安置路径（精选3篇）
安置路径 篇1
我国农村征地问题是一个错综复杂的社会问题,农村征地对农民生计的影响是广泛而深远的。2011年中国失地农民的总量已经达到4000万~5000万人左右,按照2000年~2030年占用耕地超过5450万亩、每年递增300万失地农民计算,2030年我国失地农民规模将达到1.1亿人。[1]从影响程度看,失地农民将永久失去土地,他们需要改变原来的生计路径,进行生计转型。[2]征地矛盾在当前农村仍然呈现多发态势,这些矛盾来自征地管理体制、征地主体界定、征地程序、征地范围界定、补偿安置等诸多方面,针对被征地农民的补偿安置问题尤为突出。合理的征地补偿安置政策有助于化解征地过程中引起的利益冲突,支持被征地农民实现成功的生计转型。[3]为了破解当前征地矛盾的难题,本文将以征地补偿安置政策为中心,揭示征地政策的演变脉络、当前政策重点、矛盾本质,并为完善征地补偿安置政策提供一些新的思路。
一、新中国成立以来征地补偿安置政策的演变
1. 补偿安置的雏形阶段(1949年至1981年)
新中国成立后,政府出台的《城市郊区土地改革条例》1950年11月,首次对被征地农民的补偿安置作出规定,“国家为市政建设及其他需要征用私人所有的农业土地时,须给以适当代价,或以相等之国有土地调换之。对耕种该项土地的农民亦应给以适当的安置,……,予以公平合理的补偿。”征地是巩固新政权和恢复经济的需要,1953年政务院颁布了比较完备的全国性法规《国家建设征用土地办法》。该办法明确了补偿标准和安置方式,不仅规定了土地补偿费按近三至五年产量的总值为标准进行补偿,而且规定征地后当地政府必须解决农民继续从事农业生产的土地,或协助农民从事其他就业,用地单位也应尽可能吸收被征地农民工作。但由于随后建立的集体所有、集体耕作的人民公社体制,该办法于1958年进行修订。修订后的《国家建设征用土地办法》体现了“大锅饭”、“平均主义”,个人利益服从国家和集体利益。尽管这一阶段的补偿安置政策是计划经济体制的产物,但该阶段是我国当前征地补偿安置政策框架的雏形。
2. 政策框架基本形成阶段(1982年至2003年)
随着人民公社解体,农村家庭承包制兴起,1982年国务院颁布了《国家建设征用土地条例》。该条例在补偿标准上确立了土地补偿费的年“产值倍数法”,同时明确了用地单位支付的补偿费包括土地补偿费、青苗补偿费、附着物补偿费、安置补助费,而且土地补偿费和安置补助费的总和不得超过被征土地年产值的20倍。在就业安置上,明确了被征地单位、用地单位等单位的就业安置职责。该条例从补偿标准、补偿方式、补偿分配和就业安置各方面进行了详细的规定,成为当前征地补偿安置政策的基本框架。1986年和1988年版的《土地管理法》基本延续了《国家建设征用土地条例》关于征地补偿安置的规定。1998年和2004年的《土地管理法》将土地补偿费和安置补助费的上线提高到土地年产值的30倍,但删除了原来有关就业安置的条款。从《土地管理法》的历次修改可以看出,国家对征地补偿安置的基本思路是提高货币化程度,增加补偿标准。同时,为落实《土地管理法》的条款,国务院于1999年颁布《土地管理法实施条例》。为规范征地程序,2010年《征用土地公告办法》明确了征收土地公告的程序,实施“两公告一登记”和“征地听证”制度,其中规定征地补偿安置方案公告应包括4项补偿费用的标准、数额、支付对象和支付方式等,以及安置途径和措施。
3. 政策框架调整阶段(2004年至2006年)
2004年之后,《土地管理法》没有进行新的修订,但关于征地政策的改革并没有就此停滞,这一阶段的政策表现为对前一阶段补偿安置政策进行调整。面对征地中的冲突,《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》(国发[2004]28号)、《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》(国土资发[2004]238号)、《国务院办公厅转发<关于做好被征地农民就业培训和社会保障工作的指导意见>的通知》(国办发[2006]29号)、《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》(国发[2006]31号)等一系列文件陆续出台,其核心均是进一步提高补偿标准,加大安置力度。国发[2004]28号文件从征地补偿方法、被征地农民安置、征地程序、征地过程监管等4个方面存在的问题提出完善政策。首次提出要使被征地农民生活水平不因征地而降低,土地补偿费和安置补助费的总和达到30倍之后,地方政府可用国有土地有偿使用收入进一步予以补贴。总体上28号文件体现了对被征地农民生计问题的极大关注。随后国土资发[2004]238号要求省级国土部门制订耕地统一年产值最低标准,制订征地区片综合地价等征地补偿标准。制订统一年产值标准和区片综合地价是对产值倍数法的修正,区片综合地价考虑了地类、产值、土地区位、农用地等级、人均耕地数量、土地供求关系、当地经济发展水平以及城镇居民最低生活保障水平等因素,使被征土地的补偿费更接近于市场价格。近年来随着地方政府财政压力增大,客观上不可能大幅度扩大补偿标准。为此国办发[2006]29号文件进一步提出,将城区规划区域内的被征地农民,纳入到城镇的失业登记和就业服务体系中,制定针对被征地农民的培训计划,同时将城区规划区域内的被征地农民纳入到城镇社会保障体系中。城市规划区域外的被征地农民,则纳入农村低保、新农合和新农保范围。
