公共工程绩效评价研究

公共工程绩效评价研究（精选11篇）

公共工程绩效评价研究 篇1

随着公共财政框架的逐步建立, 我国各级政府加大了对公共工程项目的投资力度。就在公共工程项目投资迅速增长的同时, 却陆续出现了如“三超”工程、“三边”工程、“豆腐渣”工程、“面子”工程、“政绩”工程以及挪用资金, 贪污腐败等现象, 因此, 公共工程项目的绩效问题日益受到社会和公众的密切关注。现有绩效评价主要集中在项目的后评价及施工企业的绩效评价, 对公共工程绩效评价的研究主要包括社会评价、管理模式评价等方面, 而且现在主要是对评价内容的某一方面研究的多、对评价指标体系、评价方法单体研究得多, 综合研究少。基于这种情况, 本文对我国公共工程项目的绩效评价体系进行了研究, 首先提出了公共工程及公共工程绩效评价的内涵及评价目的, 其次提出了公共工程绩效评价体系的理论依据。在上述理论的基础上, 结合查阅文献和专家访谈, 得出了公共工程的绩效评价指标体系。最后应用层次分析—模糊综合评价的绩效评价模型得出了公共工程绩效评价的结果。

1 公共工程项目绩效评价的内涵和目的

1.1 评价的内涵

本文将公共工程项目界定为为了满足社会公众需要, 生产或提供公共物品 (包括服务) 的项目, 其最终业主是政府, 具有公共品性质和公益性目标, 通常是固定资产投资项目。

对于公共项目来说, 绩效是“绩”和“效”的合成, 即成绩和效率, 是项目建设成果与过程的综合反映和体现。“绩”指项目结果是否达到预先设定的目标, 主要任务是否完成, 完成得怎样, 侧重反应项目的结果;“效”则指完成项目的效率, 侧重反应项目过程。由此可见, 绩效包括两部分内容:与项目相关的组织行为以及这些行为所产生的结果, 需要注意的是, 后者并不包含受系统其它因素 (如自然条件) 影响而产生的结果[1]。

1.2 评价的目的

实施公共工程绩效评价的必要性:是社会公众对公共资源实行有效监督的需要;是国家不断完善投资管理体制、正确制定各项经济政策的需要。通过评价可以:促进政府投资资金的合理有效使用;加强对权利的制约和监督;促进项目的后续运营达到预期效果。

1.3 公共工程绩效评价的理论依据

公共项目绩效评价的理论支撑是: (1) 公共项目分析理论; (2) 可持续发展理论; (3) 福利经济学理论[2]。依据以上理论基础得出本文的公共工程绩效评价结构图如图1所示。

2 公共工程项目绩效评价指标体系的构建

2.1 绩效评价的层次及内容

公共工程项目绩效评价是一项系统工程, 评价范围涉及了管理模式的全过程、全方位, 为了使评价能抓住要害、落到实处评价角度应从以下三个层次把握:国家层次, 主要是对公共工程项目带来的整个社会宏观方面的影响, 包括制度方面的影响以及实际对整个社会的影响;地区层次, 主要是关注公共工程项目影响到的地区, 包括对地区的经济、文化、环境、人口影响等项目层面:主要是对公共项目影响的人群的关注, 了解到项目对不同人群的影响, 以及对以后构建该类公共项目的启示等。从这三个层次出发, 将公共工程绩效评价的内容归纳为以下五个方面内容[2]。

(1) 管理绩效, 是项目绩效评价的基础和重要组成部分, 主要是指对项目管理工作情况的动态检查、监督和评价, 其评价时点应覆盖项目的从事前到事后的完整生命周期。按照评价内容的不同, 又可分为资金、进度、质量、安全、组织、沟通管理等。

(2) 经济绩效, 主要是指对项目在原始预测、实际与未来等不同背景下针对社会经济资源使用和配置情况的分析与评价可分为经济效益、投入产出。

(3) 社会绩效, 主要是分析社会政治、经济、环境因素之间的影响与贡献。

(4) 生态环境绩效, 主要是分析和评价项目对环境质量、自然资源、环境效益以及移民的影响。

(5) 可持续绩效, 主要是参照项目预期目标, 以项目实际结果或预测情况为依据对项目的效果和效益以及项目在经济、社会、环境等方面的可持续发展因素进行分析, 找出差距和影响因素, 进而指导和完善新的项目决策与建设。

2.2 指标选取的原则

对公共工程进行绩效评价, 需要用定性和定量指标来进行衡量, 因此就要选取合适的指标。选取指标时除了需要遵循科学性、可比性、实践性、可操作性、全面性和必要性等一般原则之外, 还应遵循以下几个原则[3,4]。

(1) 过程指标与结果指标相互补充。因为公共工程的实施是一个多层次、开放式的复杂系统, 在不同的层次上具有不同的特点。过程指标所放映的是工程实施过程中项目管理工作, 这是管理能力的客观反映。而结果指标所反映的是管理工作的效果, 它是管理能力的外在表现形式。

(2) 综合指标与单项指标相互补充。一般来说, 综合指标能综合反映出各方面主要内容, 它是指标体系的主体。但是综合指标一般比较粗, 因此需要采用单项指标来加以补充, 以便能全面反映问题。

(3) 实际水平指标与动态指标相互补充。对项目管理进行评价的目的是为了反映项目管理的实际状态, 因此应以能够反映某一时期实际的指标为主。同时, 还需要采用动态指标加以补充。

(4) 定性指标与定量指标相互补充。定量指标对项目管理的实施状况进行量化考核, 评价客观、准确、可信度高, 故定量指标应作为评价指标的主体。但由于项目管理系统自身的复杂性, 有些指标很难定量表达。只有借助于定性分析, 才能全面把握项目管理的实施情况。

3 结语

公共工程的绩效评价贯穿项目的全生命周期, 是一个动态的循环过程, 因此, 本文构建了项目全生命周期的动态的指标体系, 该指标体系还需要根据实际工程项目进行指标的删减。接着构建了层次分析—模糊综合评价的绩效评价模型, 提出了绩效评价的过程, 以期对公共工程项目的绩效评价有参考性。

摘要：本文针对现有绩效评价主要集中在项目的后评价及施工企业的绩效评价, 对公共工程绩效评价的研究主要是对评价内容的某一方面研究的多而综合研究少的现状, 通过分析公共工程项目绩效评价的内涵和目的以及绩效评价的理论依据, 本文得出公共工程绩效评价结构图。接着, 通过大量专家访谈和文本分析构建了五维 (管理绩效、经济绩效、社会绩效、生态环境绩效、可持续绩效) 的项目全生命周期的动态指标体系。最后, 构建了层次分析—模糊综合评价的绩效评价模型, 提出了绩效评价的过程, 以期对公共工程项目的绩效评价有参考性。

关键词：公共工程,绩效评价,层次分析

参考文献

[1]杜亚灵, 尹贻林, 严玲.公共项目管理绩效改善研究综述[J].软科学, 2008, 22 (4) :72-76.

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[4]张海军, 施颖, 李睿.项目后评价理论及方法探讨[J].商业时代, 2012 (28) :107-108.

公共工程绩效评价研究 篇2

摘要:国际社会逐步重视起了绩效评价，在公共财政支出领域，我国财政部门也进行了相应的实践和探索，但还没有有效地建立财政支出绩效评价制度体系，不能有效评价财政支出。为充分发挥财政资金使用效益，实行财政支出绩效评价具有十分深远的意义。

关键词:公共财政 支出 绩效评价 评价指标

一、开展公共财政支出绩效评价的意义

在财政支出活动中所取得的实际效果，也就是财政支出绩效，它对政府配置资源的合理性及资源使用的有效性进行了重点研究，也是对政府为满足社会公共需要而进行的资源配置活动与所取得的社会实际效果之间比较关系的反映。

(一)财政支出绩效评价是从财政支出经济性、效率性和有效性的总体要求出发，科学、客观公正地衡量比较财政支出的行为过程、支出成本及其产生的最终效果，并对其进行综合评估，绩效评价方法要求科学和规范，评价标准统一制定

在事前、事中和事后都能多方面控制财政资金。在财政支出安排和实施的全过程中都存在财政支出绩效评价，它综合评价了财政支出效益、管理水平和投入风险等方面，使财政调控功能充分发挥，财政资金安排的科学性也大大提高，也促进了实现财政支持社会的经济目标。

(二)财政支出绩效评价工作的开展，促进了财政支出的规范和依法理财

(1)既能使公共支出透明增加，又能使公众对政府的信任度提高；(2)对重点项目建设非常有利，能够及时提供有价值的信息给运行中的项目，促进了项目管理，对项目的责任感，项目管理者的意识明显增强；(3)财政执法和监督约束效用提高，财政资金监督与管理得到了正确的引导和规范，财政资金使用效益大大提高；(4)资源得到了合理的配置，有效的信息可通过财政支出绩效评价获取，投资风险和短期行为被政府决策者有效地规避，财政资金得到节约，供求矛盾也能缓解，促进了资源的有效配置。

二、公共财政支出绩效评价的现状

在我国绩效评价开始的时间还比较短，对于公共部门来说更是如此。近年来，国际社会都普遍重视绩效评价，在公共财政教育支出领域，我国财政部门也进行了一定程度的实践探索并初步取得成效，但不足的地方也逐渐暴露了出来，主要表现在以下几个方面：

(一)评价指标设计过于注重支出分配而忽视了支出后绩效

由于我国财政支出管理长期形成了一种传统，财政部门的支出分配情况在实际绩效评价工作中是集中的重点，现行的评价并没有达到真正意义上的绩效评价。

目前我国财政支出预算目标的完成情况与执行过程的合规性是现行评价关注的重点，但还没有开始实施或刚刚开始探索支出后的经济性、效率性和效能性评价。如果预算拨款或者对现行规章制度的遵守情况是公共财政支出绩效观念局限的内容，那么真正使用公共财政资源的目的肯定会被误导，只重手段而忽视目的的“文化”、忽视公众和神化了的官僚思维会出现，社会的真正效率必将遭到损害。

