境外公务员养老制度（精选3篇）
境外公务员养老制度 篇1
一、公务员养老保险配套制度改革之一——退休制度
目前配合公务员养老保险改革最密切的就是人事退休制度,主要可以考虑借鉴典型国家养老保险改革中提高公务员法定退休年龄的做法和实行男女同龄退休制度。
(一)提高公务员法定退休年龄
在20世纪50年代初,人口的平均预期寿命为50多岁①,但是从70年代开始中国人口的平均预期寿命一直在不断提高,2000年总体平均预期寿命在70岁左右,其中男性为69岁,女性为71岁②。根据中国目前对退休年龄的规定,老年人在退休后仍有几年的时间可以继续工作。现代的医学研究也表明,一个在紧张轨道上奔驰惯了的人,骤然停下来,只会加速死亡的到来。如果让他们继续在工作岗位上工作,不仅可以发挥余热,还可以增进健康。
另外,老年人口增多,若提高平均退休年龄可以使政府在养老金方面的收入增加,养老设施的投入和支出也会增加,可以减轻人口老龄化给社会保障带来的压力。
根据中国目前的经济和社会状况,笔者认为可采取两种退休制度并存的做法。国家可以规定两种退休年龄:一种是可以退休的年龄(55~60岁);另一种是领取养老金的年龄(60~65岁)。可以根据具体情况,规定在55~60岁之间,职工可以自愿退休,但不能领取养老金,国家也不给予任何补贴。对60~65岁退休的人,还要要求其缴纳养老保险费用,这样使缴费与个人退休后的养老金金额挂钩,真正体现权利与义务相结合原则。
(二)实行男女同龄退休制度
中国关于退休年龄的规定,仍然沿用20世纪50年代职工退休制度的规定,即男职工满60岁,女干部满55岁,女职工满50岁。国家对提前退休的规定:一是男职工满50周岁,女职工满45周岁,因病完全丧失劳动能力的,可以提前退休即病退;二是从事井下、高空、高温、特别繁重体力劳动或者有毒有害身体健康工种的工作,男职工满55周岁,女职工满45周岁,可提前退休。对目前中国公务员实行男女不同的退休年龄,一直以来有两种对立观点:一种观点认为这种不同规定导致了女性权益受损,潜意识把女性当作弱势群体,存在性别歧视;另一种观点则认为此规定较合理,充分考虑了女性的生理特点,有利于保护女性权益。笔者同意第一种观点。中国女性公务员的退休年龄比男性早10年,比女干部早5年,这一规定在当时的历史条件下确实具有合理性。因为当时的工作体力型劳动程度较高,为了保护女性,提前退休可使妇女从繁重的劳动中解脱出来。另外,旧社会女性受教育程度明显低于男性,健康状况也比男性差很多,女性生育多个子女并承担了繁重的家务劳动,以家庭为主,很少出去工作。因此在当时大多数妇女很赞成这一政策。
但是改革开放30多年来,中国已发生了翻天覆地的变化。经济持续发展,女性受教育程度普遍提高,平均预期寿命己经明显超过男性,并且女性的工作环境变好,劳动强度大大降低,独生子女政策也使女性早早就摆脱了育儿的辛劳,很多女性走向社会,成为职业人。因此,在新知识经济时代,对女性退休年龄的规定显然不符合时代背景,不但不是照顾,反而是一种潜在的性别歧视,既造成人力资源的巨大浪费,也加重女性老年生活的风险。因为女性退休后的养老金与其工作年限和缴费数额紧密挂钩,女性比男性提前退休会导致退休后两者养老金的差异较大,下面通过建模测算可以得知。并且世界上有许多国家和地区在20世纪末已经开始调整本国的退休年龄政策,把女性退休时间早于男性的规定改为男女同龄退休且同龄享受社会保障(见表1)。中国也应该加以借鉴。
下面对中国公务员基本养老保险替代率进行建模测算,考察退休年龄对个人养老金替代率的影响。
1. 模型假设前提
为了研究的方便,笔者作如下假设:(1)假设男女职工参加工作的年龄为25岁,参加工作距离退休的时间为L,缴费年限为n年,缴费期间不间断;(2)假设W0为月初始缴费工资,为初始社会平均月工资,且职工从参加工作到退休期间工资是平均增长的,且等于当地职工的平均年工资增长率k,假设α为参保时工资与当年职工社会平均工资的比率;(3)职工退休前1个月工资S、前1个月社会平均工资S軈及指数化月平均缴费工资分别为:(4)个人账户记账利率i,个人账户储存额的利息按复利计算,且采用年度计算法,即:截至本年底个人账户储存额=上年底个人账户储存额×(1+本年记账利率)+个人账户本年记账金额×(1+本年记账利率×1/2)。
2. 基本养老金替代率模型
按照38号文件规定,“标准人”的养老金计算公式为:
“标准人”的基本养老金=基础养老金+个人账户养老金
月基础养老金=(上年度在岗职工月平均工资+本人指数化月平均缴费工资)/2×n×1%
本人指数化月平均缴费工资=退休时上一年度在岗职工月平均工资×本人平均缴费工资指数
指数化月平均缴费工资M为:
则有个人账户养老金总额pc为:
基础养老金总额bc为:
则退休后基本养老金P为:
因此基本养老金替代率T为:
3. 退休年龄对养老金替代率的影响
笔者以25岁参加工作并且开始缴费,缴费期以15年为例,分析“标准”参保人不同的退休年龄对其养老金替代率的影响,其中:n=15,k=8%,i=4%。具体测算结果见表2与图1。