4. 政策规范化和落实阶段(2007年至今)
这一阶段注重政策文件的规范化。针对农村征地拆迁中的恶性冲突事件,《关于进一步严格征地拆迁管理工作切实维护群众合法权益的紧急通知》(国办发[2010]15号)要求补偿费用落实到位、严格执行农村征地程序,强调征地程序、补偿标准的严格执行,要求“先安置后拆迁”,鼓励多元安置,对于社保资金的落实,按照“谁用地、谁承担”的原则,积极拓展社保资金渠道,同时明确不得以新农保代替被征地农民社会保障。2007年颁布的《物权法》阐明土地承包经营权属于用益物权,获得征地补偿是被征地农民的合法权益。2010年的《社会保险法》重申了征地应当足额安排被征地农民的社会保险费。《土地管理法实施条例》分别于2011年和2014年进行修订,进一步明确了4项征地费用的分配方式,其中土地补偿费归农村集体经济组织所有;安置补助费根据安置主体发放,如由村集体安置则发放给村集体,由其他单位安置则发放给该单位,由个人分散安置则发放给个人,此外还规定分配给个人的安置费在获得个人同意后可用于购买保险,这意味着购买社保是个人自愿的选择行为;地上附着物及青苗补偿费直接分配给所有者,这意味着作为地上附着物的住宅拆迁补偿可直接由农民支配。
二、当前征地补偿安置政策的实施重点
1. 统一年产值标准和区片综合地价的实施
根据国土资发[2004]238号文件,江西省分别于2009年、2010年和2015年更新了全省征地统一年产值标准和区片综合地价。根据2015年《江西省人民政府关于调整全省征地统一年产值标准和区片综合地价的通知》,江西省只在南昌市实施区片综合地价补偿,其他地区则采用统一年产值标准。相比2010年,2015年的统一年产值标准明显提高,补偿标准涨幅明显,区片综合地价也有所提高。区片综合地价普遍高于统一年产值补偿标准,但征地价格差异性很大,最高的为25.05万元每亩,最低的只有3.32万元每亩。统一年产值标准普遍在2000元每亩上下波动,补偿倍数在16~28.5倍之间,由土地补偿费和安置补助费构成的征地补偿标准普遍在3万到5万元每亩之间。湖北省也分别于2009年和2014年发布了全省征地统一年产值标准和区片综合地价,根据2014年的《湖北省征地统一年产值标准和区片综合地价》,湖北省分别于武汉、黄石、襄阳和荆州的部分地区实施区片综合地价补偿,其中武汉市的一类地地价达到35万元每亩,末等地价也达到11.5万元,黄石、襄阳和荆州的综合地价相对较低,但最低地价为4.5万元每亩。湖北采用统一年产值标准的补偿标准与江西相似,也是普遍在3万到5万元每亩之间。总体上,湖北省和江西省均在一些地区试行区片综合地价的方法,但湖北目前实施区片综合地价的城市多于江西。不管是区片综合地价还是统一年产值,两地的补偿额度均呈现增长趋势。
2. 被征地农民基本养老保险的实施
国办发[2006]29号文件出台之后,江西省于2008年开始试点被征地农民养老保险,将征地后人均耕地面积不足0.3亩的农民界定为被征地农民,被征地农民中年龄16周岁以上的部分属于被征地农民养老保险政策的支持对象。随着社会养老保险制度的快速发展,《江西省人民政府办公厅转发省人社厅等部门关于进一步完善被征地农民基本养老保险政策意见的通知》明确不再建立单独的养老保险制度,而是根据实施对象意愿,自由选择参加职工基本养老保险或城乡居民基本养老保险。个体缴费补贴金额不因参加不同养老保险制度而改变,但不愿参加社会基本养老保险的农民则不能退回补贴资金。基本标准为本省上年度岗平工资的60%的12%乘以补贴年限,补贴年限依农民所在的年龄档次确定,最高为15年,如九江地区补贴年限统一为15年。以2016年为例计算,江西省上年度月岗平工资为3852元,九江市当年被征地农民的养老保险实际补贴为49922元。2015年《江西省人民政府关于调整全省征地统一年产值标准和区片综合地价的通知》进一步明确要求征地主体必须落实“先保后征”,征地报批前必须先按照每亩不低于6000元的标准将足额资金存入社保部门代保管资金账户。
同样在国办发[2006]29号文件的指导下,湖北省在2009年发布的就业培训和社会保障落实条款中则体现了区别对待、分类处理的原则。区别对待指在劳动年龄段内的被征地农民以就业培训为重点,大龄和老龄人群以社会保障为重点,就业政策主要从就业机制、就业环境、培训途径和培训资金等方面落实措施。分类处理指将被征地农民区分为城市规划区和规划区外,城区内农民被纳入城镇就业保障体系。《湖北省人民政府关于被征地农民参加基本养老保险的指导意见》对被征地农民养老保险的参加资格界定与江西省的界定一致。补偿标准按不低于被征地时所在市、州上年度农村居民年人均纯收入的3倍确定,并将养老保险补偿资金预先存入社保基金财政专户。60岁及以上农民获得全额补偿,年龄每降低1岁,补偿标准按全额补偿的1%递减。以2016年为例计算,按农民人均纯收入3倍计算,襄阳市上年度农民人均纯收入为11422元,其养老保险全额补贴为34266元。总体上,两省都采用了“先保后征”的方式保证养老保险资金的落实。
