农民工市民化政策

农民工市民化政策（通用12篇）

农民工市民化政策 篇1

农民工必须在实现职业身份转换的基础上, 按照公共服务均等化的根本要求, 推动自身及其家庭完全融入城市, 享受与城市户籍居民身份统一、权利一致、地位平等的公共服务和权益保护, 最终实现社会身份的转换, 成为城市新市民。

一、我国财政政策促进农民工市民化取得的主要成绩

(一) 基本公共服务方面。近年来财政预算发挥积极作用, 中央政府不断加大财政投入力度以支持地方政府改善农民工的待遇, 如教育方面, 中央财政2009年下拨了进城务工农民随迁子女接受义务教育奖励资金20亿元, 专项用于接收农民工子女的城市义务教育阶段学校补充公用经费和改善办学条件, 东南沿海农民工流入较多的省区成为主要补助地区。2011年又加大了公共服务的投入。

(二) 社会保障方面。新型农村和城镇居民社会养老保险试点覆盖范围达到60%。连续第七年提高企业退休人员基本养老金, 月人均水平达到1, 500多元。企业职工基本养老保险省级统筹工作进一步推进, 支持妥善解决500多万未参保集体企业退休人员基本养老保障等历史遗留问题, 将312万名企业“老工伤”人员和工亡职工供养亲属纳入了工伤保险统筹管理。对全国城乡低保对象、农村五保供养对象等8, 600多万名困难群众发放生活补贴。

(三) 保障性住房建设。促进保障性安居工程建设, 全年基本建成保障性住房400万套以上, 新开工1, 000万套的目标任务顺利完成。在加强宏观调控, 遏制住房价格过快上涨的同时, 加快推进保障性安居工程建设, 加快棚户区和农村危房改造, 大力发展公共租赁住房。整个“十二五”时期, 保障性安居工程的力度还将进一步加大, 人民群众“住有所居”的目标将加快实现。

二、农民工市民化的主要障碍

随着外来人口的不断增加, 农民工群体呈现出新的特点:一是农民工已经成为城市产业工人的主体。目前, 农民工在第二产业从业人员中占57.6%, 在加工制造业从业人员中占68%, 在建筑业从业人员中占80%。二是农民工成为城市新增人口的主要来源。

(一) 在享有城市公共服务方面。进城农民工及其家属很大程度上还处在城镇的边缘状态, 面临着户籍、医疗、社会保障、子女入学等一系列问题。目前依附于我国城镇户籍上的福利或公共服务包括就业扶持政策、教育 (义务教育、职业教育补贴) 、公共卫生服务、社会保障和住房保障。以教育为例, 目前随迁子女的义务教育问题突出, 据相关统计, 目前仍有4, 100万随迁子女面临着在城市的教育公平问题。此外, 就业、技能培训、公共卫生等公共服务未能有效覆盖农民工。

(二) 当前农民工社会保障制度存在一些突出问题。主要表现为社会保障覆盖率低, 社会保障水平低。社会保障“碎片化”与农民工高流动性有关, 农民工在跨区转移、接续社会保障关系时面临重重困难;缴费水平高, 企业缺乏积极性;以及缺乏有效的社会中介机构和相关机制, 农民工合法权益得不到有效维护等。这类问题主要表现在以下三个方面:费率过高, 由于承担国有企业历史遗留问题的负担, 企业缴纳的基本养老、医疗和失业三项保险费平均为工资总额的28%, 个人缴费为11%, 企业和农民工个人普遍感到负担太重, 影响了单位和农民工个人参保的积极性。

(三) 住房和子女升学 (中考和高考) 是农民工反映最主要的两大问题。从相关调查结果来看, 近80%的农民工居住的是功能不全的临建房或简易房, 而且这些临建房或简易房都在城乡结合部, 这些房子位置偏远、居住面积狭小, 配套设施不完善, 居住条件恶劣, 与城市户籍居民的居住水平差距越来越大, 非常不利于农民工在城市的生存、安定和发展。

三、构建推动农民工市民化的财政支持体系

“十二五”时期, 中央应加大对于农民工市民化的财政支持力度, 通过构建稳定、长效的财政支持体系, 快速推进农民工市民化的快速进行。

(一) 财政预算支出:实施原则。中央政府应加大对地方政府在解决农民工公共服务方面的专项转移支付力度。重点是加强公共卫生和计划生育、子女义务教育、就业扶持以及住房保障对于劳动力流入地区的补助。适当增加对城镇地区的财政支持力度, 以补充其财力的不足。

(二) 财政预算与投入:实施领域。

1.促进农民工享有均等化公共服务。增加对城市辖区、特别是城郊地区发展教育、公共卫生、文化体育、环境整治等事业的财政投入力度, 提升政府公共服务水平。加强对农民工子女教育的财政支出, 对农民工子女在城镇就学给予灵活政策支持。把农民工子女入学纳入输入地城镇教育发展和管理体系, 并由财政承担农民工子女义务教育发展的全部经费, 实行农村子女就读优惠政策接转, 农民工子女在城镇就读同等享受有关农村子女免费和补助政策。

2.推动农民工社会保障体系建设。支持建立与城镇社会保障制度衔接的农民工社会保障体系。引导农民工积极参保“五险”, 建立分类分层的农民工疾病保障制度, 健全农民工工伤保险制度, 全面实施工伤保险、大病医疗保险市级统筹等条例和办法;支持企业为农民工办理工伤和大病医疗保险, 增加对工会维权的财政支持力度。优化社保基金筹集、运营和管理机制;加强农民工参加新型社保的基础数据的整理与搜集工作。加快完善农民工基础信息系统。

3.加大财政对农民工城市安居工程建设。支持短期务工和建筑等行业的工棚、工舍的改建, 制定最低住房标准, 满足农民工居住的基本生活、卫生和安全要求。解决农民工住房问题, 加快建立起多层次的农民工住房供应体系。将在城市稳定就业有一定年限的农民工, 纳入城市住房保障体系, 提供廉租房、公租房以及限价商品房, 或发放租赁补贴, 并将其纳入城市规划建设中, 建造适合农民工居住、农民工能承担的经济房。

(三) 财政支出:实施方式。

1.政府预算。财政预算政策是在财政支出的源头上向农民工倾斜。增加预算支出规模, 提高预算支出水平, 不断提升城市公共服务均等化水平。将农民工教育预算支出纳入城镇教育经费预算, 增加农民工医疗卫生方面的支持范围, 加强农民工文化生活方面的支出力度。此外, 通过多种渠道增加农民工居住条件改善的预算支出, 不断促进农民工社保制度转型;同时, 积极优化财政预算支出结构, 不断保持对农民工财政预算的倾斜。

2.政府补贴。对农民工群体给予各类 补贴, 增加对城市农民工群体财政补助规模。进一步健全社会保障体系, 政府可通过提供多种形式的财政补贴和税收优惠政策用于农民工生活条件的改善。补贴类型按照补贴领域的不同分为教育补贴、医疗卫生补贴等不同类型。目前, 要特别加强对跨省农民工流动人口的补助。根据流入地解决非本省农民工子女进入公办学校免费接受义务教育人数、享受住房保障制度的人数进行奖励性补助。

3.专项发展基金。中央和省级政府可以设立专项奖励基金, 鼓励、引导各城市 (镇) 因地制宜推进农民工市民化进程;中央财政安排专项资金, 各省、市、县级财政按照一定的比例安排配套资金对参加培训的农民工进行补贴。通过设立专项资金支持乡 (镇) 基础设施建设, 改善其投资环境, 以充分发挥小城市 (镇) 吸纳农民工的重要作用;对农民工创业活动给予财政资金支持。此外, 把部分政府性资金作为廉租房专项资金, 专款专用。

参考文献

[1].黄力明.支持农民工市民化的财政政策研究[J].经济研究参考, 2012

[2].杨伟民.积极财政政策与农民工定居问题[J].宏观经济研究, 2009

农民工市民化政策 篇2

2013年01月06日 09:04:15 来源： 人民日报

提要：农业转移人口市民化过程，本质上是公共服务均等化的过程。户籍制度改革方向是逐步突破户籍与福利合一的制度

“市民权”不能与土地挂钩，尽快明确农民土地承包经营权的权能，探索建立农民工承包地和宅基地的流转或退出机制

积极稳妥推进城镇化，一个核心问题是农民工市民化问题。党的十八大提出，加快改革户籍制度，有序推进农业转移人口市民化，努力实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖。如何更好实现这些目标，本报记者专访了国务院发展研究中心副主任韩俊。

以健全公共服务制度为核心，稳步推进农民工市民化 记者：我国大量农民工融入城镇难，具体表现在哪些方面？

韩俊：2011年我国农民工总量达到2.53亿人。目前，不到４个城镇常住人口中，就有１个是非户籍的常住人口。大量进城就业、居住半年以上的农民工就被统计为“城镇常住人口”，但他们享受的公共服务水平却比较低。主要表现在: 落户难。一些地方的户籍改革对流动人口基本没有放开，或者设置的门槛较高。住房难。大部分地区未将农民工作为住房保障对象，缺乏针对农民工特点的租金补贴和实物配租政策。

看病难。由于新农合报销限制，农民工参加职工基本医疗保险比例不高，以及经济状况不佳等原因，大量农民工难以获得城市正规医院的医疗服务。子女入学难。目前约20%的农民工随迁子女无法入读全日制公办中小学校，最近很多省份陆续公布了异地中考高考方案，但人口流入省份的方案“门槛”整体还是比较高。

记者：大量农民工尽管在城镇就业和居住，但还没享受到同等的公共服务，如何改变这种状况？

韩俊：农业转移人口市民化过程，本质上就是公共服务均等化的过程。要以健全公共服务制度为核心，稳步推进农民工市民化。

强化输入地政府属地管理责任，保障农民工子女的教育权利。全面实行输入地平等接受义务教育的政策，逐步降低门槛，对长期在本地就读的，允许就地参加中考、高考。

根据常住人口配置公共服务资源，保障农民工平等享有安全、公益、便利的基本医疗服务，将农民工职业病防治纳入基本公共卫生服务体系。

完善和整合“碎片化”的社保体系，扩大农民工社保覆盖面。实现农民工养老、医疗和失业保险关系全接续，制定促进农民工参保的政策措施，逐步将符合条件的农民工纳入城市低保范围。

推动农民工纳入住房保障范围，改善其居住条件。制定适合农民工特点的住房公积金缴存和使用办法，扩大农民工住房公积金制度覆盖面。逐步剥离附着在户口上的福利，分类调整户口迁移政策

记者：谈到农民工市民化，不得不提户籍制度，它是造成农民工不能平等享受城镇公共服务的最大障碍，今后如何突破？ 韩俊：户口是造成城乡居民待遇差别的最大障碍。户籍制度改革的方向是将附着在户口上的福利逐步剥离，逐步突破户籍与福利合一的社会管理制度。全面实施居住证制度，实行省级行政区域内“一证通”。居住证办理者，在子女就学、社会保障、公共卫生、住房租购等方面享有与当地人口同等的权利。分类调整户口迁移政策，逐步让符合条件的农民工在就业居住地有序落户。逐步全面放开在县级市市区、县人民政府驻地镇和其他建制镇的落户限制，进一步放宽中等城市户口迁移政策，完善落实大城市现行户口迁移政策，逐步赋予农民工与当地人口同等的权利。

“市民权”不能与土地挂钩，依法保障农民工土地财产权利

记者：有人说，给农民工城市户口，让他们享受均等公共服务，他们就应该放弃土地，否则两头好处都占，不公平、不合理，这种观点您怎么看？

韩俊：土地是农民最基本的生产资料和生计保障。土地承包经营权、宅基地使用权和集体收益分配权不是国家无偿给农民的福利，而是法律赋予农民的财产权利。目前，绝大多数农民工不愿意以放弃承包地和宅基地换取城镇户籍，必须完全尊重个人意愿，不能把农民工获得城镇户口与放弃农村土地权利挂钩，不得强制或变相强制收回。

党的十七届三中全会提出，“现有农村土地承包关系保持稳定并长久不变”，必须尽快明确农民土地承包经营权的权能，明确农民宅基地用益物权的内涵和实现形式。在确权的基础上，为农民颁发具有更明确法律效力的土地承包经营权证书和宅基地使用权证书，加快建立统一、权威的农地权利登记体系。适应农民工进城落户和城镇化发展的需要，需要赋予农民对承包土地、宅基地更大的处置权。要在健全法制和发育土地市场的基础上，按照依法、自愿、有偿的原则，探索建立农民工承包地和宅基地的流转或退出机制。顾仲阳

郑风田：农民工买不起房，城镇化就是句空话

中国人民大学教授 郑风田

2013年01月04日11:08 来源：人民网-中国经济周刊

高质量城镇化的核心，是改变过去“要地不要人”的旧城镇化模式，解决人的城镇化，实行完全的农民工市民化。让在城镇打工者能够买得起房子，享受同等的城镇社保、医疗等待遇。

城镇化成为十八大之后最重要的发展问题之一，中央经济工作会议提出“积极稳妥推进城镇化，着力提高城镇化质量”。

什么是高质量的城镇化？不乱占耕地建大马路、大广场、甚至大空城，彻底解决进城农民市民化的城镇化，才是真正高质量的城镇化。高质量城镇化的核心，是改变过去“要地不要人”的旧城镇化模式，解决人的城镇化，实行完全的农民工市民化。而要解决这个问题，必须破除垄断。让在城镇打工者能够买得起房子，享受同等的城镇社保、医疗等待遇。继续让三四亿甚至更多的农民工每年像候鸟一样迁徙、漂流，是很危险的，是低质的城镇化。

我国目前名义上的城镇化率为51%，其实有城镇户籍的常住居民不足35%，也就是说有2.6亿人在城镇工作，基本上属打工者，有房者的比例低于1%。这部分人如果真正地留在城市置业，假定一半需要房子，需要城市提供1.3亿套房子。如果我国要达到世界城镇化的平均发展水平（一般在70%以上），还需再增加1.3亿套房子。这两个“1.3亿套房子”才是解决农民工市民化的难点，因为社保、子女上学等问题相对住房比较容易解决。城镇化的最大难点是如果让这些新移民能够安居乐业，买得起房子。

目前的城镇化征地垄断体制只能带来高房价，要想让新移民买得起房子，必须破除垄断征地制度。深圳就是一个极好的例子。当初一个小渔村，被划定为特区后，如果按现行的城镇化土地制度政策，搞征地，搞拆迁，估计建成现在的规模最少得百年。而那个小渔村却用了不到30年的时间建成了拥有1200万常住人口的大都市。主要房子是谁建的？当然是农民。农民在自己的土地上建起了房子。这些房子虽然差一点，但价格低，进城农民住得起。大量的农民因为建了房子出租出售也富了起来，大量的农村也因此分得了城市化的红利。最主要的，相应的社会矛盾也因此减少许多。

如何破除目前的困局实行新型城镇化？其一是打破目前城镇化的征地土地垄断，其二是尽快出台房产税。

目前的城镇化征地垄断带来太大的社会问题，应该破除，实行同地地权同利，让农村的集体建设用地也能够真正入市。除了非征不可的道路、学校等纯粹公益性用地外，其他的非农建设农地都可以让农民成为交易的主体，让企业通过租地的形式从农民处获得，让农民成为地主。商业用地要按市场价由农民与开发商共同解决。“公共利益”应该有具体规定，可以采取列举的方式。

另外一个工具是房产税。美国的房价比北京上海低多了，为什么美国人不趁机多买房搞投资？一位美国教授告诉我，因为美国人买第一套房费税很少，但如果买第二套、第三套房等，每年则要交数量庞大的各种房产税，让你养不起。其实我国早该出台相应的政策，现在我国一部分人囤房获得暴利，另一部分人买不起房、没房可住，所以征收房产税迟早都要推行。征收房产税的目的不是让所有人都交税，而是要让囤房的人因囤不起房而把房子吐出来，让没有房的人有房可买。

一定要用市场机制让普通百姓用自己3~5年的收入能够买得起房。而目前农民工的收入估计30~50年想买房也没戏。如果买不起房，城镇化就是一句空话。

城镇化规划已基本定稿：户籍或成突破 2013年01月05日 00:56 华夏时报

新型城镇化的两条腿

户籍改革、土地改革联动

本报记者 杨仕省 北京报道

未来城镇化如何维护好农民的合法权益，正考量着决策层的智慧。

据《华夏时报》记者获悉，由发改委牵头制定的全国城镇化规划草案已基本定稿，未来城镇化将从户籍、土地、住房、财税、地方投融资等改革着手，为城镇化发展提供政策支持。

“城镇化的改革涉及到我们每个人的切身利益。”国家发改委城市和小城镇改革发展中心主任李铁接受本报记者采访时表示，明年城镇化改革的综合配套措施将会相继出台，内容涉及土地、户籍、社会、医疗卫生及教育等。

“促进城镇化的关键在于农村土地流转和户籍改革。”近日在国新办的新闻发布会上，农业部新闻发言人毕美家回应本报记者提问时表示，“我们要进一步增加对农民的转移支付，特别是要维护好农民的合法权益，使他们不断地增加收入。”

十八大报告明确提出，改革征地制度，提高农民在土地增值收益中的分配比例，并依法维护农民土地承包经营权、宅基地使用权。“这项举措将使被征地农民的利益得到保护。”著名经济学家顾海波说，土地是农民的命根子。

中国(海南)改革发展研究院院长迟福林认为，下一步以农民市民化为重点的土地、户籍等相关改革，放弃农村的土地意味着要换来城市市民的同等待遇，这事关城镇化改革的成败。

土地流转试点

新型城镇化将启幕农村新一轮改革，土地流转乃大势所趋。为解决城镇化进程中的用地“瓶颈”，土地配置市场化、农村土地资本化，优化农村资源配置和产业结构，为实现统筹城乡发展探索出一条新路。

“随着我国城镇化的快速推进，农村征地补偿被置于首位。”北京大学著名法学专家姜明安认为，土地管理法修正案草案土地管理法的修改将为《农村集体土地征收补偿条例》的制定和农村的土地改革提供法律保障。

顾海波认为，推进城镇化的一大难题就是农村土地改革，土地改革的力度也越来越大。

1978年，安徽省凤阳县小岗村18位农民冒着极大风险，在土地承包责任书上按下了鲜红的手印，小岗村包产到户拉开了中国土地改革的序幕；1992年，广东省南海市下柏村农民将承包经营的土地以股权形式，流转给村集体成立的经联社统一经营。

而最近的一轮土地改革始于2008年，当时中共十七届三中全会通过《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。

“土地流转”成为此轮改革的主题。本报记者了解到，在农村城镇化方面，很多地方的土地改革试点“摸着石头过河”积累了不同的经验：重庆的地票式交易、成都土地流转、广东佛山的股权分红、天津宅基地换房，不同的地方做法不同，但都为全国的土地改革提供了借鉴。

比如成都在新一轮农村产权改革中提出，“确权”是基础，“流转”是核心，“配套”是保障，这样的改革赢得农民的支持。但在取得经验的同时，确权、监管、收益和小产权房等棘手问题也暴露无遗。

“政府如果不把土地和就业解决好，将户籍迁离农村的农民就会觉得不踏实，还不如留下土地种庄稼更有保证。”在北京打工5年的农民工杨雄说。

这已引起决策层的重视。农业部最近就明确表示，2013年将扩大农村土地承包经营权登记试点范围，争取用5年时间基本完成农村土地承包经营权确权登记工作。

保护农民权益不受损，但“现实的难题在于农村用地跟城市用地没有做到同地、同权、同价，接下来要从法律层面上衔接平衡。”北京大学教授张千帆认为。

户籍或成突破口

2012年12月16日，中央经济工作会议指出，城镇化是我国现代化建设的历史任务，也是扩大内需的最大潜力所在，要围绕提高城镇化质量，因势利导、趋利避害，积极引导城镇化健康发展。

“获得城市户口的农民，理应要享受城市公民一样的待遇，这是新型城镇化需考虑从户籍制度改革的关键所在。”张千帆表示。现在所谓超过50%的城镇化率，只是统计意义上的城镇化，绝大部分被统计为城市人口的农民工并没有在城市实现永久定居。

“户籍改革看似简单，但要落实与城市户口相挂钩的利益却很难。”中国社科院农村发展研究所宏观室主任党国英对本报记者表示，户籍改革之所以难以推行，就是因为城里的福利政策太多了，且继续和居民户籍密切相关，进城的农民很难同步获得社保、就业、教育的机会。资料显示，全国将近2亿进城农民工中只有200万左右通过买房、结婚等方式获得城镇户口。

如此一来，城市空间扩张过快，而农村人口由于户籍、购买力等限制，被拒于城市大门之外，不能享受城市居民同等待遇，而现行户籍和土地制度，正是阻隔在城乡之间的主要壁垒。

“如果按户籍来算，人口城镇化率只有35%左右，远低于世界52%的平均水平。”毕美家表示，中国51.3%的城镇化率，是按城镇常住人口统计的，其中还包括1.6亿的农民工群体。

“打破户籍肯定是未来城镇化改革的方向，但具体操作问题十分复杂，各省差异很大，只有逐步试点逐步推开。”党国英表示，2020年若要达到50%以上的人口城镇化水平，关键在于以农民工市民化为重点的相关改革到位。