退休年龄对于替代率的影响主要是考虑个人账户积累的经济效应以及计发月数。从测算结果表2可以看出,在现行的政策下,养老金替代率明显加强了缴费积累的激励约束机制,更加强调了权利和义务的相对应。而不同的退休年龄,养老金待遇存在一定的差异。对女性职工而言,50岁退休的待遇水平在相同条件的测算下是略高于55岁退休的男性;但是提前退休的女性待遇远远低于提前退休的男性和正常退休的女性。但是这只考虑了相同的缴费条件。由于男性工作时间延长,男性也可通过延长其缴费期提高其待遇水平。
4. 结论
表3及图2反映了不同退休年龄对养老金替代率的敏感性变化。从图1和图2可以看到:在现行的养老金制度下,养老金的替代率随着年龄的延长先下降再上升,达到一定退休年龄后敏感系数由负值变成正值且养老保险替代率的敏感系数逐步增大,变动趋势增强。从某种意义上讲,当前政策下退休年龄不仅影响养老金的积累,同时也影响个人账户计发月数。退休年龄小的计发月数就高,其养老金个人账户得到的钱就越少;退休年龄越大的计发月数就越低,其养老金个人账户得到的钱就越多。养老金计发月数是根据职工退休时城镇人口平均预期寿命、本人退休年龄、利息等因素确定。69岁时敏感系数为3.13,这意味着退休者退休年龄每增加1%,养老金替代率增加3.13%。
因此,从理论角度分析,为使公务员养老保险改革顺利进行,应配套改革人事退休制度,适当提高退休年龄并使男女退休年龄一致。这不仅有利用提高女性晚年生活质量,也有利于中国基本养老基金的积累和投资运营,提高个人账户的基金总额,另外还可提高个人退休后的收入水平。
二、公务员养老保险配套制度改革之二——工资制度
马克思认为“工资只是通常被称为劳动价格的劳动力价格的特种商品。”④在中国,工资一般指企事业、团体、个体经济组织等用人单位依据国家有关规定或劳动合同的约定,以货币形式直接付给本单位劳动者的报酬⑤。公务员工资制度指国家根据公务员的学历、年龄、级别和职务,根据规定发放公务员劳动报酬而建立的原则、规范以及工资关系和形式的统称⑥。
新中国成立以来,中国公务员工资制度经历了1956年、1985年和1993年三次大的变革。2006年5月26日,中共中央总书记胡锦涛主持召开的中央政治局会议明确提出要着力提高低收入者收入水平,合理调整机关事业单位离退休人员待遇,努力解决当前公务员收入分配领域存在的突出问题,逐步缩小地区间收入差距,适当向基层倾斜等方面的要求。接着2006年又出台了《国务院关于改革公务员工资制度的通知》(以下简称《通知》)(国发[2006]22号)的文件,规定自2006年7月1日起实施新的工资标准。但是应该看到,该《通知》是建立在1993年的工资制度基础上的,没有进行根本的改变,依然存在一些问题,主要表现在:
1.中国长期实行“低工资”政策。
这是中国计划经济体制遗留下的问题。公务员养老保险改革目标模式中第一支柱和第二支柱中个人缴费基数与本人工资挂钩,而中国公务员基本工资较低,非工资性收入和非实物形式收入比重较大,如不配套改革工资制度,势必会降低公务员养老金替代水平,无法满足退休公务员的基本生活所需。
2.隐性收入问题严重。
隐性收入现象是中国公务员工资管理中普遍存在的问题。由于中国长期实行“低工资”政策,机关单位通过隐性收入变相提高公务员的工资水平。并且隐性收入形式多种多样,如在临时机构利用职权领取各种酬金、单位内自发各种福利和补助等等。
3.工资水平在各地区之间存在不平衡。
根据国家的规定,各个地区可以根据自身经济的发展水平及财政收支状况,发放相应的附加津贴,这必然会导致各个地区的公务员工资之间存在较大差距。经济发达地区如广州和深圳的公务员工资水平较高,而经济落后地区工资水平就很低。有些经济落后地区因缺乏资金来源连最基本的工资都很难顺利发放,更不要说发放津贴。甚至一些落后地区在执行国家工资调整政策时也不到位,只是口头协议。这样地区差异会越来越大,也影响了市场经济条件下劳动力的自由流动,阻碍统一的社会养老保险的形成和发展。
因此,根据目前中国公务员工资制度存在的问题和公务员养老保险改革目标的要求,笔者认为改革公务员工资制度可从以下几个方面考虑:
第一,建立合理的工资结构。中国公务员工资由基本工资、津贴、补贴和奖金组成,其中基本工资又包括职务工资、级别工资、基础工资和工龄工资。基本工资在公务员合理货币总收入中占的比例较低,而津贴、补助及奖金占比重较高,这不利于公务员养老保险改革的顺利进行。而且,发达国家一般坚持公务员的薪酬结构以工资收入为主、发放津贴为辅的原则。因此,借鉴国外经验,首先要彻底改革目前“低工资、多补贴、泛福利”的工资结构,应该对公务员基本工资、津贴、补助及奖金在工资结构中占的比例重新进行统一的规定。例如基本工资可考虑占80%左右,这样使其在工资结构中真正占据主导地位,使其成为核心部分,这也是按劳取酬的重要体现。