三、征地补偿安置政策的不足
结合政策演变与当前重点,可以发现征地补偿安置政策的基本趋势:在补偿水平上,征地补偿计算标准经历了产量总值法、年产值倍数法、统一年产值和区片综合地价法等3个阶段,征地补偿计算标准改变的同时,补偿水平也在逐步提高;在补偿方式上,随着我国社会主义市场经济的确立,补偿安置方式从多种补偿安置转向以货币补偿安置为主,农业安置、就业安置等安置手段逐渐淡化;在补偿分配上,尽管到目前为止补偿费分配仍然坚持兼顾集体和个人,但征地补偿款的分配越来越向个体倾斜,以确保农民土地承包经营权的补偿权益;在补偿制度建设上,更加重视征地补偿与整体的社会福利制度的衔接,如被征地农民养老保险从单独构建到逐步纳入社会基本养老保险制度。尽管中央和地方出台了各种征地补偿安置政策,但是征地矛盾并没有根本性消除。政策落实不到位可能是一个原因,但更突出的问题是,已有政策设计缺乏基于被征地农民的生计转型来构建系统的征地补偿安置政策框架,这导致农民对未来生计的安全感缺失。
1. 缺乏支持农民生计转型的长远思维
国办发[2006]29号文件将被征地农民人为分为城区规划内和规划外,进行分类处理,对城区规划外的农民造成新的不公平。地方政府在有限的资源约束以及自身政策目标下,不太可能主动打破这种区别对待的方式。这表明地方政府对支持农民生计转型缺乏长远的眼光。地方政府在征地中“只求快”的思维也普遍存在,没有提供足够的需求回应。再则,征地中的多次零碎征地,也不利于农民的生计转型。当前很多地方采用多次零散征收土地的方式,农民在更加细碎化和小规模的农地上进行农业经营活动,既无助于农业劳动力从农业中解放出来,反而使农业劳动生产率更加低下,“零星式”征地又不利于为失地农民提供长期稳定的社会保障。[4]
2. 缺乏独立的养老保险资金安排
“土地换保障”政策,是众多政策研究者着力甚多的焦点之一。随着《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》(国发[2005]38号)的颁布,被征地农民可以作为灵活就业人员参加城镇职工养老保险。同时随着2009年和2012年农村和城镇居民养老保险的建立,被征地农民也相应作为城乡居民养老保险制度的参保对象。在此背景下,各地逐步将被征地农民养老保险制度向社会基本养老保险制度并轨,而不再单独设立被征地农民养老保险制度。目前,被征地农民可在城镇职工养老保险和城乡居民养老保险这两种制度中自由选择参加。但从农民的角度看,被征地农民养老保险政策的吸引力十分有限。农民会认为,“土地换保障”只是将原本应该发给他们的补偿安置费用,扣减下来买社保而已。实际情况也确实如此,地方政府公布的统一年产值补偿标准和区片综合地价的补偿总额,包括土地补偿费和安置补助费两部分,其中安置补助费的一部分按规定被划拨到养老保险预存款账户。而且名义上是农民自愿选择是否参加养老保险,但问题是如果农民不参加养老保险,这一部分用于养老保险的资金也不会返还给农民。理性的农民当然会选择一种社会基本养老保险。参加城镇职工养老保险的缴费较高,除了使用安置补助费以外,一般还需要农民自己再交一部分,如按照江西省的政策,个人还需配套缴纳上年度全省岗平工资的60%的8%,并累计缴满15年。新农保或城乡居民养老保险由于设立了不同的缴费档次,被征地农民可以根据养老保险补偿金额度选择较低的缴费档次而无需另外缴费。总体而言,“土地换保障”在实际运行中,并非给被征地农民单独安排养老保险补偿,而是在现有的补偿安置里面统一划出部分资金用于农民参加社会养老保险的补助。
3. 缺乏支持就业的可操作性措施
如果说被征地养老保险政策是一种消极的生计支持,就业支持则是一种积极的生计支持,后者的重要性毋庸置疑。1998年以前的征地政策,鼓励各地实施招工就业安置。由于当时征地数量规模较小,政府可以直接要求国有企业照顾被征地农民就业,被征地农民的就业问题并不突出。国有企业改革后,政府已不可能像改革前那样容易安排被征地农民就业,加上征地规模扩大之后安置对象数量庞大,招工安置就业手段已变得力不从心,因此1998年版之后的《土地管理法》不再提及就业安置。尽管如此,就业问题是征地中不可忽视的社会难题,在此背景下国办发[2006]29号文件提出支持被征地农民进行就业培训以替代原来的就业安置。就业培训无疑是重要的,但政府主导的就业培训与实际就业之间尚存在着巨大的差别。总体而言,目前无论是中央还是地方的政策文件,都只是提出了就业支持的原则性指导意见,而缺乏具体可操作性的就业支持措施,地方政府在就业支持政策的落实上普遍缺乏动力,更不太可能主动积极地去创造新措施。