(二)缺乏科学性和系统性设计的评价指标

我国现行的公共财政支出绩效评价，指标是由财政部门根据通用的财务规则对自己而设立，对自己支出的合理性和有效性进行反映。

以公共财政教育支出绩效评价为例，公共财政教育支出总量及其占GDP的比重、公共财政教育支出结构、教师总量、学生总量和结构、教育行政事业性收费总量和结构等量化指标等，这些都是主要采用的指标，总的来说这些指标过于简单，只追求了定量化，即使再具体和具有很强的操作性，也不能对现实绩效进行全面客观地反映。几乎没有反映出公共财政教育支出的根本使命和职责实现绩效，而且还容易以偏概全，对整个公共财政教育支出绩效评价及其支出本身的发展易产生误导的影响。

(三)很难实现绩效预算

绩效预算管理从建立到全面实行需要一个过程，在项目预算中，前期项目论证不科学，在中期又局限于先确

定资金再对项目进行论证的现象，而且记录也很少，财政管理上对绩效的关注非常少，过多地存在了合规合法性监督，部门和单位在一定程度上还存在不讲绩效、只管要钱的现象，这些问题对财政资金的使用绩效有着严重的影响，极易造成违规操作，绩效评价工作的进一步开展也受到了制约。

(四)缺乏约束有力的支出评价结果

目前还没有健全的财政支出绩效评价工作体系，没有法律规范，财政支出绩效评价结果不能直接约束到财政资金支出项目中的成绩、问题与相关责任，也没有约束到项目执行过程中的各环节的责任人，而只作为了各有关部门项目建设档案保存，或是成为了有关部门加强新上项目管理的借鉴和参考，对财政支出绩效评价工作的权威性有着明显的影响，财政支出绩效评价工作也只是流于形式。

三、对公共财政支出绩效评价提高的几点建议

(一)重视分析和研究财政支出绩效评价

由于支出决策过程、支出使用效果、成本和收益比等问题的分析在财政经济理论研究中不受重视，长期这种现象，使得财政支出效益不高，支出浪费也很严重。在逐步确立社会主义市场经济体制后，民主化和科学的财政支出决策以及财政支出效率的提高受到了高度关注，视财政支出绩效评价的研究与分析也受到了重视。

消费者的偏好是财政支出理论注重研究的内容，公共品理论分析中要有消费者理论的应用，重视消费者对公共品需求的研究，重视根据消费者偏好国家如何行投资决策的探讨，可以使支出决策的制定借助了控制支出的科学方法，决策者也避免主观的随意性，资源可以得到有效配置。

(二)财政支出的分类按照财政支出绩效评价的要求

要建立财政支出绩效评价指标、标准体系并能有效组织实施，其提和基础是对财政支出进行分类时要对我国财政支出管理工作的特点和实际综合考虑，要科学和合理。财政支出按不同的分类标准可以有多种分类方法，这是由财政支出内容繁杂和涉及范围广等特点所决定。考虑到具体情况，我国的财政支出分类刚刚起步，建议划分为经济建设、文化事业、科学事业、行政管理、农林水、教育事业、国防、补会保障和政府采购等九个大类，这是按财政支出的功能与单位和项目支出绩效评价来划分的。为了便于开展评价工作，这些大类可以再细分，但要根据评价工作的具体情况。这样既可以做到与财政日常管理的习惯相适应，又便于了基础数据的收集。

(三)财政支出绩效评价指标体系的建立要科学与合理

一套完整的财政支出绩效评价的指标库的形成，这是设置财政支出绩效评价指标体系的目标。在理论上进行探索和研究，这是指标库的形成所需要的，它的逐步完善和健全则要依赖于实践。要分别建立财政支出项目绩效评价、部门财政支出绩效评价、单位财政支出绩效评价和财政支出综合绩效评价指标库，它们的建立以财政支出绩效评价的层次为根据，以财政支出的分类为基础。各类指标都可以分为四种类型：即通用指标、补充指标、专用指标和评议指标。这是从指标的适用性角度进行考虑和划分，同时可将各类财政支出绩效评价指标根据性质的不同，又可划分为定量指标和定性指标。

(四)财政支出绩效评价标准的建立

财政支出绩效水平的评价与衡量，要有一定量的有效样本，并对样本的数据进行测算。按照可计量性来划分，财政支出绩效评价标准分为定量标准和定性标准；根据不同的标准取值基础，定量标准和定性标准又可分为四种类型：行业标准、计划标准、经验标准和历史标准；按照时效性可分为两种：当期标准和历史标准；而测算标准和经验标准是按标准形成的方法来分的；国际标准和国内标准是按区域来划分的，此外还有政府标准、社会公众标准和民间机构标准之分。

一般情况下，收益/成本的比例表示了评价财政支出的经济效益指标。但根据不同的效益指标，收益和成本的具体内容又不相同。由于不同的经济和社会领域在支出项目中经常涉及，评价财政支出社会效益指标的标准届也有区别，其关键的环节是财政支出社会效益指标的量化标准。在政府活动中，不同性质的财政支出所起的作用和达到的目的不同，要以对应的评价指标来衡量和判断这些支出绩效，要根据评价的具体目标、组织实施机构和评价对象来确定财政支出绩效评价的标准。

公共财政支出绩效评价在我国社会主义经济体制中有重要的作用，要重视财政支出绩效评价的分析与研究，科学分类财政支出，建立财政支出绩效评价指标体系和评价标准，从而更好地加强公共财政支出绩效评价，促进

资源的合理分配与利用，提高最大的经济效用。

参考文献：

[1]李有智.中外公共支出绩效评价之比较［J］.财贸研究，2005

[2]窦玉明.财政支出效益评价综论［J］.财政研究，2004

[3]张新.关于政府公共支出绩效考评制度的研究［J］.财政研究，2003

公共工程绩效评价研究 篇3

[摘 要] 基于我国省级公共图书馆、公立医院与卫生机构以及64所教育部直属高等院校的投入产出数据，采用非径向非角度DEA-SBM模型进行技术效率、规模效率及综合效率测度，实证研究表明我国公共事业单位绩效存在显著的地区差异，大多数地区或单元尚未达到DEA有效，相对于投入不足，产出规模和效率低等问题更为突出。单元的效率值不等于1表明评价单元没有达到最优水平，存在投入的冗余值和改进的空间。通过分析公共事业单位投入和产出的冗余值、非径向改进方向及改进目标值，为提高资源利用率和提升单元效率提供科学明晰的参考和依据。

[关键词] 公共事业单位；绩效评价；DEA-SBM模型；区域差异

[中图分类号] F810.2 [文献标识码] A [文章编号] 1008—1763（2016）06—0091—05

Abstract：Based on inputoutput data of provincial public libraries， public hospitals and health institutions and 64 universities and colleges directly under the Ministry of Education， the article explores the technical efficiency， scale efficiency and overall efficiency by using the nonradial and nonangle DEASBM model. Empirical studies have shown that there are significant regional differences in the performance of public institutions， and most of the regions or units have not reached the DEA effectiveness. The output scale， low efficiency and so on are the more prominent problems than the lack of investment. The situation that efficiency unit is not equal to one indicates that the evaluation unit did not reach the optimal level， and there is a redundant value of investment and the room for improvement. By analyzing the redundant values of inputs and outputs in public institutions， nonradial direction of improvement and the target value of improvement， this research aims to provide a scientific and clear reference to improve resource utilization and enhance unit efficiency.

Key words： public institution； performance evaluation； DEA-SBM model； regional difference

2012年中共中央国务院发布《关于分类推进事业单位改革的指导意见》（以下称《指导意见》），构建了我国公共事业单位改革的宏观框架和整体目标，具有宏观性、纲领性和指导性作用，并从清理规范、合理分类开始进入实际操作阶段。公共事业单位具有技术性、专业性、复杂性、产出多元化和非经济性等特点，针对目前已出台的公共事业单位改革宏观框架和整体目标，延续和拓展改革路径和步骤具有重要意义。

现有研究文献对我国公共事业单位绩效评价研究较少，采用索洛余值法可测算多投入单元产出的效率值，但难以测量多产出的公共事业的综合效率。非参数法中的数据包络法（DEA）有效的解决了公共事业多投入-多产出的问题。DEA数据包络法根据已知数据可得到相应的生产前沿，被广泛运用于复杂投入-产出的组织效率评价中[1]。针对公共事业单位数据采集难、模型构建难、测算实证检验难的现状，文章基于非径向数据包络（SBM-DEA）模型进行实证分析，测算我国公共圖书馆、公立医院卫生机构以及64所教育部直属高等院校的投入-产出得分、技术效率、规模效率及综合效率，实证检验我国公共事业单位绩效的地区差异情况。最后，通过分析公共事业单位投入和产出的冗余值、非径向改进方向及改进目标值，为提高资源利用率和提升单元效率提供科学明晰的参考依据。

一 模型设定与数据说明

DEASBM模型将松弛变量以非径向方式直接引入目标函数，具有单位不变性及单调性。因SBM模型考虑了全部松弛变量，相对于射线性DEA模型，对效率值的评估更为精确。设生产有m种投入及r种产出，其生产可能集合为：P=（x，y）x≥Xλ，y≤yλ，λ≤0。SBM模型的基本形式表示如下：

图书馆为公共文化、公共教育等公民基本社会权利的公益服务的重要提供部门。投入变量：公共图书馆的投入主要为人员投入及资本投入。投入变量：公共图书馆的投入主要为人员投入及资本投入。资本投入变量方面，依据以往研究及数据可得性，选取地方公共图书馆财政拨款、公共图书馆机构数。多数研究亦将图书馆占地面积作为资本投入指标，文章加入地区公共图书馆总建筑面积变量。人员投入方面，以各地区公共图书馆从业人员数衡量。其中少数缺失数据采用线性趋势法补齐。产出变量：21世纪初英国文化颁布《全面高效的现代化图书馆—标准与评估》，其中的指标体系较全面地体现图书馆绩效水平，以每千人为单位考察图书馆的累计开放时间、新购置馆藏量、到馆次数、访问图书馆主页的次数、对外推广等[2]。参考该标准并基于中国数据可得性，采用公共图书馆总藏量、公共图书馆书刊文献外借人次、公共图书馆举办展览数、公共图书馆组织各类讲座次数度量产出。其中，公共图书馆机构数、地方公共图书馆财政拨款、图书馆占地面积、公共图书馆从业人员数、公共图书馆总藏量、公共图书馆书刊文献外借人次数据源于2010～2013各年度《中国图书馆年鉴》；公共图书馆举办展览数、公共图书馆组织各类讲座次数源于《中国文化文物统计年鉴》。