本报记者获悉，一些地方正在试图打破城乡户籍藩篱，户籍改革逐步推进正在成为城镇化改革的一大方向，正如十八大报告提出要“推动工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调”那样，因此城镇化决不是一哄而上。

大力推进城镇化是新一届政府施政理念的重要内容之一。国务院副总理李克强多次强调，中国要依靠改革实现没有水分的真正发展，而城镇化是发展最大的潜力。

“在推进新型城市化过程中，政府应该把征地、户籍、财政三方面的制度改革统筹起来通盘考虑，并通过制定配套性的改革方案来从整体上推进，实现土地—财政—户籍改革的全面突破。”中国人民大学经济学院教授陶然称，中国城镇化需要户籍土地改革联动。

中国力推农民工市民化 融入城市存六大难题

发布时间： 2012-10-08 10:58 来源： 中国新闻网

大力推进农民工市民化

农民工市民化的过程，实质是公共服务均等化的过程，不能把放弃承包地和宅基地作为农民进城落户的先决条件，更不能强制性要求农民退地。文/国务院发展研究中心副主任 韩俊

2011年农民工总量达到2.53亿人，其中外出农民工1.59亿人，农民工产生和发展壮大改变了我国经济社会基本格局，构成了城镇化加速发展的动力。

大量的进城农民工虽然被统计为城镇常住人口，但却没有享受城镇的基本公共服务和社会保障。吸纳农村转移人口在城镇落户是城镇化的重要任务，积极推进农民工市民化就是要把尽可能多的符合落户条件的流动人口逐步转为流入地居民，引导农村富余劳动力和城镇外出务工人员就近就地转移就业和返乡创业。

这个过程不会一蹴而就。而且，今后20年我国仍将处于城镇化快速发展阶段。根据国际经验并结合我国的国情，预计2015年我国城镇化率在54%左右，2020年将达到59%左右，2030年将达到66%左右。这意味着，从2011至2030年的20年间，我国将新增城镇人口3亿左右。

农民工融入城市六难

从第五次全国人口普查开始，我国将进城就业、居住半年以上的流动人口(主体是农民工)计入城镇常住人口。按照这一口径计算，目前，不到4个城镇常住人口中就有1个是外来流动人口。这说明，近年来我国城镇化水平的提高主要是依靠农民工进城就业。外出农民工中，在直辖市就业的占8.8%，省会城市就业的占19.4%，地级市就业的占34.8%，在地级以上城市就业的合计占到63%。农民工在流入地居住趋于长期化，在目前城市的就业时间平均为5.3年，超过5年的占到了40%，超过10年的约占20%(根据国务院发展研究中心课题组2010年调查数据)。“移民”倾向渐趋明显，相当一部分已经成为事实“移民”。

大量农民工在城镇享受公共服务水平低，在城镇落户门槛高，难以融入城市，这也成为我国城镇化发展过程中存在的突出问题。主要表现在：

一是为农民工子女提供的教育服务不足。在学前教育方面，农民工随迁幼儿大多数进入的还是条件较差的民办幼儿园。在义务教育方面，20%以上的农民工子女无法入读全日制公办中小学校。在高中教育方面，大量从小生在城市并在城市接受了完整义务教育的农民工子女，希望在当地接受高中阶段教育。但是，由于高考实行户籍所在地报名制度，考生要在户籍所在地报名并参加高考，这就使得跨省的农民工子女不得不在中考或高考前选择回到流出地省份就读，影响农民工子女的教育权益。

二是农民工看病难问题突出。由于新农合的报销限制、农民工参加职工基本医疗保险的比例不高，以及农民工自身经济状况等原因，广大农民工难以获得城市正规医院的医疗服务，患病后自我医疗的比例高。农民工主要从事于低薪、高危岗位，接触职业病危害因素复杂，职业安全防护差，罹患职业病的人数不断增加，职业病防治形势严峻。近年来农民工职业病发病人数高达总发病人数的80%以上，农民工群体性职业病事件不断出现。

三是农民工参加城镇职工社会保险的比例低。农民工除参加工伤保险比率略高外，参加其余城镇职工社会保险的比率均未超过30%。农民工参保率难以实质性提高，主要原因是农民工社会保险缴费水平相对于其收入较高。相当一部分农民工由于收入来源不稳定，水平较低，在负担自身开支和养家费用后，再缴纳社会保险费有一定困难。同时，由于农民工流动性相对较大，城乡社会保险间跨制度转移办法尚未出台，影响了农民工参保积极性。个别企业为减少成本，违反《社会保险法》，不给农民工参保或以派遣用工的形式逃避参保义务。

四是农民工公共文化服务严重缺乏。政府对农民工文化生活重视程度不够，投入经费少。企业没有把文化服务当作农民工的重要权益，对文化生活关注少，对文化设施投入很少。多数农民工文化生活贫乏，缺少最基本的文化娱乐方式。

五是农民工住房保障程度低。大部分地区未将农民工作为住房保障对象，公租房、廉租房、经济适用房等保障性住房基本上不对外来农民工开放，也缺乏针对农民工特点的租金补贴和实物配租政策，农民工住房保障水平较低，公积金缴存率也很低。农民工住房支付能力弱，在城镇居住条件低劣，很大一部分农民工仍居住在陋屋(地下室、棚户区、工棚等)，严重影响了其生活质量。

六是农民工在城镇落户难。一些地方的户籍改革主要是针对本辖区的非农户口，但对跨行政区的流动人口户籍基本没有放开。还有一些地方的户籍制度改革没有触及到嵌入其中的福利制度，或者设置的门槛较高，农民工难以跨越。引导农民工到中小城市、小城镇落户的政策不够有力，农民工进城落户进展总体缓慢。

新生代农民工已“非农化”

我们最近在20多个城市开展的调查表明，新生代农民工没有从事过农业生产的比例高达85%，“亦工亦农”正在成为历史；八成农民工即便不放开户口也将长期留在城镇，他们进城的选择与户籍制度是否改变无关；外出农民工希望在地级以上大中城市定居的占53.2%，希望在县城或小城镇定居的占37.9%，愿意回农村定居的仅占8.9%。吸纳农村转移人口在城镇落户，实现永久性转移，是城镇化的重要目标。

亿万农民工是成为一个总体稳定的群体，还是演变为一个流动不定的群体；是成为一个良性发展的群体，还是演变为一个出路狭窄的群体；是成为一个共享发展成果的群体，还是演变为一个缺乏关爱、逐步被边缘化的群体，是对党的执政能力和政府管理能力的重大挑战。

必须顺应亿万农民工的意愿，让绝大多数在城市稳定就业的农民工稳定下来，推进农民工群体融入社会，促进社会融合。

促进农民工融入城市的意义在于：

第一，产业结构升级需要一支稳定的熟练产业工人队伍。“招工难”和“就业难”常态化并可能长期化的趋势，要求改革现行人口管理政策，稳定流动人口。

第二，城市对流动人口长期“经济性接纳，社会性排斥”，不利于优化农村资源配置，将人口红利留在城市，阻碍农业规模化，加剧农村老龄化，难以消除城乡差距。解决“三农”问题和推进城乡一体化发展，需要将流动人口稳定下来。

第三，流动人口不稳定下来，不但难以消除城乡差距，还会带来城市内部的分化和对立，形成“双二元”体制。促进流动人口融入城市，是促进社会稳定和谐的需要。

扎实推进农民工市民化

积极推进农民工市民化，应该做好以下几项工作：

首先，促进农民工在城镇稳定就业，合理稳定提高农民工工资水平。推进农民工市民化，必须以扩大就业为前提。根据劳动力市场出现的新变化，“十二五”时期，要继续多渠道促进农村劳动力向非农产业和城镇转移就业，把提升农村劳动力技能作为关键，把改善劳资关系作为重点。

一是继续把扩大农民非农就业放在突出位置，引导农民工有序外出就业，鼓励农民就近转移就业，扶持农民工回乡创业，以创业促就业。二是加大对职业教育和农民工技能培训的投入力度，健全农民工职业教育和技能培训体系，大幅度提高技术熟练型农民工的比重，以技能促就业。完善培训补贴管理办法，实现培训资金的统筹使用。加大财政补贴力度，降低农民工参加职业技能鉴定的费用。三是建立劳动力工资合理增长机制，促进和谐劳资关系。继续完善最低工资标准制度，根据经济发展情况，及时调整最低工资标准，引导企业合理加薪，保证农民工生活水平的改善。消除城乡劳动者就业的身份差异，实现城乡劳动者同工同酬。发挥工会维权作用，加快建设企业劳资对话机制，建立规范合理的工资集体协商机制，确保农民工收入与企业效益联动。

其次，逐步实现教育医疗等基本公共服务由户籍人口向常住人口全覆盖。农民工市民化的过程，实质是公共服务均等化的过程，必须以农民工整体融入城市公共服务体系为核心，确保农民工及其子女平等接受教育、卫生等基本公共服务。

制定以“流入地政府为主、普惠性幼儿园为主”的政策。对生活困难农民工家庭幼儿入园给予补助。坚持“两为主”和“一视同仁”政策，全面解决农民工随迁子女义务教育问题。坚持以流入地为主，以公办中小学为主，同等条件接收农民工子女入学接受义务教育。大力推进“两个全部纳入”政策：将包含农民工子女在内的常住人口全部纳入区域教育发展规划，根据农民工子女流入的数量、分布和变化趋势，合理规划中小学布局，均衡配置教学资源；将农民工子女义务教育发展经费全部纳入财政保障范畴，按照学校实际接收人数和预算内生均公用经费标准，足额拨付教育经费。将农民工子弟学校纳入民办教育管理。禁止一切针对农民工子女的教育歧视行为，切实保证农民工子女平等接受教育，平等享受国家各项免费和补助政策，促进农民工子女融入学校和城市。鼓励和支持流入地政府根据本地实际情况，在农民工子女义务后教育衔接上进行探索。

保障农民工平等享有基本医疗卫生和计划生育服务。推广在农民工聚居地指定新型农村合作医疗定点医疗机构的经验，方便农民工在城务工期间就近就医和及时补偿。逐步扩大基本药物制度实施范围，鼓励医疗机构采用适宜技术和基本药物，避免过度检查和治疗，减轻农民工的医药费用负担。落实输入地属地化管理责任，按照体现公平、优先照顾的原则，将农民工纳入当地公共卫生服务体系。根据实有人口或服务人口配置当地公共卫生服务机构、人员和经费，着力提高基层医疗卫生机构和公共卫生机构的服务能力。

三是建立覆盖农民工的城镇住房保障体系，促进农民工在城镇落户定居。逐步将农民工住房纳入城镇住房保障体系，是缩小城镇居住贫富差距、提高农民工生活质量的必然要求。要积极推进覆盖农民工的城镇保障性住房体制改革。

四是建立覆盖农民工的社会保障体系，提高覆盖面和保障水平。继续完善农民工参加各类社会保险项目的办法，切实提高农民工参保比例和保障程度。尽快实现工伤保险对农民工全覆盖。健全农民工医疗保障制度。鼓励常年外出稳定就业农民工参加城镇职工基本医疗保险。季节性外出就业的农民工以参加新型农村合作医疗保险为主。尽快建立覆盖全省的新农合结算体系，试点建立省际新农合定点医疗机构互认制度协议的多种模式。提高养老保险对农民工的覆盖面。

农民工养老保险大体可分为三个类别：第一类是具备市民化条件的农民工，应纳入城镇职工基本养老保险体系。第二类是常年外出就业，但流动性较强的农民工，可探索建立“低费率(或低费基)、广覆盖、可转移”的过渡性养老保险。实行个人账户为主、社会统筹为辅的储蓄积累制模式，适当降低用人单位和农民工个人养老保险的缴费标准，实行低门槛进入、低标准享受。随着经济发展逐步提高缴费基数和费率，增加缴费中计入社会统筹账户的比例，达到与城镇职工基本养老保险完全接轨。第三类是季节性或间歇性在城镇务工“亦工亦农”的农民工，主要应参加新型农村社会养老保险制度。为农民工建立临时性、应急性的社会救济，将符合条件的农民工纳入城市最低生活保障覆盖范围。探索打通城保和农保的有效管理措施，建立将城镇企业职工、城镇居民、农村居民和外来农民工逐步纳入同一体系的城乡一体的社保体系，让农民工能够根据经济条件和流动状况，灵活选择险种和缴费水平，真正享受到社会保障的安全网作用。

五是推进农民工参加城市社区选举，行使民主权利。健全农民工依法参加城市社区民主选举和管理的办法，鼓励农民工参与社区自治。逐步增加农民工在流入省市党代会、人代会代表和政协委员中的名额，推动农民工参政议政。

六是完善农民市民化过程中土地权利实现机制，依法保护农民工土地权益。长久不变的土地承包经营权和依法保障的宅基地用益物权，是农民的财产权利，即使农民工进城定居，也不能强行要求农民放弃。农民进城落户定居后，是否放弃承包地和宅基地，要强调“自觉自愿”，不能把“双放弃”(放弃承包地和宅基地)作为农民进城落户的先决条件，更不能强制性要求农民退地。适应农民工进城落户和城镇化发展的需要，赋予农民对承包土地、宅基地、农房和集体资产股权更大的处置权。农民可以在自愿基础上探索多种形式转让土地、宅基地、农房和集体资产股权等。

七是以加强中小城市和小城镇发展为重点，增强城镇对农民工的吸纳能力。抓住产业转移有利时机，促进特色产业、优势项目向县城和重点镇集聚，吸纳农村人口加快向小城镇集中。完善加快小城镇发展的财税、投融资等配套政策，安排土地利用计划要支持中小城市和小城镇发展。农村宅基地和村庄整理所节约的建设用地，主要在县域内用于产业集聚发展，方便农民就近转移就业。继续推进扩权强县改革试点，推动经济发展快、人口吸纳能力强的镇行政管理体制改革，根据经济社会发展需要，下放管理权限，合理设置机构和配备人员编制。

八是进一步明确户籍制度改革方向，逐步突破以户籍与福利合一的社会管理制度。综观各地户籍制度改革的探索，主要有两种思路：一种方式是，以农民工退出宅基地、承包地等集体成员权益为前提条件，让他们获得城市户口，进而全面获得城市福利和保障；另一种方式是，逐步增加和不断完善农民工的公共服务，不断降低城镇户籍的福利含量，逐步让户口与福利脱钩。

不把获得城市户口与放弃农村土地权利挂钩，逐步消除户籍人口与非户籍人口之间的不平等待遇和差距，还原户籍的人口登记功能，突破以户籍与福利合一的社会管理制度，将户籍与福利脱钩，这才是户籍制度改革的正确方向所在。一是要全面实施融居住登记和就业、社保、租房、教育、计生等多种服务管理功能于一体的居住证制度，实行省级行政区域内“一证通”。居住证实行免费办理。办理居住证者，在子女就学、社会保障、技能培训、公共卫生、住房租购等方面享有与当地人口同等的权利。二是分类调整户口迁移政策，逐步让符合条件的农民工在就业居住地有序落户。以具有合法稳定职业和合法稳定住所为基本条件，全面放开在县级市市区、县人民政府驻地镇和其他建制镇的落户限制。进一步放宽中等城市户口迁移政策。完善落实大城市现行户口迁移政策，按照权利义务对等、梯度赋予权利的原则，以社保缴费年限和连续居住年限为条件，逐步赋予农民工与当地人口同等的最低生活保障、保障性住房、子女高考资格、社区选举、在当地落户等权利。出台有关就业、义务教育、技能培训等政策措施，不再与户口性质挂钩。□

农民工市民化要过几个坎？

张占斌 黄 锟

2013年01月04日09:20 来源：经济日报 2011年，我国城镇化率首次迈过50%的大关。但与此同时，也有专家指出，我国按户籍计算的城镇化率远未达到这个数字。究其原因，这与农民工市民化过程中还面临不少瓶颈问题有关。如何通过制度创新，使其顺利跨过这些坎？应该引起高度关注。

中央经济工作会议提出，城镇化是扩大内需的最大潜力所在，要围绕提高城镇化质量，积极引导城镇化健康发展。促进城镇化健康发展的一项重要任务是有序推进农民工市民化。近年来，中央政府和地方政府对农民工市民化的制度创新高度重视，也做了许多有益的探索，但农民工市民化过程中还面临不少实际问题，制度创新的实际效果并不明显。如何改变这种状况，应该引起高度关注。

分析起来，农民工市民化亟须迈过两道坎。一方面，农民工市民化过程中户籍制度改革与其获取的就业、社会保障等社会福利不匹配。一些地方的农民工虽然取得了城镇户口，但并没有取得与城镇居民相同的权利和待遇，所以其身份也与市民有着很大的区别。另一方面，农民工市民化过程中社会保障尚不健全。农民工的社会保障不仅项目少、水平低，而且社会保险关系难以转移、门槛过高、地区差异显著，其结果必然造成参保意愿低、实际参保率低、退保率高。这样，农民工在城镇就业，却既不能参加城镇社会保障，也逐渐失去土地的社会保障，而农民工社会保障制度又很不完善，这一系列问题成为农民工市民化过程中一个亟须化解的矛盾和挑战。

出现这些问题的原因，既与制度创新进程的快慢有关，也与农民工市民化过程中的地区差异有关，同时也与有些地方的阶段性重点定位不明确有关。破解这些难题和矛盾，还需要从制度源头上找到解决办法。其基本思路应该是：全面、科学、客观地认识城乡二元制度内部诸制度的制度关联和相互依赖关系，统筹兼顾，整体设计，从制度创新的源头上消除冲突的可能性；同时，加强新制度实施中的跟踪和调研，及早发现矛盾和冲突，并及时进行调整，最终实现协调发展。当前，应考虑针对造成农民工市民化过程中矛盾冲突的原因分别选择相应的对策。具体包括：

第一，统筹农民工市民化进程中的目标选择。一是充分发挥政府在改革中的作用，确保制度公正。政府要发挥作为全局利益的代表者、协调者的作用，从全局出发，统筹兼顾各方利益。二是发展农会、工会等组织，提高组织化程度，改变农民和农民工的弱势地位。

第二，协调农民工市民化进程中的快慢冲突。中国的改革是一种渐进式改革。新的改革方案的提出和方案的评估、选择，可能会因认知方面的原因而需要很长的时间。再者，各个过程的转换和衔接单纯靠民间力量和地方政府与组织，可能也需要更长的时间。因此，为了缩短时间间隔，需要政府加强顶层设计，尽快推动各个过程的转换和衔接。

第三，处理好农民工市民化进程中的阶段定位。首先，要根据社会经济发展状况、农民工市民化所面临的主要制度障碍等，明确不同阶段的改革重点。其次，要处理好重点制度的改革与其他制度的关系。此外，要加强阶段性重点制度改革的更替和切换。当社会经济状况发生变化、劳动力转移特别是农民工市民化的任务或阶段发生转换时，制度创新的重点也要随之更替和切换。

第四，减弱农民工市民化进程中的地区差异。一是加强对地区利益差异的协调。这包括通过制度的整体性设计，尽量从制度上协调地区的利益诉求，最终达到地区的基本平衡。二是加强中央政府的统一规划、指导和监督。此外，还要加快欠发达地区经济发展，缩小地区发展不平衡。

农民工市民化政策 篇3

摘 要： 本文在分析政策制定的理论基础，总结国际成功经验与失败教训的基础上，提出了推进河北省新生代农民工市民化的培训与就业政策建议：加强宏观规划和立法；强化集中管理，整合社会资源；培训、就业政策与河北省产业结构调整及经济社会发展紧密结合；培训、就业政策与其他政策同步配套；培训政策与就业政策良性互动；充分利用信息技术，建立数字化终身学习与就业平台。

关键词： 河北省 新生代农民工 市民化 培训与就业政策

一、培训与就业政策制定的理论基础

国际上培训与就业政策的制定虽然都比较关注现实问题的解决，但理论层面的研究无疑会使政策的制定建立在更加科学稳妥的基础之上。培训与就业政策的制定主要有两个理论基础，分别是人力资源理论和人力资本理论。

1.人力资源理论。

人力资源理论的代表人物是美国哥伦比亚大学制度学派经济学家伊莱·金兹伯格。他生活的年代，由于科技革命影响了产业结构，进而影响了就业市场供求关系，结构性失业问题突出，劳动力资源浪费严重。为应对以上挑战，伊莱·金兹伯格于1958年出版了《人力资源：国家财富》一书，集中表达了其学术观点。在书中，他强调了英国古典经济学家亚当·斯密的两个主张：一是每个人都有开发自己潜能和自由就业的权利；二是为劳动力提供技术、智慧和正义是国家财富来源的关键。人力资源开发和利用不足，给美国经济造成的后果是：经济萧条时期工作岗位短缺；部分劳动力长期找不到满意的、有价值的工作；政府的教育和培训投入不能满足充分开发人的潜能的需要；就业市场自身无法保证所有劳动力的充分就业。因此，他认为政府应该刻不容缓地进行“人力革命”，认为关注“国民教育和培训、能力和技术”既是美国政府应该承担的核心责任，又是在冷战中美国继续保持其经济和军事领先地位的需要。他主张政府政策既要为失业劳工提供技术培训，又要着力进行机构改革、劳动力市场规划和大规模投资。这样不仅有利于缓解就业压力，还有利于生产力水平的提高和社会经济的发展。金兹伯格对美国人力资源开发的高度关注和对政府制定政策的合理性与必要性的论证，顺应了战后美国产业结构和经济结构转型的客观要求，在理论和实践上都具有划时代意义。