第二,引入绩效工资制度,加强工资激励作用。中国现行公务员工资级差主要有三个方面:一是职务工资的级差,不同职务间顺次差别不超过1 000元;二是级别工资的级差,按2006年的标准27级计算(下同),最高为3 820元,最低为290元,最高最低之间差距13倍左右,平均每级提升约130元;三是同一级别工资档次的级差,为每两年提升一个档次,最高总理级每个档次之间的差额是160元,最低办事员级每档工资的差额是26元。这表明职务工资和级别工资标准级差偏低,难以体现公务员的职务贡献,缺乏激励作用。另外,中国公务员绩效考核制度目前还没有真正落实,基本上考核是走过场,没有体现个人绩效的差异,公务员干多干少、干好干坏都一样,不利于调动公务员工作的积极性。引入绩效工资制度可以起到很好的激励作用。因为将公务员的工作表现与工资紧密挂钩,工作成效越显著,工资收入越多,充分发挥工资的激励作用,调动人的积极性、主动性和创造性。目前中国事业单位科学分类配套改革之一的工资制度改革就已经在义务教育阶段中小学教师中陆续实行绩效工资制,其他事业单位也会陆续开展。因此,公务员也应尽快将绩效工资制引入到工资制度改革中。
第三,减少隐性收入的产生。这可以从几个方面考虑:一方面,可将机关单位隐性收入中的福利补贴以货币津贴的形式纳入工资,实现货币化、显现化,这样也相应增加了基本工资的比例。另外,加快公务员职务消费制度改革。职务消费包括公务交通、公务宴请以及通讯等各项支出费用。中国现行的职务消费虽纳入财政预算中,但很不透明,导致很多地方和部门消费数额较大,财政难以承担。因此,应将职务消费预算从一般行政预算中分离出来或将其中的一部分并入工资。有职务消费的公务员,可按岗位职务需要,按照一定程序核定年度的职务消费定额标准并予以公布,记入个人账户,包干使用,超支自补,使职务消费公开、透明化,从而有效地减少公务员的隐性收入。
第四,减少地区间工资水平的差异。在发达国家,一般同级公务员的工资和福利标准基本上保持统一。而中国不同地区和同一地区的不同政府部门之间工资水平差异较大,这与中国相关政策有关。国家规定,建立地区附加津贴制度,使不同地区机关工作人员工资的提高与经济发展相联系。这种差异违反了公平性原则,也会严重阻碍中国统一的基本养老保险的形成。2006年的工资制度改革政策上向艰苦边远地区倾斜,对缩小中西部地区的工资差距、提高工资收入、增强内部公平感起到极大的推动作用,但还有待完善。
第五,完善公务员工资立法。中国《公务员法》规定:“任何机关不得违反国家规定自行更改公务员工资、福利、保险政策”。但是,截至目前并没有成型的《公务员工资法》出台。没有明确的法律规范,容易导致政策执行中的随意性。许多发达国家都对公务员的工资制定了相应的法律法规,如美国的《联邦工资比拟法》,对公务员工资标准、提薪原则、平衡办法以及工作环境、工作时间等方面都作了比较详尽的规定,以保证其公平性与合理性。中国也应通过立法将公务员的工资结构、标准、调整方式等以法律的形式确定下来,实行依法管理。同时还应加大监管力度,使政策的实施透明化。
三、公务员养老保险配套制度改革之三——法律制度
养老保险既是一项社会经济制度,同时也是一项法律制度。衡量一个国家社会养老保障体系是否完善的重要标志就是看这个国家是否有健全的养老保险法律制度。
(一)建立公务员养老保险法律制度的必要性
1. 立法先行。
这个原则已是世界各国社会保险制度的主要经验之一,目前也已经成为趋势。在西方发达国家,社会保障任何一项制度的建立和改革,都以相关法律的制定和修正为前提。自1889年德国首次建立养老保险法律制度以来,全世界160多个国家中共有200多种不同的养老保险法律和制度,其中公共养老保险法律制度有200个,私营养老保险法律制度有9个⑦。大多数国家的公共养老保险立法主要包括:综合的社会保险法、单项养老保险法令以及雇员、伤残等其他单项法令。单项养老保险法令都非常明确地规定了养老保险监督机制和管理机构、资金来源和筹集方法、基金管理和法律责任、适用范围、授权资格和条件、发放标准及补偿办法等涉及养老保险制度的各个环节和方面,并且都是由公民选举产生的,作为民意代表的立法机构来制定的。这些法律的制定为养老保险制度的运行提供了良好的法律环境。
2. 加快公务员养老保险法制化建设进程,是解决中国目前公务员养老保险制度运行存在的各种问题的基本手段。
中国养老保险制度的发展伴随着养老保险法律制度的发展。中国机关事业单位养老保险立法建设经历了几十年,制定了许多法律法规,这些法律法规确保了当时机关事业单位养老保险的顺利进行。但随着中国社会不断变化和发展,当今公务员养老保险在不适应经济社会发展需要的同时,具有同步性的立法工作也大大滞后。目前,中国公务员养老保险制度改革可以说还未真正开始,之前出台的相关政策性文件都是处于“决定”、“通知”和部门规章的层次。因此,必须制定更高层次的规范性文件,以保证公务员养老保险制度改革和发展的规范化、统一化和可持续性。目前,中国养老保险立法经过多年的探索,已经取得了很大的成就。目前涉及养老、医疗、失业、工伤、生育五大险种并与群众利益密切相关的一部重要法律《社会保险法(草案)》全文已经出来,现正在广泛征求各方面意见和建议,以便更好地修改、完善这部法律草案。因此,根据国际经验,公务员养老保险改革的制度设计,应该立法先行。
(二)公务员养老保险法律制度的立法体系