公益二类事业单位DEA绩效评价以公立医院与卫生机构为代表进行分析。投入及产出变量数据均源于2010至2013各年度《中国卫生和计划生育统计年鉴》。投入变量：公立医疗机构的投入以资本及人员投入为主。资本投入变量方面，依据以往研究及数据可得性，选取地方财政医疗卫生支出、医疗卫生机构数。多数研究亦将病床数作为资本投入指标（庞瑞芝， 2005）[3]，文章加入医疗卫生机构床位数变量。人员投入方面，Bannick and Ozcan（1995）[4]等众多研究将医疗机构人员分成：医师、护理人员及其它医务人员。依据数据可得性，选用人员投入以执业（助理）医师数、卫生技术人员数衡量。产出变量：医疗卫生机构的产出主要为治愈病患及公众健康。国内外的相关研究中，Ferrier & Valdmanis（1996）[5]的关于医院产出的研究较全面且有代表性，采用门诊人次、手术人次、加护病房住院人日、急诊住院人日、出院人次衡量医院产出。参考相关文献基于数据可得性，采用医疗卫生机构出院人数、入院人数、住院病人手术人次、医疗卫生机构诊疗人次作为产出变量。

此外，基于省际数据考察公益一类及公益二类公共事业单位绩效，为进行更细致考察，文章对于高等院校的绩效评价从人才培养角度计算各地区高校的TFP值。人才培养是高等院校最核心的目标，科研能力、国际化水平、校园建设等也是高等院校绩效考核的重要指标，对人才培养亦有重要促进作用。文章将考察64所教育部直属高校的DEASBM绩效。数据来源于2009-2012年《高等学校科技统计资料汇编》、《教育部直属高校基本情况统计资料汇编》、《中国大学生就业报告》。投入变量：高等院校的投入亦以人员及资本投入为主。人员投入方面，以教职工数衡量人员投入的数量，以副高以上人员的比例衡量人员投入质量。资本投入方面，采用学费衡量财力投入、科研经费总量衡量科研资本投入。其中教职工数、副高以上人员的比例、科研经费总量源于2009-2012年《高等学校科技统计资料汇编》，学费数据源于《教育部直属高校基本情况统计资料汇编》。产出变量：高等院校的产出可以分为人才培养、科学研究及国际交流。人才培养指标采用本科生就业率及在读研究生数目衡量，其中研究生数目源于《高等学校科技统计资料汇编》，本科生就业率数据源于《中国大学生就业报告》。科学研究方面，采用国内外学术期刊发表论文数量、国家级验收项目数（包括“973计划”、“科技攻关计划”、“863计划”、“自然科学基金”及其他）、专利授权数（包括“发明专利”、“实用新型”、“外观设计”）来衡量。国际交流的测算指标为国际合作研究派遣人数。科学研究与国际交流数据均源于《高等学校科技统计资料汇编》。

二 基于DEASBM模型的公共事业单位绩效评价分析

（一）公立图书馆绩效评价分析

我国2010-2013年各地区公立图书馆的投入得分及产出得分。越高的投入得分表明该地区公共图书馆获取投入越高；越高的产出得分意味着公共图书馆产出越多，即该地区公众享用的图书资源越多。总体来说，不同地区投入产出得分存在较大差异，经济发达地区的投入产出得分高于经济相对落后地区；同一地区在不同时期得分相对稳定。从投入得分来看，北京、江苏、浙江、福建、山东、湖南、重庆、新疆、上海各年度得分最高（DEA测算投入得分为1），说明这些地区非常注重文化投入；而陕西、山西、内蒙古、辽宁2013年的投入得分低于0.7，其他年份亦不高，尤其是内蒙古对于公共图书馆的投入最低，各年份的投入得分均仅为0.4左右。由产出来看，投入高产出相对较高，投入得分为1的地区产出得分亦为1。投入得分与产出得分相一致，但也存在少数地区在有些年份投入得分与产出得分差异较大的情况。西藏省各年投入得分均高于0.8，但2010-2012产出得分仅约为0.2左右，2013年的产出得分也仅上升至0.5049，说明该地区的投入并没有很好的转化为产出。

图1给出2013年各地区公共图书馆的纯技术效率及规模效率。从纯技术效率上看，19个省份效率值为1，湖北、天津、四川、陕西、甘肃、山西、内蒙古、辽宁、吉林、黑龙江未能达到有效，其中内蒙古分值最低（0.4035）。以地域分布来说，纯技术非有效区域主要集中于东北部及中部地区。从规模效率上看，效率值为1省份相对纯技术效率有所减少，说明大部分省份需要调整公共图书馆的规模或技术管理水平。此外，文章测算2010年及2013年各地区公共图书馆的纯技术效率、规模效率及规模效率的RTS。从纯技术效率的变化来看，各省份平均技术效率略微上升，由2010年的0.85至2013年的0.89，大多数省份技术效率上升或维持为1，仅湖北、甘肃、河北、山西、吉林的纯技术效率呈现较明显的下降。从规模效率的RTS来看，公共图书馆规模效率小于1的省份处于规模报酬递减或递增的非效率状态。16省份处于非效率状态，其中7个地区为规模效率递减，此类地区公共图书馆投入增加比例高于产出增加比例，DEA 非有效是由该地区图书馆规模过大或产出、管理水平低所致，无须再增加图书馆投入，而应着力于压缩规模、提高产出和管理水平。9个省市为规模效率递增，此类地区具有较高产出和管理水平，DEA非有效在于公立图书馆规模效率非有效，应继续加大此地区公立图书馆投入和提高投入规模效益。

（二）公立医院与卫生机构绩效评价分析

我国2010-2013年各地区公立医院及卫生机构的投入得分及产出得分。越高的投入得分表明该地区获取了越多的医疗投入；同理，越高的产出得分意味着该地区更高的医疗产出。总体来说，不同地区投入产出得分存在较大差异，东部沿海地带的投入产出得分高于中西部地区；同一地区在不同时期得分相对稳定。从投入得分来看，山東、湖南、广东、上海各年度得分最高；而山西、内蒙古、吉林各年的投入得分均为0.6左右，说明研究期间此类地区的医疗投入不足，与其他省份存在较大差异。由产出来看，投入得分与产出得分相一致，投入高产出相对较高。但也存在少数地区在有些年份投入得分与产出得分差异较大的情况。说明医疗产出与医疗投入关系紧密，但公共医疗投入与产出效率因素也应考虑。图2给出2013年各地区公立医院及卫生机构的纯技术效率及规模效率。从纯技术效率上看，13个地区效率值为1且显著低于上文公立图书馆的水平。纯技术效率的平均值为0.897，其中内蒙古分值最低，可见内蒙古需努力提升公共事业单位的技术管理水平。以地域分布来说，纯技术非有效区域主要集中于东北部及西部地区。从规模效率上看，11个省市效率值为1，分别为浙江、江西、山东、湖北、湖南、广东、广西、四川、贵州、云南。[6]

（三）高等院校绩效评价分析

我国2009-2012年教育部直属高校的投入得分及产出得分。越高的投入得分表明此高校获取了越多的投入；同理，越高的产出得分意味着该高校更高的产出。总体来说，不同高校投入产出得分存在较大差异，综合型院校的投入和产出得分相对高于专业型院校；同一高校在不同时期得分也有所波动。从投入得分来看，清华大学、东南大学、江南大学、中国传媒大学、中国矿业大学、浙江大学、西南交通大学、北京邮电大学各年度得分高（DEA测算投入得分为1）；而东北大学、东北师范大学、合肥工业大学、中国地质大学（武汉）、华中师范大学、长安大学、西北农林科技大学、中国农业大学2012年的投入得分低于0.6，且其他年份的投入得分亦不高。由产出来看，投入得分与产出得分相一致，投入高产出相对较高。但也存在部分高校在有些年份投入得分与产出得分差异较大的情况，例如中国地质大学（北京）2012年投入得分为0.88，产出得分仅约为0.2。说明教育产出并不完全依赖于教育投入，教育投入与产出存在不匹配现象，对于高等教育投入与产出效率更应关注。文章测算2009年及2012年64所教育部直属高校的纯技术效率、规模效率及规模效率的RTS。总体看来，我国教育部直属高等学校办学效率存在较大分化，这可能是因各高校发展程度、地理位置、产出水平和国家财政投入水平的差异所致。从纯技术效率上看，33所高等学校效率值为1（占总数的51.56%）。纯技术效率的平均值为0.66，其中北京化工大学、武汉大学、四川大学、中国矿业大学、长安大学、西北农林科技大学低于0.1。从规模效率上看，24所高等学校效率值为1。DEA规模非有效的高校40所，占被评价高校总数的62.5%。从纯技术效率的变化来看，教育部直属高等学校的平均技术效率有所上升。从2013年规模效率的RTS来看，24所教育部直属高等学校处于规模有效。仅7所教育部直属高等学校为规模效率递减，此类高校高等学校投入增加比例高于产出增加比例，DEA非有效是由于规模过大或产出、管理水平低所致，无须再增加教育投入，而应着力于压缩规模、提高产出和管理水平[7]。33所教育部直属高等学校为规模效率递增，这33所高校具有较高的教育产出水平及较大的发展空间，规模未达到最优是该类高校DEA非有效的原因，应继续加大教育投入和提高投入规模效益。

三 结论及政策建议

文章基于我国省级公共图书馆、公立医院与卫生机构以及64所教育部直属高等院校的投入产出数据，采用非径向非角度SBMDEA模型进行技术效率、规模效率及综合效率测度，实证研究表明我国公共事业单位绩效存在显著的地区差异，大多数地区或单元尚未达到DEA有效，相对于投入不足，产出规模和效率低等问题更为突出。单元的效率值不等于1表明评价单元没有达到最优水平，存在投入的冗余值和改进的空间。通过分析公共事业单位的冗余值，可以得出公共事业单位投入、产出和提高资源利用率，改进公共事业单位效率方向的依据。