2.人力资本理论。

人力资本理论最突出的代表人物是经济学家西奥多·舒尔茨。他通过对美国农业的研究提出人力资本理论，认为人力资本不仅和物质资本一样，是经济增长的动力，而且通过就业和培训计划对人力开发所投入的费用，具有比物质资本投资更高的收益率。二战后，德国和日本经济迅速恢复，基本原因是其人力资本未受到同等程度的破坏。贫困国家经济发展缓慢的原因在于人力投资落后于物质资本的投资，劳动力因失业而闲置时，人力资本就会退化。因此，面对美国经济对劳工知识和技术日益增长的客观现实，政府应该增加人力资本投资，特别是公共教育的投资，达到极大促进经济繁荣和增加穷人福利的目的。

人力资本理论强调通过学校和政府的培训计划对人力资本投资，促进经济繁荣和消减贫困人口。人力资源理论更强调人力资源对国家长远发展的战略意义，倾向于从制度上考虑如何开发和利用人力资源，主张制定广泛而全面的人力政策。虽然两种理论有差别，但是共同主张是“人力”和“人力资源”具有与物质资本同等重要的地位。人力资源与自然资源不同，人力资源不利用就是浪费，而且是政府和社会的一项经常性开支。不管其是否就业，公民家庭和政府都要为其生存对其教育、医疗、公共基础设施和日常社会救济等方面进行投资。只有进行人力资源的开发与利用才能突破战后美国经济增长的瓶颈。

二、培训与就业政策制定与实施的国际经验与教训

1.国际成功经验。

（1）加强规划和立法。

通过立法的方式加强培训与就业，能够强有力地凸显政府对人力资源战略地位的重视，并为培训和就业政策的落实提供法律依据。美国为适应二战后经济转型、结构调整及应对经济衰退和失业，从1946年颁布《就业法》到1968年先后颁布和修订了10多项法案，其中最主要的是1962年《人力开发与培训法》、1963年《职业教育法》、1964年《经济机会法》。英国为促进培训和就业，颁布了《反就业歧视法》、《教育法案》、《就业和训练法案》。日本为促进农村劳动力转移，1961年颁布《农业基本法》，通过培训提高农村劳动者的素质，提高农业科技水平，以夯实农村剩余劳动力转移的农业基础。而且，日本尤其重视通过逐级升学的途径转移农村剩余劳动力。为应对结构性失业问题和经济转型，欧盟实施了里斯本战略，在此战略下，在职业教育与培训领域制定了一系列共同政策，包括《欧洲终身学习关键能力参考框架》、《辨识和承认无正规、非正规学习欧洲共同原则》、《欧洲终身学习资质框架》、《欧洲职业教育与培训学分系统》和《欧洲职业教育与培训质量保证参考框架》。其他国家，比如法国、德国、俄罗斯、西班牙、秘鲁、韩国都对就业与培训制定相关的法规。

（2）有机构集中统一负责政策的实施。

“有法可依”之后是“执法必严”。要落实法律条款，需要有专门的机构实施，并对各个项目进行监督、调研和评估。美国在1962年《人力开发与培训法》规定成立“总统人力政策顾问委员会”，1963年《职业教育法》规定成立“全国职业教育顾问委员会”，这些机构的职责是依法确定调研对象和标准，检测项目施工过程，提出改进建议。英国成立公共就业服务中心，加强公共就业服务促进就业，为扶持小企业发展，稳定就业岗位，组建统一的政府小企业管理与服务机构。

（3）培训、就业政策与经济社会长期发展繁荣相结合。

首先，通过培训和就业政策夯实农业基础。日本《农业基本法》规定要使农业从业者及其家庭得到适当的职业，维持与农业经营相关的生活的稳定，必须改进教育、职业训练和职业介绍事业，振兴农村地方工业。另外，在学校教育、社会教育、地区政策、中小企业政策、就业政策、社会福利等方面进行调整，取得了显著效果。其他国家，比如丹麦、荷兰、瑞士、英国都非常重视依靠科技进步和教育培训夯实劳动力转移的农业基础。

其次，培训与就业政策与产业升级、经济结构调整相结合。培训与就业政策的实施，提高了劳动者素质，适应了产业结构升级、经济转型的需要，而且能够比较有效地应对当时的经济衰退、失业和贫困问题。美、英、日、欧盟等国家都有这方面成功的经验。

再次，通过培训、就业政策，让劳工从事公共服务事业。政府把高素质劳工吸纳到公共服务领域，成为公共服务的最大雇主，不仅能促进劳工市民化，而且能提高公共服务水平，促进社会整体和谐发展。

（4）就业、培训政策与其他政策紧密结合。

就业和培训政策，必须与其他政策配合，才能真正促进农村剩余劳动力成功转移。培训和就业政策突出了劳工内在素质和充分就业在转移过程中的重要性，还需要在住房、医疗、养老、基础设施建设等公共服务方面的配套政策。

（5）培训政策与就业政策紧密结合。

培训政策的目的是提高劳工素质，但是只是素质提高，并不能保证就业，政府还要通过就业政策，积极创造适合劳工就业岗位。比如公共服务领域、新兴产业、振兴中小企业、发展第三产业等。

2.失败的教训。

（1）政策落实过程中缺乏统一领导和集中管理。

通过立法，促进劳工培训和就业，彰显了政府对人力资源的重视，但是政策的落实依然是一个难题。在美国，由于政策体系过于庞杂，目标不明确，管理混乱，造成政策实施的效益低下，这也在一定程度上暴露了美国政治体制的弊端。

（2）培训、就业政策与其他政策相脱离。

培训和就业政策的终极目的是降低社会失业率，减少对社会福利的依赖，提高经济发展对人力资源的利用率。但培训、就业政策只能解决劳工个人素质提高问题，因此不得不考虑国家宏观经济政策和社会发展对培训、就业政策的影响。比如美国制造业就业机会逐步流向公共交通无法到达的郊区地带，贫困人口却因无力购买家庭轿车而无法就业。培训与就业政策只是解决了劳工技术问题，却未能解决其居住地与就业机会相分离的通勤问题。

（3）培训资金监管不到位和文化冲突。

培训资金的监管也是非常重要的问题。比如印度在实施“农业一体化发展计划”过程中，600亿卢比中的60%的款项不知去向，使就业计划的效果大打折扣。还有就是由于劳工来自不同的地区，劳工之间、劳工与当地居民之间的文化冲突也是应该引起重视的问题。比如美国1964年《经济机会法》中的“职业团”计划实施过程中，存在吸毒，营地暴力不断，辍学率高，经常发生黑人与白人械斗，学员与当地居民冲突屡禁不止等问题。

三、推进河北省新生代农民工市民化的培训与就业政策建议

1.加强宏观规划和立法。

首先，逐步完善河北省人力资源发展规划。加强农村劳动者、新生代农民工、大学生培训和就业的统筹规划，充分利用这三条途径促进农民工市民化。另外，加强河北省大批拔尖人才的培养和继续教育，充分发挥拔尖人才在我省科技创新、经济社会发展中的引领作用。

其次，统筹发展我省的各级各类教育和培训机构。基础教育、职业教育、高等教育、继续教育机构、社会培训机构合理定位、有效衔接，为农民工培训、就业和持续发展提供支撑。确定农民工培训和发展的主渠道，并给予大力持久的支持。另外，结合经济和社会发展需要，通过各类专项计划，增强政策的灵活性。

再次，在个别城市探索农民工培训和就业立法，先行试点，然后将成功经验逐步推广到全省。

2.强化集中管理，整合社会资源。

充分发挥我国政治体制的优势，加强对培训与就业政策落实的集中管理，有效整合各种资源。为加大统筹力度，由各级政府主要领导督办、集体协商、专门机构和专人负责落实的方式比较好。另外，要成立专门机构，监督和研究政策的落实情况，防止资金浪费和腐败行为，并不断完善政策。

3.培训、就业政策与河北省产业结构调整及经济社会发展紧密结合。

培训、就业政策的制定与落实要与夯实农业基础、产业结构升级、提高公共服务水平紧密结合。具体就是要与“京津冀一体化”战略，承接北京非首都功能转移，河北省压缩落后产能，产业结构转化升级，河北省新型城镇化建设，河北省新农村建设，互联网+等新兴产业发展，提升河北省公共服务水平等紧密结合。

4.培训、就业政策与其他政策同步配套。

新型城镇化是“以人为本”的城镇化，除了通过培训、就业政策提高我省劳动者自我谋生、创造财富的能力，还要注重其他政策同步有序推进，包括户籍制度、教育、医疗、养老、基础设施建设、城乡文化融合等。

5.培训政策与就业政策良性互动。

培训政策解决素质提高，就业政策解决学以致用。两者必须良性互动，立足农民工素质发展相关产业，根据产业和社会需求进行教育和培训。随着产业结构升级，对劳动者的素质提出了更高的要求，因此培养农民工的终身学习能力至关重要。

6.充分利用信息技术，建立数字化终身学习与就业平台。

信息技术不仅是新兴的产业，而且为学习与就业提供了很好的技术支撑。网络学习能够打破时空的限制，实现随时随地学习，而且能够使学习适合农民工的个性需要。另外，网络能为农民工的就业提供就业信息。因此，打造数字化终身学习与就业平台能够为我省农民工市民化提供强有力的支持。

参考文献：

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农民工市民化政策 篇4

一、我国推进农民工市民化的政策偏差

(一) 目标偏差———追求效率而不是公平。

政策目标的偏差是当前农民工市民化政策出现的首要偏差。按照马克思主义政治经济学的经典理论, 生产过程分为生产、分配、交换和消费。农民工市民化虽与上述四个方面都有联系, 但是, 由于涉及大量的公共服务支出, 农民工市民化严格来说, 是政府收入的再分配过程, 既然是属于分配范畴, 农民工市民化问题的价值判断首选依据必须为公平, 而非追求效率。但是, 地方政府为了短期的经济增长, 制定的福利政策目标却只是针对城市市民, 并通过户籍壁垒制度将农民工严格地排斥在外。因此, 在一个城市内部就形成了这一现象, 外来农民工与本地居民之间的贫富悬殊拉大, 居住环境差距明显, 本地人享受各方面福利待遇, 没有户籍的外来人口享受不到这些待遇;当地政府聘用本地户籍人口管理外来人口, 社会纠纷有时得不到公正处理。这一政策不仅直接加大了农民工在城市的生活成本, 而且从根本上动摇了农民工在城市的发展基础, 减少了农民工平等发展的机会, 使农民工处于城市生活与个人发展的双重边缘化状态。也正是因为政策目标的偏差, 制约了城市化进程的健康发展, 导致了一系列社会问题的产生, 强化了农民工在城市违规、违法、犯罪活动的动机。

(二) 主体偏差———中央政府与地方政府博弈多过合作。

推进农民工市民化的主体是地方政府, 但是起主导作用的应该是中央政府。这是因为一方面中央政府具有矫正地方政府行为偏差的职责和作用, 另一方面, 我国农民工群体中有很大比例为跨省流动, 特别是东部地区对农民工的吸引力较强, 这是因为东部地区二、三产业的就业弹性高于中西部地区, 即使东部地区产业升级战略取得成效, 由于生产性服务业仍将进一步带动生活性服务业的发展, 服务业相对较高的就业弹性使得跨省流动的农民工规模仍然较大, 如果中央政府不能采取措施加以引导, 将会出现两种局面, 要么地方政府不推进农民工市民化, 要么地方政府只推进本省农民工市民化, 一旦打开外省农民工市民化的阀门, 短期内任何一个城市都无法承担巨大的公共服务支出规模。从这个意义上讲, 中央政府与地方政府在推进农民工市民化的进程中混淆了彼此的角色, 中央政府过多依靠地方政府推进农民工市民化, 这对地方政府来说确实存在困难。

(三) 方式偏差———扩大户籍而不是缩小公共服务差异。

在中央政府的压力下, 地方政府必须加快推进农民工市民化。但是, 由于涉及较大规模的公共支出, 地方政府究竟应该采取哪种推进农民工市民化的措施存在较大争议。一种观点认为应该逐步放开户籍, 将其户口转为城镇户口。另一种观点认为无论其为何种户口而给予其与城市居民平等的福利, 换句话说应该减少城市户籍居民和农民工之间的公共服务差异, 使这些由城市原居民享有的公共服务覆盖于农民工。作为理性的地方政府, 必然选择对自身有利的政策措施。从短期来看, 扩大户籍要比缩小公共服务差异更能体现政府政绩, 但是这种方式并没有降低城市内部农民工身份转变的“门槛”, 容易形成城市内部的二元结构, 造成城市内部不同居民的对立。

二、推进农民工市民化的政府行为矫正偏差的措施

(一) 改革公共财政体制, 为户籍制度改革提供必要的财政基础。

中央政府与地方政府的财权与事权必须统一, 中央政府提供全国性的公共产品, 地方政府提供地方性的公共产品, 明确划分各级政府的职责、权限、利益。只有当地方政府的财政收入与支出范围一致时, 中央政府的政策才有可能认真执行, 政策博弈才可能减少。具体来讲:一是进一步完善分税制财政体制改革, 确保地方财政有稳定可靠的税源。分税制财政体制的实质是要规范中央与地方以及地方各级政府财政分配关系, 其完善与否直接关系到各级政府职能能否得以正常履行, 也是农民工市民化能否得以推进的关键。合理确定中央与地方以及地方各级政府的事权范围, 在此基础上, 尽快建立并完善地方税体系, 保证各级地方政府、各个城市有固定税源满足各级政府推进农民工市民化的正常职能得以实施。二是进一步调整城镇财政支出结构。根据公共财政基本框架的要求, 城镇政府的主要职责是提供覆盖本城镇范围内的公共物品和劳务。城镇财政支出的重点也就应放在这些公共物品和劳务上, 原则上是给本城镇的居民以等量利益, 如文化、教育、社会保障、公园、娱乐、消防、水供应系统、环境保护、交通和城市公用设施等。为此, 就必须通过机构改革来调整城镇公共支出结构, 压缩一批与新体制下政府职能不相适应的支出, 增加与新体制下政府职能相适应的必要支出, 使城镇公共支出结构真正适应政府职能转变的要求, 也为户籍制度的改革提供财政基础。三是中央和省政府加大对跨省 (市) 农民工集中流入地区的支持。中央政府应重点支持跨省农民工集中流入的地区。在科目上可采取专项转移支付, 从中央对地方转移支付专项补助的增加额中, 将一定比例转移于农民工集中流入地区, 专项用于对农民工集中地区的补助。可考虑从专项转移支付的增量中一定比例用于对跨省农民工集中流入地区公共服务支出的补助。由于教育、卫生和就业扶持等领域对于农民工的覆盖面较大, 在补助内容上可加强对这些领域的支持。四是户口登记与财政待遇相结合, 以财政管理促进户口管理。可以学习其他国家在人口管理上的先进经验, 将户口登记制度与财政予以的相关待遇结合起来, 以财政管理促进户口管理。但是, 我们也应清醒地看到, 农民工对农村的依赖也不可能在短期内消除、对城市生活的适应和城市文明的接受也很难在短期内形成, 所以, 即使通过户籍制度改革, 农民工在名义上成为市民, 但农民工真正融入城市还将是一个长期的过程。

(二) 构建更加合理的政绩观与考评指标体系。

中央政府和地方政府的政策博弈在很大程度上源于政绩考评体系的简单化、模糊、片面。政绩考评体系的不合理助长了地方政府的机会主义行为, 中央政府不得不出台政策予以约束。一是必须树立更加科学的政绩观和建立更加完善的考评指标体系。地方政府绩效评价体系应该强调地方政府进行市民化对本地区经济发展的长远影响, 通过市民化提高本地区的可持续发展的能力。将地方政府提供公共服务和户籍率纳入到考评指标体系中, 停止鼓励地方政府继续追求城镇人口的增长、凸现个别指标的政绩考评体系的继续运行, 更加关注经济增长的质量指标、社会效益指标和环保指标。二是要把地方官员的政绩考核标准加入市民化指标, 从过度关注市民化对本地区的经济增长和财政收入增加转移到兼顾民生及新增劳动力转移等方面。三是提高消极推进市民化的惩罚成本。根据我国“下管一级”的垂直任命管理体制, 容易造成一些地方政府官员行为和价值观念的错位, 因此, 应该提高官员消极推进农民工市民化的成本, 特别是政治成本, 以此约束官员行为。四是完善官员的晋升和激励机制。推进农民工市民化作为官员考核体系, 并增加其考核权重。

(三) 坚持缩小公共服务差异为导向的户籍制度改革。

国务院发展研究中心的相关研究表明, 就全国而言, 目前依附于我国城镇户籍上的福利或公共服务包括就业扶持政策、教育 (义务教育、职业教育补贴) 、公共卫生服务、社会保障 (包括最低生活保障和保障性住房) 。可见, 户籍作为不同户口或户籍身份的人享受不同的权利的凭证, 其影响渗透在经济、政治、社会等各个方面, 城市户籍现在已经逐步成为就业、住房分配、公费医疗、子女上学、工作安排、养老保险和其它福利分配的实施依据。因此, 我国“农民工市民化”可视为进城务工农民获得上述城市居民所享有的福利或公共服务的过程。因此, 从公平的视域来看, 应该坚持缩小公共服务差异为导向的户籍制度改革。对于大中城市中, 应加快将满足一定条件的农民工在就业地转户的步伐。应先逐步取消城市居民享有的各种优惠待遇, 降低城市户口的含金量, 实行国际通行的登记户口制。当然, “降低公共服务差异”的程度因农民工就业稳定性和公共服务性质而异。对于众多现阶段还不能放开城乡户籍的城市, 则可根据城镇公共服务资源情况和农民工在城镇就业和居住的稳定性, 给予相应的待遇和服务, 并视城镇经济发展情况不断提高待遇水平, 逐步缩小与市民之间的差距。

三、结语

从公平的视域考察我国农民工市民化的实施措施, 对我国推进农民工市民化进程具有重要意义。通过研究发现我国农民工市民化问题难以解决与我国市民化政策出现偏差有关, 主要包括目标偏差、主体偏差和市民化方式偏差。出现偏差不仅与我国当前的财政体制有关, 同时与我国的政绩考核机制有关, 对此, 必须采取相应措施予以矫正, 即扩大城市居民公共服务对农民工的覆盖范围和提高服务水平, 大大降低农民工在城市定居的制度成本, 从而提高其在城镇定居的能力和意愿, 以此, 加快推进农民工市民化进程、提高城镇化质量, 并不断推动经济社会的快速发展。

参考文献

[1] .胡杰成.农民工市民化面临的障碍与对策[J].宏观经济管理, 2012

农民工市民化问题研究综述 篇5

摘要：城镇化是世界各国和地区经济社会发展的必然趋势和必由之路,也是一个国家或地区现代化程度的重要标志。纵观西方方发达国家经济发展的历史,其工业化、城镇化与农村劳动力非农化、市民化是同步协调进行进行的。随着这些国家工业的发展,城市的日益扩张,农村劳动力在工业发展中实现了非农就业,在城市扩张中实现了在城市的定居,从而完全实现现了城市社会生活的一体化。在这个过程中,劳动力的转移与市民化是一次性完成的。中国农村劳动力向城市转移的过程却分割成两个阶段:第一个阶段是农民从农村转移出来,在城市从事非农产业,从而完成职业的转变;第二个阶段是转移出来的劳动者在城市逐步沉淀,而实现其市民化并与城市市民逐步融合。正是因为农村劳动力转移过程的这种特殊性,农村劳动力一方面不断地从农村转移出来,另一方面又无法获得在一个正常的人口流动社会中所应获得的市民身份,因此就形成了目前一个非常特殊的社会群体——农民工。新型城镇化发 展战略的提出,促进农业转移人口有序转移等政策的出台,为农民工创造了一个良好的向现 代城市居民全面转移的机遇。本人在阅读了大量的国内学者的相关论文之后，对农民工市民化问题进行了综述，呈现此文。关键词：城镇化;农民工;市民化: 导言：

随着中国现代化、工业化、城镇化的推进,农民工问题也备受关注,并已经取得了丰富 的研究成果。在新中国建立初期,在工业化发展进程中,农村劳动力的转移就已经开始,当 时的政府推行的重工业战略,对农村人口的流动严格控制,这个阶段的研究缺乏对应的统计 数据与统计指标,所以在理论上研究的并不深入。20世纪80年代之后,随着中国改革幵放 的蓬勃发展,农村流动人口大量涌入城市,农民工成为这个特殊转型时期出现的一个特殊阶 层,并引起了学术界的关注,在此后的一段时期内有关农民工的论文数量有大幅上升，我国学者分别从经济学、社会学、政治学、人口学等多个角度对农民工问题进行相关研究。

一、农民工身份定位与市民化内涵的研究

关于农民工的身份定位,李强从社会分层的角度对农民工群体在中国的社会地位、社会功能、生活或生存方式、社会特征以及与其他群体之间的关系进行剖析。指出中国城市农民工是城市中的一个非常特殊社会群体,他们在城市里长期居住、生活和工作,但是无论他们自己还是整个社会,并不认为他们是归属于城市的,而是认为他们是归属于农村的社会群体,这使得他们成为城市中的“边缘人”,在生活方式上也成为城市里的一个特殊的亚文化群体。谢建设则进一步明确农民工“作为一个社会群体,正在向产业工人阶层转化,己经具备了产业工人阶层的基本特征。关于农民工市民化的内涵,郑杭生指出,“农民市民化”体现为农民在转变身份和职业过程中,逐渐拓展出的潜在能力,通过学习在获取市民户籍的基础上,如何适应城市生活并融入其中具备市民素养的过程。