即将出台的综合性的《社会保险法(草案)》(以下简称《草案》)第9条第3款规定:“公务员和参照《公务员法》管理的工作人员参加基本养老金保险的办法由国务院规定”。这表明公务员不参加全国统一的社会养老保险制度,国务院将为他们单独制定另一套相关的“规定”。这一条款引起很多专家学者的质疑。他们一致认为公务员与事业单位、企业职工应平等对待。因为公务员是中华人民共和国的公民,是国家法律的制定者、执行者,如果单独实施一套养老保险制度,容易引起人民群众的疑虑和不满。而笔者认为《社会保险法(草案)》对公务员养老保险的这种规定有一定道理。从第一种情况来看,公务员与事业、企业人员既有相同点又有区别。相同是指他们都是社会生产者,长期目标应该建立一个全民统一的社会保险制度。但笔者认为公务员只是暂时从《草案》单独出来另外制定一个社会保险制度,以便解决目前公务员养老保险改革中遇到的种种难题,过渡一段时间后,再纳入统一的社会养老保险法。因为公务员与企事业的职工在劳动性质和特点上也有所不同,公务员是社会分工体系中的一个特殊群体,他们是有“官职”、有权力的公民。另外中国事业单位养老保险改革目前也是分块进行的。2009年1月28日人保部提出在山西、上海、浙江、广东和重庆五个省市试点进行事业单位养老保险的改革。
根据上述观点,笔者认为中国公务员养老保险应由纵向和横向两部分法律体系构成。纵向应由中国的根本法宪法、社会保险法、养老保险基本法和公务员养老保险单项法规构成;横向结构应由全部的公务员养老保险法律法规及其相关的配套法规构成。其中,养老保险基本法是核心法律,应包括几个方面的内容:养老保险基本法的适用范围;养老保险项目;养老保险的对象;养老保险基金管理和运营;养老保险的享受条件、待遇标准和给付方法;养老保险的经办机构和监督机构;养老保险争议的处理程序;法律责任。其中,首要问题是明确规定《养老保险法》(具有养老保险基本法性质)的适用范围。基本养老保险法是养老保险所有部门法的基本法,应该对其他所有养老保险的部门法起统领的作用。然后在基本养老保险法的基础上建立公务员养老保险法。
(三)公务员养老保险法律制度的内容
1. 应明确规定政府的职责。
养老保险基本法中的政府责任主要包括行政管理责任和财政责任两个方面的问题。中国现行《宪法》和新《劳动法》都明确规定了国家对劳动者的社会保险责任和义务。因此,养老保险基本法中应明确规定相应的国家行政管理责任的条款。另外国家的财政责任又包括两个部分,即旧体制的遗留责任和新制度中的责任。公务员养老保险改革立法中一定要明确政府应该承担的隐性债务,着重解决企业养老保险改革中造成的养老保险基金历史欠账和个人账户空账运行的问题。当然这种政府责任的承担需要有一个度,这包括经济和时间方面,待公务员养老保险转制成本全部解决后,国家的财政责任可以转移到相关税收优惠的制度安排中。
2. 应明确养老保险的法治程序。
所谓法治,就是除了要有健全的法制,还要有能将法制付诸实践的程序。养老保险立法是对受益人权利和义务的具体规定,但只有完善的立法是远远不够的。应然状态的权利和义务只有通过特定的法律程序转化为实然的权利义务才能被人们真实地感受到法律制度的存在,否则,再完备的养老保险法律制度也只是纸上谈兵,不能够发挥其应有的作用。立法中需要明确的法治程序主要包括以下几点:
第一,养老保险受益人有依法缴纳养老保险费的义务,这也是劳动者在年老时能够获取养老保险金的前提条件。对拒绝缴纳或拖缴社会养老保险税费的法定义务人(包括企业),相关社会保险管理机构和社会成员有权提请行政执行机关对其进行处理,或直接提起诉讼。
第二,明确养老基金管理机构、基金托管机构、基金投资机构等专门负责养老保险基金的专项管理业务的部门或机构的职责。因为他们是养老保险基金管理和投资运营活动中的重要主体。社会养老保险受益人在以上相关机构工作人员玩忽职守等非法行为使其遭受损害时,有权提请行政裁决或司法裁决,追究相关责任人的行政责任、民事责任直至刑事责任。
第三,养老保险争议解决的具体程序问题。根据国务院《社会保障费征缴暂行条例》和其他有关法规规章的规定,养老保险争议在中国是通过两个不同程序来处理,即行政复议及行政法庭和劳动争议仲裁或民事法庭。因为,在中国养老保险争议发生于两个领域:缴费主体对劳动保障行政部门或者税务机关的处罚决定不服的争议;用人单位与职工因履行养老保险费的缴纳义务的争议。前者属于不平等主体之间的行政争议;后者属于平等主体之间的社会保险争议。由于社会保险在理论研究和立法方面均尚未独立,中国养老保险争议暂列入劳动争议范畴,其仲裁与诉讼也就适用劳动争议诉讼与仲裁的法律规定。对此,在完善中国的劳动争议仲裁的同时,应建立和健全社会保险争议的处理机制,可以考虑在人民法院的体系内建立社会事务法庭,改变由民事法庭处理劳动和社会保险争议的状况。
摘要：中国公务员养老保险改革应与三个方面的配套制度,即退休制度、工资制度和法律制度的改革同时进行。退休制度改革应包括提高退休年龄并使男女退休年龄一致。工资制度改革包括建立合理的工资结构、引入绩效工资制度、减少隐性收入和地区间工资差异。法律制度改革包括建立适应的法律体系,明确政府职责和法治程序。
