安置措施（共9篇）
安置措施 篇1
摘要：土地是农民最基本的生产资料, 是农民的命根子, 是农民就业的主要岗位和收入的主要来源, 失地农民面临“种田无地、就业无岗、社保无份”现状。因此, 拟对城市化进程中失地农民安置问题进行系统的研究, 选择实用可行的安置模式, 探讨解决失地农民问题的对策, 对于维护社会稳定和国家长治久安, 具有重要的意义。
关键词：失地农民,城市化,安置模式
土地是农民最基本的生产资料, 是农民的命根子, 是农民就业的主要岗位和收入的主要来源, 土地一旦被征收或征用, 就意味着农民失去了基本生存保障。部分失地农民将会成为“种田无地、就业无岗、社保无份”的贫困群体, 生活在城市的边缘, 成为社会发展中的不稳定因素。目前, 中国因城市扩展产生的失地农民有4 000多万人, 有研究显示, 若照目前的城市化发展速度, 估计到2030年中国失地农民群体将达到1.1亿人, 其中将有5 000万以上的农民处于既失地又失业的状态, 而从动态来看, 这一数字有可能达到8 000万人。因此, 为失地农民建立一套保障长远生计的安置模式是当前征地工作中所要解决的关键问题。本研究拟对城市化进程中失地农民安置问题进行系统的研究, 选择实用可行的安置模式, 探讨解决失地农民问题的对策, 对于维护社会稳定和国家长治久安, 具有重要的意义。
一、当前失地农民所面临的社会问题
1. 失地农民生活难。
土地征用后, 原先失地农民的家庭主要收入来源已经减少, 收入也大幅下降。原先少数从事种粮业的农民种田的效益虽然不是很好, 但是这部分收入稳定, 为农民提供了最低生活保障, 而如今这种最低生活保障也难以保留。原先多数从事花卉业、养殖业和种植水果业的城郊型农业的农民, 由于他们的土地单产值高, 收入多, 所以一旦失地后经济会遭受很大打击。而随着出租的房屋和门面商铺等生产经营用地的被征用, 原来对于农民来说稳定的经常性收入 (房屋租金和个体及私营企业收入) 也就化为泡影。现在他们的生活一切都城市化了, 由于生活绝对成本增加, 造成他们的生活水平下降。对于部分群众年龄较大的失地农民来说, 现在一些暂时性困难已经清清楚楚地摆在他们面前, 由于只有农业技术, 谋生技能较少, 就业十分困难, 家庭经济收入失去了稳定的来源, 他们仅靠土地赔付维持生计, 若遇子女读书、生病等事情, 可能会造成其生活水平日趋困难。
2. 失地农民就业难。
近郊人口密度大, 而就业岗位有限, 竞争激烈, 对劳动力素质要求普遍较高。而由于失地农民技能、文化、观念、年龄等因素的制约, 使他们参与市场竞争能力差, 应对市场变化能力弱, 从而在严峻的城市就业竞争形势下, 始终处于劣势位置, 故其普遍就业率不高。面对当前就业难的严峻形势, 那些年龄偏大, 文化程度偏低, 身体较弱的失地农民基本难以找到工作, 即使是年轻力壮的能找到工作, 也只是一些粗活、重活、脏活, 就业几率极小。
3. 失地农民保障难。
对农民而言, 土地承载着生产资料和社会保障双重功能。一旦土地被征用, 他们的养老保障就会出现后顾之忧。目前, 失地农民的社会保障覆盖面窄、保障水平低, 自谋出路的农民参加社会保险少, 而医疗和养老保险的参保率更低, 特别是老年人、病残人等弱势群体, 养老保障已成为迫切需要解决的问题。
4. 失地农民发展难。
随着中国工业化、城市化步伐的加快, 征地撤迁工作涉及面广, 关系到群众的切身利益, 具有其特殊性和敏感性, 大规模、快节奏的征地而引发的“失地综合症”, 对失地农民的生产生活冲击很大, 在住房倒迁、子女入学、就业等方面都面临着巨大的心理压力, 引发农民“厌农”情绪。部分农民还存在着“高不成低不就”的就业观念, 依靠有限的补偿费和“房租经济”坐吃山空, 对今后的生活缺乏信心和长远打算, 失去了重新创业的勇气和拼搏精神, 表现出好逸恶劳、游手好闲、听天由命的低落情绪, 甚至有个别还参与赌博, 染上不良恶习。
二、现行失地农民主要安置模式利弊分析
1. 农业生产安置模式。 (1) 农业生产安置方式的优点。该
模式环节简单, 涉及的部门较少, 可操作性强;安置后的农民不离土不离乡, 不改变生产和生活方式, 生产和生活条件也没有发生太大变化, 所以该方式易于被失地农户所接受。 (2) 农业生产安置模式的限制不足。一是有许多征地数量很大的征地事件就无法采用该模式, 二是很多地方由于土地承包三十年不变, 村集体基本无机动地可以调整, 也无法采用该模式。
2. 重新择业安置。
(1) 重新择业安置优点。重新择业安置后, 失地农民通过技能培训, 选择适合自己的岗位就业, 不但生活有保障, 而且收入还会有所增加。农民满意程度高, 有利于社会稳定。 (2) 重新择业安置不足。重新择业尽管可以解决一部分人就业, 但是必须符合招工单位的用工要求, 而失地农民符合条件的不多, 安置面太窄。另外, 如果安置企业减效, 或者停产、破产, 这部分被安置人员就会首先下岗。
3. 异地移民安置。
(1) 异地移民安置优点。实施异地移民安置方式的前提条件是选择好移民地, 移民保障措施要健全。异地移民安置后, 失地农民生产生活有保障。农民满意程度高, 有利于社会稳定。 (2) 异地移民安置不足。异地移民安置需要政府补贴等费用太大, 因此不是每个征地项目都适用这种安置方式。
4. 货币安置。
(1) 货币安置优点。货币安置就是按照法定的征地补偿标准一次性支付足额的安置补助费, 让失地农民自谋职业。如果土地征用的补偿费用达到土地市场价值的话, 实现补偿按市场价值和安置的市场化, 这应当是最能够适应市场经济体制的补偿安置方式。 (2) 货币安置方式不足。失地农民满意程度不高。实行货币安置后, 失地农民满意程度不高, 不是因为安置费过低, 就是因为分配不公平, 上访事件频繁。货币安置模式容易形成社会不安定因素。
三、借鉴国内外先进经验, 建立和完善失地农民安置模式
要进行征地安置模式创新, 就必须对安置模式目标进行准确定位。借鉴国际经验, 结合中国国情, 中国征地安置模式目标不应简单地定位于支付赔偿或置换原有资产, 解决失地农民当前收益和生存问题, 而应定位于使失地农民重新就业并提高他们的生活水平, 即把“可持续生计”作为未来征地安置模式的基本目标。所谓“可持续生计”, 是指个人或家庭为改善长远的生活状况所拥有的和获得的谋生的能力、资产和有收入的活动。“可持续生计”概念最早见于20世纪80年代末世界环境和发展委员会的报告。1992年, 联合国环境和发展大会将此概念引入行动议程, 主张把稳定的生计作为消除贫困的主要目标;1995年, 哥本哈根社会发展世界峰会和北京第四届世界妇女大会进一步强调了“可持续生计”对减贫政策和发展计划的重要意义。
在“可持续生计”目标下, 创新的征地安置模式应能有效地克服单一货币补偿安置模式的缺陷, 较好地解决失地农民当前利益和长远利益、生存与发展等一系列问题, 让广大失地农民充分分享城镇化带来的文明成果。具体而言, 这种新的安置模式应既能使失地农民本人及家庭得到基本生活保障, 获得养老、医疗、工伤、生育等社会保障和福利待遇, 又能获得一定的货币补偿, 有助于创业发展, 同时还能获得一定的就业机会并使自身就业能力得到增强。显然, 符合这种目标要求的征地安置模式, 只能是综合模式, 而并非单一模式。按照上述目标要求, “货币补偿、社会保障、就业服务、政府监管”四位一体的新模式应该是今后中国征地安置补偿的理想模式。在这种模式中, 货币补偿是前提, 没有合理的货币补偿, 失地农民连基本生活也难以维持, 失地就意味着贫困;社会保障是关键, 没有完善的社会保障, 失地农民无法解除后顾之忧, 最终亦会陷入贫困境地;就业服务是重点, 失地农民若不能增强就业能力, 则无法获得稳定的就业机会, 发展即是一句空话;政府监管是保障, 若无政府科学、严格的监督管理, 则合理的货币补偿、完善的社会保障、周到的就业服务便无法实现。
参考文献
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安置措施 篇2
一是做好衔接工作。固定专职人员，使用全国刑释解教人员信息管理系统，及时处理平台信息，认真登记帮教人员信息，确保一人一档。落实必接必送实施办法，对于重点对象通知镇政府派人将其接回，对于一般对象，通知其家属或所在村干部接回，对于高危人员，协调吴店派出所予以管控。
二是落实帮教措施。一般根据帮教人员户籍类别的不同分类开展，属于农村户口的，协调所在村解决必要的生产、生活资料，比如落实责任田、落实宅基地、安排基本住房；属于城镇户口，组织参加技能培训，对于自主创业、自谋职业的，协调当地相关部门落实减税、减费政策。属于特殊帮教人员要及时解决困难妥善安置，比如“三无”人员，符合条件的协助申请五保户，确定其最低生活保障待遇；家庭生活有困难的，根据相关政策帮助其申请低保。
安置措施 篇3