二、农民工市民化现状研究

农民工市民化是党的十八大关于“三农”问题中备受瞩目的重要内容。就农民工市民化的现状而言,学术界观点不一,最具代表性的的观点有如下三个:一是王春光阐述的农民工城市化的过渡状态;该观点是经过了大量的调研、考察和分析得出的,而城市化的不完全是当今我国社会农民工“半城市化”转移的具体表现和没有完全取得市民资格的现实状况。二是陈丰提倡的“虚城市化“农民工社会化状态。陈丰指出,农民工开始认识城市逐步向城市迈进始于20世纪80年代,由此展开了农民工市民化的征程。然而,由于各方面的差异,农民工进城务工只是成为暂时性的城市市民,他们的身份是不稳定的,是“虚城市化”。所谓“虚城市化”现象,是指在城镇化进程中,农民工努力向城市市民转化,却未能得到户籍制度、社会保障性政策的支持和保护,被真正的城市市民所排挤,导致其无法改变自身农民的身份和社会地位,成为游离在城市与农村之间的特殊群体。具体表现为:职业性质与身份不相符合、自身的合法权益难以得到保障、子女接受教育困难、就业与生活不平等、不被认同和接受。三是刘传江提出的“市民化是农民市民化的第二阶段。”刘传江认为,中国的农民工市民化之所以开始于20世纪80年代,更多的是由于中国市场经济取代计划经济以及第三产业的兴起,都极大地放松了人口流动的政策性规定,由于正处于年代和体制的转型及改革时期,农民工的转移也呈现出扭曲的“中国路径”,即出现了农业转移人口市民化的两个阶段。第一阶段是农村剩余劳动力向城市农民工转化;第二阶段是城市农民工向产业工人以及城市市民的身份变化,目前仍处于艰难转型阶段。

三、农民工市民化障碍的研究

在未来的城镇化发展战略中,要想真正的促进农民工为主体的外来务工人员的市民化,解决农民工市民化障碍问题势在必行。邓鸿励、崔传义在对无锡市进行实地调研时发现,农民工作为城镇居民的权利存在缺失。农民工在城市中基本无法享受到参政权、社会保障权、子女受教育权等诸多市民所享有的权利。希望政府能及时转变观念,确认农民工的新市民身份;发挥以人为本的精神和原则,提供农民工全方位的社会保障和公共服务,以实现农民工的真正市民化转移。钱正武指出,农民工作为劳动者的权利存在缺失。由于进城务工遭到歧视,在劳动安全、社会保障以及接受职业技能培训等方面都处于尴尬境地,导致其合法权益收到损害,心里严重受到打击,难与城市政府和市民之间很好的互动和沟通。因而,正确的引导农民工的城市化转移,树立正确的思想观念,改变政府对农民工的社会保障性政策,进一步规范、完善市民化相关规定才从根本上解决问题。

四、农民工市民化影响因素的研究

程亮、郭剑雄指出,推进新型的城镇化改革,户籍制度是龙头。城乡二元的户籍制度是计划经济的产物,如今,城乡二元制度已经严重的制约和阻碍现时中国经济的转型。因而,要继续推动经济体制的改革、积极转变政府的观念和职能,取消城乡二元户籍制度对农民工市民化的限制,为农民工创造一个更好的市民化条件是对城乡二元户籍制度的一个重大突破。在教育、医保、养老问题上完善相关法律法规、实现城乡一体化建设郑月琴从两个方面探讨了阻碍农民工转移市民化的因素,认为农民工市民化过程中文化适应的滞后主要受制于传统农业经济的生产方式所造就的传统文化价值观。主要表现为:一是思想观念和行为方式的冲突。二是人际交往意识的差异。建议给予农民工文化向导,使农民工向市民转化过程中,能加快其文化适应,构建其和谐发展的路径。

五、农民工市民化途径的研究

刘小年通过抽样调查的方式对农民工进行深度访谈,发现职业发展决定了案例中农民工市民化的进度。农民工市民化在现实中陷入了双重困境:一方面,出于政策绩效的考核,城市只吸纳了农民工队伍极少数优势者,而在现实中将大多数农民工排斥在城市化进程之外,延缓了农民工市民化。另一方面,地方政府大都从本地利益考虑,制定了与中央政策意图相背离的的土政策,虚化了政府的社会责任。因此不能走激进的城市化与市民化之路,在农民工市民化的路径选择上,应该以一种渐进的模式,从提高农民工素质与市民化能力出发,根据农民工生存现状,选择农民工市民化的路径。结语：

目前学者对农民工市民化问题的研究主要集中在两个方面:一方面是对农民工市民化的内涵、现状、特征、存在的主要障碍及这些问题对农民工市民化的影响;另一方面则是围绕二元户籍制度的障碍,以及在此基础上形成的城乡区别的城乡土地制度、劳动力就业制度和社会保障制度、公共服务体制等方面进行探讨,探索推进农民工城市融入的新制度新途径。从研究视角上看,是多学科、多角度的,可以说,取得了丰硕的成果。这不仅体现了对于农民、农民外出务工群体的深切关注,也为深化工业化和推进城镇化进程中研究农民工市民化问题提供了良好的研究基础。虽然很多研究结论具有重要的决策参考价值,但是我认为总体研究也依然存在着不足:(1)将农民工市民化问题置于城镇化进程发展中进行研究的不多。现有研究对于农民工很多问题虽然能从宏观的结构视角或微观的个体行为视角进行深入的描述,但却对这些问题的内在逻辑联系研究不够。

弓弦模型：农民工市民化 篇6

关键词：弓弦模型；农民工市民化；新型城镇化；“过度经济城市化”

中图分类号：D422.7 文献标志码：A 文章编号：1001-862X（2014）04-0076-005

一、 问题的提出

2014年3月国家出台的新型城镇化规划，明确提出目前我国常住人口城镇化率为53.7%，户籍人口城镇化率只有36%左右。有学者将前者称为经济城市化，将后者称为社会城市化。如果将经济城市化比作弓柄，社会城市化比作弓弦，那么这两条曲线就构成了一张拉满弦的弓。经济城市化与社会城市化之间巨大的张力表明的是那些在城市已经就业，而没有享受到与当地市民均等的社会公共服务的广大农民工。这就形成了一种“弓弦模型”。[1] 近几年，虽然我国出台了不少农民工市民化的政策，但收效甚微，这种畸形城市化道路没有得到根本扭转，现实中不仅农民工的存量没有得到很好地化解，而且经济城市化仍以年均1.02个百分点递增。“弓弦模型”对中国城镇化发出了一系列警示，主要有：①传统的城乡二元结构还没有消除，在城市里又出现了新的二元结构，“农民工”成了农民和市民之外的第三大群体，这一新的二元结构如果得不到及时有效地化解，将会像拉美等国家一样形成贫民窟；②我国宪法明确规定了公民权利的平等，可时至今日，市民依然拥有上等国民的身份，农民工国民待遇空洞化问题仍然存在，这一新的城市二元结构存在越久，城市主义意识形态越重，社会矛盾的积累将会越深；③经济城市化与社会城市化的差距不可再进一步增大，否则弓弦拉断，跌入“过度经济城市化”的陷阱，这对处于中等收入陷阱敏感阶段的中国来讲尤要引起高度重视。由此可见，中国如何解决进城农民工存量、增量的市民化问题，是一个十分值得认真研究探讨的重大现实与理论问题。

二、农民工市民化的理性选择

世界城市化发展有一个共同的规律，这就是著名的纳瑟姆曲线。它是1979年美国城市地理学家Ray. M. Northam首先发现并提出来的（如图）。

该曲线有两个拐点：30%和70%。当城市化水平在30%以下时，代表经济发展势头处于较为缓慢的准备阶段，这个国家处于农业社会；当城市化水平超过30%时，第一个拐点出现，代表经济发展势头极为迅猛的高级阶段，这个国家进入工业社会；城市化水平超过70%时，第二个拐点出现，代表经济发展势头再次趋于平缓的成熟阶段，这时，这个国家也就基本实现了现代化，进入了后工业社会。学界不少学者认为，目前我国户籍人口城镇化率已经达到36%，进入了第一个拐点，意味着下一步，我国经济发展和城市化进程将会迅速提升。

其实，这是典型的教条主义的表现，这一规律是否适合中国国情是令人质疑的。目前，我国产业支撑能力和资源环境承载能力已经大大减弱；由于人口红利的丧失、刘易斯拐点的到来，经济发展已进入下滑期；地方债务危机，很难拿出一大笔钱来解决农民工市民化问题，更何况城市开放市民权，依然是从自身的利益需要出发。

有鉴于此，我们必须从现实的国情出发，理性考虑中国城镇化速度问题。对此，我有以下几点建议：

第一，放缓增量，城市化率保持在年均1个百分点以下。虽然近日出台的《国家新型城镇化规划》，明确提出了到2020年“常住人口城镇化率达到60%左右，户籍人口城镇化率达到45%左右”。但我们切忌拔苗助长，各地一定要从实际出发、因地制宜，来制定本地区城镇化发展指标，坚决杜绝盲目攀比和赶超。到2020年增加6个百分点，也是接近目标的。

第二，改造1亿人居住的城镇棚户区和城中村。针对近几年学界一直热议的“新型城镇化”问题，2014年《政府工作报告》提出了解决“三个1亿人”的目标：促进约1亿农业转移人口落户城镇，改造约1亿人居住的城镇棚户区和城中村，引导约1亿人在中西部地区就近城镇化。这一目标是在2013年底的中央农村工作会议上首次被提出的，实现这一目标的期限是到2020年。其中，“改造约1亿人居住的城镇棚户区和城中村”是解决城市“二元结构”矛盾的切入点与抓手。如果我们不尽快解决城市中高楼林立和棚户区连片并存的状态，将会加大解决城市贫富差距、城市管理以及推进新型城镇化的难度。

第三，大力发展小城市，引导1亿人在中西部地区就近城镇化。这一点，主要是推动解决我国区域发展不平衡问题的。目前，东部沿海地区城镇化率已经超越60%，而中西部地区还不到50%，特别是西部地区刚过40%。西部城镇化率低、发展速度慢，已严重影响了国家城镇化的整体推进。至于如何推进西部城镇化，2012年中国科学院地理科学与资源研究所发布的《中国城市群发展报告》提出了“23个”城市群，其中西部就有10个。这也是学界的主流观点。我认为，这种“一刀切”的做法是不符合马克思历史唯物主义观点的。

其实，“城市群”概念，最初对以“国际化大都市”与“世界级城市群”为中心的都市化进程的正式命名的，是曾任牛津大学地理学学院主任的地理学家戈特曼在1961年出版的《城市群：美国城市化的东北部海岸》一书中第一次从正面提出的。戈特曼对城市群的研究大约始于1940年，最初的对象是美国东北部海岸。戈特曼将其研究对象称为“连绵的大城市链条”或“城市链”。显然，中国广大西部地区是不具备这些条件的。在交通网络节点上发展小城镇（市）具有国际经验，如德国，就有70%的人生活在1.35万个小城镇（市）。另外，“当前，产业和劳动力要素从东部地区向中西部地区转移和回归的‘双转移已成为我国区域经济发展的重要趋势。在中西部地区大力发展小城市，让农民工在中小城市实现市民化，其成本要远低于东部大城市”。 [2]合理引导劳动力向中西部地区转移，不仅可以缓解当前农民工流向过于集中的现状，有效克服东部地区大城市过度膨胀所形成的“城市病”，而且可以推动中西部城镇特别是中小城市的发展，从而有利于形成东中西部大中小城市协调发展的城镇结构体系。[3]endprint

有鉴于此，我主张西部城镇化的重点在“镇”，且“镇”改“市”。

尽管十八届三中全会《决定》主张“全面放开建制镇和小城市落户限制”，又提出“对具备行政区划调整条件的县可有序改市”。其实，镇本来也没有几个市民、2/3是农民，放开不放开均没有实质意义。只有将其设为“市”才有意义，比如“镇”，就只能建卫生院，而“市”则必须建标准的医院。也只有这样，当地干部和居民才有积极性。“镇改市”这一模式对中西部尤其是西部地区来讲，有其独特的功能：避免东部出现的农民工盲目向大中城市转移而引发的诸多社会矛盾；重心向下，发展小城市，有助于“以城带乡”、“以工促农”，有效促进县域经济的发展；把小城市建设与发展配套的工业、服务业以及医疗、文化、教育事业等紧密结合起来，将在当地就业的农民工市民化做足、做实，使小城市成为实现中西部地区城镇化的新型载体——这才是理性选择。

第四，对新生代农民工群体市民化。要按照十八届三中全会《决定》提出的“全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模”的原则，尽快将不同城市的新生代农民工市民化。

新生代农民工当中的许多人生在城市、长在城市，第一，他们不懂农村、不会种地，自然不太可能回到农村务农；第二，他们是市民化意愿最强的群体，同时也是比较容易融入城市的群体；第三，这里有一个更为尖锐的问题，即第二代农民工其参照系绝对不同于第一代农民工的参照系即家乡的同村人，他们在城市务工，不仅是为了挣钱，更向往现代化的生活方式，对尊重、平等和社会承认有着更多的期盼，他们需要拥有与市民平等的国民待遇，否则，将会酿成社会矛盾与冲突。 在这方面，类似的案例国际上有不少：1992年发生在国际大都市洛杉矶的暴乱，起因是非洲裔的第二代受到了种族歧视；2005年发生在国际大都市巴黎郊区的骚乱，也是数百万非洲阿拉伯裔的第二代认为他们受到了种族歧视。

所以，这部分人是解决进城农民工存量市民化首要考虑的问题。

第五，对已经长期在城市工作和生活、而没有享受城市服务的农民工群体市民化。对有稳定劳动关系，已经在城镇长期定居就业、举家迁徙的外来人口，有稳定住所、工作和收入，已基本融入城市的“沉淀型”农民工，应该一次性放开解决。他们对所在城市做出了巨大的贡献，反过来，城市理应为他们提供社会支持和公共服务，这是对农民工城市建设的付出的一种对价，也是政府行使职能的题中之义。“把他们尽快地一次性纳入城镇进城，应该是现在难得的一次对社会群体利益释放的利好政策。”[4]承载能力大的大城市要做出表率。这样，既可以获得这批人对改革政策拥护，也让后继者看到希望。拉美国家之所以出现贫民窟就是没有解决进城农民的“市民化”问题，使得他们只能选择生活成本比较低的地区集中居住起来，形成贫民窟。

第六，打破行政区划，实行区域城镇化，坚持城乡组团发展。区域城镇化是符合自然规律、经济规律和社会发展规律的。农业的发展只能区域化，这是符合农业自然属性的，在区域内，农业产业化支撑城镇化；反过来，城镇化带动乡村、工业促进农业发展。把城市经济与县域经济、农村经济统一规划、组合发展，既发挥城市经济的带动作用，又促使农村劳动力向非农转移。农业与工业在一个区域内形成产业分工与功能定位；农民与市民身份地位完全平等，均等享受基本公共服务。这样，农民变市民的过程自然顺畅、水到渠成，既有助于解决城乡差距这个最大的二元结构矛盾，又有助于解决由大量农村人口进城所带来的城市内部的二元结构矛盾。

第七，农民工市民化，公民权利是题中之义。如果将农民工市民化简单地理解为给予其当地市民拥有的教育、医疗、就业、养老等社会保障，理解为农民职业、身份的非农化，而无视农民工在市民化进程中表现出来的公民权利的愿望和需求，这样的城镇化同样是不完整的。

三、关于几个相关问题的分析

（一）中国将走出一条独特的城镇化发展之路

中国特色城镇化道路究竟如何走？学界不少学者言必称西方、言必称规律或就城镇化而谈城镇化。这严重违背了辩证唯物主义和历史唯物主义的方法论。所谓一切从实际出发，绝非是就事论事，它至少包含五层含义：一是从全面的实际出发，二是从联系的实际出发，三是从发展的实际出发，四是具体问题具体分析，五是没有正确的调查研究就没有发言权。虽然所谓城镇化无非是农村人口进入城市的过程，可这一过程，牵一发而动全身，是一次全面深刻的社会变革。首先要涉及户籍制度改革。世界上只有三个国家实行二元户籍制度，除中国、朝鲜之外，还有非洲的贝宁。这一制度限制了农民向城市流动。这一点不同于西方国家，所以中国不可能走西方那样的城市化道路。其次是二元化土地公有制改革。二元化土地公有制即城镇土地归国家所有，农村土地归集体所有。这一制度安排，决定了农村土地不可能像西方市场经济国家那样作为生产要素由市场调节。第三是等级化城市管理体制改革。西方的城市是自治的，可以平等地进行竞争。可见，“无论是在户籍制度造成的外来人口和本地城镇居民间巨大的公共服务差距方面，还是在土地城镇化进程中形成的对农民利益的侵犯，以及城市融资和债务问题的日益恶化，或是不同等级的城镇之间行政权力的格局”[4]，这些都给解决农民工市民化，不管存量还是增量增加了难度。

通常，我们将经济理性人选择不利制度的现象称为“诺斯悖论”。中国选择的户籍制度和国家资源分配制度、财产制度是不利于顺畅推进城镇化、市民化的，存在“诺斯悖论”。目前，我们正着手改革已经被实践证明的错误的体制和制约因素，这些错误的体制和制约因素不是一天形成的，改革也不可能一步到位。随着改革和各地实践的进展，必然会闯出一条独特的中国城镇化发展之路。

（二）尽快治理“城市群病”，提升中小城市人口聚集功能

学界不少学者往往从发达国家（如美国和日本等）经验，来规划中国的城镇化。美国和日本都是靠发展城市群起家的，他们都有三大城市群，这三大城市群集中了本国70%以上的国民总产值和一半以上的人口。相反，又有一批学者和地方官员，打着从中国国情出发的幌子，人为建设小城镇，使小城镇遍地开花。前者导致了“城市群病”；后者因不考虑同大中城市的联系，孤立地发展小城镇，大多也成了地方政府的“形象工程”。究其原因，他们没有抓住城镇化最关键点，城镇化的核心在于创造更多更好的就业机会，这就需要有更多的产业作支撑。endprint

城镇化是一个自然演进的过程，政府只能顺势而为。所以，发展城市群也好、小城镇也好，都应该去行政化。国家发改委城市和小城镇改革发展中心研究员冯奎认为，简单依靠在规划图上画圈圈，以及不恰当地通过行政力量捏合的许多所谓的城市群，这必然会演变成“城市群病”。

由中国科学技术协会主编的《中国城市承载力及其危机管理研究报告》（中国科学技术出版社2008年第一版），对京津冀、长三角、珠三角、中原、成渝五大城市群的承载力进行了评价：①对水资源承载力评价。从所评价的59个城市来看，仅有20个城市处于良好状态；有31个城市处于预警或危机状态，占44%。②对土地承载力评价。59个城市中，土地承载力处于良好状态的城市有14个，占23.73%；土地承载力呈现警戒状态和危机状态的城市共17个，占28%。③对交通承载力的评价。在评价的39个城市中，处于危机状态的城市共有29个，约占83%。从珠三角城市群、长三角城市群、京津冀城市群、成渝城市群，到中原城市群，交通承载力呈现出递减的趋势。

对城市圈出现问题的原因，爱德华·雷曼及其团队在调研中发现：在中国，城市地区集聚效益的积累停滞不前，而且非常有限；城市圈无节制的扩张给其郊区和中心城区带来了负面影响，包括污染、交通堵塞、土地和劳动力市场的扭曲等。中国的很多城市地区不但没有享受到都市圈带来的净集聚效益，相反不完善的无效集聚正在使都市圈蒙受不断增加的成本（包括机会成本）。[5]

为缓解“城市群病”，近日出台的国家新型城镇化规划，除继续增强中心城市辐射带动功能外，重点是提升中小城市人口聚集功能。加强产业和公共服务资源布局引导，提升质量，增加数量；鼓励引导产业项目在资源环境承载力强、发展潜力大的中小城市和县城布局，依托优势资源发展特色产业，夯实产业基础；加强市政基础设施和公共服务设施建设，教育医疗等公共资源配置要向中小城市和县城倾斜，引导高等学校和职业院校在中小城市布局、优质教育和医疗机构在中小城市设立分支机构，增强集聚要素的吸引力。

应对农民工转移进行分类指导，依托县城发展一批中小城市，增强中小城市的吸引力，让农民工拥有稳定职业，帮助他们实现“城市梦”。把县城建设成为县域经济的龙头和农村城镇化的中心。发挥其在打破城乡二元结构、实现城乡协调发展中的作用。[6]

（三）农村才是评价城镇化进程和健康与否的标准

一直以来，人们总是以城镇化率作为评价城镇化的标准。其实，检验城镇化进程和健康与否的标准应该在农村，农民富裕了，农村实现小康了，城镇化就是好的、健康的、可持续的。

世界各国在城市化建设过程中的经验和教训，足以说明这一观点。英国是世界上首个启动城市化的国家，当工业革命中使用的新机器、先进的管理方法和科学技术传入农村，促进了农业的现代化时，恰好是英国城市化发展最迅速、最稳健的时期；而当城市化受到制约之时，也正是英国农业生产能力下降、出现凋敝之时。美国之所以顺畅地完成了城市化，在相当程度上是因为他们在城市化进程中，十分注重与农业现代化相互促进、同步协调发展，秉持以农民为本的理念，尊重农民利益，对农业实行保护政策，用工业剩余反哺农业，妥善处理农民的困难和问题，不以牺牲农民利益为代价完成了城市化。德国城市化的成功，也在于他们走的是一种城乡统筹、分布合理、均衡发展的独特道路。而巴西和墨西哥之所以落入“中等收入陷阱”，就是因为他们采取了一条忽视农业、牺牲农民的城市化发展之路。

这些国家的经验和教训启示我们，在城镇化进城中必须注重与农业现代化协调发展，忽视农业农村发展，必然导致城市化的“无序”和“混乱”；另外，巴西的教训告诉我们，土地是农民的安身立命之本，要让农民“进退有路”。对我国来讲，应进一步强化土地承包权的物权性质，允许农民带土地（股份）进城。修改《土地承包法》中“承包方全家迁入社区的市，转为非农业人口的”，“发包方可以收回承包的耕地和草原”的相关条款。赋予农民永久承包权，对进城农民采取自愿放弃原则。这恐怕是确保中国城镇化稳健发展、避免出现贫民窟的要害所在。

参考文献：

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[5]唐磊，鲁哲.海外学者视野中的中国城市化问题[M].北京：中国社会科学出版社，2013：61.

