产业发展提供稳定的市场空间。充分利用信息化等先进手段, 建设改造市场, 完善市场功能, 扩大市场交易规模和辐射半径, 发挥市场的信息传播作用，不断促进产业发展。

6、优化非流动要素质量

地方政府应积极营造良好的投资、科研和居住环境。在基础设施方面, 地方政府一定要考虑产业集群性、基础设施的先进性, 大力推进适合本地产业发展的基础设施建设为产业集群创造适宜的硬环境。

参考文献

[1]Gereffi, G.Global Production Systems and Third World Develop-ment[M].Cambridge, Cambridge University Press, 2002.

[2]Humphrey, J.and Schmitz, H.Governance and UPgrading:unking Industrial Cluster and Global Value Chain[R].IDS WOrk-ing Paper120, Brighton:Institute of Development Studies, 2000.

[3]阿尔弗雷德·韦伯.工业区位论[J].北京:商务印书馆, 1997.

[4]迈克尔, 波特.国家竞争优势[M].北京:华夏出版社, 2002.

[5]王缉慈等.创新的空间一企业集群与区域发展[M].北京:北京大学出版社, 2001.

[6]武友德等, 区域经济学导论[M].北京:中国社会科学出版社, 2004.

[7]惠宁.产业集群理论的形成及其发展[J].山西师大学报, 2005, (06) .

[8]张克中, 郭熙保.社会资本与经济发展:理论及展望[J].当代财经, 2004, (09) .

政策路径 篇2

一、治理理论与区域公共政策的相关理论阐述

现有关于“治理”的各种定义中，由威利勃兰特倡导成立的联合国全球治理委员所做出的阐述具有较大代表性、权威性，《我们的全球伙伴关系》指出：所谓治理是各种公共或私人机构管理共同事务的诸多方式的总和，它是一个使相互冲突的、不同的利益集团得以协调并采用联合行动的持续过程。作为阐释现代社会区域内政治秩序、结构变化的一种新理论，区域治理理论为有效的指导区域合作提供了一种全新的分析框架。作为“舶来品”的区域治理最早流行于欧美学界，我国对其研究起步较晚。依据现有的相关概念阐释，可以将区域治理定义为：政府、私人部门、非营利组织、公民等利益相关者为实现区域公共利益的最大化而经由协商、谈判等方式，实现对区域公共事务的集体管理。

简单的来说，区域治理就是治理理念或理论在区域公共事务管理中的具体运用。分析现今我国区域治理的实践可知，政府仍是推动区域合作的关键角色，而公民、私人部门和非政府组织作用微弱，总体看来，我国区域治理仍是以政府为主导，科层制特征浓厚。由于政府仍是协调区域内利益冲突的主体，因此我国现有的这种区域公共事务的管理方式还不是真正意义上的区域治理。针对区域公共政策的概念阐释，学术界尚未得出统一明确的结论。本文从区域公共政策的一般制定过程出发将其界定为：区域公共政策就是由中央或地方政府制定的，旨在解决区域发展问题、维护与协调区域公共利益的各种政策和措施。

而与之相对应的，区域公共政策冲突则是指在区域合作与发展的过程中，区域内各政策主体所制定的公共政策相互对立、矛盾，甚至相互冲突的一种情形。由于区域内各政策主体出于自身的利益需求而制定、实施不同的公共政策，区域内的冲突、矛盾不可避免。利益主体间的相互角逐是公共政策冲突存在的本质原因。总体看来，区域公共政策冲突虽有利于政策的不断调整，但其弊大于利，如区域公共政策冲突最终会导致政策资源浪费，政策失败等，因此，必须在理解区域公共政策冲突实质的基础上，经由理性研究进而提出消解政策冲突的有效方法。

二、区域公共政策冲突消解的基本原则

以理解我国区域治理模式基本特点为前提，为更好的深化区域合作、有效消解区域公共政策冲突而采取的相关措施必须遵从的总原则主要有以下几点：

1.利益共享的原则

区域内各主体制定政策的出发点就是使得区域利益的最大化，因此，利益共享对于各政策制定者而言具有重要的影响。为达到鼓励各方沟通、协商，利益共享原则应该包括：⑴区域合作与一体化应更有利于各地方的发展，不能损害他方利益却有利于己方利益。⑵正确处理地方利益与区域利益之间的关系，必须明确二者是相辅相成而非相互对立的。区域合作的积极性需要靠地方利益的增加进行激发，同时，区域内的和谐发展、深入合作则为地方利益的增加提供强有力的保障。

2.和谐发展的原则

在区域内的不同地方、不同产业之间对区域利益进行合理的再分配，达到利益共享基础上的最大程度的公平，从而使区域利益分配达到一种比较公平的状态，实现区域的和谐发展。总之，区域利益的合理分配能够直接调动区域内成员的积极性，维持区域合作系统的稳定，最终有利于实现区域的和谐发展。

3.法治秩序的原则

一方面，制定明确、清晰的规则制度，对区域内成员的利益行为进行规范，严格依规定进行相关的奖惩，使其对违反者的惩罚有理有据，减少人为的随意性，妥善行使自由裁量权，最终实现：以一种规范化的方式来治理地方利益冲突。另一方面，明确相关的责任制度，加强内外部监督。明确各方在区域合作中所扮演的相关角色，在全员达成一致时，若有违约行为必将严惩。此外，完善的内外部监督有利于区域内各方端正自己的行为，严格遵守相关规定。

4.运行高效的原则

一是，依据具体需要，设置多样化、灵活的`利益协调机构。既可以是常设性的协调机构，也可以是临时性的项目小组或专业委员会;二是，在协调过程中，应尽可能的避免各种繁文缛节，树立专设协调机构的权威、威慑力。三是，应及时、准确、客观的评价利益协调的结果，并鼓励、监督各方根据实际情况及时予以修正，而后由专设的协调机构进行验收。

三、区域公共政策冲突消解的对策建议

当前中国区域治理模式是以政府为主导的科层制模式，因此为规避区域公共政策冲突的消极影响，有必要在我国区域治理模式根本特征的基础上，提出全方位、多层次、前瞻性地改进措施。

1.建立公共政策冲突的事前控制、事后排除机制

解决公共政策冲突的基础性措施是建立事前控制、事后排除机制。此措施同样适用于解决区域公共政策冲突。简单而言，事前控制是一种预防性手段，指在公共政策冲突发生之前就已经采取一定的措施来避免冲突的发生。而相应的事后排除则是指政策出台后，针对冲突的实际情况而采取的解决措施。具体而言，可从以下两个方面着手：

一是要加强对政策主体权限的控制。虽然我国已出台诸如《行政法规制定程序条例》《规章制定程序条例》以及《法规规章备案条例》等法律法规，对政策主体的权限进行一定的原则性约束，但这些规定并不够明确，甚至相互抵触、矛盾，直接造成对政策主体权限的控制乏力，加剧了政策冲突的现象。因此，我国应在现有的法制环境下，通过协商制定各种具体的政策，明确各政策主体的权限范围，并予以严格地监督，以此避免越权、超权决策。

二是加强对决策程序的控制。为使决策者遵循一定的决策程序从而避免和减少政策冲突，需建立健全统一审查和批准制度。在区域内成立专门的审查机构，避免政出多门，区域内成员所制定的政策必须报经统一的机关批准，确保各级政策间的衔接和统一。

同时，下级政府机构制定政策须报上级政府机构批准，进而有效地减少和避免上下层级政府间的公共政策冲突。健全事后排除机制的方式主要有以下几点：

⑴备案审查。区域内各政策制定主体在制定、出台各自的公共政策时，应按总规定及时将其报送指定的机关统一备份在案，以便进行进一步的审查、监督。

⑵利用适用规则。公共政策冲突发生时，为正确适用法律规范而应当遵循的基本原则，如上位政策优于下位政策，同位阶政策具有同等政策效力，特别规定优于一般规定，新规定优于旧规定等。

⑶裁决机制。当区域内公共政策发生冲突时，由协调委员会或临时协调机构等专设机构进行裁决，明确各方责任。

⑷改变或者撤销机制。区域合作发展组织应该明确要求各地区政府机关要依照法律规定的权限和程序，对违反制度、规定或者与上级部门政策相抵触的政策予以改变或者撤销，这是一种监督机制。

⑸定期清理机制。区域内各政府机关应定期对域内实施的政策进行审查、考核，判断其是否与法律、法规、区域合作发展组织制定的政策等存在相互抵触、冲突、矛盾的现象，进而进行政策整改，清理不合理的、无用的政策。

2.加强公共政策主体能力建设,深入推进大部制改革

一方面，政府机关人员应明确自己的职责，扮演好自己所承担的角色，通过认真的学习、领悟，在正确理解自己的责任的基础上，不断加强学习，提高自身的素质、修养，进行合理的自我定位。根据区域内各自的需要，制定合理的公共政策，自觉抵制各种诱惑，以区域利益为根本出发点，以公共利益为己任，确保公共政策的正确性、公正性，最大程度上减少公共政策的冲突。另一方面，深入推进大部制改革，重塑政府角色。我国政府机关应对行政组织内部结构进行自上而下的调整,科学设计行政组织结构,把组织和业务及人事制度设计得使政府部门之间没有任何重复、交叉的职能、权责。为进一步推进大部制改革，我国应加大对其的宣传力度，就改革达成全民共识，赢得公众理解;科学预测改革进程中可能遇到的各种问题、障碍，有计划的采取合理措施进行防范，而不是回避矛盾，掩盖问题;尽可能的减少职能交叉，完善行政运行机制的同时，落实“问责制”，建设责任政府。总之，大部制改革的推进，应加强领导、科学规划、周密设计、统筹协调、稳步推行。

3.畅通政策信息沟通渠道，建立政策咨询协商机制

政策信息沟通不畅是许多公共政策冲突产生的重要原因之一。任何一项政策都很难兼顾多方利益，在其实施过程中必定存在许多的歧义与抵触，矛盾的产生不可避免，而有效的沟通则是减少矛盾、冲突的重要手段。因此，不仅要不断加强区域内各成员的内部沟通交流，还要不断加强政策执行部门与目标群体之间的外部沟通。一是由区域合作发展组织成立专职的沟通协调机构，具体负责区域信息公示、传递、沟通等职责，使沟通协调职能专业化、权威化。二是构建多种沟通渠道，使沟通渠道畅通化。三是缩短沟通距离，保证信息的真实有效。四是实现沟通手段和技术的现代化。此外，还需要在畅通信息沟通的基础上，构建专门的政策咨询协商机制。通过对区域内各个政策的咨询协商，协调不同的利益诉求、政策价值观和政策主张。如果区域内各成员缺乏关于政策目的的共同价值观的同时，在利益关系上也是根本对立的，那么只有采取变通的方法来达到合意，从而维持协商关系。总的来说，政策协商机制的构建将有利于提高公共政策制定的科学化。

4.创新更为灵活的区域治理组织形式

针对我国现有的治理模式，单纯的依靠传统的层级控制来对区域公共政策冲突进行协调，效率明显较低。因而，有必要通过交互式的合作来为实现共同追求的目标而努力，这需要从三个方面着手进行变革：

⑴跨区域协调机构的组织创新。作为此机构发挥功能和作用的基础和载体，组织形式至关重要。以欧盟为例进行说明，欧盟之所以能在此区域内发挥如此之大的作用，与其建立的完善的决策、执行、监督、仲裁等机构密不可分。通过构建一个完整的欧盟区域管理权力体系，欧盟组织实现了区域内的深入合作，并不断地发展、壮大。着眼我国的区域组织不难发现，我国当前的跨区域协调机构在组织机构设置上还是过于简单,分工不明、责任不到位等因素都会直接导致区域合作组织的诸多职能无法履行和发挥。为此，我国的区域合作可借鉴欧盟的管理模式，在决策机构、执行机构、仲裁机构、咨询机构等各个方面进行不断改进、完善。

⑵跨区域协调机构的功能完善。在合理设置区域协调机构组织的基础上，必须完善其功能，设置机构的目的是使其发挥应有的功能：在协调功能上，综合考虑整体区域资源、区位优势、经济状况，在整合与提升区域整体竞争力等方面发挥作用;在服务功能上，立足于服务区域市场一体化、服务区域经济均衡发展，实现共同繁荣;在监督功能上，审查和监督区域合作规则的执行情况⑤。

⑶跨区域协调机构的网络化。区域协调机构功能的正常发挥，离不开网络化运转。在对区域公共事务的管理上，必须实现多元化的参与主体，以问题的解决为焦点和行动导向，尽可能的弱化科层等级制色彩，强调各种主体的跨层级互动、协商对话、相互信任，实现区域治理模式的网络化。

5.构建利益共享与利益补偿机制

区域政策制定主体的目的就是为实现自身利益的最大化。因此，要实现区域合作的深入，离不开有关利益共享与补偿制度的构建，为此，做出的整体性制度安排主要包括以下几点：

⑴区域内产业调整中的利益分享与补偿。产业调整作为区域圈内公共事务管理的重要内容，直接对地方利益产生影响，同时也会与市场发生作用。区域产业分工的过程中，存在着产业替代、淘汰和升级，这必然会带来利益的重新分配。每项产业的淘汰与升级，总将引发相关的利益冲突。只有建立了与产业相关的财政税收制度，形成配套的利益共享和补偿制度，才能使产业规划和调整真正实现⑥。

⑵对区域内欠发达地区的主动推动。区域内总利益的维护离不开欠发达地区的努力，各地方的共同发展、共享区域发展成果，是区域内各方融入区域经济一体化的根本动力。若是区域合作与区域一体化仅有惠于发达地区，而欠发达地区并不能获得同等的发展机会，那么它就很容易丧失融入区域合作的动力。因此，区域经济发展应该统筹规划，有侧重的实施有利于缩小地区发展差距的财政政策和税收制度：在财政方面，通过中央政府、上级政府的转移支付、财政专项补贴等方式给予欠发达地区以政策支持;而在税收方面，可以对落后地区给予税收政策方面的优惠。

公众参与政策制定的有效路径 篇3

公众参与政策制定的现有途径流于形式

在过去，公共政策的制定，基本上都是政府的事情，老百姓只有在执行政策的过程中涉及到自己的时候，才会感觉到公共政策的存在。封闭式的公共政策制定，出台容易，但是执行却住住会遇到很大的问题，因此其效果也往往大打折扣。最典型的是2008年某部门的“绿坝花季护航”政策，政府一年花4170万元购买该软件，要求所有的计算机都预装该软件，没想到政策一出台，就遇到多方面的质疑，不得不延缓执行，最终不了了之。“闭门造车”行不通，政府开始尝试“开门造车”，在公共政策制定中日益重视民众的参与。比如前段时间，北京市交通治理拥堵方案出台前，征求市民对治堵方案的意见，共征得有效建议3000余份后，宣布政策生效。公众是否满意了呢?很多人不置可否。但3000多份的有效意见，相较于有着近两千万人口的京城未说，民众的参与实在不能说是充分的。

这其中的原因是多方面的。从政府方面来说，交通治堵方案在征求意见之前，一直处于行政内部运作，这使得公众难以提前参与。有关交通拥堵的信息，公众有直观的体验，但缺少系统了解，政府掌握的交通拥堵的相关信息，缺乏公开的途径，也使得民众难以有效参与；从民众方面来说，过去参与公共政策制定的机会少，渠道不畅，缺乏参与的经验，公众参与需要付出较大的成本，但参与的结果很难预料，缺乏积极参与性。当然，更为重要的，可能还是公共政策制定本身，没有真正认识到公众参与的重要性，只是形式上需要，所以才匆匆走过场。由于在征求意见时，事先方案不透明，征求意见的时间很短，在民众提出意见后只能看到意见条数，不知道具体结果，因此，在公众看来，征求意见自然是走过场，而走过场的公众参与，自然也别指望它能带未什么效果，更不用说公共政策制定会因此而民主化、科学化。

公共政策制定的另一种形式，是听证会。所谓听证会，就是借鉴司法的经验，召集利益相关方，而且不同利益不同意见的人各自陈述后可以相互辩论，听证对最后的决策有很大的影响，听证会上的意见，决策者在决策时必须做出回应。一般来说，中国目前的听证制度，在行政听证中得到的意见和事实，对行政决策没有约束力，因此很容易给人听了也白听的感觉。从法律上来说，国务院的《规章制定程序条例》第35条规定：“直接涉及公民、法人或者其他组织切身利益……应当向社会公布，征求社会各界的意见；起草单位也可以举行听证会。”据此，如果某个政府机构发布直接涉及公民切身利益却具有普遍约束力的决定，未向社会公布征求意见，也未举行听证会听取意见，是缺乏法律依据的，这剥夺了公民的知情权和监督权，尤其是参与权。如果具有普遍约束力的决定，涉及公民的切身利益，只是在行政内部决定，然后直接向社会发布实施，就会失去公众的理解和支持，其执行的效果，自然会大打折扣。

听证会容易形式化。比较普遍的是，价格听证，逢听必涨，逢听必过。参加听证的代表可能是事先安排好的，听证的内容是不重要的，听证后总是绝大多数同意政府的方案。其结果是，听了也白听。据此，很多人认为，如果听证会听了也白听，就不要让公众“被听证”了，听证不仅没有用，反而浪费公共财政，也浪费公众的精力和感情。对政府来说，“闭门造车”容易使车一出门就遭到阻力；“开门造车”，犹抱琵琶半遮面，只是把听证会当作遮羞布，实际上依然是“闭门造车”，不仅政策很难得到执行，即使执行了，政府也将付出很大的信用成本，而且政府制定政策过程的本身，也将失去公众的信任。信任资源的进一步流失，必将影响政府的形象，从而全面影响政府的有效性。