日前, 河南省副省长赵建才在郑州主持召开省军转安置工作小组会议, 明确“十二五”期间全省军转工作的基本思路, 研究贯彻全国军转安置工作电视电话会议精神、确保今年全省军转安置任务圆满完成的措施。今年该省将接收军转干部2122名 (其中计划分配1851名、自主择业271名) , 比去年增加311名;随调配偶242名, 比去年多26名。
一是统一下达接收计划。以省军转安置工作小组名义下达全省和省直单位指令性接收安置军转干部计划。对部分中央驻豫和省以下垂直管理系统, 经与其主管部门协商后由省里统一下达接收安置计划;未统一下达军转干部接收计划的部门和单位, 要认真落实所在地军转安置工作主管部门下达的接收安置计划。二是不断改进分配办法。从今年起, 在全省范围内对团职军转干部统一实行功绩制计分考核的办法安置;对营职、连排职和专业技术军转干部实行功绩制计分考核和考试成绩相结合的办法, 全省统一考试时间、统一考试内容、统一组织命题、统一评阅试卷。三是着力突出安置重点。充分挖掘接收潜力, 进一步拓宽安置渠道, 不折不扣地完成接收安置任务, 促进军转干部人才资源的合理配置;采取使用空出的领导职位、先进后出、带编分配、增加职数等有力措施, 切实安排好师、团职军转干部的工作和职务, 特别是要把服役时间长、贡献较大的军转干部安排好;从优安置好功臣模范以及长期在边远艰苦地区和从事飞行、舰艇等特殊岗位工作的军转干部。四是发挥编制使用效能。使用好接收安置军转干部所增加的行政编制资源, 对省直机关考选接收的军转干部继续坚持连人带编、相对集中安置的原则, 以保证按规定增加的行政编制整体效能的发挥和重点工作需要。五是积极促进就业创业。认真总结自主择业军转干部管理服务政策实施10年来的成绩和经验, 落实政策规定, 规范管理服务, 扶持就业创业, 提高服务质量, 努力推动各项工作深入健康发展。
退役军人安置措施调研报告 篇4
一、城镇退役士兵安置工作上遇到的矛盾和问题.......................................................................1
二、城镇退役士兵安置难的主要原因...........................................................................................2
三、解决安置难的几点建议...........................................................................................................3精彩导读：加强服务保障，着力为退役士兵搭建就业平台。积极协助劳动就业和工商、税务等相关部门为退役士兵创造就业条件，推荐就业岗位。各级安置部门协助劳动就业部门建立本市(县、区)退役士兵就业信息网络体系，在劳动就业...**市是人口大市、兵员大市和安置大市，退役士兵多、重点安置对象多、安置任务重是我市安置工作的主要特点。工作中，我们坚持迎难而上，扎实工作，开拓进取，按照“抓落实求提高、解难题促发展、保稳定创和谐”的工作思路，狠抓政策落实，下大力解决安置工作中存在的问题，较好地保障了退役士兵的合法权益，有力地促进了地方经济发展和社会和谐稳定。但是，随着改革的深入，城镇退役士兵安置遇到了严重困难。
一、城镇退役士兵安置工作上遇到的矛盾和问题
随着市场经济体制的逐步建立，就业形势发生了深刻的变化，退役士兵安置工作出现许多新情况、新问题。
(一)城镇退役士兵就业观念亟待转变。我市属经济欠发达地区，城镇退役士兵及家长就业观念比较陈旧，许多城镇退役士兵及其家长采取参军的方式来实现“曲线就业”，把当兵作为就业的一种渠道，对社会的就业形势和当前的用工制度了解不够、认识不清。近年来，虽然我们在自谋职业宣传上不断加大力度，采取了一些措施，但是许多退役士兵仍然寄希望于政府安置，有的在选择自谋职业时患得患失，拿不定主意，虽然自谋职业率逐年提高，但与发达地区相比，还有不小的差距。
(二)城镇退役士兵安置矛盾日益突出。随着我国各项改革事业的不断深化和社会主义市场经济的不断发展完善，现行安置办法与市场经济条件下的劳动就业制度的矛盾日益尖锐，城镇退役士兵的安置日趋困难。天威集团是我市效益较好的大型国有企业，每年接收城镇退役士兵都在50名左右，相当于每年给天威分配一个车间的人员，企业妥善安置这些城镇退役士兵的难度可想而知。所以，有的单位拒收退役士兵，有的“前门接收，后门下岗”，“安排工作无岗位，扶持就业无经费”的矛盾日益突出，加之有些地方擅自扩大非农征集比例进一步加剧了安置矛盾。
(三)复员退伍军人稳控工作难度增大。我市每年接收退役士兵5000余人。由于我市优抚安置对象多，又毗邻北京，涉军稳控工作压力大、任务重。随着改革的不断深入，机关事业单位精简，企业改制、重组等因素的影响，城镇退役士兵下岗问题逐渐凸显。从**年以来，全市共安置城镇退役士兵**名，其中下岗(包括未落实工作岗位、未报到人员)**名，占安置总 人数的16％。有部分企业下岗的城镇退役士兵要求政府对他们重新进行安置，由于他们的要求不符合国家和省的安置政策而无法满足他们的要求，他们便开始上访，给维护社会稳定增加了压力和难度。
二、城镇退役士兵安置难的主要原因
随着我国市场经济的发展，政府职能的转变，以及劳动用工制度的调整改革，安置政策落实的难度不断加大，退役士兵安置难的问题近几年一年比一年严重。据调查分析，造成这些问题的原因是多方面的，但最根本的原因是安置政策和安置渠道与社会主义市场经济体制不相适应。
(一)安置法规政策改革进度与市场经济体制改革的速度不相适应。国家退役士兵安置政策经历了一系列渐进式的改革和调整，但与快速发展的市场经济相比，安置政策仍具有相对滞后性。主要体现在，一是随着国家机关、事业单位的精简和国有企业减员增效政策的实施，接收退役士兵的空间逐年减小；二是现行政策对自谋职业对城镇退役士兵的吸引力不够。目前，我国社会保障体系还不够健全，社会就业与滞后的社会保障体系矛盾日益突出。在城镇退役士兵的医疗、养老、住房等方面尚未得到较好的保障的情况下，通过领取一次性补助金将退役士兵推向社会，必然引起退役士兵的后顾之忧。三是对分配到非国有经济单位就业的退役士兵的保护政策和措施及各种优惠政策规定不具体。
(二)企业用工自主与政府指令性分配退役士兵做法的不相适应。伴随着国家改革开放的不断深入，企业的用工制度也在不断改革和发展，由国家的统分统配，过渡到“自主经营、自主用人、自负盈亏”等四个自主权，最终形成了由市场起基础性配置作用的劳动力市场。另一方面，在计划经济体制下形成的政府指令性的安置政策，越来越难以控制企业的用人自主权，越来越难以适应市场经济的发展要求。拿我市著名的民营企业长城汽车集团来说，无论是大中专毕业生还是城镇退役士兵，都要考试进入。正是两者之间的严重脱节、不合拍，才形成了安置工作越来越难的被动局面。
(三)退役士兵文化技能水平与企业对劳动力素质的要求不相适应。城镇青年入伍后，经过部队大熔炉的锤炼，政治素质高了，组织观念强了，身体素质棒了，可是不容置疑的是很多人的文化素质并没有得到多大提高，退伍回来后，尽管有国家的安置政策作保证，但是，企业对劳动者素质的要求越来越高，劳动者的就业门槛也越来越高，他们成为就业的弱者，缺乏竞争力。拿驻我市的乐凯集团来说，因一名工人的操作失误(退役士兵)，给该企业造成了500多万元的经济损失，造成部分企业对退役士兵缺乏热情，甚至抵触，这主要是退役士兵本身文化素质的弱势造成安置难的一个重要原因。
(四)退役士兵的就业观与市场经济条件下的择业观不相适应。当兵为国防奉献青春，退伍回来依靠政府安排正式工作，或者说“当兵就是为了有个工作”，这是广大城镇退役士兵和他们家长的具有代表性的一种就业观。尽管退役士兵和家长对安置难的现状都有所了解，也知道当地政府从资金和政策上鼓励退役士兵自谋职业，但他们还是要求政府分配一个单位，即 使效益差一点，工资低一点也行。总有一部分退役士兵说：“不安排工作，将来我们养老问题谁管”，一些家长也说：“孩子当了兵，回来不安排个单位，连个说媒的都找不到”。应该说城镇退役士兵要求安置工作是国家法律赋予他们的权利，也是各级政府应尽的职责，但劳动力市场的游戏规则是竞争，企业用人标准是文化程度、技术水平和专业才能。
三、解决安置难的几点建议
在国家现行退役士兵安置法规和政策没有做出根本性改革前，针对工作中的实际困难和问题，要解放思想，转变观念，实行多元化安置对策，合理解决安置工作存在的问题，保持复员退伍军人的稳定，努力开创安置工作的新局面。
(一)严格落实政策，认真完成城镇退役士兵安置工作任务。严格落实国家、省、市各项安置政策，从维护稳定大局、构建和谐社会的高度出发，充分发挥政府的宏观调控和主导作用，采取安排就业和自谋职业相结合的安置方法，多渠道、多途径、创造性地做好工作，确保按时完成工作任务。继续加大政府调控力度，对拒绝接收安置任务和完成不了安置任务的单位，必须采取行政的、经济的、法律的等一切可以利用的手段，促使退役士兵就业，依法维护退役士兵的权益。