[6]辜胜阻.城镇化扩大内需新引擎[N].人民政协报，2009-8-14（B01）.

农民工市民化政策 篇7

关键词：统筹城乡,农民市民化,政策效益

农民市民化过程是现代社会结构变迁的必然趋势。在农民转变为城市居民的过程中, 存在着许多制度性的障碍, 将这些障碍纳入社会发展的阶段性和规律性来考察, 它的作用和使命逐渐在今天得到认识上的深化。同样, 破除这些政策上的障碍是推进统筹城乡发展、实现城乡共繁荣的必然选择。九龙坡区作为重庆市统筹城乡发展综合配套改革的先行示范区, 在农民市民化的政策中进行了一些有益的探索, 取得了一些基本经验。

一、农民市民化的相关理论和实践问题

1.什么是农民市民化

农民市民化的实质就是城市化, 是农村人口向城市迁移和集中为特征的一个长期的历史过程。它包括两个方面的内容:一是表现为农村人口地理位置的转移和职业的改变以及由此引起的生产与生活方式的演变;二是表现为农村人口向城市人口转化的过程中, 逐渐融入城市并不断被城市生活文明所同化, 逐渐缩小乃至消除城乡生活差别, 实现城乡融合的过程。

2.农民市民化的主要途径

主要有三种方式:通过进城务工、通过进入乡镇企业、通过城市扩张使城市郊区的土地被征用而转为市民。

3.农民市民化的必要性

可以说, 当前农民市民化的思路选择, 既是经济社会发展过程不断积累深化的必然结果, 也是党和国家的重要政治使命。“三农”问题在我国由来已久, 已经成为我国现代化建设的基本问题和发展难题。这个问题的解决关系到能否启动内需、保持经济又好又快发展、消除二元经济结构的国家战略的实现。农民市民化不仅是长期稳定增加农民收入的政策途径, 还关系到农业现代化及社会转型的有序推进, 更关系到社会稳定和国家长治久安的战略选择。

4.农民市民化的主要障碍因素

一是观念障碍。这种观念障碍不仅仅表现在农民身上, 尤其表现在城市居民和政府官员身上, 对农民市民化没有从战略高度认清它的必然趋势和战略意义。担心吃苦耐劳的农民进城会“抢城市人的饭碗”而表现出拒绝的心态;更有人担心农民素质低下, 进城后会带来交通秩序混乱、生活环境质量下降、社会治安恶化等“城市病”, 从而表现出对农民的心理排斥。二是利益障碍。主要表现在农民身上。在城市郊区, 农民种地不交税, 获得了依附土地保持农民身份的现实利益, 既可享受城市文明, 又可拥有农民身份利益。表现出“不愿市民化”和“不敢市民化”的两种心态。从农民内心来讲, 绝大多数是想变成城市人的, 但到城市实现可持续生活的条件并不完全具备, 而土地可以提供最基本的生存保障, 所以, 导致农民与城市保持一种若即若离的矛盾状态。三是政策制度障碍。30年不变的土地承包政策强化了农民的地域身份, 而无法与城市居民同等享受最低生活保障、医疗保障、养老保险、住房补贴等政策因素, 也使农民对城市生活望而生畏。

二、九龙坡区统筹城乡发展中农民市民化推进总体情况

九龙坡区紧紧抓住统筹城乡发展先行示范区的历史机遇, 共推出12项配套政策, 其中有10项政策是围绕破除农民市民化的各种障碍来制定的, 从而彻底解开了把农民牢牢束缚在土地上的死结。从九龙坡区的实践来看, 农民市民化不是目的, 而是手段, 真正的目标还是进一步增加农民收入, 实现经济又好又快发展。九龙坡区的农民市民化就是要借助工业化的推动, 让农民离开土地和农业生产, 进入城镇从事非农产业, 促使其身份、地位、价值观念以及工作方式和生活方式向城市市民转化。

在推进农民市民化中, 九龙坡区还根据户籍不同设计了相应的鼓励政策。从区内的农民变市民来看, 目前效果很好。陶家镇友爱村和白果村农民变市民的有272户, 共717人。其中, 有485人参加了养老保险, 并有146人开始领取养老金。现全区申请待批准的农民变市民的数量为51人。同时, 采取有序推进的办法, 如针对本辖区内企业, 按缴纳税收、吸纳就业等贡献大小分配农民变市民指标, 由企业推荐区外骨干农民工家庭就地转变为城镇居民户口。2007年10月24日, 已有24家企业的145位农民工和28家个体工商户递交了转为市民的申请。11月3日, 在“重庆首个农民工日”启动仪式上, 有20名农民工领到了九龙坡区城镇居民户口簿和公有住房钥匙。到2008年1月15日, 共有38名农民工已通过审查, 户口和公有住房手续正在办理中。另外, 在九龙坡区有稳定非农收入来源、自愿退出原宅基地使用权和土地承包经营权的对口支援三峡库区云阳县的移民农户, 也可申请转变为九龙坡城镇居民。当然, 因诸多相关具体因素的困扰, 云阳县的农民转变为九龙坡区市民的工作还没有取得实质性的进展。

三、农民市民化政策突破中应把握的关键因素

1.抓住破解农民市民化的核心问题——可持续增加农民收入

在现行的城乡二元经济结构下, 最有效的资源配置大都集中在城市。随着农业科技的推广, 增产不增收已经成为农民的思维习惯, 如投入到土地上的劳力和资本的收益递减规律表现得尤其充分, 依靠农业生产增加农民收入已相当困难, 这就使得农村剩余劳动力大量流向城市, 但其依然对农村保持着一种不离不弃的情结。这种情结来源于对城市生活的担心, 不同身份属性意味着不一样的社会地位, 在城市落户却不能享受与城市居民一样的生活保障。当农民为城市建设做出贡献甚至于被城市慢慢遗忘时, 农村还是他们最后的家园。因此, 九龙坡区农民市民化政策设计的初衷就是依托各镇中小企业创业园的兴起, 按照“宅基地换住房、承包地换社保”的思路, 将节约出来的集体土地作为项目开发, 发展劳动密集型产业, 将农村剩余劳动力转移出来从事非农产业。笔者在九龙坡区陶家镇调研中, 100%的受访农民对农民变市民政策表示欢迎。这是因为:农民既可以保留原有土地流转出去后的租金收益, 也可以稳定地获得在企业工作的工资性收入。

2.妥善解决农民市民化的关键因素——稳定获得土地资本收益

在种地不再承担农业税的情况下, 农民就是让土地撂荒也不愿意放弃对土地的承包经营权。陶家镇按照2000年中共中央、国务院出台的《关于促进小城镇健康发展的若干意见》精神, 对进镇落户的有合法固定住所、稳定职业或生活来源的农民, 均根据本人意愿转为城镇户口, 并可保留其承包土地的经营权, 允许其依法、自愿、有偿转让。这就保证了农民在不种地的情况下, 将流转出去的土地作为资本为自己带来稳定的收益。陶家镇将农民自愿退出的承包地由镇土地流转服务中心统一登记造册, 由各村土地流转服务站统一管理和经营。对土地没有被征收以前农民就流转了的土地, 由用地单位每年按田500公斤/亩、土400公斤/亩的普通中等黄谷标准支付土地租金, 确保农民在土地流转后有最基本的收益。同时, 为了确保农民变市民后的利益, 陶家镇拟出台《股份合作社章程》, 进行股份制合作社改革, 即以家庭为单位确定土地股份, 将征地补偿与土地股份挂钩, 征地补偿费由家庭股份而确定, 避免因家庭人口变化导致农民利益受损或得益引发后续矛盾。

3.建立城乡一元化的户籍管理体制——身份与城镇居民同价

无论是在九龙坡区内区外, 只要是符合农民变市民的人员, 均可以按照实际居住地登记为城镇居民户口, 并免除一切城镇增容费或其他类似费用, 并在子女入学方面, 可继续在五年内享受农村义务教育“两免一补”政策;子女参军转业后还可以获得一笔不菲的安置费或安排就业;同时, 还可参加城镇职工基本养老保险和城乡合作医疗, 享受城镇居民最低生活保障和廉租房。可以说, 农民变市民既享受了与城镇居民的各种政治、经济待遇, 又享受了中央各项惠农政策, 至少在身份上与城镇居民没有差别, 甚至更优。

4.建立覆盖城乡的社会保障制度——解除市民化后农民的后顾之忧

一是解决优惠住房问题。陶家镇为了土地具备连片流转条件和宅基地被置换出来后农民变市民的人员, 提供了三种住房安置选择方式:定向划地安置、货币补贴安置、廉租房安置。在实际操作中, 对变市民人员实行“拆一还三”的优惠政策。即退出宅基地的农民, 可在康居村内按人均25m2 (380元/m2的价格) 购买住房一套, 物管费按20元/月的标准补贴5年。在此基础上, 每户还可按镇政府公布的建房成本价, 按人均25m2的面积 (超面积部分按建房成本或市场价) 再购买住房一套。同时, 可优先按成本价购买职工公寓或康居村内的门面) , 通过房屋出租获取稳定的收入。目前, 已变市民人员全部都选择的是定向划地统建安置, 他们认为现行的住房安置政策保护了他们的利益, 新申请变市民的人员也希望在下一步的安置中, 执行同样的政策。二是畅通就业渠道。陶家镇依托职教中心或企业, 已对400多名变市民人员进行了1~3个月的免费培训, 目前推荐到企业就近就业的已近100人, 每人每月可获取600元以上的薪金收入。随着陶家镇城众多企业的入驻, 能容纳1万人的就业空间将确保受培训人员全部就业。同时, 政府搭建平台, 提供优惠政策, 鼓励农民发展家庭经济, 引导有条件的群众从事品加工销售和摩配汽配的一些小零件的生产, 鼓励农民自己当老板。三是完善社会保障。陶家镇对男满60周岁、女满55周岁的农民变市民人员参加农村基本养老保险, 月缴基数为300元, 缴费比例为16%, 镇、村社和个人各承担8%, 只要一次性趸缴4320元, 就可从次月起领取156元的养老金。现已有146人开始领取养老金。同时, 农民变市民人员还可根据意愿选择城乡合作医疗, 享受与城市居民一样的医疗待遇。

在政策的推进中, 从课题组调研、采访的总体情况看, 农民对变市民的积极性非常高, 并期待在以下两个方面给予进一步完善。一是转变为城市居民后, 在同等参加城乡合作医疗的情况下, 合作医疗的门诊费最高报销基线从50元降低到30元。还有部分变市民人员反映, 当初政府承诺, 变市民后既享受国家各种惠农政策, 也享受城市居民的各种福利, 这一点在实际操作中与政府承诺不符。二是对于农村独生子女家庭的养老保险“退二进三”问题。为降低农村生育率, 九龙坡区为独生子女家庭的养老保险给予了少缴2%和多予3%的优惠政策, 很多家庭因未按时办理独生子女证而不能享受这一政策优惠。以上两个问题陶家镇正在与相关部门协调并期待得到解决, 但从已变市民的群众反映来看, 并不强烈, 甚至有人还觉得转了身份也应有市民的觉悟, 不可能所有好处都占尽。因此, 这并未影响陶家镇农民申请变市民的热情。

四、九龙坡区统筹城乡发展中农民市民化政策实施的基本经验

1.一盘棋的配套政策是促进农民市民化的制度保障

在加快推进统筹城乡的政策改革中, 九龙坡区勇于解放思想, 大胆探索, 在统筹城乡发展的综合配套改革中, 从当地的实际出发, 制定出了在统筹发展中的产业、土地、户籍、就业、社会保障等配套政策, 在农民变市民这个重点领域、统筹城乡发展的关键环节有所突破创新, 形成了推动城乡发展、农民变市民的政策体系。

2.灵活运用土地政策是促进农民市民化的重要前提

在国家耕地保护政策非常严格的环境下, 陶家镇实施“以土地换社保、以宅基地换住房”的思路不仅解决了农民变市民后的社会保障问题, 也妥善解决了小城镇建设的用地问题。通过土地整理、开发利用宅基地和废弃地等, 既做到了节约集约用地和保护耕地, 也在一定程度上破解了经济发展受土地资源要素制约的障碍, 有效地突破了统筹城乡发展的瓶颈, 找到了一条又好又快的发展道路。同时, 土地连片流转还加快了农业的规模化经营和产业化发展, 以集中建设安居小区所节约的土地用于产业项目开发, 也解决了已变市民人员的就业和当地的可持续发展。

3.为农民算清明白帐是促进农民市民化的坚实基础

陶家镇之所以在农民变市民的过程中取得了良好的进展, 关键是在宣传动员中为农民算了一本明明白白的帐。如土地流转收益、房屋出租收益、就业薪金、养老保险、住房优惠安置等, 笔笔算清。不仅如此, 还指出为其保留集体经济组织中的一切经济权利, 包括继续享受5年的子女就学“两免一补”政策。这样, 就自然产生了农民积极响应的效果。

4.培育中小企业是促进农民市民化的关键环节

已变市民人员拥有的土地通过合法、自愿、有偿的方式流转出去, 其住房就近集中安置, 即“离土不离乡”, 使农民变市民人员的生产和生活方式发生了很大变化, 但获得可持续生活的资源是保障他们在城镇安家落户的关键, 而稳定的就业则是最好的保障。陶家镇城现已建好大量的标准厂房, 初期已入驻100家企业, 未来企业将达到300~400家, 产值将超过10亿元, 岗位需求将会在万人以上。这就为陶家镇的农民市民化起到了关键作用。目前, 农民市民化人员只要愿意工作, 通过政府和企业组织的培训后就能上岗。

5.政府加大投入、有效引导是促进农民市民化的助推器

在统筹城乡发展中, 九龙坡区将基础设施建设的重心逐步由城市向西部农村转移, 努力提供城乡均等的公共服务产品, 仅交通一项, 近年来自筹资金就达10多亿元。在陶家镇农民变市民的试点中, 政府除了加大对基础设施建设的投入外, 还提供了在教育、文化、卫生、就业、社会保障等方面与城市一样的均等政策, 培育和营造了良好的市场环境, 吸引了大量的企业参与合作与投资。

6.推进体制机制创新是促进农民市民化的不竭动力

农民市民化是一个复杂而长期的系统工程, 涉及社会生活的方方面面, 没有周密的政策体系不行, 死守政策不创新不行, 没有鼓励创新、包容失败的综合改革试验的激励机制也不行。如陶家镇在土地流转及收益分配中的机制创新, 可确保变市民人员利益不受损;其就业促进政策中“企业下定单、学校出菜单、政府来买单”的培训模式创新, 将培训地点设在用工企业, 既避免了学非所用的问题, 又减少了学员培训的生活费, 实现了“毕业”等于“劳动合同”的无缝衔接;医疗和养老保险的城乡一体化创新, 也打消了农民市民化的后顾之忧。这些创新都有力激发了农民市民化的热情和动力。

五、对农民市民化政策相关问题的几点思考

1.农民变市民中土地政策应坚持“三个有利于”的原则

客观地说, 由于受土地“百日执法”的影响, 陶家镇城的建设与企业入驻受到了一定阻碍, 目前, 企业入驻条件业已成熟, 但还不能大量开工吸纳劳动力就业。已变市民人员非常担心流转出来的土地闲置, 没有企业入住, 政策有变, 不能继续享受既得利益。笔者认为, 在政策的框架内, 着重强调土地对农村和社会稳定的保障作用, 却回避土地作为资源要素提高经济效率的重要作用, 导致了土地的供给长期在“松”与“紧”中间取舍不定的矛盾。而解决这个矛盾的关键是变革土地的保障形式。“以土地换社保、宅基地换住房”的陶家模式, 则有效提高了土地利用的经济效益, 置换出的富余土地又可以开发建设劳动密集型产业, 既破除了经济发展中土地的瓶颈制约, 又大大提高了土地的集约利用程度。因此, 必须实事求是、与时俱进地看待土地政策, 只要符合“有利于节约利用土地、有利于解放和发展生产力、有利于提高已变市民人员的生活水平”的原则, 就应该支持和鼓励, 允许其大胆地闯、大胆地试, 从而形成鼓励创新、包容失败的机制创新氛围。

2.尽快出台统揽全市农民市民化的政策方案

如针对部分农民工在九龙坡区已有稳定的就业和工资收入, 其自购房在我区以外就不符合现有户口迁移政策的情况, 可统筹考虑后, 出台对应解决的政策方案;又如在对口支援三峡库区方面, 由于缺乏相应的政策让农民工自愿退出承包地, 而当地政府又无力进行相应补偿的情况下, 如能针对这些问题遂一梳理, 将土地的供给在全市范围内统筹考虑, 将落后地区退出的土地, 整理出一部分置换为主城区项目的用地, 根据谁开发、谁受益的原则, 由其拿出部分土地出让金和配套费作为库区农民退出土地和宅基地的补偿金。笔者认为, 这一思路就可以作为政策方案试行。

3.九龙坡区实施统筹城乡发展, 农民市民化是否有复制的必要

从现实看, 九龙坡区农民市民化的“陶家模式”是有效果的, 而且也是有效益的。能否在全国、全市范围加以推广, 这必须根据当地的具体情况而定。在农民市民化过程中, 没有产业支撑不行, 没有社会保障不行, 没有政府的可持续财力投入也不行。所以, 笔者认为, “陶家模式”在具备条件的城乡结合部和主城郊区确有值得推广的价值。而没有类似条件的地区则无复制的必要。当然, 就全国而言, 推进农民工有序进城则是一种可供选择的方案。

4.对已变市民人员的教育成为至关重要的因素

农民工市民化政策 篇8

在工业化与现代化进程中, 农民进城是一种历史趋势。在当代中国现代化进程中, 农民进城已经基本完成第一步, 即由农民变成农民工的职业转换阶段, 接下来, 则是如何由农民工变成市民的问题。这种分阶段市民化, 可以说是中国特色, 是对西方发达国家在农民职业转换的同时进行身份转换的一步到位模式的突破。但在理论上, 对于如何实现农民工市民化这个第二阶段的任务, 学术界却有不同的看法:[1]一种主张激进的路径, 即马上在全国范围内推行以户籍制度改革为中心的制度变迁, 让农民工迅速转换为市民;另一种主张渐进的路径, 即要求让农民工顺其自然地实现市民化, 在理论上某个农民工达到条件则接纳这个农民工入城, 一个地方达到条件则这个地方先行。在现实的实践中, 激进的敞开大门接纳农民工进城的实验出现了挫折, 渐进的有条件将农民工转换成市民的政策却形成了普通农民工现实的被排斥在城市化进程之外的尴尬境地。由此各界提出的一个重大学术问题是:如何对两种农民工市民化的学术观点进行评价, 并在这种评价中进行学术创新, 找到突破实践中农民工市民化困境的新路子。对于这个问题, 可以从多种角度来研究, 无论是理论阐释, 还是实践说明, 都可以有两种研究的态度, 即从外部介入的方式, 也就是从社会与政府责任等角度来探讨农民工市民化问题, 也可以从内部发展即以农民工为主体自我发展的角度来讨论农民工市民化问题。鉴于以往研究多是一种外部介入的探讨, 我们就从农民工主体性的视角进行研究。在这种研究中, 考虑到理论与实践的关系, 考虑到学术创新必须要有实践的依托, 我们又从一种具体调查的实证研究来展开。