听证会形式化，听了也白听，往往与有些政府部门没有诚意组织听证会有关。不过，听证会也可以是民间发起的，也就是政府应民间的强烈要求不得不举行听证会。民间发起举行的听证会，很难形式化。比较典型的例子是某市城市规划局，就“绿地变高楼”事件，应广大市民的要求举行听证会，在提问阶段，官员代表面对市民的提问，招架不住，避而不谈，最后不顾参加听证的市民代表的反对，草草宣布听证会结束。很难形式化的听证会，往往被强力看淡，让其没有效果。这也是听证会作为公众参与公共政策制定的手段形式化的一种情形。到目前为止，该事件还没有结论，不过可以看到，不成功的听证会，其实政府已经丢分，而参与听证的民众已经获得了一定的影响，该项目已经停止执行，未来如何，依然取决于民众如何参与，以及参与的力度如何。

政府要拓宽渠道保障公众有效参与

首先，政府及其部门要真心“开门”，而不是假心假意，半信半疑。政策制定一旦开门决策，就要准备花费较长的时间，而且需要投入较大的决策成本，这些成本花费都是决策制定所必须的。

其次，座谈会要做到几个方面。政府征求公众的意见，要给予足够的时间；要提前征求公众的意见，不仅要就方案征求意见，而且要就政策议题征求意见，让民众参与到议题的选择、方案的设计过程中未。一旦方案形成，可以准备多个备选方案，让公众讨论和选择。在方案征求意见阶段，也可以继续开放议题。对于征求到的意见，要有专门的整理，对于未采纳的建议，要给予充分的解释。如果依然存在争议，则需要进一步讨论。

再次，听证会要做到的几个方面。第一，要明确听证会的目的是什么，听证会在整个过程中的地位是什么。如果只是征求意见，则开座谈会就可以。如果要广泛征求意见，则征求意见就可以。举办听证会的任务是：召集利益相关方，使其明悉一旦公共政策实施后，他们的利益会受到多大的影响，是否在法律的保护范围之内；如果相关利益受法律保护，政策是否需要实施；如果实施，有什么法律依据，或者损害如何得到补偿。第二，要在听证会的程序上下工夫，依据随机选择或者公开选择的规则，适当选择听证代表(主要是利益相关方，也可以选择几名没有利益关系的市民代表和专家代表)。第三，要根据一般听证的要求，要求所有的代表陈述自己的利益，没有利益相关的可以从公共的角度，提出公共的意见。第四，在辩论交锋阶段，可以相互质疑，但要有序。第五，听证会的记录，要作为决策的依据，如果决策的依据不足，则需要进一步听证，从而让听证会真正发挥作用。

当然，一般未说，行政决策的过程，是封闭性的，而且行政一般強调效率，行政有实施的权力，相对于公众来说有很大的优势。其结果是，行政决策一旦开放，依然给人一种很封闭的感觉；行政强调效率，要求

短期内立即未解决问题，而开门决策，往往耗费时日，所以公众参与行政决策有很大的时间上的局限性；行政强调实施的优势，而且很多情况下有强制力，所以，很多公众，尤其是利益相关方，一旦面临政策强制执行的时候，往往感到非常无力。比如，北京市根据实际情况，快速形成治堵方案，然后提交中央批准，中央原则批准后，交给公众征求意见，快速出台，以求在新年到来之后让拥堵情况快速改善。而一旦政策出台，政府就有强制力未执行，限制车牌，即使有钱买车也得摇号上牌；违章出行，就要面临100元／天的罚款，同天不限次数拍照罚款。这表明，公众有效参与行政决策过程，是有很大限度的。在这个限度之内，可以很好的参与，但一旦超过一定的限度，公众就很难参与，否则将严重影响行政效率。而如果公众继续大规模高强度参与，最严重的后果是，导致政府瘫痪，无法运作。

充分发挥人大、政协的作用，保障公众有效参与

公众要有效参与公共政策的制定，不能仅仅靠行政运作，更多的还是需要充分发挥政治参与的作用，比如充分发挥人大、政协的作用。

人大代表和政协委员，都是人民的代表，如果人大代表和政协委员，能够及时凝聚公众的意见和建议，代表百姓的利益，无形之中，就可以节约很多公众参与的成本。我国的行政官员领导班子都是由各级人大代表选举产生的，他们必须向人大代表报告工作，对其负责。人大代表和政协委员可以监督政府，也可以提建议。如果充分发挥了人大代表和政協委员的作用，公众有效参与公共政策制定就有了政治保障。一旦有小问题，及时向社会征求意见、举行听证会，其负担就不会那么重，也就很容易解决问题。

当然，公众参与公共政策制定，其主语还是公众自己。公众参与公共政策，对自己可能有利，但其利益关系并不明确，往往是个人付出很大的精力，付出很多成本，乃至心理成本，而受益的确是社会大众。所以，公众有效参与公共政策，其实是对社会、对国家，尤其是公共利益的贡献。一个公共政策的活力和质量，不仅取决于政府的能力，取决于参与公共政策的制度和程序细节，更取决于公众参与的意愿、积极性以及投入的多少。有什么样的公民，就有什么样的国家，有什么样的公民，自然也有什么样的公共政策。积极公民，对于有效的公共政策参与，是至关重要的。

我国货币政策路径依赖与建议 篇4

2011年6月, 我国货币政策又一次面临着类似于2008年进退维谷的困境:如继续实行紧缩货币政策, 则导致大批企业资金链断裂、中小企业破产、失业率上升, 影响社会稳定;如不再提高存款准备金率, 则因外汇储备增加每月需要被动地投放3700亿元左右基础货币, 通胀压力增大;如使用加息政策工具替代存款准备金率, 则因国内利率高于美、日等国基础利率, 有可能导致更多热钱进入中国套利。这样我国面临的基础货币投放压力及通胀压力将变得更大。

2011年底, 中央经济工作会议明确提出, 2012年将继续实施积极的财政政策和稳健的货币政策, 以保持宏观经济政策的连续性与稳定性, 强化调控的针对性、灵活性和前瞻性。并综合运用利率、汇率、公开市场操作、存款准备金率、宏观审慎管理等工具, 保持合理的社会融资规模和节奏。

2011年12月全国居民消费价格总水平4.1%, 2012年1月份CPI再度反弹, 同比上涨至4.5%, 止住连续5个月下降的趋势, 超过市场预期。国际上, 大宗商品价格已经开始呈现新一轮上涨, 国际油价攀升至每桶100美元以上, 输入型通胀有所显现。此外, 欧债危机尚未彻底消除, 美国可能实施第三轮量化宽松, 多种因素叠加, 流动性泛滥或在全球范围内形成, 再度推高物价通胀。国内, 经济增速持续多个季度下降, 放松货币政策呼声趋高, 1月份信贷投放总量突破8000亿元, 货币因素对通胀的助推作用并没有根除。CPI和PPI, 前者反弹, 后者创新低, 说明我国经济通胀和不景气加剧同时存在。

在国内外经济形势不断趋于复杂的背景下, 我国的货币政策基调及取向成为方方面面关注的焦点。笔者结合管理层释放的信息, 综合考虑市场因素及制度环境, 提出在一定时期内我国货币政策宜相机发挥利率、汇率为代表的价格型调控工具的作用, 密切货币政策同财政、投资、产业、就业政策关系, 进一步提高货币政策的透明度。

二、文献综述

林松 (2011) 认为中央银行在货币政策工具的选择上表现出明显的偏好性:即更倾向于选择数量型工具, 而较少选择价格型工具。并以2007年1月到2011年4月为考察区间, 发现中央银行调整金融机构存贷款基准利率15次, 而调整金融机构法定存款准备金率则高达29次。

余云辉 (2012) 指出自2005年“汇改”以来, 我国货币调控政策已经陷入以下的恶性循环:人民币升值导致美元资金大量进入中国→央行向美元持有者投放大量基础货币→央行对国内金融机构持续提高存款准备金率和发行央票→企业流动资金贷款紧张、货币供应结构失衡、人民币利率上升→进一步吸引国际资本流向中国→进一步推动人民币升值→进一步实施紧缩货币政策→……。并提出解决中国宏观政策的困境就是要摆脱目前货币政策的恶性循环。

柳思嘉 (2012) 分析了央行“控通胀”工具, 即维持低利率货币政策的弊端。指出货币政策应从倚重数量型工具向倚重价格型工具转变, 调控措施应在利率上多加考虑。

上述研究结果表明, 央行货币政策倚重数量型工具, 特别是在治理通货膨胀情况时。从多年实践看, 央行的货币政策取得了一定的效果, 但形成了恶性循环, 流动性过剩问题将会在相当长时期内成为宏观经济的常态, 我国下一步应着眼于制度创新。

三、货币工具的类型及特点

1. 数量型与价格型

按货币政策工具的性质和观测重点划分, 可分为数量型货币政策工具和价格型货币政策工具。见表1:货币政策工具的比较。

传统的宏观经济学教材往往强调数量型的货币政策工具。认为数量型货币工具具有直接性、主动性、宏观性的特点, 中央银行处于主动的地位。而价格型工具则具有间接性、被动性、微观性的特点, 中央银行相对处于比较被动的地位。

2. 一般性与选择性

按货币政策工具的适应范围和使用频度划分, 可分为一般性货币政策工具和选择性货币政策工具。前者是指各国中央银行普遍运用或经常运用的货币政策工具, 一般主要包括法定存款准备金制度、再贴现政策和公开市场操作。它们都通过对货币总量的调节, 达到影响宏观经济目的。其中存款准备金政策是一种见效较快但不宜常用的货币政策工具;再贴现政策是央行通过提高或降低贴现率来影响商业银行信贷规模和市场利率, 见效较慢;公开市场操作是央行通过公开市场买进或卖出有价证券以达到投放或回笼基础货币, 进而控制货币供应量, 影响市场利率, 尽管它对基础货币的调节迅速灵活, 但必须有存款准备金制度等政策工具的配合。

选择性货币政策工具调节的对象是个别部门、个别企业或某些特定用途的信贷资金结构。它采取直接数量调节的方式, 对某些信贷活动实施限制性或优惠性政策, 主要包括信用控制、利率控制、流动比例控制、直接干预、道义劝导与窗口指导等工具。

四、我国货币政策路径依赖表现及分析

1. 我国货币政策路径依赖表现

关于我国货币政策工具的选择问题, 国内学者已经进行了许多研究。从研究的文献可以看出, 1997年以前, 我国货币政策工具中最主要的是贷款规模指令性计划。1998年至2002年主要货币政策工具是公开市场业务, 1998年36次、1999年60次、2000年50次、2001年54次、2002年50次, 其中1998年、1999年, 分别投放基础货币701亿元、1920亿元。

2003年以来, 我国经济过热。进出口贸易顺差逐年增加, 外汇占款持续增长, 银行流动性状况不断加剧。央行为了加强流动性管理, 开始发行央行票据作为对冲流动性主要工具。仅2007年央行票据余额已达3.9万亿元, 通过国债正回购操作回收流动性近2300亿元。公开市场业务成为了货币政策发展的方向。伴随着经济开放度的提高, 货币政策又开始面临对内对外双均衡的矛盾。

2007年1月到2012年5月间, 为应对国际金融危机的冲击, 我国货币政策变动较大, 由“从紧”转为“适度宽松”, 后来面对经济复苏与通胀抬头并存的新形势, 又及时回归“稳健”。其间, 中央银行调整金融机构法定存款准备金率达34次, 实质调整大型金融机构准备金率33次。其中2007年至2008年6月15次调增, 由9%调至17.5%, 2008年10月至2008年12月3次调低, 由17.5%调减至15.5%, 2009年未作调整, 2010年1月至2011年6月连续12次调增, 直至历史最高位21.5%, 2011年11月至2012年5月开始3次调低, 由21.5%调回至20%。央行的这种选择偏好引起了人们的广泛关注, 国内不少学者认为应更多地平衡使用两类货币政策工具来实现其最终目标。

一般情况下, 一国央行可根据经济发展形势, 综合考虑多方面因素, 灵活使用法定存款准备金率为代表的数量型工具及存贷款利率为代表的价格型工具, 以实现不同的货币政策目标。但我国央行在货币政策工具的选择上, 却表现出明显的偏好性:即更倾向于选择数量型工具, 而较少选择价格型工具。

2. 我国货币政策路径依赖分析

一般说来, 提高存款准备金率和加息, 都能通过收敛货币乘数效应达到减少流动性、防止通胀和抑制经济过热的效果。但两者也存在明显的差别。可从表2:存款准备金率与利率作用机理分析中看到这种差异性。

市场经济条件下, 最有效的方式是通过价格机制引导和配置资源。通过提高利率, 提高资金使用成本, 使国有企业、中小企业、民营企业处于相对公平竞争状态下, 既可优化投资结构, 又可起到紧缩货币信贷的作用。

在公开市场操作、准备金率、再贷款和利率等传统政策工具中, 央行更倾向于调整存款准备金率, 而谨慎使用利率工具。由于准备金率具有强制性、对冲成本低廉、阻力较小等特点, 因而日益成为央行的常规性对冲外部流动性工具。

由于任何一种对冲工具都具有局限性, 存款准备金率也一样, 不断提高治标不治本。由于外部流动性过剩的源头是外汇占款, 在国际收支持续双顺差情况下, 外汇占款持续增加, 导致准备金率要被动提高。加之通货膨胀与长期的低利率政策及宽松的货币政策息息相关, 大量超发货币进入资本品领域, 引发房地产价格上涨, 城镇生活成本抬高, 加剧产能过剩, 损害经济长期稳定增长的微观基础。因此, 抑制流动性过剩和通胀, 央行货币政策应改变过于倚重准备金率工具的“路径依赖”偏好, 在利率等价格型工具上创新。

五、改善目前我国货币政策的几点建议

1. 建议相机发挥价格型调控工具的作用。

在提升并满足实体经济的有效需求过程中, 央行过度依赖存款准备金率、贷款放松等数量型工具, 不但会为未来埋下通胀隐患, 还可能导致流动性的结构性失衡。应跳出上调、下调存款准备金率的怪圈, 适时针对实体经济反应, 相机利用利率等价格型调控工具, 较大程度上消除民营经济在市场准入门槛、市场资源配置上的歧视现象, 充分发挥民营经济在解决就业、促进经济增长方面独特的不可或缺的作用。积极推进国内金融市场的对外开放和发展, 鼓励多样化投融资平台和渠道, 适时稳步推进利率市场化, 进一步发挥基准利率的引导和调节作用, 增强价格调控的基础性作用。

2. 建议货币政策同财政、投资、产业政策协调配合使用。

从支持经济高增长转变为控通胀, 加强货币和社会融资总量调控, 加强流动性管理, 保持实体经济发展相匹配的货币条件, 适度扩大赤字比例, 增加与民生有关的财政支出规模, 更大规模实施结构性减税政策, 并辅之以财政政策、投资政策、就业政策、科技政策等结构性政策, 有效推动经济平稳较快发展。

3. 建议进一步提高货币政策的透明度。

更加注重通胀预期的管理和引导, 增强央行的自主性和权威性, 及时传递货币政策适当从紧的政策信号, 增强对通胀的社会承受力。处理好货币政策的制定与实施和国际货币合作协调的关系。

参考文献

[1]林松.当前我国中央银行货币政策工具选择偏好分析[J].商业时代.2011年第35期

[2]许婷婷.我国货币政策目标﹑制定依据[J].东方企业文化.2011年第10期

[3]余云辉.当前中国货币政策困境的原因及其对策[J].国外理论动态.2012年第1期

[4]柳思嘉.我国当前货币政策思考[J].现代商贸工业.2012年第3期

[5]张吟雪.关于当前货币政策工具选择及其效应的思考[J].新金融.2011年第5期

[6]本刊编辑部.偏紧货币政策关注实体经济[J].财会通讯.2012年第2期

[7]尹振涛.当前货币政策基调及特点[J].中国金融.2012年第1期

政策路径 篇5

（郑州大学 公共管理学院，河南 郑州 450001）

摘 要：公民能否参与公共政策的制定以及参与公共政策的程度，是一个国家政治民主化发展程度的重要衡量因素，具有重要的价值意义。然而，当前公民社会的发展还不完善，公众参与公共事务管理意识的薄弱，参与机制短缺以及制度的不完善等导致了公民参与在实践中面临着诸多困境。这些困境的存在阻碍了公民参与进程和民主治理的推进。因此，依据公共政策性质和合法性要求，选择适度且均衡的参与途径与策略，辅以具体的完善公民参与的措施，是消解公民参与实践困境的有效路径。关键词：公共政策；公民参与；困境；优化路径

中图分类号：D630 文献标识码：A 文章编号：1673-2596（2014）05-0046-03 在当代社会发展过程中，公民参与国家公共政策的商定与出台，已经发展成为衡量一个国家民主发展程度的重要指标。公民参与公共政策的过程是公民个人与政策体系的互动，是政治民主的一个表现。

20世纪60年代末到70年代中期，公民参与在很多美国联邦政府项目运作中迅速展开，随着它的持续发展，当代民主国家已经普遍认同了公民参与的重要性。20世纪80年代，受新公共管理理念的影响，西方国家普遍认识到了公民参与的重要意义，随之开展了影响深远的政府再造运动，鼓励公民努力投身到地区事务的管理，这些因素在很大程度上有利于提高公民的参与意识以及自主组织能力。到了20世纪90年代，治理理论已经发展成为西方国家进行改革的一个重要政府理念和价值追求。治理是一种联合行动，是为了整合各方存在理念，协调各方利益冲突或差异的持续过程，是一系列相关机构，包括私人的和公共的，对其所涉及的共同事务进行管理的全部方式的总和[1]。在管理公共事务的过程中，如果参与主体过于单一，势必会造成治理能力的低下甚至缺失，在这种情况下，治理与善治理论所提倡的政府与公民共同管理公共事务、分享公共权力的理论，有利于从根源上解决这个问题。

