政策投入论文（精选8篇）
政策投入论文 篇1
科学研究与试验发展 (R&D) 活动, 包括基础研究、应用研究、试验发展三类活动。其中的基础研究, 指为了获得关于现象和可观察事实的基本原理的新知识 (揭示客观事物的本质、运动规律, 获得新发展、新学说) 而进行的实验性或理论性研究, 它不以任何专门或特定的应用或使用为目的[1]。在研发活动中, 基础研究十分重要, 它可以产生新知识, 为应用研究和试验开发打下基础。基础研究领域的经费投入, 是决定一个国家未来创新能力的基本要素。
1 发达国家基础研究经费投入状况
1.1 发达国家对基础研究的高投入
长期以来, 主要科技发达国家一直保持着对基础研究的高投入。整个20世纪90年代, 美国政府的科研经费下降了9%, 但基础科学研究的投入增加了42%, 基础研究投入占政府科研经费的17%[2]。20世纪90年代以后, 美国对基础研究的投入占美国总研发经费的比重长期稳定在15%～20%, 日本则在12%～17%之间波动, 德国和法国稳定在20%左右, 并有不断上升的势头[3]。《英国10年 (2004-2014) 科学与创新投入框架》, 提出到2014年将研发经费占GDP的比例提高到2.5%。欧盟提出到2010年将研发经费占GDP的比例提高到3%;韩国提出将研发经费占GDP的比例提高到4%。
1.2 美国优先保障对基础研究的经费投入
根据美国科学与工程指标提供的数据统计[4], 在1953-2004年的半个多世纪里, 美国基础研究经费的年均增长10.1%, 显著高于R&D经费年均增长的8.5%。基础研究经费占R&D总经费的比例也是逐年上升, 从1953年的8.9%上升到2004年18.7%。美国总统奥巴马上任后宣布, 政府在科学研究和改善科学教育方面将投入更多的资金, 拟将科学研发开支规模提高到国内生产总值 (GDP) 的3%以上[5], 承诺在未来10年内将美国的基础研究的经费再翻一番。美国正是凭借其在基础研究领域中长期高投入所积累的优势, 控制了技术发展的方向, 占据了技术发展的制高点和市场优势, 成为世界高技术产品市场的主宰。
1.3 美国由政府主导对基础研究的经费投入
从基础研究的投入结构来看, 美国由政府主导对基础研究的经费投入。图1显示了1953-2004年间, 美国政府与企业各自对基础研究投入占全国基础研究总经费的比例分布[4]。美国政府投入所占的份额, 1953以及2004年分别为57.8%和61.8%, 最高点1967年达72%, 最低点1997年也在50%以上, 51年间政府投入份额所占的比例总体在60%以上。
2 我国基础研究经费投入概况
2.1 基础研究经费投入总体情况
表1列示了2001至2007年间我国基础研究、R&D支出、财政科技拨款等我国基础研究经费投入的相关情况。2007年, 我国的基础研究经费投入、R&D支出以及财政科技拨款的金额分别是2001年的3.34倍、3.56倍和3.01倍。2001-2007年间, 财政科技拨款增长率均大于财政支出增长率, 基础研究以及R&D增长率大多高于GDP增长率。总体上说, 近年来我国基础研究经费等科技经费投入均保持了快速增长。
单位:亿元RMB
资料来源:据《全国科技经费投入统计公报》、《中国统计年鉴》整理
2.2 企业成为R&D的投入主体
从R&D支出的执行部门构成情况来看, 从2000年起我国企业所占的比重开始超过60%, 2006、2007连续两年, 企业R&D的投均占全国的70%以上, 企业已成为R&D的投入主体。从总量上看, 我国企业R&D投入已与发达国家相当。根据OECD按照购买力平价现值计算出各国R&D支出总量的统计, 2004年中国为1026亿美元, 德国为587亿美元, 法国为397亿美元 (OECD 2005) , 中国R&D的支出总量分别是德国及法国的1.75倍和2.58倍[4]。
3 我国基础研究经费投入存在的问题
3.1 基础研究经费占R&D的比例过低
近10多年来, 我国基础研究经费占R&D总经费的比例大致徘徊在4.7%～6%之间。《中国科技统计数据2008》资料显示:2006年的美国、韩国和俄罗斯的这一比例分别为18.6%、15.2%和15.4%;2005年的法国、意大利、日本的比重分别为23.7%、27.7%和12.7%。而2007年我国基础研究经费占R&D支出的比例仅为4.7%, 且创近十多年来新低。我国基础研究经费占R&D支出的比例, 大致只相当于发达国家的1/3。此外, 从基础研究经费占GDP的比例来看, 2007年中国的这一比例仅为0.067%, 而美国2003年的比例是0.5%, 是中国的7倍多。
3.2 基础研究经费投入增幅低于R&D的增幅
发达国家基础研究经费投入增幅要显著高于R&D的增幅, 而近几年我国基础研究经费年增长率却低于R&D支出的年增长率。图2显示了2003-2007年期间的基础研究经费、R&D支出以及财政科技拨款的年增长率。从图中可以看出, 我国基础研究投入增幅只有在2004年超过了R&D的增幅, 其余年份都低于后者, 尤其在2005及2007年度, 两者相差超过10个百分点。
来源:据《全国科技经费投入统计公报》整理
2.3 新增财政科技拨款用于基础研究的投入不足
从近年经费投入增长率来看, 基础研究经费投入增幅多低于财政科技拨款投入的增幅。从表1中数据对比看出, 剔除2002及2004年, 其他年份的基础研究经费投入增幅均低于财政科技拨款投入的增幅。这说明国家新增的财政科技拨款, 用于基础研究经费的投入相对在减少。再者, 上一世纪80年代科技拨款占财政总支出的比重大体在5%以上, 90年代降到5%以下, 2000年最低到3.6%。近年来这一比例逐步有所回升, 2007年达到4.25%, 但仍然没有达到上一世纪80年代的水平。可见从历史比较看, 科技拨款占财政总支出的比重仍有进一步提升的空间。
2.4 R&D经费投入总体较低
(1) R&D占GDP的比例低。
2000年我国R&D支出占GDP的比重刚刚达到1%。2001年度, 我国R&D支出及其占当年GDP的比重才双双突破1000亿元人民币和1%大关, 分别达到1042.5亿元人民币和1.1%。2007年, 我国R&D占GDP的比重回升到1.49%。2006年度, 美国、德国、日本以及韩国R&D占GDP的比重分别为:2.62%、2.53%、3.39%和3.23%[6]。与发达国家相比, 我国R&D支出还有较大的提升空间。
(2) R&D经费投入强度不足。
一是R&D占企业销售收入的比例低 (表2) 。2003-2007年, 我国“R&D/销售收入”比例最高的“医药制造”行业, 平均也只有1.576%。按照国际标准:企业技术开发投入占销售收入的比例要达到3%以上, 低于3%意味着这个企业没有竞争力, 低于2%意味着这个企业将被淘汰;高技术企业技术开发投入占销售收入比例应该达到10%以上。二是R&D经费占工业增加值的比重较低。2007年我国高新技术产业R&D经费占工业增加值的比重为6.1%, 而美国 (2003年) 、日本 (2003年) 和韩国 (2005年) 的高新技术产业的R&D强度分别为20.7%、23.8%和19.5%。从上述两方面与国外比较看, 我国企业的R&D经费投入则相对较低。
资料来源:据相关年度《全国科技经费投入统计公报》整理
(3) R&D数据存在“统计幻觉”。
在全球价值链体系中, 核心技术研发与品牌及营销处于“微笑曲线”高附加值的两端, 集中体现了一个企业价值创造的能力。在“比较优势”的国际分工体系下, 构成高技术产品价值链的高附加值两端与其最终产品的加工组装, 在“跨国资本整合”下实现了在国家之间的分解。发达国家从事高创新率、高集成、高进入壁垒和高附加值的核心部件生产, 而发展中国家从事惯例化的、低附加值和几乎没有进入壁垒的劳动密集型加工组装环节生产。跨国公司研发部门在发展中国家的R&D投入被计入该国统计数据中, 但其高技术研发能力及研究成果却并不归东道国所有。而OECD国家高技术产业分类标准, 仅将R&D投入作为一国高技术发展状况的判定标准, 没有考虑到产品价值链在国家间的分解, 这使发展中国家产生了高技术产业发展的“统计幻觉”[7]。
2006年我国高技术产业出口占世界15%份额, 遥遥领先排名其后的美国 (占12.1%) 、德国 (占8.8%) 和日本 (占7.0%) [6]。2008年我国高技术产品出口额达4156.1亿美元。而多年来我国的外贸依存度达到了60%, 工业产值约30%用于出口, 而出口值中的57%是由外资企业完成的, 在高技术产业领域的出口, 外资更是占到88%[8]。国务院研究发展中心的一份报告指出, 在中国已开放的产业中, 每个产业排名前五位的企业几乎都由外资控制, 中国28个主要产业中, 外资在21个产业中拥有多数资产控制权[9]。中国傲据“世界排名第一的高技术产品种类出口国[10]”, 繁荣表象的背后是我国企业自主创新能力的不足和对发达国家严重的技术依赖。拥有核心技术是跨国公司在东道国的立足根本, 发展中国家的离岸工厂地位决定其所得到的技术外溢非常有限。经济成份中外资占的比重较高, 一定程度上浮夸了我国R&D统计数据, 放大了国内企业实际的科技研发及创新能力。
4 我国基础研究经费投入政策建议
基础研究经费主要是全社会投入在原始性创新工作中的经费, 是对国家未来竞争力的一种战略性投资, 是技术创新的源泉。2006年初, 党中央重申“转变经济增长方式”, 接着又提出了建立国家创新体系的思路和提高自主创新能力的战略目标。要突破“比较优势陷阱” (洪银兴, 1997) , 以产业升级超越“比较优势” (左大培, 2002) , 改变我国技术弱国、品牌弱国、工业大而不强的形象以及国际“打工仔”的不利地位, 必须提高自主创新能力, 而自主创新离不开国家意志, 自主创新的主体和核心应该是中国企业而不是外资企业。要实现构建国家创新体系和提高自主创新能力的战略目标, 加大对基础研究投入不可或缺。借鉴发达国家的经验, 针对我国存在的问题, 我们对基础研究经费投入提出以下政策建议:
4.1 国家担任基础研究的投入主体
国家担任基础研究的投入主体可以从两方面来看:一是从发达国家看, 国家需求驱动的战略性基础研究已经成为基础研究的主流。如美国的“曼哈顿计划”、“星球大战计划”等, 基础研究已经与各国的国家安全、社会进步、经济发展息息相关, 相互依存、互为促进。二是基础研究经费投入沉淀周期较长, 并且社会效益和经济效益的释放也具有长期性。基础研究的这一公益性特征, 要求政府应当对其担当起投入主体的角色。美国长期以来一直由政府主导对基础研究的经费投入, 这一做法值得我们借鉴。
我国基础研究投入中政府与企业各自分额的构成, 我们没有查到这方面的公开资料。一般来说, R&D投入中的基础研究大多由政府科研院所、高校来承担, 而应用研究、试验发展则多由企业来承担。前者的驱动力主要来自对科学问题的探索和国家长远利益, 而后者则主要受企业自身利益的驱动。从我国R&D经费投入的执行部门构成来看:2001年企业占60.4%, 科研院所以及高校占39.4%;到2007年, 企业所占的比例上升至72.3%, 科研院所以及高校所占的分额下降至27%。因而, 国家若要加大对基础研究经费的投入, 应考虑适当向国有科研院所以及高校倾斜。
4.2 优先保障基础研究经费投入
我们要充分利用经济手段和政策措施, 例如给予企业、社会团体及个人等向国家科研院所、高校及企业的用于R&D方面的投资或捐赠享受免税或退税待遇等, 动员全社会加大对研发的投入, 鼓励和倡导科技创新。在加大对R&D经费投入的同时, 注意优先优先保障对基础研究的经费投入。近年来, 我国基础研究经费投入在R&D中的份额约为5% (表1) , 与发达国家一般在15%甚至20%以上有较大差距。此外, 我国R&D支出占GDP的比重也远远低于发达国家。借鉴发达国家的做法, 一方面我国应加大对R&D支出的投入, 尽快将R&D支出占GDP的比例提升到2%以上。另一方面在R&D支出中优先保障对基础研究的经费投入, 确保基础研究经费投入增幅度高于R&D的增幅, 逐步将R&D中的基础研究经费支出比重提升至15%以上。
4.3 做好基础研究与应用开发之间的衔接工作
国家在保障基础研究经费投入的同时, 还应着力做好基础研究与后续的应用研究、试验发展之间的沟通衔接工作。首先, 通过整合和完善国家自主创新体系, 将科研院所及高校的科学技术能力和科技成果, 适时通过企业主导的应用及试验发展研究, 转换成为企业的创新动力和服务社会的创新产品。其次, 企业技术引进要密切联合相关科研院所, 切实注重消化吸收和再创新, 逐步将企业用于技术引进的资金转变成为对培育国内科技自主创新能力的注入资金, 降低我国对外技术依存度。再者, 国家科技管理部门应进一步加强横向沟通与协调, 科学统筹, 研究、协商、解决影响基础研究和高技术前沿研究工作中的重大问题, 避免部门之间不必要的重复, 合理配置有限的科技资源。
参考文献
[1]国家统计局, 科学技术部, 财政部.全国科技经费投入统计公报[R].2001-2007.