二、调查及结果

1.调查方式

首先是关于问卷设计, 我们根据农民工市民化是农民工的市民化、是农民工随着中国现代化进程而走向现代化的过程的观念, 从农民工的现代化的角度设计问卷。由于人的现代化不过是人的生活与生存模式的变迁, 所以, 问卷设计的具体问题就从对农民工生存状态的描述入手, 以便在调查后通过这些问题掌握农民工市民化的现状, 并透过这种现状分析农民工市民化的路径选择。就人的生活与生存状态来说, 一般可以分解为三个层面:一是人的就业或工作, 也就是人获取生活资料的方面;二是人的生命延续相关的方面, 即家庭生活;三是人的社区生活, 也就是个人参与社会公共事务与社会交往的方面。显然, 这三个层面是相互依赖与相互作用, 共同形成了人的生存具有的个体性与群体性交织的现实状态。考虑到本研究的政策取向, 在这三个层面的调查上, 总体上都设置包括农民工在这一层面生存的现状或问题、解决办法、发展目标、及政策需求等问题。每一个问题, 则根据在调查前对农民工的掌握与其他文献的描述, 提供若干选择答案供被调查的农民工挑选。由于农民工生存的整体性, 在这三个层面的问题前还设计了一项一般性的关于农民工社会经济情况的问题, 主要包括年龄、文化、性别、职业等。

其次在调查操作上, 我们选定一家能体现农民工所进企业所有制与行业分布特点的台资劳动密集型企业某针织厂农民工为调查对象, 当时共发放问卷35份, 一个月后实际回收35份, 其中有效问卷32份。

2.调查结果

(1) 样本社会经济情况。

年龄29岁及以上的农民工占59.4%, 其他80后的农民工占40.6%;初中文化包括未毕业的农民工占71.9%, 高中专的占28.1%;男性农民工占64.5%, 女性占35.5%;75%的农民工是熟手, 18.8%为师傅, 主管与生手都各占3.1%。这种状况说明农民工人口学上的自我更新不明显, 前几年一些地区出现的民工荒可以说明这一问题。

(2) 样本就业状态。

在就业途径上, 依赖亲戚的农民工占43.8%、依赖老乡的18.8%、依赖朋友的6.3%、自己找的31.3%。关于待遇问题, 75%的农民工反映企业不按规定发放加班工资, 50%的农民工选择“工作时间太长、周末不放假”, 其余反映工资低的农民工占46.9%, 反映缺少文娱活动的占37.2%, 反映管理不公及以罚代管的分别占28.1%与21.9%, 其他反映升职机会、工伤、职业规划与工资发放时间等方面问题的比例都在10%以下。关于解决就业问题的方式, 向亲戚、老乡、同事、朋友等求助的比例分别为46.9%、37.5%、21.9%、18.8%, 其他途径都在10%以下。在职业发展规划上, 46.7%的选择做生意, 16.7%的想学一门技术, 13.3%的为回家务农, 其他如开厂、从事现岗位及在本厂发展的等都不到10%。在职业发展上, 选择自己努力工作赚钱的占53.1%, 找朋友帮忙的占28.1%, 遵纪守法踏实工作的占25%, 跟工作管理方搞关系创造机会的占6.3%。在就业政策需求上, 靠前的加强劳动执法与办理社会保险都占到46.9%, 要求定期提高最低工资与每周放假一天的也都占到了40.6%, 然后是建立统一开放的劳动力市场占34.4%, 提供打工者做生意或开厂贷款优惠的占21.9%, 要求技能培训的占18.8%。这样的调查结果反映出农民工就业在多年之后仍然处于低端的劳动力市场, 就业权益保护仍然有待加强。

(3) 样本生活方面。

农民工反映的问题中排在第一位的是不能在家照顾父母与子女占65.5%, 看病贵占53.1%, 社会保障不健全占40.6%, 开支压力大占37.5%, 两地分居占21.9%, 治安占15.6%, 买不起房占12.5%, 其他如子女读书与找对象都在10%以下。在解决生活问题的手段中, 自助的占84.4%, 向亲友求助的占18.8%, 没有人选择向政府救助或其他途径。在生活方面的政策需求上, 50%的农民工要求统一城乡社会保障, 46.9%的要求控制物价, 要求提供面向农民工住房体系的占34.4%, 要求解决子女读书的占31.3%, 要求建立夫妻探亲假的占28.1%, 在家乡建立帮扶留守父母与子女制度的占25.8%, 要求解决户口迁移的排在最末占21.9%。这些调查数据都体现了农民工候鸟式生活模式, 以及提升生活保障的愿望。

(4) 样本社区参与方面。

农民工在交往互动对象上排在第一、二位是亲戚朋友与房东, 分别占65.6%、43.8%;其次是老家的生产小组与村, 分别占12.5%、9.4%;城市社区与管理机构中只有派出所达到12.5%, 其他如居委会、劳动与社会保障局、工会等都在10%以下。交往互动中涉及的事项, 亲戚朋友的人情往来占65.6%, 租房占40.6%, 如计划生育、子女读书、治安、劳动争议、保险、承包地等都不到10%, 其他如参与培训、党团工会活动、社区与村里的治理活动等都是0%。在互动交往的障碍上, 反映城里人冷漠的占46.9%, 政府未能主动服务的占40.6%, 劳动法执法不力的占37.5%, 其他因户籍原因不能参与城市社区自治与利益分配的都不到5%。在克服障碍上, 自己努力的占75%, 求助亲友的37.5%, 求助政府的6.3%。在社会交往政策需求上, 排在第一位的是要求城里人改变冷漠态度占50%, 要求官员主动为打工者服务的占43.8%, 要求在社区分红的占15.6%, 要求参与社区会议及享有选举与被选举权的都达到12.5%, 要求在打工地入党占9.4%。农民工这些社区生存状态表明:城市对普通农民工处于排斥状态, 农民工与城市及农村社区之互动凭借的是一种利益交换模式。

三、样本资料分析与结论

1.样本资料分析

分析样本资料, 可以推断与发现中国农民工市民化的状态具有以下三个特征。

(1) 生存中发展的需求。

就农民工的需求来看, 还总体上处于一种生存的低端, 同时又有向上延伸即发展方面的需求这样一种状态。农民工需求的生存性体现在:他们面临与希望解决的问题, 包括就业、生活与社区交往等层面, 都是一种大体上与个体维持生命延续相关的, 如就业方面排在第一位的是加班工资发放没有达到法定标准问题, 生活方面排在第一位的是对家人的照顾问题, 社区交往方面排在第一位的是城里人的冷漠。这三个问题直接影响的是农民工的生存——生命的维持——通过工资发放形成对物质资料占有的状态、生命的延续——通过家人照顾对生命延续质量、生命的社会条件——通过与城里人互动生成农民工城市社区社会资本等。在这样低端的生存之下, 农民工发展的需求也是有限的、低层次的。如在就业方面, 虽然合起来一半以上的人想做生意或学技术, 但其政策需求中排在前列的还是维护就业权益及通过社会保障与劳动力市场建设保障自己的劳动力与职业安全。从生活方面来看也是如此:排在相关政策需求前列的都是关于生活安定的与生活保障有关的, 至于政府与学界讨论很久的户籍问题则现实性的排在末位。从社区参与来看, 主要的政策需求也是改善城里人对农民工的态度与政府公共服务的主动性。

(2) 半封闭自助的资源。

农民工市民化的资源来源可以分析为三种:一方面是农民工自己拥有的资源, 如作为具体的社会主体拥有的体力、智力、经验、技能、资产等, 这些也是形成农民工市民化主体能力的资源;另一方面是农民工通过社会交往而形成的资源, 主要是社会资本, 即可以从自己的社会关系网中获取的资源;第三是作为社会宏观环境的政策制度与社会经济形势等提供的资源。从这些资源来看, 第一个资源是农民工自己可以创造与自主使用的, 第二个资源是农民工可以主动建构的, 第三个资源则是外部环境, 是需要农民工适应的。从总体上讲, 农民工进城的生活具有半封闭自助的特点。从宏观外部社会环境与政策制度来讲, 就是通过改革开放提供了农民工到城市就业的机会, 但在其向上的社会流动上则处于一种限制状态;就现实的政策来讲, 在2000年前政府对农民工的管理在理念上是当作一种管制的对象, 在2000年后则逐步向善待农民工转变, 但受户籍制度等制约, 仍然使农民工在城市的生存处于一种社会排斥状态。[2]农民工市民化的总体写照是:职业上基本实现了流动, 身份转换上则踌躇不前。作为这种半封闭资源的表现, 在调查中发现样本农民工反映其社区参与最大的问题之一就是城里人的冷漠, 在冷漠之下农民工与城市的互动范围十分狭窄, 调查揭示的最多的互动就是租房及与房东的往来, 而这种调查中最多的互动也是通过一种同样冷漠的方式——利益交换的方式实现的。由于城市生活对农民工的半封闭, 农民工在大多数情况下遇到问题时只能采取自助方式:样本农民工找工作就是通过熟人这种次级社会关系达到的;遇到就业问题、生活问题与社区参与问题, 首先求助的也是这种关系。通过社会资本解决城市生存问题, 这是农民工自助的一种基本形式, 也是大多数社会学相关研究揭示与强调了的。只是这些研究没有指出或突出这种社会资本的自助性质, 即:通过农民工自己努力建构关系来解决问题。作为自助的另一种常态的也是主要的且被多数社会资本研究掩盖了的形式是农民工自己单独解决问题:在找工作中有31.3%的人是自己联系, 在生活上84.4%的人选择自己解决问题, 在社区参与上75%的人自己克服障碍。

(3) 选择性激励的环境。

环境是农民工市民化的一个重要因素。一方面, 农民工在市民化中必须适应面对的社会环境;另一方面, 也可以从社会环境中抽取各种可用的资源。就现实的环境来看, 农民工市民化面临的是一种选择性激励的环境。作为一种选择性激励的环境, 它向农民工提供的资源与机会都是有限的、有条件的, 这也在一定程度上可以解释上面讲的农民工半封闭自助的资源特征。这种选择性激励环境, 主要体现在政府的政策与社区的利益分配关系上。改革以来, 政府出于招商引资的需要, 在劳资关系上主要照顾的是资方的利益。尽管2000年起政府开始关注农民工这一弱势群体的利益, 但由于政策执行的时滞与政策变迁的过程性, 地方政府的行为模式并未彻底转变。体现在调查中, 就是样本农民工反映的社区参与问题前三甲中二、三名都是讲政府的, 要么说政府服务不主动, 要么讲政府执行劳动法不力。另一个方面, 就是在农民工务工的城市社区利益分配上, 本地人对外地人——农民工的冷漠, 城市社区利益只与农民工实行“平等”的交换——以租房租金等方式, 作为城市社会价值主要创造者的农民工很难参与社区各种收入的分配。造成这种普通农民工城市生存困境的政策与制度原因, 就是一种有条件地让农民工转变为市民的选择性激励机制, 即将农民工中的上层或优秀分子, 通过购房、交税等条件, 迁移户口, 变成市民, 参与到城市社区的治理与利益分配中。由于这样的机制, 致使农民工应该在城市享有的同等就业、同等教育、同等社保、同等居住、同等服务以及同等政治参与等权利都打了折扣。由于环境提供给农民工的资源的有限性, 农民工在适应环境上也表现出独特的方式:一方面是在城市中现实的基于利益驱动的“寄居”生活;另一方面是面向未来的“逃离”念头;第三是遭遇生存问题时的“自助”模式。“寄居”是多数研究揭示了的, 也是农民工城市生存的真实写照;“自助”在本文前面已经说明, 这里只指出一下调查反映出来的“逃离”问题。调查在了解样本农民工市民化的就业状况时设计了一道问题, 让农民工讲自己的职业发展规划。统计结果显示, 排在前三位的是做生意、学技术与回家务农, 选择坚持现岗位及在本厂发展的合计起来等于回家务农的比例。这种结果一方面表明了农民工对自我职业提升的愿望, 也体现了农民工对现在的工作单位与工作地的不满, 由于这些愿望与不满, 农民工才有在未来“逃离”的计划。事实上, 伴随农民工“寄居”生活的高流动率与一波一波的“返乡潮”与“创业潮”, 也体现了农民工在自助中“逃离”的方式。这种“逃离”即有向上的市民化的发展, 也有向下的回归农业念头。因而, 这也是在农民工市民化的研究中值得重视的现象。

2.结论

根据上述对农民工市民化的调查结果与分析发现, 可以得到以下两个基本的结论。

(1) 农民从农村向城市进军并在现代化过程中最终转变为市民是一般历史趋势, 但在当代中国那种激进制度变迁的市民化模式是缺乏现实性的, 在实践中必然是要碰钉子的。同样, 在当代中国各地现实性选择的渐进市民化模式也是不道德的, 在实践中难以达到政策初衷的。

激进模式的非现实性在于, 从逻辑上讲, 农民工市民化作为现代化中的一种普遍趋势, 只是一般性的东西, 要变成各个国家具体的现实, 必须根据各国农民工市民化的具体条件来推行。也就是说从当代中国发展的前景与趋势来说, 会走向城乡一体, 会最终实现农民工市民化, 这是一个政策规划的方向, 但这种规划的落实必须依条件有步骤地实施。首先, 从宏观的财力、农民工的地位等判断与提出激进制度变迁的市民化道路就不现实, 因为它没有考虑到政策实施的中央与地方、整体与局部的关系。在中央可能集中了更多的财力, 有的地方可能财力就不足;在整体上出现了农民工市民化的趋势, 但在局部主要是后发地区可能条件就不成熟;在中央与全局可能更关心城乡一体化与社会公正, 在地方与局部可能更关心发展与户籍人口相关的本土利益。其二, 农民工规模庞大, 几亿人想同步通过制度变迁一下实现市民化, 这几乎是不可能完成的任务。比如, 就农民工群体来讲, 现在有一、二亿, 而在农村还以剩余劳动力的方式储存了几乎同样的规模的数量。所以, 不光市民化规划巨大, 而且当现有农民工市民化了, 还会有源源不断的农民转变成农民工加入这个行列, 因而这种进程必然是有比较长的期限的。其三, 农民工市民化涉及方方面面的内容, 是一项系统工程, 需要进行认真的研究与实践的经验总结, 不可能简单地以激进改革来实现。农民工市民化不光涉及城市, 也关联农村;不光与农民工有关, 也与工厂有关;不光与农民工家庭有关, 还与社会参与有关;不光是一个户籍改革问题, 也是复杂的利益分配问题。因此, 对于这样复杂系统的工程, 最好先试验, 符合条件, 取得经验再推广。

以上是从一般性的角度、从社会政策的角度论证了激进模式的非现实性。从本研究的立场来说, 农民工市民化是农民工的市民化, 因此, 对激进模式也可以从农民工的角度来分析。从这个角度来讲, 本调查的结果也充分证实了激进模式的不切实际。首先从政策目标来说, 政府制定政策必须要具有回应性、反映社会要求。从调查揭示的农民工需求来看, 还处于一种低端的生存性需要, 生存放在第一位, 发展只是次要的将来需要面对的问题。其次从政策执行来讲, 市民化需要农民工发挥主动性, 但农民工在市民化中却面临资源短缺的局面。第三是城市通过选择性激励那种有条件让农民工转变成市民的政策与自利机制呈现的半封闭与社会排斥状态。在这些因素相互作用下, 农民工的城市生存与市民化居于一种自助状态。这是一种相对孤独的自助, 也就是说, 农民工就是有市民化的念头, 也受到自身条件与社会环境的制约, 在现实中也是“巧妇难为无米之炊”。

至于渐进模式的非道德性在于:它对农民工的市民化采取的是一种选择性激励的路径, 即一方面中央在总体上原则性地提出了城乡统筹、城乡一体化的政策方向, 并授权各地根据自己的条件执行;另一方面, 地方在执行时, 都不约而同采取了一种选择性激励的路径, 即规定农民工迁移户口转变为市民的硬性指标, 如购房、稳定就业及文凭、技能、投资或缴税等条件。由于农民工群体的大多数都是蓝领工人——正如本调查揭示的样本农民工75%的为熟手、初中文化的占71.9%, 处于一种工资低、劳动时间长、租房或住工厂房过日子的状态, 根本无法达到资产或技能文化等方面的地方政策门槛, 实际上造成了多数农民工都被阻挡在市民化之外。这样, 对中央政府来说, 通过向地方放权, 实际也放弃了宏观政策上的政府责任。这是这种渐进模式不道德的一个方面。另一方面, 地方政府既要农民工作为产业工人为自己创造财富, 又不想为多数农民工提供跟户籍人口一样的公共服务, 并通过选择性激励政策将多数农民工排除在城市公共管理之外, 这明显的是一种自利的行为, 显然是不符合分配正义的, 也是不道德的。由于这样的渐进模式下的中央与地方关系、农民工产业工人与农村户口关系、城市与乡村关系, 渐进模式作为现实的农民工市民化道路, 实际上成了一条实践中的农民工市民化的难进模式。

(2) 由于安排的激进模式不现实、放任的渐进模式又不道德, 因而, 农民工市民化只能走一条中间道路, 即走适应性市民化道路。

所谓适应性市民化, 就是改变安排的激进模式那种市民化忽视农民工在市民化中的主体作用的缺限, 以及克服放任的渐进模式那种市民化政府不负责任的弱点, 立足市民化中农民工主体作用的发挥, 利用市场利益机制, 发挥中央集中财力较大的优势, 开展提升农民工市民化素质工程, 分类分步骤实现农民工市民化。

提出这样的思路的理由有几点。一是从历史来看, 农民工市民化历程的第一步是农民由农村到城市就业, 就是农民发挥其主体性, 利用国家改革开放的条件而进行的一项伟大创造。因此, 当前的农民工市民化离不开农民工主体性的发挥, 应该继续立足这种主体性。二是要发挥农民工在市民化中的主体性。当前最大的现实约束是农民工素质偏低导致其市民化能力不足, 所以, 需要通过开展农民工市民化素质建设工程, 为农民工主体性发挥与市民化创造必要条件。三是当前实践中渐进模式中制约农民工市民化的门槛恰恰是一种技能与资本型, 通过农民工市民化素质建设工程正好可以突破这道农民工市民化的紧箍咒, 从而实现农民工市民化规模化上的飞跃。四是之所以突破市民化紧箍咒后可以实现农民工市民化的规模化, 在于其中存在一种利益机制, 利用这种机制可以实现农民工与户籍人口、农村与城市的双赢。过去农民工实现职业转换由农民变成产业工人也是因为可以为城市带来财富而城市接纳了这个陌生群体, 现在如果农民工通过素质建设工程变成技工或其他城市需要的价值创造者, 则可以形成一种新型农民工而被城市接纳, 开启市民化的大门。五是农民工市民化素质建设工程, 可以利用国家财政结构中中央财力较多及中央政府承担着事关全局的公共事务主要责任的特点以中央为主来承担, 解决过去农民工培训教育中资金短缺问题与提升相关工作的效率与水准。六是适应性市民化可以适应与利用国家应对当前全球经济危机的形势, 分类分步骤推进。我们的调查样本显示出农民工的职业发展规划呈现做生意、学技术、回家务农、继续打工等多元化色彩, 因此, 可以针对不同的农民工需求进行分类市民化的政策帮助。如对于愿意做生意与开厂的农民工可以提供技能培训与创业资金与税费政策优惠支持使之向个体户与企业主发展;对于想学技术和继续打工的农民工可以主要提供继续教育与技能培训使之转变成城市欢迎的技能型农民工, 即使农民工回家务农也要进行现代农业技术学习使之能最终转化成现代化的农民。具体步骤就是先教育帮扶提供就业创业能力, 分散经济危机下就业风险, 稳定就业与拓展就业空间, 提升就业创造价值。同时, 在基本不改变现有利益分配格局的前提下探索与扩大农民工参与社区公共事务的有效方式, 改善农民工与社区居民的关系, 提升农民工公共管理的能力与社会资本, 建设和谐社会。这一步的主要目标是提升农民工创造的价值为市民化价值分配提供条件, 同时通过参与型和谐社区建设为农民工市民化融入城市减少阻力。第二步, 根据已经存在的选择性激励机制, 打开普通农民工市民化的大门, 利用各地应对金融危机与产业转型升级对技能型工人与创业者的需要, 采取政府与市场相结合, 有规模地让培训出来已经转变成技能型工人与创业者的农民工享受市民待遇, 核心是进行具有利益分享性质的户籍改革和有利于农民从农业中退出与农地集约规模化经营的农村土地制度改革, 以及进行与这两种改革相应的能够保证社区所有居民平等参与的城市与农村社区管理制度改革。通过分类分步骤的方式, 可以在一定期限内一批批实现农民的转型与农民工的市民化、现代化。

摘要：农民工市民化到底该走激进的制度变迁之路, 还是渐进的有条件进城方式, 学术界存在争论。笔者通过调查研究, 发现由于农民工具备的生存中发展的需求、半封闭自助的资源、选择性激励的环境, 在市民化进程中需要走出一条渐进与激进相结合的中间道路——适应性市民化。

关键词：农民工,激进模式,渐进模式,中间道路,适应性市民化

参考文献

[1]王红茹, 王太元, 蔡日方, 周孝正, 陈端洪.拆除户籍藩篱:滞后还是超前?[J].中国经济周刊, 2005, (44) .