以公共图书馆数据的投入要素非径向改进值（Slack Movement，SM）及目标值研究发现：第一，13个省份的公共图书馆存在人员投入冗余（占总数的41.94%），说明该类地区相对产出的人员雇佣量过多和人员工作效率较低，可采用精简人员、改变员工考核标准以提高效率的方式向最优生产前沿面推进。第二，绝大多数省公共图书馆财政拨款合适，财政资金利用率较好。广西、四川、甘肃、青海、内蒙古等5个省份存在财政拨款冗余，财政资金使用效率处于低水平状态。因此，在产出不变情况下可适当减少财政拨款金额。6个省份建筑面积存在投入冗余，11个省份公共图书馆机构数过多且存在冗余，说明该类地区图书馆没有得到合理利用，可适当控制调整图书馆面积和机构数目。

以公立医院与卫生机构数据的投入要素非径向改进值及目标值研究发现：第一，从工作人员的数目及构成看，存在执业（助理）医师、一般卫生技术人员投入冗余。作为中国首都的北京市医师及技术人员冗余值均较高，医疗技术先进使得众多疑难杂症患者向京转移，诊疗和手术难度大是导致该地医师及技术人员需求高的重要原因。第二，北京、安徽、天津、海南、西藏、青海、内蒙古等7个省份存在财政拨款冗余，该类地区宜控制财政经费投入和努力提高资金使用效率。第三，11个省份公立医疗卫生机构床位数存在冗余，该类地区宜因需调整医疗机构规模。

以高等院校数据的投入要素非径向改进值及目标值研究发现：第一，从工作人员的数目及构成看，16所高校存在教职工投入冗余，但存在副高以上人员的冗余只有7所且冗余值低。说明目前虽然众多高校人员机构臃肿，但高级人才仍较匮乏。从师资建设来看，近年来高校对于高水平师资需求迫切，尤其是院士、“千人”和“长江学者”等优质师资。精简人员可以从避免设立多余岗位，减少行政管理人员着手。第二，从资金投入来看，众多教育部高校存在资金冗余，并没有很好的把资金投入转变为产出。16所高等院校存在学费投入冗余，存在财政拨款冗余值的高校更是高达23所（占总数的35.94%）。这些高校应合理的规划和利用财政拨款和自得收入，努力提高资金使用效率。

[参 考 文 献]

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公共财政支出绩效评价研究 篇4

1. 公共财政支出绩效评价的基本概念

公共财政支出绩效评价理论是随着公共财政体系和公共支出管理理论的产生而产生, 并伴随着公共支出管理实践的发展而发展的。绩效管理的萌芽在古代就出现了, 但具有现实意义的公共财政支出绩效评价理论和实践是在20世纪40年代产生的, 并在20世纪70年代以后逐步发展和完善起来。

财政支出是绩效评价工作的对象。目前, 理论界对于绩效评价对象有不同的表述, 常见的有“财政支出”、“公共支出”、“政府支出”等。其实, 在市场经济国家, 财政支出、公共支出和政府支出三种表述的内涵是一致的, 都是指市场经济条件下政府履行职能, 取得所需商品和劳务而进行的财政资金支付活动, 是政府作为社会经济管理者为弥补市场失灵而采取的一种经济行为。从我国国情看, “财政支出”与西方国家“政府支出”及“公共支出”的范围存在一定的差别, 我国财政支出不仅包括一般意义上的公共财政支出, 而且还包括对盈利性和竞争性产业与企业的投资与补贴等内容。随着我国公共财政体系的建立, 财政支出绩效评价的对象应侧重于公共支出领域。

绩效是效益、效率和效果的统称, 包括行为过程和行为结果两个方面。从经济学和行为学的角度看, 只有效益、效率和效果有机结合的人类社会和经济活动才是推动人类社会进步和经济发展的决定性因素, 因此, 效益应当是衡量人类一切实践活动的客观标准。在财政支出领域中, 效益、效率和效果以及其他术语经常在不同的场合使用, 但其本质内涵并无实质性差别, 他们都从资源投入与产出关系的角度描述资源配置所处状态。但对于衡量财政支出结果, 效益、效率和效果都是其中的一个方面, 任何一个名词都不能准确、全面反映公共资源的配置状况。“绩效”的内涵更加广泛, “绩效包含了效率、产品与服务质量与数量、机构所做的贡献与质量, 包含了节约、效率和效益”。运用“绩效”概念衡量财政支出行为, 不单纯是一个政绩层面的概念, 主要包括财政支出成本、支出效率、公共服务的数量与质量、政治稳定、社会进步、发展前景等内涵。

评价是为达到一定目的, 运用特定的指标、标准和方法, 对事物发展结果所处的状态或水平进行分析判断的过程。其特征一是评价依据具有合理性;二是评价标准具有客观公正性;三是评价方法具有科学性;四是评价结果具有可比性。

综合以上分析, 我们认为, 公共财政支出绩效评价是指运用科学、规范的绩效评价方法, 采用特定的绩效评价指标体系, 对照统一的评价标准, 按照绩效的内在原则, 对财政支出行为过程及其效果 (包括经济绩效、政治绩效、社会绩效和生态绩效) 进行的科学、客观、公正的衡量比较和综合评判。

2. 公共财政支出绩效评价的理论基础

受托经济责任理论认为, 随着人类社会的发展, 人类拥有的财产规模不断膨胀, 致使财产所有者无法直接经营和管理所掌握的财富和资源, 由此必然导致财产所有权和财产经营管理权的分离。财产所有权与财产经营管理权的分离, 又客观上导致了财产委托者对财产受托者进行经济监督的需要。由于委托人和受托人在财产经营管理上存在着法律、时间、空间和信息等诸方面的分离性, 使得委托人往往不能直接控制受托人的责任履行过程和会计报告质量, 因此, 必须借助于一个独立的第三者来实现这种控制, 这就直接导致了绩效评价的产生。

财政是政府的受托理财机构, 代表政府履行为公众理财的职责。为确保财政配置资源的绩效得以实现, 客观上需要财政对政府掌握的公共性资源进行分配, 使财政具有充分调度政府公共资源的权利, 在此基础上优化资源配置结构, 提高资源配置效率。与私人财产不同, 公共资源具有三种特征:一是产权的公共性, 即公共资源难以有效地在个体之间进行分割, 其产权难以界定或界定成本极高, 需要政府代行产权进行配置, 这是公共资源的本质属性;二是取得的强制性。公共资源的取得凭借的是政府的政治权威或公共产权, 以直接行政命令或强制征收取得公共资源, 并不直接体现为市场中的商品等价交换;三是间接的有偿性。为体现公共资源产权的公共性, 在公共资源的取得与使用上部分体现着“取之于民, 用之于民”的特性。

绩效评价对于受托经济责任的履行具有两个作用, 首先反映和控制受托经济责任的具体履行过程;其次反映受托经济责任履行的最终结果。在实践中, 后者对于委托人来说更为重要, 它是委托人了解责任履行状况的基本依据。政府作为纳税人的代言人, 代表纳税人筹集财政资金, 并分配财政资金, 有责任对其支出管理进行绩效评价, 以评判其支出管理过程是否符合经济性、效率性和有效性原则, 是否达到最大支出效益。这种受托经济责任理论构成公共财政支出绩效评价的基础理论。

3. 公共财政支出绩效评价的基本原则

20世纪80年代以来, 西方国家从政府支出绩效评价实践中总结出“3E”原则, 即经济性 (Economy) 、效率性 (Efficieney) 和有效性 (Effectiveness) 。

经济性是指以最低费用取得一定质量的资源。经济性是西方各国开展公共支出绩效工作的主要初始动力之一, 主要目的是解决公共支出活动中资金严重浪费和资金分配苦乐不均等问题, 以便在各个公共部门和公共项目中建立更为有效的支出决策机制和支出优先排序机制。经济性原则虽然始终作为公共支出绩效评价的主要原则之一, 但随着西方国家社会经济的发展和公共支出规模的不断扩大, 单纯的经济性原则在评价中的地位和影响逐渐被效率性和有效性原则所取代。

效率性是指投入和产出的关系, 包括是否以最小的投入取得一定的产出, 或者是以一定的投入取得最大的产出。效率性是西方各国政府及社会各界对公共支出在项目决策机制、项目实施进度比较、项目经济和社会效益取得等方面要求的具体体现。效率性原则在世界各国公共部门绩效考核与公共支出评价中占有十分重要的地位, 尤其是在公共部门绩效考核工作中, 效率性原则被作为建立高效率政府的主要追求目标之一。

有效性是指多大程度上达到政策目标、经营目标和其他预期结果。考虑有效性原则, 是因为一些项目运行可能具有经济性和效率性, 但却不是有效的。如卫生部门发放医疗手册, 手册印刷是经济的, 发放过程也是高效的, 但却没有达到国家降低疾病的预定目标。有效性原则是西方各国公共支出评价从经济性到有效性的转变, 是实施公共支出绩效评价加强对宏观调控效果管理的重要体现。当公共支出所追求的目标已不再是单一的经济性时, 其效果、效能的最大化就显得相当重要了。

“3E”在绩效评价过程中, 针对评价对象、评价目的不同各有侧重, 三要素之间互相区别, 又互相联系, 构成绩效评价的标准体系, 并成为绩效评价的基本原则。财政资金运行过程中, 资金使用单位因对支出绩效的模糊认识, 或忽视最终目标、效果而单纯追求支出的经济节约;或不顾效果单纯追求效率而造成浪费;或追求所谓“效果”而不顾资源情况, 最终影响综合效果等。因此, 对财政资金使用状况进行科学、客观的绩效评价, 不能片面地、孤立地分析某一个要素, 要从经济性、效率性和有效性三要素进行综合考察、分析, 并将三个要素进行量化, 先确定具体标准, 把计算出的算术比或实际值, 与一定的标准或预期进行比较后得出结论, 从而实现综合评价的目的。

二、我国公共财政支出绩效评价研究现状和实践分析

近10多年来, 我国在财政支出管理领域进行部门预算、政府采购制度、国库集中支付制度、收支两条线等财政四项改革, 这些变革深刻地触动了传统的财政支出管理思想与模式。