4. 缺乏生计转型成本和城市融入成本的核算
国发[2004]28号文提出征地统一年产值和区片综合地价的本质是追求公平性目标,避免同一区片农民的相互攀比而对补偿安置产生抵触。虽然从法律意义上,农村土地所有权为集体所有,农民只是拥有土地的承包经营权,但农民普遍存在“所有权幻觉”是不争的事实。其实绝大部分农民只是希望政府对失去土地所造成的安全感缺失进行适当的补偿。提高征地补偿标准对缓和征地矛盾起到重要作用,但这种政策效果,正被不断上涨的物价和民众的预期所抵消。目前无论是实施统一年产值还是区片综合地价,都没有考虑到农民的生计转型成本和城市融入成本,从而导致征地中农民安全感损害严重。
5. 缺乏平等的农民生计转型协商机制
近年来中央对征地所引发的社会矛盾越来越重视,《征收土地公告办法》规定了村集体和村民有权要求举办征地听证会。国办发[2010]15号文件提出禁止和纠正违法违规强制征地拆迁行为,但征地的强制性质并没有改变,只是要求地方在征地程序上保证合法,手段坚持人性化。对于征地补偿安置中的争议,2011年和2014年版本的《土地管理法实施条例》第二十五条规定可由县级以上人民政府协调以及批准征地的政府裁决。已有政策重视构建征地矛盾的化解机制。但征地矛盾的裁决者也是征地活动的批准者,《土地管理法实施条例》同时又规定征地补偿安置争议并不影响征地方案的实施,这些都反映了当前征地的强制性本质是没有改变的。征地的强制性与平等协商是不可能并存的,在强制性的条款之下,被征地农民难以实现与政府进行平等协商,因此也就缺乏共同设计生计转型的基础。
四、征地补偿安置矛盾的原因分析
在国家经济社会转型的背景下,农民普遍将土地作为生存的最后保障。而征地,意味着农民丧失了自己的最后保障,也丧失了其子孙后代的生存保障,同时市民化和城市融入是一个逐步适应的过程,农民也需要承担一定的心理成本。征地一旦触发了农民生计的安全感阀值,极容易降低农民的征地满意度,甚至遭到农民的抵制和激烈抗议。生计转型困难的农民在征地过程中,对未来的生计更加缺乏安全感,征地问题容易产生近因效应,这部分农民可能将生计转型困难和失败大部分归因于政府征地。被征地农民需要获得对未来的安全感,他们希望政府给予恰当的支持,使其实现成功的生计转型,以增强对未来生计的安全感。
农民有生计转型的需求,地方政府也有自身的征地目标,农民需求与政府目标两者之间存在博弈。[5]地方政府具有多重政策目标,这些目标基本包括:一是在短期内获得GDP的明显增长,实现地方官员的政绩目标;二是通过征地实现工业快速发展,工业发展也能为GDP的长期增长奠定基础;三是通过土地征收和转让的价格差获得高额的“土地财政”收入;四是希望平稳有序地实现征地目标,避免引起激烈的征地冲突;五是希望被征地农民改善生计,提高收入。虽然政府在征地中普遍具有这5个目标,但地方政府对每个目标赋予的权重是有差异的。前3个目标与地方政府官员的晋升直接相关,往往得到更多的重视,第四个目标是实现前3个目标的重要保障,因此也较为受到重视,唯独第五个目标容易受到忽视。不能否认追求第一、第二个目标有助于更好实现第五个目标,当地的经济增长对被征地农民产生溢出效应,但这毕竟是间接的,最终能否受益也存在着不确定性。而第三个目标“土地财政”问题长期受人诟病,也与农民生计转型需求存在着严重的冲突。
当前征地补偿安置矛盾的本质是被征地农民生计转型需求与地方政府发展目标的冲突。对于农民而言,土地给予他们的不仅仅是当年的农业产值,而且能够带给农民一种安全感。面对征地冲突和征地后农民的生活困境,为农民的生计发展提供支持,使农民重新获得安全感,是完善征地补偿安置政策的题中之义。中央的政策干预,正是为了平衡农民生计转型需求与地方政府自身目标的冲突,使被征地农民生计转型需求获得更多支持,同时使地方政府在区域发展中避免追求“带血的GDP”。中央希望通过政策干预实现和谐征地,地方政府也在自身发展中不断调整其政策目标,采取积极措施落实中央政策。尽管如此,现实中征地冲突不时发生,地方政府政策落实不到位,也反映了地方政府目标与国家政策目标的冲突。
五、改进征地补偿安置政策的建议
正是以往征地中缺乏个体利益与社会利益、短期利益与长远利益的系统考虑,导致被征地农民对征地产生严重的焦虑。土地对一个地区的发展,是牵一发而动全身的生产要素,地方政府应该协调好征地与农业、工业、第三产业、城镇化、就业、居民收入等方面的关系,而且也应该平衡短期与长期发展的关系。因此,应系统构建征地补偿安置政策,进一步支持被征地农民生计转型。
1. 试点“整村推进”的征地模式
可将“整村推进”方式作为试点,要求地方政府在试点地区的征地,必须一次性征完该村所有土地,并将所有被征地农民转化为城镇居民。“整村推进”具有几个优点:一是可以提高农民的公平感,农民的征地公平感来源于不同时期,以及其他村民征地所获得的补偿情况,整村推进避免了农民对不同时期所获得的补偿情况的比较,也避免了跟其他村民的比较所导致的不公平感;二是有助于提高土地规划的整体性,避免征地之下承包地更加细碎化,同时也增加了政府的土地储备,有助于更好进行城区规划和产业规划,一定数量的土地储备能够缓解强制征地的强制性压力;三是有助于更好促进农民生计转型,这一点尤为重要。整村推进使农民单次可以获得的补偿大大增加,能够为开展其他生计活动提供有力的资金支持,使农民真正从碎片化的土地中解放出来。