(二)加大工作力度，积极引导城镇退役士兵自谋职业。推进城镇退役士兵自谋职业是市场经济发展的客观要求，是保护退役士兵合法权益、促进社会稳定的需要，也是解决当前安置难问题的根本出路。同时，市场经济的发展，国家工业化、城镇化的加速推进，为退役士兵自谋职业提供了广阔的空间和新的工作岗位。目前，在推进城镇退役士兵自谋职业工作方面有两个主要问题需要解决，一是优惠政策，二是资金保障。要切实将自谋职业城镇退役士兵享有减免税、工商管理费和教育、招工优先等优惠政策落到实处。在财政投入上，建议进一步提高城镇退役士兵自谋职业补偿金标准，同时提高国家和省对城镇退役士兵自谋职业的资金补助标准。只要解决了资金这个瓶颈问题，退役士兵自谋职业工作一定会步入广阔天地。
(三)加强服务保障，着力为退役士兵搭建就业平台。积极协助劳动就业和工商、税务等相关部门为退役士兵创造就业条件，推荐就业岗位。各级安置部门协助劳动就业部门建立本市(县、区)退役士兵就业信息网络体系，在劳动就业服务大厅设立退役士兵就业服务窗口，建立退役士兵个人求职信息档案，及时掌握退役士兵的就业意向和市场用工需求，通过多种方式为退役士兵和用人单位搭建信息沟通的桥梁。公务员之家:http://
(四)开展技能培训，帮助退役士兵提高市场就业竞争力。组织技能培训，加强同劳动和社会保障部门、教育部门的协调，根据市场需求，为退役士兵提供适应市场需要的技能培训，帮助他们掌握符合市场需求的专业技能。退役士兵经过1—2年的专业技能培训，让每个参加培训的退役士兵都能获得一技之长，取得国家承认的专业技能证书，由学校推荐就业。培训经费由国家、省、市政府各负担三分之一。
(五)采取相应措施，努力扼制复员退伍军人的上访苗头。目前，造成一部分复员退伍军人上访的根本原因目前仍没消除，且造成上访的因素较多，牵涉面较广，为此，一方面，切实保 障相关政策的连续性和严肃性。近年来，涉军人员上访苗头明显加强，上访频率明显增加，涉及人数越来越多。我们认为，造成这种现象的重要原因就是各个群体间的相互模仿与攀比，在他们看来，现在企业军转干部待遇得到提高，是不断上访的结果。他们摸准了各级党委、政府怕上访，认为“只要闹，就能解决问题，就能争取利益”。因此，建议上级在制定政策时要考虑众多群体间利益的平衡，防止“摁下葫芦起来瓢”现象的发生。同时畅通上访渠道，分清各上访群体是有理访还是无理访。另一方面，加大对少数无理上访、危害社会稳定人员的惩治力度。对于个别人或个别群体为满足自己利益需要，不惜牺牲本地政治安定、社会稳定局面的人员，要采取强有力的措施予以整治。如果一味地去迎合满足他们的不合理要求，反而侵害了大多数群众的利益，不利于维护社会的整体稳定与和谐，而且在某种程度上还可能引发更多的不稳定因素出现。
安置措施 篇5
一、美国特殊儿童安置模式争论的缘起
20世纪50年代以前,美国的特殊儿童安置模式以隔离的特殊教育学校与特殊教育班为主。1970年,迪诺(Deno)提出了一个连续性安置体系,这一体系根据学生的残疾程度与教育需要,提供了从最少受限制的环境到最多受限制的环境的七个层次,主要包括全日制普通班、部分时间普通班与辅导教室、部分时间普通班和特殊班、全日制特殊班、特殊学校、家庭教育、医院等。连续性安置体系提倡的多元安置成为回归主流阶段特殊教育实践的主要模式。20世纪80年代,融合教育在批判回归主流思想的基础上发展起来。融合教育者认为,根据残疾程度的不同决定教育环境的做法违背了回归主流本身所追求的教育平等的理想,呼吁打破教育中存在的等级观念,使普通学校成为所有儿童都能学习的地方,并倾向于让学生在普通教室而非“抽离”到普通教室之外接受教育与服务。但是在针对该如何融合特殊儿童的问题上,融合教育倡导者的内部发生了分歧。完全融合教育者主张,实施普通教室这一种单一的安置形式,特殊学校、普通学校的特殊班和资源教室(resource room)等安置形式没有存在的必要。部分融合教育者则认为,特殊儿童可以部分时间在普通教室学习;普通教室并不能满足所有特殊儿童的需要,普通教室之外的特殊班和资源教室有存在的必要。因此,部分融合支持多种安置形式的存在,其实质也是一种多元安置模式。综上所述,特殊儿童安置模式的争论主要集中在完全融合与多元安置上。
完全融合教育的观念占领了特殊教育领域理论与伦理的制高点,从道德的高度成功地导致了对传统的隔离式特殊教育体系的完全否定。但是,融合教育的政策与目标在特殊教育实践中很难实现。根据美国教育部2014年公布的数据,美国2012年安置在普通学校的6~21岁的残疾学生高达94.8%,但其中只有61.52%的学生在普通教室学习的时间超过80%,其余的学生则有大量的时间在普通教室之外接受特殊教育支持。[1]反对完全融合教育的学者批判完全融合是一种乌托邦式的概念,完全融合追求的是一种美好的幻觉。至今,美国特殊教育界关于两种安置模式的争论依然没有停止。
二、完全融合与多元安置模式的理论观点辨析
美国国会于1975年颁布了《所有残疾儿童教育法》(Education of All Handicapped Children Act,即94-142公法),该法案明确了特殊儿童教育安置的基本原则和要求。其中,“零拒绝”(zero rejection)原则中的“合适的教育”是第一原则,“最少受限制环境”是第二原则,即学校首要的责任是为残疾学生提供合适的教育,当融合环境不能够满足儿童的需要时,应该将特殊儿童安置在相对有限制的环境中。[2]完全融合与多元安置模式对于“合适的教育”、“最少受限制环境”以及“残疾模式”都有不同的理解。
(一)对“合适的教育”原则的不同理解
“合适的教育”要求相关服务人员为个体提供足够的个别化教学支持,以保证特殊儿童能够从相关教学中获益;要求学校在公正评估的基础上,为特殊学生制订个别化教育计划,保证特殊教育要落实到每一个学生身上。
完全融合教育者认为,教育的最终目标是使特殊儿童将来能够在没有支持的融合团体中工作,而普通教室中所获得的学习和社会技能可以为个体将来的生活和工作做准备,这决定了特殊儿童最重要的需求应该是拥有在主流环境中学习和与同伴相处的机会。因此,普通教室的融合才能为特殊儿童提供合适的教育。在具体实施的过程中,完全融合不再把重心仅仅放在特殊儿童个体的发展上,而是考虑如何分配资源和相关服务,使支持体系和每个学生的需要进行匹配,最终使所有的儿童都获得合适的教育。学习通用设计(universal design for learning)和差异教学(differentiated instruction)是融合教育确保学生获得合适教育的重要支柱。学习通用设计是一种以满足学生多样化需求为基础的课程设计框架,它通过灵活的课程和工具为个别化的学习提供了框架,使教师能够灵活地渗透到教学材料和方法之中,以此来适应每一个学生的发展。差异教学则是依据多元智能理论,根据学生的个性差异,通过差异化的教学内容、弹性分组的方式、多样的教学评估来满足学生的不同学习需要,以促进每个学生最大限度的发展。
多元安置模式的支持者则认为,不同残疾程度和类型的儿童对于合适的教育的需求不同。例如,轻度智力障碍儿童需要学习基本的学业知识、社会适应行为和职业技能;中度智力障碍儿童的学习则更强调自我管理、沟通、社会适应、运动技能等,对于学业的要求降低;重度智力障碍儿童最重要的需求是基本的生活自理和生存技能。认知能力和沟通功能严重受损的自闭症儿童需要在一对一的结构化环境中学习。情绪行为障碍儿童需要在高度结构化的环境中,由行为分析师进行专门的行为矫正。普通教室不可能满足所有特殊儿童的需要。哈拉汗(Hallahan)等人提出,轻度残疾儿童可以适应融合,但是对于重度残疾学生而言,最好的普通教育也不能代替特殊教育。特殊教育是由经过专门训练的特教教师,基于特殊儿童个体化的需要,为特殊儿童提供密集的、目标导向的教学,它能够更加精确地控制教学进度、强度、持续性、结构、强化、师生比、课程以及监控或评估,从而保证个别化教学的实施。教育的目标不是保证所有的儿童在同样的地点、同样的时间接受同样的课程,而是要满足所有学生的个体发展需求。如果是基于个体的需要和教育环境的互动而将特殊儿童安排在有限制的环境中就是合理的。
(二)对“最少受限制环境”的不同理解
《所有残疾儿童教育法》规定,特殊儿童必须最大程度与非残疾儿童一起接受教育,只有当残疾的性质或严重程度使儿童不能在配有额外辅助设备和服务的普通教室中接受合适的教育时,才能将儿童安置到有限制的环境中。为了保证这部分学生的需要,学区必须保证提供连续性安置体系,包括普通班、特殊班、特殊学校、家中教学,以及在医院和机构的教学。“94-142公法”支持特殊儿童应该尽可能在主流环境中接受教育,但同时也承认了普通教室之外的安置方式的合法性。
完全融合教育者对“94-142公法”中关于最少受限制安置环境的规定提出了批判,根据特殊儿童的残疾程度来决定儿童安置环境的做法是一种严格的等级制度,使有限制的环境的存在合法化了。泰勒(Tailor)指出,最少受限制环境原则使人们更加关心特殊儿童的安置环境,而不是支持与服务。[3]完全融合教育者坚持从权利的角度看待最少受限制环境,他们认为所有的特殊儿童都有在普通教室学习的权利,最少受限制的环境就等于普通教室。因此,普通教室应该成为唯一的安置形式,其他安置形式没有存在的必要。