浅议农民工市民化 篇9

一、我国城市化进程的简要回顾

建国后, 我国城市化进程分为三个阶段:一是稳步发展阶段 (1949-1958年) , 工业化带动了城镇人口增长, 全国城市化水平从10.6%提高到16.3%, 年均增长0.63个百分点。二是徘徊和停滞阶段 (1958-1978年) , 这20年间城市化水平从16.3%才提高到17.9%, 年均增长只有0.08个百分点。三是快速发展阶段 (1978至今) , 十一届三中全会以后, 农村实行土地家庭联产承包经营, 极大地解放和发展了农业生产力, 对外开放的不断扩大, 使得国民经济的重要比例关系得到根本性改善, 户籍制度等二元经济社会结构的制度安排不断改革, 这一切使得城市化步伐明显加快, 城市化率由1978年的17.9%上升到2008年底的45.7%, 年均增长约0.93个百分点, 是改革开放前城市化水平平均上升幅度的3.82倍。

但总体来看, 我国城市化的任务依然艰巨, 我国作为一个农民大国的现状依然没有改变, 还有近6亿农民和近3亿的农民工。依然具有典型的二元经济结构特征, 就业结构与产业结构变化不同步的、滞后于工业化的城市化, 在中国的经济发展中形成了一系列的负效应, 阻碍了中国经济的发展。

二、农民工市民化的障碍

中国的城市化进程在历经许多波折之后有了很大的发展, 但还存在诸多不容忽视的问题, 一个首当其冲的问题是农民工市民化的问题。目前, 绝大多数农民工虽然在城市就业和居住, 却分享不到城市化的成果, 成为生活在城市边缘一个最大的弱势群体。这不仅使我国的城市化进程滞后于工业化进程, 而且也违背了城市化的本质。在推进农民工城市化的进程中, 面临许多障碍, 主要表现在以下几个方面:

(一) 制度障碍

城乡分割的户籍制度是影响农民工市民化进程的核心问题。“传统的户籍制度把户籍与社会保障制度、医疗、卫生、子女教育、社会福利、社会地位等直接挂钩。因为农民工的农业户口、农民身份, 使农民工在城市生存和发展遇到了重重的阻碍。”农民工难以市民化的原因是户籍制度的存在, 实质上依附在户籍制度背后的各种福利保障体系。

由于长期以来我国的福利保障体系将农民排斥在外, 农民工是无法享受到养老、医疗、失业、工伤、生育等保障的。近几年, 一些地方开始尝试为农民工提供养老保险、工伤保险等保障, 但各地养老保险还未统一。显然, 在一个封闭的、没有将农民工纳入其中的城市福利保障体系的框架下, 农民工在城市得不到必要的安全保障的情况下, 农民工是很难融入城市的。

(二) 经济障碍

尽管实现绝大多数的农民工市民化是解决农民工问题的最终出路, 作为理性人的农民工个体选择是否进城, 主要是由进城带来的经济剩余决定的。根据国务院研究室2006年发布的《中国农民工调研报告》显示农民工的月工资均比较低, 主要集中在500元-800元。其中, 每月收入在300元以下的占3.58%, 300元-500元的占29.26%, 500元-800元的占, 800元以上的占27.9%。这样的经济收入水平不足以支撑其在城市安身立命和养家糊口。缺乏稳定的住所的农民工缺乏对城市的归属感, 大量的农民工集中聚居, 也不利于城乡文化交流和推动农民工市民化进程。

另外, 农民工子女教育问题也是一大障碍。在农业部的一项调查数据显示:有66.95%的农民工子女求学的最大困难是费用太高。这增加了农民工家庭的生活成本。低工资和高昂的生活成本, 将农民工拒在城市化的大门之外。

(三) 自身素质束缚

农民工市民化的进程除了受到上述外部因素的影响之外, 还与他们自身存在的问题密切相关。由于城乡之间的巨大差距, 使在农村中长大的农民工群体在教育水平、知识结构、职业技能、观念意识、生活方式等诸多方面素质远不能适应城市现代化生产的要求和城市现代文明生活的需要。以经济较为发达、流动人口较多的广东省为例, 据第五次人口普查数据, 广东省的流动人口中, 年龄在29岁以下的占了绝大多数, 比例达74.21%, 而在这些以青年农民工为主体的农民工队伍中, 文化素质总体上又以初中文化为主, 所占比例为54.63%。

农民工进入城市后由于传统的生活观念、尤其是自身收入的影响, 没有能力适应城市的生活方式。同时他们乡土观念较强, 在土地的牵制效应和城市边缘人心态的影响下, 不少农民工仍然认为自己的归宿是农村。“据调查, 愿意并决定在城市长期定居的农民工比例约为19%, 看情况而定的占60%。”这种过客心理的存在使部分农民工对他们工作和生活所在的城市无法产生主人意识, 对城市社会漠不关心, 甚至产生抵触情绪。

三、进一步推进农民工市民化

解决农民工市民化问题, 不仅关系到城市化的进程、也关系到从根本上解决三农问题、关系到经济的可持续发展, 对于进一步推进农民工市民化的思路是:

(一) 消除制度障碍, 加快农民工市民化的进程

近几年, 我国一些地区对户籍制度改革采取了一些措施, 并取得了一些成效。但有很大的局限性:户籍制度的改革流于形式, 并没有改变与农民身份有关的相应制度。户籍制度的改革的重点, 不是户籍登记制度本身, 而是在于增加农民的福利和权利。推进农民工市民化, 应逐步推行全国统一的社会保障制度和公共服务体系, 使农民工享有同等的享受公共服务的权利。将农民工纳入社会保障体系, 解决了农民的后顾之忧, 就可以安心在城市工作, 有利于稳定企业的产业工人队伍, 有助于企业的技术升级。

(二) 探索农民工增加收入的有效途径, 为农民工市民化提供经济基础

1、采取有效措施增加农民工收入水平。

首先, 完善最低工资制度。大多数农民工在城市从事的是工资最低的一类工作, 最低工资制度对保障农民工收入具有重要的积极作用, 是影响农民工收入的重要因素。其次, 规范农民工的劳动合同。农民工和雇主不签订劳动合同, 往往是农民工权益得不到保障等一系列问题的根源。

2、切实降低农民工市民化的成本。

一是推进农民工住房优惠政策, 降低农民工市民化的定居成本。鉴于农民工的低收入状况和城市商品房的高价位态势, 要实现农民工“居者有其屋”很难, 这就需要政府逐步把农民纳入城市低收入家庭住房保障体系之中, 同时可给予适当的优惠政策, 鼓励和支持有条件的用人单位兴建农民工公寓等。二是着力解决农民工子女教育问题, 降低农民工子女教育费用。农民工子女若能有一个良好的教育保证对他

摘要:我国老龄化程度和经济的快速发展, 传统家庭养老功能的弱化, 福利机构养老的缺陷, 以及老年人在心理和生理上对生活越来越高的需求, 催生了一种全新的养老模式———老年公寓养老。文章立足国情, 分析了我国老年公寓养老发展的可行性及发展中存在的问题, 并在此基础上相应地提出了促进我国老年公寓养老发展的对策建议。

关键词:老龄化;老年公寓养老;养老模式

目前, 我国处于人口老龄化水平快速发展时期, 在老年人口不断增加的过程中, 我国的养老模式也在发生转变。家庭结构的变化导致我国传统家庭养老功能日趋弱化;老龄化进程先于我国经济发展水平使得福利机构养老的缺陷愈加明显;人民生活水平不断提高, 老年人在生理和们尽早融入城市生活非常重要。因此, 流入地政府要保障流动子女与当地儿童平等享受义务教育的权利, 应当承担流动人口义务教育的责任。同时, 农民工输出地的政府也要做好农村留守儿童的教育工作。

3、加强农民工素质培训, 提供公平就业的机会。

农民工的素质培训是提高农民工素质的首要问题和必要途径。对农民工有组织有目的的培训是现实向市民有序转变的保障措施。提高农民工的素质培训主要从两个方面来进行:首先, 加强就业技能培训, 使农民工尽快提高职业技能。农民工这支劳动大军的素质状况直接关系到我国产业素质和竞争力, 关系到整个工业化、现代化水平, 可以通过就业技能培训来提高农民工的稳定就业率和工资中的技术含量。其次, 加强农民工行为和生活方式的引导, 提高农民工适应城市生活的能力。城市政府及相关组织要通过多种形式, 切实的提高他们的科学文化水平。开展现代观念、文明准则、法制观念和城市意识教育, 逐步形成与现代城市生活相适应的思想观念和思维方式。

四、结论

心理上对生活的需求也越来越丰富, 这一切促使了一种新型养老模式———老年公寓养老应运而生。

一、我国发展老年公寓养老的可行性分析

(一) 老年公寓市场存在较大的需求群体

我国是目前世界上老年人口最多、增长最快的国家, 截至2008年底, 我国60岁及以上老年人口已达1.5989亿, 占全国总人口的12%, 每年还将以3.2%的速度增长。并且我国老龄化人口高龄化现象明显, 我国80岁及以上高龄老年人每年以5.4%左右的速度增长。高龄老人已从1990年的800万增加到2000年的1100万, 到2010年将达到1700万, 是老年人口中增长最快的年龄组。我国老年人口规模之大, 老龄化速度之快, 高龄人口之多,

回首我国六十年的城市化历程, 农民工的大量涌现, 为社会创造了财富, 为农村增加了收入, 为城乡发展注入了活力, 为国家现代化建设做出了巨大的贡献。改革开放以来, 广大的农民工更是以实际行动推动着经济的发展。如果没有成千上万农民工的辛勤劳动, 就没有当前经济建设的巨大成就。然而, 他们融入城市的步伐却如此缓慢, 农民工市民化的进程却如此艰难。农民工市民化是全面建设小康社会和继续推进城市化的一个重要课题。

都是世界人口发展史上前所未有的。我国的老龄化现状, 成为老年公寓养老市场需求增大的客观因素, 为老年公寓养老提供了巨大的市场和广阔的发展空间。

(二) 老年公寓市场存在较强的市场购买力

1、老年人收入的提高为其购买力提升提供了条件。

20世纪90年代退休金增长机制的建立, 相应提高了我国老年人口的人均可支配收入。据中国老龄科学研究中心调查, 目前我国城市老年人中有42.8%拥有存款, 仅退休金一项到2010年就增加到8383亿元, 到2020年为28145亿元, 2030年为73219亿元。此外在城市60-65岁老年人口中, 大约45%会选择继续就业, 除有退休金之外还将会有额外收入, 按此预测, 到2050年就会有73200亿元消费储备金。因此, 对老年消费群体购买力不应小觑。

发展我国公寓养老的可行性分析与对策探讨

■刘艺容门佳蓬

摘要：近年来, 城市化进程引起人们的关注, 就如何解决城市化进程中农民工这一特殊群体市民化这一问题直接关乎城市发展以及全面发展小康社会。文章就金融危机之后, 我国城市化进程中农民工市民化这一问题进行了分析并提出几点建议。

关键词：城市化,农民工,农民工市民化

参考文献

[1]、国务院研究室课题组.中国农民工调研报告[M].中国言实出版社, 2006.

[2]、樊纲, 武良成.城市化——系列公共政策的集合[M].中国经济出版社, 2009.

[3]、叶裕民.中国城市化之路——经济支持和制度创新[M].商务印书馆, 2001.

[4]、吴森富.广东省流动人口素质结构和年龄结构研究[J].南方经济, 2003 (3) .

促进农民工市民化的建议 篇10

目前, 我国农村正处于转型期, 一个不可回避的问题是农民的数量非常庞大, 特别是“80后”、“90后”农民外出后, 既不能在城市落户, 又不愿回农村务农, 形成一个独特的群体。今年的中央一号文件首次将这一群体称为“新生代农民工”, 文件要求, “采取有针对性的措施, 着力解决新生代农民工问题”。这一纲领性政策的出台, 预示着我国“新生代农民工”市民化开始破冰起航, 将推动户籍改革步伐加快前行, 也是党中央、国务院送给广大农民工的一个大“礼包”。

与改革开放初期的第一代农民工相比, “新生代农民工”有自己的显著特点, 他们一般都有长期在外打工的经历, 主要集中在建筑业、加工业、纺织业、出口企业等行业。这些“新生代农民工”的城镇化走向各有不同:一部分有技能、有管理能力的人成为企业生产骨干, 留了下来;一部分有文化的女工也留了下来, 不少嫁给了城里人;但仍有很大一部分人随着年龄增长, 挣了一些钱而选择回乡。不过, 随着我国经济社会的不断发展, 关于保障农民工各项权益, 如就业、培训、社会保障、子女入学等问题已经成为社会关注的热点, 应该如何采取措施, 让农民工有序地融入城镇, 让城镇成为农民工生活的新家园, 也变成政府工作的一个重点。

“新生代农民工”虽然被冠以“农民”两个字, 实际上他们与农村、农民的关系已不是那么紧密, 不少甚至根本就不是在农村出生, 更不是在农村长大。所以, 要破解“新生代农民工”这一民生难题, 不妨先从户籍制度着手, 赋予他们“新市民”的身份。一是通过户籍制度改革, 让“新生代农民工”更快地融入城市。“新生代农民工”大部分时间生活在城镇里, 在城市生活方式和消费文化的浸染下, 他们很渴望融入城市生活, 在城市里扎根, 而不是像父辈一样在城里挣钱回家盖楼过日子。与其让他们在城市的事实存在却与城市格格不入, 不如让他们尽快地融入到城市, 用城市文明和城市文化同化他们, 而不是排斥他们。二是通过户籍制度改革, 让农民工享受到城市的社会保障福利。户籍既是市民身份的一种标志, 也是享受各种社会福利的一种凭证。因为没有城市户口, 农民工这个特殊群体很少能享受城市社保、医保等福利待遇, 同城不同待遇, 由此产生了诸多社会问题。只有当他们被赋予“新市民”的身份, 他们才会从心理上真正对城市产生认同感, 共同参与城市建设, 真正成为城市的一员。

新时期农民工市民化进程研究 篇11

关键词：农民工 市民化 改革

引言

经济发展的新时期下，农民工进城务工已经成为农民工寻求工作机会的最广泛方式，然而农民工市民化的进程缓慢而棘手，现在，对于进城农民工来说，还没有完全融入到城市，实现市民化还有一定距离。

1、农民工市民化现状及问题

1.1、城市各层系统不融合

从动态的角度看，农民工市民化是农民从农业退出、进入城市和融入城市的过程，我国农民从农业退出、进入城市后未能顺利融入城市而成为农民工，只有农民工融入了城市，才最终完成了农民工的市民化。城市各层系统包括经济、政治、文化、社会以及与此相联系的制度，在经济方面，尽管多数农民工在城市就业尚属于非正规就业，其岗位流动性强，但是已经成为建设主力军，但由于社会、制度系统的排斥下，广大外来农村劳动力仅仅是城市的劳动者，有限地参与城市劳动分工，在社会、文化、制度层面他们是城市的边缘人。这种现象实质上是外来农村劳动力在非农领域就业的制度没有很好与社会、文化的衔接。由此，农民工还没有在社会、文化、制度等各层系统融入城市。

1.2、城市经济领域不融入

尽管城市经济发展已离不开农民工这支亿万新型劳动大军，但是农民工仍是有限地融入城市经济领域。城市经济发展的强大拉力和聚集效应，内在需要大量农村劳动力添补，但是城市有限度地接纳外来农村劳动力，即从经济领域的有限接纳，视外来农村劳动力为城市经济发展者，一定程度上抵制、排斥外来农村劳动力成为城市社会的一员，导致农民工在经济领域受到排挤；另外，农民工在城市寻找就业的时候，首先会遇到行业进入与岗位获得的歧视，一般只能选择在城市非正规就业市场就业；与此同时，在能够进入的行业与岗位上，还要继续在工资、保障、福利、工作条件与环境等方面受到歧视性待遇。

1.3、城市各项制度不接纳

由于历史与社会的原因，我国长期以来就存在着城市偏好的制度及制度安排。现在，作为外来人口的农民工不能充分参与当地各项民主的管理，缺少必要的发言权和影响力，这反应了现有城市社会的制度体系还没有充分地向农民工倾斜和调整，农民工缺少融入城市社会的公共服务和社会支撑体系。

具体而言，这种城市制度体系的异化主要是以户籍制度为核心，以及在此基础上形成的因农民工与城市市民而不同的劳动就业制度、收入分配制度、社会福利制度、社会保障制度、教育培训制度、政治参与制度以及公共服务制度等。目前，这些制度的改革与调整虽有不同程度的进展，但还远没有取得根本性的突破，农民工与市民“同工不同时、同工不同酬、同工不同权”等现象还十分突出。

1.4、城市社群心理不和谐

从心理角度来看农民工市民化问题，市民与农民工尤其是刚进入城市的新生代农民工形成了互为排斥的社会心理。城市的繁华与生活的丰富会使得农民工逐步失去对乡土生活的认同，此时他们会产生对城市归属感的强烈渴望。但随之而来的工作、生活与城市区位空间的隔离，尤其是城市市民对其的歧视与排斥，不可避免的会动摇其对城市的看法。导致一方面由于城市市民的傲慢所形成的对农民工群体的排斥，另一方面农民工本身也由于这种排斥逐步产生自我群体的认同而对城市市民排斥与拒绝。这样市民与农民工形成彼此排斥的心理，从而形成严重的社群隔离。

综上所述，我国农民工市民化在总体上还处在较低水平，农民工市民化还有很长的路要走。农民工市民化的制约因素有来自农民工自身的因素、企业规避社会责任的因素、社会歧视以及制度等因素，其中主要是来自于制度的因素，农民工市民化的主要障碍是制度障碍。然而，要真正确立农民工的产业工人地位，特别是要让农民工融入城市生活中，享受与市民的同等待遇，确实需要一个渐进的过程。

2、农民工市民化良性发展对策

2.1、推进户籍改革

以户籍制度为基础的二元社会体制，是形成城市农民工的根本原因，所以要解决城市农民工问题，实现城市农民工的市民化，推动中国城市化的健康发展，就必须从根本上改革目前以户籍制度为基础的二元社会体制。这是解决城市农民工问题，实现城市化农民工市民化的前提和根本，也是推动中国城市化健康、持续发展的前提和根本。

2.2、多方位改善农民工待遇

推进城市农民工的市民化，不仅要继续改善居住条件，促进收入增长、社会融合和心理认同，进一步提高城市农民工居住条件、经济生活、社会关系、心理认同的市民化水平。由于城市农民工在政治参与维度的市民化程度最低，所以特别要改善城市政治生态，调动农民工政治参与的积极性，加快城市农民工政治参与的市民化进程。只有各个维度的市民化水平都在提高，农民工总体市民化的水平才能得以持续提高。

2.3、协调政府和市民接纳农民工

城市农民工的市民化，并不仅仅是农民工自身的事情，也是各级政府、特别是城市政府和城市居民的事情。推进城市农民工的市民化，城市政府毫无疑问具有至关重要的作用，因此政府一定要在推进经济体制改革的同时，也要制定促进城市农民工市民化的配套政策和措施，如建立城乡统一劳动力市场，实行公平、公正的社会保障制度。城市居民也要学会接纳农民工兄弟加入城市人口集团，并为此做出贡献。对城市农民工而言，更要加强自身学习，提高综合素质，争取做好一个城市新居民。调查显示，在农民工个人属性因素中，以受教育水平与其市民化水平关系最密切，因此一定要大力发展教育，提高农民工的综合文化素质，为加快农民工的市民化进程创造良好的个人条件。

2.4、完善新农村建设

我国国情决定，搞好新农村建设是推进地方城市化，缩小城乡差距的必经之路。经济及文化等建设较好的农村地区，其农民工受教育和思想层次也相对较高，因而能获得更多工作机会和再教育机会。因此，这就要求一定要完善新农村建设，推进地方城市化，提高新农村和广大基层地区的现代化、城市化水平，缩小这些地区和城市地区的差距，以及农村人口和城市居民的差距，为加快农村人口从农村向城市迁移、从农民向市民转变的集中化、市民化。

3、结语

农民工市民化是一项耗时费力却又造福于民的进程，其中存在的问题涉及到各个方面和层次，解决问题，加快进程是新时期发展要求。具体方法，除解决户籍问题，还要关注农民工市民化更需要在劳动就业、住房保障、公共服务、社会保障、民主权利等多个领域的改革，并加快新农村建设。

参考文献：

[1]王桂新，张得志.上海外来人口生存状态与社会融合研究[J].市场与人口分析，2006，（5）：1-10.