2. 逐步取消强制征地制度
十八届三中全会针对当前城镇化发展阶段,明确提出要缩小征地范围。实施强制征地政策的背景是为了公共利益而征地,而随着征地规模扩大,征地的公共利益界定被泛化,继续套用强制征地的方式,极容易异化为“野蛮征地”。在当前发展阶段,政府不应再片面追求征地速度,应该改变以往只求快、一刀切的做法,树立科学的征地底线观和目标观,以避免激烈冲突作为底线,以被征地农民实现生计转型和发展可持续生计作为目标。被征地农民的家庭是具有异质性的,这些异质性至少包括劳动力结构、年龄结构、性别结构、赡养状况、抚养状况、各项生计资本状况的差异。异质性的农民也要求注重征地过程中的民众参与,应该更加注重公平协商,取消征地的强制性条款,代之以政府和农民平等协商的方式进行征地,使政府和农民共同进行征地后的农民生计设计。真正确保农民不因征地而降低生活水平,同时也有助于真正约束地方政府节约用地。
3. 尝试征地收益按比例分成
在完全取消强制征地暂时困难的地方,也应尝试使用“征地收益分成法”。地方政府通过土地的征收和拍卖,往往获得了巨额收益。使用统一年产值和区片综合地价虽然补偿标准有所提高,但地方政府给予农民的补偿仍然只占征地收益的很小比例。为此,为了征地的公开透明和征地收益的合理分配,中央可以明确提出一个土地收益的分配比例,地方政府和农民各占一个固定的分成比例。收益分成有助于提高被征地农民的合作。虽然征地收益按比例分成仍然不能根本性解决被征地农民的生计问题,但比目前的补偿依据具有不少优点:一是计算透明方便,只需按照地块的拍卖价格按比例分配;二是某种程度满足了农民的参与诉求,又体现了与政府某种程度的利益一致性;三是补偿标准既体现了土地的市场价值,政府分成部分也能对“涨价归公”的要求形成一定弥补。同时,政策也需要明确村集体提留和直接发放给村民的补偿资金比例,或确立直接分配给村民的资金最低比例。
4. 坚持就业支持与社会保障两手抓
更加注重就业支持政策,继续完善社会保障政策,进一步增强被征地农民的生计安全感。市场机制安置劳动力容易被理解为让被征地农民自己解决就业,这其实是一个误解,市场化就业安置,是要求征地主体利用市场机制,支持被征地农民获得合适的职业。随着市场化改革的深化,政府并非全方位收缩其职能,而应该是有收有放,应当针对不同被征地劳动力实施积极的劳动力市场政策。被征地劳动力的积极劳动力市场政策具体包括:超越依赖于亲友信息的工作搜寻,组建多种信息平台,在被征地地区进行招聘信息宣传和职业介绍;在当地组织劳动力进行职业培训,鼓励当地用工部门更多实施岗前培训,支持年轻的被征地劳动力参加职业教育和继续教育;为当地创造新的就业岗位,通过工资补贴,鼓励当地企业同等条件下优先招聘被征地劳动力,照顾就业弱势群体;创造公益性就业岗位,提高政府购买服务用工数量。同时,也应该继续完善以养老保险政策为重点的社会保障政策,为所有被征地农民安排独立的养老保险补偿金,不论城区规划内外的农民均应纳入失业保险体系。
5. 适时出台《征收土地补偿安置条例》
应基于生计安全、生计转型、生计发展的理念,全面系统认识补偿安置政策在整个征地政策中的核心地位,并通过法律法规形式给予明确阐释,避免政策的“碎片化”与政策之间的相互冲突。“整村推进”征地模式、以平等协商取代强制征地、征地收益按比例分成、就业支持与社会保障并重等四大政策的构建,对未来几十年的征地政策改革具有积极作用。建议进一步试点和论证,并在总结经验的基础上,以国务院名义出台《征收土地补偿安置条例》进行全面系统规定,以方便地方政府正确理解征地补偿安置的各项政策,并真正落实。
摘要：补偿安置是征地政策的重中之重,完善征地补偿安置政策是解决当前征地矛盾高发态势的关键。通过对1949年以来我国征地补偿安置政策4个阶段和当前政策重点的阐释,有助于科学把握补偿安置政策的发展路径,以及揭示当前补偿安置政策的各种不足,如缺乏支持农民生计转型的长远思维、独立的养老保险资金安排、支持就业的可操作性措施、生计转型成本和城市融入成本的核算、平等协商机制等。当前征地补偿安置矛盾的本质是被征地农民生计转型需求与地方政府目标的冲突,试点“整村推进”的征地模式、逐步取消强制征地制度、尝试征地收益按比例分成、坚持就业支持与社会保障两手抓、适时出台《征收土地补偿安置条例》是下一步的政策选择。
关键词：征地政策,补偿安置,失地农民,生计转型
参考文献
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[5]谭术魁,涂姗.征地冲突中利益相关者的博弈分析---以地方政府与失地农民为例[J].中国土地科学,2009,(11).