多元安置模式的支持者则遵循了“94-142公法”对最少受限制环境原则的规定,坚持从个体需要的模式来看待最少受限制环境。他们认为,最少受限制环境的原则会因人有所不同,对某些特殊儿童而言,其最少受限制环境可能是普通教室;对另外一些儿童而言,则可能是资源教室。因此,并不存在唯一的、最好的安置形式,只有能够最大程度满足学生需要的安置环境。完全融合只是多元安置模式中的一种选择,并不是唯一的选择。考夫曼(Kauffman)和普伦(Pullen)提出,完全融合对其他安置形式的否定不仅是对一些特殊儿童适宜的教育安置环境的否定,还会使安置在普通教室之外的特殊儿童被贴上标签,产生了特殊环境会降低儿童自我概念的不合理判断。[4]将所有的残疾儿童安置在普通教室和将所有的儿童安置在隔离的环境中一样,都是不合理的选择。
(三)对残疾模式的不同理解
残疾模式关系到人们对于残疾的定义、责任归因,影响到专业人员的实践以及法律的导向。哈珀(Haper)提出,每一种残疾服务模式都有其残疾模式的基础,当某一社会对残疾、平等的观念发生变化时,残疾人的服务模式也会发生变化。[5]
完全融合教育的支持者坚持社会学模式的残疾观,认为残疾不是病理学的产物,而是社会和经济结构排斥残疾人全面参与主流社会活动,从而使有缺陷的人成为残疾。因此,残疾人权利运动应该致力于解决压制和歧视残疾人的问题,以促进社会对残疾的包容,从而创造一个无障碍的社会。社会学模式的残疾观体现在教育方面则是要通过融合运动消除普通教育对特殊儿童的歧视,使过去被排斥在普通教室之外的特殊儿童有权利和机会与非残疾儿童共同学习。多元安置模式则认为应该从个体的特殊性与环境互动的视角来看待残疾,强调特殊儿童的学习困难产生于教师、学生以及与课程相互作用的情景中,不可能脱离某一个因素而单独产生;应该同时关注个体变量和环境变量对残疾个体的影响,而不是用一个变量替代另一个变量。斯马特(Smart)提出,没有一种残疾模式能够反映残疾儿童的所有需要,应该从交互的视角来看待残疾。基于个体视角的医学残疾模式和基于环境视角的社会学残疾模式均忽略了人是具有各种需要的生物性与社会性的统一体这一事实。[6]因此,特殊儿童的安置决策既应该考虑特殊儿童的残疾类型和程度,又要考虑某种安置环境能否为儿童提供最合适的教育。
三、对两种安置模式的评析
(一)完全融合安置模式缺乏实证依据
完全融合教育的倡导从来都不是实践导向的,而是意识形态导向的。完全融合教育的支持者认为,完全融合是一个道德的问题,它不需要经过任何经验或研究的证明。但是,美国强调基于证据的实践(evidence-based practice)的传统要求教育者必须使用经过科学研究证明的干预措施。例如,美国的《不让一个孩子掉队法案》和《残疾人教育法案》都明确提出,教育者必须使用研究本位的干预措施。对于已经落后于普通儿童的特殊儿童,只有使用经过科学证明的实践方式,才能保证最大限度地缩小差距。如果研究证明,抽离式的教育服务能够使特殊儿童受益,我们就应该为他们提供这样的场所和资源,这不仅是伦理道德的要求,也是法律规定的义务。
完全融合的核心假设是一种安置模式(普通教室)适合所有的儿童(one size for all),如果要证明这一论断,必须证明普通教室对所有类型特殊儿童的发展都是有效的。但从美国现有的研究来看,完全融合并不能提供这样的证据。施奈德(Schneider)和勒鲁(Leroux)对25项研究情绪行为障碍学生学习效果的项目进行综述,结果表明该类儿童在普通教室的学习效果差于在结构化的环境中的学习效果。[7]皮茨玛(Peetsma)等人对轻度智力残疾学生的研究发现,融合对于学生的社会性发展并没有产生显著的影响。[8]萨巴罗斯基(Zablotsky)等人的研究还表明,自闭症儿童在融合环境中比在隔离的环境中受到更多来自同伴的欺凌。[9,9]因此,完全融合安置模式并不能满足所有特殊儿童所有发展领域的需要,也没有足够的证据证明完全融合的效果优于其他安置形式的效果。除此之外,现有的研究表明,完全融合在实施过程中所依赖的差异教学并未得到有效的实施,集体教学依然是普通教室的核心教学形式,教师在课堂教学时并没有考虑到特殊学生的个体需要和个别化的目标。拉特克里夫(Ratcliff)对三位完全融合班级的教师的访谈结果表明,完全融合班级的教师常常不知道如何使一节课满足所有儿童的需要。他们可以调整教学材料、教学环境、教学方法等,但是他们无法改变普通教室快节奏的教学进度和较高的教学要求,也无法为特殊儿童提供密集的、直观的教学。面对完全融合在实践中的困境,支持者依然用理想和热情塑造更加宏伟的愿景,但结果却以实践中的实施困难而结束。在推动融合教育发展的动因中,理想与道德的力量大于对教学有效性的证明。完全融合作为一种教育理想在道德上高高在上,但是在日常的教育教学活动中却缺乏保障。
(二)完全融合倡导的社会学残疾模式不能解释所有的残疾类型
残疾儿童包括感官残疾儿童、肢体残疾儿童、精神发育迟缓儿童等不同的类型,每种类型的残疾儿童又可以依据残疾程度分为不同的等级。因此,残疾是由不同类型和程度的残疾构成的复杂体,不能被抽象为一个单一的和一般化的概念。社会学的残疾模式观把“残疾”当作一个整体,把对部分残疾类型的解释推广到所有类型和程度的残疾群体,忽视了残疾人群体的异质性和需求的差异性。社会学残疾模式的重要推动人之一奥利佛(Oliver,自身有肢体残疾)也承认,社会学模式虽然可以很好地解释肢体残疾、感官残疾,因为这些群体的障碍确实是来源于外部的社会现实,如果有完善的无障碍环境,这些群体就能够很好地融入社会,但它不能解释残疾的全部特征。[10]对于智力障碍、情绪行为障碍等类型的特殊儿童而言,客观存在的生理障碍使他们需要经过特别设计的课程和教学。因此,社会学模式的残疾观忽视了特殊儿童确实存在的、内在的、固有的差异这一事实。社会学残疾模式拒绝承认生物学的因素对特殊儿童的影响,而代之以极端的文化决定论,从一个极端走向另一个极端,这种极端的思维模式不符合科学实践的要求。如果以一种激进的政治口号消除其他安置环境,将会阻止特殊儿童从可供选择的安置环境中受益。
(三)多元安置模式尊重特殊儿童的多样化需要
由于不同残疾类型和不同残疾程度的特殊儿童生理、心理发展特点存在显著差异,他们对教育的发展需求也不尽相同,对于哪种安置形式能满足所有特殊儿童的需要没有简单的答案。多元安置模式充分考虑到了特殊儿童多样化的需要,为特殊儿童提供了多元选择。当融合环境无法为某些特殊儿童提供合适的教育时,普通教室之外的安置环境可以通过提供专业的特殊教育支持,以弥补普通教室教学的不足,最终实现特殊儿童能力最大化的发展。最适当的安置应该是最适应学生个别差异的安置。当我们在为特殊儿童争取平等的受教育权利时,不能以牺牲特殊儿童获得合适的教育为代价。
特殊儿童及其家长作为教育安置最重要的利益相关者,他们有权利选择合适的安置环境。虽然完全融合认为所有的特殊儿童应该安置在普通教室,但是已有的研究表明,残疾儿童和家长并没有十分偏好某一种安置环境。沃恩(Vaughn)等人对8项检测学习障碍儿童对教育安置形式态度的研究进行元分析,结果表明,大部分的学习障碍学生喜欢每天有部分时间到资源教室学习,主要原因在于资源教室的任务更简单和有趣,并且能够得到资源教师的帮助。[11]家长对待安置形式的态度更为复杂。格恩等人(Green)对21位特殊儿童家长的访谈结果表明,家长对于孩子在资源教室接受的服务很满意,因为孩子在资源教室可以获得在普通教室很难获得的个别化教学和支持服务。[12]加里克(Garrick)等人的研究发现,注重孩子社会性发展的家长会支持完全融合教育,而注重学业发展的家长则更支持多元安置模式。[13]特殊儿童和家长对于不同安置形式的态度表明,他们需要多样化的安置环境。
四、结语
完全融合以“权利”之名,标榜普通教室应该成为特殊儿童唯一的安置环境。但实践证明,完全融合并不能为所有的特殊儿童提供合适的教育,其依赖的残疾模式也不能解释所有特殊儿童的需要。多元安置则基于特殊儿童的教育需要,为特殊儿童提供多样化的安置环境,是一种更加合理和现实的安置模式。
近年来,我国将扩大特殊儿童在普通学校随班就读的规模当做特殊教育政策的核心目标与指向。例如,《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010~2020年)》强调要不断扩大随班就读规模,完善特殊教育体系。[14]2014年1月,《特殊教育提升计划(2014~2016年)》又再次强调要扩大普通学校随班就读的规模。[15]但是,在不断扩大随班就读规模的同时,我们该如何看待其他安置形式与随班就读的关系?美国特殊教育领域关于安置模式的争论提醒我们,应该理性地对待特殊教育实践,不能因为盲目地追求融合教育,而忽略了特殊儿童的多样化需要。