一、公民参与的内涵

公民参与，是指公民组织或公民个体依法行使投票选举权力，选出能够履行重要职责的政治代言人，充当政府的合作伙伴，间接参与公共事务的管理和公共政策的制定、执行与评估，共同提供公共服务和产品，并对政府行为实行合法监督的活动。当代政府处在各种政治、经济、社会问题的数量与复杂度不断扩增的多元环境之中，“政府失败”和公共事务的反复性说明了政府本身无法独立完成提供多元化、高品质公共产品和服务的任务，这种情况的持续会大幅度降低公民对政府及其执政方式的认可度，在极端情况下，政府执政的合法性基础会受到动摇和质疑。

为了实现经济市场化、政治民主化和社会信息化，必须在政府政策的制定过程中充分重视公民参与的重要价值。公民参与的价值意义表现在：有利于弥补和改善政府失灵，提高政策制定质量。有利于公共政策体系合法性的实现及公民参与政治生活主动性的增强。有利于提高政策制定的民主性和科学性。

二、公民参与的困境分析

随着公民参与理论在世界范围内的广泛接受和传播，我国相关理论也逐渐兴起和发展，在这个过程中，一些问题也逐渐显现。当前形势下，公民参与存在着一系列限制性因素，这些因素被学者们大致分类为三个方面，即政策制定者的限制、公民自身条件的限制以及政策设计本身的限制[2]。据此，公民参与的限制性因素即困境可以概括为以下几个方面：

（一）公民参与意识淡薄

现阶段，我国大多数公民对政治问题缺乏最基本的参与意识，参加公共事务管理的动力与积极性更是严重不足，出现这种问题的原因总结如下：一方面，在市场经济影响下，我国公民大都以经济学概念中的“理性人”自居，公民是否进行政治参与以及参与的程度完全取决于能够得到的利益，公民参与和自我利益之间存在难以消除的关联性[3]。公民参与的精力、金钱与时间等成本如果大于其收益，公民的积极性就会大打折扣。另一方面，受“搭便车”观念的影响，我国相当一部分公民企图坐享其成，这在很大程度上会降低公民参与的动力，人们对政治参与活动普遍持着消极等待的心理，而不是积极主动地进行参与。最后，我国历经数千年封建文化的发展，传统政治文化的影响根深蒂固，我国公民思想深受此影响，公民政治观念淡薄甚至缺失，绝大多数公民对政治行为冷漠视之。艾森斯塔特指出：“中国皇帝的合法性，要求他关怀他的臣民并使之处于监管之下；但是政权的意识形态取向，却几乎没有在民众之中造成多少积极而长久的政治参与。”[4]

（二）行政主体作为“经济人”的困境

事实上，行政主体具备着双重身份，它既代表着社会公共利益，以维护社会的正义和公平为职责，同时又难以克服人类本身的欲望，最大程度地努力追求个人利益的实现。毋庸置疑，“公民个人”身份就意味着获得个人利益，“公务员”身份就代表着实现公共利益，行政主体这双重角色的身份就决定了个人利益和公共利益追逐的巨大矛盾，这就形成了一种现实中主体的人格化与理想中组织的非人格化之间的矛盾。依据公共选择理论，行政主体作为理性的、自利的效用最大化者，往往会在履行自身所具备的政策执行权和政策制定权时，最大限度地攫取公共利益。然而，行政主体一味追求自身利益的行为，必然会严重降低行政主体在公民心目中的形象，损害公民参与政策制定的积极性，参加社会公共管理活动的兴趣也会大打折扣，甚至会垄断政策制定过程，形成公民参与的巨大障碍。

（三）公民参与机制不完善

对公民的参与行为存在决定性影响的因素是其所对应的参与机制。我国学者胡伟教授恰当地运用伊斯顿的政治系统分析方法，在其代表作《政府过程》一书中，他认为精英决策是当代中国公共决策最具代表性的特点，精英决策的典型特征：(1)精英内部输入；(2)决策无序性和有序性并存；(3)决策过程中内部精英政治折中[5]。

在党和政府的积极推动和领导下，我国公共政策机制的建设取得飞跃性发展，但是仍然存在一部分需要改进之处，具体表现在：首先，我国独特的政府结构造成决策程序上的无序性。公共政策的决策权掌握在一部分高层领导手里，社会公众影响力很小，国家公共政策的制定权基本为这些社会精英所垄断；其次，综合我国整体社会力量对国家公共政策的影响，能够发现其“内输入”的集中特点，换句话说，就是决策过程的利益要求是由权力精英根据自身特点和自身利益进行的输入。这一决策模式的特点是，社会力量对决策的影响力很是微弱，而权力精英则在整个过程中起着主导性作用。如此，在决策过程中，公共政策过程就基本缺失了社会互动环节，权力精英特别是重要领导人的长官意志、价值观念和行为方式就会影响到公共政策的制定，从而使决策过程的态势显得更为错综复杂。

（四）公民参与的制度化缺失

公民的利益表达需求与政府对公民参与的制度化规定之间存在着很大矛盾。在当前形势下，参加信访、听证和投票选举等是公民参与的主要形式，这离标准化、组织化、程序化的要求还存在很大差距。标准化即要求将公民参与按照标准化的要求进行确定，并以法律的形式将公民参与的各种具体细节确定下来。组织化是指在公民参与过程中，尽可能保证消除公民个人表达方式的不良影响，而是通过社会团体(利益集团)表达利益诉求。当然，这样做的目的，并不是为了排斥公民的个人参与。在利益博弈中，组织参与比个人参与具备更高的的效率，也更能形成有效的利益聚合机制。程序化能够保证公民参与不至于成为一种无关紧要的随意性较大的安排，而是作为政策过程中一个不可或缺的环节。公民参与的制度化缺失，会导致公民与政府之间的关系带有很大的主观性和随意性，使得公民参与政策决定的愿望难以实现，或者即使能够参与，其影响力也会大打折扣，这样就会大大降低社会资本的投资效益。

三、公民参与的优化路径选择 公民参与公共政策实践所遇到的困境，不仅会阻碍我国公民参与的发展道路，还会影响到我国政治民主化的进程，因此，我国政府必须尽快制定出一条适合我国国情的公民参与发展方式。

（一）完善公民参与机制，提高公民参与意识

首先，增强公民意识，构建一个良好的政治参与的文化氛围。“通过在教育制度中发挥核心作用，促进人力资源的积极开发是政府不可推卸的责任，这个责任是单一目标和非营利性组织无法替代的。”[6]其次，通过制定合理政策引导公民参加政治活动。针对我国公民的具体特点，政府应该从政策层面进行引导，建立政治参与和公民普遍关心的社会利益、经济收益之间的关系，增强公民参与的动力。最后，增强公民对政治的影响力，使公民认识到自己对于公共政策的制定具有一定的影响能力，激励公民积极参与。因此政府实现政务公开，提高信息透明度，使公民掌握与行政主体对称的信息很重要。

（二）克服行政主体的“经济人”取向，加强其伦理自主性建设

进行行政主体的伦理自主性建设，首先要明确行政主体的职责，提高其对组织的忠诚度，着重培养其系统的、积极的和有意识的政治参与方式，对领导的命令要“合理服从”，而不是盲目服从。因此，行政人员的伦理自主性限定，是要灵活地处理公民、组织和社会三者之间的关系，而不是一味强调行政人员对组织和领导的服从。其次，行政主体的伦理自主性建设，还必须树立行政组织及其固有准则之外的道德准则和道德价值观，这样能够最大限度地制止行政组织的集权主义，加大行政组织谋取自身利益的难度。加强行政主体伦理自主性的建设，能够在很大程度上杜绝行政主体追逐个人利益的行为，在制度层面上保证公民参与顺利进行，从而将公平、正义等价值观真正引入到公民参与轨道。

（三）创新公民参与机制，拓宽公民参与渠道

我国必须尽快建立健全公民参与的相关法律法规体系，增强公民参与的合法性基础，同时加强相关法律法规的普及和宣传，保证大多数公民能够熟知自身所享受的权利与义务。知情权、结社权、集会权、听证权等是公民能够进行政治参与的前提条件，国家必须通过各种法律措施保证公民能够真正享受到这些权利，而不是仅仅停留在宣传和口头层面。另外，国家要通过立法形式，明确公民参与在国家公共政策制定过程中的重要地位，同时还要严格遵循“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”的基本原则，从根源上杜绝一部分决策者的专制行为对公民参与的藐视和亵渎，对这些违法行为必须追究其行政和法律责任。

提高公民政治参与的积极性，还必须努力拓宽其参与的渠道，结合国外发展模式和我国以前的实践经验，必须要尽快发展和完善以下制度形式：（1）国家公共政策透明化制度。国家公共政策决策者以及参与者，必须通过申请或主动方式，依据相关法律规定，向公民尤其是利益相关者公开公共政策的制定过程和结果；(2)国家公共政策征询建议制度。国家公共政策决策者在制定政策之前，必须提前征求专业机构和相关领域专家学者的建议，最大程度地提高所制定公共政策的合理性和可行性；(3)国家公共政策听证制度。公共政策的制定，必须允许和鼓励公民特别是利益相关者参与公共政策听证，并针对相关事项进行陈述、辩论和质证。实施听证制度，能够在很大程度上提高公共决策的透明度，增强决策机构和行政主体在群众中的权威，是发展民主政治的内在要求个价值体现，是实行公民参与的一项理论创新。在今后的工作中，我国必须努力推动听证制度的制度化进程，并且按照公平、公正、公开的原则，以立法形式确定选择听证代表的标准和具体措施。

四、结语

论我国死刑政策的改革及路径对策 篇6

【关键词】 死刑;政策;存废;对策

中图分类号: K825.19

18世纪前,没有人对死刑的效用提出过质疑。随着近代人权观念的兴起与普及,逐渐产生了抨击死刑的思想与理论。1764年,意大利刑法学者贝卡利亚在《论犯罪与刑罚》一书中,首次在理论上系统地论证了死刑的不人道性、残酷性与不必要性,由此揭开了死刑存废之争的序幕。

1 中国死刑政策的相关现状

要废除死刑不得不谈到我国目前的死刑政策,下面笔者介绍下我国的死刑政策及其相关的学术观点:

1997年刑法修订时,许多刑法学者希望立法机关能采纳大幅度减少死刑的建议,立法机关在修订刑法的酝酿过程中也确曾考虑过适当限制死刑和减少死刑,例如,早在1988年全国人大常委会《关于修改刑法的初步设想》中就曾指出,我国刑法同世界各国刑法相比,死刑较多,死刑条文所占比例偏高,因此,今后对死刑应尽量不再增加,并适当减少一些死刑。 但此后的单行立法和刑法修订说明,这一思想并未得到很好的贯彻。我国1997年10月1日实施的《中华人民共和国刑法》(以下简称97《刑法》)的413个罪名中,已规定多达七十个死刑罪名。从罪名的分布来看,刑法分则的十章中,有九章都规定有死刑,占章数的90%。然而实践证明这并没有起到很好的威慑作用,对于遏制严重犯罪更没有出现同刑罚的严厉性呈正比例关系的效果。

对现阶段的死刑政策,有代表性的观点认为是"保留死刑,但严格限制死刑,坚持少杀、慎杀。"近年来,学者通过对79年刑法典颁布施行以后大量补充死刑立法进行研究后认为,我国的现行死刑政策已由"限制死刑"向"对严重刑事犯罪分子注重适用死刑"的转变,具体标志是:严重刑事犯罪中的死刑罪名不断增多;严重刑事犯罪的死刑适用标准有所降低;严重刑事犯罪的死刑适用人数比以前增多.

2 如何确立“严格限制死刑”的政策

2.1 严格掌握“罪行极其严重”的标准

究竟如何理解和掌握"罪行极其严重"这个死刑法定标准,笔者认为要抓住以下要点:

(1)"罪行极其严重"是适用死刑的宏观标准,任何被适用死刑的犯罪分子,都必须根据主客观相一致的原则,从犯罪性质、情节、危害后果、主观恶性等综合考察,均达到"极其严重"的程度,才符合适用死刑的标准。 

(2)"罪行极其严重"是区分死刑与非死刑刑罚的界限标准。凡是不符合"罪行极其严重"标准的犯罪分子,便不属于适用死刑的对象。所谓罪行极其严重,是指犯罪的性质和危害后果特别严重、情节特别恶劣或特别严重。具体而言,可从以下三方面去把握:

1)犯罪性质特别严重,即从整体上看是具有特别严重社会危害性的故意实施的重罪。刑法只对特别严重的犯罪,绑架罪等才在法定刑中规定有死刑。如果犯罪的性质不特别严重,即使造成了特别严重的后果或者情节特别恶劣,都不能认为是罪行极其严重。

2)危害后果特别严重,即客观上导致多人死亡、重伤、财产损失巨大或者其他特別严重的后果。性质特别严重的犯罪,并不一定都是危害后果特别严重,对这类犯罪,法律往往列举危害特别严重的具体后果作为可以适用死刑的条件。

3)情节特别恶劣或特别严重,即犯罪的手段特别残忍、在犯罪中起最主要的作用、具有卑劣的犯罪目的或者其他特别恶劣或特别严重的情节。 

2.2 精心区分适用死刑的情节

分则条文中适用死刑罪名时,均从该种犯罪的性质和特点出发,规定了该种犯罪达到"罪行特别严重"程度所表现的具体情节,这也就是"罪行特别严重"的具体化。

适用死刑的情节,是该种犯罪中最严重、最恶劣、危害最大的情节,绝不能无限上纲。情节中有单一情节、并列情节、选择情节之分,其中并列者必须是并列情节同时具备,缺一不可;选择者只要具备选择情节之一即可适用死刑。在少杀、慎杀的思想指导下,准确认定犯罪性质、犯罪情节,正确适用量刑等级,就能实现限制死刑适用的最佳效果。

2.3 认真执行死缓制度

死刑适用中的所谓"少杀",是指在法定死刑罪名的范围内,科学地理解立法精神,"凡介于在可杀不可杀的人一定不要杀,如果杀了就是犯错误"。 

在实际立法和司法实践中,笔者的基本思路是:一是要从宏观到微观,切实确立“严格限制死刑”的刑事政策;二是在刑事实体法的解释与运用上,要克服“惟结果论”的思维,通过从严解释因果关系、妥善把握犯罪情节等来达到限制死刑的目的;三是完善死刑诉讼制度,给予被判处死刑的人请求赦免或减刑的权利;四是建立对犯罪被害人的精神补偿和经济援助制度,以便在犯罪人无力承担赔偿责任的同时,国家能给予相关被害人及其家属补偿,进而消减其痛苦和对犯罪人的怨恨;五是扩大死缓的适用面,并从严控制死缓犯的减刑和假释,使死缓犯的最后实际执行刑罚不低于20年的有期徒刑,这里既包括对相关刑法条文的改进,也包括对公正司法的要求,因为群众最痛恨一些犯罪分子、腐败分子“前脚进、后脚出”,希望将他们“一杀百了”。

3 确立废除死刑政策的路径探讨

在笔者看来,废除死刑政策有三种路径值得考虑:

3.1 宪法路径

综观国外经验,许多国家都是通过修改宪法、解释宪法和适用宪法来实现限制和废除死刑的政策目标的。在这方面,我们面临的主要问题是宪法文本资源的缺乏,建议在修改宪法时增加“公民有生命权”和“禁止酷刑”的规定,以便在必要时用它们来限制和废除死刑。 

3.2 刑法路径

即通过修改刑法典来取消部分或全部死刑罪名。当然,也可借鉴法国等国家的经验,先通过取消某类犯罪如经济犯罪的死刑或彻底废除死刑之类的单行决定,然后再考虑刑法典做相应地调整和改革,这样做的一个好处是可以先集中精力来辩论和讨论死刑存废的问题,以免将其他一些问题带进来而使问题复杂化。

3.3 司法路径

可以考虑在不变动法条的情况下,在司法中逐渐收紧某些死罪的适用条件和范围,使之慢慢地变成死亡条款,甚至在中央决策层的支持下,将所有判处死刑立即执行的案件都改为判处死刑缓期两年执行,从而发挥我国死缓制度在废除死刑进程中的特殊作用。 

 参考文献:

我国女性参政的政策促进路径分析 篇7

关键词：女性参政,名额保障制度,性别平等

长期以来,女性被作为男性的相对面、非本质的“他者”而存在。妇女运动对于女性地位的提升、女性身份的重构产生了巨大的推动作用,然而由于历史和道德的因素,即便在历经变革的当代,女性仍然在就业、教育、政治等各个领域承受着不公平的待遇。女性参政是社会平等的表现,同时也促进了社会平等的实现,女性在政治生活中作用的发挥有助于社会利益多元化的充分实现,社会民主程度的提高,其是社会文明提升的重要内容。女权运动在公共空间、就业市场得到共鸣,而参政的两性平等作为性别平等的重要内容,因其与实际生活的距离感而被搁置了。

一、当前我国女性参政的基本现状

女性参政有广义和狭义上的区分:“国内学者在谈到女性的政治参与时,习惯性地将其分为基础层面的民主参与和高层次的权力参与两个层面。”(1)本文主要关注女性参政的狭义层面,即女性参政是指女性进入政治系统、国家政权机构,从而对国家政治生活产生影响。

就女性人口将近50%的比例而言,无论是人大还是政协的女性参政比例都处于弱势,与世妇会要求的议会女性代表最低比例25%~30%仍有差距。

此外,女性在各级党政领导干部中所占的比例有限:一方面女性占国家党政领导干部比例较低,另一方面女性干部在整个权力体系中呈现金字塔结构,越往高层女性干部的比例越低,纵向上省级女性领导干部占比低于县级,横向上正职女性领导干部占比较少。女性在政府部门中掌握较少的实权,高层的女性干部趋少。此外,职务性别化现象广泛存在,教育文化卫生等部门中往往有更多女性成员,因为这些职务被认为更适合由女性担任。职务的性别化在权力参与中几乎已经成为某种集团意识,它不仅导致妇女可承担的职务和进入的岗位大大缩减,而且导致妇女在权力结构中的边缘化,从而难以进入权力的核心层。(2)这种现象不利于女性的利益表达,对女性政治参与的质量产生负面影响。