安置路径 篇2
土地是人民赖以生存的物质基础和源泉, 农村发展中集体土地发挥了最重要的作用, 它是实现广大农民利益的重要载体。集体土地的征收势必会造成集体和个人合法利益的损失, 这将由土地征收收益来补偿。集体土地征收补偿制度是一种土地财产权利与土地征收权利的制衡, 集体和个人权益对国家强制权利的制衡。
《物权法》明确规定了国家、集体和任何私人的物权受到法律保护, 任何个人和单位不得侵犯。同时, 为了保障经济的发展, 《物权法》也规定:为了公共利益的需要, 可以依法征收集体所有的土地和个人房屋及不动产。征收集体土地的条件是依法足额支付土地补偿费、安置费等费用, 维护被征地农民的合法权益。所征收的土地及不动产应予以拆迁补偿。由此可见, 土地征集不以所有权人的同意为条件, 而以宪法规定为参照。因此, 强制性和补偿性是土地征收的两个基本特征。本文将集中讨论其中补偿性特征。土地征收补偿应以公平为前提, 是指国家在征地时依法给予土地所有权人相对应的货币或实物补偿行为。
2 当前我国集体土地征收补偿安置的现状和问题分析
2.1 我国集体土地征收补偿安置的现状
在中国社科院发布的《2011年中国城市发展报告》中指出, 目前, 中国失地农民的总量已经达到4000～5000万人左右, 而且仍以每年约300万人的速度递增。现代农业经济理论认为, 每征收一亩土地, 将伴随着1.5个农民失业。依照《全国土地利用总体规划纲要》, 2000～2030年的30年期间, 占用耕地将超过363.33万hm2, 即失地农民将增至1.1亿人左右。据抽样调查, 有60%失地农民生活困难, 没有因失地影响基本生活的只占30%。有81%的失地农民对未来生活担忧, 其中担忧养老占72.8%、经济来源占63%、医疗占52.6%。失地农民转变为城中村居民之后, 政府没有很好地承担起为城中村民就业转型、社会保障以及长期发展的服务和管理职责, 造成了较为严重的社会问题, 农民上访中有60%与土地有关, 其中30%又跟征地有关。如何处理好城乡统筹发展过程中集体土地征收时被征地农民的补偿、安置、再就业、社会、医疗、养老等一系列问题, 已成为维护社会稳定、保障经济发展的当务之急。
2004年, 我国国土资源部出台了《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》 (下文中简称《意见》) , 《意见》中规定对我国集体土地征地补偿安置的原则是应保障被征地农民生活水平不低于原来生活水平。而依据现行的法律法规尚不能保持被征地农民原有的生活水平, 因此, 当地政府可以采取国有土地有偿使用收入予以合理补贴。创新的安置方法即在原有法律规定安置方法的基础上增加了以下安置方式: (1) 对于征地后导致无地的农民依法纳入城镇体系, 推荐就业, 建立社会保障制度; (2) 在征地区域内为被征地集体中农民留有必要的耕作土地或安排有保障性、相应的工作岗位; (3) 在依据现行法律的前提下农民可以入股在建土地使用权; (4) 异地移民安置等等。此外, 集体土地征收补偿费应主要用于被征地农户, 农民集体经济组织内部应做到合理分配补偿费。这些补偿政策的创新无疑对集体中被征土地的农民安置有进步意义, 但当前我国集体土地征收补偿安置中仍存在不少问题, 导致安置方式发挥的积极性受到限制。
2.2 我国集体土地征收补偿安置的问题分析
2.2.1 土地增值归属认定争议。
集体土地在征收和出让的过程中明显会涨价, 土地增值后利益的归属界定是土地征收补偿标准确定前应解决的问题。当前我国法律对于土地增值归属尚存争议。
有学者认为对集体土地征收后产生的增值应实行“涨价归公”的原则, 原因是土地在征收和使用的过程中产权和使用权、用途发生了改变, 即农转非的过程所带来的巨额增值与集体土地原来的使用者和所有者没有任何关系, 是国家土地规划和管制用途的结果。我国著名经济学家吴敬琏曾在一次全国政协经济组上发言称:土地用途改变所产生的价值是源于国家和整个社会的投入, 城市化过程并不是房子自己创造的价值, 因此, 自然收益结果也应归于国家和社会。这一言论曾引起学术界广泛的争议。反对“涨价归公”的学者观点认为集体土体在征收过程中忽略了农地主对土地使用权“放弃”的贡献, 因此, 增值后的利益分配应由产权来决定, 达到资源的合理配置。
笔者认为应该综合这两种观点, 对集体土地征收后的增值利益不应全归国家, 应按贡献者比例分配。
2.2.2 宪法规定缺位。
我国在集体土地征收补偿安置上虽有相关的法规制度出台, 但在宪法层面上, 仍是一个空白。宪法作为我国的根本大法, 具有最高的法律效力, 是一般法律的立法依据。我国《宪法》中规定:国家为了公共利益的需要, 可以依照法律规定对土地实行征收或征收并给予补偿。但宪法中却没有出台明确的补偿标准和原则。而当代各国在保护公民财产权上都在国家大法中予以直接的规定。因此, 我国在集体土地征收行政补偿制度上还不够完善。
2.2.3 法律体系不完。
我国并没有专门的法律专著来规定集体土地征收补偿安置的标准, 缺乏统一完善的法律体系, 这导致土地所有人和行政相对人的合法权益得不到保护。目前, 我国法律中只有《土地管理法》、《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》等中涉及到土地征收补偿安置的事项, 有些领域在法律上还是空白。此外, 法律上用词和定义模糊, “适当或相应”并没有明确的规定, 导致补偿标准和数额缺乏统一规定, 一切依权力集成者和长官意志, 这极易造成分配上的不公平和执行上的困难, 还易造成腐败丛生。
2.2.4 补偿征收标准数额低。