摘要：美国关于融合教育背景下如何安置特殊儿童的问题一直争论不断,主要存在完全融合与多元安置两种模式。本文从合适的教育、最少受限制环境及残疾模式3个方面梳理了两种安置模式争论的主要内容,并对两种安置模式的合理性进行了评析。
水利移民安置规划 篇6
1 移民安置规划设计依据
《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》(国务院令第471号);《国务院关于完善大中型水库移民后期扶持政策的意见》(国发[2006]17号);《广西壮族自治区人民政府办公厅关于实施征地统一年产值标准有关问题的通知》(桂政发[2010]9号文);《广西壮族自治区实施<中华人民共和国耕地占用税暂行条例>办法》广西壮族自治区人民政府令第46号;《水利水电工程建设征地移民安置规划设计规范》(SL 290—2009);《水利水电工程建设征地移民实物调查规范》(SL 442—2009)。
2 移民安置指导思想及原则
2.1 指导思想
(1)移民安置以土地为依托,以大农业为主,发挥当地资源优势,因地制宜大力发展高产、高效、优质农业,逐步形成多元化的合理产业结构。
(2)移民安置要与当地资源状况、社会经济发展相协调,与地区建设、资源开发、环境保护、水土保持相结合。
(3)移民安置规划方案的确定、安置区的选择应听取当地政府和移民群众的意见,进行方案论证和比较,在符合设计规范要求的前提下尽可能满足移民群众的合理要求。
2.2 原则
(1)移民安置规划要考虑移民的生产、生活习惯,以及必要的基础设施、上学、就医等问题,规划方案要易于实施,便于管理,同时要尽量考虑与当地的土地利用总体规划相结合进行规划设计。
(2)专业项目的复(改)建规划,以原规模、原标准(等级)或恢复原功能为原则。
(3)移民生产安置点的选择要考虑土地资源丰富,环境容量充足,移民能接受的原则。
(4)库周基础设施的恢复和配置,应根据库周现有基础设施进行规划布局,以恢复原功能,方便群众和经济适用为原则。
(5)投资估算要以淹没(征地)实物指标为依据,结合规划成果,按国家、自治区和南宁市的法规和政策、有关定额标准进行编制,使补偿投资与规划投资相平衡。
3 规划目标和安置标准
3.1 规划目标
根据国民经济社会发展近期计划和远景规划,按6%增长率推至规划水平年(2015年)镇(街道)农民人均农业纯收入详见表1,以此作为移民生产安置规划目标。
3.2 移民安置标准
(1)剩余人均耕地大于400 m2的村民委员会,通过调整耕地,进行生产开发。
(2)剩余人均耕地小于400 m2的村民委员会,采用一次性补偿安置方式,移民利用土地补偿和安置补助费自行调整产业结构,进行生产开发。
(3)虽然剩余人均耕地大于400 m2,但被征收耕地小于2.67万m2的村民委员会,采用一次性补偿安置方式,移民利用土地补偿和安置补助费自行调整产业结构,进行生产开发。
3.3 一次性补偿安置
(1)对于剩余人均耕地小于400 m2的移民,采用一次性补偿安置方式,移民利用土地补偿和安置补助费自行调整产业结构,进行生产开发。
(2)对于虽然剩余人均耕地大于400 m2,但被征收耕地小于2.67万m2的移民,也采用一次性补偿安置方式,移民利用土地补偿和安置补助费自行调整产业结构,进行生产开发。一次性补偿安置移民998人。
4 移民安置环境容量分析
移民环境容量即移民安置区土地及其他资源可以容纳移民人数的数量。本阶段的移民环境容量以镇(街道)为分析单位。即分析某一镇(街道)可开发的后备土地资源与该镇(街道)安置移民人数所需的耕地资源,当可开发利用的后备资源大于或等于安置移民所需的耕地时,该镇(街道)的环境容量满足要求,移民可在镇(街道)就地后靠安置。
4.1 现状剩余资源调查
各镇(街道)的现状剩余资源数据由各村民小组、行政村逐级填表统计,同时参考各城区、镇(街道)、村的2007—2009年统计年报数据得到。
4.2 剩余资源分析
以各镇(街道)为单位进行正常蓄水位(67m)时库区剩余资源分析。
邕宁水利枢纽库区各城区镇(街道)可开垦荒地统计表见表2。
由表2可以看出,征用耕地后,水库淹没涉及的5个城区的7个镇(街道)中,人均耕地较少的是良庆镇340 m2,石埠街道办366.67 m2、沙井街道办553.33 m2,其他镇(街道)的人均耕地均大于666.67 m2。经分析,对人均耕地均大于666.67 m2的镇(街道),可以不考虑新开垦土地,只需通过耕地调整后,即能在本镇(街道)内安置该镇(街道)的生产安置人口。对人均耕地均小于666.67 m2的镇(街道),各镇(街道)均有足够宜垦荒地供移民开垦,补充被征用的耕地,即能够在本镇(街道)内安置该镇(街道)的生产安置人口。
通过库区环境容量分析,结果表明库区各镇(街道)的环境容量完全能满足各镇(街道)内生产安置人口的安置要求,所有生产安置人口均可在各镇(街道)内安置。
5 农村移民生活水平预测
(1)本规划对有关村镇的种植结构进行优化调整,使移民农业人均纯收入达到1666～4 332元,均超过规划目标值。
(2)虽然移民受到淹没耕地损失较多,但经过移民安置规划,移民的生产生活条件得到改善,到2015年各村都能恢复到安置前的生产生活水平,并还有提高的可能。
(3)对于一次性补偿安置的移民,只要使用好土地补偿和安置补助费进行开发生产,也能使生活水平得到提高,达到或超过安置前的水平。
参考文献
[1]邕宁水利枢纽工程[Z].2011.
[2]SL 290—2009,水利水电工程建设征地移民安置规划设计规范[S].
宁波东部新城安置住宅 篇7
2002年,为缓解老城在人、环境和历史保护方面的压力,宁波市政府决定开发东部新城,新城核心区为8.45km2,将与现有老城区共同承担城市的中心功能。为做好新城建设的拆迁安置工作,东部新城开发建设指挥部提出了“先建设、后拆迁”的工作思路,于是有了先建经济适用房的计划。
东部新城经济适用房位于东部新城核心区东北角,鄞州中学以南,占地面积19.7hm2,地上住宅及配套设施(包括12班幼儿园、商业会所、超市、净菜市场等)建筑面积30万m2,地下和半地下停车库6万m2,计划安置拆迁居民1.1万人。
二、社会背景
目前,中国社会正处在由同质单一的伦理社会向异质多样的法理社会过渡的转型时期,呈现出利益群体多元化、利益冲突明显化的态势,构建和谐成为社会发展的主题。与此同时,建筑师的价值观也由维护政府利益和社会平等向维护社会公共利益和社会公平公正转变,尤其在经济适用房的设计中,给低收入群体以人文关怀,应成为建筑师设计思考的主要出发点。
在以往以大规模拆迁改造方式为主的城市更新过程中,由于过度追求经济效益而忽视了对低收入群体的保护,被动外迁使低收入群体的居住空间资源质量下、生活成本增加、就业机会减少、社会网络破,从而使其各方利益在一个相当长的时期内遭受难以修复的损害。宁波市政府在东部新城建设中提出的就地安置原则,首先提供了维护拆迁群体基本利益的前提,保证了其社会资源使用的连续性和公平发展的机会。因此也给建筑师提供了较大的操作空间,并从设计策略的角度强化了这一利益关怀。
三、设计策略
1. 非封闭可防御空间
设计概念基于“城市特征”的目的上,设计者将城市区域的空间观念引入住区,住区公共空间直接与城市相接,以开放的姿态融入城市,而通过设置地下车库所带来的高差变化将私人空间、住区公共空间和城市空间分离。将居住组团进化为居住岛,并适当抬高居住岛的高度,1.2~1.5m不等,在不封闭的情况下得到具有私密性的居住环境。除供消防车、自行车及任务交通进出的坡道外,这些组团具有闹中取静的有如后院般的氛围,保持邻里建筑特有的源于“生活在自然”的可能性。想象一下,这些房屋座落在一片片土地上,就像江南水乡流域中被河流分割的岛屿……
同时,这种非封闭、可防御的策略保证了小区内公共区域的活力和商业价值,并增加了城市空间的深度,重要的是它满足了居民对安全感、归属感和社会地位的认同。
2. 打破人群的美学壁垒
事实上,社会对不同阶级享有的美学标准具有潜在共识,但这也是空间公正性发展的束缚。当该群体被社会偏见定位,其生存环境也几乎在同时被定位,以符合其社会身份。显然,这有悖于公正的原则,因此设计者试图通过自己的努力改变这一偏见,为这个低收入的群体提供有助于重塑自信和平等的生活环境。作为原住民,这里的农民事实上面临着城乡角色的转化,居住的新家意味着在城市生活中定位的开始,同时也是与这个城市相互认同的最重要的一步。对于设计者来说,工作并不是建立新的美学标准,而只是把城市普遍的美学标准在这里运用,最终消解了安置区的特殊性,保证了城市空间的均质和生活的平滑对接。
作为对应的结果,你所看到的就是一个完全有着高品质社区美学特征的安置小区,错落的建筑布局,几何剥离的建筑体量,明快的组团色彩使这个甚至带有一点点超前色彩的现代住区以一种不卑不亢的姿态进入城市,带着老住户的新家,带着生活发展的平等机会。
3. 资源享受的平等