1990年, 为加强文教行政财务管理, 提高资金使用效益, 财政部制定了《文教行政财务管理和经费使用效益考核办法》。考核内容包括教师工资兑现、定员定额管理、专项经费管理、收入管理、教育费附加管理、中小学校舍建设、勤工俭学和财务监督八个方面。1998年, 财政部对原《办法》进行修订, 一是明确了考核目的、对象和级次;二是制定了考核指标体系, 分为综合考核指标 (12项) 、单项考核指标 (47项) 两大类, 单项考核指标又分经济效益指标和社会效益指标;三是规定采用百分制量化, 结合因素分析法、结构分析法和差额分析法进行分析计算。这个时期的绩效评价主要以业务考评和财务考评为主, 是我国公共财政支出绩效考评工作的萌芽阶段。

随着公共财政体制框架的初步建立, 财政支出效益问题开始受到人们的普遍关注, 加强财政支出管理、提高财政资金使用效益成为财政管理工作的主要目标。2001年, 湖北省财政厅根据财政部的统一部署, 率先在恩施州选择“财政支农”、“基础教育”等5个项目进行绩效评价试点。2002年3月, 财政部派员到恩施州对试点工作进行全过程跟踪调研, 认为恩施州通过试点摸索出一套较为有效的评价工作组织体系和较为合理的评价工作流程, 在绩效评价指标体系和评价方法等方面取得了阶段性成果, 取得的实证经验, 为今后全面开展财政支出绩效评价工作奠定了基础。2002年7月, 财政部在内蒙呼伦贝尔市举办全国首次“财政支出绩效评价理论与实践研讨会”, 国内高等院校、研究机构和财政部门的专家学者就公共财政绩效管理问题进行讨论和广泛交流。恩施州在会上介绍了绩效评价试点工作的基本作法。此后, 内蒙、辽宁、湖南、江苏、河南、河北等省市先后组团到恩施州实地考察观摩。

2003年, 财政部颁布了《中央级教科文部门项目绩效考评管理试行办法》和《中央级行政经费项目支出绩效考评管理办法》;2004年6月, 财政部预算司在青岛召开绩效预算国际研讨会, 提出部门预算深化改革就是要建立完善的绩效预算管理体系, 提高政府管理效能和财政资金有效性。2005年5月, 财政部印发了《中央部门预算支出绩效考评管理试行办法》;同年10月, 湖北省财政厅出台《省级部门预算项目支出绩效考评管理试行办法》, 对省级部门预算中28个项目进行绩效评价试点。2003年以来, 全国先后有湖北、湖南、河南、广东、辽宁、北京、江苏、浙江、河北、内蒙、广西、福建等省市开展绩效评价试点, 这个时期的绩效评价工作的重点转到以项目支出绩效评价为主, 评价对象和范围进一步延伸和扩大。

三、建立我国公共财政支出绩效评价体系的基本思路

1. 建立健全公共财政支出绩效评价制度体系

首先, 要加快公共财政绩效管理法制化建设步伐, 在《预算法》、《审计法》、《会计法》和其他相关法律中增加绩效管理条款, 通过强化公共财政绩效管理的法律地位, 加强公共财政绩效管理约束力。其次, 各级人大对政府财政收支预决算的审查要从合规、合理、合法性审查向绩效结果审查转移。第三, 要研究制定《公共财政支出绩效管理准则》、《公共财政支出绩效评价实施办法》、《公共财政支出绩效评价指标设置及标准》、《公共财政支出绩效评价结果应用》等制度和办法。第四, 要建立财政、使用财政资金的单位、审计、监督机构、社会中介机构在绩效评价管理中的工作制度与规则, 科学界定业务分工和职责。第五, 大力推进政府预算会计制度改革, 实行权责发生制的预算会计制度, 真实、完整、全面地反映政府绩效, 为实施公共支出绩效评价工作提供科学依据 (见图1) 。

2. 科学制定公共财政支出绩效评价指标体系

(1) 评价指标的内涵。公共财政支出绩效评价指标是评价工作的载体, 是政府衡量财政资源配置、结构优化、支出效率的一种工具, 是反映财政支出绩效总体现象的特定概念和具体数值, 它以数量的形式提供有关财政支出运行特征及其目标完成情况的信息, 对财政支出的经济性、效率性和有效性进行检测和综合评判, 是反映和揭示财政支出存在问题的重要量化手段。财政支出是以满足社会共同需要为标准来参与社会资源配置, 社会共同需要的多样性决定了公共支出内容的复杂性, 也决定了绩效管理必须建立一个多层次的评价指标体系。

(2) 评价指标的主要内容。

经济绩效方面。反映财政支出经济效益的指标通常包括总量指标和结构指标。总量指标是绝对指标, 反映财政资金在某个部门或项目上投入的总体规模, 如某年科技支出总数。结构指标是相对指标, 反映财政支出的结构状况, 它包括两层含义:一是某项财政支出占整个财政支出的比重;二是该项财政支出的内部结构。在政府绩效体系中, 经济绩效是政府绩效的根本内涵和外在表现。

社会绩效方面。社会效益评价指标在实际运用中更多使用的是定性指标, 它反映财政支出比较集中在某个方面产生的社会影响, 根据支出的不同性质具有不同的社会影响。如教育支出对全民素质的提高、社会风气好转的影响, 医疗卫生投入对提高全民医疗保健水平、满足基本医疗需要的影响, 交通运输等基础设施投入对社会劳动生产率提高的影响等。社会效益还包括对社会政治、经济和环境等多方面的影响。

生态环境绩效方面。财政支出对生态环境的影响包括对自然景观的影响, 如政府投资兴建旅游景点、公园等;对自然环境的影响, 如某项公共支出项目对自然环境的净化或污染程度等;对水土流失的影响, 如砍伐树木对水土流失的影响;对野生动植物以及其他生态平衡的影响等。由于对生态环境的影响在许多方面难以用精确的指标量化, 只能运用统计数据尽可能量化指标, 同时结合定性指标进行评价。

政治绩效方面。政治绩效主要体现在制度安排和制度创新方面的改进, 通过制度创新改进决策机制和决策成本, 实现公平与效率原则。包括行政管理体制、行政机构效率、政府职能及决策水平、人民群众对政府满意度等;对社会经济的影响包括对全社会收入分配及就业的影响, 对产业结构和布局的影响, 科技成果在生产领域的应用程度, 对自然资源的节约和开发利用等;对社会环境的影响包括社会保障及福利制度的建立和完善, 对国防的影响, 对教育环境和文化环境的影响, 对基础设施建设的影响, 对人口、劳动力流动的影响等。

(3) 评价指标体系框架设计。我国公共财政支出绩效评价指标的设置与选取应结合政府收支分类改革, 并充分考虑财政支出项目或财政资金使用管理单位的具体目标等综合因素, 建立指标设置与选取的动态机制, 指标的设置到选取必须有较强的针对性, 注意指标兼容性问题, 把握好共性与个性指标的衔接。从评价工作看, 指标设置越细, 评价结果越趋于合理, 但受各种因素制约, 有些数据无法取得, 有些受时间限制无法完成, 所以设置选取指标还要考虑可操作性 (见图2) 。

3. 探索制定公共财政支出绩效评价标准体系

目前, 无论是国内的湖北恩施试点模式, 还是国际的世界银行、澳大利亚、英国模式, 多以行业标准、计划标准、历史标准或经验标准作为绩效评价的对比标准。从理论上讲, 这些标准都可以作为衡量和评判的基准, 但在具体操作上, 应根据评价目标和评价对象的不同来确定适当的评价标准。

(1) 行业标准。行业标准是以一定行业许多群体的相关指标数据为样本, 运用数理统计方法计算和制定出的该行业评价标准。采用行业标准便于对各类支出项目的绩效水平进行历史的、横向的比较分析, 通过评价总结出一定时期内同类支出项目应达到的效率或有效水平, 为加强支出管理提供科学标准。行业标准自身的客观性和易取得性, 通常有广泛的使用场所。在我国, 一般由国家和地方公布的行业水平作为行业标准 (见表1) 。应该指出, 行业标准需要强大的数据信息库作支持才能得到充分应用。

(2) 计划标准。又称“目标”或“预算标准”, 是指事先制定的目标、计划、预算、定额等预定数据作为绩效评价的标准。计划标准的作用是通过将实际完成值与预定数进行对比, 发现差异并达到评价目的 (见表2) 。

计划标准适用于部门和项目支出评价。由于计划标准往往受主观因素的影响, 其制定要求相应较高, 如果制定得科学合理, 则具有较好的激励效果。反之, 标准不是过高, 就是过低。计划标准过高, 出现鞭打快牛或者完不成现象, 容易挫伤积极性;计划标准低了, 又起不到激励作用。计划标准具有不确定性, 随着支出行为所处阶段不同, 其计划标准也有所不同。

(3) 历史标准。历史标准是以本地区、本部门或同类部门单位、项目的绩效评价指标的历史数据作为样本, 运用一定的统计学方法计算出的各类指标的平均历史水平。历史标准是该地区、部门、单位或项目过去形成或存在的某个数据, 如上年实际数据、上年同期数据、历史最好水平等。

运用历史标准的基本假设是现行评价对象所处的环境与历史标准所涉及的那段时间的环境大体一样。如果环境发生了较大变化或者持续不稳定, 则不适宜采用历史标准进行评价。实际运用时也要对历史标准进行及时地修订和完善, 尤其要注意剔除价格变动、数据统计口径不一致和核算方法改变所导致的不可比因素, 以保证历史标准符合客观实际情况。

(4) 经验标准。经验标准是根据长期的财政经济活动发展规律和管理实践, 由财政管理领域经验丰富的专家学者, 在经过严密分析研究后得出的有关指标标准或惯例。如国际上衡量一个国家财政赤字规模是否适度, 通常采用财政赤字占GDP比例或称“赤字率”, 一般公认的赤字率不超过3%。

经验标准具有较强的公允性和权威性, 在绩效评价中具有一定的适用价值, 但这些经验标准可能只适合于某个国家, 或者情况相近的某些国家。在财政支出绩效评价体系中, 不是所有的指标都有经验标准可供使用, 经验标准的适用范围比较局限。经验标准适用于缺乏同业比较资料, 尤其是缺乏待业标准的绩效评价。即便两种标准同时可供使用, 当行业标准不如经验标准权威性高时, 为保证评价结果得到评价对象和社会公众的认可, 应当选择经验标准而非行业标准。