1995年我国提出将“男女平等”作为一项基本国策,《宪法》《妇女权益保障法》都对扩大女性参政做出了相关政策规定,2011年国务院颁发了《中国妇女发展纲要(2011-2020年)》,十八大首次将男女平等作为基本国策写入报告。尽管出台了相关政策,但是女性参政仍然发展缓慢,政策鸿沟阻碍了女性参政的促进实效。

1. 高层政策空泛化,名额保障制度的保障实效有限

尽管党和政府出台了相关文件,并且在一些文件中做出了推动女性参政和提高女性政治地位的指示,但是往往流于抽象,或一笔带过。比如在《2013-2017年全国干部教育培训规划》中只有一句话提到女性参政“重视抓好女干部的教育培训”,对于提高女性的政治地位的具体措施完全没有提及。政策对女性参政的促进只停留在关注层面,长期以来故步自封囿于以往既有政策,对于新的促进手段的探索远远不够,目前广泛采用的名额保障制度在执行过程中往往难以获得实际效果。诸如“至少有一名女干部”的规定最终往往演化为只有一名女干部,因此女性在党政机构中的代表性远远不足,即便在一些女性公务员比例高达40%的地区,女性领导干部仍然是凤毛麟角。女性进入政治系统后,难以持续晋升到决策层,从而导致难以对政治过程产生实质性作用。

2. 妇联组织的位置尴尬

妇联在政治活动中,更多地扮演着政府政策的推动实施者的角色,而其作为一个妇女组织自下而上反映女性需求和利益的功能被弱化了。在有推动社会、经济和政治平等的妇女组织的国家,其在性别平等上往往可以取得更大进步,通过这些妇女组织,女性更可能竞选公职,选民也更可能选举女性。这些组织能够为妇女提供其政治生涯中所必需的政治和资金资源,帮助妇女获得选票,同时培养女性参政意识。更广泛地说,这些组织可能用有利于女性发展的方式改变一个国家的政治文化。但是我国的妇联组织作为主要的妇女组织缺乏自主性,自身的组织能力有待提高,其组织活动往往应政府要求而为,流于形式。其团结广大妇女、发挥组织协调的作用在其越发向当权靠拢的情况下得不到有效发挥。

3. 配套的女性参政支撑系统的建设缺乏

职业生涯可能导致更高的自信和独立,因此便引起了更高的政治参与。工作可以提供资金支持政治运动,可以带来政治联系,也可能通过商业活动和商业联合会为政治活动提供组织基础。更高的妇女劳动参与可能带来更多的有激情的社会关系良好的女性候选人,她们愿意站出来争取更高的女性投票率。这些都带来了女性代表比例的提高。(3)女性即使接受过良好的教育,但其最终在社会中承担的主要任务仍然是回归家庭。由于对于女性承担家务劳动的传统的默认,家务劳动和家庭生活占据了女性的大部分精力,而对于政治领导者来说,家务缠身的女性只有更少的精力投入竞争,人们也倾向于默认女性的家庭生活会妨碍其工作能力、领导能力的发挥,从而在晋升中对女性采取排他性态度。因此大多女性在参政道路上遭遇天花板,在中低层次徘徊。

二、促进政策的改进

女性理应以平等的公民身份参与政治生活,不应该以任何理由被排除在政治领域之外。马克思曾言道:“没有妇女的酵素就不可能有伟大的变革,社会的进步可以用女性的社会地位来衡量。”(4)就我国当前的女性参政状况而言,仍然存在广泛的政策行动的需要和空间。透过女性参政的发展轨迹可以发现,现阶段的公共政策在推动女性参政的过程中显得软弱无力,公共政策并没有适应时代发展的变化,没有准确地找到解决妇女参政这一社会问题的方法,且缺乏公共政策所应有的前瞻性和引导性。(5)女性参政的强化是一个政治体统、社会系统、文化系统互动作用的过程,需要在政策自身价值厘清的基础上,政策系统行动的共同。

1. 性别意识的政策塑造

1995年的《北京行动宣言》就提出要求各国在性别主流化策略中将性别平等作为政策的主流。社会性别意识主流化意味着将社会性别意识纳入社会发展和政府的公共决策主流,其核心内涵是从人的基本权利出发,重新审视和反思现存的两性关系和性别规范,清理和消除两性发展中的政治、经济、文化壁垒和障碍,促进男女两性的全面健康发展。政府必须意识到当前广泛存在于各个领域的性别差异,在政策制定的过程中树立性别意识,廓清政策价值,有意识地采用社会性别视角考虑公共问题,制定公共政策。在政策制定过程中,吸纳女性群体的意见,扩大女性群体在政治决策中的代表性和作用。综合考虑女性视角,评析政策制定对女性群体的可能影响,只有在有女性真实参与的前提下,才能保证政策对女性的公平。

2. 性别保护制度的改进

性别保护制度在当前男女不平等的社会背景下是对男女两性之间的差异和深层的机会不平等的正视,为女性群体增进机会和选择权利的政策和措施,有利于促进性别平等和发展,符合民主公正的政治内涵,是政府担责的体现。

由于名额保障制度在执行过程中出现扭曲,偏离了政策保障女性参政代表性的初衷,需要进一步改进现在实施的名额保障制度。首先,扩大最低比例制实施范围,从原来的基层组织向县市级升级,并逐步扩大,使其覆盖几乎所有的领导机构。其次,逐步提高最低比例。在政府文件中对女性参政的比例规定往往以“提高”二字概括,而对提高的结果模糊不清,当前要把人大代表的最低比例数提高到不低于世妇会要求的25%~30%的范围的基础上,进一步提高比例水平,达到国际先进水平,从而保证女性参政的代表性。此外,应当提高女性领导岗位的比例,为女性保留席位。女性在政府机构大多担当副职,女性正职的缺少不利于女性参政的长期发展,因此需要对女性正职做出一定的规定,从而确保女性意见对决策结果产生作用。

3. 建立性别平等相关政策的监察促进机制

政策实施的结果与政策本身的目标之间存在发生误差的可能,因此便需要对政策的执行过程进行监测,在政策执行发生偏离或不能完成目标时,做出反馈,从而确保政策不会在执行当中被架空,使结构优良的政策能够得到执行,达到预期的效果。尽管当前我国制定了女性参政的促进政策,但是由于缺乏政策的监察系统导致政策输出结果与政策目标之间相互分割,导致政策执行过程的失控,政策制定过程是一个不断调适的过程,因此必须建立政策的评估反馈系统。

在我国已经出台了相关促进女性参政的政策的前提下,政府应尽快建立起相关政策监察机制,及时对政策做出评估,建立政策的动态适应机制。从国际上看,一些国家都有具体执法部门负责妇女权益保障法的实施,也有专门指定的机构、人员办理相关事宜,因此可以使妇女权益保障法落到实处。

4. 构建女性参政的社会支持系统

政治系统是开放互动的系统,它与社会系统相互作用。良好的社会支持系统是女性参政健康持续发展的保障。社会支持系统的构建依赖于社会对女性价值的认可。长期以来,社会性别分工的价值判定掩盖了两性合作劳动的历史,直接导致女性生育的私人化,女性家务劳动的价值被严重低估了。只有实现社会性别分工平等化,才能完全打破男女在公域和私域的惯性分割,使女性参政没有后顾之忧。家务劳动社会化将为满足家庭成员自身生存、维系家庭诸功能所必需的各项家务劳动,逐步转化为社会组织提供的社会化服务的过程。在此前提下,女性价值将得到社会认可,女性经济地位将得到提升,性别平等的强化促使女性在参与政治过程中得到更为平等的对待。社会性别分工平等化有赖于公共政策的推进,公共政策使女性的家庭地位得到社会认可更为快捷有效的方法,政府应该制定反就业歧视的细化政策,发展促进女性参政的项目,落实家务劳动社会化的政策支持,为女性参与政治生活提供支持。

注释

1李晓广.当代中国性别政治与制度公正[M].南京:南京大学出版社,2012:88.

2 李慧英.妇女与参政[A].王金玲.中国妇女发展报告[C].北京:社会科学文献出版社,2006.

3 L.Kenworthy and M.Malam.Gender Inequality in Political Representation:A Worldwide,Comparative Analysis.Social Forces,1999,78(1):235-269.

4[德]马克思,恩格斯.马克思恩格斯选集:第4卷)[M].北京:人民日报出版社,1995:586.

初探政策科学化的梗阻与路径 篇8

一、政策科学化过程中梗阻的由来

在我国,社会发展过程中滋生的众多诸如经济过热、就业困境、发展民生、资源浪费、外部压力等问题,要求政府必须做出正面的回应,并采取实际行动解决好相关问题,努力为社会主义现代化建设提供一个良好的社会环境,切实维护好最广大人民的根本利益。

所谓政策梗阻,就是指在政策制定过程中,一系列阻碍科学合理地制定有效政策的因素。科学有效的政策必然惠及各方;相反,政策梗阻造成的欠科学的政策只能是人浮于事并且无法收到切实的效果,政策成本与政策效益之间出现负相关。具体说来,政策梗阻因素来自诸多层面并且以不同的形式表现出来,同时具有很强的隐蔽性。比如在政策制定前期,相关实际考察不全,没有真正掌握问题的实质症结,对政策涉及到的相关问题考虑不周,从而为后期政策执行增添了诸多阻力导致难以取得政策实效等。

我国进入社会主义市场经济时代以来,政府在角色定位以及应对发展市场经济过程中,不乏出现政府失灵现象,笔者认为其主要原因在于政府政策的欠科学性,这不得不引起了政策制定者的反思。消除政策制定过程中的梗阻因素是制定科学有效政策的前提,也是降低政策成本,消除政府失灵,实效效能政府的有效途径。

二、现实中政府寻求政策科学化梗阻的原因分析

阻碍政府政策科学化的首要原因就在于受制于中国传统的官僚制作风。我国自古以来就是一个官僚化盛行的社会,习惯于命令式的决策作风,领导拍板是政策产生的主要方式。尽管马克斯.韦伯所倡导的官僚集权组织理论中强调下级对上级的服从,但韦伯强调这种服从是建立在合理合法的基础上,是由制度赋予的服从。因此,在这种官僚制度下,职责的划分有着其现实的作用,使得行政权力更加规范。而我国还处于由传统官僚制向现代法制化治国理念的转变阶段,制度性建设还有待进一步完善。因此,在旧的习气尚未根除,新的法治理念仍须完善的条件下,政府决策过程中“人治”倾向仍在进行。这种“人治”倾向最大的坏处且不谈权力膨胀思想的滋生,决策过程中的主观意志非常浓重而疏于实事求是。国内著名学者金太军博士也曾研究认为“决策虽然是人们主观意志的体现,但它却必须符合一般科学的法则即事物运动的客观规律”。笔者认为传统式的官僚管理模式不利于政策科学化的制定。

其次,政策制定过程中主观性强而参与力量弱。任何一项政策的出台,都是针对现实问题,提出最优化实现最大效益的解决方案,都必须是经过问题界定、政策分析、评估论证的过程,最终推向政策执行的。可以综合为:社会问题与政府回应之间的一个相互较量的问题。单独的政府自身是无法完成缓解人民内部利益差别和社会发展进程中遇到的各种问题的,政策的出台是一个政府与公众、政府与社会互动的全过程。根据李伟权《政府回应论》的研究,我国政府管理目前总体上还是处在控制型和管理型阶段,以控制型的政府管理方式为主,缺乏有效的参与和互动回应。公众参与决策的内容少、层次低、组织结构单一,缺乏先天的基础以及受制于我国传统的“掌权领导者做决策”思想的局限,公众总体上参与政策制定的权利意识淡薄。笔者并非强调民主决策,但集中的决策权并不能掩盖抹杀民主参与并提供建设性意见。目前我国各级领导者进行决策时,大体上还是通过集体会议讨论决策,这可以更好地促进各种利益意见的充分表达,促进决策方案的多样化,以防止某种权利拥有者的个人行为。

第三,作为政策科学化的基础“信息原则”缺失。实现决策的科学化,信息的作用显得非常重要。凡具有远见卓识的行政领导者无不把能否及时获取信息和充分利用信息放到至关重要的位置上予以高度重视。在我国,尽管人大,政协,工会,妇联等政治社团和组织非常广泛,一定程度上起到了连接党组织、政府与人民群众的“信息输送”纽带作用,为政策的科学制定起着重要的辅助作用。但相比较而言,这些组织更多的还是表现为对党和国家政策的上情下达,对国家政策的执行力上。同时,全国人民代表大会、政协会议作为最高的国家权力机关和参政议政机构,一年召开一次,所有代表把上一年中积累的各类问题、社会现象以及相关建议集中提交与大会,寄希望议案能得到政府的重视并能在下一年出台相关的政策措施,一年一个轮回。从这样的流程我们不难发现,政策从提出到最后的实施都具有滞后性,甚至有些提案需要三五年时间才能通过并赋予政策,在时间和空间上不能跟进社会的发展。效能政府也就不免力不从心。国家提出的“集民智,促发展”,更多地局限在理论层面上而疏于可操作性,缺少更多、更有效的渠道和机制去实现政策科学化。

第四,中央政府与多层级地方政府、部门的利益差别导致政策制定梗阻。中央政府着眼全国、整个社会的发展,以实现最广大人民的利益为宗旨。发展地方经济,促进地方繁荣是各级地方政府和部门的使命,两者着眼点不同导致了政策需求和沟通障碍。加之从中央到地方层级繁多,部门复杂,各级政府、部门出于私益的考虑,导致信息上传下达中失真、变馊,使得隐瞒、假报的现象时有发生,这不仅阻碍经济的发展,更导致中央政策制定取向的偏差,从而导致政策制定梗阻。比如,“三鹿”毒奶粉事件等,皆因利益差别而隐瞒、假报所造成。尽管最终都追究了事故责任,但这种对公众的权力救济方式却无法挽回已造成的既定损失。

党中央和政府在“十一五”建设期间高度重视政策科学化、民主化建设,并将其作为社会主义民主政治建设的重要内容。实现政策的科学化是建立有效公共政策的一块重要基石。适应政府职能改革,以提高政府公共政策的决策和执行效率,做到处理任何社会问题得心应手,就必须实现政策的提出到制定全过程的科学化。

三、初探政策科学化实现路径

一项政策从提出到组织设计、评审到执行、结果评估整个过程十分复杂。在众多影响因素中实现政策科学化关键是利益出发点的选取以及执行层面上的“柔韧性”。能否执行顺畅和符合最大多数人的利益是检验政策科学的重要标准。

第一,实现政策提出和组织设计的科学化。彻底摆脱传统的官僚作风习气,实现政策制定程序的合理化。形成一套有效的制度化的政策制定流程,这是实现政策科学化的前提,从源头上把握好政策的产生方式。政策的组织设计要成立专家组确立专人负责,即建立明确的责任机制。同时要完善和建立信息系统(信息的反馈)、咨询系统(专家团、思想库)、决策系统。信息是决策的基础,它包括信息的收集、信息筛选两过程。只有充分有效的信息才能真正起到反映现实问题的作用。咨询系统主要用于为决策提供多方面的可行性方案和参考意见,在此过程中必须成立具有丰富的政策制定经验的专家团。在此基础上经过相关方面的论证,对备选方案审核评估后,最终做出决策。

第二,制定公共政策过程中必须高度重视人民群众的参政议政。胡锦涛同志在“三个代表”理论研讨会上强调:“马克思主义政党的理论路线和方针政策以及全部工作,只有顺民意、谋民利、得民心,才能得到人民群众的支持和拥护,才能永远立于不败之地。”因此在公共政策制定过程中,应更多更广泛地体现人民群众的智慧。笔者认为促进政策的科学化必须建立有效的问题反映渠道,制定政策的信息来源途径必须广泛,只有对制定政策的意见建议越充分,站在更广阔的层面汇集更多的智慧和方案考虑,才能实现政策制定的科学化和最优化。因此在政策产生的上游信息来源渠道上必须做足功夫。

树立重视民众参与的决策观念,集体决策观念,决策权力分散、下放观念,实事求是观念等。完善各种譬如“民意直通车”、“听证制度”、“市长信箱”、“网上调查”等信息收集渠道,并使其制度化。形成一种人人能畅所欲言,充分表达自己观点,并积极提出政策建议的局面,促进多种公共政策方案的优化与选择。除此之外,在政府政策研究组织之外,大力发展体制外或民间的政策研究组织,健全各种研究机构。形成内外体制,官方、非官方政策研究组织相结合的公共政策研究模式,只有这样才能制定出更加合理科学化的公共政策。

第三,政策科学化还必须协调好中央政府与各级地方政府、部门之间的利益关系。协调好中央与地方的关系最重要的就是要明确界定中央与地方的权力界限。同时建立地方政府的利益表达机制,一味打压或者一味放权都不是很好的解决二者关系的办法。首先,笔者认为中央与地方之间没有一层不变的关系,中央与地方的关系必须是围绕有利于国家稳定,有利于经济、社会发展为前提的,这是处理中央与地方关系的基础。其次,由于地区间发展的不平衡性,不能以同一尺度准则要求地方政府,中央与地方之间可以建立协商机制,坚持在中央统一领导下,适当放权,给予地方政府在经济、文化、教育、卫生等方面充分的空间,以调动其主动性和创造性。只有这样既考虑中央又顾及地方的双重利益的基础上,才能更好地顺应政策科学化的制定和执行。

摘要：党中央和政府在“十一五”建设期间高度重视政策科学化、民主化建设,并将其作为社会主义民主政治建设的重要内容。实现政策的科学化是建立有效公共政策的一块重要基石。适应政府职能改革,以提高政府公共政策的决策和执行效率,做到身处层出不穷的社会问题风口浪尖而不畏惧,就必须实现从政策的提出到制定全过程的科学化。本文从现实出发,主要探索了政府政策科学化过程中的梗阻,针对现实问题笔者论述了自己的见解。

关键词：政策梗阻,政策路径,政策科学化

参考文献

[1]黄健荣等:《公共管理新论》,北京,社会科学文献出版社,2005.