农民工市民化的制度阐释 篇12

关键词：农民工市民化,制度安排,制度变迁

农民工市民化是指农民工转变为市民的过程和现象。其内涵包括农民工如何由从事农业生产转变为从事非农业生产,并且由城市次属的、非正规的劳动力市场上的农民工转变为首属的、正规的劳动力市场上的非农产业工人;由居住在农村社区转变为居住在城市社区;由农村户口转变为城市户口以及农民工自身素质的提高和文化层面的转化。这四个层次的内容相互联系,相互制约,其中前两个层面主要取决于宏观体制改革和相关的制度创新,对农民工市民化进程具有决定性的影响;后两个层面构成农民工市民化的核心内容和最高评判标准。因此,经济社会转型和城市化加速发展的时期,研究现实条件下的农民工市民化的制度环境,分析农民工市民化的制度性障碍,探求农民工市民化的制度创新途径,不仅具有理论价值,而且具有实际意义。

一、农民工市民化的制度性条件

按照新制度经济学的观点,制度是指用来规范人类行为的规则,或者说是“社会中游戏的规则”[1]制度根据其形式可分为两种,即:由权力机构制定和实施的,由法律、法规和政策等组成的正式制度,以及由习惯、习俗和道德规范等构成的非正式制度。正式制度根据层次性还可分为核心制度、配套制度和关联制度。制度的功能在于降低交易费用,一方面,它通过规范人们的行为,减少社会生活中的冲突和矛盾,以避免由此带来的效率损失;另一方面,它又可以使人们对未来形成比较合理的预期,降低不确定性。[2]

农民工市民化是农民工在职业、地域、身份上转变为市民的过程。这个过程的实质是农民在城乡劳动存在来利益差别的前提下,不断从农业劳动者转化为从事工业、商业及其他非农产业。在参与这些劳动过程中,个人生活方式和思维方式都发生了变化,与城市的生活方式和思维方式日益接近。在此过程中,劳动力(人口)、土地、资本等社会经济要素在空间上聚集,并进行要素的重组,实现社会经济从量变到质变的飞跃。根据与市民化相关程度不同,可以把制度体系分为核心、相关和配套三个层次。核心层次主要包括土地制度和户籍制度,配套层次包括就业、社会保障、住房和教育等制度,关联层次包括行政规划、产业、税费等制度。其中核心的土地制度和户籍制度与配套的社会保障制度,则构成了农民工市民化的农村退出、城市进入和城市融合的制度条件,对市民化进程产生决定性的影响。

(一)农村退出的土地制度

土地具有双重功能,既是农民的生产资料,也是农民的生活保障。[3]但是,过分地强调“土地是农民的命根子”,强调农民对土地的依赖,也会使农民在向城市化道路的迈进中缩手缩脚,患得患失。其实,对农民来讲,土地还有另外一种意义上的两种功能:既是农民的生产生活保障,也是农民的枷锁。农民获得土地是一次解放,农民放弃和离开土地也是一种解放,而且是根本意义上的解放,因为在这个过程中,农民最终消失了“自我”(农民),获得了新我(城市居民)。[4]正如马克思在论述农民成为雇佣工人所必需的条件时所言:“第一,农民因与土地等生产资料相分离而变得一无所有,转让劳动力使用权成为唯一的谋生手段;第二,农民摆脱封建宗法关系的束缚和人身的依附而成为自由人,从而拥有对自己劳动力的自由转让权。”[5]我们强调土地对于农民的重要性,也并不是要农民永远留在土地上,而是要强调农民对于土地的权利。因为农民有了土地权利,就可以在市场上以市场主体的地位去进行平等交易,去交换他认为值得交换的东西,包括他们的保障和身份。这种交换能否成功,取决于土地制度的设计。西方大国现代化之路对于农民土地问题的解决就是很好的例证。尽管之中多了几分血腥和残忍,少了一些温情和怜悯,但却使农民在城市化过程中彻底摆脱了土地的羁绊,实现了向市民化的彻底转移。

(二)城市进入的户籍制度

户籍制度的功能在于人口统计和社会治安管理的目的,而不是对于人口流动的限制。劳动力根据工资和偏好,自由选择符合劳动力市场需求的工作岗位。而自由选择首先必须自由流动,只有在流动中劳动力个人拥有和支配劳动力的权利才能充分体现,这是劳动力资源有效配置的前提。这一点,我们从国内外户籍制度设计的历史中就可以找到答案。中国的户籍制度始于周朝,至秦代初具规模。此后,经过三国至南北朝的整顿,到隋唐时期日臻完备和周密。从商代的“登人”到汉代的“编少齐民”,再到宋代的保甲制,展现了我国户籍文化的丰富内涵和户籍制度的发达程度。我国历史政府对户籍管理的重视程度是最高的,它通过体系完备的社区组织、行政网络克服了人口分散居住的特点,建立了自上而下的严格的户籍管理制度。历史上的户籍制度虽然具有地域性、等级性、世袭性等特征,但更体现了户籍在人口统计和社会管理的职能。[6]在日本,实行“户籍随人走制度”,人口流动完全自由。《宪法》规定国民享有迁徙的自由,国民不分地域自由择校(只要成绩合格,交得起学费)、自由择业、自由选择住宅;在法国,实行“严格+随意”的户籍制度,严格体现为法国人的户籍信息与他们的就业、职业、经济收入、宗教信仰等日常生活内容机密相关。随意体现为充分保障人口的自由流动。正是由于人口的自由流动,使劳动力在聚集和转移的同时,促进了城市化的加速发展。

(三)城市融合的就业、社会保障、教育、住房等制度

其意义在于创造公平的制度环境,保证核心制度改革成效的同时,促进市民化的进行。我国《宪法》第45条规定:“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下,有从国家和社会获取物质帮助的权利”。目前,在我国城市已经形成养老保险、下岗职工基本生活保障和城市居民最低生活保障“三条线”制度。农村则形成了“以土地为依据,以家庭为核心”的自我保障模式。农民工虽然为城市经济发展做出了贡献,但却游离于城市社会保障之外。建立适合农民工特点的社会保障,使农民工无论是进入市场,还是退出市场,都能进行劳动力再生产,这是市民化的制度保障。就业制度的作用,主要在于使农民工在获得就业机会增加收入的同时,规范劳动用工关系,并形成健康的劳动力市场。教育制度的作用在于使公民平等地享有受教育的权利,促使人力资本的形成,发挥人力资本对经济增长的作用。而住房制度的作用在于实现居者有其屋,保证劳动者安居乐业。

由此可见,在农民工市民化过程中,土地制度和户籍制度作为核心层的制度安排,其意义在于“解除束缚”,促使劳动力要素在城乡自由流动与充分竞争,消除城乡二元差异,使市民化的进程加快。就业、社会保障、教育、住房等制度的意义则在于“促进发展”,创造公平的制度环境,保证核心制度改革成效的同时,促进市民化的完全实现。但是,在农民工市民化进程中无论是“解除束缚”,还是“促进发展”的制度供给均存在一定的缺失,使农民工市民化呈现出“半市民化”、“二元市民化”和“高成本市民化”倾向。分析这些制度限制性因素,是探寻市民化制度路径的前提。

二、农民工市民化的制度障碍

农民工市民化的制度障碍主要表现为制度的缺失和制度不当同时并存,从而导致制度供给不足,产生农民工市民化的制度瓶颈。

(一)农村退出的土地制度障碍

中国农村社会发展与变革的全部历史都是围绕农民与土地这一对矛盾展开的。在生产力处于低水平时,作为农民和土地之间的关系,是如何实现农民在土地上就业和生存,其中“农民要土地”(耕者有其田)是主要矛盾,历史上的农民革命和农村政策的首要目标就是要解决土地问题。历史上历次农民起义的宗旨都是打土豪、分田地,历史朝纲影响最大的变革都是围绕土地制度而展开的,如废井田、什税一,租廉调制,一条鞭法,摊丁入亩,等等。建国以来我国农村土地制度进行过四次重大改革。第一次是解放初期持续一年多把封建地主土地所有制改为农民私有的土地制度,耕者有其田,有其田就有自主经营权,农民既有所有权又有经营权;第二次是过早过急地把土地私有制,改为农民私有、集体统一经营使用的土地制度(初级农业生产合作社),农民只有所有权,而失去土地的使用经营权;第三次是不切实际地把农民私有、集体统一经营使用的土地制度,改为集体所有、统一经营使用的土地制度(高级农业生产合作社)。农民既无所有权,也无经营权,同时还失去了人身自由;第四次是把集体所有、统一经营使用的土地制度,改为集体所有、家庭承包经营使用的土地制度。农民有了土地承包权、使用权、经营权,可以对其进行租赁、转让、抵押、继承等,农民的生产积极性空前激发。但在现有的生产力水平下,农业部门需要的合理劳动力数量不到2亿,而我国农村实有的劳动力却有5亿,至少有3亿处于剩余状态。2001年,农民来自种植业收入仅占纯收入的1/3。农民与土地的主要矛盾从“要土地、要生存”,渐变为“要走出土地,要就业、要发展”。[7]从民工潮的形成到农民的非农就业,再到农民工市民化的实现,体现了农民对土地变革的强烈要求。

农民市民化的农村退出制度主要涉及土地承包权和宅基地使用权问题。土地承包权是农民以承包方式获得土地使用权。从法律属性上看,农民土地承包权一开始就是以债权的方式出现的。土地承包权的债权属性不利于农户对抗乡村集体干部随意调整土地、更改土地合同的侵权行为。《农村土地承包法》明确规定:“在承包期内,发包方不得收回承包土地”和“在承包期内,发包方不得调整土地”,这是在土地承包权中隐含了物权的一些排他性特征。但现行法律并没有将农民的土地承包权明确界定为物权。农民土地流转、调整、征用等环节受到了来自县、乡、村等强势组织不同程度的伤害。同时,农村宅基地的权利属性也不明确。农村宅基地是农村居民因居住生活而建造房屋等建筑物所占用的土地。包括住房、辅助用房与房前屋后庭院用地等。宅基地产权的演变经历了两个阶段。1949-1958年,宅基地属于农民私有财产,可自由流转;1959年至今,宅基地属于农民集体所有,禁止流转。现行的农村宅基地属农村集体所有,农民的宅基地取得是无偿和无成本的,取得后的使用也是无期限的。无流动性,也无福利性,既不能转让,也不能抵押和出让。通常农民将很大一部分的可支配收入花在该房和修建房屋上,一旦他们决定迁往城市,由于市场几乎不存在,他们面临的难题是如何收回在房屋上的投资。投资难以收回,即使农民前往城市有了固定的住所,也不愿放弃农村宅基地,导致大量宅基地房产闲置浪费。

(二)城市进入的户籍制度障碍

马克思指出“物质劳动和精神劳动的最大一次分工,就是城市和乡村的分离”。[8]作为城乡分割的典型户籍制度或人口管理制度,在世界上大多数是国家都存在过。从古希腊和古罗马的等级身份制度,到前苏联和东欧社会主义国家的治安户籍制度,再到目前150多个国家的不同类型的人口登记制度,都属于这个范畴。新中国成立后,废止了旧的户籍制度,建立了新的户口登记制度。通过户籍制度来干预劳动力的迁移和流动是我国自20世纪50年代实行的一项政策。建国初期,随着大量农村人口涌入城市,一方面对城市就业、食品供应带来压力;另一方面造成农村人口过度流失,出现农业劳动力短缺现象。为了控制农村人口向城市的迁移。1958年政府颁布了《中华人民共和国户口登记条例》,从此宣告了城乡分割的二元户籍制度的诞生。这种户籍制度实质上是一种经济发展战略,即以农补工、以乡养城的“城乡差别战略”。[9]同时该制度强调户口的不可迁移性,把农民固定在土地上,排斥在分享城市社会资源之外。而且城乡分割的户籍制度又是一种不平等的身份制度,在一纸户口上附着了就业权、居住权、教育权、社会参与权、社会保障权、医疗服务和公共设施与福利服务权力上的巨大差异。这种经济权利和政治权力上的不平等,带来了城市对农村的剥夺和排斥,城市与农村的对立。虽然曾在国家和社会管理中起到了不可替代的作用,对特定历史进程中的工业化建设发挥过积极的作用。但目前已成为社会经济发展的障碍,使农民在市民化的道路上艰难地爬涉着。

(三)城市融入的制度障碍

农民工走出农村,来到城市,进一步融入城市社会,则取决于就业、社会保障、教育和居住等制度供给状况。但这些制度供给均带有一定程度的歧视性,造成农民工市民化的二元特性。

1.就就业制度而言。

新中国成立后,面临的主要问题是通货膨胀、经济衰退和严重的失业。为防止大规模失业带来的社会动荡,国家对于旧政府的公职人员采取了“包下来”的就业政策。以后“包下来”的对象又扩大到军队转业干部、家居城市的复转军人、大专院校和中专技校的毕业生等,并逐步演变为传统的“固定工”就业制度。1955年,劳动部第三次全国劳动局长会议上,将调配劳动力的权限集中于劳动部门,完全取消了自行就业。1957年,政府又出台了文件取消了企业在用工方面的自主权,也禁止农村劳动力进城就业。1958年,国务院颁布《中华人民共和国户口登记条例》,实行了与户籍制度相配套的食品供给、就业安置、住房分配、子女入学等制度,基本上堵死了农村劳动力自由进入城市的通道。这一城乡隔绝的劳动力管理措施一直延续到1979年。改革开放后,农民在比较利益驱使下,进城就业,但就业却遭到限制和歧视。据全国第五次人口普查数据计算的结果,农村劳动力在城市就业主要集中于制造业、批发零售贸易和餐饮业、建筑业和社会服务业,4个行业的农村劳动力占进城劳动力总数的90%以上。这种行业集中现象,部分原因是由于农民工人力资本水平低,不得不从事简单劳动;另一主要原因是各种制度限制了农民工工作的行业和岗位,使农民工不得不就业于初级劳动力市场,许多符合农民工进入的企业仅仅因为身份限制,将其拒之门外。这种限制不仅北京、上海有,其他大城市也存在类似的政策。农民工即使在城市获得工作岗位,却因身份原因的得不到与城市具有相同技能和劳动努力程度的工人相同的工资和福利。据对四川省外出农民工的每小时工资与全国职工对比表示,1994年、1995年四川省外出农民工每小时工资分别为1.72元和1.97元,而同期城市职工每小时工资则为2.22元和2.70元;另据上海市1995年流动人口调查显示,上海劳动力市场上存在户籍工资歧视问题。[10]更有甚者,农民工即使付出了劳动,但克扣拖欠农民工工资的现象时有发生,以至于使农民工讨要工钱的个别行为演化为群体性的恶性事件。

2.就社会保障制度而言。

城市农民工社会保障程度低,相应的社会保障机制和体系发育滞后,农民工近乎游离于现有社会保障体系之外。农民工社会保障的缺失强化了土地的社会保障功能,抑制了农民工向市民的转化。同时,农民工社会保障制度的建立困难重重。其原因在于:一是政府财政支付能力有限。据《中国劳动与社会保障白皮书》公布的数据,仅2001年,中央财政用于社会保障的支出就达982亿元,占当年财政收入的11.4%,而其保障人口只占全国人口的1/10。[11]2001年,我国城市人均社会保障支出1 324元,而农村人均社会保障支出为13.2元。目前,农民工人数已达1.2亿,按现有的城市社会保障体系中政府的筹资份额计算,这1 300多亿的资金差额政府财政需要负担600-700亿元左右,这个数目与目前中央财政对城市社会保障总投入差不多。因此,在城市社会保障体系尚不健全的情况下,要完全依赖政府的财政支持来建立农民工社会保障体系难度太大。二是农民工流动的特点。农民工群体的最大特点是流动性。这种流动性对现有的体制提出了两大挑战。其一,传统的城市政府管理与服务职能是针对城市人口而设置的,不适应数量大、流动性强的农民工群体;其二城市的管理体制是针对本地人口设置的,与越来越多的跨省(市)流动的农民工群体不配套。从操作层面来看,农民工流动性特点成了农民工社会保障体系建立的一大障碍。

3.就教育制度而言。

农民工市民化的教育制度供给缺失,主要表现为对农民工子女教育的轻视,主要表现在:一是公办中小学对农民工子女乱收费。交借读费,小学每学期200-500元不等,除此之外还要交纳一次性的赞助费,小学一般1 000多元,初中甚至达几千元,否则就以学生名额已满拒收。二是有关部门对农民工子弟学校采取不承认、排斥甚至扼杀政策。北京市15万名民工子女中就有八九万人就读于这种简易的民工子弟学校,然而一些政府部门却采取措施试图关闭农民工子弟学校,使很多学生被迫返乡甚至失学。据中国儿童中心抽样调查显示:我国现有流动儿童2 000万,流动儿童受教育状况不及全国儿童的平均水平,失学率高达9.3%,一直未上学者占6.85%,失学者占2.45%。8-14岁的流动儿童未上学比例由0.8%增长到15.4%,中途辍学的现象比较突出。在失学的12-14岁流动儿童中,有超过60%的人已经开始工作,这不仅违反了义务教育法,患严重侵犯了儿童的基本权益。[12]可见教育体系的垄断性和排他性,使农民工支付不起子女的教育成本,阻碍农民工市民化的进行。

4.就住房制度而言。

改革前的城镇住房制度有三个主要特征:一是住房投资主要由国家或单位统包;二是住房分配采取实物福利分配;三是低租金使用。改革后城市住房逐渐向商品化过渡,住房的福利性一时难以取消。农民工的住房需求被排斥在公共服务和城市社区之外。一方面城市的商品房价格居高不下,使低收入的农民工买不起房。据统计2002年农户家庭节余为2 100元,一年的结余仅能够在中等城市购买1平方米的住房(中等城市的房价为2 050元/平方米),需要2-3年的收入节余才能在大城市购买1平方米的住房(目前,中国三大城市带中心城市房价平均为6 780元/平方米,大城市主要是省会城市为4 300元/平方米),因此,大部分农民工不可能在大中城市买得起房。另一方面,城市住房体制改革忽视了廉租房建设,廉租住房制度空白。使得农民工很难在城市立足,居住条件恶劣。从事建筑业的农民工住在简易的工棚里,部分农民工住在拥挤的集体宿舍,城郊农民的简易住房成了农民工的聚居地。一些城中村改造,收缩了农民工的居住空间,加剧了他们的居住困难。这就是为什么自20世纪90年代末期以来,中国城乡迁移人口数量虽然已达到了非常大的规模,但真正永久迁移到城市的却不多的原因。其中,2000年到城镇打工的农村劳动力达7 643万人,但城乡迁移量仅为1348万人,说明在城乡人口迁移中,只有1/6左右的人能够变成市民。[13]

综上所述,制约农民工市民化的因素是多重的,形成了“制度障碍集”。消除这些障碍的途径在于坚持制度变迁低成本的前提下,进行制度创新,使市民化的制度约束得到解除。

三、农民工市民化的制度创新思路

制度变迁是制度的替代、转换与交易过程,它既可以被理解为一种效益更高的制度对另一种制度的替代过程,也可以理解为一种更有效的制度生产过程。变迁是需要成本的,能否成功在于制度变迁的收益成本之比。农民工市民化的制度变迁,必须考虑有利于农民工市民化的同时,不给国家造成过大的压力。这就要求制度变迁是渐进的,更是有计划的。只有当废除各种阻碍劳动力流动的制度性障碍的成本越来越小,收益越来越大,一旦达到这个临界,这种改革将迅速加快,以至完成。[14]

(一)完善农村退出的制度改革

土地是农民的财产,既是生产资料,也是生存保障。农民工向市民转化、土地保障转化为社会保障的过程中,土地制度的安排不仅在于赋予其产权属性,而且更应使其合理流转。首先,在明确农民的土地承包权和宅基地使用权是物权的基础上,对在城镇稳定就业和落户的农民工,应允许出售土地的长期承包权和房产,作为进城安居、创业的资本,把土地让渡给愿意从事农业的农民,扩大经营规模,促进农业发展。实行大中小城市与小城镇区别对待政策,凡在大中城市落户并取得社会保障的,不应再保留土地承包权;凡迁入小城镇落户的,按照承包者的意愿,可以出售土地承包权,也可以折价入股,带股进城,也可以保留土地承包权,依法流转。其次,按照国家终级所有,农民“永佃”使用的制度设计,稳定和维护农民工的土地承包权。最后,完善土地使用权的流转制度,建立土地流转机制,允许农户根据实际情况,在规定的期限内将土地承包经营权依法转包、出租、互换、转让或以其他方式流转,促进规模经营。任何组织和个人不得强迫或阻碍农民进行土地流转,不得侵占农民土地流转的收益。

(二)改革城市进入的户籍制度

我国的户籍制度改革经历了通过对暂住证的实施、农转非政策的改变和农转非指标的取消、小城镇户籍制度改革、蓝印户口和城市户口有限定条件的口子放开等过程,并因劳动力需求、户口含金量、城市发展对自我融资的依赖程度以及城市承担的政策职能而异,分别形成了以“最低条件,全面放开”为特点的小城镇户籍制度改革模式;以“取消限额,条件准入”为特点的中等城市以及一些大城市户籍制度改革模式;以及“筑高门槛,开大城门”为特点的北京、上海等特大城市改革模式。[15]但迄今为止的这些改革是十分有限的,而不是实质性的。因为改革户籍制度意味着一种利益关系的改变,承认农民工的市民身份就意味着他们也要平等的使用城市公共资源,比如城市教育资源和社会福利。因此,户籍制度改革既是政治问题,更是经济问题。我国户籍制度改革决策过程颇费周折的原因就是政府既要考虑承认农民工的市民地位可能引起工业化的成本上升,也要考虑这种承认可能给政府带来的经济压力,特别是政府必须给市民化的农民工提供与城市市民平等的福利待遇与社会保障。所以,户籍制度改革的根本是剥离城市户籍上的不合理附加。为此,首先应尽快修订《户口登记管理条例》,是户籍制度作为证明公民身份、提供人口资料和方便社会治安的基本功能得到恢复;其次,剥离现行户籍制度上的多种福利待遇的不合理附加,使农民工分享公共服务,消除转移障碍;再次,尊重农民工的选择权,逐步降低其迁移城市的门槛,实行以合法固定住所为主要条件的迁移政策,为实现逐步过渡,可考虑文化程度、就业和居住年限等条件,设定的迁移条件逐步放宽,以至于到迁移自由。省会以下城市允许有固定住所、稳定职业的农民工进城定居。

(三)城市融合的制度创新