关键词：公务员,养老保险,配套制度
参考文献
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境外公务员养老制度 篇2
我国农村养老及社会养老保障制度存在的问题与对策
党的十七大提出，加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系，保障人民的基本生活。建立和完善我国农村的社会养老保障机制，实现农民的老有所养，是建设社会主义新农村的重要内容，也是贯彻落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的根本要求。
一、我国农村的养老方式的现状用存在的问题
长期以来，由于城乡二元经济与社会结构的存在，我国农村的养老方式仍然是传统的家庭养老，以农民子女扶养与农民个人自养相结合的方式为主。随着社会变革进一步加剧，传统养老方式受到越来越大的挑战，农村很多地区的老年人缺乏基本的生活保障。
（一）农村土地养老保障不断弱化
我国农民的养老保障曾经世代以土地为中心。改革开放推动我国不断加快工业化和城市化的进程，农民拥有土地的数量因此也以前所未有的速度递减。目前，我国有1/3省份的人均耕地面积不到1亩，有660个县的人均耕地面积不到半亩，已经接近或低于联合国测算的、土地对人类生存最低保障警戒线0.8亩。这意味着，减少了农作物播种面积，加大了农业生产继续增长的难度[1].加上农业天生弱质和我国农业劳动生产率依然低下，生产经营中的自然风险与市场风险非常巨大，绝对收益越来越低的趋势没有根本改变。在这种情况下，我国有限的土地越来越难以承载农民的养老需要。
（二）农村家庭养老方式面临挑战
我国农民的养老一直是以家庭为主。由于各种原因，农村家庭养老的问题日渐增多。
首先，家庭养老投入受到制约。人口流动性增强和社会价值观转变，使得更多的农村年轻人到外地独立谋生，以至于不能够切实地承担起扶养老人的责任。在农村，农民用在子女身上的花费，远远高于所支付的养老费用。农民家庭的财富由父母向子女转移的一个直接后果，就是产生了“重幼轻老”的社会现象。
其次，家庭规模逐渐缩小，农民子女凸显养老负担。由于实行计划生育政策，规模小型化成为农村家庭的发展趋势。据2000年全国人口普查资料，农村家庭户均规模3.65人。越来越多的农民独生子女将形成“四二一”的家庭格局，一对夫妇可能赡养4个老人。农民子女的养老负担逐渐演变成突出的社会问题。
再次，农村老年人自养比例上升。子女不赡养，或者只提供很低的养老保障，老年农民只有自养。目前，农村老年人自养比例逐渐上升。他们年老体衰，生产经营能力很低，导致生活质量不断下降，已经沦为农民群体中的弱势群体。
（三）农村人口老龄化拖累农民改善养老状况
根据联合国的统计标准，在一个国家或地区内，60岁以上人口占总人口的10%或65岁以上人口占总人口的7%，这个国家或地区就进入了人口老龄化社会。2006年2月，全国老
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龄工作委员会办公室发布的《中国人口老龄化发展趋势预测研究报告》表明：2001—2020年是中国社会的快速老龄化阶段。到2004年底，我国60岁及以上老年人口为1.43亿，占全国总人口的10.97%.同时，我国农村老年人口为8 557万人，占全国老年人口总数的65.82%.农村老龄化水平高于城镇老龄化水平1.24个百分点。这种城乡倒置的状况将持续到2040年。我国农村已经完全进入老龄化社会。农民老年人队伍数量庞大，不仅影响他们自身的生存质量，而且成为我国经济社会发展战略中的重大人口因素。
（四）农村劳动力向城市转移加重家庭养老负担
我国的经济和社会发展正处在工业化和城市化的进程中，需要大量的农村人口，特别是具有较高文化程度的农村青年进城务工搞基础建设。而城镇户籍制度和劳动用工制度的松动，促进了农村劳动力流向城镇。这在一定程度上给农村家庭养老提供了经济支持。但是，长期的聚少离多所带来的“空巢家庭”和“代际”分化，造成了农村人口结构老化，农村老年人的生活照料和精神慰藉失去了依托。在此情景下，农村老年人的生活状况并没有得到好转，而是面临着更多的新困境。
（五）农村税费改革冲击集体养老基础
在我国农村，赡养年老多病、无依无靠的老年人，多年来实行的是以五保户和养老院为主要形式的集体养老制度。集体养老的物质基础是农村集体经济的物质丰富和管理完善。农村税费改革减轻了农民的整体负担，但也削弱了县乡两级的财政实力。村级集体经济趋于瓦解，中央财政转移支付又相当有限，致使原来由乡镇统筹和村级集体经济负担的部分五保户和其他一些农村贫困对象失去了救济保障。在欠发达地区的农村，情况更为严重。一些符合五保政策的对象，因为财政下拨资金有限而被挡在五保门外，未能实现应保尽保。各地集体经济发展的不均衡，直接影响到集体养老的普及和规模化发展。从目前的情况看，由于农村集体经济的迅速变化，集体养老只能作为农民养老的重要补充形式。