[2]王浦劬:《政治学基础》,北京,北京大学出版社,2005.

[3]李伟权:《政府回应论》,北京,中国社会科学出版社,2005.

[4]陈振明:《公共政策学》,北京,中国人民大学出版社,2004.

政策路径 篇9

一、新中国成立以来征地补偿安置政策的演变

1. 补偿安置的雏形阶段(1949年至1981年)

新中国成立后,政府出台的《城市郊区土地改革条例》1950年11月,首次对被征地农民的补偿安置作出规定,“国家为市政建设及其他需要征用私人所有的农业土地时,须给以适当代价,或以相等之国有土地调换之。对耕种该项土地的农民亦应给以适当的安置,……,予以公平合理的补偿。”征地是巩固新政权和恢复经济的需要,1953年政务院颁布了比较完备的全国性法规《国家建设征用土地办法》。该办法明确了补偿标准和安置方式,不仅规定了土地补偿费按近三至五年产量的总值为标准进行补偿,而且规定征地后当地政府必须解决农民继续从事农业生产的土地,或协助农民从事其他就业,用地单位也应尽可能吸收被征地农民工作。但由于随后建立的集体所有、集体耕作的人民公社体制,该办法于1958年进行修订。修订后的《国家建设征用土地办法》体现了“大锅饭”、“平均主义”,个人利益服从国家和集体利益。尽管这一阶段的补偿安置政策是计划经济体制的产物,但该阶段是我国当前征地补偿安置政策框架的雏形。

2. 政策框架基本形成阶段(1982年至2003年)

随着人民公社解体,农村家庭承包制兴起,1982年国务院颁布了《国家建设征用土地条例》。该条例在补偿标准上确立了土地补偿费的年“产值倍数法”,同时明确了用地单位支付的补偿费包括土地补偿费、青苗补偿费、附着物补偿费、安置补助费,而且土地补偿费和安置补助费的总和不得超过被征土地年产值的20倍。在就业安置上,明确了被征地单位、用地单位等单位的就业安置职责。该条例从补偿标准、补偿方式、补偿分配和就业安置各方面进行了详细的规定,成为当前征地补偿安置政策的基本框架。1986年和1988年版的《土地管理法》基本延续了《国家建设征用土地条例》关于征地补偿安置的规定。1998年和2004年的《土地管理法》将土地补偿费和安置补助费的上线提高到土地年产值的30倍,但删除了原来有关就业安置的条款。从《土地管理法》的历次修改可以看出,国家对征地补偿安置的基本思路是提高货币化程度,增加补偿标准。同时,为落实《土地管理法》的条款,国务院于1999年颁布《土地管理法实施条例》。为规范征地程序,2010年《征用土地公告办法》明确了征收土地公告的程序,实施“两公告一登记”和“征地听证”制度,其中规定征地补偿安置方案公告应包括4项补偿费用的标准、数额、支付对象和支付方式等,以及安置途径和措施。

3. 政策框架调整阶段(2004年至2006年)

2004年之后,《土地管理法》没有进行新的修订,但关于征地政策的改革并没有就此停滞,这一阶段的政策表现为对前一阶段补偿安置政策进行调整。面对征地中的冲突,《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》(国发[2004]28号)、《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》(国土资发[2004]238号)、《国务院办公厅转发<关于做好被征地农民就业培训和社会保障工作的指导意见>的通知》(国办发[2006]29号)、《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》(国发[2006]31号)等一系列文件陆续出台,其核心均是进一步提高补偿标准,加大安置力度。国发[2004]28号文件从征地补偿方法、被征地农民安置、征地程序、征地过程监管等4个方面存在的问题提出完善政策。首次提出要使被征地农民生活水平不因征地而降低,土地补偿费和安置补助费的总和达到30倍之后,地方政府可用国有土地有偿使用收入进一步予以补贴。总体上28号文件体现了对被征地农民生计问题的极大关注。随后国土资发[2004]238号要求省级国土部门制订耕地统一年产值最低标准,制订征地区片综合地价等征地补偿标准。制订统一年产值标准和区片综合地价是对产值倍数法的修正,区片综合地价考虑了地类、产值、土地区位、农用地等级、人均耕地数量、土地供求关系、当地经济发展水平以及城镇居民最低生活保障水平等因素,使被征土地的补偿费更接近于市场价格。近年来随着地方政府财政压力增大,客观上不可能大幅度扩大补偿标准。为此国办发[2006]29号文件进一步提出,将城区规划区域内的被征地农民,纳入到城镇的失业登记和就业服务体系中,制定针对被征地农民的培训计划,同时将城区规划区域内的被征地农民纳入到城镇社会保障体系中。城市规划区域外的被征地农民,则纳入农村低保、新农合和新农保范围。

4. 政策规范化和落实阶段(2007年至今)

这一阶段注重政策文件的规范化。针对农村征地拆迁中的恶性冲突事件,《关于进一步严格征地拆迁管理工作切实维护群众合法权益的紧急通知》(国办发[2010]15号)要求补偿费用落实到位、严格执行农村征地程序,强调征地程序、补偿标准的严格执行,要求“先安置后拆迁”,鼓励多元安置,对于社保资金的落实,按照“谁用地、谁承担”的原则,积极拓展社保资金渠道,同时明确不得以新农保代替被征地农民社会保障。2007年颁布的《物权法》阐明土地承包经营权属于用益物权,获得征地补偿是被征地农民的合法权益。2010年的《社会保险法》重申了征地应当足额安排被征地农民的社会保险费。《土地管理法实施条例》分别于2011年和2014年进行修订,进一步明确了4项征地费用的分配方式,其中土地补偿费归农村集体经济组织所有;安置补助费根据安置主体发放,如由村集体安置则发放给村集体,由其他单位安置则发放给该单位,由个人分散安置则发放给个人,此外还规定分配给个人的安置费在获得个人同意后可用于购买保险,这意味着购买社保是个人自愿的选择行为;地上附着物及青苗补偿费直接分配给所有者,这意味着作为地上附着物的住宅拆迁补偿可直接由农民支配。

二、当前征地补偿安置政策的实施重点

1. 统一年产值标准和区片综合地价的实施

根据国土资发[2004]238号文件,江西省分别于2009年、2010年和2015年更新了全省征地统一年产值标准和区片综合地价。根据2015年《江西省人民政府关于调整全省征地统一年产值标准和区片综合地价的通知》,江西省只在南昌市实施区片综合地价补偿,其他地区则采用统一年产值标准。相比2010年,2015年的统一年产值标准明显提高,补偿标准涨幅明显,区片综合地价也有所提高。区片综合地价普遍高于统一年产值补偿标准,但征地价格差异性很大,最高的为25.05万元每亩,最低的只有3.32万元每亩。统一年产值标准普遍在2000元每亩上下波动,补偿倍数在16~28.5倍之间,由土地补偿费和安置补助费构成的征地补偿标准普遍在3万到5万元每亩之间。湖北省也分别于2009年和2014年发布了全省征地统一年产值标准和区片综合地价,根据2014年的《湖北省征地统一年产值标准和区片综合地价》,湖北省分别于武汉、黄石、襄阳和荆州的部分地区实施区片综合地价补偿,其中武汉市的一类地地价达到35万元每亩,末等地价也达到11.5万元,黄石、襄阳和荆州的综合地价相对较低,但最低地价为4.5万元每亩。湖北采用统一年产值标准的补偿标准与江西相似,也是普遍在3万到5万元每亩之间。总体上,湖北省和江西省均在一些地区试行区片综合地价的方法,但湖北目前实施区片综合地价的城市多于江西。不管是区片综合地价还是统一年产值,两地的补偿额度均呈现增长趋势。

2. 被征地农民基本养老保险的实施

国办发[2006]29号文件出台之后,江西省于2008年开始试点被征地农民养老保险,将征地后人均耕地面积不足0.3亩的农民界定为被征地农民,被征地农民中年龄16周岁以上的部分属于被征地农民养老保险政策的支持对象。随着社会养老保险制度的快速发展,《江西省人民政府办公厅转发省人社厅等部门关于进一步完善被征地农民基本养老保险政策意见的通知》明确不再建立单独的养老保险制度,而是根据实施对象意愿,自由选择参加职工基本养老保险或城乡居民基本养老保险。个体缴费补贴金额不因参加不同养老保险制度而改变,但不愿参加社会基本养老保险的农民则不能退回补贴资金。基本标准为本省上年度岗平工资的60%的12%乘以补贴年限,补贴年限依农民所在的年龄档次确定,最高为15年,如九江地区补贴年限统一为15年。以2016年为例计算,江西省上年度月岗平工资为3852元,九江市当年被征地农民的养老保险实际补贴为49922元。2015年《江西省人民政府关于调整全省征地统一年产值标准和区片综合地价的通知》进一步明确要求征地主体必须落实“先保后征”,征地报批前必须先按照每亩不低于6000元的标准将足额资金存入社保部门代保管资金账户。

同样在国办发[2006]29号文件的指导下,湖北省在2009年发布的就业培训和社会保障落实条款中则体现了区别对待、分类处理的原则。区别对待指在劳动年龄段内的被征地农民以就业培训为重点,大龄和老龄人群以社会保障为重点,就业政策主要从就业机制、就业环境、培训途径和培训资金等方面落实措施。分类处理指将被征地农民区分为城市规划区和规划区外,城区内农民被纳入城镇就业保障体系。《湖北省人民政府关于被征地农民参加基本养老保险的指导意见》对被征地农民养老保险的参加资格界定与江西省的界定一致。补偿标准按不低于被征地时所在市、州上年度农村居民年人均纯收入的3倍确定,并将养老保险补偿资金预先存入社保基金财政专户。60岁及以上农民获得全额补偿,年龄每降低1岁,补偿标准按全额补偿的1%递减。以2016年为例计算,按农民人均纯收入3倍计算,襄阳市上年度农民人均纯收入为11422元,其养老保险全额补贴为34266元。总体上,两省都采用了“先保后征”的方式保证养老保险资金的落实。

三、征地补偿安置政策的不足

结合政策演变与当前重点,可以发现征地补偿安置政策的基本趋势:在补偿水平上,征地补偿计算标准经历了产量总值法、年产值倍数法、统一年产值和区片综合地价法等3个阶段,征地补偿计算标准改变的同时,补偿水平也在逐步提高;在补偿方式上,随着我国社会主义市场经济的确立,补偿安置方式从多种补偿安置转向以货币补偿安置为主,农业安置、就业安置等安置手段逐渐淡化;在补偿分配上,尽管到目前为止补偿费分配仍然坚持兼顾集体和个人,但征地补偿款的分配越来越向个体倾斜,以确保农民土地承包经营权的补偿权益;在补偿制度建设上,更加重视征地补偿与整体的社会福利制度的衔接,如被征地农民养老保险从单独构建到逐步纳入社会基本养老保险制度。尽管中央和地方出台了各种征地补偿安置政策,但是征地矛盾并没有根本性消除。政策落实不到位可能是一个原因,但更突出的问题是,已有政策设计缺乏基于被征地农民的生计转型来构建系统的征地补偿安置政策框架,这导致农民对未来生计的安全感缺失。

1. 缺乏支持农民生计转型的长远思维

国办发[2006]29号文件将被征地农民人为分为城区规划内和规划外,进行分类处理,对城区规划外的农民造成新的不公平。地方政府在有限的资源约束以及自身政策目标下,不太可能主动打破这种区别对待的方式。这表明地方政府对支持农民生计转型缺乏长远的眼光。地方政府在征地中“只求快”的思维也普遍存在,没有提供足够的需求回应。再则,征地中的多次零碎征地,也不利于农民的生计转型。当前很多地方采用多次零散征收土地的方式,农民在更加细碎化和小规模的农地上进行农业经营活动,既无助于农业劳动力从农业中解放出来,反而使农业劳动生产率更加低下,“零星式”征地又不利于为失地农民提供长期稳定的社会保障。[4]

2. 缺乏独立的养老保险资金安排

“土地换保障”政策,是众多政策研究者着力甚多的焦点之一。随着《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》(国发[2005]38号)的颁布,被征地农民可以作为灵活就业人员参加城镇职工养老保险。同时随着2009年和2012年农村和城镇居民养老保险的建立,被征地农民也相应作为城乡居民养老保险制度的参保对象。在此背景下,各地逐步将被征地农民养老保险制度向社会基本养老保险制度并轨,而不再单独设立被征地农民养老保险制度。目前,被征地农民可在城镇职工养老保险和城乡居民养老保险这两种制度中自由选择参加。但从农民的角度看,被征地农民养老保险政策的吸引力十分有限。农民会认为,“土地换保障”只是将原本应该发给他们的补偿安置费用,扣减下来买社保而已。实际情况也确实如此,地方政府公布的统一年产值补偿标准和区片综合地价的补偿总额,包括土地补偿费和安置补助费两部分,其中安置补助费的一部分按规定被划拨到养老保险预存款账户。而且名义上是农民自愿选择是否参加养老保险,但问题是如果农民不参加养老保险,这一部分用于养老保险的资金也不会返还给农民。理性的农民当然会选择一种社会基本养老保险。参加城镇职工养老保险的缴费较高,除了使用安置补助费以外,一般还需要农民自己再交一部分,如按照江西省的政策,个人还需配套缴纳上年度全省岗平工资的60%的8%,并累计缴满15年。新农保或城乡居民养老保险由于设立了不同的缴费档次,被征地农民可以根据养老保险补偿金额度选择较低的缴费档次而无需另外缴费。总体而言,“土地换保障”在实际运行中,并非给被征地农民单独安排养老保险补偿,而是在现有的补偿安置里面统一划出部分资金用于农民参加社会养老保险的补助。

3. 缺乏支持就业的可操作性措施

如果说被征地养老保险政策是一种消极的生计支持,就业支持则是一种积极的生计支持,后者的重要性毋庸置疑。1998年以前的征地政策,鼓励各地实施招工就业安置。由于当时征地数量规模较小,政府可以直接要求国有企业照顾被征地农民就业,被征地农民的就业问题并不突出。国有企业改革后,政府已不可能像改革前那样容易安排被征地农民就业,加上征地规模扩大之后安置对象数量庞大,招工安置就业手段已变得力不从心,因此1998年版之后的《土地管理法》不再提及就业安置。尽管如此,就业问题是征地中不可忽视的社会难题,在此背景下国办发[2006]29号文件提出支持被征地农民进行就业培训以替代原来的就业安置。就业培训无疑是重要的,但政府主导的就业培训与实际就业之间尚存在着巨大的差别。总体而言,目前无论是中央还是地方的政策文件,都只是提出了就业支持的原则性指导意见,而缺乏具体可操作性的就业支持措施,地方政府在就业支持政策的落实上普遍缺乏动力,更不太可能主动积极地去创造新措施。

4. 缺乏生计转型成本和城市融入成本的核算

国发[2004]28号文提出征地统一年产值和区片综合地价的本质是追求公平性目标,避免同一区片农民的相互攀比而对补偿安置产生抵触。虽然从法律意义上,农村土地所有权为集体所有,农民只是拥有土地的承包经营权,但农民普遍存在“所有权幻觉”是不争的事实。其实绝大部分农民只是希望政府对失去土地所造成的安全感缺失进行适当的补偿。提高征地补偿标准对缓和征地矛盾起到重要作用,但这种政策效果,正被不断上涨的物价和民众的预期所抵消。目前无论是实施统一年产值还是区片综合地价,都没有考虑到农民的生计转型成本和城市融入成本,从而导致征地中农民安全感损害严重。

5. 缺乏平等的农民生计转型协商机制

近年来中央对征地所引发的社会矛盾越来越重视,《征收土地公告办法》规定了村集体和村民有权要求举办征地听证会。国办发[2010]15号文件提出禁止和纠正违法违规强制征地拆迁行为,但征地的强制性质并没有改变,只是要求地方在征地程序上保证合法,手段坚持人性化。对于征地补偿安置中的争议,2011年和2014年版本的《土地管理法实施条例》第二十五条规定可由县级以上人民政府协调以及批准征地的政府裁决。已有政策重视构建征地矛盾的化解机制。但征地矛盾的裁决者也是征地活动的批准者,《土地管理法实施条例》同时又规定征地补偿安置争议并不影响征地方案的实施,这些都反映了当前征地的强制性本质是没有改变的。征地的强制性与平等协商是不可能并存的,在强制性的条款之下,被征地农民难以实现与政府进行平等协商,因此也就缺乏共同设计生计转型的基础。

四、征地补偿安置矛盾的原因分析

在国家经济社会转型的背景下,农民普遍将土地作为生存的最后保障。而征地,意味着农民丧失了自己的最后保障,也丧失了其子孙后代的生存保障,同时市民化和城市融入是一个逐步适应的过程,农民也需要承担一定的心理成本。征地一旦触发了农民生计的安全感阀值,极容易降低农民的征地满意度,甚至遭到农民的抵制和激烈抗议。生计转型困难的农民在征地过程中,对未来的生计更加缺乏安全感,征地问题容易产生近因效应,这部分农民可能将生计转型困难和失败大部分归因于政府征地。被征地农民需要获得对未来的安全感,他们希望政府给予恰当的支持,使其实现成功的生计转型,以增强对未来生计的安全感。