同样,作为空间公正性的一部分,这里的居民也应该享受到城市经济学中与其居住规模相匹配的资源,这与收入无关。设计者将社区服务中心的概念扩大化,基于城市中街道和广场的原型,作为给社区居民提供另一种生活的媒介。结合现有河道的整治,形成开放的贡献给城市的空间,同时在社区的整体形态上也有了活跃的中心。幼儿园、净菜市场以及商业区的集中布置,减少了对社区内居民的干扰,中心的半围合广场提供大面积、多种类活动的可能,同时带来集中的经济效益与设施使用的集约最大化。
这种公正性的原则也贯彻到建筑内部功能和空间设计中,包括对气候差异的适应,建筑形式与户型的创造,EPS聚苯保温板、中空玻璃的新型客机材料的运用,网络综合管理服务系统、远红外线防盗报警装置的使用等。
4. 设计的资本价值
由于在5年之后,经济适用房可以上市交易,因此建筑师在有限的造价内提高安置住宅的商品价值就成为一件非常有实际意义的工作。通过对前三项设计策略的贯彻,建筑师将安置区的设计品质提高到了一个与其地段价值相匹配的平台。事实上,从最近一些私下的房产交易中,该小区的商品价值甚至已超出了周边其他商业住宅。农民在拆迁过程中得到的资本回报在很大程度上弥补了原有资源缺失带来的经济损失,也保证了其城市生活起点的高度。而设计在提高这一资本回报方面提供了非常重要的硬件支持。在这里,“设计创造价值”并不是口号,而是实实在在的经济结果,设计与城市发展的接轨改变了人们对安置区先入为主的看法,模糊了社会既有的分类标准,使住区的商业价值非常自然地融入商业运作的轨道,有效保证了经济价值持续提升的潜力。
四、结语
安置社区社会治理研究 篇8
“社区”一词最早由我国知名社会学家费孝通翻译自滕尼斯的著作《Community and Society》, 社区一词从此为我国所接受。我国官方语境下的社区指的是“城市政府按照地域面积和人口数量的双重标准进行拆分、组合后按照有利于施加管理规制和提供公共服务的目标加以划定的城区管理单位”。“安置社区”是社会快速转型时期的今天, 伴随城镇化的发展要求, 政府通过征地拆迁补偿的方式将原居住农民转移或就地安置。这一类社区的典型特征与依靠自身力量进行自我城镇化的社区存在发展动力的性质截然不同, 依靠政府投入而非自我发展的模式来进行城镇化建设。这一过程中伴随四个矛盾的出现:第一, 农民拆迁安置非自愿性;第二, 社区自治不足性;第三, 农民身份的转变性;第四, 生活习惯的不适应性。
为此, 我们走访了曾家镇龙荫社区, 这个社区属于拆迁安置社区, 大部分居民在城市化进程中离开原居住地在城镇定居, 政府在拆迁过程中按政策给予补贴, 并对居民日常生活给予一定的保障, 社区的发展状况与政府的支持存在很大的依赖关系, 属于典型的外力发展型社区。外力的作用不足和居民实际生活需求过高产生矛盾, 给龙荫社区的社会治理带来很大困难。经过前期的社区探访和社会调查发现, 一方面龙荫社区的很多小区存在物管费用收取难的问题, 住户原先都是农民, 小农观念浓重, 自扫门前雪现象层出不穷, 法制意识淡薄, 总是找各种理由不缴管理费;另一方面在从“熟人社会”搬迁到城市社会的过程中, 很多生活方式的不适应都会出现, 缴纳物管费的情况违背了农村生活既有的生活习惯。社区居民参与社区环境维护的积极性不高, 居民安全意识差, 生活习惯还延续原有的生活状态, 两极 (老人和儿童) 人群存在很多需求不能得到满足等。
二、安置社区社会治理特点
(一) 社区自治能力薄弱, 行政化程度高。社区居委会本是社区居民自我管理、自我教育、自我服务、自我监督的基层群众性自治组织, 但是在我国社区建设与社区发展过程中出现了社区组织行政化的倾向。一方面安置社区属于政府主导所形成的, 其生活设施、社会保障体系、环境卫生、劳动保障等还不能和城市社区同等待遇, 依然需要依靠政府扶持、借助外来资源的投入帮助发展城镇经济、稳定民生;另一方面对于社区矛盾的解决依然依靠传统政策导向、社区负责, 社区资源整理力度比较低, 居委会解决居民实际问题能力比较低。所以, 居民委员会的自治能力被削弱, 代表政府处理社会矛盾, 解决社区问题的角色被提高, 行政化程度大于自治能力。
(二) 社会组织参与度低, 创新能力差。党的十八届三中全会提出“要改进社会治理方式, 激发社会组织活力, 创新有效预防和化解社会矛盾体制”。很多社会组织如雨后春笋般发展起来, 他们积极介入社会服务中来。在政府积极创新社会治理模式、转变政府职能的背景下, 很多社区对引入第三方组织解决社区问题持保守态度, 对于专业社会机构观望不相信亦或者将希望全部寄托于第三方组织, 相互之间沟通路径稀少。 (表1)
提取表1 中信息可知, 大部分居民没有参加社会组织, 占比71.6%, 说明社区居民对于社会组织认识度不大。一方面体现在组织的行政化趋势、资源的不足, 否定了囊括全部意愿居民参加的可能;另一方面社区组织宣传力度和方式不够, 主要体现在社区服务趋类性严重, 专业服务占比较小, 不能很好地切合居民实际需要。提取表2 中信息可知, 各型社会组织中居委会在社会治理中发挥的作用最为明显, 占比71.1%;其次, 居民自发组织在社会治理中发挥的作用占比68.9%, 其他社会组织在居民中发挥作用基本持平。所以, 社会治理需要重视居委会的作用并鼓励发展群众自发组织。 (表2)
(三) 居民思想意识差, 社区归属感不强。社区居民在社会治理中扮演核心的角色, 所有的政策制定、社区管理、社会组织参与等都围绕居民这个核心对象开展。小城镇的社区居民由于思想文化程度不高、工作繁重、家庭任务重等问题, 一定程度上闭塞了他们与外界群体沟通学习的机会, 让他们对于社区认识度比较差, 对于第三方组织的认识几乎没有。一方面一定程度上对社会组织参与社区治理带来困难;另一方面特殊的社区例如安置社区由于经济压力带来居民对于社会需求集中在物质的满足上, 对于其他形式的社区事务兴趣不大, 客观上为社区转移社区居民注意力, 缓和社区矛盾造成困难。在干部层面, 所有小城镇社会治理干部普遍年龄比较大, 这有优势也有弊端。一方面时间的累计为社区干部在社区活动提供了一定的民意基础, 社区干部在处理社区问题上打感情牌且处理顺手;另一方面对于新时期社区特殊群体特殊问题, 社区干部在这方面除了逢年过节的礼品慰问就再没有更好的办法来解决了, 特别对于空巢老人、失独老人、留守儿童、残疾人、智障者等特殊群体无法兼顾。所以社区干部专业基础差, 处理问题专业技术不足。
三、安置社区社会治理对策
(一) 转变社区治理结构。社区居委会属于群众自治组织, 却在现有体制运行下变成政府行政化机构, 成为政府的代言人, 这不符合社区居委会的法律责任。而新形势下, 安置社区还需要政府帮助协调资源, 维持社区秩序, 社区居委会完全脱离政府行政身份又会给社会带来不稳定因素。另外, 对于新形式下社区产生的问题变化快的特点, 行政手段和政策不能很好地服务百姓, 不符合新形势下新城镇化以人为本的社区建设理念。所以, 我们建议社区能够分化出“社区居委会、社区工作站和社区服务站”三个组织, 社区居委会依旧是社区居民合理合法诉求的代言人和发言人, 与居民是委托-代理关系;社区工作站是基层政府的派出机构, 承担着社区的行政性事务, 将居委会从行政性事务中剥离出来;社区服务站是社区服务的供给者, 政府通过购买社区服务的方式对社区予以财政支持。
(二) 加强社会组织的社会服务监管, 提高社会服务机构的服务水平。现阶段在重庆, 政府购买服务模式已经成型, 重庆的社会工作服务机构也迅速崛起, 在崛起过程中, 也出现了很多新问题。一方面由于政府对于现实状况的估计评价不足, 社会服务购买比较盲目, 没有重心;另一方面对社会服务的专业性和有效性的评估方式和标准没有成型, 导致社会服务行政化。再有社会服务机构的泛滥导致服务的雷同性严重, 盲目跟风和毫无目的的模仿导致服务价值严重降低。所以, 政府应该出台政策, 首先划分社会工作服务机构的专业领域, 确定服务标准, 拟定评估方法, 组建专业评估团队对社会服务组织的服务进行专业评估, 防止浑水摸鱼现象的泛滥。
(三) 加强社区文化建设, 促进居民社区归属感的建立。居民的社会归属感强不强, 一方面体现在居民参与社区实务的意愿, 我国经过改革开放几十年的发展, 逐步形成“党委领导, 政府负责, 社会协同, 公众参与”的社会管理格局, 其中公众参与是衡量社会治理程度的关键指标;另一方面在于有没有完善的社区文化, 融洽的社区氛围。通过对龙荫社区的调查走访, 50.5%的居民从不参加居民会组织的活动, 35.8%的居民偶尔会参加, 13.7%的居民经常参加。可以看出居民参与社区组织和社区活动的积极性不高, 影响社区问题的化解。 (表3)
摘要：新型城镇化背景下, 大量农转非的安置社区出现, 在这些社区中, 居委会行政效率低, 社会组织服务不成熟, 居民社区归属感不高, 为安置社区的健康发展带来巨大的障碍。本文通过对曾家镇龙荫社区的走访, 了解安置社区的社会治理问题, 尝试探索消解安置社区社会治理问题。
关键词：安置社区,社会治理,社会组织
参考文献
[1]王巍.社区治理结构变迁中的国家与社会[M].北京:中国社会科学出版社, 2009.16.
[2]向德平.社区组织行政化:表现、原因及对策分析[J].学海 (南京) , 2006.3.