4. 健全和完善公共财政支出绩效评价工作组织体系

公共财政支出绩效评价组织体系包括评价实施主体和评价客体。评价实施主体由评价组织管理机构和评价实施机构构成。组织管理机构是指财政部门内设的专司机构, 也包括地方政府成立的绩效评价领导小组办公室等;评价实施机构包括评价工作组、专家咨询组和中介机构。评价客体主要包括评价对象和范围、评价目标和评价工作流程等 (见图3) 。

绩效评价组织管理机构主要职责包括, 研究绩效评价体系, 制定绩效评价制度和办法, 建立评价指标库和数据库, 选聘专家咨询组专家, 组建评价工作队伍并开展培训, 审定评价工作实施方案, 指导协调各部门绩效评价工作, 审核确认绩效评价报告, 研究拓展绩效评价结果应用领域、应用方法, 发布评价信息, 促进绩效评价工作为预算管理服务。

绩效评价实施机构的主要任务是, 制定评价工作方案, 设计基础数据表和调查问卷, 选取评价指标, 分配指标权重, 测算标准值, 确定评价方法, 建立评价模型, 收集审核基础数据和资料, 组织实施评价, 撰写评价报告, 建立评价档案等。

评价工作组一般由财政和监督机构、被评价单位的相关专业人员组成。评价人员应具有较丰富的财政经济管理、财务会计、资产管理及法律等方面的专业知识, 熟悉绩效评价业务, 有较强的综合分析能力和协调能力, 坚持原则, 秉公办事。

专家咨询组成员从大专院校、研究机构、行业协会以及政府综合管理部门和有关经济、法律、技术等方面的专家中选聘。专家咨询人员应具有较高政治素质和理论素养, 熟悉党和国家有关方针政策, 熟悉财务监督管理, 掌握被评价对象所处行业的发展状况, 具备经济、法律和行业管理等方面的专业知识、工作经验, 有较高综合判断能力, 具有中级以上专业技术职称或相关专业的执业 (技术) 资格及10年以上专业工作经验。

中介机构是独立的绩效评价机构, 接受绩效评价组织管理机构的委托, 按照统一要求进行绩效评价。主要职责包括, 依照委托单位的要求, 按照规定的评价指标、评价目标, 对评价对象的各项基础数据进行核实, 对绩效管理进行诊断, 提出存在的问题和改进建议, 撰写绩效评价报告。从发展看, 由于社会中介机构的独立性质以及社会各方面对中介机构的认可程度, 一部分财政支出绩效评价工作可以委托中介机构实施。

5. 探索和拓宽绩效评价结果的应用

探索利用绩效评价结果推进财政绩效管理工作, 对有效发挥绩效评价结果在合理配置财政资金、提高财政资金使用效率、加强财政监管等方面有着积极的意义。

绩效评价结果在公共支出管理中的运用是多层次的, 应贯穿于支出管理的事前、事中和事后的全过程。通过评价结果了解财政资金在效率领域和公平领域中的配置结构是否合理, 是否发挥了应有的作用, 支出规模是否适当, 总结财政支出实践中带有规律性的经验和教训, 进一步改进工作, 提高财政资源的配置效率, 在更高层次上实现社会公平。通过评价结果准确把握财政政策效应, 为制定科学的财政支出政策提供客观依据。通过评价结果了解单位财政资金使用状况, 分析诊断单位内部管理问题, 促进单位树立绩效意识、成本意识和责任意识。

结合我国现行财政体制分析, 绩效评价结果主要为各级政府提供决策参考;提交给人大常委会作为加强预算管理, 改善监督管理手段, 优化支出结构的参考依据;提交人事或组织部门作为考核单位领导人的参考依据, 增强干部任免的公正性和透明性, 有利于消除干部任免中的暗箱操作带来的腐败行为;提交到有关项目管理部门作为确定项目立项的参考依据;反馈给评价对象提供加强管理的参考意见, 促使引入成本核算机制, 重视财政资金使用效率, 建立激励机制和责任追究机制;有选择的对评价结果进行定期新闻发布, 向社会公众公开财政资金使用效率状况, 加强社会舆论监督。

公共工程绩效评价研究 篇5

1 公共投资绩效审计的理论分析

1.1公共投资绩效审计定义与特征

绩效最早源于人力资源管理、工商管理和社会经济管理。 绩即成绩，效即效益、效果。 普雷姆詹德认为绩效包含了效率、产品与服务质量及数量、机构所作的贡献与质量，包含节约、效益和效率①。 然而在公共投资项目绩效的前提下，这个定义需要继续拓展，因为公共投资与一般的性投资不同，除了自身效率效益的考量之外，公共投资同时还注重其社会影响，生态环境影响，国民经济可持续发展等外部价值。 因此在研究公共项目的绩效审计时，务必要考虑公共投资项目的公益性和社会福利性特征。

1.2公共财政理论

公共财政是国家为市场经济提供公共服务而进行的政府分配行为。 公共性与非市场盈利性为分配的两个基本特征，由公共财政预算来实现其收支活动。 高效地对公共资源分配利用，就是履行了良好的财政职能②。

作为公共财政分配的重要原则--效率优先、兼顾公平，财政支出必须要体现这一原则。 财政收入是否能满足支出需要，就存在一个资源节约及效率效益问题， 这需要对财政资金的去向和资金使用效益效果做一个充分解释，科学地描述这一问题，也是财政支出绩效审计的大前提。 投资项目支出是公共财政支出过程中的一个重要组成部分， 因此公共投资项目审计的开展，既是加强政府部门对项目支出决策管理的重要举措，也是促进各部门优化投资，调整结构，加强资金管理，提高投资效益的重要环节。

1.3“4E”原则

“3E”原则即经济、效率、有效。 最早由芬维克提出，由美国政府审计于 20 世纪 70 年代正式规范使用， 最近我国学者又考虑公共投资社会效益的特点提出了“equality”即公平性原则来补充“3E”原则，也就是现在被广泛认同的“4E”原则。

可以看出，“3E”原则更注重投资的经济收益，而随着社会发展，政府投资在国民生产中的作用日益显现，财政支出的公共投资必须照顾到更多民众的生活生产需要， 这势必涉及一个公平受益， 和谐发展的问题， 而不仅仅是之前的社会经济收益最大化。

公共工程绩效评价研究 篇6

关键词：公共工程项目社会评价；公众参与；公众参与有效性

中图分类号：D632 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2013）13-0063-03

一、研究背景

随着中国公共决策过程逐渐地公开公示，各种公共决策都开始动员公众的参与。作为社会主义民主发展的重要形式，公众参与必将在中国有巨大的发展。而近年来公众参与在民间也显示出一种强劲发展的势头。公众参与是我国市场经济发展，利益矛盾多元化，社会阶层和社会结构变化，公民权利意识和法制观念不断增强的必然要求。

公众参与这一理念只有落实到制度上才具有效力，那么公众参与的制度应该如何构建才会有效呢？随着一系列价格听证会的召开，听证会已经成为大家熟悉的参与方式，但是“逢听必涨”成为听证会的常态以后，听证会制度本身已经失去光环，甚至有人认为听证会是“昂贵的表演”、是“作秀”[1]。可见人们一方面对听证会制度的公众参与充满期待，另一方面又有很大的不信任。在这样的背景下，公众参与程序该如何开展，如何促进公众参与的有效性，成为政府管理者和研究者需要共同思考的问题。

二、研究意义

公众参与是个非常广泛的领域。中国现代化和城市化过程中出现了一些尖锐的社会矛盾，尤其是在公共工程项目建设过程中出现的一些强制拆迁和土地征用的矛盾。公共工程项目的建设事实上是一个利益均衡、利益分配的过程，但是由于没有充分的公众参与，只有少数领导和专家在由他们的意志决定着影响公众巨大利益的分配。可见，公众参与是解决社会矛盾，实现公民权利，防止公共权利滥用，促使公共政策更加科学民主、社会生活更加和谐的重要途径。

三、公共工程项目社会评价的产生

人类对自身的利益和幸福追求是多层次的，首先是物质层面的衣食住行，其次是精神方面的娱乐，由于世界上的资源总是有限的，所以有了利益和欲望的争斗。众所周知，20世纪50年代末至60年代初，在经济增长、城市化、人口、资源等所形成的环境压力下，人们开始怀疑增长即等于发展的模式。80年代，在可持续发展概念第一次被联合国使用时才得到人们的广泛认可接受，“可持续发展”是既满足当代人的需求，又不会对后代人满足其需求能力构成危害的发展模式。90年代以来，社会成本、社会资本这些原本由社会学家提出的概念越来越受到经济学家的重视。

《中国投资项目社会评价指南》指出社会评价即识别、监测和评估投资项目的各种社会影响，促进利益相关者项目投资活动的有效参与，优化项目建设实施方案，规避投资项目社会风险的重要工具和手段。随着社会经济的迅速发展及市场经济体制的逐步建立和完善，中国政府日益认识到社会、经济、环境的协调及可持续发展的重要性，在保持国民经济持续、快速、健康发展的同时，密切关注可能带来的各种社会问题。项目投资活动是政府干预经济的重要手段和方式，在投资项目的审批和管理中，中国政府将会越来越重视通过社会评价来规避经济发展中可能出现的各种社会问题，确保经济社会协调发展。

四、公众参与的有效性

公民为维护或促进社会公益，通过各种合法的途径与方式表达利益诉求、影响公共活动以及公共决策的社会政治行为即为公众参与[2]。公众参与的根本目标是维护和发展公共利益。只有在公共利益中，个人的全面发展和完善才成为可能。公众参与有三个基本要素：一是参与的主体。公民参与的主体是拥有参与需求的公民，既包括作为个体的公民，也包括由个体公民组成的各种民间组织。二是参与的领域。社会中存在一个公民可以合法参与的公共领域，这一公共领域的主要特征是公共利益和公共理性的存在。三是参与渠道。社会上存在着各种各样的渠道，公民可以通过这些渠道去影响公共政策和公共生活[3]。

公众参与主体的有效性。公民具有主体性，参与的公民必须有公民意识、公共精神，以维护公共利益作为行动的归宿。参与主体，必须是因为关注共同的问题，不同的群体、组织和个人走到一起，并结成一个团队来影响公共决策过程。