二、我国农村社会养老保险存在的问题及原因
我国农村实行社会养老保险制度，起步于上世纪80年代。20多年来，一些地方的农村社会养老保险主管部门和经办机构积极工作，加大政府的支持力度、扩大覆盖范围、创新制度模式、建立增长机制、防范基金风险，取得了一定的突破和进展。到2006年末，全国已有1 900个县（市）开展了农村社会养老保障工作，5 374万人参加农村养老保险，农村养老保险基金累计结存354亿元。农村特困老年人的生活救助工作也逐步展开，全国有1 200多个县（市）建立了农村最低生活保障制度，享受农村低保的人数达到445万。
然而，从总体上看，农村社会保障制度的人口覆盖范围有限，保障水平低。已有的保障措施具有应急性，缺乏制度化，与构建和谐社会的需要相比，与农村居民发展的需要相比，与农村市场经济体制改革的需要相比，还有很大差距。
（一）农村社会保障制度待发展
1.城乡社会保障二元分割。受到城乡二元经济与社会结构的影响，我国城镇居民的社会保障制度并没有覆盖广大农村居民。在很多地区，多数农民缺少社会保障。国家机关和企业事业单位的职工所享受的退休金、公费医疗、福利住房、粮食和副食补贴等待遇，农民都不
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能够享有。尤其是农村实行联产承包责任制，农民们不得不退回到传统的以家庭为单位的社会保障模式。
2.失地农民社会保障。从各地情况看，只有极少数失地农民能够享受与城镇居民同等的社会保障待遇。许多失地农民家庭靠征地款来维持生计。征地款一旦“吃”完，生活往往没有着落。部分失地农民“种田无地、就业无岗、社保无份”，生产生活、子女就学等得不到政策扶持。失地农民大量转化为城市贫民，已经影响到城乡社会稳定。
3.农民工社会保障。近年来，我国社会保障开始以不同方式从城镇职工向农民工延伸。据国家农业部2005年的调查，参加工伤保险的农民工仅占农民工总数的12.9%，参加城镇职工基本医疗保险的农民工仅占农民工总数的10.0%，参加城镇职工基本养老保险的农民工仅占农民工总数的13.8%。只有9.6%的用人单位为农民工购买了失业保险。工伤保险和医疗保险与农民工的关系最为密切，但农民工的参保率低，他们中间的伤残者不容易得到经济赔偿；农民工养老保险参保关系不能跨地区转移，参保不能受益，退保率高。根据现行规定，当农民工的工作发生变动的时候，退保只退还个人交费的部分，企业给农民工缴纳的保费是不予退还的。
（二）农村社会保障资金待充实
这是我国农村社会保障制度存在的主要问题。财政投入不足主要表现在：一方面，财政投入的增长与人民生活水平的普遍提高不相适应。投入总额不但没有随着经济的发展增加，反而逐年下降。另一方面，财政投入的社会保障资金分配不均衡，重城市轻农村的现象比较严重。
实际上，我国政府用于社会保障的财政支出明显少于其他国家。以2000年为例，用于社会保障的财政支出占中央财政的总支出，加拿大为39%，日本为37%，澳大利亚为35%.我国只有10%左右，而这10%也主要用于城市居民的社会保障。占全国人口80%的农民，仅占社会保障费用支出总数的11%；占全国人口20%的城镇居民，却占社会保障费用支出总数的89%.城镇社会保障的覆盖率达到91%，而农村社会保障的覆盖率只有2%。
（三）农村社会保障体系待健全
1.农村社会保障项目发展不平衡。经济发达的东部地区，农村社会保障水平比较高。从基金规模上看，排在前5位的是江苏、山东、上海、浙江和北京，共计221亿元，占全国农保基金总额的71.3%[5].而经济不发达的西部地区，集中了我国大多数贫困人口，有些人甚至连温饱还未解决，农村社会保障水平相当低。在我国农村，付诸实施的社会保障项目，除了救灾救济、优抚安置之外，社会保险、社会福利等基本上无从谈起。
2.农村社会保障体系覆盖面窄，农村民政对象应保未保的现象普遍存在。截至2006年底，参加城镇基本养老保险、基本医疗保险的人数，分别占城镇就业人员总数的66%和55%；参加农村养老保险的人数，仅占农村人口总数的7.22%。
3.农村社会保障机构效率低下。首先是管理体制不顺。从1998年机构改革至今，全国多数省区直辖市将农保管理的职能划入劳动保障部门，但多数地县和乡镇还未划转，形成劳动保障部门没有接、民政部门不好管的状况，造成不少地方的农保管理工作断档。在全国1
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境外公务员养老制度 篇3
现行的公共养老金制度分为:积累制和非积累制。积累型养老金制度的融资方式一般是缴费确定型, 其养老金的给付来自基金成员职业生涯内的缴费和投资收益, 一般不需要政府提供担保。非积累型养老金制度包括现收现付待遇确定型和名义账户制, 由于没有实际积累且由立法强制缴费, 政府必须承担部分或全部养老金购买力的担保责任。通行的方法就是养老金指数化。即养老金缴费、待遇根据物价指数、工资增长率、人口变化进行调整。