失地农民安置模式选择研究 篇9
一、 失地农民安置模式
(一)农业安置模式
从建国初期到19世纪80年代以前我国对失地农民主要采用农业安置办法,如1956年安置办法中规定:“对因土地被征用而需要安置的农民,当地乡、镇或者县级人民委员会应该负责尽量就地在农业上予以安置;对在农业上确实无法安置的,当地县级以上人民委员会、劳动、民政等部门应该会同用地单位设法就地在其他方面予以安置;对就地在农业上和在其他方面都无法安置的,可以组织移民。组织移民应该由迁出和迁入地区的县级以上人民委员会共同负责”。另外1982年的安置办法中也提出《条例》还首次提出“因征地造成的农业剩余劳动力由县、市土地管理机关组织被征地单位、用地单位和有关单位分别负责安置”。安置的主要途径有:发展农业生产、发展社队工副业生产、迁队或并队、集体所有制企业吸收、用地单位吸收、农转非后招工安置等多项安置途径。
(二)就业安置模式
1986年《中华人民共和国土地管理法》第三十一条规定:“因国家建设征用土地造成的多余劳动力,要通过发展农副业生产和举办乡(镇)村企业等途径,加以安置;安置不完的,可以安排符合条件的人员到用地单位或者其他集体所有制单位、全民所有制单位就业,并将相应的安置补助费转拨给吸收劳动力的单位。被征地单位的土地被全部征用的,经审查批准,可以转为非农业户口。” 所以,1986年通过的《中华人民共和国土地管理法》规定对失地农民主要采用招工安置和货币补偿相结合的安置制度,并规定“政府征用农村土地后,应组织失地农民就业,并安排一定指标将符合条件的失地农民招收为国有企业或集体企业的固定工,享受国家职工的各种待遇,对于未被招工的失地农民,发给安置补助费;政府对村集体和失地农民再发给土地补偿费以及地上附着物和青苗补偿费;同时,将失地农民的户口“农转非”,使之成为城市居民”。这种安置制度由于增加了非农就业安置方式,对失地农民而言增加了农转工的机会。由于当时重工思想和巨大的工农业“剪刀差”,它给失地农民带来的诱惑是巨大的,所以出现了失地农民“主动边缘化” ,出现许多农民不惜放弃现有较好的工作与收入争取农转工和村干部利用职权为其亲属创造条件农转工,甚至出现许多非农民身份者“搭便车”农转工。所以这种招工和货币安置相结合的征地制度在当时得到了失地农民的极大欢迎,征地工作进行顺利,没有出现因为国家大量征地而引发较大社会矛盾的情况。
(三)货币安置模式
1998年修订的《中华人民共和国土地管理法》,除了规定政府在征地后应支付土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费外,对征地农民的就业、社会保障等问题几乎没有涉及。比如,《土地法》第四十七条规定:“ 征用土地的,按照被征用土地的原用途给予补偿。征用耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征用耕地的土地补偿费,为该耕地被征用前三年平均年产值的六至十倍。征用耕地的安置补助费,按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数,按照被征用的耕地数量除以征地前被征用单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准,为该耕地被征用前三年平均年产值的四至六倍。但是,每公顷被征用耕地的安置补助费,最高不得超过被征用前三年平均年产值的十五倍。”“如果上述安置标准尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的,可以适当增加安置补助费;但补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征用前三年平均年产值的三十倍。”另第五十条规定:“地方各级人民政府应当支持被征地的农村集体经济组织和农民从事开发经营,兴办企业。”这里的“支持”实际上弱化和简化了地方政府和征地单位对失地农民安置的责任。
(四)土地换保障型安置模式
土地换保障型安置模式是指在规划范围内的农户,将自己所有的土地使用权一次性流转给政府委托的土地置换机构,土地置换机构将根据土地管理部门规定的失地农民的安置费、土地补偿费、水利设施费、撤组转户费等费用,由政府部门根据已有的数据信息,制定出政府、开发单位和失地农民都可以接受的、合理的社会保障标准,并为符合条件的失地农户现有家庭成员统一办理各项社会保障[1]。虽然各地对土地换保障安置方法的做法不太一致,但是大体来说,主要包括以下内容:一是把失地农民纳入城镇社会保障体系,力求做到全覆盖和与城市社会保障体系接轨,以完成失地农民从农民向单位人以及由单位人向社会人的转变;二是采取多种方式筹措资金,按照“政府补贴一部分、集体出资一部分、个人负担一部分”的原则共同筹措养老基金,保障了社会的稳定;三是区别不同年龄段失地农民,区别对待。将失地农民根据年龄不同分为扶养人(年龄16周岁以下)、剩余劳动力(女性16-35周岁,男性16-45周岁)、保养人员(女性35周岁以上和男性45周岁以上)和残疾人四种类型,根据不同年龄采用不同的安置方法和标准,使安置政策更有针对性[2];四是加强就业培训和再就业服务,提升失地农民的就业技能和再就业能力,为失地农民实现顺利就业保驾护航。在具体实施中,各地探索出不同的方法和经验,主要有上海浦东新区从土地保障向社会保障转变模式、江苏省失地农民失地不失业不失财模式和浙江杭州、嘉庆地区为失地农民再造可持续生计模式,顺利完成了失地农民向市民化的过渡。
(五)土地入股型安置模式
土地入股型安置模式是将土地征用补偿费或者是土地按使用权折合为股份,通过被征地农村集体经济组织与用地单位协商,农村集体经济组织和农户通过合同约定以优先股的方式获取收益。沿海经济发达地区如广东佛山的顺德、南海,浙江温州的龙港镇等多采用这种方式,比较典型的是广东南海土地股份制[3]。其主要做法是:一是进行“三区”规划,把土地功能划分为农田保护区、经济发展区和商住区,有利于保护农田和实施城镇规划,使土地资源得到更有效的利用;二是将集体财产、土地和农民承包权折价入股,将集体资产的净值和土地、鱼塘折价入股,以有社区农村户籍的农民为配股对象,按设定的股权比例进行分红;三是让农民分享土地增值部分收益来获取集体土地经营权。将集体财产及土地折成股份,把全村或全社的土地集中起来,并根据不同成员的情况设置基本股、承包权股和劳动贡献股等多种股份,以计算不同的配股档次,按股权比例分红[4];四是股权可以适当流转。允许股权在社区范围内流转、继承、赠送、抵押;五是股权设计既有福利性又有差异性。一是坚持“人人有份”,体现了股份的福利性和公共性。二是充分考虑每个成员对集体的贡献大小,把年龄作为集体组织成员股份分配差异的依据。采用这种方式既实现了土地由农业用地向非农用地的转变,又保留了农民对土地的财产所有权,使农民能够分享城市化和土地增值所带来的收益,达到政府和用地单位以及失地农民三方面共赢的局面[5]。
(六)留地和就业相结合的安置模式
这种征地安置模式是指在征地时成立专门部门集中管理土地,统一进行拆迁补偿;集中安置农民住宅,统一进行综合开发;集中使用土地补偿安置费,统一安排农民生产生活的安置模式。目前比较典型的是湖南省咸嘉市采用“留地集中安置、综合开发建设”的办法,走出了一条拆迁与安置相配套、建设与发展相结合、生产与生活相关联的失地农民发展和安置之路。咸嘉就业安置模式可以概括为“留地集中安置,综合开发建设”。具体表现在“三集中、三统一”上。一是集中管理全村土地,统一进行拆迁补偿。统一全村范围的征地、拆迁、补偿工作。所有来村征地的建设单位,一律与管委会签订征地拆迁协议,并将征地拆迁补偿费统一结算给管委会,并由管委会严格按长沙市政府制定的标准核算补偿给农民,拆迁安置的具体工作则由管委会统一组织进行; 二是集中安置农民住宅,统一进行综合开发。采取集中用地的形式,对留给农民的安置用地进行统一规划、统一开发、统一建设、由村集体统建统管;三是集中使用土地补偿安置费,统一安排农民生产生活。对安置资金,管委会将一部分以“咸嘉村安置退养基金”的形式存入银行,一部分则用来投放小区综合开发。所得银行利息和开发所得利润、物业收入都以红利的形式发放给农民。同时,通过成立房地产开发公司、物业管理公司、建筑公司和开发商业门面和配套性经营场所等形式,广辟就业渠道,安置村民就业,使小区有就业能力和就业欲望的失地农民都能找到工作[6]。在咸嘉,只要愿意就业,就有就业的机会,这就是综合开发建设创造的奇迹。
(七)集中开发式安置模式
这种安置模式是将土地征用款由村集体统一使用,作为村集体的创业基金,通过村集体创办企业,实现资金的增值和资本积累。比较成功的案例有河北省唐山市开平区半壁店和石家庄市槐底村利用土地征用款集中开发,带领失地农民走上发展之路。石家庄槐底村用得到的征地款实行土地综合开发,实行“吃区位饭,借优势兴业,走产业升级,发展三产服务城市之路”的战略,从建立第一个项目怀特大厦开始,使槐底人步入了加速发展之路[7]。并且随着一系列高档三产项目的竣工运营,怀特集团的经营建设也步入了快车道,相继建成了怀特大厦、怀特装饰城、怀特美食街、怀特商厦、怀特大海乐园、怀特板材灯饰市场、石家庄外国语学校等项目,并且以这些项目为核心,带动了一大批实力雄厚的社会资本投资这一区域,如保龙仓、河北神威药业有限公司等,使这里成为石家庄投资最活跃、回报率最高、人气最旺、商业最密集的黄金商业区之一。而三产项目的迅速发展,架起了一道城乡经济走廊,为村劳动力的就业提供了渠道,全村3 000多劳动力几乎全部得到安置,其中从事三产的就达1 200多人[8]。目前村民们享受着每年1 500元的生活补助,村民人均纯收入超过了一万元。老人们每月都有退休金,每年还有免费的体检,全村人都入了大病统筹……
二、 对以上安置模式的分析与评价
(一)农业安置模式
这种安置方式是将失地农民继续留在农村,通过村集体机动地划拨或重新的土地调整,给失地农民一定的土地经营,以解决失地农民的生活和就业问题。这种安置方式对失地农民的生活方式影响最小,安置后的失地农民仍以农业生产为主,尤其是对非农就业技能较差和文化素质不高的农民不需要重新进行技能培训,就可以解决其温饱问题。农业就业安置和移民安置的安置方式都属于这一种类型的安置方式。但是这种安置方式也有其缺陷,一是在目前我国人多地少、人地矛盾极为突出的情况下,进行农业安置越来越不可能;二是在我国目前农地压力巨大的情况下,农地非农化后仍将大量农业人口保留到农村,将更加增加农地面临的压力,即使是移民安置,也仅仅是缓解局部的农地紧张情况,对缓解全国的农地压力紧张局面于事无补;三是农民失地增加了农民从农业阶层向社会更高阶层流动的机会,如再将农民限制在农村,既不合理也不公平。