[2]徐岚.各国靠科技创新强国, 美国:政府是园丁, 大学是土壤, 企业是收获者[N].环球时报, 2005/10/10/第19.
[3]中国科学技术信息研究所.国际科学技术发展报告.2005[R].2006..
[4]周文能.关于原始性创新与国家竞争力的思考[J].科学学与科学技术管理, 2007 (11) :53-60.
[5]腾讯科技:美总统奥巴马计划提高科研开支GDP3%[EB/OL].腾讯网2009-04-29.
[6]国家科技部网站.中国高技术产业数据[EB/OL].http://www.sts.org.cn/.
[7]贾根良, 秦升.中国“高技术不高”悖论的成因与政策建议[J].当代经济研究, 2009 (5) :44-49.
[8]高粱.外资在华并购对我国产业安全的影响[EB/OL].ht-tp://www.cacs.gov.cn/2009-3-4.
[9]時衛幹.特稿:28主要產業21受控中國外資角色再審視[EB/OL].www.singtaonet.com/20060902.
[10]奥巴马.支持基础研究是美科学本质特征[EB/OL].http://www.sina.com.cn/2008-11-26.
政策投入论文 篇2
关键词：医疗卫生保障；公共财政投入；有效性；政策路径
中图分类号：FS10 文献标识码：A 文章编号：1000-176X(2010)01-0089-05
一、问题的提出
医疗卫生服务可以区分为两个方面：一类是公共卫生服务，例如免疫预防、传染病防治等；另一类是普通的医疗服务，即对个体疾病的诊断和治疗。现代社会没有任何政府完全放任市场力量解决医疗卫生服务问题，而都通过公共财政在其筹资和保障领域加以干预，其主要原因在于公共卫生服务具备显著的外部效应、规模收益递增和公共物品的特征；而普通的医疗服务具有不确定性、信息不对称性、道德风险、逆向选择和可能发生的诱导性消费等特点，导致“市场失灵”和次优水平的供给。尤为重要的是，人们普遍将接受必需的医疗卫生服务看做是人的一项基本权利，符合社会基本价值观的要求。这个观点通过多数国家的公共支出支持“卫生医疗系统的扩展以及个人以低成本获得医疗服务普遍化”得以证明。
虽然政府干预在一定程度上能矫正“市场失灵”和增进社会福利，然而，也会存在着干预“失灵”。我国在转轨过程中政府对医疗卫生市场干预的“缺位”就是导致医疗卫生体制改革不成功的重要因素之一。因此，为了实现党的“十七大”提出的“病有所医”的民生目标，必须合理定位和有效发挥政府在承担全民医疗保障责任中的主导作用。
政府在医疗卫生领域的干预主要通过政府卫生支出(即政府致力于开展医疗卫生活动所使用的全部公共资源)来实现，相应地，医疗卫生保障就转化为公共财政的投入问题。政府应当通过何种方式来承担其在医疗卫生领域的责任?在多大程度上“主导”?对此问题国内存在着“政府主导派”和“市场竞争派”的观点分歧。在“政府主导派”看来，政府增加的投入应当投向医疗服务提供体系，控制医疗服务提供体系，并承担医疗部门的投资和医务人员的薪酬，促使其采用免费或降低收费的方式向公众提供基本医疗卫生服务，从而降低公众的医疗负担。在“市场竞争派”看来。政府出资应当投向社会医疗保险体系，通过向低收入阶层提供补贴的方式组织建设社会医疗保险体系，同时要促进医疗服务提供体系的竞争以提高效率。 上述观点的偏颇之处在于注重从筹资的角度，对公共财政投入的规模以及投向进行分析，而忽视了对投入的绩效研究。从我国政府卫生支出的规模看，随着社会经济协调发展和政府职能转变，政府对卫生的投入力度有所加大，全社会卫生筹资总额中，政府卫生投入所占比重开始回升。从20世纪90年代末以来，某些关键指标已经接近韩国、并领先印度，说明在一致口径的比较下，政府卫生支出是具有一定规模的。卫生部卫生经济研究所出台的《中国卫生总费用研究报告2006》显示，1978～2005年，卫生总费用年均增速为11.47％，增长略快于GDP增长速度。2008年1～11月，全国财政收入58068.21亿元，比上年同期增长20.5％；全国财政支出45825.34亿元，增长23.6％；医疗卫生支出1948.71亿元，增长37.3％。
但是，在政府卫生支出规模扩大的同时，我国的医疗卫生保障并没有切实形成公平和效率的机制。20世纪90年代以来医疗卫生资源的利用效率及公平性均呈下降趋势，集中体现在医疗费用的超常快速增长、医疗费用负担不公平、低收入人群医疗可及性下降、医疗服务水平改善幅度有限，多数居民对医疗问题消极预期，以及医疗卫生资源供给不能有效满足个人对医疗卫生的需求，等等。可见，为了实现“建立全民医疗保障制度，保证人人享有基本医疗保障”的目标，在政府医疗卫生投入增加的同时，公共政策的取向应逐渐从“扩大投入”转向“有效投入”，更加关注公共财政投入方式的有效性及其所产生的政策效应，提高政府医疗卫生资金使用的目标效率。
二、医疗卫生公共财政投入有效性的厘定
在医疗卫生的供求链条中，公共财政投入对供求都会产生直接的影响(如图1所示)。一方面公共财政的投入转换为公共卫生资源，形成医疗卫生商品和劳务的供给；另一方面，形成对个人直接补助以及医疗保险机构的补贴，进而影响对医疗卫生需求的选择。由于个人对医疗卫生的需求是一种派生需求，获得医疗卫生服务是满足健康需求的一个根本途径，因此，合乎逻辑的供求有效性的衡量标准是，通过公共财政投入形成的医疗卫生供给能满足居民获得有效医疗卫生服务的需求，实现预期的健康改善目标。
从供给方面看，公共财政投入的有效性是医疗卫生资源配置层面的效率与公平的统一，应包含四个基本的维度：(1)从经济学的角度，确保具有公共物品性质、外部效应的医疗卫生服务的有效提供和避免社会福利的净损失。(2)既定预算下医疗卫生资源的合理配置，医疗卫生支出的边际产出最大化。即同质的医疗卫生服务或商品，应该以尽量少的成本获得，或者单位支出能够形成最大数量的医疗卫生服务。(3)医疗卫生资源协调配置。表现在不同地区、不同级别、不同医疗卫生项目之间，尽可能减少投入方向的资源配置错位问题，避免资源的闲置和浪费。(4)医疗卫生服务供给的效率和质量能形成有效的医疗卫生需求。
我国公共财政医疗卫生投入对居民健康的改善作用并不明显，突出表现在医疗卫生资源主要投向城市的大中型医院，基层卫生机构资金匮乏，预防资源与医疗资源失衡。在投入的项目上，更多地投向固定资产，忽视了卫生人员素质的提高和医疗卫生服务质量的改进。根据卫生总费用研究报告分析，1990～2005年，城市医院所占卫生费用比重基本保持上升趋势，从32.76％上升到50.09％；县医院、乡镇卫生院占卫生费用比重均有明显下降，特别是乡镇卫生院所占比重从10.62％逐年下降到6.26％。这样的资源配置引起城乡之间、地域之间、预防与治疗之间的不平衡，以及不同社会群体受益程度的很大差别。因为对医院(特别是高级别医院)利用程度高的人群主要是居住在城市的高收入居民，农村或低收入人群受各方面条件制约，不可能充分利用这部分资源。从这个意义上说，医疗卫生投入的总体效果欠佳，对大多数人的健康影响比较小。
在公共财政医疗卫生投入预算既定条件下，投入的有效性还取决于公共医疗卫生部门服务供给的效率和质量。高效良好的医疗卫生服务是投入与实现健康改善目标的传递和转化机制。如果医疗卫生机构管理效率低下，或者医疗卫生机构
和人员提供过度服务，政府投入就无助于健康状况的改善，居民对医疗卫生的可及性、可获得性、满意程度都会下降。从我国农村医疗卫生保障的现实看，尽管在全国大部分省市基本上都实现了乡镇有卫生院，村村有卫生所，但由于医疗设备条件差，医务人员素质低，不能满足参加新型农村合作医疗的农民医疗需求，农民很难通过政府提供的医疗卫生服务增加自身的健康资本存量。此外，服务质量低还会引发医疗卫生的规避(Bypassing)行为(患者选择更高成本，如距离更远、价格更高的卫生医疗机构进行治疗)，进一步降低了公共医疗卫生设施、资源的使用率。 从需求方面看，公共财政医疗卫生投入对需求的有效影响是：通过降低居民需求的机会成本，提高其购买医疗卫生服务的能力，最大程度地获得与其需求相耦合的服务质量。依此来设计公共财政投入机制。
1合理确定政府和个人的费用负担比例
医疗卫生费用对居民的医疗卫生需求是一个决定性因素，特别对于低收入群体而言，它的影响更大。从世界各国的情况看，居民医疗卫生需求水平与个人负担的医疗卫生费用水平成反比。个人医疗卫生自费比例越高，政府支出对个人需求的影响越小。如果政府支出不能减轻个人在医疗卫生需求上的负担，那么政府的投入就不能引致有效需求。在世界范围内，尽管低收入国家个人负担的医疗卫生费用很大，但居民对医疗卫生的需求却远远低于高收入国家居民，这是因为后者能够免费或以更低的价格获得公共医疗卫生部门提供的服务。我国卫生总费用构成中，政府预算卫生支出从1990年的25.1％下降到2007年的20.3％，个人现金卫生支出则从1990年的35.7％上升到2007年的45.2％。所以，尽管居民收入水平不断提高，但是个人对医疗卫生需求的水平却在不断降低，居民对公共卫生医疗机构的规避行为有加剧趋势，这也是导致我国内需不足的一个重要原因。
2适度界定医疗卫生保障的范围
医疗卫生保障体系的覆盖范围包括基本医疗和公共卫生。不同医疗卫生项目的需求价格弹性大小与政府投入对个人需求的影响呈正相关性，因此，政策制定者应该根据个人对医疗卫生需求的弹性而有目的的选择干预领域。一般来说，对于必需的医疗卫生服务而言，如大病或严重疾病，个人对影响购买这些服务的价格、可及性等因素的变化是不敏感的，而预防服务相对于治疗服务的价格和可及性而言具有较高的需求弹性。
从增加需求的角度，加大健康保健和预防性服务的投入是一个可行的选择。但是，出于增加低收入人群需求的公平理念考虑，在政府财力和管理能力有限的制约下，公共财政投入的重点还应放在需求弹性小的项目上，因为低收入人群医疗卫生支付能力严格受到收入的预算限制，往往注重需求弹性小的项目。
3正确考量影响医疗卫生需求的因素
个人对医疗卫生的需求是由多种因素综合而成的，其中主要因素包括收入水平、医疗保险制度和就业状况。此外，医疗卫生机构特征(医疗卫生可及性、可得性、医疗卫生人员、医疗卫生费用、等待时间等)因素也是影响个人医疗卫生需求的重要变量。收入水平高、医疗保险制度健全、就业状况良好直接决定了对医疗卫生需求的程度高，获得医疗卫生资源的可能性和可行性增大。相反，收入水平低、自费医疗和下岗无业人群的医疗卫生服务需求就会受到一定程度的抑制。研究表明，城市居民家庭收入提高10％将会增加他们对医疗卫生机构的需求概率，降低自我治疗的概率(从41.82％下降到36.98％)，他们对市级以上医院需求的比例也会大幅提高，相对增长率大约为15％。农村居民家庭收入增加10％之后，患者选择县级和市级以上卫生医疗机构的概率分别增加15％和38.11％；通过增加城市居民基本医疗保险人数的比例和新型农村合作医疗人员的比例，个人对公立医院的需求都会明显增加，而对私人机构和自我治疗的需求都有所下降。但是，由于两种保险在范围、性质、补偿额度等方面仍有较大差别，因而新型农村合作医疗对个人医疗卫生需求的增加效应要低于城市基本医疗保险，前者自我治疗概率降低9.9％，而后者降低33.2％。
上述分析表明，公共财政医疗卫生投入只是影响个人医疗卫生需求的一个变量，在制定提高政府医疗卫生支出有效性，或提供有效医疗卫生服务的政策时，还需要综合考量其他相关的公共财政政策，如收入分配政策、社会保障制度，促进就业的财税政策等，把它们纳入到有效改善医疗卫生需求的政策系统，各项政策协调配合，共同实现优化政府医疗卫生支出提供需求机制的目标。
三、公共财政投入结构调整与政策路径选择
在公共财政投入规模一定的情况下，解决公共财政投入的有限性与居民对医疗卫生需求的无限性之间矛盾的可行途径就是，根据实际情况对公共医疗卫生资源进行合理的结构性调整，彻底改变重投入、轻产出，重规模、轻绩效的公共财政支出模式。这对于契合新一轮医疗卫生体制改革，以及在当前的经济危机中保障基本民生、提高消费率、促进经济增长和提高经济运行的稳定性和可持续性也具有重要的现实意义。
1健全医疗卫生服务体系
建立医疗卫生服务体系必须由政府承担责任，政府应当保留甚至完善一些布局合理、可及性程度高、费用低廉、以社区为依托的公立医疗卫生机构，主要解决贫困人口和一般居民大众的基本医疗问题。鉴于我国目前医疗卫生服务体系的不合理布局，公共财政投入的政策取向应是“抓小放大”，重点支持城市社区卫生服务中心、卫生服务站和乡镇卫生院、中心卫生院的建设。社区卫生服务机构是城市居民初级卫生预防和医疗的核心，对于满足城市居民基层医疗卫生需求具有很大的作用，应力争在3—5年基本实现城市社区卫生服务全覆盖。乡镇卫生院服务主要针对的是农村地区，代表着农村医疗卫生资源，与农民基本医疗卫生需求息息相关。通过加大农村地区医院医疗设备、业务用房等基础设施的投入力度，改善农民就医条件和医疗环境，切实改变乡镇卫生院建设的负增长状态，增强农村居民医疗卫生的可及性和可得性。 2促进地区间基本医疗卫生服务均等化 医疗卫生投入作为人力资本投资的重要组成部分，其均等化要求全体社会成员不论通过什么样的方式、途径，获取和享受基本医疗卫生服务的机会、数量和质量具有均等性，而不取决于其支付能力。我国财政体制的变化和地方财政分权政策的实施，对不同地区间基本医疗卫生服务的均等化产生了负面的影响。地方经济发展水平差距的拉大导致基本医疗卫生发展的地方差距也越来越大。为此，需要改革中央和地方政府间财政关系，使各级政府的医疗卫生支出职责与其财政资源相匹配。中央政府的职责是提高基本医疗卫生服务的公平性，通过完善中央与地方的财政转移支付体系，缩小各地基本医疗卫生服务的差异。地方政府的职责是提高地方基本医疗卫生服务水平，
充分利用财政分权的优势，研究设立适合地方特色的基本医疗卫生服务标准。在转移支付制度的设计中，要充分运用科学的“因素法”，全面考虑各地税收能力、医疗卫生资源的稀缺程度、提供有效服务的水平、不同收入层次居民需求的程度和居民整体健康水平的改善情况等，确定各地区转移支付规模和对卫生机构、设施、人员补助规模的依据，从而改善地区间基本医疗卫生资源的配置能力，提高基本医疗卫生事业的社会性、公益性和福利性。
3建立农村新型合作医疗保险的长效筹资机制
政府为居民提供基本医疗保障可以采取两种方式：一是将资金投入到供方，加强公立医疗卫生机构的建设；另一种是补贴需方，通过对参保者进行补贴建立社会医疗保险体系。近年来，一些国家(典型的如英国)都纷纷实行了从对医疗卫生服务机构投资向对医疗卫生服务购买者转变的改革，目的是在医疗卫生服务提供体系中引入市场竞争机制，根据医疗服务效果提供经费补偿，激励医疗卫生服务机构从营利导向转向保障居民健康导向，更好地尊重需求方对医疗卫生服务的选择权利。同时，在财力有限的情况下补贴需方，便于利用财政投入更有针对性的照顾特定群体，如贫困人群，由此可以促进卫生公平。我国试行的新型农村合作医疗就是按照这一思路，利用中央财政和地方财政补贴引导居民参保而建立的一种自愿性、非营利性的医疗保险。
新型农村合作医疗的有效性在很大程度上取决于筹资机制的设计。按照“政府引导支持、集体扶持、个人投入为主”的筹资原则，各级政府重视和加大对新型农村合作医疗的财政补贴比例，是降低集体、个人筹资成本的重要保障。为了使财政补贴科学化、规范化，需要权衡当地农村居民的医疗卫生需求量，社会经济发展水平和个人、集体经济的承受能力，根据不同区域农村的经济情况采取多种形式的医疗保障方式。如在贫困型农村中，应以国家和集体出资为主，并与个人出资相结合，采取半积累半现付制的方式；在富裕型农村，应采用基金制，以个人积累形成基金，建立医疗保障稳定的资金来源。与筹资机制相关的另一个问题是尽可能地扩大人群覆盖面。解决这一问题的可行选择是“隐性强制”推行这项制度，这样才能降低新型农村合作医疗的管理成本，增强资金统筹能力，提高补偿水平和农民抗大病风险的能力，使参保农民从中获得最大利益，进而吸引更多的农民加入新型农村合作医疗。 4规范公共卫生服务券制度 长期以来，我国的公共卫生服务都是由公立卫生机构或国有医院有偿提供，服务对象不但要向这些机构缴纳一定数量的服务费，并且政府的公共卫生经费，也不直接补贴到人头，而是以人员经费和工作经费的形式定额补助到公立卫生机构。在这种情况下，卫生机构之间没有竞争意识，居民也根本没有选择权，这也是造成目前“看病难、看病贵”的原因之一。公共卫生服务券是政府将公共卫生服务经费以“券”的形式补贴到“人头”，不仅使居民成为公共卫生服务的自主消费者，使卫生机构成为公共卫生服务的自主生产者，更重要的是，促进卫生机构之间的公平竞争、优胜劣汰，提高医疗市场的服务效率。公共卫生服务券作为一项财政支出制度，其实质是从公共财政投入改为购买公共卫生服务，从投向供方改为投向需方，从“养人”改为“养事”，合理、高效和公正地配置医疗卫生资源。
完善伊春林业财政投入的政策建议 篇3
自从天保工程实施以来,国家加大了对林业的投资力度,但是与林业的实际需求相比还存在较大的差距,而且到了地方财政能够分配的资金寥寥无几,尤其像伊春这种国家重点保护的生态功能区域,财政投入更显得严重不足。从2008年起,由于伊春开始实行国有林权改革,国家的财政投入力度有所上升,但是上升的幅度还比较小。2011年以后,国家进一步加强林业的生态建设,努力实现林业的可持续发展,开始注重林业的生态保护和生态文明建设,但是投资力度仍比较小,并且出现下降趋势,2012年黑龙江省林业投资较2011年减少了125 696万元。
由于国家财政对黑龙江省林业的投资有限,财政资金多数用于森林防火、病虫害防治、植树造林等领域,对生态建设与保护、珍贵物种的保护、中幼林抚育等都还处在刚刚起步阶段。伊春各个国有林场严重缺乏预防与控制资金,导致每年都会发生大面积的火灾和病虫害。国家林业财政投入的不足严重影响了林业的抗灾能力。
二、保障伊春林业财政投入的政策建议
( 一) 完善公共财政投入政策
1. 加大伊春市财政对林业的投资力度
随着公共财政体制改革的推进,政府应该将林业投资纳入国家公共预算,建立专项资金,加大林业财政资金投入的力度。应保证林业建设资金和政策的稳定性和一致性,禁止朝令夕改。
第一,增加林业财政投入的相对比重。根据国外经验,发达国家林业财政投入比例已经超过3% ,而我国尤其是伊春市在林业建设中的投入比例还比较小。因此,伊春政府应从生态文明视角出发,以生态效益为主,兼顾经济效益的原则加大对林区的财政投入比重,建立林业财政资金的长效机制,做好短中长期规划,确保林业建设资金的充足。
第二,扩大林业财政支出面。林业是生态建设的主体,是协调林业生态、经济与社会效益的纽带,因此,充分发挥林业财政的职能,加强林业生态资金和服务的建设,从依赖中央与地方政府财政投入转向中央、地方与社会资金的共同投入,尤其是对公益林和私有林的资金投入。大力扶持林区产业经济建设,促进林下经济的发展,完善财政政策扶持体系,加大植树造林的补贴力度。扩大林业生态文化的宣传范围,提升林区居民的生态文化意识,尤其要加强社会参与,提升林区整体的生态文化水平。
第三,加大对重点工程的投入力度。伊春林区作为国家生态安全的主体功能区,要不断推进天然林保护工程的实施,提升天然林的生态系统功能,并加强人造林的防护功能。
第四,加大对林区基础设施的财政投入,加强林区道路、电网、通讯等基础设施建设,为林区生产和生活提供基本物质保障。
2. 调整伊春市林业投资结构
伊春市政府应加强对林业投入资金的管理,提高资金的利用效益,适当调整林业投资结构。首先,调整一般工程和重点工程的投资比例,伊春实施天保工程以来,国家对伊春林区的建设力度有所增加,但是部分资金还需要地方政府补给,而地方政府由于限制林木砍伐,地方财政收入匮乏,相应的天保配套资金不能及时到位,严重影响了对森林病虫鼠害等的有效防治。因此,伊春政府应调整林业投资结构,加大林业生态保护的资金投入,尤其是加大私有林者的生态保护资金投入力度,提升私有林者的生态保护意识和营林积极性。其次,调整林业生态建设和产业建设的投入比重,限制发展重化工业等严重污染环境、破坏生态系统健康发展的产业,增加生态建设投入比重,促进林业的可持续发展。
3. 加快落实信贷扶持林业的政策
伊春市目前整体的信贷水平有较大提高,并且呈现稳定上升趋势,其中建设资金主要来自中央财政的支持,但银行信贷额度还存在局限性,亟需改进。伊春市政府应调整信贷期限和利率,加强银行与林产业机制的整合,建立健全林业企业信贷担保体系。
由于林木资源的变现周期长,资金投入又具有持续性和反复性,因此商品林经营的资金来源主要依靠银行贷款。一些金融机构虽然开展林权抵押贷款,但门槛很高,无法满足林农生产的实际需求。伊春林区自实施林权改革以来,林农的产权证和贷款是困扰林农营林的主要问题。伊春政府实施“林权抵押贷款”,不仅是对林农财产的确认,而且还解决了林农资金短缺的问题。自由林农、林业工人都可以向当地林业局提交申请,由评估中心对林权进行评估,林业局审核确定贷款额度,林农、金融机构、林权收储担保中心三方签订协议书,在林权登记中心办理林权抵押登记,依法取得《林权抵押证明书》后,金融机构即可发放贷款。
4. 加强国际合作以有效利用国外资金
吸引投资是促进伊春市经济和社会发展的重要手段。伊春市受地理位置、资源、技术和其他方面的不利因素影响,在招商引资方面存在诸多困难。首先,应争取国际金融组织对林业的投资。国际金融组织对林业的建设已经投入了大量的资金,如林业持续发展项目保护地区管理部分就是世界银行支持的全球环境基金赠款项目,其目的是对自然保护区进行有效管理,提高自然保护区管理水平,加强生物多样性保护。但是其资助的范围并不包括伊春林区,因此,伊春市政府应争取国际金融林业资金的资助,促进林业的可持续发展。其次,吸引跨国企业参与林业产业的合作,也是伊春市政府利用国外资金发展林业的有效手段。
( 二) 完善林业税收政策
1. 建立伊春市林业生态税收体系
我国关于林业生态税的研究还集中于生态效益补偿机制的研究,针对生态税的研究还比较薄弱。生态税制是外部经济内部化,为了保护生态系统功能向林产业受益者和破坏者征收的税种。开征林业生态税可以通过国民收入的再次分配,对森林的受益者和破坏者根据收益的大小和破坏的程度来解决森林建设的资金短缺问题。将征收的税作为森林建设的专项基金,专门用于营林建设,不仅对林业的建设提供物质基础和金融工具,也是税制改革的趋势所在。生态税的设计要基于科学、合理的原则,采用动态的设计方法,顺应时滞的变化,涵盖林业生态影响的各个国民经济部门,明确课税的对象、课税范围、税基、税率及计税依据等。
首先,生态税的设计要遵循“谁受益,谁补偿,谁破坏,谁付费”的原则对受益单位、个人和破坏单位和个人进行合理的收费。征收生态税的初期征收范围不宜过宽,要采取循序渐进的原则,先从与营林建设密切相关的产业收费,逐步扩展到从林业生态效益中获益的单位和个人。
其次,明确纳税对象。消耗森林资源的纳税单位主要有从事林产品开采、买卖和加工的单位和个人,占用、征用、废弃林业用地的单位和个人,排放污染的单位和个人。
最后,税基和税率的设计要根据收益的大小和破坏的程度进行合理设计,如税率的设计可以根据使用森林量进行差别对待,主要是用林单位和个人,用林量越大,税率越高。生态税的设计必须本着取之于民,用之于民的原则,纳入专项税种,建立专项林业基金,设立专门的基金监督委员会,严格监督营林基金的使用和生态税的缴纳,缓解营林资金缺口,提高资金使用效率。
2. 完善伊春市林业产业税收体系
政策投入论文 篇4
因为职业教育在教学过程中, 需要很多的教学设备和一些实践的场所, 所以职业教育的办学成本要比普通教育高很多。那么, 原则上职业教育得到的教育经费应该要比普通教育多一些, 才能保证其正常的教育活动。可是, 实际上却恰恰相反。
1.1 横向比较, 职业教育经费投入过低
在2009年全国教育经费支出构成中可以看到, 全部教育经费的29.00%投入到高等教育中, 28.90%投入到普通中学教育中, 25.26%投入到普通小学教育中, 然而却只有7.26%投入到职业教育中。因此, 可以看出, 原则上要高于普通教育的职业教育经费却是在各类教育中所占经费比重最低的。还有, 一般来说, 职业教育的生均成本应该是普通教育的二到三倍, 可是据2008年的生均教育经费预算显示, 中等职业教育的生均经费预算约为3811.34元, 普通高中的生均经费预算约为3208.84元, 前者仅为后者的约1.19倍。所以, 可以清楚地看到, 国家对中等职业教育投入的教育资金是明显不够的。
1.2 纵向比较, 政府对职业教育的经费投入比例逐年下降
从发展的角度看, 虽然国家财政对中等职业教育的经费投入量总体在提高, 但是, 对中等职业教育经费的投入占国家教育经费总投入的比重却在逐年递减。据相关材料显示, 中等职业教育经费占国家总教育经费的比重, 从2000年的9.49%下降到了2009年的7.26%。所以, 可以看出, 原本该比普通教育经费多的中等职业教育, 总是得不到国家的足够重视, 经费所占比例越来越低, 这样在很大程度上制约了中等职业教育的发展。
2 职业教育经费来源不均衡
我国中等职业教育经费的来源很不科学, 结构也不够均衡。国家财政教育经费的投入弱化, 社会各界的支持力量不足, 资金投入甚少, 而学费占总投入比例偏高, 致使学生家庭负担过重。
2.1 国家财政投入是经费的主体来源
中等职业教育可以说是一种准公共产品, 政府是其经费的投入主体是很正常的, 但现在问题是, 主体的投入资金是不够的。据调查, 发达国家的教育经费占该国民生产总值的比重平均为5.1%, 全世界平均比重是4.9%, 即便是欠发达国家也达到了4.1%。而我国教育经费只占GDP比重的2%到3%之间。所以, 可以看出我国总体教育经费占国民生产总值的比例偏低, 对教育经费总体的投入连世界平均水平都没达到。总体的教育经费就不多, 那么可想而知, 得不到足够重视的中等职业教育, 在教育经费上得到的就更少了。
2.2 社会各界支持力量投入不足
其实, 中等职业教育的最终成果就是为了培养更多的人才服务社会, 而社会各界对与中等职业教育却不是很支持。出现一些企业认为中等职业教育学校培养出来的不是高素质的人才, 忽视了他们的能力, 而一味地只注重高学历。这样不仅影响了中等职业院校学生的就业问题, 还在一定程度上妨碍中等职业教育的发展。还有, 我国缺乏相关的鼓励企业捐助或直接投资办学的运作机制, 没有完善的政策帮助到企业和学校相结合发展, 影响了社会各界投资办学、助学作用的发挥, 致使中等职业教育经费来源单一, 影响其发展。
2.3 学生家庭资金投入比重偏高
现阶段, 我国各地中等职业院校的学费收入占其总教育收入的25%, 在教育经费来源上占很大的比重。从各地的学费标准来看, 中等职业院校的学费占居民收入水平的比例偏高。所以, 为何有些家长不愿意让孩子接受中等职业教育, 恐怕重要的原因之一, 就是这学费问题了。虽然, 现在在助学系统和学费减免的政策下, 学生家庭的负担可以有所缓解, 但是相对学生家庭的收入水平而言, 中等职业院校的学费整体依然偏高。所以, 现在中等职业教育处于国家教育经费投入不足和学生家庭承担比例偏高的两难境地。这种困境, 制约了中等职业教育的发展, 对培养贴近社会需求的职业人才有所阻碍。
3 利于中等职业教育发展的政策建议
3.1 提高国家财政收入, 加大政府对教育经费的总体投入
上文中提到, 我国对教育经费的总体投入占国民生产总值比例的2%到3%之间, 和世界平均水平差很多。而且, 我们国家在1993年颁布的《中国教育改革和发展纲要》中提出, 国家财政性教育经费支出, 要在本世纪末达到占国民生产总值的4%。这个目标是经过验证的, 是目前我国的国力可以实现的, 但为什么到现在都没能实现呢?其最主要的原因是我国的财政收入占GDP的比例太低, 财政收入少, 那么财政支出的教育经费自然也不会多。所以, 要想提高政府对教育经费的投入, 就先要解决财政收入问题。例如, 实行税费改革, 加大税收管理, 让财政收入多元化。这样提高政府的财政收入, 才能从根本上保证国家对教育经费的投入。
3.2 重视职业教育, 加大对中等职业教育经费的投入比列
上文说过, 正常的中等职业教育办学成本要比普通教育高很多, 然而在国家财政对于教育经费总体投资不高的情况下, 中等职业教育经费所占总体投入经费的比例又比较低。所以可以知道, 中等职业教育所得到的教育经费是很少的。如果要发展好中等职业教育, 就必须把重视中等职业教育落到实处, 提高对中等职业教育经费的投入比例。
3.3 加大职业教育的宣传力度, 改善社会对职业教育的认识
中等职业教育还面临的问题是社会各界的理解偏差。虽然, 现阶段已经有不少用人单位认可了职业教育, 但还是有一些企业, 无论什么职位, 只一味地追求高学历人才, 忽视了职业能力的问题, 这不仅给职业学院的学生就业带来困扰, 阻碍职业教育事业的发展, 还在一定程度上影响了其企业自身的发展。像这类情况, 就需要加大对职业教育的宣传力度, 让企业了解职业教育的目的, 明白怎样使用各类人才。
3.4 健全社会各界投资办学、助学的运作机制, 多渠道筹措资金
经过之前的陈述, 我们知道我国财政对教育经费的投入总体是不够的, 虽然提出了改善这种情况的方法, 但是其实施过程是复杂的, 时间也是漫长的。所以, 要想进一步促进中等职业教育的发展, 还需要社会各界的支持帮助。健全投资办学、助学的运作机制, 同时调整职业教育的办学方向, 使其更迎合市场的需求, 从而吸引更多的社会资金, 使办学主体格局多元化。
4 总结
总的来说, 我国中等职业教育的发展速度较快, 例如, 2009年中等职业学校的招生人数就超过了普通高中。现在, 一般的中等职业教育院校的教育规模也已经和普通高中大体相当。但是, 对于加快发展现代职业教育的需求来说, 我国中等职业教育事业还是存在很多问题的。特别是职业教育经费的问题, 因为教育经费是教育发展的前提和物质基础, 只有保障了教育经费的足够投入, 职业教育才能得到更快更好的发展。
摘要：中等职业教育是我国高中阶段教育的重要组成部分, 它担负着培养数以亿计高素质劳动者的重要任务, 是我国经济社会发展的重要基础。近几年来, 国家号召增强对中等职业教育的关注, 加大其教育经费的投入, 为推动职业教育的发展作出了重要贡献。但是, 与加快现代职业教育的发展需求相比, 我国的职业教育事业还存在经费投入总量不足、生均经费过低、投入比例不均衡、经费来源结构不科学等问题。
关键词：中等职业教育,教育经费,经费来源,生均经费
参考文献
[1]中国统计年鉴[M].北京:中国统计出版社, 2011.
[2]张万朋.对中等职业教育经费现状的分析及相关思考[J].清华大学教育研究, 2010.
[3]胡秀锦.职业教育发展经费保障机制研究[J].职业技术教育, 2010.
政策投入论文 篇5
农业科技推广投入是农业推广人员通过沟通等方式组织与教育农村居民,使其增进知识、提高技能、改变观念与态度,从而自愿改变行为,提高农业投入产出比和农产品市场竞争力,为促进农民收入持续增加创造良好的环境的行为。农业科技推广投入不是简单地向农业或农民“输血”,而是增强农业或农民自身的“造血”机能。
1 广东农业科技推广投入存在的问题
1995年以来,广东农业科研和技术推广活动经费从14 345万元增长到2002年的32 106万元(现价)(见表1),即使在扣除物价上涨因素后,仍增长将近111%,年均增长达到15.9%。以1995年的不变价分析,创收收入增长幅度最大,达到了184.7%,再次是其他收入,增长幅度也达到了89.6%,而政府的财政拨款增长幅度最慢,7年时间仅增长了82.3%,年均仅增长11.8%。
单位:万元
资料来源:根据1996-2003年的《广东农村统计年鉴》整理,2002年以后的资料因统计年鉴不再有统计而无从分析。备注:创收收入为自筹资金与接收外单位委托所得资金之和
从人均经费看,1995年广东省农业科技推广人均总经费仅有0.746万元,人均财政经费更少,只有0.104万元;但到2002年的时候,农业科技推广人员的人均总经费达到1.736万元,比1995年增长了132.7%,人均财政经费达到0.210万元,比1995年增长了101.9%(见表2)。
资料来源:根据1996—2003年《广东农村统计年鉴》整理,2002年以后的资料因年鉴不再有统计而没分析
尽管广东的农业科技推广投入较之1995年已经有了不同程度的增加,但纵观全省的状况,还存在许多不容忽视的问题。
(1)农业科技推广资金普遍不足。
从农业科技推广的投入强度看,发达国家农技推广经费一般占农业总产值的0.6%—1.0%。广东省农业科研和农技推广经费只占农业总产值的0.3%左右,占总财政支出的0.2%左右,占农业财政支出的10%左右(见表3),单纯农技推广经费更少。目前全省农技人员年基本工资收入人均只有5 000—6 000元,而且各地相差较大。财政状况好的珠江三角洲地区可达8 000—12 000元,而粤东西两翼只有3 000—4 000元,财政状况较差的粤北部分县镇则还要低,就算处于较发达地区的广州,乡镇农技站每年的人头费才8 000—1 5000元。由于目前推广经费不足,影响了农业技术的推广,大多数推广服务部门较难开展工作。
资料来源:根据1996—2008年的《广东农村统计年鉴》、《广东统计年鉴》整理
(2)推广经费机制不合理。
广东省目前推广经费的分配主要是依据农业技术重点推广项目来分配的,即通过政府核拨给农业技术推广部门一定的推广项目经费,使其推广特定或不定的技术。虽然这种项目的管理也要经过竞争申报,但计划制定和执行过程仍然是先通过当地政府再到技术推广人员和农民,是自上而下地下达而非直接来自项目区的需要,这一计划经济时期沿袭下来的体制,为技术推广活动带来许多不确定性:一是技术的推广与否决定于财政是否有钱,如果财政紧张,即使政府认为某项技术重要,由于无法立项从而也影响到技术的推广;二是决定于财政部门及相关财政预算编制人员的知识水平与个人行为,如果这些官员认识不到农业技术的重要性,那么技术推广项目将不会被立项,从而也断绝了技术推广人员的活动经费。
(3)推广人员的素质、学历结构、专业结构、布局结构不合理。
1)专业人员比例偏低。从整个广东的情况来看,高、中级职称人员所占比例平均只占3%与10%左右,而中级职称以下人员高达87%左右;从学历上看,大学本科毕业及以上的人员仅占13%左右,大专学历的人员所占比例也不高,仅占12%左右,高达75%左右的人都是中专学历及以下人员。
农业部农村经济研究中心课题组(2005)认为,造成这一现象的原因是因为法律要求低、灵活性大《农业技术推广法》对农业技术推广人员的要求是“具有中等以上专业学历,或者经县级以上人民政府有关部门主持的专业考核培训,达到相应的专业技术水平”。在法律条文给出的宽松的空间下,各专业站由于级别较低,但却拥有编制,因而成为领导安排亲友、政府分流人员的理想选择,被迫接纳了一些缺少或没有技能的人员,在那些实行基层推广机构由乡镇政府管理的地方,这个问题更为突出;此外,由于农业技术推广工作条件较为艰苦而农业技术推广人员待遇偏低,大量的农业院校毕业生宁愿改行留在城市,也不愿到县乡基层单位工作。
单位:人
资料来源:根据《广东农村统计年鉴》(1996—2003)整理所得,2003年以后因年鉴没有统计数据未作分析
单位:人
资料来源:根据《广东农村统计年鉴》(1996—2003)整理所得,2003年以后因年鉴没有统计数据未作分析
2)年龄普遍偏大。由于基层推广机构待遇低,工作艰苦,很多有专业学历的青年人不愿进来,推广队伍出现年龄断层,年轻的推广人员所占比例偏少,年老的推广人员占了绝大多数。在调查当中,老一辈的推广工作者表示了他们的担忧,当他们都退下来以后,基层农业推广站和农业推广工作将后继无人。
3)推广人员专业结构不合理,懂农学、植保、土肥技术的人数比较多,懂水产养殖、农副产品加工、市场营销、经营管理的人数较少,而且推广人员知识陈旧,掌握常规技术的多,了解新技术的少。
4)布局结构不合理。在布局上呈“倒金字塔”型结构,县级农业推广人员所占的比重大,而乡、村两级的农业推广人员所占比重小并有下降的趋势。据课题组的调查,乡镇农业推广站的农业推广人员约占县(市)农业推广人员总数的30%,有的县甚至还不到20%。农业推广队伍的这种布局上的缺陷,使得农业技术推广在乡村两级出现断层。
(4)乡镇农业科技推广人员的职能不明确。
农业部门将县乡农业技术推广职能按性质分为四大类:1)法律法规授权或者行政机关委托的执法和行政管理;2)纯公益性工作;3)带有中介性的工作;4)经营性服务。然而,在实际工作中,据我们的调查,农业推广站从事各种行政委托执法活动的农技人员比较多,乡(镇)一级的农技人员经常被乡政府抽调参加计划生育等“中心工作”。党政中心工作、行政执法和经营创收占据了基层农技员的大部分工作时间,严重影响了农业技术推广部门从事公益性农业技术推广的工作,同时对其他经营者,尤其是私人部门造成不平等竞争,损害相关市场的发展。
(5)农业科技推广机构的市场参与率低。
目前的各种现象表明,很多农业技术培训、技术资料、科普宣传等“纯技术”的推广在很大程度上己经失去了原有的魅力,农技推广人员即使免费深入田间地头也倍受冷遇,很难看出农民对农技推广服务有实际需求。这不是农民不懂科技的重要性,而是目前的农技推广机构不懂市场,推广方式和内容脱离了市场。据相关部门统计,广东省农业科技推广机构在农业生产要素市场上的参与率极低,只具象征意义的科普宣传也被排除在市场实际需求之外,因此从单纯技术推广的层面上,很难说农技部门在农业发展和科技进步中发挥了实质性作用。
2 原因分析
(1)管理体制不健全,行政命令式的推广方式已不适应市场经济的需要
各级农业推广机构接受农业行政部门和上级推广机构的双重领导,导致农业推广机构受行政干预的影响严重,系统内的管理弱化。由于农业推广机构在行政上接受同级政府农业行政部门的直接领导,人事权、财物支配权以及重大事项的决策权均由农业行政部门作出,因而农业推广部门的工作较多的是围绕农业行政部门的工作来开展,对行政领导部门负责;而上级农业推广机构对下级农业推广机构的领导因没有机制上的约束,只能是在业务上进行指导和建议,没有真正意义上的管理权,不能真正发挥作用。目前广东省的许多农技推广活动仍以行政命令形式进行推广,推广活动是带任务、带指标进行的,导致由政府号召种植某种作物或发展某种果树,但当这些作物或果树发展起来时,农民又遭遇卖难,造成损失。政府这种“好心”办“坏事”的现象,是行政命令式技术推广的最直接后果之一。这就造成农民对推广工作的不信任,增加了推广的难度。
(2)基层农业推广站经营性收入的困境
经营农业生产资料的确是农业技术推广部门的一条创收之路,他们具备技术优势,应该能够经营得很好,但是,实际上农业生产资料的经营没有给农业技术推广部门带来多少收益,因为这方面的创收存在三个缺陷:销售网点限制;经营观念限制;市场竞争越来越激烈。长期以来,农业生产资料由农资公司和供销社经营的体制使得供销社的体系非常健全,每一个乡镇、自然村都有供销社的代销点,这样节约交易成本的商业体系必然使得它们在与农业技术推广站的竞争中处于有利的地位,而且这种体制下农业技术推广部门经营农业生产资料必然会遭到农资公司和供销社以及个人的反对。此外,私人企业的进人使市场竞争越来越激烈,基层农业推广站由于体制上的原因,在激烈的竞争中反而处于劣势。
(3)农业的小规模化生产的影响
狭小的土地规模限制了农业投资,严重影响农业技术革新的直接经济效益,同时土地经营面积与采用或改良品种也存在明显的关系。孟德拉斯通过实验证明,所有的小经营者(6公顷以下)都追随中等经营者,大经营者都是在权衡利弊之后作出自己的决定,而小经营者依靠对别人的信任而作出决定。小土地的经营状况抑制了经营者对新技术的接受,使农业生产始终停留在低技术层面,依赖传统的经验进行。马克·布洛赫在《法国农村史》中也有同样的结论,他认为由于土地形式上的传统主义以及共同的耕作方式对新精神的长期抵抗,农业技术进步缓慢,这一切的原因都在于小农经济的顽固性。
(4)采用新技术、新品种所导致的风险农民难以承受
从土地收益看,土地已经作为农村保障的主要内容。广东省已有1/3的农户的人均土地面积小于1亩,1 /3的农户人均土地面积小于0.8亩。这个数据已经低于联合国确定的土地对人口的最低生存保障线。人均0. 8亩生产的全部粮食只能维持全家的一年食用,有限的土地,扣除种子、农药、化肥、水资源费、机器耕作、收割等费用,已经所剩不多。这种情形下,农民生产的目的只能满足家庭需要,而不能满足市场需要,任何风险都可能直接导致供给消费出现问题,而采用新品种、新技术都需要较多的资金投入和面临更大的风险,这种风险可能导致其家庭生活发生困难。满足家庭需要的生产就意味着农民必须以“生存理性”为原则,而不是“经济理性”为导向。
(5)留守人员对农业技术的保守与种田目的是满足家庭对粮食消费的影响
随着大批青壮年外出打工,具体种地更多是老人。老人更多依赖经验种田,对待农业技术相对比较保守,对现有技术状况的任何变动都有某种强大的内在抵抗力。传统农业的概念就意味着不要打破过去的常规,而引进新的要素就意味着风险和不确定性因素产生。
从调查中得知,种田的目的也是农民对采用新技术不感兴趣的原因。“我们留在家庭的主要任务是带好孩子,其次才是种地。”。从一定意义上来说,农村攒钱的任务主要由年轻男性劳动力来承担,种田的目的已不是为挣钱,而是满足家庭对粮食的消费,年轻的子女也不指望老人通过种田带来多大的财富,老人和妇女与其说是种地不如说是守地。
(6)农户的组织化程度低导致进行农业技术培训成本过高
家庭承包责任制直接产生2亿多户农民参与农业生产经营,使众多分散的小农户面临变化莫测的大市场。农民的组织化程度低,农户表现均质化、分散化,这使得进行农业技术培训的成本过高,导致农民对组织培训不感兴趣。就种地而言,每个农户是独立的,不隶属哪个组织,他可以选择去或不去培训,他不去,是没有办法强迫他去的。这带来一个问题,必须有人来才可以培训。农业技术没有必要让这么多农户都去掌握,也不可能。众多分散的小农户的存在对农业技术形成直接的障碍,增加了对农业技术培训的成本。
3 政策建议
3.1 在投资政策上
(1)适当增加财政农业推广投资总量,改善投资结构
具体而言,今后在确定政府对农业推广投资的总量时,应当依据不同时期财政农业支出总量、农业总产值、农业与农村人口、耕地等几个主要指标的具体水平来确定。以财政农技推广支出占农业总产值的比重为例,早在80年代初,113个国家平均水平为0. 96%,低收入国家也达到了0.44%。因此,建议广东未来将这一比重逐步提高到0.5%以上。
在适当增加总量的同时,要不断改善农业技术推广投入结构。根据国外经验及有关学者的研究,若工资比例超过全部资金来源的75%—80%,活动经费不足就会限制推广活动的有效开展。为此,建议政府事业费拨款中业务经费的份额最好保持在20%以上,同时农业技术推广投入中适当提高用于试验示范和宣传培训经费的比重。要结合广东不同时期的发展战略,适当加大各级各类推广项目的投入力度及其在政府投资总量中的比重。
(2)完善项目经费投入机制
完善项目经费投入机制,最为关键的是要体现农业科技推广政府投资的特点:反映广东当前经济建设和推广发展规划的目标、重点、方向,体现政府财政推广投资的主动性;同时,这类投资是以具体推广项目为载体,与项目承担单位签订合同,具有契约性质,合同中明确规定双方权利、义务和违约责任,具有法律效力。为此,需要改革农业技术推广项目资金拨款制度,建立推广项目基金管理制度,规范推广项目公开招标管理与专家评审制度,以确保项目由最佳技术推广机构和人员来完成。为保证项目经费的使用方向和效率,要建立严格的资金监督审计体系,使农业技术推广项目经费做到专款专用;同时,在技术推广机构内部,实行项目管理制,使推广人员的劳动绩效同利益分配挂钩。
(3)建立并完善多元化的农业推广投融资机制
从世界农业推广投入模式演变过程中不难看出,非政府部门的农业推广投资在总投资中所占的比重不断上升,政府和私人部门对农业推广的投资领域各有侧重。私人投资的范围主要集中在物化程度比较高、市场潜力比较大因而竞争力比较强的科研成果的推广上,而政府投资则逐渐侧重于公益性的技术推广项目。在投入机制及管理体制的改革上,大多数国家逐渐向基金制、分包制管理方向发展。
非政府部门能够参与且有效开展的推广工作领域,政府可以逐步退出,政府财政农技推广投资主要起到一种刺激和调节地方及私人投资以支持推广事业的杠杆作用。在制定推广项目计划时,要根据各类农业技术的特性,重点放在企业和私人难以参与的农业技术推广项目上。应借鉴国际农业推广分权的各种形式与经验,发展非政府推广事业,扩大农业推广中非政府投资的比重。非政府投资可以利用商业投资、资本市场、民间资本及外资等形式,还可以通过适当提高从流通环节和农产品加工环节提取农业技术改进费的标准,并适当扩大提取的范围以及从农业发展基金和各种农业综合发展项目资金及农业生产基地建设资金中提取一部分用作农技推广资金,并保证专款专用。
(4)对农技推广部门兴办经济实体应予以继续鼓励和引导
从过去10多年的经验看,推广部门兴办实体有助于促进农业产业化经营,增强推广机构的实力,促进推广事业发展,还可以分流推广人员,优化队伍结构,增加人均活动经费。因此,应当继续鼓励农技推广部门兴办经济实体。推广机构总经费中,目前创收所得的收入所占比重仍然很小,而且农业经营规模小、比较利益偏低,农民收入水平不高、技术接受能力有限,导致农民对新技术的有效需求不足,这也给推广机构从事“有偿服务”带来了困难。因此,需要规范推广机构的实体服务,正确处理好推广与经营的关系。有条件的实体应逐步建立和完善现代企业制度,推行股份制和股份合作制,搞得好的可以上市,使其更好地承担起农业产业化中“龙头企业”的重要角色,同合作组织和农民一起构建新型的产业化组织体系。
3.2 改进与创新农业科技推广服务体系
(1)省政府:建立农业推广与技术创新协调机构
广东省的农业技术推广正在由一元化演变成为多元化,不断地向技术创新的其他领域渗透,加强宏观调控势在必行。为此,必须建立一个高层次的宏观管理机构才能保证放而不乱、管而不死,使多元化的推广与技术创新机构有序地、公平合理地竞争,发挥各自的优势,在竞争中合作。这个机构可以是全省性的农技推广领导与协调机构,也可以是更综合的技术创新协调机构,可直接隶属于省政府相应的机构,全面负责农业推广与技术创新的统筹协调。各地区可根据具体情况设立相应的协调机构,从而形成一个有效的调控体系,通过这个体系,把现有的各个相关的分散体系中各自拥有的农业技术推广部分有机地衔接起来。近期至少可以考虑对分散在各体系内的农业技术推广项目和经费进行统一协调、集中使用,以提高农业技术推广资金的使用效果。
(2)县级政府:建立多功能农业推广中心
各县以种植业、养殖业为基础,进行内部整合,成立名副其实的县农业推广中心,下设综合办公室、技术推广办公室、质检和执法办公室及经营服务部。综合办负责本中心和全县区域站的领导工作,它由行政首长、秘书、财务、图书档案等专门人员和单位组成;技术推广室由栽培、土肥、植保、农经等各类专业人员组成,主要是制订全县的农业推广计划和解决技术推广中的疑难问题,并负责全县农业技术推广人员的培训以及技术信息的收集和发放工作;质检、执法室负责土肥检测、农药质检、种子质检和病虫害测报,专业性很强的技术检测工作及有关的农业执法工作,为农业技术推广提供法律保障;经营服务部通过经营与推广有关的物资和产品的销售服务,获得一定的经济收入,以填补推广事业经费的不足和作为本部职工的工资发放。这样整合后的县农业推广中心,从横向看,中心各部门既明确分工,又紧密配合,可以保证中心整体功能的充分发挥,承担起全县农业技术推广体系的中枢作用,从而逐步建成装备先进、基地配套、人员结构合理、运转正常的集试验、推广、培训宣传、教育、经营于一体的多功能服务中心。
(3)乡镇:创新管理机制,提高工作效率
首先,在乡镇建立科学的人事管理机制。实行用人制度改革,全面推行全员聘用制,实现由身份管理向岗位管理转变,建立岗位目标责任制,以岗定人。其次,建立科学合理的考评制度。确立以服务对象为主体、以在一线推广的业绩为主要内容,当地政府领导、上级业务主管部门、本单位职工、农户共同参与考核评价,对参与竞争上岗的人员,可根据其工作性质和职能进行多层次、全面考核与评价。第三,创新分配机制。打破分配上干好干坏一个样的平均工资,按贡献大小、业绩大小适当拉开档次。
(4)农技推广人员:创新推广理念,改变服务方式,拓宽服务领域
1)转变观念。将以“技术”为主要形式的“技术推广”观念转变为以“人”为本的“农业推广”观念,农业推广职责除了技术的传输外,还应肩负起培养农民、提高农民科学文化素质的重任;2)创新推广服务方式。充分发挥农业推广机构自身的行业、技术和信息优势,搞好技术指导、农民培训等公益性的服务;3)改善和提高服务手段,加快现代化手段的应用,重点是网络技术和多媒体技术的应用;4)拓宽服务领域,由提供单项的技术指导服务向提供技术、信息、物资、教育培训、决策咨询等综合服务延伸,由大宗农作物的技术指导服务向农、林、牧、副、渔、种、养、加、运、销等各个方面技术指导服务延伸,由产中服务向产前、产后全程服务延伸,做到产前引导农民调整,产中指导农民生产,产后帮助农民销售,参与并促进农业产业化经营。
摘要：农业科技推广投入不是简单地向农业或农民“输血”,而是增强农业或农民自身的“造血”机能。广东省的农业科技推广普遍存在资金不足、经费机制不合理,人员的素质、学历、专业与布局等结构不合理、职能不明确以及市场参与率低等问题,通过分析,建议完善投资政策,改进与创新农业科技推广服务体系。
关键词：农业科技推广,问题与原因,政策建议
参考文献
[1]宫庆娥,张树峰.滨州市县乡两级农业推广体系改革与创新研究[J].安徽农业科学,2007,35(1):234-235.
[2]黄季焜,胡瑞法,SCOTTZ,等.中国农业科技投资经济[M].北京:中国农业出版社,2000.
[3]黄季焜,胡瑞法,智华勇.基层农业技术推广体系30年发展与改革:政策评估和建议[J].农业技术经济,2009(1):4-10.
[4]林伟君,牛孝国,杨贤智,等.市场经济条件下农业技术推广方式研究[J].广东农业科学,2006(10):100-103.
[5]廖西元,王志刚,朱述斌,等.基于农户视角的农业技术推广行为和推广绩效的实证分析[J].中国农村经济,2008(7):4-13.
[6]孟德拉斯.农民的终结[M].李培林,译.北京:中国社会科学出版社,1991.
[7]马克布洛赫.法国农村史[M].上海:商务印书馆,1991.
[8]农业部农村经济研究中心课题组.我国农业技术推广体系调查与改革思路[J].中国农村经济,2005(2):46-54.
[9]斯科特.农民道义经济学:东南亚的反叛与生存[M].程立显,等,译.北京:上海:译林出版社,2001.
[10]舒尔茨.改造传统农业[M].梁小民,译.上海:商务印书馆,1987.
[11]赵海林.制约农业技术推广的原因分析[J].成人教育,2007(7):13-14.
政策投入论文 篇6
一、鼓励企业R&D投入税收政策新的调整思路
2006年国务院发布了《国家中长期科学和技术发展规划纲要 (2006～2020) 》 (国发 (2006) 6号文, 以下简称纲要) , 即人们常说的60条, 提出加大对科技企业自主创新投入的抵扣力度。《纲要》提出了我国中长期科技发展目标:到2020年全社会研究开发投入占国内生产总值的比重提高到2.5%以上, 力争科技进步贡献率达到60%以上, 对外技术依存度降低到30%以下, 本国人发明专利授予量和国际科技论文被引用数均进入世界前五名。文件下达后, 各省、直辖市纷纷积极响应, 组织专家学者因地置宜制订本地区中长期技术发展规划及其配套措施, 基本实现国家政策的对接。其中具有代表性的有上海市的36条配套政策、杭州市的1+10配套政策、济南市的28项配套政策、深圳市的20项配套措施等。
综合《纲要》及其各地的配套政策, 税收政策可以在以下几个方面取得突破: (1) 取消行业限制。新的政策取消了只有工业企业才能享受的限制, 也就是不管哪个行业的企业, 建筑业、服务业, 只要是企业, 只要发生了技术开发费用, 都可以享受该政策。 (2) 取消技术开发费增长的限制。原来的技术开发经费只有比上年度实际增长达到或超过10%的企业才享受这一政策。新政策反映了政府对企业技术创新的规律不断认识, 企业的技术创新不可能是单调增长的, 而通常是波浪前进的, 企业的技术开发费有高有低。同时新政策不考虑上年的情况, 使实施起来更加简化。 (3) 取消了享受这一政策当年应税所得的限制, 使亏损企业和应税所得少的企业也能全面享受这一政策。新的政策提出可以在5年内结转, 就使许多经营困难的企业更愿意开展技术创新度过难关, 有利于提高经营困难的企业和阶段性困难的企业的技术创新积极性。 (4) 允许单台技术开发设备一次性记入开发的费用从10万元提高到30万元, 有利于企业加速折旧科研仪器设备, 鼓励企业对科研开发硬件的投资。
二、政策具体实施中可能存在的困难
(一) 从宏观层面上, 该项优惠政策的顺利实施与我国的税收征税体制相冲突。首先, 我国经济发展的区域差别大, 该政策的实施面临区域不平衡的困难。西部地区和贫困地区面临着税源紧张的情况下, 在推行这一税收优惠政策的过程中必然存在着障碍, 如果处理不好, 西部企业和沿海地区的企业差距将会拉大, 竞争条件将会更加恶化, 从而加大我国的区域经济不平衡, 这与我国的宏观经济政策总体目标相背。同时, 我国税收征收以管辖地为主的模式, 而现在许多企业的创新活动和生产经营活动逐渐向全国和全世界发展, 不少企业都选择将生产基地配置在距原材料近或工资成本低的地区, 而将研发部门配置在信息科技发达的地区, 如何协调不同区域企业的税收减免是一个难题。最后, 当前我国经济发展中的瓶颈是能源紧缺和环境污染问题, 这也要求科技税收政策的实施应和能源及环保政策相结合, 促进节约能源、保护环境的新科技成果的开发和研制。
(二) 从具体操作上看, 各执行部门的利益博弈将影响政策实施效果。首先, 从公共政策学来看, 政策的本质是调节利益分配工具, 政策的实施和落实与政策主体的权威与客体利益是否一致密切相关。弱权威主体, 且与客体利益相反, 政策实施难度较大;强权威主体, 且能增进客体利益, 政策实施较容易。《纲要》的目的基本上是使各方利益分配到企业上去, 增强企业自主创新能力。但该项政策涉及到税务、科技、教育等各方利益, 如何实现科技部门与税务、人事部门的政策对接还有很大的困难。其中如何处理税收优惠与地方财政的关系是其中的核心, 税收抵扣和税收征收的天职背道而驰, 税收抵扣和减免必然减少当地财政税收的现期收入。如果不能合理测算出当期由于税收优惠所减少的税收量和财政收入, 不能合理估算出优惠的科技税收政策对企业研发支出所带来的效应以及对当地经济所产生的深远影响。那必然会影响到各地财政部门、税务部门在对该项政策的理解程度和执行政策的积极性、主动性。其次, 从科技税收政策的具体执行上, 也困难重重。以会计和税收为主要知识结构的税务系统干部, 在界定技术含量比较高的税收政策时可能会出现理解上的困难。新科技税收政策所指的研究开发活动为从事新产品 (包括新品种、新材料) 、新工艺和新技术的研发活动, 以及对引进技术的消化、吸收和再创新活动。新政策虽说对新产品、新工艺和新技术作了具体的解释, 可在实际操作上仍有困难。所以许多地方的税务部门都要求企业在申请抵扣时需要报送企业研究开发项目确认表、预算表等资料, 有些地方还需要企业出示当地或更高级别科技部门的相关证明材料, 这实际上就违背了此项政策。地方政府无权限制没有列入地方发展新产品计划企业享受该政策。这在一定程度上也增加了税务部门和相关科技部门的工作强度和工作难度。新科技政策对所有行业的企业都惠及, 对建筑、服务等这些新行业研究开发费的认定也需要进行界定。所以政策的具体操作执行和实施需要科技部门、税务部门和其它相关部门联合起来制订相关实施细则、明确分工以确保政策的实施。
(三) 微观层面上, 企业基础管理方面也存在相当的困难。从目前各地新政策推行的效果来看, 各地企业的反映并没有想象中的热烈, “上头热下头冷”的现象比较普遍。究其原因, 不外乎有以下几条:首先, 企业还存在着顾虑, 不少企业认为, “东方不亮西方亮”, 科技税收政策抵扣的税可能会从别的地方给补出来的。可见, 税务局和企业也存在着利益博弈过程, 而企业在这一博弈中始终处于劣势。因此有些企业更愿意直接的政府补贴和支柱以解决实际上的困难。其次, 鼓励企业增加研究开发费的税收政策和其它政策相比, 对企业的财务管理和技术管理要求较高。现行的会计准则中研究开发费的核算和本项优惠政策的项目差别很大, 许多应当核算到研究开发费用的支出是记入到其它科目中的。甚至许多企业没有设立专门的研究开发账户, 没有明确的科目, 对研究开发费的认定和统计也存在着困难, 费用项目归并上还存在不明确和模糊不清的情况。该政策的实施必然要求企业的会计软件和核算方式更新, 这也增加了企业享受这一政策的成本。最后, 企业的会计部门和研究开发部门如果缺乏必要的沟通, 在对研究开发费用的科目核算上也会有差异。
三、促进科技进步有效实施的对策研究
(一) 宏观层面上要将促进科技开发的税收政策与西部大开发政策和国家的能源、环保政策相结合。为了有效地推行促进研究开发费的税收政策, 国家应建立面向西部的财政转移机制, 应加大西部和贫困地区科技企业的税收优惠力度, 增加相应的抵扣范围, 中央财政应根据实际给予必要的补贴, 否则税收优惠政策就是一句空话。同时新的科技政策应该是鼓励促进节约能源、保护环境的新产品、新技术、新工艺的研究和开发。这也需要在宏观政策的执行上应结合和参照能源和环境保护的政策法规, 鼓励节约能源、净化环境的R&D的优惠, 从而带动我国的产业升级及增长方式的转变。
(二) 妥善协调好各部门的工作, 明确各部门的工作范围。政策的执行是一种典型的组织行为。需要依托一个强有力、行动高效的组织体系。科技政策的执行主体是各地、市的科技部门和税务部门, 应制订详尽的实施细则, 同时分别明确各部门的责任和范围。首先, 科技部门和税务部门应做好新政策的宣传工作, 打消各企业的顾虑, 使企业真正认识到这项优惠政策对本企业发展的好处。两个部门可分别派出技术、会计、税务各方面的专家, 组织成一个工作小组, 具体来研究和制订各行业、各部门研究开发费的确认标准和实施细则。其次, 科技税收政策的实施工作烦琐细致, 单靠税务、科技等政府部门是很难顺利进行的。应充分发挥各种中介的作用, 如科技部门可委托有资质的中介评估机构进行技术鉴定, 税务部门可以委托税务事务所等对企业的技术开发费的核算进行指导和监督, 同时技术鉴定中介和税务事务所也要相互合作, 增加沟通, 真正鼓励符合科技政策要求的新产品、新科技、新工艺的研究开发, 限制浪费能源、破坏环境和淘汰的技术发展。最后, 科技、税务部门还应对各企业进行研究开发费用核算的培训, 帮助企业进行研究开发费用的会计核算及其软件更新。
(三) 微观层面上, 企业管理制度也应积极调整。企业要充分认识到研究开发部门的重要性, 认识到税收优惠政策会对本企业产生的实际效应。加强研究开发部门和会计部门的沟通, 在税务部门和相关中介的帮助下, 积极调整研究开发费的会计核算和相关会计软件的更新。具体会计核算上应注意四个问题: (1) 企业发生的符合加计扣除条件的技术开发费统一在“管理科目”中进行归集, 不能随便归集到“生产成本”、“管理费用”等科目, 否则会发生重复扣除和税务机关不予认可的风险。 (2) 内资企业管理人员工资, 作为加计扣除可入管理费用享受加计扣除, 但在年终计算应纳税所得额时仍按计税工资进行调整。 (3) 用于技术开发用的仪器、设备不能加计扣除。 (4) 年度申报企业所得税时, 不能由于加计扣除而使当年的应纳所得额为负。
(四) 鼓励各大学、科学研究机构积极参与到新的科技税收政策研究之中。目前我国对有关税收优惠的研究很多, 但对税收抵免和其它优惠政策所实际造成的税收减免量和对经济促进效果的实证研究很少。这也让税务部门和科技部门对税收减免政策的效力缺乏概念。吴秀波 (2003) 总结了西方主要国家科技税收政策的评估方法和评估结果。主要有公司调查法、专门和折衷的方程式评估、弹性资本存量调整法、Q理论方法、前瞻模型法及生产结构调整法等。各税务、科技及企业也应积极配合大学、科研机构的研究工作, 提供真实数据, 进行科技税收政策的评估和预测。
摘要：为了促进我国企业自主创新, 提高企业R&D投入积极性, 国家逐步实行了一系列税收优惠政策。但在具体实施的过程中, 会遇到各种困难, 使政策效果难以有效实施。从宏观上来讲, 与我国税收地区征管体制相矛盾;具体操作中又面临各部门的利益博弈;微观企业层面上, 与企业现行的会计核算体制和税收交纳体制相冲突。本文具体分析税收优惠政策中面临的各种矛盾, 并提出了相对应的策略。
关键词：税收优惠,R&,D,政策落实
参考文献
[1].连燕华, 郑奕荣.企业科技投入税收优惠政策现状与对策[J].中国科技投资, 2006, 10:15～19
[2].李丽青.我国现行税收政策对企业R&D投入的激励效应分析[J].科技管理研究, 2007 (9) :69～71
[3].陆金周.科技政策落实之困[J].华东科技, 2007, 12:54～55
[4].王政, 周德峰.西部开发中税收优惠政策存在的问题和对策.国际经贸探索[J].2005, 1:78～80
[5].梁建刚, 王冰.企业充分利用技术创新所得税优惠政策[J].企业研究, 2007 (7) :68～69
政策投入论文 篇7
一、研究假设
R&D投入税收优惠政策作为一种外部性内部化手段, 可以在一定程度上避免外部性问题, 促进企业加大R&D投入和提高自主创新能力。本文所关注的研发费加计扣除政策就属于一项税基式研发投入税收优惠政策。
(一) 政策知晓度与政策总体激励作用、研发投入增长率。
研发费加计扣除政策知晓度的高低会影响政策的总体激励作用和企业的研发投入增长率。宋河发、穆荣平、任中保 (2009) 结合调查数据和理论研究分析了我国技术开发费150%税前加计扣除政策存在的有关问题, 并提出了相应建议。根据以上分析, 本文提出以下假设:
H1:研发费加计扣除政策的知晓度越高, 该政策对企业的总体激励作用为高的可能性越高。
H2:研发费加计扣除政策的知晓度越高, 企业享受该政策后研发投入增长率为高的可能性越高。
(二) 政策便捷性与政策总体激励作用、研发投入增长率。
研发投入税收优惠政策一方面可以降低企业研发投入成本, 另一方面可以提高企业研发活动的风险承担能力。一项政策便捷性不足, 会使企业在申请过程中存在盲目性, 提高企业申请享受该政策的成本, 最终影响企业申请税收优惠政策。沈肇章、魏朗 (2009) 认为税收优惠政策的纳税服务水平与其实施效果有正向关系。据此, 本文提出以下假设:
H3:研发费加计扣除政策的便捷性越高, 该政策对企业的总体激励作用为高的可能性越高。
H4:研发费加计扣除政策的便捷性越高, 企业享受该政策后研发投入增长率为高的可能性越高。
(三) 政策兑现率与政策总体激励作用、研发投入增长率。
从行为经济学的角度, 税收激励政策环境因素还应该包括政策的具体执行、管理状况。基于企业研发成果具有公共产品属性, 各国积极采取外部性内部化手段, 比如加大税收优惠政策力度和加强知识产权保护等, 以有效降低企业研发的不确定性和外部性。研发投入税收优惠政策的初衷就在于, 促进尽可能多的企业能享受到政策并在最大程度上促进企业加大研发投入、提高自主创新能力。据此, 本文提出以下假设:
H5:研发费加计扣除政策的兑现率越高, 该政策对企业的总体激励作用越大的可能性越高。
H6:研发费加计扣除政策的兑现率越高, 企业享受该政策后研发投入增长率越高的可能性越高。
二、研究方法设计
(一) 样本与数据来源。
本文数据来源于2010年上海市科技创新政策实施情况调研问卷。共回收有效问卷225份, 有126个企业在2009年享受了研发费加计扣除政策。采用问卷中的知晓度、便捷性、兑现率、政策对企业的作用、政策对加大研发投入的效果进行实证分析, 其中政策对企业的作用、政策对加大研发投入的效果作为因变量, 知晓度、便捷性、兑现率作为自变量, 以企业年龄、企业规模、产权属性作为控制变量。
(二) 变量定义与衡量。
本文主要实证分析研发费加计扣除政策对上海市企业研发投入的关系。因此, 本文实证研究的变量包括被解释变量、解释变量、控制变量, 具体变量定义见表1。
(三) 逻辑回归模型。
本研究建立计量逻辑回归模型, 检验研究假设, 并采用Excel及SPSS16.0统计软件作为计算及回归分析工具。
针对本研究的假设1、3、5, 建立的逻辑回归模型1如下:
针对本研究的假设2、4、6, 建立的逻辑回归模型2如下:
三、实证结果与分析
(一) 因变量为总体激励作用的实证结果分析。
从模型1的逻辑回归结果来看, 在加入了企业年龄、企业规模、企业产权属性是否国有这3个控制变量的情况下, 研发费加计扣除政策对企业加大研发投入的总体激励作用与政策的知晓度、便捷性、兑现率之间正相关, 且都通过显著性水平1%的检验。如果对企业总体激励作用为高的概率的影响作用大小进行排序的话, 依次为知晓度、兑现率和便捷性。
知晓度和便捷性高是提高政策的兑现率的前提条件。研发费加计扣除政策的目的就是引导和促进企业提高科研投入的积极性, 规范科研管理, 提升科研水平, 增强企业的创新能力。
控制变量中企业年龄与政策的总体激励作用呈现负相关, 并在显著性水平5%下显著, 即企业年龄越大, 总体激励作用为高的可能性越高;反之, 企业年龄越小, 总体激励作用为低的可能性越高。
企业规模与政策的总体激励作用呈现正相关关系, 并在显著性水平1%下显著, 与现有的大多数的研究结论一致, 说明企业规模越大, 促进企业提高自主创新能力的研发费加计扣除政策的激励作用越大的概率越高。
模型1中, 国有企业较非国有企业, 该政策总体激励作用更好的概率为38.7%, 但不显著。这也正说明了研发费加计扣除政策对各种产权属性的企业的R&D投入都有促进作用。
(二) 因变量为研发投入增长率的实证结果分析。
研发投入增长率衡量企业研发投入去年金额与预算金额的增长百分比。相比对政策总体激励作用的主观评价, 企业根据自身实际研发投入情况计算出研发投入增长率。因此, 模型2选取研发投入增长率作为因变量, 在加入企业年龄、规模、产权属性是否国有3个控制变量的情况下, 考查研发投入增长率与政策的知晓度、便捷性、兑现率之间的相关性。
实证结果表明, 知晓度在显著性水平1%下显著, 与沈肇章、魏朗 (2009) 结论一致。兑现率在显著性水平5%下显著。但便捷性与研发投入增长率的正相关关系不显著, 可能的原因有以下两点:第一, 企业R&D决策的影响因素有很多, 比如企业自身的资金状况是否充裕、是否有较强的盈利能力、研发人员的素质等等, 都会对研发投入增长率产生影响。政策的便捷性仅仅是影响企业研发活动众多因素之一。第二, 问卷中政策便捷性选项设计可能存在问题。便捷性选项包含内容过多, 集中了政策的细节流程是否公开、细节流程是否清晰、程序是否便捷、信息反馈是否及时、申请成本是否合理5个方面, 无法细化具体政策的哪个方面出现问题。因此, 在未来的研究中问卷设计还有很大的改进空间。
控制变量中企业年龄与研发投入增长率呈现负相关, 并在显著性水平10%下显著, 即企业年龄越大, 研发投入增长率越高的可能性越小;反之, 企业年龄越小, 研发投入增长率越高的可能性越大。
企业规模与研发投入增长率呈现负相关关系且不显著。黄国斌、田志康 (2008) 结合国外企业享受税收激励政策的情况, 认为税收激励更适合于中小企业。
以上结论均表明, 企业是否进行研发活动与企业规模没有关系, 这与模型1企业的规模与总体激励作用正相关, 模型2企业规模与研发投入增长率负相关的结果相符, 企业规模对企业研发的影响不确定, 小企业也可以加大研发投入、努力提高自身的自主创新能力, 是否加大研发投入主要与企业文化、领导层的能力和素质等有很大关系。
参考文献
[1].马伟红.税收激励与政府资助对企业R&D投入影响的实证研究——基于上市高新技术企业的面板数据[J].科技进步与对策, 2011, (9) .
[2].孟庆启.美国高新技术产业税收优惠政策及对我国的启示[J].税务研究, 2003, (7) .
政策投入论文 篇8
日本科技型企业产生于当代技术革新的进程中, 并在应对各项高新技术的开发和更新中不断成长。科技型中小企业的资本性投入有设备、技术等, 是科技人员能否结合创造性和技能研究出具有开发价值的成果, 并将其产业化的基础条件。资本性投入是否到位决定着企业在未来多个会计期间内获得财产或劳务的效益的多少。日本科技型中小企业资金的供给总起来看最大来源是银行贷款, 其次便是折旧基金。外部融资受经济环境、经营状况的影响而变得不稳定。日本政策性金融机构于2009年3月公布的中小企业景气状况调查报告显示, 中小企业融资状况的“融资指数”连续7个月下滑, 并创下自1985年以来的最低水平。日本对科技型中小企业资本性投入的扶持政策, 使得企业折旧基金不断增加, 对扩大再生产、加速日本经济增长起了巨大作用。
1 科技型中小企业的界定
对科技型中小企业的界定目前并没有统一的规定。科技型企业国际上通用的叫法是高技术企业, 是相对于一般企业而言的。目前, 发达国家普遍采用的方法, 是在标准产业分类法产业统计基础上, 用R&D投入强度和专业科技人员占总就业人数的比值 (科技人员密度) , 作为综合指标来进行高技术产业的划分:通常把两项密度指标两倍于全国制造业平均值的企业界定为科技型企业。
日本对中小企业的界定运用的是定量界定的标准。1963年及1999年的《中小企业基本法》的规定中均以资本总额和从业人员的数量来划分。1999年调整后的新《中小企业基本法》扩大了中小企业的界定范围。批发业资本总额1亿日元以下, 从业人数100人以下;服务业资本总额5000万日元以下, 从业人数100人以下;零售业资本总额5000万日元以下, 从业人数50人以下;制造业、建筑业、运输业及其他行业资本总额3亿日元以下, 从业人数300人以下的均为中小企业。
2 日本支持科技型中小企业资本性投入的政策
任何企业的创办都离不开一定的资本性投入。日本政府在这方面对对科技型中小企业的优惠政策主要为机械设备特别折旧制度及IT投资优惠措施。
2.1 机械设备特别折旧制度。
日本政府于1952年即对中小企业试验 (开发) 研究用机器设备实行了初年度特别折旧。70年代推行加速折旧政策, 对新兴产业的设备使用期限缩短到4-5年。1985年制定《促进基础技术开发税制》, 规定购置基础技术开发的资产, 免征7%的税金。2003年税制改革, 规定中小企业购置资产适用的“即期折旧”从10万日元提高到30万日元。2006年税制改革, 规定“2006年3月31日之前购进的指定机械和节能型设备, 按其购进价的7%, 从法人税额中扣除, 扣除限额为法人税额的20%。根据纳税人的选择, 还可按照上述价格的30%提取特别折旧。”
2.2 IT投资优惠措施。
日本政府主要从税收优惠方面给予IT投资的支持。如2006税制改革规定对2003年1月1日至2006年3月31日之间购进的商用IT相关设备按购进价的50%适用加速折旧, 或者按购进价的10%给予税额扣除。IT相关设备包含硬件设备和软件设备。对于资本金达到或低于3亿日元的法人出租IT设备并符合一定条件时, 也将适用税额扣除的优惠措施。
我们可以看出, 日本政府对科技型中小企业机械设备的特别折旧制度是持续的, 且给予的优惠是逐年增加的。日本这种机械设备特别折旧制度使得科技型中小企业可以按照高折旧率计算费用, 使得依法课税部分的利润额减少, 从根本上来说相当于政府的减税政策或税收的一种递延。但有别于税收优惠的是加速折旧的目的是为了增进企业对固定资产进行更新换代的能力, 加速折旧政策有利于企业扩大投资, 更新技术和设备。相比之下, 从事生产活动的科技型中小企业如一些PC厂商、手机厂商等, 由于对资本性投入的需求更大, 从中获得的优惠比完全从事科技服务的科技型中小企业则相对多一些。这种优惠政策使得企业的折旧资金不断增加, 对扩大再生产、促进日本经济的增长起到了巨大的作用。
3 对我国的启示
日本是较早建立中小企业政策扶持体系的国家, 随着国际国内经济形势的不断变化, 日本政府不断调整和完善支持中小企业发展的政策和措施, 建立起了有效运作的中小企业政策支持体系。从日本政府对科技型中小企业资本投入的扶持政策中, 值得学习和借鉴的有:
3.1 摆正科技型中小企业的地位。
在世界各国, 中小企业担负着支撑经济基础部分的重任, 在国民经济中具有不可替代的作用, 我国也不例外。根据国内媒体的报道, 2009年5月, 中国的中小企业已有近5000万家, 占全国企业总数的99.3%, 所创造的最终产品和服务价值相当于国内生产总值的60%左右, 上缴税收约为国家税收总额的50%, 提供了75%以上的城镇就业岗位。充分认识到科技型中小企业在经济发展中的作用, 并构建配套健全的政策法规体系是促进其发展的重要保障。
3.2 加大对企业设备合理化的扶持。
对重要机械设备实行特别折旧等优惠措施, 使企业自动地将那些耗能严重的机器设备提前报废、提前更新, 使企业设备不断年轻化、合理化、现代化。
摘要：科技型中小企业是国民经济发展中的重要力量, 是技术创新及技术转化的直接载体, 但制约其发展的一个重要瓶颈就是融资难问题。全球金融危机爆发以后, 日本经历严重的经济衰退, 日本中小企业陷入经营困境。除了直接的融资扶持政策外, 政府对其资本性投入的优惠政策可视为间接的税收优惠政策, 加速了其自身的资金积累。本文主要分析日本政府对科技型中小企业机械设备特别折旧及IT投资两方面的优惠措施, 探讨其有益的经验教训。
关键词：科技型中小企业,资本性投入,政府扶持政策
参考文献
[1]焦方太.日本中小企业支持政策及启示[J].广东外语外贸大学学报, 2009, 20 (1) .
[2]罗亚非, 洪荧.科技型中小企业界定问题研究[J].统计研究, 2005 (5) .
[3]财政部税收制度国际比较课题组.日本税制[M].中国财政经济出版社, 2000.
[4]祝淑春.佐藤内阁的减免法人税政策及其在日本经济高速增长中的作用[J].现代日本经济, 1994 (04) .