我国《土地管理法》中规定, 征用集体土地补偿的安置费用按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口则是被征集体土地数量除以征地前被征收单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准为耕地征收前三年平均年产值的4～6倍。可见, 我国对集体土地征收补偿安置的标准和数额较低。
2.2.5 安置方式上的缺陷。
2004年我国出台了《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》规定了被征地农民的安置途径, 其中包括入股分红安置、异地移民安置、重新择业安置和农业生产安置。
(1) 股份分红。入股分红安置是指在农户自愿的前提下, 经集体经济组织与用地单位协商, 对长期稳定收益的项目用地以征地补偿安置费用的形式入股, 或者以经批准建设用地的土地使用权估价入股。集体经济组织和农户通过合同约定以优先股的方式获取收益。但入股分红安置在实践中的补偿非常低, 且具有一定的风险度, 一旦项目经营亏损, 对农民将面临沉重的经济危机, 此外, 由于农民并不能直接参与到项目经营中, 经营亏损后经营方式也将成为纠纷的焦点。
(2) 异地移民安置。异地移民安置是本地区在征地后确实无法满足农民征地前生活水平和补偿安置的情况下, 在充分征得被征地集体经济组织和农户意见的前提下, 由政府统一安排组织, 实现异地移民安置。这种安置方式是一种创新, 也是一种无奈之举, 它保障了被征地农民多渠道的补偿方式, 但也存在着一些缺陷, 比如:被征地农户的背井离乡, 以及移民后期的一些问题都不可避免。
(3) 重新择业安置。重新择业安置是指应当创造条件向被征地农民免费提供劳动技能学习培训的机会, 使其适应市场经济的需要。在同等条件下, 用人单位应优先考虑聘用被征地的农民。在城市规划中征集的农民集体土地, 应将这些因征地而无地的农民纳入城镇就业体系, 并建立完善的社会保障体系。重新择业安置是在市场经济调节下重新安置劳动力, 但市场性强和稳定性不足, 如果被征地农民没有过硬的技能培训就面向市场, 不利于重新择业, 无法达到预期效果。
(4) 农业生产安置。农业生产安置是指在征收农村集体土地时通过利用农村集体机动地保障农民必要的耕地作土地, 继续从事农业活动。这种安置方式也需要有足够的耕地来安置失地农民, 但大部分征地情况下都不具备这种条件, 其次, 在征收土地后土地调整中土地质量和位置等因素的差异也会引起不必要的纠纷。
3 集体土地征收补偿安置路径展望
3.1 土地增值贡献认定
集体土地增值后的利益部分应由土地所有者和征地者按贡献比例共同享有。土地征收过程中土地增值很大程度上源于政府的资金投入、基础设施建设和使用性质的改变, 因此, 政府应享有大部分的土地增值。在获取方式上, 可以通过征收土地增值税来分享增值部分利益, 而不是依据“土地涨价归公”论断, 事先否定市场交易原则和产权界定来分配土地资源。我国集体土地征收后的增值税可以依据《土地增值税暂行条例实施细则》计算, 但目前我国还没有出台法律依据和详细的规定来计算土地征收后的增值额, 因此, 国家应在集体土地征收增值额的计算上出台相关的法律法规, 使土地增值贡献认定和利益分配具体化。
3.2 提上《宪法》日程, 落实法律法规
对于集体土地征收补偿安置的有关规定在我国宪法上还是空白, 即使有关法律法规提到了集体土地补偿安置的规定, 但没有具体化, 落实起来很难。因此, 我国有必要加快《宪法》立法步伐, 规范补偿安置机制。
3.3 确定合理的征地补偿标准
集体土地征收补偿安置制度的核心是补偿标准的确定。针对征地补偿标准过低的现状, 提高对被征地农民的补偿已达成共识, 但采取何种方式, 如何提高补偿是目前争论的焦点。综合当前补偿政策, 笔者认为近期内宜采用征地片区综合地价的方式进行补偿。征地片区综合地价的方式充分考虑了被征地的种类、产值、等级、区位和当地人均耕地数量及经济发展水平、土地供求关系和城镇居民最低生活保障水平等因素, 实现了“同地同价”。长期看, 应借鉴欧美国家的经验, 按照公正补偿原则进行征地补偿安置。
3.4 征地补偿安置模式的创新
目前我国在征地补偿上往往采用货币补偿这一单一方式。而由于我国各地区经济发展的不平衡, 客观上应采用切合实际的补偿安置模式。这一点可以借鉴日本等国家的经验, 如实物补偿或其他方式的补偿, 如宅地开发、工程代办补偿等相结合。
4 总结
综上所述, 土地是人民赖以生存的物质基础和源泉, 农村发展中集体土地发挥最重要的作用, 它是实现广大农民利益的重要载体。集体土体征收的合法性使土地补偿和安置成为争议的焦点。当前我国对集体征地补偿安置路径选择的弊端主要是土地增值归属认定争议、宪法规定缺位、法律体系不完善及安置方式上的缺陷, 因此, 我国应加快立法, 应在集体土地征收增值额的计算上出台相关的法律法规, 使土地增值贡献认定和利益分配具体化。此外, 还应在补偿模式上创新, 多种补偿方式相结合。
摘要：近年来, 随着我国城市化进程的加快, 征地面积、数量也出现了较快的增长, 因征地问题引起的群体性事件多数与征地补偿安置有关。解决集体土地征收补偿安置的路径问题将是现阶段的核心问题。从我国有关法律出发, 分析了集体土地征收补偿的制度, 提出了当前补偿安置路径中存在的问题, 并针对这些问题提出了完善该制度的对策。
关键词：集体土地,征收合理补偿,安置路径
参考文献
[1]贾艳杰、侯巧莲, 天津市农村集体土地征收补偿安置对策探讨[C].2010年中国土地学会学术年会论文集, 2010年.
[2]轩明飞, 失地农民社会保障制度“三位一体”模式再思考[J].北京工业大学学报 (社会科学版) , 2006 (02) .
[3]陈志刚、曲福田, 农地产权制度的演变与耕地绩效——对转型期中国的实证分析[J].财经研究, 2003 (06) .