公众参与渠道的有效性。政府和民众之间可以通过电视、媒体，以及电子化政府进行建议、沟通、交流。

公众参与知情权的有效性。在决策前，政府要进行公开听证、民意调查以及专家意见，对决策进行修改和公开，即偏好加总，有利于决策的科学化民主化。在决策中，要进行战略评估，如SWOT战略评估。在决策后，要进行战略信息的反馈，制定评价指标等。

五、公共工程项目社会评价公众参与的有效性

首先要确定参与主体，即利益相关者的确定。利益相关者包括：一是发展项目直接受益者或直接受害者的主要利益相关者；二是与项目的方案规划设计、具体实施等相关的人员或机构，如银行机构、政府部门、非政府组织等次要利益相关者。主要的利益相关者的确定可以为参与式社会评价提供参与群体和评价对象，受到项目影响的对象可能是个人、群体或者机构。这些对象都有可能对项目的实施产生重要的影响。

其次是关于参与渠道的有效性，一是信息分享，信息交流属于单向信息流动，包括各有关方面披露有关项目的信息、相关项目受益人或受益项目影响群体的数据。二是磋商，在政府和受益者或者受项目影响群体之间的信息交流。虽然决策者通常就是政府，但是利益相关者可以对决策或者规划的项目提出意见。三是参与。参与是一个过程，在这个过程中利益相关者共同设定目标，找出问题，寻找并商讨问题解决的方案、评估规划草案等。参与实际上是分享决策控制权的一个途径。共同进行评价、共同做出决策并在项目规划和实施过程中通力合作，都是参与的不同形式[3]。

六、公共工程项目社会评价中公众参与的现状、问题及原因

随着社会经济的不断发展，公民权利和意识不断增强，在一些公共工程项目社会评价中公众参与的重要性越来越强。目前我国公众参与的形式多种多样，主要有：选举、评选、公决、投诉、信访、听证、公示、网络论坛，大众传媒、民意调查、座谈会等。但是虽然参与形式多，但是非制度化参与也增多。很多制度化参与效能低下，不能解决问题，而且很多制度化参与部门行为涉嫌违法，例如静坐、集体上访、围堵和冲击政府机关等。

由于市场经济的发展没有同时为公众参与提供便捷的参与渠道，没有培育活跃的可以监督政府的公民社会，没有健全参与制度，完善原有的民主体制、扩大基层民主，没有完善参与环境、参与的文化和意识，没有培养民众的参与技能，如谈判、联盟、表达、沟通的艺术和策略。政府有必要建立专门的培训机构或委托高校、专门的社会组织进行相关的参与培训。社会评价中出现以下问题：

一是公众参与制度不健全，参与制度具体规范不清晰，参与渠道不畅通，缺少可操作性，参与效果也不能落实。

二是公众参与文化观念的缺失，虽然公民的公众意识不断增强，但仍然有相当一部分的民众仍然缺乏公民权利意识和公共意识，即传统的“事不关己高高挂起”。同时政府官员的权力本位意识强烈，不重视平等沟通。

三是参与能力不足，一部分公民主动参与的自觉性不高，参与的方式不合理，对有关的法律政策也缺乏了解，缺乏理解沟通的心态，往往会盲目从众，随波逐流，可见公民能力与素质还尚待提高。

四是参与中公共性不足，缺乏热情，积极的公众参与又是由私人利益驱动的，因此只重视个人目标，忽视公共利益。

五是公民社会组织弱小，公民社会组织本应在公众参与中发挥重大作用，因为他们有专业优势和组织力量，但是中国公民社会在资金、人员、活动等方面受到诸多限制，组织公众参与的经验和技术也相对有限。

七、公众参与有效性的推进

（一）公众参与的类型

1.研究、数据收集

调查和问卷是所谓的公众参与最常用的方法，但就他们是否被算作公众参与仍有争论。怀疑产生的原因有三：第一，纯粹的定量方法不涉及考虑个体公民说什么；第二，人与过程之间可能没有持续的关系，因此，任何“参与”至少都可以说是短暂的；第三，没有个人利益在其中时，我们不得不问，他们究竟“参与”了什么[4]？这并不意味着研究方法是没有用的，只有那些匿名的问卷和调查被整理和量化以后才会显示出它的价值。

2.信息的供给

信息给予是公众参与的一个重要环节，在公共工程项目中，要对工程项目涉及哪些利益相关者，什么时候施工，会对当地产生怎样的影响等信息进行发布，这其实是激励公众更好地参与的第一步。事实上，公众扮演的角色是比较被动的，所以说要提供的信息必须准确、客观、真实、不偏不倚，并且要实时地对信息进行更新，因为信息的供给目的不是为了影响，而是告之，这样才有利于后续的公众参与其中。

3.咨询

咨询是为了从公众那里收集到针对某些具体问题的反馈信息或者对某些政策的建议而做出的努力。在这个过程中，公众的回答应该是用自己的语言，而不是在备选答案中选择，只有这样，个体公民的声音才能被记录下来。

4.参与

参与是指在形成政策、建议或者决策制定过程中的积极参与，即便实际的决策最终是其他人做出的。这一过程应该是透明的：哪些利益相关者参与了，说了什么，又决定了什么。

5.协作、合作关系

协作和合作阶段，仍旧是以积极的参与为重点，在这一阶段，公众不再是参与经由发起者设计和提供的过程，而是与发起者建立了积极的伙伴关系。比如，地方社区的代表，就可以与当地的政府官员以及项目实施的主体形成积极的合作关系来实施某个具体的项目，并就资源共享和决策制定分担责任。

6.委任、承担权威

委任、承担权威意味着超越了伙伴和协作的关系，即在公共利益的基础上进行公众参与前提下做决策和负责任的使用资源的过程，将权力决定权转移到公众手中，即公众参与的最终形式就是公众做决定并承担其后果。

（二）公众参与的方法

1.研究和数据收集方法

首先是决定使用哪种类型的调查或者问卷，询问意见之前要为人们提供信息，可以用定性、定量、网络在线、电话、街头采访、在家采访等方式。其次可以挑选重点小组，能代表人口中某一特定部分的6—12个人的小组，重点小组是研究过程，而不是利益相关者的参与过程。他们可以对意见背后原因或者人们如何解决问题做出解释，并且如果操作得当的话，还可以用来发现多少比例的人口会持有某一特定的看法。但是他们不应该用来代替利益相关者的直接参与。

2.公众会议和利益相关者研讨会

公众会议和利益相关者研讨会目的是解决参与者想要解决的问题，让参与者畅所欲言，让人们知道会议的结果将会发生，以及将如何使用这些结果，产生让参与者认可的合法性结果，即使在有分歧的场合下，也要给人们机会面对面交流，建立相互的理解和尊重，尽可能地建立关系，这个过程是运行有效而且有成本收益的。

3.联络小组

联络小组通常是对某一状况或项目的负责当局与地方社区之间定期沟通渠道的畅通。往往涉及较少部分人，有时仅有五六个，工作是社区与项目负责当局的联络纽带，当出现问题时，可以迅速处理，并将结果反馈出来。

4.实地考察

实地考察是对项目实施地点的一些人们生活环境、健康安全以及收入来源等各方面进行真实考察，有利于更好地实施公众参与，维护公共利益。

（三）设计有效的公众参与

为公众参与详细规划其过程的一个办法是使用“设计桥”，来理清和规划公众参与的过程。

1.形势分析

即了解背景和确定利益相关者。需要明确以下问题：一是需要参与该项目的背景环境是什么？如政治、经济、个性；二是该项目实施地点的风土人情是什么？如经济收入来源方式、习俗等；三是针对项目建设将围绕哪些具体问题开展参与？如可能造成的影响，包括好的、不好的，怎么样对项目建设产生的不良影响进行规避，怎么样合理地进行一些移民安置等。

2.建立目标清单

在设计公众参与的过程中，我们要达成什么现在还没有达成的目标？需要建立一个目标的清单：一是确保从当地利益相关者那里获知当地政策和一些优先事项；二是来自利益相关者的帮助和建议，导致更好的政策和决定；三是替代建议和选择，专业性的建议；四是后续问题的预防，加强利益相关者的沟通、信任，对项目建设所造成的不良后果的新的补偿政策以及建议。

3.桥跨：过程设计的心脏

首先是“产品”，是指参与过程的产出结果，包括：1）项目相关文件、行动计划、新的政策、新的关系等；2）是否有更好的沟通，详细的问题解决方案，专业的意见，为大量反馈建立的数据库，利益相关者渴求更多的参与和持续对话。

其次是“人们”，即该项目潜在的利益相关者，这里需要明确的是哪个个体和组织或整个团体，或者是政府有助于这一过程的进行。

再次是“过程”，需要考虑以下问题：一是什么方法可能会排除一些人？什么方法可以帮助建立协作和合作关系？什么方法能帮助交流形成信息？二是什么方法能发现总体的态度和观点？什么方法能产生详细的意见和专业的建议？

最后是“节奏”，可用的时间是设计任何参与过程的另外一个重要的因素。六个月以内的时间可以通过发传单、快速调查或公开会议规划一个系统的公众参与过程；六个月以及以上的时间，可以开展项目可行性研究的调研，并且可以使公众充分参与其中，建立坚实的合作协作关系[5]。

八、完善公共工程项目中公众参与有效性的政策建议

公民参与公共工程项目的社会评价，首先是作为参与主体要对公民自身有一些要求：要充分意识到公民参与对于维护自身的合法权利的重要性，增强参与的主动性和自觉性；在参与过程中要遵守法律，维护社会秩序，促进参与的合法性和有序性；要不断提高自身的参与能力，提高参与技巧，提高参与的有效性；公民应培养合作精神，在参与中要与政府和公民合作；公民在参与中要理性，不仅要维护自己的权益，更要考虑他人的利益，防止失去理智而导致秩序失控。

第一，政府要培育公民的民主精神和法治精神。要提高公民的主人翁当家做主的意识，认识到积极的公众参与是维护实现自己权利的重要途径，这既是一种价值也是一种美德。同时，要努力培育公民的法治意识，养成自觉遵守国家法律的习惯，使自己的公众参与行为符合宪法和法律的规范。

第二，政府要健全和完善公民参与机制和制度。政府要建立健全有关公民参与的专门的法律制度，使公民的参与有法可依；建立良好的利益表达机制；要努力使公民参与制度化、规范化和程序化，使公民能够合法地参与社会的公共生活。

第三，政府要为公民的参与提供更多的渠道，运用现代的科技手段提高参与的效率，满足公民的参与需求。

第四，政府要正确引导和规范公众参与。政府要有统一的组织领导和协调，防止出现矛盾和冲突，政府要采取有效的措施对公民参与进行有效的引导，防止出现社会失序的现象。

第五，政府与公民在公众参与中要积极合作。公民参与的直接目的通常是影响政府的公共政策和政治进程，但是其最终目的是最大限度地增进公共利益。如果没有政府的妥协合作支持，就无法达到改变政府政策、增进公共利益的目标；没有公民的理解信任支持，公众参与就可能演变为反政府的政治对抗，甚至可能导致政府下台。公民和政府在政治生活中的良好合作，是善治的实质所在，而善治就是使公共利益最大化的政治管理过程[6]。

参考文献：

[1]王锡锌.听证会何以频繁遭遇公共信任危机[N].法制日报，2008-01-25.