农民有生计转型的需求,地方政府也有自身的征地目标,农民需求与政府目标两者之间存在博弈。[5]地方政府具有多重政策目标,这些目标基本包括:一是在短期内获得GDP的明显增长,实现地方官员的政绩目标;二是通过征地实现工业快速发展,工业发展也能为GDP的长期增长奠定基础;三是通过土地征收和转让的价格差获得高额的“土地财政”收入;四是希望平稳有序地实现征地目标,避免引起激烈的征地冲突;五是希望被征地农民改善生计,提高收入。虽然政府在征地中普遍具有这5个目标,但地方政府对每个目标赋予的权重是有差异的。前3个目标与地方政府官员的晋升直接相关,往往得到更多的重视,第四个目标是实现前3个目标的重要保障,因此也较为受到重视,唯独第五个目标容易受到忽视。不能否认追求第一、第二个目标有助于更好实现第五个目标,当地的经济增长对被征地农民产生溢出效应,但这毕竟是间接的,最终能否受益也存在着不确定性。而第三个目标“土地财政”问题长期受人诟病,也与农民生计转型需求存在着严重的冲突。

当前征地补偿安置矛盾的本质是被征地农民生计转型需求与地方政府发展目标的冲突。对于农民而言,土地给予他们的不仅仅是当年的农业产值,而且能够带给农民一种安全感。面对征地冲突和征地后农民的生活困境,为农民的生计发展提供支持,使农民重新获得安全感,是完善征地补偿安置政策的题中之义。中央的政策干预,正是为了平衡农民生计转型需求与地方政府自身目标的冲突,使被征地农民生计转型需求获得更多支持,同时使地方政府在区域发展中避免追求“带血的GDP”。中央希望通过政策干预实现和谐征地,地方政府也在自身发展中不断调整其政策目标,采取积极措施落实中央政策。尽管如此,现实中征地冲突不时发生,地方政府政策落实不到位,也反映了地方政府目标与国家政策目标的冲突。

五、改进征地补偿安置政策的建议

正是以往征地中缺乏个体利益与社会利益、短期利益与长远利益的系统考虑,导致被征地农民对征地产生严重的焦虑。土地对一个地区的发展,是牵一发而动全身的生产要素,地方政府应该协调好征地与农业、工业、第三产业、城镇化、就业、居民收入等方面的关系,而且也应该平衡短期与长期发展的关系。因此,应系统构建征地补偿安置政策,进一步支持被征地农民生计转型。

1. 试点“整村推进”的征地模式

可将“整村推进”方式作为试点,要求地方政府在试点地区的征地,必须一次性征完该村所有土地,并将所有被征地农民转化为城镇居民。“整村推进”具有几个优点:一是可以提高农民的公平感,农民的征地公平感来源于不同时期,以及其他村民征地所获得的补偿情况,整村推进避免了农民对不同时期所获得的补偿情况的比较,也避免了跟其他村民的比较所导致的不公平感;二是有助于提高土地规划的整体性,避免征地之下承包地更加细碎化,同时也增加了政府的土地储备,有助于更好进行城区规划和产业规划,一定数量的土地储备能够缓解强制征地的强制性压力;三是有助于更好促进农民生计转型,这一点尤为重要。整村推进使农民单次可以获得的补偿大大增加,能够为开展其他生计活动提供有力的资金支持,使农民真正从碎片化的土地中解放出来。

2. 逐步取消强制征地制度

十八届三中全会针对当前城镇化发展阶段,明确提出要缩小征地范围。实施强制征地政策的背景是为了公共利益而征地,而随着征地规模扩大,征地的公共利益界定被泛化,继续套用强制征地的方式,极容易异化为“野蛮征地”。在当前发展阶段,政府不应再片面追求征地速度,应该改变以往只求快、一刀切的做法,树立科学的征地底线观和目标观,以避免激烈冲突作为底线,以被征地农民实现生计转型和发展可持续生计作为目标。被征地农民的家庭是具有异质性的,这些异质性至少包括劳动力结构、年龄结构、性别结构、赡养状况、抚养状况、各项生计资本状况的差异。异质性的农民也要求注重征地过程中的民众参与,应该更加注重公平协商,取消征地的强制性条款,代之以政府和农民平等协商的方式进行征地,使政府和农民共同进行征地后的农民生计设计。真正确保农民不因征地而降低生活水平,同时也有助于真正约束地方政府节约用地。

3. 尝试征地收益按比例分成

在完全取消强制征地暂时困难的地方,也应尝试使用“征地收益分成法”。地方政府通过土地的征收和拍卖,往往获得了巨额收益。使用统一年产值和区片综合地价虽然补偿标准有所提高,但地方政府给予农民的补偿仍然只占征地收益的很小比例。为此,为了征地的公开透明和征地收益的合理分配,中央可以明确提出一个土地收益的分配比例,地方政府和农民各占一个固定的分成比例。收益分成有助于提高被征地农民的合作。虽然征地收益按比例分成仍然不能根本性解决被征地农民的生计问题,但比目前的补偿依据具有不少优点:一是计算透明方便,只需按照地块的拍卖价格按比例分配;二是某种程度满足了农民的参与诉求,又体现了与政府某种程度的利益一致性;三是补偿标准既体现了土地的市场价值,政府分成部分也能对“涨价归公”的要求形成一定弥补。同时,政策也需要明确村集体提留和直接发放给村民的补偿资金比例,或确立直接分配给村民的资金最低比例。

4. 坚持就业支持与社会保障两手抓

更加注重就业支持政策,继续完善社会保障政策,进一步增强被征地农民的生计安全感。市场机制安置劳动力容易被理解为让被征地农民自己解决就业,这其实是一个误解,市场化就业安置,是要求征地主体利用市场机制,支持被征地农民获得合适的职业。随着市场化改革的深化,政府并非全方位收缩其职能,而应该是有收有放,应当针对不同被征地劳动力实施积极的劳动力市场政策。被征地劳动力的积极劳动力市场政策具体包括:超越依赖于亲友信息的工作搜寻,组建多种信息平台,在被征地地区进行招聘信息宣传和职业介绍;在当地组织劳动力进行职业培训,鼓励当地用工部门更多实施岗前培训,支持年轻的被征地劳动力参加职业教育和继续教育;为当地创造新的就业岗位,通过工资补贴,鼓励当地企业同等条件下优先招聘被征地劳动力,照顾就业弱势群体;创造公益性就业岗位,提高政府购买服务用工数量。同时,也应该继续完善以养老保险政策为重点的社会保障政策,为所有被征地农民安排独立的养老保险补偿金,不论城区规划内外的农民均应纳入失业保险体系。

5. 适时出台《征收土地补偿安置条例》

应基于生计安全、生计转型、生计发展的理念,全面系统认识补偿安置政策在整个征地政策中的核心地位,并通过法律法规形式给予明确阐释,避免政策的“碎片化”与政策之间的相互冲突。“整村推进”征地模式、以平等协商取代强制征地、征地收益按比例分成、就业支持与社会保障并重等四大政策的构建,对未来几十年的征地政策改革具有积极作用。建议进一步试点和论证,并在总结经验的基础上,以国务院名义出台《征收土地补偿安置条例》进行全面系统规定,以方便地方政府正确理解征地补偿安置的各项政策,并真正落实。

摘要：补偿安置是征地政策的重中之重,完善征地补偿安置政策是解决当前征地矛盾高发态势的关键。通过对1949年以来我国征地补偿安置政策4个阶段和当前政策重点的阐释,有助于科学把握补偿安置政策的发展路径,以及揭示当前补偿安置政策的各种不足,如缺乏支持农民生计转型的长远思维、独立的养老保险资金安排、支持就业的可操作性措施、生计转型成本和城市融入成本的核算、平等协商机制等。当前征地补偿安置矛盾的本质是被征地农民生计转型需求与地方政府目标的冲突,试点“整村推进”的征地模式、逐步取消强制征地制度、尝试征地收益按比例分成、坚持就业支持与社会保障两手抓、适时出台《征收土地补偿安置条例》是下一步的政策选择。

关键词：征地政策,补偿安置,失地农民,生计转型

参考文献

[1]《中国城市发展报告》编委会.中国城市发展报告2012[M].北京:中国城市出版社,2013.

[2]丁士军,张银银,马志雄.被征地农户生计能力变化研究---基于可持续生计框架的改进[J].农业经济问题,2016,(06).

[3]刘祥琪,陈钊,赵阳.程序公正先于货币补偿:农民征地满意度的决定[J].管理世界,2012,(02).

[4]丁成日.中国征地补偿制度的经济分析及征地改革建议[J].中国土地科学,2007,(05).

试论公众参与政策过程的制度路径 篇10

一、公众参与政策过程的价值分析

(一) 公众参与可以提升公共政策的科学性

政府是执掌国家行政权力, 运用各项政策对国家公共事务进行管理的机构。但由于政府自身的缺陷, 致使政府政策不像人们所期望的那样有效。1作为一个独立性很强的社会政治组织, 自利性是政府的内在属性之一。往往在维护社会公共利益的外表下追求部门的局部利益, 有可能会“借社会利益之名谋机构私利之实”。不仅如此, 作为政策制定和执行者的政府官员也有“经济人”的一面, 也有其自利倾向, 成为政府官员并不意味着他能够完全不考虑自身利益。2这当然就难以制定出正确而有效的政策。退一步说, 即使他们能够完全代表公共利益, 但由于人的理性是有限的, 其知识可能是不完备的、其所获信息可能是不真实的、其判断可能是不准确的, 这些因素也会导致其行为结果与政策目标背道而驰。因此, 只有实现公众有效参与, 才能使政策制定更加趋于理性。一方面, 公众参与可以充分表达自己的利益需求, 使政府制定出更符合公共利益的公共政策;另一方面, 公众可以对己经纳入议程的政策问题提供智力支持, 出谋献策。决策机构在政策制定过程中主动或被动地通过与公民对话而吸纳公民的政策建议, 可以集中民众的智慧, 有利于推进决策的科学化、民主化, 优化社会资源, 提高综合效益。这种智力支持, 可以通过人大、政协的政策建议、政府组织的专题座谈会、专家学者参加的决策咨询会等形式实现。

(二) 公众参与可以提升公共政策的合法性

公共政策的合法性, 从静态角度来说具有两层含义:一是指公共政策的正当性、合理性被社会公众所认可和接受的过程;二是指社会公众在内心接受政策制定过程与政策内容的程度。一项公共政策要实现既定的目标, 发挥其对个人或团体的规范和约束作用, 必须是法定的主体按照法定的程序制定, 必须得到公众的认可和支持。否则, 失去了公众的支持和信任, 仅仅依靠政策的强制性来保障其实施, 政策的效果必然会大打折扣, 甚至会出现“上有政策、下有对策”的现象。因此可以说, 社会公众的认可和接受是公共政策获得合法性的源泉, 社会公众对公共政策的支持度越高, 公共政策的合法性水平就越高。而公众参与公共政策过程, 是增强公众对公共政策的认同和支持, 确保政策符合民意及具有合法性的根本途径。只有在政策制定过程中扩大公众参与, 倾听公众意见, 了解民心所向, 才能在政策执行过程中得到公众的拥护, 促进政策顺利执行, 保证政策的合法地位。

(三) 公众参与可以提升公共政策评估的准确性

公共政策评估, 是指依据一定的标准和程序, 对公共政策的效果及价值进行判断的一种政治行为。评估的目的在于取得有关政策过程方面的信息, 作为决定公共政策调整、公共政策终结和制定新政策的依据。只有通过政策评估才能准确地判定一项政策的价值, 进而决定政策资源的配置比例, 同时对政策作出及时的调整与完善。而要得出准确的政策评估结论, 就必须要广泛地了解社会公众及各阶层、各团体对同一项政策的不同感受、态度, 这就要求社会公众的广泛参与。政策评估中经常开展的非正式评估, 是了解政策方案完善与否及执行效果的基本手段。社会公众是公共政策的目标群体, 对政策优劣有着切身的体会, 因此公众应是政策评估的重要主体之一。只有公众的广泛参与, 才能对政策作出准确的价值判定, 进而对那些代表了广泛的民意、满足了公众正当要求的政策, 坚决予以贯彻执行;反之则坚决予以终结。

二、公众参与政策过程的问题分析

改革开放以来, 我国经济体制和政治体制改革不断深入, 整个社会结构发生了重大而深远的变化, 民主化进程正大踏步地前进, 我国在公民参与政策制定、执行、评估等方面进行了有益的实践和探索, 取得了显著的成就。但是, 我们也应看到, 当前仍然存在着一些不可忽视的矛盾和问题, 阻碍了公众参与的发展进程。

(一) 公众参与的意识薄弱

公众参与政策过程的进一步发展, 受到公众民主意识和参与意识的制约, 归根结底是文化的制约。因为文化的落后必然导致政治观念的落后和法制观念的薄弱, 我国公民的整体文化素质比较低, 这是一个不可忽视的问题。在现实政治生活中, 公民政治参与的能力低, 同文化素质有很大关系。从理论上说, 政治意识、法律意识从来不是孤立发展的。作为同属于政治文明、精神文明的组成部分, 它直接受到文化素质、文化水平的制约和影响。同时, 我国传统政治文化中的消极层面, 如封建主义政治文化中的道德观念、心理结构、伦理结构和思维模式, 在21世纪的今天, 仍不可避免地影响着一些人的思想、行为和价值取向, 这突出地表现在中国传统政治文化中的“官本位”、“权威崇拜”和“与世无争”等政治心理, 至今还或多或少地影响着人们的观念和行为。这就造成了公民文化的缺失, 公民主体意识的薄弱, 从而影响了政治参与的发展。

(二) 公众参与的方式有限

公众参与政策过程只能依赖屈指可数的几种途径, 对权利诉求的表达更缺乏畅通的渠道。在社会生活中, 工人群体参政议政的渠道较少, 各类企业职工依法行使民主权利、参与政策制定、评估的渠道不健全, 使其参与的积极性明显受挫。农民群体缺少参政议政的条件, 在我国, 由于受限于生活及文化水平, 直到今天, 许多农民最关心的仍然是吃饭穿衣问题, 而对政治不感兴趣。同时, 国家为农民提供的参政条件也较为有限。个体工商户和私营企业主阶层是我国市场化改革中的新兴阶层, 应该说, 他们很希望有渠道来表达自己的利益要求, 也很愿意对政府决策提出建议和意见。目前, 我国虽然有工商联等社会团体, 但是总体来说, 这方面的制度、渠道和机构还不够健全, 这就使得少数人为了达到自己的目的, 钻法律监管和制度的漏洞, 大搞“权钱交易”。知识分子群体凭借其专业理论和技术, 为我国社会的发展做出了突出的贡献, 但是, 知识分子参政议政的制度和机制也还不够完善。如各行业中的智囊机构还没有健全和完善起来, 全国还没有形成自上而下和自下而上的统一的决策咨询和信息反馈系统。还有一种情况就是专家学者不是在政策出台之前为决策提供咨询或建议, 而是为决策者已经拍板的政策提供注释和寻找论据。

(三) 公众参与的有效性较低

有效参与是民主的评判标准之一。公众参与有效性的实现要求政府机关在做出决策前要充分听取公众的意见, 并予以适当的考虑, 其前提是公众与政府间有良好的沟通和互动关系。但是在现实中, 往往政府在这种关系中处于主动地位, 而公众则处于被动地位。因而在有限的参与方式内, 常常会达不到预期的效果, 造成很大的参与浪费, 同时也挫伤了公众的参与热情。如听证程序的引入对政策过程的民主化是一个极大的促进。政府可以通过举行听证会来广泛收集公众的意见, 使政策方案的拟定以及最终的决策更加科学化和合理化。但个别行政部门并没有发挥听证会的作用, 而是将听证会作为政策合理性的工具, 导致听证会往往是走过场。

三、健全和完善公众参与政策过程的制度路径

随着我国政治、经济体制改革稳步推行, 除了鼓励公众积极参与政策过程之外, 还必须设计出一套完善的公众参与政策过程的制度化程序和规范。

(一) 不断完善人民代表大会制度

人民代表大会制度是中国的根本政治制度, 是中国共产党长期进行人民政权建设的经验总结, 是中国人民当家做主的重要途径和最高实现形式, 体现了社会主义制度的政治优势和特点。3因此, 必须不断加以完善, 充分发挥人大的重要作用。

立法权是人大最重要的职权。在立法方面, 人大应切实加强立法监督。应该说, 我国《立法法》对于立法监督的规定是十分科学和完备的, 但是在实践中, 这些规定并没有得到坚决地贯彻和落实。“作为立法监督的重要主体, 全国人大常委会从来没有行使过对行政法规、地方性法规的撤销权”。4因此, 切实加强立法监督工作, 关键在于制定有效措施, 使立法监督的相关规定能够得到坚决的贯彻与落实, 如是否能够设立一个专门的机构从事立法监督的工作, 或者对立法监督的规定进一步细化, 强化其操作性, 同时, 设定必要的罚则, 使立法监督真正落到实处。

要切实提高人大代表的素质。可以说, 人大代表的素质是人大发挥作用的先决条件。人大常委会作为人大的常设机构, 担负着更为繁重的日常工作, 对其组成人员在素质与能力方面的要求就更高。因此, 在选举人大代表和常委会组成人员时, 必须注重候选人的素质及参政议政的能力。只有这样, 才会为人大发挥作用奠定坚实的基础。人大代表的素质, 应立足于知政、参政、议政、督政的素质, 而不能以其工作成就的有无及贡献大小为出发点, 变相地将代表的选举搞成评选先进和劳模的活动。“要以文化水平、工作能力和有关专业知识如经济、法律等知识为基础”, 同时, 更重要的是, “要有体察民情、为民请命的精神”, “责任, 有没有代表的责任, 有没有对民众的责任, 并且敢不敢表达民众的意志, 是最重要的代表素质”5

(二) 健全和完善听证制度

听证制度公众参与政策过程的重要方式之一。其精神是无论行政决定的内容是否公正, 首先必须在行政决定的程序上实现公正。它的基本内容一是听取意见;二是不能做自己案件的法官。6我国1996年出台的《行政处罚法》 (第三节) 首次引入了“听证程序”的内容, 1998年实施的《价格法》把听证内容引入价格决策程序, 2000年施行的《立法法》为立法决策开创了听证先河, 2001年颁布的《政府价格决策听证暂行办法》, 为价格听证制定了操作规程。自此, 听证成为一项重要的法定程序被引入政府价格决策、行政处罚决策和立法决策等领域。