由于制度设计缺陷、外部冲击和政治因素, 无论是OECD国家还是我国的养老金指数化实践都不够系统和科学, 这既不利于保障老年收入, 又影响养老金制度的公平性和财务可持续性。
一、养老金指数化分类的维度
养老金指数化的总目标是保障老年人一定的退休收入。除DC型完全积累养老金制度外都需要对缴费 (税) 阶段和待遇领取阶段的制度参数做一定的指数化处理。具体参数选择由以下三类因素决定: (1) 政策对养老金保值、分享经济发展成果和应对人口老龄化冲击目标的重视程度; (2) 养老金参与者处于缴费阶段还是领取养老金阶段; (3) 养老金制度的目标及承担职能。
(一) 价格指数化、工资指数化与长寿指数化
养老金价格指数化是指待遇确定型和名义账户制养老金随物价指数变动而调整。价格指数化可以实现保障养老金购买力的目标。但有两个缺陷:在经济景气时无法分享经济发展成果, 在经济萧条时不利于制度财务可持续;无法应对人口老龄化冲击。养老金指数化参照的物价指标有总体CPI及其变形和老年人生活商品和服务价格指数。老年人与其他年龄群体消费组合的差别, 无论是采取总体CPI还是老年生活商品和服务价格指数, 只要两者不一致就会影响养老金的购买力。例如:1980-2008年间澳大利亚CPI上升244.4%, 而养老金关联的指数化的生活成本分析指数 (Analytical Living Cost Indexes) 上升了251.8%, 采用专门的指数而不是CPI的原因就是老年人与其他群体生活的消费结构差异较大。
养老金指数化的另一个基准是工资或收入指数。采取该方法调整养老金的优势是:养老金反映生活成本或在职人员生活水准的变化, 使退休人员分享经济发展的成果。大多实行养老金与工资关联的国家采用的是平均工资, 但并不一定是最优方式。Harme2009年的研究比较平均工资、家庭可支配和国民收入三个基准的优缺点, 并和物价指数基准做了比较, 但并没有给出明确结论。在实践中养老金盯住工资增长率比盯住价格指数支出高, 许多国家在养老金指数化中有收入 (工资) 指数向物价指数或综合指数转变的趋势。
(二) 缴费指数化与待遇指数化
养老金缴费 (税) 的收入基准要通过立法确定需要缴费收入的上下限, 并随工资或收入指数变动, 否则实际缴费会相对下降。另外, 养老金与物价还是收入关联, 对其相对价值也有很大影响。如果上下限随价格指数而不是收入指数变动, 工资增长一般快于物价上涨, 因此养老金就会无法分享经济增长成果, 养老金相对平均收入的价值就会下降。例如:英国的基本养老金是一个DB型现收现付制度, 从1981年起缴税收入上下限与物价关联, 由于工资增长比物价快, 在当时基本养老金相当于平均收入的24%, 而到2007年降为15%。公共职业关联养老金与物价而不是收入关联, 则会引起实际缴费偏低无法保障老年收入。加拿大公共职业关联养老金缴费上下限长期与物价关联, 收入的更快增长导致到2006年缴费收入上限仅为平均收入的96%, 引起了以收入指数化取代价格指数化的改革。
为保证非完全积累制DC型养老金的待遇水平, 在领取时需要将养老金与物价、工资、人口结构等指标关联。DB型公共职业关联养老金在退休计算福利待遇时一般根据工资增长率重新确定缴费贡献。
(三) 社会保护养老金与公共职业关联养老金
社会保护养老金是强制性的保障老年人最低或基本生活的支柱, 一般采取待遇确定或名义账户制, 没有实际积累或积累很少。待遇给付分为普惠的基本与最低养老金和家计调查养老金。社会保护养老金实际积累国家很少且以提供社会安全网为基本职能, 理论上以价格指数化更合理, 但实践上并不尽然。皮戈特和珊2009年的研究认为指数化方式和养老金给付方式有一定的关联性, 第一支柱采取基础或最低养老金制度的国家多采取价格指数化, 而家计调查制度国家在决定资格条件时多采取价格指数化, 在决定养老金给付标准时采取价格与工资指数化基本相同, 还有相当多国家并不指数化而是根据经济情况临时决定。
公共职业关联养老金是通过强制性积累或模拟积累机制提高退休收入替代率的支柱。一般而言, 缴费确定型积累制养老金以实际积累和投资收益实现制度目标, 在确定退休金待遇时不需要指数化, 但在缴费阶段则需设定最低与最高缴费收入。由于公共职业关联养老金要提高替代率, 而且有账户化和预筹资化的发展趋势, 在缴费阶段理论上应该采取与工资增长或经济发展挂钩, 以实现养老金积累的增值, 在养老金发放时重点是保证购买力, 应采取与价格指数挂钩的方法。皮戈特和珊的研究也证明多数国家按照此原则对养老金指数化。
二、境外养老金指数化制度安排实践
养老金指数化方式受制度安排和制度目标的约束, 还受一国或地区的经济发展程度和文化传统影响。本文归纳42个国家和地区的养老金制度安排和指数化方式, 由于社会保护与公共职业关联养老金职能和制度目标不同, 指数化方式也呈现较大差异。
(一) 社会保护养老金指数化制度安排