(二)就业安置模式
就业安置模式在19世纪80年代是一次重要的制度创新,在当时人地矛盾紧张的情况下保障了征地工作的顺利实施,为大批建设用地提供了制度保证。但是进入20世纪90年代以后,随着社会主义市场经济体制的逐步确立以及户籍制度、劳动用工制度、社会保障制度的改革,原有的招工安置制度在实践中已经失去了存在的基础。首先,就业行为市场化,用工权企业自主,政府不能干涉企业的用工权;其次,随着国有企业的效益不断下滑,工资较低且失业风险加剧,使就业安置成为一纸空文。
(三)货币安置模式
这种安置模式是指征地部门将土地补偿费、安置补助费和青苗补偿费以货币形式一次性支付给农民,对失地农民不进行任何安置的安置模式。这种方式简便易行,许多地方政府乐于用此方式解决失地农民的安置问题,而大部分农民,特别是经济发达地区,土地升值较快的城市近郊的农民从眼前利益出发也愿意接受货币安置方式。近年来,在各地报国务院审批的建设用地项目中,采用一次性货币安置的达90%以上[9]。但是,从长远看,由于失地农民整体素质偏低,缺少非农就业能力和谋生手段,一旦有限的补偿费用完以后,没有了经济来源,马上就可能陷入困境,造成大量失地农民问题的产生,引起较大的社会问题。所以这种安置方式,虽然具有操作简单的优点,但是容易导致失地农民陷入生活困境,对国家和对失地农民都产生许多不利影响。
(四)土地换保障型安置模式
通过将失地农民纳入社会保险渠道和就业安置,将失地农民从农村纳入城市的过程,完成失地农民从农民向市民的转换。这种安置方式具有积极的现实意义:一是促进了土地流转和农业规模经营,能够有效地解除失地农民的后顾之忧,促使更多的农村老年人口、从事非农产业的劳动人口、进入小城镇落户的人口转让其土地承包经营权,从而有效推进土地流转和农业规模经营[9];二是促进农村社会保障体系的建设,将失地农民纳入到社会保险体系,顺利解决了失地农民的保障和向市民的过渡问题;三是通过多种方式的就业培训,有效解决了失地农民的就业问题;四是有助于解决农村土地征用中的社会问题,有助于保持社会稳定。尤其是在当前土地征用中矛盾激化的现实条件下, “以土地换保障”安置方式把征地补偿同解决被征地农民的社会保障有机结合起来,既保障了失地农民的合法权益,又有效化解了他们的生活风险,并保障了社会稳定,是解决农村土地征用中社会问题的一项重要制度创新。但是还应该看到,失地农民社会保障所需资金并不是仅靠转让土地或土地的补偿就能满足的,还需要有其他来源的资金相配套;有些保险还必须结合其他改革方案配套设计,所以将失地农民完全纳入城市社会保险体系还有很长一段路要走。
(五) 土地入股型安置模式
这种安置方式是将土地征用补偿费或者是土地按使用权折合为股份,通过协商,农村集体经济组织和农户通过合同约定获取收益。目前土地股份制在所有制上主要有两种形式:一是农民纯土地入股的股份制。这种形式土地一般不作价,由股份制组织统一对外发包或租赁,所得收入直接作为股份额进行分配。二是以农民入股土地为主,吸收资金、技术等入股组成的股份制。这种形式入股一般土地要作价折股,经营二、三产业的土地作价参照当地征地补偿标准,经营产业做价参照常年农业产值。用土地入股分红的优点体现在以下三个方面:(1)如果企业经营效益较好,股息年年升高,土地价款或土地使用权入股能够解决被征地农民基本生活保障和农民的发展问题;(2)使农民能够享受土地未来的收益,农民持有股份就始终同土地保持着联系,保证土地的产权不转移;(3)减轻了企业的资金负担,土地的固定投入减少,企业就能有更多的生产和经营的流动资金,有利于吸引企业进行投资。但是采用土地折价入股后,农民的土地补偿费用转换成股份的形式,现实的补偿费用折合成股票进行发放,难以解决失地农民现实的生活困难。通过折股方式,使农民与企业之间建立了利益与风险共存的关系,但是这种方式市场风险很大,如果企业一旦倒闭、破产,农民的“养命钱”将化为泡影[10]。另外由于农民不参与企业管理,难以对企业经营进行有效监督,很难避免企业为了自身的利益而损害农民利益的情况发生[11]。
(六)集中开发式安置模式
这种安置方式的特点是集中管理土地,统一进行拆迁补偿;集中安置农民住宅,统一进行综合开发;集中使用土地补偿安置费,统一安排农民生产生活。这种类型的安置方式充分发挥了集体的优势,将留下的土地和就业安置费集中使用,既解决了失地农民的生产和生活,又解决了村集体创业资金不足的难题。如果资金运用得当,可以实现资产的增值和资本的快速积累,解决失地农民的发展问题[12]。而且通过集体开发,既能保证大部分人的就业安置,又能使个别能力差或情况特别的人能有生活保障。无疑这种模式是对失地农民安置方式的一次新的探索,并且形成了成功的模式。但是该种安置方式存在的问题主要有以下几个方面:一是仅仅适用于经济发达地区,对经济欠发达地区则不适用;二是存在产权不明晰的情况,往往会因为集体财产究竟归谁所有、分配比例是否合理、资金使用是否合法等产权问题而陷入困境;三是市场化程度较差,可能会因为政府的干预或产权分散应对市场时灵活性差,影响资产的增值;四是运作方式市场风险较大,如果投资失利,集体经济可能受到严重损害,严重时可能血本无归。五是将失去土地后的农民通过社区保障的方式进行妥善安置,解决了失地农民的后顾之忧,但是如果失地农民脱离了原生活社区,社区保障就会消失,所以如何将失地农民从社区保障纳入到社会保障,仍有一段路要走。
(七) 留地和就业相结合的安置模式
这种安置方式是将农业安置、就业安置和集中开发安置等多种安置方式结合在一起,以有效解决失地农民的就业、安置和发展问题。这种安置方式集中了以上安置方式的优点:一是留地集中安置是安居乐业的基础。咸嘉模式的成功,首先得益于其留地集中安置。因为既留了地,又统一进行安置,使失地农民有了安居乐业的物质基础和基本保障。二是综合开发建设开启了失地农民就业发展之门。没有综合开发建设的配套,就业和安置就没有保障。通过综合开发,实现了土地保值和增值,同时也为失地农民创造了就业机会。但是咸嘉模式也有其不足之处。咸嘉的不足主要有如下几个方面:其一,留地集中起来的财产部分产权不够明晰。咸嘉留地集中部分为集体财产,到底每人或每个家庭是多少,这个模式下不能完全分清楚。产权不很明晰,将造成集体财产的所有权模糊,这样就使其经营的监督力量减弱,容易产生集体财产的道德风险。如果监督不力或管理者贪污挪用,会造成集体财产的流失或损失,进而损害失地农民的集体利益。其二,市场化程度较差。咸嘉留地集中经营的模式,在其集中失地农民资源办大事和公益事业的同时,会产生市场化程度不足的缺陷。因为集体财产的主要目标是要保证失地农民集体的基本福利最大化,这就必然制约了集体财产流动增值的灵活性和主动性,阻碍市场对集体资源的优化配置,甚至为了公共利益目的而运用某些行政手段干预,影响集体财产的增值。其三,资产风险不可避免。咸嘉模式留地集中开发建设,兴办各种企业安置失地农民,创造就业岗位。但是,创办企业是有风险的,不能保证永远赢利,企业也有亏本的时候,甚至还有破产的风险。一旦集体经营的企业破产,咸嘉的集体经济就面临着垮掉的危险,就业安置也就不可能持续化了。因此,集中使用集体资源办企业,风险还是比较大的。一旦企业在市场失利,集体经济可能会受到严重损害。
三、对安置模式的选择和实施建议
综上所述,农业安置和货币安置由于没有考虑到目前经济社会的特点,没有解决好失地农民的就业和生活难题,从而引发失地农民问题的产生;土地换保障型安置方式解决了失地农民的就业和保障问题,却不能使失地农民走向富裕之路,没有发展的市民化之路,最终不能免除沦为城市贫民;而土地入股型、集中开发型、就业和留地安置相结合型安置方式都是通过土地统一规划,土地集中开发,让市民获取工业化和城市化中的土地增值收益,以及通过分享土地开发收益为失地农民开启发展之路,并为失地农民提供长久的保障。单纯留地安置和就业安置并不能使咸嘉农民走上致富之路,而是综合开发使农民插上了飞翔的翅膀,槐底村村民只是因为敢以征地款去分吃城市化的一杯羹,才追上了现代化的脚步,南海人民勇于以地生财,以不变应万变,才能做享城市化之利。所以,如何以有限的土地补偿款进行开发,以实现资金的保值增值是一个值得努力的方向。但是,值得注意的是只有项目开发成功才会有失地农民的发展,否则会使失地农民陷入灭顶之灾。所以在实行开发型安置模式时应注意以下几个方面:
第一,开发性安置项目的选择至关重要。
从以上咸嘉、槐底和南海等地区成功经验来看,必须选择市场风险较小、资金收益比较稳定的项目,特别是考虑与工业区建设、城市化功能相配套的经营开发项目,利用有限的土地征用款参与城市化功能相配套的物业开发,使农民通过入股分红从中得到长久的持续收益,这种经营方式是使农民在失地后不失利,确保失地农民长期保障的一种有益尝试,也是解决失地农民贫困化问题的一项重要举措。
第二,加大市场化经营,优化集体资源配置。
市场是资源优化配置的有效手段,在社会主义市场经济建设中,必须充分利用市场机制配置资源,才能使现有资源利用达到最优化。集体经济资源也必须遵照市场规律,按市场要求进行配置和流转。尽力避免不必要的行政干预,使集体经济资源不会因为行政目的或其他目的凝固而不能充分增值。
第三,将就业安置纳入社会保障。
失地农民的保障必须全面社会化,不能依靠某一个集体或某一个社区去完成。只有把失地农民的就业安置保障全面社会化,保障才能真正实现。从目前来看,所有的成功社区都有很多保障,但是从长远看还是很不够的,应该使保险社会化,这样才能在企业经营产生风险时,失地农民的生活也会有保障。
第四,明晰集体经济产权。
集体经济产权应该明确,明确权利人和责任人,这样才能保证有监督,防止集体财产流失。通过开发集体经济是壮大了,应该把集体财产分成许多股份,明确失地农民的股份数额,使失地农民具有集体财产的财产权,发挥企业所有者监督集体经济组织中的作用,促进集体经济的保值和增值。
第五,强化可持续发展意识。
农民失去土地,就失去了终身的依靠,要让他们一辈子能安居乐业,甚至还要考虑其子孙的安置和就业问题。因此,在安置模式推进中,要始终把失地农民的眼前利益和长远利益结合起来,要注意就业安置的可持续发展问题。不能仅仅满足于现阶段取得的成就,还要考虑集体经济的经营风险。只有解决了失地农民长久可持续的就业安置和发展问题的安置模式,才是成功的安置模式。
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