要健全和完善听证制度, 首先要完善听证制度的操作性, 对听证主体, 听证的当事人和参加人, 听证的原则、步骤、方式和具体程序等做出详实的规定, 提高听证的规范性, 使其便于操作执行。这不仅有利于保障当事人的权益, 而且有利于听证制度在我国的良性发展。第二, 逐步扩大听证程序的适用范围。与一些国家相比, 我国目前的听证范围较小。当一种制度还没有被广泛采用时, 其影响力和效力肯定是有限的。因此, 我国应尽快扩大听证程序的适用范围, 尽量在对相对人实施不利处分时都能够适用该程序, 并逐渐扩大到抽象行政行为领域。第三, 应建立听证的监督机制, 保证听证会上的意见和建议能够被决策部门认真考虑, 并进行相关信息的披露, 让听证会变得更加透明。

(三) 健全和完善信访、申诉等制度

要健全和完善信访制度、申诉制度、检举和控告制度等。要使这些制度作为公众有序参与的法律保障机制, 发挥其应有的作用。如信访, 就是公民通过书信、电报、电话或访问等形式, 向党政机关及其负责人, 以及人民团体、新闻媒体反映情况, 提出批评、建议、意见、要求、申诉和对党政机关工作人员的违法、失职行为提出控告、检举。通过信访, 公民可以影响政府决策, 或者帮助本单位、本地区以及个人解决某些特殊问题。信访是公众主动向政府反映问题的正式渠道, 如果这种渠道不畅通, 公众就无法直接向政府反映问题。因此, 党和政府历来非常重视信访工作, 中共中央、全国人大常委会和国务院均在办公厅设立信访局, 中纪委、最高人民检察院和最高人民法院均设立信访室。信访是以对党政机关的信任为前提的, 是合法的公民意见表达渠道, 因此信访绝对不等于“闹事”, 不等于“不稳定因素”。7只要这些制度真正发挥作用, 政府就会通过这些渠道及时、准确了解社情民意, 这对政府决策代表民意、公众参与政策过程都具有重要作用。

摘要：公共政策是现代政府履行其职能的主要手段。随着我国市场经济体制的完善和政治民主化的推进, 公众参与公共政策过程以保障自己合法权益的需求也越来越强烈。本文在分析公众参与政策过程的重要意义与作用的基础上, 总结了当前我国公众参与政策过程的主要问题在于意识薄弱、物质条件薄弱、参与方式有限以及有效性较低, 并提出了推进公众参与政策过程的制度路径。

关键词：公众参与,政策过程,制度路径

参考文献

[1]丁煌, “公共选择理论的政策失败论及其对我国政府管理的启示”, 《公共行政》, 2000. (3) , 第25页。

[2]参见谢庆奎主编:《当代中国政府与行政》, 当代世界出版社2003年版, 第6-8页。

[3]胡锦涛:《在首都各界纪念全国人民代表大会成立50周年大会上的讲话》, 2004年9月15日《人民日报》, 第一版。

[4]周旺生主编:《立法研究》第一卷, 北京大学出版社2000年版, 第107页。

[5]蔡定剑:《中国人民代表大会制度》, 法律出版社1998年版, 第221页。

[6]参见王名扬:《英国行政法》, 中国政法大学出版社1982年版, 第152页。

政策路径 篇11

关键词：农民工市民化，城市购房困境，破解路径，政策选择

中图分类号：F287.8文献标识码：B

文章编号：1001-9138-（2016）10-0024-31收稿日期：2016-08-15

1 引言

李克强总理在第十二届全国人民代表大会第四次会议上所做的《政府工作报告》中指出：要“调整经济结构，释放发展潜力，缩小城乡区域结构，深入推进以人为核心的新型城镇化，完成‘三个1亿人的目标，即实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户，完成约1亿人居住的棚户区和城中村改造，引导约1亿人在中西部地区就近城镇化，并强调到2020年常住人口城镇化率达到60%、户籍人口城镇化率达到45%”。在第十二届全国人大第二次会议上李克强总理曾作出同样的报告，标志着中国新型城镇化建设模式的转型，表明农民工市民化进程的推进已经成为我国社会主义初级阶段发展至今的核心议题。

古语曰：“人因宅而立”。住房是居民城市生活的基本保障，是农名工扎根城市必需物质条件的基础，是农民工市民化进程顺利推进的关键。习近平总书记在中共中央政治局会议中指出：要“推进以满足新市民为出发点的住房制度改革，扩大有效需求，加快农民工市民化”。然而，长期以来农民工城市住房保障问题得不到足够的重视，迫使农民工不得不在城市中奉献完自己的青春后再回农村生活。而且由于农民工自身素质不高、城市公共服务和保障体系的排斥，使农民工在城市的住房得不到保障，国家统计局数据显示，有较强进城欲望的农民工数量高达2.5亿，但在务工地自购房的农民工仅为1%，可见住房保障不足是农民工市民化过程中最大的拦路虎。因此，本文拟通过分析农民工在城市购房的困境，并提出破解困境的路径，为解决农民工城市住房问题提供理论基础，为农民工市民化进程的推进、新型城镇化的建设提出政策建议。

2 农民工市民化过程中的购房困境

2.1 农民工城市购房的内生性困境

2.1.1 农民工群体素质偏低

在知识大爆炸的信息时代，人力资本理论认为对个人物质财富与社会经济增长产生较大影响的因素是人的知识、技能、劳动经验和体力。而农民工人力资本的获得主要有两种路径：一是接受学校良好的教育，二是职业技能培训或实践中学习等非正规教育。但现在整体看来农民工进城前受教育程度普遍偏低，并且缺乏职业技能培训与实践经验，导致该群体个人素质偏低。然而，个人素质的高低直接决定了其工作性质，农民工受教育程度越高，其所能从事的职业范围越广，获得相对稳定职业的机会越大，经济收入也越高，并且是否接受过职业培训与实践经验的丰富程度也会直接影响其就业空间的大小。目前农民工在城市中大多从事建筑、餐饮等流动性大、稳定性差的工作，再加之社会关系与社会地位的差距导致农民工在城市中无法获得稳定高薪的工作，使其城市住房购买力不足无法定居城市。根据国务院农民工工作领导小组办公室2015年2月份发布的数据显示，农民工平均月收入为2864元，全国商品房平均房价为6500元/平方米，又由于农民工在大部分城市被排除在住房保障体系之外，他们无法购买或租住保障性住房。可以说目前农民工在城市的住房问题已经成为阻碍其定居城市的主要因素，不仅影响农民工市民化进程的推进，而且直接妨碍我国新型城镇化的建设与社会的和谐。

2.1.2 农民工定居城市心理障碍难跨越

中国传统农民对土地依赖情节严重，始终将它作为养老的资本，不愿轻易放弃土地的承包经营权，落叶归根是他们认为的最终归宿。随着时间的推移，青年农民工逐渐替代了老一辈农民工，相比之下他们拥有比父辈们较弱的乡土意识，但是与市民迥异的生活、工作习惯，使他们在城市中受到程度不一的歧视，并且城市农民工社会保障体系的不完善和社会公共服务的缺失降低了其在城市生活的满意度。尽管政府大力提倡人人平等，但农民工在城市受歧视的现象屡禁不止，随处可见的“农民工禁止入内”的标语不仅降低了其在城市生活的满意度，而且加强了他们的返乡意愿。据江西省调查，至2015年末，在江西省务工的外省和本省农民工共有351.3万人，但仅有0.7%的农民工在城市购房。可以说，随着时代的进步，城市社会不仅没有加强对农民工的包容度，反而加深了农民工对城市的畏惧，导致农民工难以克服定居城市的心理障碍，减少了农民工市民化主体的基数，阻碍了我国推进新型城镇化的步伐。

2.2 农民工城市购房的外生性困境

2.2.1 制度体系路径依赖严重

经济学家道格拉斯·诺斯用路径依赖理论解释了经济制度的演变，他认为“路径依赖”类似于物理学中的惯性，事物一旦进入某一路径，就可能对这种路径产生依赖，我国传统的土地制度与户籍制度存在严重的路径依赖。农村土地制度拥有明显的二元性，即土地所有权和使用权的分离，并且农村土地产权主体模糊，农民工进城后宅基地和农地不能随意流转，导致其不能通过抵押或转让的形式将农村财产变现，一方面无法解除其后顾之忧，另一方面弱化了农民工的住房购买力。此外，自建国以来我国推行二元户籍制度，该制度赋予农民与市民严格的界线，与社会保障制度、住房制度、就业制度紧密相连，农户只有通过严格的选拔转为城市户口才能享受与之相关的社会服务，充分体现了城乡不平等观念，导致城乡差距越来越大。虽然近年来我国先后实行了农村土地制度和户籍制度的改革政策，但是由于传统制度改革涉及面广而复杂，相关配套措施实施难度大，并且各省市改革力度与措施不尽相同，所以目前就整体情况而言，土地制度仍是农民工市民化的主要阻力，户籍制度仍是农民工进城的高门槛。

2.2.2 住房需求与供给区域发展不平衡

改革开放以来，我国实行“东部先发展”的经济策略，导致我国东中西部区域城市经济与发展极度不平衡。北京、上海、广州等一二线经济发展迅猛的城市大多分布在东部，这些城市房地产市场火爆，吸引越来越多的农民工涌入东部地区，然而他们却因为高房价只能住在拥挤的棚户区；形成鲜明对比的是在中西部三四线城市，空置住房面积高达全国待售住宅面积的80%，这些区域经济发展缓慢，住房需求较少。据调查，我国待售住宅面积约7.19亿平方米，但仍有2.7亿农民工在城市居无定所，形成了住房需求与供给区域不平衡的局面。又由于各个城市发展速度与经济实力不均衡、产业结构不同，导致各城市对周边地区的辐射效应存在巨大差别。虽然近年来国家相继实行“西部大开发”“中部崛起”“东北振兴”等战略计划，但长久以来东中西部各城市之间形成的巨大差异难以在短时间内消除，因此城镇区域发展不平衡造成的住房供给与需求之间的错位是阻碍农民工进城定居的另一因素，也是农民工市民化进程推进的主要阻力。

3 农民工市民化中购房困境的破解路径

3.1 建立农民工专属教育体系

在农民工进城务工的过程中，无论是其所受的正规式教育或是非正规式教育（职业培训）直接决定了其在城市的求职空间和经济收入，而农民工在城市的经济条件和职业性质与其城市购房紧密相关：农民工在城市收入越高，住房购买力越强；在城市职业性质越正规代表其不仅能够有足够的保障申请住房商业贷款，还可以保证其可以通过优惠的住房公积金贷款购房。建立农民工专属教育体系，一方面包括传统正规式体系保证农民工及其下一代的受教育程度较高，另一方面包括非正规的职业培训保证其在求职过程中拥有更广泛的选择权利。关于农民工及其下一代的教育体系，为保证城乡教育公平，首先要加大对农村教育的财力及政策支持，不仅解决农民工进城务工前教育程度普遍较低的问题，而且也使留守子女的教育得到保障，其次要增加城市中随农民工父母进城的子女教育投资，秉着“先小孩后全家”的态度保证农民工家庭在城市的生活、工作舒适度。关于农民工职业培训，同样一方面要加强农村社区职业培训中心的建设，保质保量地完成农民工农村职业培训；另一方面要建立城市农民工职业培训中心，比如可以通过社区活动的形式完成职业培训，也可以建立网络信息平台定时更新职业培训视频。总之，农民工专属教育体系的建设不仅有利于提升其住房购买力、保障其工作稳定性，而且可以解决其子女教育问题，为农民工购房定居城市提供充足动力，为建立新型城镇化奠定基础。

3.2 消除农民工进城的制度壁垒

传统城乡二元户籍体制和土地制度是我国城乡差距加大的重要根源，在农民工市民化过程中户籍制度越来越成为其定居城市的直接阻力，土地制度也越来越成为其进城的间接障碍。例如，城市购房都要以城市户籍相关“资质”为凭证，农民工即使拥有足够购买力也不能在城市购房定居。虽然近年来一些城市开始放宽城市的落户限制，但是基于财政压力，地方政府在制定落户政策时都规定了较高的标准，依旧维护城市落户高门槛。国务院总理李克强3月5日作政府工作报告时表示，深化户籍制度改革，放宽城镇落户条件，建立健全“人地钱”挂钩政策，消除农民工入市制度壁垒。户籍制度改革的重点是分离户籍和社会保障等公共服务的挂钩，督促农民工居住证制度及相关公共服务制度的建立，保证农民工在城市福利分配的平等，倒逼城市社会管理体制改革，为有较强意愿定居城市的农民工提供购房优惠条件。另外，深化土地制度改革的重点是加快推进安徽等地宅基地和农地退出补偿机制的试点工作，改变土地制度二元化格局，明晰农村土地产权建立农村土地承包权抵押政策，疏通农地流转渠道，规范土地流转市场，稳妥推进农村“人地钱”挂钩政策的实施。从制度入手，打破农民工入市门槛，实现农民工入市“进的来”“住得下”“活得好”，推进新型城镇化建设进程。

3.3 完善覆盖农民工的公共服务体系

目前我国“半城镇化”现象突出，农民工“进的来”，却很难“活下去”，因为农民工市民化最核心的是与户籍制度紧密相关的社会公共服务体系，而不是简单的一纸户籍。因此，根据农民工定居城市的条件和需要，结合城市发展程度，完善包括医疗社会保险、养老社会保险和工伤保险等在内的社会公共服务体系，以提升农民工在城市居住和生活的满意度，实现农民工“真正市民化”。首先，实行全国统一的社会保障费率缴纳标准，由中央调度、管理和监督社保基金的收入与支出，又由于农民工尴尬的双重身份，不能按简单的市民或农民的社会保障方式进行管理，所以建立专门的社会保障服务机构负责农民工的养老、医疗、工伤保险。其次，加强农民工城市公共资源的信息化管理与建设。东莞市人大代表曾香桂在2016年人代会上提议在城市以楼盘为单位进行虚拟社区管理，由政府主导以农民工职业规划和人生规划为主题进行就业等社会资源信息平台建设，为农民工在供大于求的人才市场中增加竞争优势。但是据东莞市寮步良平社区调查结果显示，农民工几乎不参与“社区”事务管理，这意味着农民工的诉求不能在该社区内得到及时的满足，因此在虚拟社区信息化管理过程中必须要突出政府监管和主导作用，保证农民工城市社会资源共享信息平台的实用性和有效性。

3.4 大力推进社会结构改革

改革开放以来，由于产业结构和经济结构的差异化导致我国中东西部城市化发展差距越来越大，住房区域供给与需求不平衡的现象也越来越突出，为此在深度挖掘国内住房需求的同时，要加快供给侧改革，提高供给质量和效率。在李克强总理两会工作报告总结中，表示要大力推进结构性改革，增加住房等公共产品和公共服务的有效供给，使供给和需求协同促进经济发展。因此，在供给方面要加快棚户区改造，打通农民工城市保障性住房的供给渠道，效仿安徽等地采用财政补贴等形式将农民工作为房地产去库存的着力点，该项政策不仅为农民工城市购房提供便利条件，而且十分有利于消化房产库存稳定房产市场。另外，在需求方面，推进 “一带一路”建设、京津冀协同发展、长江经济带发展“三大战略”，深入实施区域发展总体战略，在基础设施、产业布局等方面做出一系列有效措施促进中西部地区城市发展，提高中西部城市吸引力，增加该区域住房需求量。为进一步打破住房区域供给与需求不平衡，建立卫星城合理规划城市带。借鉴国外东京、纽约等城市，减小中心城市资源压力，实行以点带面的经济手段，拓宽经济中心和行政中心等大城市周边城市的发展渠道，增加卫星城就业机会，扩大经济辐射面以带动周边中小城市的发展，刺激农民工进入中小城市务工，增强特大城市周边三四线城市吸引力。总体来说，乘着供给侧改革的“便车”，要“又好又快”地打破农民工住房需求与供给的区域不平衡，为其进城定居提供便利，推进新市民化进程。

4 农民工市民化进程中的政策选择

农民工市民化是一项系统工程，需要政府加强自身管理，重点发挥其引导、控制、推动作用，因此政府出台相关政策需要考虑各方面综合因素，确保政策的有效性、合理性和可行性。通过以上农民工市民化进程中的困境和路径分析，笔者认为政府需要从以下几个方面扮演好自己在其中的角色，如图1所示。但在此过程中不但要有效引导有不同进城意愿的农民工融入城市，还要推动城市的发展为其市民化构建良好环境，此外，政府还需要明晰中央、地方与市场之间的责权利，并保证农民工融入城市的途径畅通。

4.1 正确引导农民工入市：细分市民化主体

由于个人资本和社会资本集聚不同，农民工群体自身具有差异性，中国社会科学院副院长李培林将农民工按照其职业性质和经济实力分为准市民农民工、自我雇佣农民工、打工为生农民工等子群体，这些子群体拥有不同程度的进城意愿和住房购买力，因此需要细分农民工群体。不同子群体虽同属农民工群体，但要准确有效的引导农民工入市，需要针对不同子群体“对症下药”。针对市民化意愿和经济能力较强的农民工，应主要采用购房补助的策略，即通过住房补贴、允许其购买经济适用房、异地住房公积金缴存等政策补足其购房经济能力使农民工定居城市完成市民化。针对市民化意愿较强但经济能力较弱的农民工，应主要采用住房租售相结合的策略，即通过将农民工纳入城市廉租房、公租房体系的方式引导其市民化。针对市民化意愿和经济能力都较弱的农民工，应主要通过企业集体宿舍和社会化租房的方式鼓励农民工向城市发展，增强他们城市居住满意度和市民化意愿。就具有不同意识形态的农民工而言，对其城市购房应采取的原则是：有的放矢地对农民工不同子群体采取针对性措施，瞄准市民化优先群体，高效引导农民工入市。