社会保护养老金承担社会安全网的作用, 在通货膨胀情况下将养老金与价格或工资增长挂钩是保证购买力的基本手段。在指数化的实践上, 绝大多数西方国家社会保护养老金都有指数化安排, 但亚洲国家可能由于福利制度建立较晚或文化因素很多国家社会养老金没有指数化。表1中, 社会保护养老金没有指数化制度安排的15个国家 (地区) 中仅有意大利、捷克和斯洛伐克三个西方国家, 其余12个都是亚洲国家或地区, 其中, 没有社会保护养老金的8个国家或地区均在亚洲。
社会保护养老金提供方式一般分为三种:普惠性的最低或基本养老金、目标定位式的家计调查养老金和三种方式的组合。待遇指数化方式也有三种:价格指数化、工资指数化、混合指数化和临时指数化。
注:N表示非指数化或临时调整;P表示价格指数化;W表示工资指数化;H表示混合指数化, 即指数由工资、物价和预期寿命因素综合决定。
(二) 公共职业关联养老金指数化制度安排
收入关联养老金指数化阶段和方式与养老金的性质有关。从理论上看, DC型完全积累公共职业关联养老金无须进行指数化。澳大利亚超级年金、我国香港的强积金和墨西哥的公共职业关联养老金制度是典型的代表;马来西亚和新加坡等实行中央公积金制度的国家虽然其完全积累性受到质疑, 但也没有实行指数化。丹麦是个例外, 虽然是DC型制度, 但养老金在待遇给付时与价格和工资增长混合的指数关联, 并进行非指数化或临时调整。
只要不是完全积累DC型公共职业关联养老金就要实行一定的指数化政策, 才能保证制度目标实现。表2考察的42个国家 (地区) 中只有新西兰、爱尔兰和中国没有公共职业关联养老金。印度虽然使DB和DC混合的制度, 但没有指数化措施。其余的30个国家或地区都采取了一定的指数化措施, 而且除捷克外, 其他国家在养老金贡献积累阶段和福利给付阶段都实行指数化。
三、国外养老金指数化发展的趋势
从20世纪90年代起, 世界各国养老金制度改革兴起, 养老金指数化方式也发生的巨大变化。总体看有以下几点趋势:
首先, 在制度设计中要加入养老金指数化机制, 避免指数化或临时调整甚至没有明确的指数化因素。福利制度比较成熟的发达国家基本都由立法确定养老金指数化机制, 很多福利发展相对滞后的国家以非指数化或采取临时方式调整养老金。随着养老金制度改革的深化, 建立养老金指数化调整机制是未来的发展趋势。
第二, 养老金制度设计与指数化安排方式有较强的相关性。这在公共职业关联养老金中有明显体现。DC型养老金主要通过市场化投资实现保值增值, 其他形式的公共职业关联养老金都需要在缴费和待遇给付阶段采取一定形式的指数化措施。因此, 在养老金制度改革时必须同时明确制度性质并安排能够应对通货膨胀、工资增长以及人口结构制度。
第三, 养老金指数化方式中, 综合考虑物价、工资和预期寿命及人口结构变动的混合指数化逐渐兴起。养老金与混合指数关联, 灵活性更大, 有利于制度应对经济和人口冲击。特别是, 德国等实行积分制国家和瑞典等实行名义账户制的国家, 将预期寿命变动及抚养比纳入养老金名义积累和待遇给付公式中, 在一定程度上建立了制度自动平衡机制。
注:N表示非指数化或临时调整;P表示价格指数化;W表示工资指数化;H表示混合指数化, 即指数由工资、物价和预期寿命因素综合决定;G表示人均GDP变化。
四、结论和启示
在现代经济中通货膨胀是经常性现象, 这会侵蚀养老金缴费的价值;对个人讲, 养老金是长达几十年的资金积累, 制度安排必须确保非完全积累DC型公共职业关联养老金内部收益率与经济、工资增长接近才能保障老年人较高的替代率和制度的有效性;人口结构变动影响影响到所有养老金制度的收支平衡。因此, 养老金指数化措施必须综合考虑三类冲击的影响, 混合指数化措施成为未来的发展趋势。
中国从1995年就提出了社会统筹和个人账户待遇给付与社会平均工资关联的政策。但由于历史原因, 个人账户长期“空账”运行, 制度属性不明确。因此也就明确缴费期账户的内部收益率指数化措施, 少量的积累基金按规定职能投资存款和国债, 导致“统账结合”制度总的替代率由2000年的71%下降到2008年的44%。加上中国养老金制度严重“碎片化”导致的福利攀比, 政府只有以非指数化的行政命令方式临时提高企业离休人员基本养老金, 由于根源在于制度设计, 导致临时调整常态化, 截至2009年企业离休人员基本养老金共调整8次, 月平均基本养老金已超过2900元;企业退休人员基本养老金同调整12次, 月平均基本养老金达1200元左右。但问题仍然存在。因此, 必须首先明确个人账户属性, 并尽快分别建立社会统筹和个人账户养老金指数化机制, 使制度既能保障老年人基本收入, 又在一定程度上实现自动平衡。
摘要：文章在分析养老金指数化措施分类及作用的基础上, 梳理了42个国家和地区公共养老金指数化制度安排, 归纳了社会保护和职业关联养老金制度安排的特点和发展趋势, 得出了两类养老金以不同的混合指数化方式应对公共养老金面临的通货膨胀、工资及人口结构变动冲击的结论, 并提出了明确个人账户属性, 尽快分别建立社会统筹和个人账户养老金指数化机制的建议。
关键词：价格指数化,工资增长指数化,长寿指数化,养老金改革
参考文献
[1].尼古拉斯·巴尔.养老金改革:谬误、真理与政策选择.中国劳动社会保障出版社, 2006