[4]彭慧蓉、钟涨宝, 论土地社会保障职能及对农地流转的负面影响[J].经济师, 2005 (03) .
安置路径 篇3
居民由长期从事农业劳动的居民, 转变为空闲时间较多的“城市人”, 其受文化差异影响, 健身意识薄弱, 因此, 农民安置社区体育健身路径选择及面临的问题也独具特点。本文就从安置社区出发, 就居民健身路径选择进行全面分析, 找到影响居民锻炼的因素, 并进行优化, 促进安置社区形成可持续发发展的健身之路。
2 研究对象及方法
2.1 研究对象。本文以成都市龙泉驿区的“农民集中安置社区“为研究对象, 主要包括怡和新城、书南社区、菱角堰社区、丽阳社区。
2.2 研究方法。
(1) 文献资料法:本文通过查阅大量文献, 了解健身路径相关资料, 了解龙泉驿区近几年农民的安置分布情况, 为社区健身路径提供有效方法。 (2) 调查法:本文通过关于健身路径选择的问卷调查, 对这几大社区居民随机分发。共发放800份, 回收754份, 回收率94.2%。 (3) 访谈法:对各安置社区不同年龄阶段、性别、工作的居民进行访谈, 了解他们体育锻炼时间、方式, 以及对健身路径的认知、满意程度、使用方式等, 进行记录、总结。
3 研究结果与分析
3.1“农民安置社区”下居民参加健身路径现状
(1) 年龄分布:通过走访这5大社区, 对参与健身路径居民的年龄进行调查, 调查显示:几大社区参与锻炼人群的年龄分布不均衡, 年轻人和老年人参加锻炼的人数呈现明显差异。17岁以下的少年仅占9.6%, 其几乎以玩耍为主, 锻炼方式不正确, 大部分根本不会利用健身路径;18—40岁青年人占20%, 其主要是为了工作之余放松、陪老人小孩等, 其自身健身目的不明确;41-60岁及61岁以上中老年人却分别占31%的38.4%, 其每天有固定锻炼时间, 健身意识较强, 基本能够合理利用器材。
(2) 参与锻炼者的性别特征:调查显示, 参与锻炼的人群中, 中年妇女居多, 因为农村男性多为养家外出工作, 女性没有农种, 没有外出工作, 空闲时间较多, 所以中年人参加锻炼中性别差异较大, 另外据访谈, 一部分男性认为健身路径负荷小, 达不到他们期待的健身效果。老年人是健身路径中比较固定的锻炼人群, 参与锻炼中男女比例差别不大。
(3) 对健身路径设置的满意程度:据调查显示, 参与锻炼的老年人比较满意社区的健身路径, 认为器材操作简单、实用, 对他们有较好的效果。但大部分中年人认为安置社区的健身路径种类太少, 且有些损坏了不能及时维修, 健身路径安置较紧密, 场地太小等因素, 对健身路径满意程度只有36%, 大部分儿童对健身路径满意程度较高, 因为他们把其当成玩耍、供其娱乐的工具, 并没有充分利用其健身价值。
3.2 影响居民参加健身路径的因素
(1) 季节、天气因素:据调查, 安置社区健身路径利用率受季节、天气影响较大。尤其是冬季寒冷, 选择室外健身的人很少, 只有部分老年人习惯冬练。夏天参与锻炼频率大, 并且多集中在早上与晚饭后。春秋两季健身路径利用率较高。另外, 安置社区投入健身资金匮乏, 健身路径基本安置在室外, 所以受天气原因也较大。
(2) 器材:据调查, 器材的种类, 器材的质量很大程度上影响着居民参与锻炼的频率, 不经常参加锻炼的居民认为社区健身路径内容太少, 太单调, 提不起兴趣;另外, 器材的质量得不到保障, 也是居民不参加锻炼的因素之一, 很多器材损坏过后得不到及时处维修。
(3) 个人因素:安置社区居民基本属于农民, 文化素质较低, 体育健身知识薄弱, 锻炼方法掌握不到位, 是他们不参与健身路径主要因素。
4 结论与建议
4.1 结论
(1) 农民集中安置社区下健身路径使用群体的年龄、性别差异很大, 锻炼动机也呈多元化态势, 居民的健身意识还有局限, 并不能实在掌握健身知识。
(2) 农民集中安置社区下, 居民对健身路径满意度较低, 主要表现在健身路径内容单调, 种类偏少, 规模较小, 质量相对较差, 器材后期管理与维护经费欠缺, 器材损坏了不能及时得到处理, 相关部门责任推卸。
(3) 安置社区的居民大多属于农民, 文化素质较低, 健身知识薄弱, 需要专业体育指导员引导, 但安置社区公共服务配置较低, 体育健身方面缺乏专业指导员。
4.2 建议
(1) 宣传引导方面:安置社区居民大多属于农民, 健身知识薄弱, 社区应培养专门的社会体育指导员, 可通过聘请专业人事对居民进行集中培训, 也可通过聘请专职人员进行长期指导, 这样一来, 居民就不会盲目健身, 使居民能正确使用器材及锻炼方法, 掌握正确的健身知识, 从而建立完善的社区体育体系。
(2) 功能质量方面:健身路径的内容的选择尽量满足不同人群的需要, 特别是小孩、残疾人以及老年人, 要注重健身路劲的新颖性和质量, 同时也要注重器材的娱乐性和趣味性, 器材的选择要保证运动幅度和运动强度。
参考文献
[1]王婉秋.全民健身公共服务体系的内容及建设路径探析[J].哈尔滨体育学院学报, 2014 (10) :48-51