4.2 构建市民化良好环境：城市规划管理政策

全国各地经济和城市化发展水平不同，城市产业规划、区域规划和规模控制也千差万别，所以在农民工市民化过程中要因城施策，充分考虑各区域城市的“个性”，推动城市管理优化。首先，中西部中小城市要采取战略性措施吸引农民工定居中小城。合理引导农民工明白大城市的落户门槛高，生活成本高，购买力相对较弱，在大城市市民化的几率较小，强调在中小城市房价较低，农民工的住房购买力和持续发展力较强。着力推动以中小城市为主要承载者、二线城市为候补、一线城市有限的农民工市民化战略，循序渐进、分阶段、分步骤地推动市民化。其次，针对城市规划管理制定不同产业规划和区域规划政策，控制城市规模，在城市低收入家庭有保障的情况下，深度挖掘各城市可市民化空间，在财力和制度上支持农民工定居城市。最后，完善城市管理法律法规体系，为农民工城市维权提供保障。由于农民工城市就业大多是非正规就业，拖欠农民工工资、农民工劳动争议常处弱势地位等现象频现，因此要尽快建立农民工平等就业服务机制，完善劳动争议办法，优化城市管理法律体系，为市民化良好环境的构建提供体系支撑。通过改革完善城市规划管理的各方面，优化农民工市民化城市环境，鼓励农民工定居城市。

4.3 明晰政府与市场界线：推进服务型政府转型

在推动农民工市民化的过程中，政府引导农民工入市，推动城市发展，然而要想高效、有序地完成市民化，明晰中央政府、地方政府和市场之间的准确边界，确定三者的合理角色，实现其三者之间的良性互动，推进服务型政府的转型。首先，明确中央政府和地方政府之间的权责利关系。目前中央政府出台各种利好农民工市民化政策，需要地方财政支持，难以让地方采取实际性措施。虽然许多试点城市在农民工住房问题上相继出台了一些优惠政策，但是由于成本巨大，对于解决几亿农民工的城市住房问题只是象征性的示范，而且并没有明确建立监管政策落实的职责部门，可见中央政府与地方政府之间的关系并没有有效地解决农民工城市住房问题，因此，明确中央政府和地方政府之间的权责利，中央政府应制定农民工市民化财政支持政策，改革地方政府融资体系，减轻地方政府的财政压力。其次，明确政府与市场之间的角色定位。在农民工市民化过程中，扮演主导角色的政府存在“坐、等、靠”消极思维，不能及时落实有关政策，而市场中公共资源要合理分配，充分发挥市场无形之手的调节作用，减少政府的干预，弱化城乡差距带来的不利影响。因此，在推动服务型政府逐渐转型的情况下，保证中央政府和地方政府财政支持力度，全方位引导公共资源推进农民工市民化。

4.4 保证市民化途径畅通：建设农民工信息网络平台

在农民工融入城市的过程中，由于农民工在城市获取就业和公共服务资源信息的渠道狭窄，由此产生的一个重要事实是农民工无法快速获取城市近况，也无法享受平价的公共资源，因此建立农民工信息网络平台是推进农民工市民化进程的重要工作。对于人力资本集聚较低的农民工不仅可以通过该网络平台提升职业素养，还可以在该平台获取城市最新就业信息和服务信息，间接增加农民工城市住房支付能力。对于社会资本集聚较弱的农民工不仅可以通过网络信息平台的维护与监督相关部门获得工作机会，还可以在城市交流网络“社区”提出问题，政府也会加大网络平台“巡逻”力度使其得到及时回复，并且若该平台由经过培训的农民工进行管理和维护，不仅会强化该平台信息的可信度，还会直接增加城市就业容量，间接促进农民工城市就业转型。不仅如此，若农民工在城市的生活、工作情况可以得到信息化管理，城市的公共环境不仅会得到极大改善，也会倒逼社会结构改革，保证农民工定居城市的途径畅通无阻，推进其市民化进程。

5 总结

基于以上分析，虽然破解农民工市民化路径的方向是明确的，政府所要制定的相关政策也是清晰的，但是农民工市民化过程极其复杂，涉及面相当广泛，因此想要顺利推进农民工市民化过程还有艰难的一段路要走。对此，我们必须时刻清醒地认识，农民工市民化不能简单地依赖政府、市场或者农民工自身就能完成，而是需要多领域、分阶段的推进该系统工程。特别是要认清我国城镇化发展阶段，审时度势地分析城市荷载能力，为农民工定居城市完成市民化提供基础条件。

参考文献：

1.张新民.从出租屋看农民工市民化的困境.城市问题.2011.02

2.史乃新.结构域适度视角下的农民工市民化.城市问题.2011.11

3.刘传江.中国农民工市民化研究.理论月刊.2006.10

4.李仕波.农民工市民化面临的制约因素及破解路径.2014.05

5.国家统计局.2014年全国农民工监测调查报告[EB/OL].http：//www.gov.cn/xinwen/2015-04/29/content_2854930.htm

6.程茵.农民工城市购房意愿及影响因素研究.2012.10

7.李芹 刘万顺.农民工就业歧视的制度排斥及非制度排斥.城市问题.2009.02

8.宗成峰.城市农民工社会保障问题的实证分析——以对北京市部分城区农民工的调查为例.城市问题.2008.03

9.李强 唐壮.城市农民工与城市中的非正规就业.社会学研究.2002.06

10.罗恩立.新生代农民工就业能力问题初探——一个分析的框架.经济问题探索.2010.02

11.魏后凯 苏红键 李凤桃.农民工市民化现状报告.中国经济周刊.2014.09

12.蔡禾 王进.“农民工”永久迁移意愿研究.社会学研究.2007.06

13.潘家华 魏后凯.中国城市发展报告（No.6 农业转移人口的市民化）.社会科学文献出版社.2013

作者简介：

王金，华中科技大学公共管理学院硕士研究生，研究方向为国土资源信息管理。

政策路径 篇12

1.1 公共政策合法化

公共政策合法化包括两个层面的含义,一是指法律上的合法化,即公共政策的制定必须按照国家有关法律的规定;二是政治上的合法化,即公共政策制定要尊重民意,获得民意的认同,取得民众的支持。合法化,要联系合法化与合理性去理解,合理性是表明某一事物具有被承认、被认可、被接受的基础。公共政策合法化是政策制定阶段、政策执行阶段的一个重要范畴,由于各国的环境不同,制度和文化的不同,对于公共政策合法化的解释也不同,各国都没有统一、官方的明确定义。陈振明认为:“所谓政策合法化是指法定主体为使政策方案获得合法地位而依照法定权限和程序所实施的一系列审查、通过、批准、签署和颁布政策的行为过程。”张金马认为:“公共政策要具有合法性,必须经过一个合法化的过程,这种使政策具有约束性或合法性的过程可以是一套法律规定的程序,也可以是一套习惯性程序,甚至可以是遵照领袖人物的指示……无论哪种程序,只要人民认可、接受,都可使政策具有合法性。”“公共政策合法化是指政策规划得到的政策方案上升为法律或获得合法地位的过程。它由国家有关政权机关依据法定权限和程序所实施的一系列立法活动与审查活动所构成。”冯静认为:“政策合法化是指政策主体依据相关法律,依照法定程序对方案经过审查、通过、批准、签署以及发布的一系列过程。”总言之,公共政策只有在法律授予它合法性的情况下又具有了现实合理性才能称之为公共政策合法化。

1.2 公共政策合法化意义

1.2.1 公共政策合法化是政策得以顺利推行的前提

政策合法化促进政策目的的达成。在政策制定阶段,如果方案制定缺乏合理性,政策参与制定的大多数人肯定不会支持。到了推行实施阶段,就得不到公民的支持、认可,公民不接受,政策推行不了,只能“夭折”。就比如重庆的医改政策,一出台就遭到民众强烈的反对。很多人往往忽视政策在实质内容方面不合乎法律的问题,导致政策方案从一开始就不合理,然后投入大量的社会资源后,由于经不住民众的反对声,经不住现实的检验,只能终结。政策终结的同时浪费了社会资源,减弱了政策的权威,得不偿失。只有符合公民需要或者是无害于公民利益的政策才真正具有合法性,才能经得起时间的检验,使政策的最终目标实现。

1.2.2 政策合法化体现了决策的民主性和科学性

一项公共政策在推出前、推出后能纳入公民意见,能对公民的反馈及时采纳并给予回应,这样在得到公民认可和接受的同时又体现了民主性。能得到极大多数人的认可、接受,政策执行起来就方便很多,能节省许多时间上的成本,这体现了政策的科学性。制定公共政策是为了解决特定问题而做出的科学的解决方案,它的最终效果以及过程的简易程度都体现了政策的合法性和科学性。因为能满足政策对象需求或最大程度迎合社会需要,便能最小程度发生冲突,这即是科学的合法化的公共政策。

1.2.3 政策合法化体现了政策的权威性

政策和法律具有一致性,列宁认为法律也是一种公共政策,这说明合法化是和法律一体的,政策的权威性是法律赋予的。公共政策合法化是公共政策具有权威性的保证,无论是政策受益者自愿接受,还是利益受损者摄于政策权威被迫接受,前提都是公共政策具有了合法性。不是所有的公共政策都是有益于政策对象的,因为很难满足一些公众的眼前利益、部分利益,这种现象很常见。要避免这些现象发生,维护政策的权威性,必须保证制定的公共政策合法化。

2 公共政策合法化的现实困境

2.1 我国重政策轻法律的现象较严重。

政策经制定到落实推行是一个由上到下、由点到面的过程。政策制定者的法律意识模糊,以及到执行时相关职能部门忽视法律,都会导致制定的公共政策缺少合法性。政策在我国享有历史性的威望,在革命战争年代,那个时候还没有建立法律制度,主要依靠政策办事,政策大于法律。建国后,法制长期处于不完备状况,传统的政策思想处于法律之上,人们还是习惯性的以政策思维去思考、执行政策。在这种环境下,民众有了固定的思维方式和价值观,重视政策轻视法律的“惯性”影响至今。

2.2 政策制定阶段,方案缺乏合理性

如果制定的公共政策不能具有足够的合法性,不能被政策实施对象认同和接受,公共政策就不能顺畅的运行。发生在厦门的PX项目风波,充分证明了这点。2007月5月30日,一项投资108亿、可能给厦门带来800亿元以上的GDP的PX化工项目,竟然酿成了一场公共危机。由于在距离人口密集的区域生产,有污染环境、威胁民众健康安全之险,遭到市民的强烈抗议,最后该项目迁址福建。投资方和政府关心的是项目背后的巨大的经济利益和政绩,民众则关心的是城市环境污染是否影响子孙后代的健康。尽管该项目可以有助于经济增长,但从长远来看,方案不合理,因此才会得不到民众的认可支持。

2.3 社会公众参与制定公共政策的意识还较薄弱

制定公共政策一般在短期目标上会约束少数的群体,大多数民众由于自己不是政策的目标群体或受益者,而对政策制定的热情不高。主要有两方面的因素,一则因为公民参与的程序复杂,参与方式的不清楚,渠道的不顺畅,以及相应的政治能力不足,影响到公民的参与意识。另则方面因为公众对政策的参与主要局限在关系到其切身利益,主要涉及物价、环境保护、医改、高考政策和住房政策等。

2.4 政策制定过程的缺乏公开机制和透明度

政策过程主要是政策制定和政策执行,政策合法化主要体现在政策制定阶段。最初,公共政策制定是由职能机构领导内部决定的,是一个内封闭的系统,有些时候,政策还是保密的。而一旦政策方案合法化缺失,公示、执行阶段公民容易做出过激的反应。公众如果不知道选择政策问题的依据是什么,在完全不知情的情况下不得不接受政策的约束,当政策对象清楚了解的时候,可能政策效能已经过了。所以在一些对象身上,政策的目的就没能实现。在政策过程各环节中,合法化过程的公开透明容易被忽视。因为增加公开机制会使政策过程的工作变得繁重以及工作流程变得复杂。即使在社会公众的参与中,也是在被指定的职能机构划定的参与途径下进行,是否将参与过程公开、很大程度上公开依然由职能机构决定。

任何公共政策都是为了解决公共问题而制定的,非合法化的公共政策不但不能解决问题,还会很明显的把问题扩大化,从而引发一系列的公共问题。政策执行阶段,由于一些政策执行者“上有政策下有对策”的态度导致目标群体对其不信任,政策宣传会花费很多时间上的成本,政策的效果很难出现,导致资源浪费,严重会引发群体性事件。公共政策缺乏合理性导致政府公信力危机,公共政策缺乏合理性会引发一系列公共危机。在现代社会,政策合法性危机已经成为一个普遍问题,合法性危机的典型表现就是统治者认为“合法”的事物却被被统治者认为“不合理,不合法”的,这种民众和政府权威之间的冲突无可避免地会导致合法性基础的动摇。而一旦出现合法性危机,公众会怀疑政府的能力,目标群体会对其做出的公共政策产生认同障碍。公共问题的初期,矛盾可能还没有充分暴露出来,制定的公共政策如果如果因为缺乏合理性而遭到公众反对,反而会激化这种矛盾,扩大问题的严重性,最终导致政策没有了权威性和约束力。

3 公共政策合法性危机的解决路径

公共政策的制定过程必须是通过调研、访谈、协商等方式,在法律允许范围内做出合法性方案,听取社会公众的意见,尤其是要听取政策方案相关利益群体和个人对政策方案的意见,政策最终要得到所涉及对象的认同和接受。缺乏公民参与的公共政策不能称之为公共政策,公民参与也是现代民主国家在公共政策制定过程中不可缺少的部分。

3.1 加强法律意识,完善问责机制,保证政策权威性

在政策的制定阶段,要强化制定者的法律意识,注重对其法律认识的深入了解。公共政策方案必须严谨细致,使政策在政策对象的心里失去合法性从而使政策失去合法性。在制定阶段,要使参与者充分认识到政策合法化的意义和作用。在执行阶段必须制定严格追责制,减少执行机构相互推脱责任以及“上有政策,下有对策”的敷衍思想,以及部门为了追求业绩而违法执行的事情发生。政策在执行阶段会由于执行机构的不遵守原因而脱离本意,从而使“政策”不具有合法性,“如果大多数公民都确信权威的合法性,法律就能比较容易地和有效地实施,而且为实施法律所需的人力和物力耗费也将减少。”通过法律去规范政策合法化,不让合法化只是流于形式,而是实际政策制定过程必须有制度保障的。

3.2 加大公民参与政策制定的力度,强化制度建设

公民参与是影响公共政策执行力的重要保障;公民参与是增强公共政策回应性的重要手段;公民参与公共政策制定是使政策更具可行性的有效方式;公民参与是实现对公共政策监督的重要途径;公民参与是提高公共政策合法性的有效方式。因此,我们要高度强调公民参与的主体地位,提升其参与合法性。使公民在政策过程中不是以往的被动接受者,而成为主动参与的主体。因为如果无法对参与政策制定的公民提供合法的、独立的制度保证,就无发激发公民的积极性。

完善公共政策公开制度、重大事项公示制度,提高政策透明度,确保公民有足够的知情权和。公民可以很轻松地了解到有关信息并能够联系自身利益参与其中发表自己的意见。而且公民对政策掌握程度越高就越能发表出合理有意义的建议,政府和公民之间能积极沟通,就能更多地收集各方面的信息和资料,就能制定出更多方面协调各方面的利益,减少冲突发生的公共政策。政策方案出来后,要进行公布并给出确定的理由和依据。

最后要扩宽和畅通公民参与的途径,建立高效地民意表达机制、舆论监督机制及反馈机制。道路越宽阔,行动就更方便,同样的,参与程序越简捷,公民自愿参与的积极性就会更高。电子信息时代到来后,互联网、电视、报纸等大众传播媒介迅速发展起来,人们可以通过传播媒介反映自己的利益要求,影响政府决策;在利益受到侵害,问题得不到及时解决的情况下,也用媒介形成舆论压力,促使问题得到尽快解决。政府采用如邮件、电话、集体座谈等多种方式建立民意表达机制与舆论监督机制,以便公民更好的参与与监督。

3.3 培育公民参与的自主意识,开展公民教育,培育公民参与文化

随着经济的飞速发展,民众的文化素质也在不断提高,民主化不断深入民心,公民的参与意识逐步提升,政府在这样一个关键的政策制定时期应一步一步的去引导公民参与。公民参与不能只是一个形式,要落实到实际行动中去。政府通过社区等公共领域给公众设立参与平台,公示政策方案,公民沟通讨论给出合理意见。政府不断增加公民参与的机会,在一次次的参与政策讨论的实践过程,不断去提高公民参与积极性和参与能力,从而培养公民自主参与的意识、形成一种参与文化。公民参与文化的培育和发展是提高政府公共政策制定过程中公民参与能力的重要途径,只有文化能一代代传承、只有形成文化,公民参与才具有实际可能性。文化的培养是缓慢而不可一时中断,政府通过循序渐进的引导、提高公民国家责任感使民众知道公民参与不仅仅是法律赋予人民的权利,也是应该履行的义务。

公共政策过程要以合法性为前提,合法性是公共政策的基础,最大限度满足公民的公共需求,在此基础上获得公民的支持,赢得公民的认同和信任,并减少时间、资源的浪费。引导和鼓励公民参与,公民通过在参与过程中给出有力意见,表达自身利益需求的需要,在增加了自身的被尊重感、认同感的同时也鼓励更多公民参与政策过程,促使公民参与文化的逐步形成,更使公共政策容易被公民接受和认同。

参考文献

[1]陈振明.公共政策分析[M].北京:中国人民大学出版社,2003.

[2]张金马.政策科学导论[M].北京:中国人民大学出版社,1996.

[3]冯静.公共政策学[M].北京:北京大学出版社,2007.

[4]关静.中国公共政策合法化:原则、问题与对策.[J]石家庄学院学报,2015: