农民安置（精选10篇）
农民安置 篇1
建国以来,我国失地农民安置模式经历了19世纪50年代农业安置模式、80年代就业安置模式、90年代货币补偿安置模式等三次制度变迁阶段。而进入19世纪90年代后,由于传统安置方式的失效,引发失地农民问题产生。如何妥善解决失地农民问题,成为困扰各地经济发展的核心问题。2004年国务院和国土资源部先后出台了《关于深化改革严格土地管理的决定》和《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》,这些文件对完善征地补偿安置制度做出了许多新规定,并在原有安置方式的基础上创新了安置方式,使我国失地农民安置模式进入了第四个阶段,即制度创新阶段。实践中的失地农民安置模式主要有上海和江苏、浙江地区“土地换社保”方式、广东南海地区土地使用权入股模式、湖南咸嘉地区“留地安置,综合开发”模式和石家庄槐底村土地集中开发模式等,以上安置模式顺利解决了城市化和失地农民发展的矛盾,实现了城市发展和失地农民的双赢。本文拟对以上安置模式进行分析,并提出改进失地农民安置方式的对策建议。
一、 失地农民安置模式
(一)农业安置模式
从建国初期到19世纪80年代以前我国对失地农民主要采用农业安置办法,如1956年安置办法中规定:“对因土地被征用而需要安置的农民,当地乡、镇或者县级人民委员会应该负责尽量就地在农业上予以安置;对在农业上确实无法安置的,当地县级以上人民委员会、劳动、民政等部门应该会同用地单位设法就地在其他方面予以安置;对就地在农业上和在其他方面都无法安置的,可以组织移民。组织移民应该由迁出和迁入地区的县级以上人民委员会共同负责”。另外1982年的安置办法中也提出《条例》还首次提出“因征地造成的农业剩余劳动力由县、市土地管理机关组织被征地单位、用地单位和有关单位分别负责安置”。安置的主要途径有:发展农业生产、发展社队工副业生产、迁队或并队、集体所有制企业吸收、用地单位吸收、农转非后招工安置等多项安置途径。
(二)就业安置模式
1986年《中华人民共和国土地管理法》第三十一条规定:“因国家建设征用土地造成的多余劳动力,要通过发展农副业生产和举办乡(镇)村企业等途径,加以安置;安置不完的,可以安排符合条件的人员到用地单位或者其他集体所有制单位、全民所有制单位就业,并将相应的安置补助费转拨给吸收劳动力的单位。被征地单位的土地被全部征用的,经审查批准,可以转为非农业户口。” 所以,1986年通过的《中华人民共和国土地管理法》规定对失地农民主要采用招工安置和货币补偿相结合的安置制度,并规定“政府征用农村土地后,应组织失地农民就业,并安排一定指标将符合条件的失地农民招收为国有企业或集体企业的固定工,享受国家职工的各种待遇,对于未被招工的失地农民,发给安置补助费;政府对村集体和失地农民再发给土地补偿费以及地上附着物和青苗补偿费;同时,将失地农民的户口“农转非”,使之成为城市居民”。这种安置制度由于增加了非农就业安置方式,对失地农民而言增加了农转工的机会。由于当时重工思想和巨大的工农业“剪刀差”,它给失地农民带来的诱惑是巨大的,所以出现了失地农民“主动边缘化” ,出现许多农民不惜放弃现有较好的工作与收入争取农转工和村干部利用职权为其亲属创造条件农转工,甚至出现许多非农民身份者“搭便车”农转工。所以这种招工和货币安置相结合的征地制度在当时得到了失地农民的极大欢迎,征地工作进行顺利,没有出现因为国家大量征地而引发较大社会矛盾的情况。
(三)货币安置模式
1998年修订的《中华人民共和国土地管理法》,除了规定政府在征地后应支付土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费外,对征地农民的就业、社会保障等问题几乎没有涉及。比如,《土地法》第四十七条规定:“ 征用土地的,按照被征用土地的原用途给予补偿。征用耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征用耕地的土地补偿费,为该耕地被征用前三年平均年产值的六至十倍。征用耕地的安置补助费,按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数,按照被征用的耕地数量除以征地前被征用单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准,为该耕地被征用前三年平均年产值的四至六倍。但是,每公顷被征用耕地的安置补助费,最高不得超过被征用前三年平均年产值的十五倍。”“如果上述安置标准尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的,可以适当增加安置补助费;但补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征用前三年平均年产值的三十倍。”另第五十条规定:“地方各级人民政府应当支持被征地的农村集体经济组织和农民从事开发经营,兴办企业。”这里的“支持”实际上弱化和简化了地方政府和征地单位对失地农民安置的责任。
(四)土地换保障型安置模式
土地换保障型安置模式是指在规划范围内的农户,将自己所有的土地使用权一次性流转给政府委托的土地置换机构,土地置换机构将根据土地管理部门规定的失地农民的安置费、土地补偿费、水利设施费、撤组转户费等费用,由政府部门根据已有的数据信息,制定出政府、开发单位和失地农民都可以接受的、合理的社会保障标准,并为符合条件的失地农户现有家庭成员统一办理各项社会保障[1]。虽然各地对土地换保障安置方法的做法不太一致,但是大体来说,主要包括以下内容:一是把失地农民纳入城镇社会保障体系,力求做到全覆盖和与城市社会保障体系接轨,以完成失地农民从农民向单位人以及由单位人向社会人的转变;二是采取多种方式筹措资金,按照“政府补贴一部分、集体出资一部分、个人负担一部分”的原则共同筹措养老基金,保障了社会的稳定;三是区别不同年龄段失地农民,区别对待。将失地农民根据年龄不同分为扶养人(年龄16周岁以下)、剩余劳动力(女性16-35周岁,男性16-45周岁)、保养人员(女性35周岁以上和男性45周岁以上)和残疾人四种类型,根据不同年龄采用不同的安置方法和标准,使安置政策更有针对性[2];四是加强就业培训和再就业服务,提升失地农民的就业技能和再就业能力,为失地农民实现顺利就业保驾护航。在具体实施中,各地探索出不同的方法和经验,主要有上海浦东新区从土地保障向社会保障转变模式、江苏省失地农民失地不失业不失财模式和浙江杭州、嘉庆地区为失地农民再造可持续生计模式,顺利完成了失地农民向市民化的过渡。
(五)土地入股型安置模式
土地入股型安置模式是将土地征用补偿费或者是土地按使用权折合为股份,通过被征地农村集体经济组织与用地单位协商,农村集体经济组织和农户通过合同约定以优先股的方式获取收益。沿海经济发达地区如广东佛山的顺德、南海,浙江温州的龙港镇等多采用这种方式,比较典型的是广东南海土地股份制[3]。其主要做法是:一是进行“三区”规划,把土地功能划分为农田保护区、经济发展区和商住区,有利于保护农田和实施城镇规划,使土地资源得到更有效的利用;二是将集体财产、土地和农民承包权折价入股,将集体资产的净值和土地、鱼塘折价入股,以有社区农村户籍的农民为配股对象,按设定的股权比例进行分红;三是让农民分享土地增值部分收益来获取集体土地经营权。将集体财产及土地折成股份,把全村或全社的土地集中起来,并根据不同成员的情况设置基本股、承包权股和劳动贡献股等多种股份,以计算不同的配股档次,按股权比例分红[4];四是股权可以适当流转。允许股权在社区范围内流转、继承、赠送、抵押;五是股权设计既有福利性又有差异性。一是坚持“人人有份”,体现了股份的福利性和公共性。二是充分考虑每个成员对集体的贡献大小,把年龄作为集体组织成员股份分配差异的依据。采用这种方式既实现了土地由农业用地向非农用地的转变,又保留了农民对土地的财产所有权,使农民能够分享城市化和土地增值所带来的收益,达到政府和用地单位以及失地农民三方面共赢的局面[5]。
(六)留地和就业相结合的安置模式
这种征地安置模式是指在征地时成立专门部门集中管理土地,统一进行拆迁补偿;集中安置农民住宅,统一进行综合开发;集中使用土地补偿安置费,统一安排农民生产生活的安置模式。目前比较典型的是湖南省咸嘉市采用“留地集中安置、综合开发建设”的办法,走出了一条拆迁与安置相配套、建设与发展相结合、生产与生活相关联的失地农民发展和安置之路。咸嘉就业安置模式可以概括为“留地集中安置,综合开发建设”。具体表现在“三集中、三统一”上。一是集中管理全村土地,统一进行拆迁补偿。统一全村范围的征地、拆迁、补偿工作。所有来村征地的建设单位,一律与管委会签订征地拆迁协议,并将征地拆迁补偿费统一结算给管委会,并由管委会严格按长沙市政府制定的标准核算补偿给农民,拆迁安置的具体工作则由管委会统一组织进行; 二是集中安置农民住宅,统一进行综合开发。采取集中用地的形式,对留给农民的安置用地进行统一规划、统一开发、统一建设、由村集体统建统管;三是集中使用土地补偿安置费,统一安排农民生产生活。对安置资金,管委会将一部分以“咸嘉村安置退养基金”的形式存入银行,一部分则用来投放小区综合开发。所得银行利息和开发所得利润、物业收入都以红利的形式发放给农民。同时,通过成立房地产开发公司、物业管理公司、建筑公司和开发商业门面和配套性经营场所等形式,广辟就业渠道,安置村民就业,使小区有就业能力和就业欲望的失地农民都能找到工作[6]。在咸嘉,只要愿意就业,就有就业的机会,这就是综合开发建设创造的奇迹。
(七)集中开发式安置模式
这种安置模式是将土地征用款由村集体统一使用,作为村集体的创业基金,通过村集体创办企业,实现资金的增值和资本积累。比较成功的案例有河北省唐山市开平区半壁店和石家庄市槐底村利用土地征用款集中开发,带领失地农民走上发展之路。石家庄槐底村用得到的征地款实行土地综合开发,实行“吃区位饭,借优势兴业,走产业升级,发展三产服务城市之路”的战略,从建立第一个项目怀特大厦开始,使槐底人步入了加速发展之路[7]。并且随着一系列高档三产项目的竣工运营,怀特集团的经营建设也步入了快车道,相继建成了怀特大厦、怀特装饰城、怀特美食街、怀特商厦、怀特大海乐园、怀特板材灯饰市场、石家庄外国语学校等项目,并且以这些项目为核心,带动了一大批实力雄厚的社会资本投资这一区域,如保龙仓、河北神威药业有限公司等,使这里成为石家庄投资最活跃、回报率最高、人气最旺、商业最密集的黄金商业区之一。而三产项目的迅速发展,架起了一道城乡经济走廊,为村劳动力的就业提供了渠道,全村3 000多劳动力几乎全部得到安置,其中从事三产的就达1 200多人[8]。目前村民们享受着每年1 500元的生活补助,村民人均纯收入超过了一万元。老人们每月都有退休金,每年还有免费的体检,全村人都入了大病统筹……
二、 对以上安置模式的分析与评价
(一)农业安置模式
这种安置方式是将失地农民继续留在农村,通过村集体机动地划拨或重新的土地调整,给失地农民一定的土地经营,以解决失地农民的生活和就业问题。这种安置方式对失地农民的生活方式影响最小,安置后的失地农民仍以农业生产为主,尤其是对非农就业技能较差和文化素质不高的农民不需要重新进行技能培训,就可以解决其温饱问题。农业就业安置和移民安置的安置方式都属于这一种类型的安置方式。但是这种安置方式也有其缺陷,一是在目前我国人多地少、人地矛盾极为突出的情况下,进行农业安置越来越不可能;二是在我国目前农地压力巨大的情况下,农地非农化后仍将大量农业人口保留到农村,将更加增加农地面临的压力,即使是移民安置,也仅仅是缓解局部的农地紧张情况,对缓解全国的农地压力紧张局面于事无补;三是农民失地增加了农民从农业阶层向社会更高阶层流动的机会,如再将农民限制在农村,既不合理也不公平。
(二)就业安置模式
就业安置模式在19世纪80年代是一次重要的制度创新,在当时人地矛盾紧张的情况下保障了征地工作的顺利实施,为大批建设用地提供了制度保证。但是进入20世纪90年代以后,随着社会主义市场经济体制的逐步确立以及户籍制度、劳动用工制度、社会保障制度的改革,原有的招工安置制度在实践中已经失去了存在的基础。首先,就业行为市场化,用工权企业自主,政府不能干涉企业的用工权;其次,随着国有企业的效益不断下滑,工资较低且失业风险加剧,使就业安置成为一纸空文。
(三)货币安置模式
这种安置模式是指征地部门将土地补偿费、安置补助费和青苗补偿费以货币形式一次性支付给农民,对失地农民不进行任何安置的安置模式。这种方式简便易行,许多地方政府乐于用此方式解决失地农民的安置问题,而大部分农民,特别是经济发达地区,土地升值较快的城市近郊的农民从眼前利益出发也愿意接受货币安置方式。近年来,在各地报国务院审批的建设用地项目中,采用一次性货币安置的达90%以上[9]。但是,从长远看,由于失地农民整体素质偏低,缺少非农就业能力和谋生手段,一旦有限的补偿费用完以后,没有了经济来源,马上就可能陷入困境,造成大量失地农民问题的产生,引起较大的社会问题。所以这种安置方式,虽然具有操作简单的优点,但是容易导致失地农民陷入生活困境,对国家和对失地农民都产生许多不利影响。
(四)土地换保障型安置模式
通过将失地农民纳入社会保险渠道和就业安置,将失地农民从农村纳入城市的过程,完成失地农民从农民向市民的转换。这种安置方式具有积极的现实意义:一是促进了土地流转和农业规模经营,能够有效地解除失地农民的后顾之忧,促使更多的农村老年人口、从事非农产业的劳动人口、进入小城镇落户的人口转让其土地承包经营权,从而有效推进土地流转和农业规模经营[9];二是促进农村社会保障体系的建设,将失地农民纳入到社会保险体系,顺利解决了失地农民的保障和向市民的过渡问题;三是通过多种方式的就业培训,有效解决了失地农民的就业问题;四是有助于解决农村土地征用中的社会问题,有助于保持社会稳定。尤其是在当前土地征用中矛盾激化的现实条件下, “以土地换保障”安置方式把征地补偿同解决被征地农民的社会保障有机结合起来,既保障了失地农民的合法权益,又有效化解了他们的生活风险,并保障了社会稳定,是解决农村土地征用中社会问题的一项重要制度创新。但是还应该看到,失地农民社会保障所需资金并不是仅靠转让土地或土地的补偿就能满足的,还需要有其他来源的资金相配套;有些保险还必须结合其他改革方案配套设计,所以将失地农民完全纳入城市社会保险体系还有很长一段路要走。
(五) 土地入股型安置模式
这种安置方式是将土地征用补偿费或者是土地按使用权折合为股份,通过协商,农村集体经济组织和农户通过合同约定获取收益。目前土地股份制在所有制上主要有两种形式:一是农民纯土地入股的股份制。这种形式土地一般不作价,由股份制组织统一对外发包或租赁,所得收入直接作为股份额进行分配。二是以农民入股土地为主,吸收资金、技术等入股组成的股份制。这种形式入股一般土地要作价折股,经营二、三产业的土地作价参照当地征地补偿标准,经营产业做价参照常年农业产值。用土地入股分红的优点体现在以下三个方面:(1)如果企业经营效益较好,股息年年升高,土地价款或土地使用权入股能够解决被征地农民基本生活保障和农民的发展问题;(2)使农民能够享受土地未来的收益,农民持有股份就始终同土地保持着联系,保证土地的产权不转移;(3)减轻了企业的资金负担,土地的固定投入减少,企业就能有更多的生产和经营的流动资金,有利于吸引企业进行投资。但是采用土地折价入股后,农民的土地补偿费用转换成股份的形式,现实的补偿费用折合成股票进行发放,难以解决失地农民现实的生活困难。通过折股方式,使农民与企业之间建立了利益与风险共存的关系,但是这种方式市场风险很大,如果企业一旦倒闭、破产,农民的“养命钱”将化为泡影[10]。另外由于农民不参与企业管理,难以对企业经营进行有效监督,很难避免企业为了自身的利益而损害农民利益的情况发生[11]。
(六)集中开发式安置模式
这种安置方式的特点是集中管理土地,统一进行拆迁补偿;集中安置农民住宅,统一进行综合开发;集中使用土地补偿安置费,统一安排农民生产生活。这种类型的安置方式充分发挥了集体的优势,将留下的土地和就业安置费集中使用,既解决了失地农民的生产和生活,又解决了村集体创业资金不足的难题。如果资金运用得当,可以实现资产的增值和资本的快速积累,解决失地农民的发展问题[12]。而且通过集体开发,既能保证大部分人的就业安置,又能使个别能力差或情况特别的人能有生活保障。无疑这种模式是对失地农民安置方式的一次新的探索,并且形成了成功的模式。但是该种安置方式存在的问题主要有以下几个方面:一是仅仅适用于经济发达地区,对经济欠发达地区则不适用;二是存在产权不明晰的情况,往往会因为集体财产究竟归谁所有、分配比例是否合理、资金使用是否合法等产权问题而陷入困境;三是市场化程度较差,可能会因为政府的干预或产权分散应对市场时灵活性差,影响资产的增值;四是运作方式市场风险较大,如果投资失利,集体经济可能受到严重损害,严重时可能血本无归。五是将失去土地后的农民通过社区保障的方式进行妥善安置,解决了失地农民的后顾之忧,但是如果失地农民脱离了原生活社区,社区保障就会消失,所以如何将失地农民从社区保障纳入到社会保障,仍有一段路要走。
(七) 留地和就业相结合的安置模式
这种安置方式是将农业安置、就业安置和集中开发安置等多种安置方式结合在一起,以有效解决失地农民的就业、安置和发展问题。这种安置方式集中了以上安置方式的优点:一是留地集中安置是安居乐业的基础。咸嘉模式的成功,首先得益于其留地集中安置。因为既留了地,又统一进行安置,使失地农民有了安居乐业的物质基础和基本保障。二是综合开发建设开启了失地农民就业发展之门。没有综合开发建设的配套,就业和安置就没有保障。通过综合开发,实现了土地保值和增值,同时也为失地农民创造了就业机会。但是咸嘉模式也有其不足之处。咸嘉的不足主要有如下几个方面:其一,留地集中起来的财产部分产权不够明晰。咸嘉留地集中部分为集体财产,到底每人或每个家庭是多少,这个模式下不能完全分清楚。产权不很明晰,将造成集体财产的所有权模糊,这样就使其经营的监督力量减弱,容易产生集体财产的道德风险。如果监督不力或管理者贪污挪用,会造成集体财产的流失或损失,进而损害失地农民的集体利益。其二,市场化程度较差。咸嘉留地集中经营的模式,在其集中失地农民资源办大事和公益事业的同时,会产生市场化程度不足的缺陷。因为集体财产的主要目标是要保证失地农民集体的基本福利最大化,这就必然制约了集体财产流动增值的灵活性和主动性,阻碍市场对集体资源的优化配置,甚至为了公共利益目的而运用某些行政手段干预,影响集体财产的增值。其三,资产风险不可避免。咸嘉模式留地集中开发建设,兴办各种企业安置失地农民,创造就业岗位。但是,创办企业是有风险的,不能保证永远赢利,企业也有亏本的时候,甚至还有破产的风险。一旦集体经营的企业破产,咸嘉的集体经济就面临着垮掉的危险,就业安置也就不可能持续化了。因此,集中使用集体资源办企业,风险还是比较大的。一旦企业在市场失利,集体经济可能会受到严重损害。
三、对安置模式的选择和实施建议
综上所述,农业安置和货币安置由于没有考虑到目前经济社会的特点,没有解决好失地农民的就业和生活难题,从而引发失地农民问题的产生;土地换保障型安置方式解决了失地农民的就业和保障问题,却不能使失地农民走向富裕之路,没有发展的市民化之路,最终不能免除沦为城市贫民;而土地入股型、集中开发型、就业和留地安置相结合型安置方式都是通过土地统一规划,土地集中开发,让市民获取工业化和城市化中的土地增值收益,以及通过分享土地开发收益为失地农民开启发展之路,并为失地农民提供长久的保障。单纯留地安置和就业安置并不能使咸嘉农民走上致富之路,而是综合开发使农民插上了飞翔的翅膀,槐底村村民只是因为敢以征地款去分吃城市化的一杯羹,才追上了现代化的脚步,南海人民勇于以地生财,以不变应万变,才能做享城市化之利。所以,如何以有限的土地补偿款进行开发,以实现资金的保值增值是一个值得努力的方向。但是,值得注意的是只有项目开发成功才会有失地农民的发展,否则会使失地农民陷入灭顶之灾。所以在实行开发型安置模式时应注意以下几个方面:
第一,开发性安置项目的选择至关重要。
从以上咸嘉、槐底和南海等地区成功经验来看,必须选择市场风险较小、资金收益比较稳定的项目,特别是考虑与工业区建设、城市化功能相配套的经营开发项目,利用有限的土地征用款参与城市化功能相配套的物业开发,使农民通过入股分红从中得到长久的持续收益,这种经营方式是使农民在失地后不失利,确保失地农民长期保障的一种有益尝试,也是解决失地农民贫困化问题的一项重要举措。
第二,加大市场化经营,优化集体资源配置。
市场是资源优化配置的有效手段,在社会主义市场经济建设中,必须充分利用市场机制配置资源,才能使现有资源利用达到最优化。集体经济资源也必须遵照市场规律,按市场要求进行配置和流转。尽力避免不必要的行政干预,使集体经济资源不会因为行政目的或其他目的凝固而不能充分增值。
第三,将就业安置纳入社会保障。
失地农民的保障必须全面社会化,不能依靠某一个集体或某一个社区去完成。只有把失地农民的就业安置保障全面社会化,保障才能真正实现。从目前来看,所有的成功社区都有很多保障,但是从长远看还是很不够的,应该使保险社会化,这样才能在企业经营产生风险时,失地农民的生活也会有保障。
第四,明晰集体经济产权。
集体经济产权应该明确,明确权利人和责任人,这样才能保证有监督,防止集体财产流失。通过开发集体经济是壮大了,应该把集体财产分成许多股份,明确失地农民的股份数额,使失地农民具有集体财产的财产权,发挥企业所有者监督集体经济组织中的作用,促进集体经济的保值和增值。
第五,强化可持续发展意识。
农民失去土地,就失去了终身的依靠,要让他们一辈子能安居乐业,甚至还要考虑其子孙的安置和就业问题。因此,在安置模式推进中,要始终把失地农民的眼前利益和长远利益结合起来,要注意就业安置的可持续发展问题。不能仅仅满足于现阶段取得的成就,还要考虑集体经济的经营风险。只有解决了失地农民长久可持续的就业安置和发展问题的安置模式,才是成功的安置模式。
参考文献
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农民安置 篇2
自2005年9月21日市失地无业农民安置领导小组扩大会后，我区严格按照市委、市政府以及市失地农民安置工作领导小组的要求，高度重视，奋力推进，安置工作进展顺利，现将近期主要工作情况汇报如下：
一、落实六项举措，贯彻扩大会议精神9月22日，我区召开失地农民安置补偿工作专题会，传达了市委、市政府专题扩大会议精神，落实了六项举措：一
是将区政府相关副区长全部纳入领导小组任副组长，加强了工作力量。二是制定了例行会议、专项信访接待等5项制度。三是再次对基础数据进行核实，做到不重、不漏，同时建立健全台帐。四是在第二次清理数据的基础上，科学
测算失地农民安置补偿所需要的资金。五是克服一切困难，积极筹措资金，确保安置补偿资金及时到位。六是围绕失地无业农民生活、就医、子女就学等难题，探索切实可行的救助方案。
二、启动九大体系，力推安置补偿工作 我区出台了《关于失地无业农民安置工作的实施意见》，启动了9大安置保障体系。一是启动失地农转非居民最低生活保障体系，全面完成了清理核实工作，符合低保条件的失地农民共1271人（1－9月为失地农转非人员发放低保金万元），对后期新申请的403户614人的核实工作正在进行。二是启动失地无业农民失业保险体系，加速了对失地农民的登记工作，2004年1月1日到2005年7月31日应享受失业保险待遇的人有649人，已初审393人，预计在月底前自愿参保人员参保率和救济金发放率达到80、符合条件低保参保率达100，圆满完成市下目标任务。三是启动失地无业农民就业安置体系，对符合劳动力就业条
件的5234人，实施了再就业培训，近期开设了9个再就业培训班，共培训450人，在10月12日市就业局招聘会上，签定意向协议26人，为67人办理了《再就业优惠证》。四是启动文教、卫生服务体系，坚持“就近入学、一视同仁”和“低费率就医”的原则，认真落实各项政策，解决了58名失地农民子女就学，减免教育学杂费、住院费、手术费、门诊挂号费等共万元。五是启动住房安置体系，自2005年9月1日起，我区严格按照“先补偿安置，后实施拆迁”的原则，落实了安置方案和措施，住房安置预计年底前得到全部解决。六是启动信访接待体系，成立了以区纪委书记任组长的处置突出信访问题工作组，集中力量，深入基层，深入群众认真解决失地农民信访案件，近段时间共受理安置补偿信访案件15件，接待信访群众44人次，处理15件，回复率达到100，畅通了群众诉求渠道，化解了征地拆迁中的纠纷和矛盾。七是启动司法救助体系，对失地无业农民积
极开展了法律援助，采取设立流动法庭、免费咨询点，免费代理服务，开辟救助热线等形式，重点解决工资、赡养费、抚恤金等问题，共提供司法救助、法律援助10件，做到了早受理、早执行、早解决。八是启动资金扶持体系，努力克服偿债高峰期资金短缺等实际困难，多方筹措资金，建立了补偿安置资金专户，为下一步工作打下了坚实的基础。九是启动便民服务体系，切实转变工作作风，加强政务中心建设，全区16个行政许可实施主体资格部门、涉及69个行政许可项目进入政务中心，简化了办事程序，确保各项扶持和救助政策及时落实。
三、强化四个到位，集中解决突出问题 在集中解决突出问题活动月中，我区把解决好XXX补偿金拖欠和XXXX“一碗水”动迁58户未入住安置房作为失地农民安置集中兑付阶段的起点和突破口，强化措施，确保实效。一是领导指挥到位，主要领导和分管领导多次到达现场听汇报、抓协调、解决安置工作中的实
际问题。二是宣传引导到位，专门组建了由所在乡镇分管书记任组长的群众工作组，深入基层，宣传政策，积极化解矛盾。三是管理监督到位，派出专门力量直接参与安置房的施工管理，特别是对工程涉及到的水、电、气等进行全程监督，确保了工程的质量，避免了出现“豆腐渣”工程。四是资金补偿到位，采取缓发机关干部职工福利、向乡属企业借款筹资、加大现有存量资产盘活变现等措施，筹集资金349万元，集中解决了XXXX拖欠补偿和XXX动迁58户安置房的问题。
四、完善四大机制，规范安置补偿工作 一是完善目标管理责任机制，将安置工作纳入了综合目标考核和领导干部政绩考核，并实行一票否决。结合实际，提出了“六个100、三个确保”的目标，即在市下目标的基础上增加了“政策、法规宣传到位率达100”和“确保失地无业农民子女全面就学”两个目标。二是完善规范运作工作机制，工作中坚持实行“阳光
农民安置 篇3
2013～2014年，笔者通过问卷调查、集体座谈和逐户走访等形式，对成都市成华区近100个失地农民情况进行了较为全面的调查。在此基础上，着眼十八届三中全会以来全国新型城镇化建设发展的大局，对如何完善失地农民的安置进行了初步探讨。
基本现状
征地补偿低
在成都成华区征地补偿中，土地补偿费按照每亩平均产值3000元的价格，以10倍价格进行补偿；青苗补偿费按每亩5000元进行补偿。安置补助费在未进行安置的情况下，按照每月每平方米8元标准，或按应安置人均每月200元的标准计发，一次性支付18个月。若一年半后，安置房未竣工，未入住安置房，逾期按每月每人500元发放。地上附着物的建筑补偿费按照《农村房屋宅基地使用证》证载的建筑面积，人均35/㎡，进行安置房安置，超出部分，按600元/㎡进行补偿。征地补偿费用由政府支付给村集体，再到由村集体支付给安置人员，其中征地补偿费采用一次性货币补偿，安置补偿费按季度发放。
调查显示，失地后，农民人均年收入不增反降，由以前的11900元降低至2013年的9439元。与2013年成都市城镇人均纯收入29968元差距较大。虽然政府在制定征地补偿方案时有科学依据作为支撑，但在调查中发现，很多失地农民生活仍很困难。征地补偿费低，失地农民收入低于城镇平均水平。同时，虽然农民进入城市，但城乡收入的二元结构依然存在。失地后，生活必需品需要购买更多，社会物价水平在不断提高，这导致失地农民生活质量下降，对征地补偿的满意度较低。
★点评：征地安置补偿费偏低，补偿方式单一
住房安置难
根据成都市征地补偿安置办法：原有住宅人均超过35平方米，属批准面积的由征地单位按其建的成本价，最高不超过每平方米300元给予补偿；原有住宅人均达到35平方米，但安置住房面积人均不足35平方米的，不足部分由征地单位按每平方米600元给予补偿；原有住宅人均不足35平方米按人均35平方米安置的，超出部分由农转非人员按每平方米600元购买；安置住房超出人均35平方米的部分，由农转非人员按商品房价购买。
在走访调查的社区中，曾经出现过失地农民土地被征收后，未被安置到安置房居住的现象，原因是安置房还未建设或者正在建设的过程中。在安置房还未竣工的情况下，先把农民原有住房拆除，失地农民不得不暂住亲戚家或者租房住。这种“先拆而后建”的做法是对失地农民不负责的行为，影响了农民生活的稳定和社会秩序的安定。另外，安置面积和失地前建筑面积还是有很大差距，失地农民不得不面临“生活空间”变得狭小的问题。
★点评：安置房修建慢，安置房买卖、抵押等交易监管不严
社会保障难
从我国总体上来说，占人口总数比例较小的城镇居民享受着比例更大社会保障，而占人口总数较大的农村居民仅享受较小比例的社保。在成都市成华区安置方案中，对失地农民统一进行“农转非”，即农村户口转为城镇户口。土地征收后，农民的生活消费结构方式发生了转变。由于农民生存技术手段比较单一，生活和工作都需要适应过程。对此，政府给予农转非人员每人20000元生活保障费补偿。对于“农转非”人员社会保险根据《成都市已征地农转非人员社会保险办法》，对男≥60岁，女≥50岁的农转非人员，购买基本养老保险和住院医疗保险。对于不在以上年龄段的失地农民，不购买任何保险，在失去赖以生存的土地之后，他们极有可能面临就业无保障、医疗费昂贵、老无所依等问题。
调查发现，有38%的失地农民表示最担心的问题是养老问题。另外，一次性发放土地补偿和安置补助后，农民就失去了未来的保障，并没有真正建立一种对失地农民安置的长效保障机制。
★点评：社会保障对失地人群年龄段覆盖面窄，社会保障内容涵盖不完善。
就业扶持难
在成华区就业扶持措施中，开展了各式各样的招聘活动，但是活动次数并不频繁，就业安置不得力使得失业率增加。征地后，就业率由以前的74%降低到了58%。
一方面，可以看出被征地的大部分人口以土地为生，失去了赖以生存的土地就等于丢掉了饭碗；另一方面，失地农民的失业也与自身技能特长有关。调查中发现，有专业技能的失地农民仅占总数的44%，拥有的技能与社会工作要求不匹配也是导致失业率增加的原因之一，有33%的失地农民表示就业问题是他们最担心的问题。在土地征收后，失业人口增多，就业率降低，说明征地前，很多人口以务农为生。此外，当得到住房安置和征地补偿费后，一些农民产生消极就业的思想，认为“生活不愁，就业无忧，一切都有政府保障”也造成了就业率的下降。
★点评：采取的就业安置措施少，缺乏对失业人员的培训教育
政策建议
要彻底解决失地农民的安置问题，必须建立起失地农民安置的长效机制，即能长期保证制度正常运行并发挥预期功能的制度体系，使失地农民各方面都能得到长期保障。
提高征地补偿费，实行多样补偿方式
设置专门账户，由政府直接汇入账户中，减少中间环节，做好监督工作，将征地补偿费发放到农民手里。积极采取“农地入股”等形式，提高征地补偿费。创新思路，实行多样的补偿方式。如征地补偿费应按月或季度发放，增加米、粮、油等生活必需品补偿，改变以往单一的现金一次性补偿，考虑补偿方式的持续性和长远性。
走就业安置“可持续化”道路，积极拓展思路促进就业
要想增加农民收入，靠单纯的政府补偿不行，应该积极引导失地农民，树立“就业为主，政府社会保障为辅”的观念。失地农民可以根据自己实际情况和再就业现状，确定目标。选择短期上岗培训、岗位技能强化培训或自主创业培训。最后对培训做考核和评价，根据对参加培训的失地农民所做出的学习评价结果，对其培训计划进行修订，指导其选择进行更高层次的培训或进行知识补习重新培训。为失地农民搭建就业服务平台，加强失业人员的技能培训，联系企业，了解供需。积极创新，成立专门的失地农民就业保障机构，促进失地农民就业，鼓励创业，对创业的失地农民提供优惠措施，时刻关注失地农民就业情况。
建立健全社会保障机制，解决农民后顾之忧
关于失地农民安置方式的探讨 篇4
当前, 随着工业化、城镇化进程的不断加快, 土地与农民之间的关系正在发生深刻改变。一个新的群体出现———失地农民。农民的失地现状, 据国家统计局2005年统计, 截至当年全国失地农民总数大约在4600万人左右, 而且在以每年200万人的速度递增, 如果违规用地得不到控制, 失地农民还要大大增加。
失去土地后农民面临着非常严重的问题: (1) 生活问题。对大多数的农民来讲, 失去了土地也就等于失去了生活的保障。衣食住行, 那一样不需要钱来开支, 没有了固定收入, 生存就成了致关重要的问题。 (2) 就业问题。 (3) 结婚与子女问题。 (4) 失地农民的养老和健康问题。
失地农民同时也是社会、国家面临的巨大问题。随着失业农民的增加, 越来越多的人找不到工作, 这些人无法生存, 就只能靠犯法, 挺而走险来稳持生计, 长此以往, 社会将越来不安定, 将对国家的发展和稳定造成巨大的威胁和伤害。
2 传统安置方法和新方法的优点与缺点, 成功与不足
虽然有国家政策, 并按照这些政策对相关失地农民进行了安置, 但这些传统的安置方法是否真的能解决问题呢?让我来分析一下, 这些安置方式总起来讲, 可以归纳为三类:一次性货币安置、二三产业安置、农业内部安置。
所谓货币安置是指以货币形式一次性支付给农民以补偿农民在失去土地、青苗之类的损失。这种方法表面简便易行, 但是从长远看, 这种方法是危害最大的方法:首先, 这种方法通过行政行为剥夺了农民选择的权利, 不管你愿意不愿意, 你都得接受。其次, 由于货币的价值时刻在变化, 农民拿到手的钱明天可能就变成白纸一张, 违反了公平原则。最后, 失去了固定收入的农民今后该怎么办, 积蓄用完了他们怎么办?货币安置法似乎完全没有考虑过。社会保障覆盖面过小, 失地农民生活后顾之忧大。
3 关于二三产业安置
二三产业安置法安置农民的途径主要有两种:一是按照政府规定的“谁征地, 谁吸劳”原则, 由使用所征土地的企业公司负责失地农民的工作安排和生活保障;二是在市场经济条件下, 将农民推向市场, 由农民自谋职业, 自找生计, 不再依靠政府和集体经济组织。
就途径一而言, 的确是一个一劳永逸的好方法, 既解决了生存问题, 也解决了今后的结婚、子女养育和教育、以及后来的养老问题。但这种方法也存在着殊多问题。就途径二而言, 即使政府和社会提供了再就业培训和很多机会, 但真正能够掌握技术和方法, 有能力自己再就业的失业农民极其有限, 很明显, 第二种途径比第一种途径更不现实。
4 关于农业内部安置
所谓农业内部安置就是调田安置, 详细的讲就是将失地农民继续留在农村, 给予其一定的土地经营, 是一种比较稳定的安置方式, 一来可以发挥所长, 二来素质不高的农民在城市的就业环境很脆弱, 如家里有地可种, 至少可以解决其温饱问题。这种方式在地广人稀的地方如云南、新疆还勉强执行。
5 入城就业安置
所谓入城就业安置就是指给予失地农民一定的失地补偿金, 让他们进入城市从事服务业, 养殖业等第三产业, 从而从根本上解决失地农民工作, 婚姻, 子女养育与教育, 养老的问题的办法, 政府可以修建一定的空间较小, 价廉物美的安置房以供失地农民居住, 并协助其进入当年新建的工业区工作的模式, 这种模式新颖, 高效, 既解决了失地农民的问题, 又为国家大力发展轻工业, 民族工业的建设提供了劳动力。又发展了城市的第三产业———服务业——, 可谓一举三得。但现在面对的困难情况是刚刚起步, 规模较小, 收效不大。
6 以其中一种安置为主, 其它安置模式为辅的联合安置方法才是一劳永逸的解决问题的唯一方法
显而易见, 无论是单一使用那一种安置方法, 不是无法真正解决失业农民的长久问题, 留下后遗症, 就是能力有限, 无法解决数量众多的失业农民问题。即使是最新的, 最有效的入城就业安置方法恐怕即使成熟发展也不能全部解决失业农民的问题, 那么应该怎么办呢?
我们是否应该运用联合多种可运用的安置, 并选择其中一种为主, 其它方式为辅的整体方案来解决问题, 答案是肯定的。使用这种联合方法具有以下的优势:
(1) 它解决了其它任何一种方法都无法单独解决的问题。 (2) 它充分考虑了时间因素, 防止了因只看到短期利益而忽视了长期利益的而容易犯的重大失误。 (3) 它符合我国当前大力发展轻工业和其它高技术产业, 和大力发展第三产业服务业的长期规划国情。 (4) 它更符合广大失业农民的长期利益, 并有力的保障了他们以后的人生发展。能够取长补短, 互相补充, 充分满足他们不同的需要。 (5) 由于它有多种模式可以选择, 所以能够因地制宜, 量体裁衣, 更有可选择性, 更灵活实用。
农民安置 篇5
在我国城市化和工业化推进的浪潮中，一个新的社会群体随之迅速扩大：失地农民。说是农民，他们已经没有土地；说不是农民，他们却在城市的边缘徘徊；刚刚失去土地这条生存底线的他们，希望能和城市人一样获得工作机会、社会保障来支撑起未来的生活，但却屡屡失望；他们处于弱势的生存、面对未来的无助，令我们忧虑，更激起我们的深思。对失地农民的就业安置，国家和各地政府做了很多工作，也进行了较多的努力，但是，结果并不令人如意，其原因很多，但最主要的原因是其就业安置没有作到可持续化。
一、失地农民就业安置的结症：就业安置不可持续性
1、征地补偿费用低，失地农民可持续就业缺乏经济基础。
2、社会保障缺位，失地农民没有可持续发展的依靠。土地对农民具有生产资料和社会保障的双重功能。如果政府没有将失地农民纳为城镇居民社会保障范围。由于有些失地农民只注重眼前的利益，考虑的是今天能分到多少钱，很少考虑今后的出路问题，因此也没有一个村将土地征用款用于解决农民社会养老保险。土地被征用后，失地农民的收入水平呈总体下降趋势。除原来少数以二、三产业为主的农户收入变化不明显外，其他以农业为主的农户，因劳动力就业转移和家庭产业转移没有得到尽快解决，收入明显下降。而生活消费支出却有所增长。原因是失地后农民消费中商品性消费比重增大，意味着相同消费量要多支出。有的失地农民对今后的生活缺乏长远打算，表现出没有办法改变现状和只能听天由命等低落情绪，有限的补偿费，坐吃山空，甚至参与赌博，个别家庭落到了生活无着落的困境。由于最低生活保障制度未建立，失地农民大都没有参加社会养老保险和医疗保险，一旦补偿金用完了，基本生活费就没有了来源。目前，农村正向老年社会进入，养老保障已成为迫切需要解决的问题。失地农民，今后该怎样寻求生活的出路，不少人显得焦急和无奈，特别是中老年人、病残人等弱势群体，失去土地之后，便依赖集体和政府来解决生活问题，但集体和政府又能解决多少呢？多少人在等待、在期盼！这是失地农民可持续发展的坚强依靠，但是，他们却遥远的很。
3、就业培训跟不上，失地农民无可持续发展的主体优势。失地农民文化素质和劳动技能偏低，就业难问题比较突出。许多农民因征地从农业转产后，主要从事一些技术要求不高的体力劳动。随着经济发展，劳动力市场逐步由单纯的体力型向专业型、技能型转变，素质低的失地农民就业难度大，部分农民还存在着高不成低不就的就业观念障碍。一些农民分到土地征用款后，很快就花光，他们中一部分人将成为没有土地、没有资金、没有生活保障的流民。
农民失去了土地就失去了最根本的就业岗位。失地农民向非农就业转移过程中，除少数人能利用城区发展带来的商机经商办企业外，由于大多数失地农民的文化素质和劳动技能普遍很低，在土地以外的其它工作岗位竞争中处于劣势，难以找到新的就业机会。特别是40岁以上的劳动力，尤为突出，虽然他们过去是农业生产的好手，但现在田地没有了，年龄又偏大，为不至于呆在家吃闲饭，不少人到建筑工地打短工，从事简单的看管、搬运等临时性工作。许多农户在全部或大部分耕地失去后，希望从事非农经营，然而由于过去他们主要从事农业生产，缺乏从事二、三产业经营的技能和经验，同时又由于农民投资理财的知识和能力较为有限，面对变化莫测的市场，难以为土地补偿费寻求有效的增值渠道。
二、对策：可持续安置失地农民
1、强化就业培训制度。增强失地农民的可持续就业能力
由于失地农民的文化素质和劳动技能普遍很低，在土地以外的其它工作岗位的竞争中处于劣势，大部分难以找到新的就业机会。据《经济日报》消息，某省针对失地农民现实状况的抽样调查显示，被调查的455户失地农民中，被安置就业的只占总数的1.1%。目前安置失地农民就业主要有两种途径：招工安置和就地安置，就实际效果来讲，均非长远之计。招工安置面窄，且有一定的用工要求，被安置人员还面临着企业减员增效、破产、停产而重新失业的风险；就地安置可以为大量失地农民解决就业问题，短期效果显著，但村办企业多受资金、技术、人才等诸多因素的制约，市场竞争能力差，很难形成规模，大部分已濒临破产的边缘，失地农民只能再次失业。
要可持续地解决失地农民就业难题，除就业安置外，根本在于提高农民自身的素质，消除陈旧思想，帮助他们建立全新的就业观念，鼓励其积极参加就业培训，提高劳动技能，适应企业的用工要求，努力通过劳动力市场寻找就业机会。政府部门要建立完善的就业培训体系，根据不同的年龄阶段和文化层次，有针对性的安排不同的培训内容，尽可能多的解决失地农民就业问题。在此基础上，要加强失地农民的就业指导，力图多渠道、多途径的安排就业，加大第三产业安置失地农民就业的比重，促进农民就业在城乡间无障碍流动。就业培训费用政府可给予一定财政支持，也可从土地征用款项和集体积累中按一定比例提取，有条件的地方可免费培训，也可采取由失地农民支付培训费，政府部门视具体情况按一定比例或按定额报销的方式。
2、纳入城市社保体系，完善失地农民的可持续保障体系
建立失地农民养老保障体系，从根本上解除农民对失去土地后养老问题的担忧，可以很大程度减少因养老问题产生的城市化阻力；同时失地农民最终要纳入城市居民范畴，为他们提供养老保障，有利于城乡养老保障的顺利接轨，铺通建立城乡一体化基本养老保障制度的道路。但是，由于农村和农民的现金收入水平普遍很低，尚不具备建立以个人缴费为主的社会保障体系的条件，全部费用由国家承担也不现实，即使是部分费用，也超出了政府财政的承受能力。因此要使失地农民享有完善的养老保险体系，必须通过正式和非正式安排两种途径寻找出路。
在城市，为推进和健全社会保障体系，当年养老保险基金收支余额的不足部分和城市最低生活保障支出的不足部分由政府财政和国有资产变现收入来弥补，国有资产属于全民所有，农民也应有分享其变现所得的平等权利。因而建立失地农民养老保障体系，在基金的筹集方面，可模仿城市养老保险基金的筹集方式，由政府、集体、失地农民个人共同出资、合理负担。政府承担的部分从国有土地出让收入和增值收益中列支以及安排专项财政拨款；集体承担部分从土地补偿费和集体经济积累中提取，失地农民个人缴纳的部分可视其具体经济状况在安置补助费中扣除。失地农民在各类企业就业后，必须按规定缴纳城镇职工基本养老保险费。如果失地农民既参加了失地农民养老保障，又参加了城镇职工基本养老保险，当符合享受养老保险待遇的条件时，可从两者中自愿选择一种待遇。养老保险费的交纳标准和养老金的发放标准应随着经济发展水平作相应的调整，使失地农民既履行应尽的义务又享受分享经济发展成果的权利。在领取养老金时，失地农民还面临着如何计算工龄的问题，土地被征用前，他们从事农业生产活动，同样为国家做出了很大贡献，这段时间应当记入重新就业后失地农民的工龄，否则有失公平原则。
3、推进土地股份制经营，为失地农民提供可持续安置资源
让农民以土地权利参与工业化的南海模式，它有利于农民土地所有权和收益权的分离，促进了农民非农化和向二、三产业的转移，同时保障了农民的土地收益权。我国大部分农村地区，人均占有的土地数量有限，许多地方甚至不到一亩，尽管通过耕种土地获取收益的激励已大大降低，但是土地的最低生活保障功能依然存在。推进土地股份制经营，使农民持有土地股份，一是能充分发挥土地的用途，节约使用土地。农民入股，以其对土地的感情，必将珍惜土地的使用；二是能解除农民的后顾之忧，提高其就业的非农化程度。农民成为股民，也保护了土地被征用后失地农民的土地收益权，保障了其基本生活来源，这是失地农民就业安置可持续发展的有利保证。
4、加大法律支持，为失地农民可持续就业安置权利提供法律保障
失地农民与城市农民工、下岗失业工人、城市贫民一样同属于社会弱势群体，当合法权利遭受侵犯时，他们没有足够的能力支付因寻求行政救济所需的成本（包括时间、金钱、必要的法律知识等）。要为失地农民提供多种方式的法律援助，为其能够接近法律，平等的享有行政救济的权利建立畅通的渠道。在土地立法方面，尽快使农村土地产权制度法制化，主要包括，界定集体土地所有权的主体身份，以法律条文的方式明确国家关于延长土地承包经营期的政策，从法律上严格控制各级政府部门对土地的征用等，使农民土地权利的行使得到法律的保护。对于失地农民社会保障，结合目前的实际情况，各地应尽快修订关于失地农民的地方社保法规。对侵犯失地农民就业安置利益的地方政府和单位，应该有法律依据查处，严惩损害失地农民就业安置的有关人员。
5、引入市场机制、利用市场机制来配置土地资源
沈北新区失地农民安置问题研究 篇6
1.1 失地农民的分布。
失地农民主要集中分布于沈北新区近郊处, 主要有沈北新区道义街道、虎石台街道、辉山街道。这里紧紧连接沈北新区区中心, 经济相比农村较好, 地理位置优越, 交通便捷, 既接近消费市场又拥有广阔的农村腹地。
1.2 留守人员文化水平低。
由于被征地农民拴在土地上没有太多的收益, 因此, 打工就成了增加收入的重要途径。由于被征地农民的低学历使得他们难以在沈北新区找到合适的就业岗位, 进而就导致大量青壮年男女劳动力流走, 有人戏称农村目前是“386199部队” (主要是中老年妇女、儿童、老年人留守农村) 。留守人员文化素质比较低。
2 失地农民现行安置方式分析
常见的失地农民安置方式主要有农业生产安置方式、重新择业安置方式、异地移民安置方式和货币安置方式。沈北新区结合本区域内的具体情况, 因地制宜的选择了适应本区域的安置方式。主要有异地移民安置方式和货币+住房安置方式。
2.1 异地移民安置方式
2.1.1 异地移民安置。
异地移民安置, 主要用于一些重点大型项目, 项目用地量大, 项目建设周期长。从理论上来说, 异地移民安置具体分为四种:a.以土地形式安置。b.农转非进城安置。c.投亲靠友安置。d.换户安置。沈北新区主要采用农转非进城安置方式, 这也是沈北新区区别于国内其他地区的主要所在点, 沈北新区突出了“异地”的大尺度, 大规模, 沈北新区摒弃国内其他地区常见的原地安置的传统方式, 而是选择构建“两城一区”, 由于蒙牛乳业、总部基地等重点项目而被征地的农民绝大多数都统一安置于蒲河新城的郭七、道义等集中安置回迁区。
2.1.2 综合评价分析。
a.异地移民安置方式有着自身的条件要求。移民地点的选择, 就是首要问题, 要能够让失地农民满意移民后的居住地。同时还要保证被移民人口的各种社会保障。b.异地移民安置方式的优势是, 在异地移民安置后, 失地农民还保持着集中居住生活, 配套设施比较完善, 生活设施便利, 失地农民保有原来家园的感觉, 对社会安定、团结大有好处。c.实施异地移民安置方式存在的问题。异地移民安置必须要由政府出面, 提供大量的前期资金, 要以政府财政预算充足为前题, 根据实际情况来进行选择安置。
2.2 货币安置+住房安置方式的具体实施办法
2.2.1 货币安置+住房安置方式。
货币+住房安置是结合了货币安置和住房安置两种方法, 给农民的补贴由住房和货币两个方面组成。在新《土地管理法》实施后, 沈阳市沈北新区多数选择了货币+住房安置为主的方式, 对失地农民原有基宅地面积按1:1的比例进行住房安置。对被征收的农用地进行货币安置, 一次性给付失地农民安置补助费、土地补偿费及青苗补偿费, 补偿后不在承担农民就业等相关问题。如果土地征用的补偿费用达到土地市场价值的话, 实现补偿按市场价值和安置的市场化。
2.2.2 综合评价分析。
货币+安置方式的优点是, 适用范围广, 操作简单, 相地其他安置方式, 政府只需按法定标准计算征地补偿费用、造册、发放到人了事;对于失地农民, 只考虑到眼前利益, 手里有钱了, 也很高兴接受。但从现实来看, 货币安置+住房安置方式也有其存在的弊端:a.失地农民对征地补偿费如无合理的规划, 必然会造成过度销费、坐吃山空等现象。为失地农民的未来生活埋下了隐患。b.被征地农民向“非农”转变困难, 面临失地又失业的困境。这种方式就本质而言, 就是对失地农民进行了征地补偿, 提供了固定居所, 并没有完成实际意义上的安置, 失地农民还得自谋出路, 自寻保障。
3 完善失地农民安置模式的对策
3.1 完善土地征用制度。
完善现行征地制度, 使土地征用工作更加透明化, 增设批前征地补偿安置协商工作环节、建立征地公告制度、征地补偿标准听证制度, 同时加强征地后的监督管理。在统一征地中逐步推行土地“区片综合地价”。
征地补偿标准要全面的考虑, 不能只看被征地前的价值, 还要综合考滤征地补偿对农民未来生活的保障, 土地未来的升值预期、市场需求情况、经济发展状况等因素。使征地补偿真正能够发挥作用, 保障失地农民利益。
3.2 建立失地农民就业培训和服务机制。
建立失地农民就业培训和服务机制, 解决失地农民的就业和创业问题, 已是迫在眉睫。第一, 加强对失地农民政策扶持和职业培训。进行有针对性的培训工作, 让不同层次、不同年龄、不同性别的失地农民掌握适合自身特点的职业技能, 为二次就业提供更广扩的空间。第二, 要建立和完善城乡一体化的劳动力市场体系, 积极拓宽就业渠道。第三, 全面加快二、三产业发展, 为失地农民提供就业机会。要以招商引资工作为龙头, 构建城镇服务业产业链和大力引进和发展劳动密集型企业, 以吸纳更多的失地农民就业。
3.3 建立健全失地农民的社会保障体系。
建立健全失地农民的社会保障体系, 解决其后顾之忧, 对社会稳定和国家的发展具有重要的意义。失地农民的社会保障的内容应包括失地农民的最低生活保障、医疗保险、养老保险、失业保险, 为他们提供就业培训的机会和法律援助等, 其中重点是养老保险、医疗保险和最低生活保障。关于失地农民的社会保障基金的来源是见仁见智。笔者认为, 就中国目前的经济发展水平, 由国家财政全部负担失地农民社会保障基金还不大能够实现。失地农民社会保障基金的社会保障基金应按“三个一点”的原则予以筹集, 即“政府出一点、集体补一点、个人缴一点”其中政府和集体应占大头。其中政府从土地出让净收益中, 拿同一定比例的资金注入失地农民社会保障基金;被征地集体经济组织可从本集体的积累资金或土地补偿费中, 抽调一定的资金注入失地农民社会保障基金;个人承担一部分, 从征地安置补偿费中抵缴。同时要加强失地农民社会保障基金的运营和监管。总之, 要因地制宜, 逐步推进失地农民社会保障的制度建设, 解决失地农民的后顾之忧, 努力使农民失地不失利, 失地有保障。
摘要：如何妥善解决失地农民的安置问题, 解决好他们的生活出路和社会保障问题, 对确保社会稳定, 促进和加快工业化、城镇化进程, 具有十分重要的意义。本文对沈阳市沈北新区失地农民的具体情况和现行主要失地农民安置方式的利弊以及适宜性进行了全面、深入和细致的研究。并以此为基础, 结合现阶段沈阳市沈北新区失地农民安置实践中所暴露出的主要问题, 从理论层面深入分析了解决问题的实质, 进而提出完善沈阳市失地农民安置方式的政策建议。
关键词：城市化,失地农民,安置
参考文献
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[3]杨志平, 刘军.辽宁失地农民社会保障问题的原因及对策[J].吉林工商学院学报, 2012, 7.
[4]曹金凤, 杨志平.辽宁省城市化进程中失地农民社会保障的现状及对策研究[J].内蒙古农业大学学报 (社会科学版) , 2012, 5.
农民安置 篇7
一、调查方法
本次调查对象均为近三年的失地农民。为了保证调查的代表性, 在选点上, 既考虑了不同的经济发展水平, 也考虑了区位要素, 具体包括赣州市的梅林镇、水东镇、水南镇, 上饶市的旭日镇、临祈镇、灵溪镇、枫岭头镇等7个镇。调研以问卷调查为主, 并结合典型个案剖析、访谈、小型座谈会等形式进行。问卷内容设计为3部分, 第一部分是对征地的心态调查, 具体包括对征地政策的理解、对征用的态度及其原由分析;第二部分是对征地安置补偿的心态调查, 涉及征用土地安置补偿的内容、安置补偿方式、当前安置补偿的看法以及失地后的担忧;第三部分是征地后的生活变化调查, 涉及安置补偿费的处置、生活整体水平的变化、收入来源等内容。每个镇随机走访了30户失地农户, 7个镇共发放210份问卷, 回收有效问卷199份。
二、调查结果分析
1.对土地征用制度政策的了解较为模糊, 安置补偿工作不透明是矛盾中的焦点。我国《宪法》规定:“国家为了公共利益的需要, 可以依照法律规定对土地实行征用”, 明确了“国家”才拥有土地征用权, “公共利益”是行使土地征用的条件。但当问及“你认为谁有权征用土地?”时, 199位调查者中, 选择“土地管理部门”最多, 有121位 (占6.8%) , 选择“县政府”的有57位 (占28.7%) , 还有16位 (占8.0%) 、3位 (占1.5%) 和2位 (占1.0%) 分别选择“城镇建设部门”、“乡镇政府”和“各类用地企业”;当问及“你是否知道土地征用是为了‘公共事业’”时, 也有74位 (占37.2%) 表示不知道。在《土地管理法》中, 明确规定“征用耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费”, 但在回答“您知道征用耕地的补偿应包括哪些内容?”时, 全部选择土地补偿费、安置补助费、地上附着物补偿费和青苗补偿费4项的只有78位 (占39.3%) , 大部分只选择其中的1项或2项。这些调查结果充分说明了目前农民对我国相关的土地征用制度政策的了解较为模糊。
虽然农民对于有关的土地征用政策不很了解, 但他们对安置补偿费的分配很是敏感和关心。提高征用补偿标准是当前失地农民对土地征用制度改革呼声最高的一点, [4]这本应是失地农民最不满意的地方, 然而, 在回答“对当前征地安置补偿中最不满意的一项”时, 只有53位 (占26.6%) 选择“征地补偿费用过低”, 而有98位 (占49.2%) 认为“征地补偿安置费被层层截留, 到农户手上的只有一部分”, 还有48位 (占24.2%) 选择了“补偿方式过于单一, 今后生活无保障”。这说明当前农民意见最大的是安置补偿工作的不透明、不公开和不公平, 一些地方层层截留安置补偿费已成为矛盾的焦点。
2.传统的就业安置受到冷落, 失地农民渴望长久的保障机制。调查中我们发现, 货币安置、实物安置、集体经济建设安置、劳务安置是目前最常用的4种安置补偿方式, 不同方式具有不同的优缺点。①货币安置, 是将土地安置补偿费直接支付给被征地农民个人, 由其自由支配、自谋出路。这种方法操作简单, 地方政府、用地单位和失地农民都乐于接受, 是实践中采用最多的安置补偿方法, 但后遗症大。货币补偿让失地农民手里握着一生中难得有的一大把钞票, 除了激动, 更多的是茫然, 如何把现金转换成长远的生存保障?非农产业的创业, 对于大部分农民来说非常陌生, 既没有经商的头脑, 也没有非农就业的技能, 投资找不准方向, 只能盘算如何节约用钱。在回答“土地被征用后, 最担心的问题是什么”时, 有140位 (占70.4%) 也选择了“有限的安置费用完, 生活没有保障” (还有33位、14位和12位分别选择了“难找到稳定的工作”、“养老、医疗和子女上学等问题”和“无地无业”) 。②实物安置, 是运用征用后的建设土地为失地农民解决生活保障, 包括留地安置 (把征用的土地留下一定比例留给失地农民或村集体搞建设, 发展经济) 、土地入股 (把留用的建设用地折算资金, 入股与其它企业共同发展) , 失地农民每年都能从中获得一定的收益, 但留地安置存在很大的局限性, 项目的选择存在很大的风险, 调查中成功的例子并不多。③集体经济建设是指安置补偿费用不是足额发放给农民, 而是由村集体扣留大部分进行统筹安排, 用于发展集体经济建设, 通过集体经济来为失地农民的生活提供保障。这种方式同样存在经营风险, 实践中成功实例也不多。④劳务安置是用地单位, 直接接纳一定比例的失地农民就业, 解决失地农民的生活问题, 但企业生存本身也存在风险。
让失地农民在这4种安置方式中选择认为最好的一种, 选择实物安置、货币安置和集体经济建设安置的分别有66位、52位和52位, 彼此之间相差不大, 但只有29位选择了劳务安置, 表明强调用地单位进行劳务安置的方式明显受到冷落, 其中一个重要的原因就是这种劳务安置已不能为失地农民带来传统意义上的“铁饭碗”。另一方面, 虽然农民具有较强烈的跳出农门的愿望, 但简单的“农转非”对他们的吸引力并不大。在回答“如果对您进行培训, 您认为当前最需要教育和培训的方面是什么”时, 有96位 (占48.2%) 选择了“工厂生产技能, 方便外出打工”, 78位 (占39.2%) 选择了“手工艺, 可在本地从事手工业”, 只有25位 (占12.6%) 选择了“农业生产技能”, 说明大多数农民都不愿继续从事农业生产。可当问起“土地被征用后, 您是否愿意‘农转非’”时, 只有40位 (占20.1%) 明确表示愿意。同样, 在回答“土地被征用后, 您最希望得到的结果是什么”时, 选择“农转非”的只有5位 (占2.5%) , 而选择“有完善的失地农民社会保障制度”最多, 达151人, 占75.9% (还分别有32位和11位选择了“技能培训促进农民就业”和“做生意有足够的本钱”) , 这充分反映了失地农民对社会保障的强烈愿望, 这种愿望在询问安置补偿费使用方向时也得到充分体现:在回答“在拿到土地安置费后, 您是否愿意参加养老保险?”时, 只有15位 (占7.5%) 明确表示不愿意。
3.整体生活水平有所提高, 但收入不稳定。就失地农民当前的整体生活水平而言, 普遍要比征地前有所提高, 特别是现金收入多了, 享受到了现代社会的物质文明。在调查的199份问卷中, 109位 (占54.8%) 认为生活比征地前更好, 还有73位 (占36.7%) 认为生活变化不大, 只有17位 (占8.5%) 觉得生活没有征地前好;至于家庭收入, 107位 (占53.7%) 认为有所增加, 66位 (占33.2%) 认为基本持平, 只有26位 (占13.1%) 表示有所下降。值得思考的是, 失地农民生活水平的提高, 并不是由于征地安置补偿带来的, 而是源于从事农业与非农业生产效益的巨大反差以及生存发展环境的改善。不少失地农民告诉我们, 如今是“种菜的不如贩菜的, 养猪的不如杀猪的”。买部摩托出租, 每天也有50元的收入, 到附近工地打打零工, 每天也在30元~40元, 区位好的地段, 每月出租房屋也能收入200元~300元。
对失地后农民家庭收入来源调查分析表明, 失地农民的生活收入来源并不稳定:在199位调查对象中, 有94位 (占47.2%) 是从事临时性工作, 72位 (占36.2%) 靠到企业打工为生, 27位 (占13.6%) 靠眼前仅有的补偿费度日, 还有6位 (占3.0%) 靠出租房屋或领取社会保险生活。造成这种局面的原因主要有二个方面:一是由于大部分农民缺少就业技能, 导致就业无门路。二是失地农民到当地企业就业的期望与企业能够提供的条件存在冲突:一方面, 现代生活的消费需求及零散打工的收入, 让失地农民, 特别是年轻人, 对稳定就业提出了过高的收入需求, 都希望月薪能在700元以上;而另一方面, 企业落户的一个重要原因是看中了当地廉价的劳动力, 他们能提供的工资水平一般为500元左右, 而且企业普遍存在不愿多使用本地工的思想, 他们认为本地人不好管理。
4.失地农民中也有“弱势群体”, 安置补偿难以达到同地同价。调查发现, 真正陷入生活困境的是失地农民中的“弱势群体”, 这些人的生活处境成为了失地农民中的一个突出问题和人们关注的一个焦点。“4050人员” (女的40岁以上, 男的50岁以上) 是失地农民中弱势群体的典型代表。这些人本已习惯了依赖耕地来养家糊口, 由于年龄因素, 非农就业能力很低, 既没有什么生产技能, 也适应不了体力劳动。另一方面, 这些群体的家庭负担重, 普遍是“上有老, 下有小”, 老人医药费和小孩上学费用, 正是需要用钱的时候。在当地落户的各类企业中, 在用工上都要求年富力强的年轻人, 对于这些“4050人员”基本上是拒之于门外。除了“4050人员”外, 失地农民的弱势群体还包括老弱病残人群。征地之前, 他们拥有自己的一份承包田, 即使不能自食自力, 自己耕种, 也可转包解决基本的生活口粮问题, 可现在田地没了, 生活更加陷入困境。
依据《土地管理法》的规定, 征地补偿安置的高低主要取决于被征土地的年产值, 而年产值区域间的差异并不大。但是实际上, 仅仅是一河之隔, 征地补偿安置费用却相差很大, 这在行政区划上、规划区内外, 表现得尤为突出。另一方面, 各地在确定征地补偿标准的时候, 往往根据征地用途来制定不同的补偿标准。如调查中发现, 某市目前耕地征用补偿标准重点项目约为8000元/亩, 工业园区用地征用为12000元/亩, 而房地产开发等商服用地征用却在20000元/亩以上。人们都有一种攀比心态, 同样是国家征地, 同样是依据《土地管理法》, 可为什么补偿安置标准相差如此之大?
三、思考与对策
1.加强宣传, 提高农民对政策掌握能力。
征用程序更加透明, 农民在征用过程中, 由被动地位转向双方平等协商, 是我国土地征用制度的一个基本方向。然而, 本次调研中充分反映出目前农民普遍对相关政策了解不深, 因此必须加大有关政策的宣传力度, 让农民真正理解政策。同时, 应加强农村的教育, 不断提高农民素质, 培养他们的政策掌握能力, 从而能够真正在征地过程中发挥参与作用。
2.在提高安置补偿费用的基础上, 实现安置补偿的同地同价。
安置补偿费用低是当前土地征用中的一个突出问题, 不仅是专家学者呼吁的一个重点, 也是失地农民意见反映较大的一点, 不少失地农民报怨“政府就是土地二贩子”。因此, 提高安置补偿费用是一个基本要求, 但同时要打破按土地出让收益多少来确定征用补偿安置标准高低的思维, 土地征用本身就有一个适用范围的规定:为了“公共目的”, 其行为是为了社会共同的利益, 征地行为不能用于商业性活动。若按土地出让收益多少来确定征用补偿安置标准, 这与商业经营行为的成本利润核算没有很大区别, 无疑把土地征用行为演变成为商业经营活动, 就完全违背了土地征用制度的初衷。因此, 必须统一征地补偿安置标准, 改变按用途划分不同补偿安置标准的做法, 实现征地安置补偿的同地同价。
3.完善安置补偿机制, 重点解决失地农民的基本生活保障问题。
一味地提高征地补偿标准并不是解决失地农民的良方妙药, 解决失地农民问题的核心是构建一个基本生活保障长久机制, 既要为失地农民提供一个谋生就业的平台, 更应突出解决生存的基本保障问题, 其中养老保险是失地农民生存问题中的关键所在。要积极探索社会保障的多渠道筹集资金的机制, 可按政府、集体、农民各出一点的原则解决, 政府承担的费用可在土地出让金收入中列支;集体承担部分可从土地补偿费中列支;个人承担部分在征地安置补助费中抵交。
4.注重培育失地农民的就业能力, 为弱势群体制定相应的优惠政策。
“造血功能”的培育才是解决失地农民生存问题的根本, 因此政府应强化对失地农民非农就业的技能培训, 鼓励他们自食其力。对于失地农民中的弱势群体, 则要制定相应的优惠政策, 一方面, 可通过“农转非”, 纳入城市下岗职工范畴, 让他们享受城镇居民的生活最低生活保障待遇;另一方面, 在继续坚持家庭养老为主的基础上, 进一步完善农村社会救济和以保吃、保穿、保住、保医、保葬为内容的“五保”供养制度, 各级地方政府在财政上应承担相应的义务。同时, 可借鉴城市对“4050下岗人员”的优惠政策, 积极引导和帮助失地农民中“4050人员”的就业。
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农民安置 篇8
1 伊宁县征地补偿安置现状
伊宁县政府共征用集体、农民土地1 334.70亩, 支付土地补偿费、安置补助费共计2 537.796 5万元。具体补偿情况如下: (1) 伊犁犁能煤炭有限责任公司二期扩建项目征用喀拉亚尕其乡喀拉亚尕其村土地238.88亩, 应支付给村集体和农民的土地补偿费、安置补助费及地面附着物补偿458.532 5万元, 基本全部兑付完毕。 (2) 伊犁南岗建材有限责任公司水泥厂扩建项目征用土地189.63亩 (其中肉孜买提于孜村101.19亩、胡地亚于孜乡上胡地亚于孜村88.44亩) , 其土地补偿费和安置补助费共计364.089 6万元, 全部兑付完毕。 (3) 伊力特铁路物流专用线项目征用吉里于孜镇下肉孜买提于孜村集体、农民土地272.3亩, 应支付土地补偿费、安置补助费522.816 0万元, 基本兑付完毕。 (4) 伊宁县教育局高级中学建设项目征用吉里于孜镇上肉孜买提于孜村集体、农民土地81.22亩, 应付土地补偿费和安置补助费155.9424万元, 基本兑付完毕。 (5) 伊犁南岗大化工PVC工业项目征用胡地亚于孜上胡地亚于孜村集体、农民土地539.80亩, 应支付土地补偿费和安置补助费1036.416 0万元, 已基本兑付完毕。目前仅有两户农民没有签订《征地协议书》, 未领取土地补偿费和安置补助费, 其面积为13.09亩, 土地补偿费为25.132 8万元。
2 伊宁县征地补偿的相关规定
根据规定政府应对农民、农村集体征用的土地给予相应的补偿。相关规定如下。
2.1 土地补偿费
伊宁县农村被征地的土地补偿费按《新疆维吾尔自治区实施<土地管理法>办法》和自治区500号文件规定, 并根据以下标准支付土地补偿费:
1) 征用基本农田的, 按当年耕地年产值8~10倍补偿;
2) 征用基本农田以外的旱耕地按当年耕地产值的7~8倍补偿;
3) 征用林地、人工草地、宅基地、乡村道路、打谷场, 按当年耕地年产值的6~7倍补偿;
4) 交通、水利等大型重点建设项目征收 (除天然草地) 按当年耕地年产值的6倍补偿。
伊宁县农民主要靠种植玉米、小麦、黄豆以及黄罗卜来维持生活[2], 被征用的土地多数为耕地, 政府根据耕地补偿基数表对农民进行补偿 (如表1) 。
元/公顷
数据来源:《新疆维吾尔自治区实施<土地管理法>办法》和自治区500号文件。
伊宁县为招商引资项目提供土地9宗, 占用面积2 631.81亩, 其中国有天然草地649亩。政府按表2标准进行相应的补偿。
数据来源:《新疆维吾尔自治区实施<土地管理法>办法》和自治区500号文件。
2.2 安置补助费
伊宁县为了安置被征地的农村集体组织和农民再生产和生活, 根据《新疆维吾尔自治区实施<土地管理法>办法》和自治区500号文件规定进行补偿。根据新计价[2001]500号文件, 安置补助费计算标准具体如表3。
数据来源:《新疆维吾尔自治区实施<土地管理法>办法》和自治区500号文件。
2.3 青苗补偿费
一般农作物的青苗补偿费按该作物前3年平均产值补偿, 宿根作物按该作物被征地前3年平均产值的2~3倍补偿。
2.4 地上附着物补偿费
根据实际损失, 按规定补偿。树木补偿具体又分为阔叶树、针叶树、果树、葡萄等十大类。
说明:征拨保护区林地的林木补偿费按此标准上浮50%数据来源:《新疆维吾尔自治区实施<土地管理法>办法》和自治区500号文件。
灌木林补偿标准按郁闭度划分, 郁闭度在20%~40%, 为300元/公顷;郁闭度在40%~60%之间, 为500元/公顷;郁闭度在60%以上, 为600元/公顷。
3 伊宁县征地农民调查问卷分析
为了能够更深一步的了解伊宁县农村征地补偿情况, 笔者亲自在伊宁县喀拉亚尕其村、肉孜买提于孜村、上胡地亚于孜村进行了问卷调查, 由于调查的三个村主要以维吾尔族为主, 语言沟通较为困难, 调查样本只做了80份。问卷分为三部分:
3.1 个人基本情况
个人基本情况包括姓名、性别、身份以及所在地。80份问卷调查中有66.7%男士和33.3%女士参与, 其中有四名村干部。由于村里大部分年轻人都进城务工, 被调查者的年龄大部分在50岁以上, 20~50岁的人数占少数。
3.2 被调查者征地基本情况
在调查过程中70%的被调查者家里有被征地情况, 对于没有被征地的被调查者, 根据其对邻家被征地情况的了解也做了相关的调查。调查中发现, 由于政府对于土地法律知识在农村没有做到很好的宣传以及农民对法律政策了解的局限性, 导致50%的村民对土地法的相关知识只了解一些, 还有33%的村民是根本不了解。在调查中我们了解到, 对于调查的这三个村征地范围都比较大, 肉孜买提于孜村被征地大部分用于工业建设, 喀拉亚尕其村的征地用于大型的国土煤电项目建设, 上胡地亚于孜村的被征地用于许多新型的工业项目的建设, 伊犁南岗大化工PVC建设项目就在此建立。
3.3 被调查者征地补偿的情况
在征用土地过程中政府要与被征地者签订《征地补偿协议书》, 据调查了解, 对于协议书的内容还有36%的人完全不清楚, 这就造成村民不断上访。调查显示的整体情况是失地农民的生活水平不升反降。通过问卷调查发现, 有55%的农户认为生活质量下降, 只有11%的农户认为生活质量有所提高, 有34%的农户认为生活条件没有改变。如图1所示。
据调查可知, 被征地者接受的补偿费用由80%来自安置补偿费、地上附着物和青苗补助费, 43%来自土地补偿费。通过对伊宁县农村村民调查, 伊宁县对征地采取征地包干办法, 将全部征地费发放到乡政府、村集体, 再由乡政府发放各项征地费用。调查中还发现, 伊宁县伊犁南岗大化工PVC工业建设项目征用胡地亚于孜村集体及农民土地补偿费并没有全部兑付完毕。
笔者还了解到, 52%的失地农民想去城里打工, 29%的失地农民希望到乡镇企业工作, 12%的人还想继续从事农业, 只有7%的失地农民不想工作。调查中发现, 失地农民更多的希望政府能够安排就业, 希望能够在征地建设项目单位接收技能培训, 提高职业技能水平, 从而参加工作, 以保障生活。如图2所示。
通过对被征地者的进一步了解, 笔者发现大部分人认为补偿方式过于单一, 希望政府在补偿是能采取多种方式进行补偿。91%的调查者希望政府给办理养老保险, 使以后的生活有保障, 69%的调查者希望能将他们的农业户口转为非农业户口并安排就业。由于土地是农民获得生存保障的基础, 因此70%的调查者愿意以地换地, 60%的调查者还是愿意发放补偿款, 但希望补偿款能够解决长远的生活问题而不是暂时的困难, 还有10%的调查者希望政府能采取其他一些比较保护农民利益的措施, 以提高被征地农民的生活水平。如图3所示。
4 伊宁县失地农民补偿过程中存在的问题
4.1 补偿标准不科学, 降低农民生活水平
根据我国《土地管理法》第47条规定:土地补偿费计算方法采取“产值倍数法”, 但由于土地利用方式、市场价格差异、地理区域差异等条件的不确定性, 这种测算方式难以准确进行补偿。从现实情况来看, 伊宁县政府给大部分农民的补偿标准是比较偏低。由于知识的局限性, 被征地农民无法意识到自己所放弃的土地使用权的市场价值[3]。这样不仅没有提高农民的生活水平, 反而连原有的生活水平都难以维持。
4.2 补偿项目缺失, 范围狭窄
伊宁县为了经济发展, 引进许多大型工业项目, 在工厂进行生产过程中会产生许多废水、废气、废渣, 严重的影响到周围居民的生活质量和环境, 像这样产生的间接损失, 政府未考虑给予适当的补偿。
此外, 土地承包经营权的补偿仍然被忽略。农地承包经营之后, 土地对于村民, 不仅仅是一种生活保障, 也是他们所拥有的全部生产资料, 农民的主要生活、生产活动都是围绕土地展开的。村民一旦失去土地, 不仅是失去了预付的土地承包费, 还失去了土地承包经营权剩余年限的预期经济收入, 同时也意味着失去生产资料。政府只考虑被征收土地的补偿, 而土地承包经营权缺失却没有考虑补偿, 政府给予的低额土地补偿费难以维持农民的生产和生活。
4.3 补偿费用分配不合理
土地征收的补偿费用是通过土地的所有权和使用权来衡量的, 所以土地收益应该在土地所有权和使用权之间来进行分配, 即集体经济组织和农民个人之间分配[4]。而现实的情况中土地补偿费用常常是由政府层层下拨, 最后通常归农民集体经济组织所有。
通过调查, 在伊宁县政府对农村被征收土地农民补偿过程中, 村民对政府给予的补偿并不是很满意。主要原因是政府虽同村民签订征地补偿协议, 但政府拖欠、扣留补偿费迟迟不发, 村民只能先把自己准备用于农业生产的经费用来解决生活问题, 从而影响农业生产[5]。
4.4 补偿方式单一
农民的生存离不开土地, 土地对于农民来说, 是必要的生产资料, 起着生活保障的作用, 对伊宁县农村的农民尤其重要。政府对伊宁县农村被征收的农民主要采取货币形式补偿。政府在支付低廉的土地征收补偿费获得土地后, 便对农民不闻不问。虽然政府进行货币安置, 但是低额的经济补助不能解决村民的困难。有的村民是土地和宅基地一起被征收, 政府给的补助费只能解决其中一方面的困难只靠货币形式补偿是不能保障农民的生活水平达到原有水平的。
5 对策建议
5.1 提高土地征用补偿的标准
伊宁县失地农民的征地补偿安置标准应该以被征地所承载农民的安置的实际社会成本为依据制定。为保障失地农民的今后的生存和发展, 实际征地补偿安置应该考虑到的因素主要有:生活费用、就业和创业资本、住房、社会保障以及一定的土地增值收益[6]。对于完全用于公益性项目的征地, 政府应从土地资产的收益中, 拿出一部分用于建立失地农民的社会保障基金;对于交通设施等公益性项目的征地, 应该允许农民以土地作价入股, 长期分享土地的增值收益;工商业用地则应按市场化运作, 通过租赁方式, 由转让土地的农民向企业收取租赁费, 以解决失地农民长期的保障问题[7]。
5.2 扩大补偿范围, 细化补偿项目
合理确定补偿范围是土地征用补偿公正性的前提[8]。为改变土地征用补偿范围过窄, 对相对人保护不利的原则, 除包括土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费, 还应该包括: (1) 土地承包经营权损失。由于土地征用可导致土地承包经营权随着消失, 使农民造成直接的经济利益损失, 所以应该将其纳入补偿范围。 (2) 残地损失。土地征用给残留地造成损害极为常见, 形成不经济土地规模, 造成土地利用效益损失。对征用导致的残留地损失给予补偿, 是公平保护残留地权利人利益的需求[9]。 (3) 搬迁费。指不被征用的地上物、原有的生产设备、畜产等必须予以迁移, 因此应向被征地农民补偿搬迁费。 (4) 社会保障费。国家应合理替被征地农民缴纳一定的社会保障费。 (5) 其他必要费用支出的补偿, 如律师或专家的代理费用、权利维护费用以及临时租房费用等。
5.3 丰富土地补偿方式
借鉴国外和国内先进地区的经验, 土地征收的补偿方式既可以采用一次性、分期和终身货币补偿, 也可以结合我国基本情况采取实物补偿。
1) 一次性、分期和终身的货币补偿安置方式。对征地补偿费可依农民的意愿, 选择不同方式。当农民的一次性货币补偿费用完, 就可能陷入困境, 而分期和终身的货币补偿方式更有利于对农民利益的长期稳定保障。
2) 土地入股。将部分或者全部征地补偿费入股, 农村集体经济组织和农民个人作为参与用地单位的生产经营, 享受经营利润并承担经营风险, 这种安置方式能保护农民的长期利益, 但存在一定风险。
3) 土地债券补偿方式。在农村金融或基金信用较好的地区, 农民个人和集体统一的前提下, 政府发行有价债券的形式代替货币形式付给被征地农民, 一定年期满后, 被征地农民可以凭借土地债券获得相应的本息。
4) 替代地补偿方式。为了在土地评估技术不足和低价狂涨的情况下, 被征收土地的人所领的补偿费根本无法维持其原有的生活水平, 可采取替代地补偿办法, 按被征用土地的价值计算, 发给农民的替代地面积, 这样一方面可以促进土地资源的利用, 另一方面也可以使被征地农民维持其原有的生活水平, 同时还可以减少用地单位筹措资金的困难。
5.4 加强土地补偿费的分配和管理
依据土地补偿费主要用于被征地农户的原则, 土地补偿费应在农村集体经济组织内进行合理分配。对征地补偿安置费使用和管理进行严格监管, 做到专款专用, 严禁侵占、截留或挪作他用。建立征地补偿费管理分配监督机制, 保证在征地管理费足额发放后, 对“乡扣”、“村留”现象的杜绝, 使征地补偿费转为非消费基金, 促进当地的生产发展, 保证社会稳定。
6 结论
通过对伊宁县农村征地补偿情况调查、分析、研究, 发现伊宁县的土地征收补偿制度还存在很多不足。根据问卷调查分析结果, 首先, 征收补偿的标准过低, 村民的生活质量不仅没有提高, 而且还很难保持原有的水平, 有55%的农户认为生活质量下降, 只有11%的农户认为生活质量有所提高, 还有34%的农户认为生活质量没有发生变化。其次, 征收补偿的项目范围过窄, 伊宁县政府在补偿过程中仅采取三种补偿方式:土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费, 对于失地农民的其他权益的损失并没有给予相应的补偿从而大大降低失地农民的生活水平[10]。第三, 征收补偿方式单一, 伊宁县政府对失地农民通常采取货币补偿, 而失地农民对现行的补偿方式并不满意, 希望政府能采取多种方式进行补偿, 有91%的被调查者希望政府给办理养老保险, 69%的调查者希望政府将他们的农业户口转为非农业户口并安排就业, 70%的调查者希望以地换地, 只有在多样式的补偿方式下, 失地农民的生活才能获得更多的保障。最后, 补偿费用分配不合理。这些缺陷的存在, 失地农民的生产和生活困难, 补偿难以维持到土地被征用前的生活水平。因此, 伊宁县政府应该借鉴国内外或先进地区的做法, 通过提高补偿标准、增加补偿项目、扩大补偿范围、丰富补偿方式, 加强对土地补偿费的分配和管理等有效措施, 保障农民的利益[11]。
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农民安置 篇9
关键词：失地农民,城市化,安置模式
土地是农民最基本的生产资料, 是农民的命根子, 是农民就业的主要岗位和收入的主要来源, 土地一旦被征收或征用, 就意味着农民失去了基本生存保障。部分失地农民将会成为“种田无地、就业无岗、社保无份”的贫困群体, 生活在城市的边缘, 成为社会发展中的不稳定因素。目前, 中国因城市扩展产生的失地农民有4 000多万人, 有研究显示, 若照目前的城市化发展速度, 估计到2030年中国失地农民群体将达到1.1亿人, 其中将有5 000万以上的农民处于既失地又失业的状态, 而从动态来看, 这一数字有可能达到8 000万人。因此, 为失地农民建立一套保障长远生计的安置模式是当前征地工作中所要解决的关键问题。本研究拟对城市化进程中失地农民安置问题进行系统的研究, 选择实用可行的安置模式, 探讨解决失地农民问题的对策, 对于维护社会稳定和国家长治久安, 具有重要的意义。
一、当前失地农民所面临的社会问题
1. 失地农民生活难。
土地征用后, 原先失地农民的家庭主要收入来源已经减少, 收入也大幅下降。原先少数从事种粮业的农民种田的效益虽然不是很好, 但是这部分收入稳定, 为农民提供了最低生活保障, 而如今这种最低生活保障也难以保留。原先多数从事花卉业、养殖业和种植水果业的城郊型农业的农民, 由于他们的土地单产值高, 收入多, 所以一旦失地后经济会遭受很大打击。而随着出租的房屋和门面商铺等生产经营用地的被征用, 原来对于农民来说稳定的经常性收入 (房屋租金和个体及私营企业收入) 也就化为泡影。现在他们的生活一切都城市化了, 由于生活绝对成本增加, 造成他们的生活水平下降。对于部分群众年龄较大的失地农民来说, 现在一些暂时性困难已经清清楚楚地摆在他们面前, 由于只有农业技术, 谋生技能较少, 就业十分困难, 家庭经济收入失去了稳定的来源, 他们仅靠土地赔付维持生计, 若遇子女读书、生病等事情, 可能会造成其生活水平日趋困难。
2. 失地农民就业难。
近郊人口密度大, 而就业岗位有限, 竞争激烈, 对劳动力素质要求普遍较高。而由于失地农民技能、文化、观念、年龄等因素的制约, 使他们参与市场竞争能力差, 应对市场变化能力弱, 从而在严峻的城市就业竞争形势下, 始终处于劣势位置, 故其普遍就业率不高。面对当前就业难的严峻形势, 那些年龄偏大, 文化程度偏低, 身体较弱的失地农民基本难以找到工作, 即使是年轻力壮的能找到工作, 也只是一些粗活、重活、脏活, 就业几率极小。
3. 失地农民保障难。
对农民而言, 土地承载着生产资料和社会保障双重功能。一旦土地被征用, 他们的养老保障就会出现后顾之忧。目前, 失地农民的社会保障覆盖面窄、保障水平低, 自谋出路的农民参加社会保险少, 而医疗和养老保险的参保率更低, 特别是老年人、病残人等弱势群体, 养老保障已成为迫切需要解决的问题。
4. 失地农民发展难。
随着中国工业化、城市化步伐的加快, 征地撤迁工作涉及面广, 关系到群众的切身利益, 具有其特殊性和敏感性, 大规模、快节奏的征地而引发的“失地综合症”, 对失地农民的生产生活冲击很大, 在住房倒迁、子女入学、就业等方面都面临着巨大的心理压力, 引发农民“厌农”情绪。部分农民还存在着“高不成低不就”的就业观念, 依靠有限的补偿费和“房租经济”坐吃山空, 对今后的生活缺乏信心和长远打算, 失去了重新创业的勇气和拼搏精神, 表现出好逸恶劳、游手好闲、听天由命的低落情绪, 甚至有个别还参与赌博, 染上不良恶习。
二、现行失地农民主要安置模式利弊分析
1. 农业生产安置模式。 (1) 农业生产安置方式的优点。该
模式环节简单, 涉及的部门较少, 可操作性强;安置后的农民不离土不离乡, 不改变生产和生活方式, 生产和生活条件也没有发生太大变化, 所以该方式易于被失地农户所接受。 (2) 农业生产安置模式的限制不足。一是有许多征地数量很大的征地事件就无法采用该模式, 二是很多地方由于土地承包三十年不变, 村集体基本无机动地可以调整, 也无法采用该模式。
2. 重新择业安置。
(1) 重新择业安置优点。重新择业安置后, 失地农民通过技能培训, 选择适合自己的岗位就业, 不但生活有保障, 而且收入还会有所增加。农民满意程度高, 有利于社会稳定。 (2) 重新择业安置不足。重新择业尽管可以解决一部分人就业, 但是必须符合招工单位的用工要求, 而失地农民符合条件的不多, 安置面太窄。另外, 如果安置企业减效, 或者停产、破产, 这部分被安置人员就会首先下岗。
3. 异地移民安置。
(1) 异地移民安置优点。实施异地移民安置方式的前提条件是选择好移民地, 移民保障措施要健全。异地移民安置后, 失地农民生产生活有保障。农民满意程度高, 有利于社会稳定。 (2) 异地移民安置不足。异地移民安置需要政府补贴等费用太大, 因此不是每个征地项目都适用这种安置方式。
4. 货币安置。
(1) 货币安置优点。货币安置就是按照法定的征地补偿标准一次性支付足额的安置补助费, 让失地农民自谋职业。如果土地征用的补偿费用达到土地市场价值的话, 实现补偿按市场价值和安置的市场化, 这应当是最能够适应市场经济体制的补偿安置方式。 (2) 货币安置方式不足。失地农民满意程度不高。实行货币安置后, 失地农民满意程度不高, 不是因为安置费过低, 就是因为分配不公平, 上访事件频繁。货币安置模式容易形成社会不安定因素。
三、借鉴国内外先进经验, 建立和完善失地农民安置模式
要进行征地安置模式创新, 就必须对安置模式目标进行准确定位。借鉴国际经验, 结合中国国情, 中国征地安置模式目标不应简单地定位于支付赔偿或置换原有资产, 解决失地农民当前收益和生存问题, 而应定位于使失地农民重新就业并提高他们的生活水平, 即把“可持续生计”作为未来征地安置模式的基本目标。所谓“可持续生计”, 是指个人或家庭为改善长远的生活状况所拥有的和获得的谋生的能力、资产和有收入的活动。“可持续生计”概念最早见于20世纪80年代末世界环境和发展委员会的报告。1992年, 联合国环境和发展大会将此概念引入行动议程, 主张把稳定的生计作为消除贫困的主要目标;1995年, 哥本哈根社会发展世界峰会和北京第四届世界妇女大会进一步强调了“可持续生计”对减贫政策和发展计划的重要意义。
在“可持续生计”目标下, 创新的征地安置模式应能有效地克服单一货币补偿安置模式的缺陷, 较好地解决失地农民当前利益和长远利益、生存与发展等一系列问题, 让广大失地农民充分分享城镇化带来的文明成果。具体而言, 这种新的安置模式应既能使失地农民本人及家庭得到基本生活保障, 获得养老、医疗、工伤、生育等社会保障和福利待遇, 又能获得一定的货币补偿, 有助于创业发展, 同时还能获得一定的就业机会并使自身就业能力得到增强。显然, 符合这种目标要求的征地安置模式, 只能是综合模式, 而并非单一模式。按照上述目标要求, “货币补偿、社会保障、就业服务、政府监管”四位一体的新模式应该是今后中国征地安置补偿的理想模式。在这种模式中, 货币补偿是前提, 没有合理的货币补偿, 失地农民连基本生活也难以维持, 失地就意味着贫困;社会保障是关键, 没有完善的社会保障, 失地农民无法解除后顾之忧, 最终亦会陷入贫困境地;就业服务是重点, 失地农民若不能增强就业能力, 则无法获得稳定的就业机会, 发展即是一句空话;政府监管是保障, 若无政府科学、严格的监督管理, 则合理的货币补偿、完善的社会保障、周到的就业服务便无法实现。
参考文献
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农民安置 篇10
1 农民安置社区产生的原因
三十年的改革开放, 中国凭借高效的工业用地审批制度快速承接了全球制造业的转移, 获得"Made In China"的全球分工地位。乡镇企业和开发区承载工业化的主要平台, 形成粗放被动的"城镇化"。
农村地区的社区典型形式是农村, 城市的典型社区是居住小区。但是, 在我国快速工业化和城市化的背景下, 农民安置社区作为农村向城市转变的过渡性社区, 瓦解了农村原有的乡土型社会, 大量失地农民被市民化。
农民安置社区兼有城市与乡村的特点, 两者双重影响社区主体的生产和生活方式, 农民安置社区的经济结构、人口组成、居住环境、生活方式等方面的差异, 造成社区的分异。"新市民"行为的二元性, 直接导致了现阶段城市本身的二元性, 使之具有工业社会和农业社会的混合特征, 反映在社区生活上产上表现为"新市民"对新型的城市社会尚未适应。
2 农民安置社区居民特征与居住环境的特点
农民安置社区具有以下特点: (1) 人口结构复杂。其居住主体主要是农民, 但社区中也存在大量的外来务工人员和外来购房者, 造就社区人员流动性大, 层次不均。 (2) 就业层次复杂。居民主要从事第二、三产业, 出租房屋、务工和经商是居民主要收入来源, 外来人员的职业分布更加复杂。 (3) 社区组织、机构职能交叉。由于失地农民快速的市民化, 其在管理上从原来的村落管理型向城市社区管理型转变。但是, 这类社区同时存在"居委会""村支部""村委会"等组织机构, 在实际的管理过程中由于职能、经费来源的不同, 很多工作很难做到位。 (4) 文化交融困难。从情感和心理来讲, 农民对原有的村落具有较强的认同感和归属感, 而城市竞争文化、法制观念、效率意识等现代的观念对"市民化"后的农民产生了较大的冲击, 两种观念的融合还需要时间。 (5) 物业管理困难。社区居民对"花钱买服务"的观念很反感, 这种意识和行为直接导致社区物业管理的困难, 社区工作人员流动性大, 物业管理水平低, 影响了小区的环境水平和生活质量。
3 构建农民安置社区环境指数模型和指标体系
(1) 模型和指标体系
文章从社区的基本建设、社区服务、居民感知、意愿表达等方面设计问卷实地调研, 将社区主体的满意度融入农民安置社区环境发展指数中, 建立农民安置社区公共环境测度的指标体系和测度模型。
文章从居民的生活需求、居民参与度、社区制度建设、居民感知、意愿表达等方面提出假设:假设H1:社区居民意愿的表达渠道越通畅, 社区居民满意度就越高;假设H2:居民感知越强、对社区公共环境的满意度越高;假设H3:居民参与度越高、对社区的满意度影响就越大;假设H4:社区的制度建设水平越高、居民对社区公共环境的满意度越高;假设H5:社区的服务绩效水平越高、居民对社区公共环境的满意度越高。
建立的指标体系如下:
(2) 农民安置社区发展指数测度
文章将利用两种方法进行指数的测度, 一种是基于AHP方法, 另一种基于PCA的方法, 两种方法各有侧重, 前者是建立在主观意愿基础之上的层次分析法, 后者更多的建立在客观调研基础上的分析, 通过计算权重, 采用加权法测度农民安置社区公共环境发展指数。两种方法计算权重如下表所示:
4 分析及结论
从上表可以看出, 基于PCA和基于AHP两种方法计算社区发展指数在权重上的区别, 其中, 两种最大的分歧在于"基本建设与公共设施"、"居民的期望"和"居民整体满意度"这三个因子上, 专家们更加注重居民的整体满意度对发展指数的影响, PCA的分析方法反映了社区居民的实际需求。
将所得权重与问卷题目的平均得分进行加权处理, 最终计算出相应的社区发展指数值为73.76和73.80分。两种方法所计算的社环境区发展指数都属于中等程度, 说明目前农民安置社区公共环境的改善还有很大的空间。
摘要：文章将通过建立农民安置社区主体对社区环境满意度的因子, 实地调研, 收集数据, 实证分析影响因子的影响程度, 并建立相关模型测度基于农民安置社区主体满意度的社区发展指数。
关键词：安置社区,满意度,发展指数
参考文献
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