[2]中央编译局比较政治与经济研究中心，北京大学中国政府创新研究中心联合编写.公共参与手册——参与改变命运[M].北京：社会科学文献出版社，2009.

[3]中国投资项目社会评价指南——世界银行亚洲开发银行资助项目[M].北京：中国计划出版社，2004.

[4]蔡定剑.公众参与——欧洲的制度和经验[M].北京：法律出版社，2009.

[5]安德鲁·弗洛伊·阿克兰.设计有效的公众参与[M].苏楠，译.北京：法律出版社，2009.

公共工程绩效评价研究 篇7

(一) 企业绩效评价指标体系

企业绩效审计的最终目标都是追求效益最大化, 帮助被审计单位提高经济效益。

当前企业绩效评价体系种类颇多, 如平衡计分卡、经济附加值 (即EVA) 、国家资本金评价指标体系等。比较这众多企业绩效评价指标体系, 对公共工程评价体系最具借鉴作用的当属平衡计分卡这一体系。

“平衡计分卡”是美国人在1990年创建的一套企业业绩评价体系。平衡计分卡将企业业绩的评价划分为四个维度, 包括财务维度、客户维度、经营过程维度、学习与成长维度。这套体系把战略放在了公司管理过程的核心地位并将战略目标逐步分解, 最后形成各种具体的绩效考核指标, 在不同时段对该类指标的具体情况进行考核, 最后建立起一套完整可靠的绩效管理体系。

分析平衡计分卡的构成可以发现, 这一指标体系中的四个维度之间有着非常密切的联系。首先, 这四个方面都是以企业的发展战略为中心的;其次, 分别来看这四个维度, 财务维度是企业战略的最终目标, 顾客是企业发展的关键, 企业内部业务流程维度是企业发展的基础, 企业学习与成长维度是企业战略的核心。

(二) 政府绩效评价指标体系

2004年, 国家人事部《中国政府绩效评估》课题组经过深入调查研究, 组织有关专家分析比较国内外相关指标体系的设计方法和思想, 结合当时的中国国情, 提出了地方的政府绩效评估的指标体系。该指标体系包含三个层级, 其中一级指标3个, 包括职能指标、影响指标和潜力指标;二级指标11个, 包括社会与经济、人口与环境、经济调节、市场监督、社会管理、公共服务、国有资产管理、人力资源状况、廉洁状况、行政效率等;三级指标33个, 包括人均GDP、平均预期寿命、GDP增长率、环境与生态、法规的完善程度、贫困人口占总人口比例、基础设施建设、国有资产保值增值率、行政人员中本科以上学历者所占比重、腐败案件涉案人数占行政人员比例、行政经费占财政支出比重等, 分别是对前11个指标的细化。

分析该指标体系, 笔者概括出以下几大特点。

1. 该体系立足于中国正在推行的目标管理责任制的现实基础之上。

2. 侧重服务, 严格把握住了“政府”这一评价对象。

3. 强化客观评价。强调公众判定的重要性, 明确指出政府的自我评价要依循科学合理的原则。

4. 将当前的现实发展状况与长期发展战略相结合。

二、政府绩效评价指标体系现状

我国的政府绩效审计研究起步较晚, 再加上我国政府公共工程种类繁多, 缺乏系统的研究, 虽然众多学者都积极探讨, 发表自己的见解, 但仍然没有建立一套完整的政府公共工程绩效审计评价指标体系, 这也正是公共工程投资绩效审计的难点之一。笔者在总结了各位学者的研究成果的基础上, 认为政府公共工程绩效审计评价指标主要存在以下问题。

(一) 评价指标不完整, 评价指标体系的制定缺乏科学性

我国公共投资部门提出了一套较为完善的项目投资决策程序, 对政府公共工程投资项目从立项审批、启动兴建、竣工验收到运营后的综合效益进行系统测评。但笔者认为, 公共工程作为一项生命周期很长的一项工程, 必须还要关注其项目自身的可持续性, 整个管理团队的管理协作能力等。待各项评价指标初步确定之后, 还要采取一定的方法对指标进行各种相关性分析, 以确定指标的有效性, 而我国众多评价指标体系却没有这一步, 致使制定的评价指标体系不够科学。

(二) 评价指标缺乏同行业的横向比较

公共工程涵盖面相当大, 涉及市政基础设施建设、环境水利、交通工程及农业工程等多个方面。因此, 在具体评价不同类别项目时, 评价指标也会存在一定的差别, 这就导致同行业不具可比性。我国政府绩效审计指标体系极为不健全, 目前欠缺一套权威统一的指标体系, 在开展绩效审计时, 所有单位没有一套统一的参考标准, 只能以各自设计的一套评价指标体系为标准进行审计。在这种情况下, 不同的审计人员对同类、同行业的绩效评价口径就有差别, 结果也就千差万别。因此, 政府公共工程项目绩效审计评价指标应该按行业、类别分别设置, 最终也应当建立相应的数据库, 从而为各个项目的横向比较提供参考。

(三) 评价体系缺乏配套的审计标准

一套完整的公共工程绩效评价体系除了要包含合理有效的评价指标外, 还要包含一套科学的评价标准。评价标准是对评价对象进行评判的依据, 是分析评判结果的一个参照。有了评价标准, 整个评价才有意义可言。而对评价标准的制定, 需要分类别、分行业获得大量的数据资料, 再对其进行加工整理。而我国在绩效指标方面的数据比较缺乏, 因此制定出有价值的评价标准还是很有难度的。目前一些试点采用的评价指标多是评价人员根据自己的经验从相关项目的国家和省级标准中整理出来的, 具有很大的主观性。

(四) 定性指标较多, 定量指标较少

由于政府公共工程项目属于公共产品的范畴, 在对其进行审计时, 对社会效益的关注程度多过于经济效益。而社会效益一般采用的都是定性的描述性指标。因此, 大多数审计人员在对政府公共工程进行绩效评价时, 多采用了定性分析的方法, 少有定量指标的运用。这样就导致分析得出的结果具有笼统性, 可比性较差。

综上所述, 政府公共工程绩效审计的最主要的任务是构建一个完善且行之有效的政府公共工程绩效审计评价指标体系, 设置一套与之相匹配的审计标准, 在指标设计时要将定性分析与定量评价相结合, 参照政府公共工程的特征, 按照行业和类别制定评价指标。

三、公共工程绩效审计的必要性

(一) 公共工程绩效审计是社会对公共财产进行监督需要的产物

国家财政性资金是政府公共工程项目资金的主要来源, 实质是社会公众委托政府对公共财产进行管理和使用, 向自己提供市场机制不能有效供给的公共物品和服务, 这是其主要管理方式之一。社会公众作为公共财产的所有者, 为了维护自己的财产安全, 会采取一种方式对政府的行为进行监督, 也同时满足了公众的一种需求。因此, 向社会公众提供客观公正的绩效审计报告, 有利于实现社会公众对公共投资工程进行有效的监督。

(二) 公共工程绩效审计有利于深化我国的预算改革

公共工程支出是公共支出的重要内容, 公共工程绩效审计评估的数据是我国预算改革的重要依据。一项新的公共工程在确定实施前, 必定会对其计划执行情况做一个评估, 这个评估影响着当前国家整个的财政预算, 称其为事前控制;对公共工程的绩效审计则是对国家财政预算的一种信息的反馈, 称其为事后控制, 而这种事后控制对国家的以后的预算改革有着非常大的影响。随着我国部门预算改革的不断深入, 我们需不断增强公共工程绩效审计的有效性。因此, 将公共工程绩效审计与我国预算结合起来是我国预算改革的一条必经之路, 它必将有助于提高我国的预算管理水平。

(三) 公共工程绩效审计是落实科学发展观和科学政绩观的有力保障

党在十六届三中全会上对科学发展观和科学政绩观的理念有过详细的描述, 其描述表明, “坚持以人为本, 树立全面、协调、可持续的发展观”已经成为开展各项工作的指导方向和发展趋势, 尤其是在公共工程绩效审计方面, 这个方向尤为重要。促进社会和人的全面发展, 在发展的同时强调以统筹发展推进改革和进步, 科学发展观和政绩观要求政府以为人民和社会服务为根本, 充分有效地利用政府资源, 以最少的资源投入获得最大的效益。然而, 我国目前公共工程绩效审计还存在着许多问题, 公共工程绩效审计的不完善间接导致国家一些公共工程的低水平重复建设时有发生, 资产流失和损失浪费严重等众多问题。我国的这种现状迫切需要完善公共工程绩效审计, 增加公共工程管理的透明化和审计结果的有效性, 从而为落实科学的政绩观提供有力保障。

摘要：目前, 我国公共工程项目相关的绩效审计仍处于起步阶段。文章从我国政府公共工程绩效审计的现状出发, 比较企业绩效审计和政府公共工程绩效审计评价指标体系, 分析两者的现状, 最后论证建立绩效审计评价指标体系的必要性, 从而为推动我国政府公共工程绩效审计发展提供方向性指导。

关键词：企业绩效,政府绩效,审计,评价指标

参考文献

[1]罗伯特·卡普兰大卫·诺顿.平衡计分卡——化战略为行动[M].广州:广东经济出版社, 2004.

[2]范柏乃.政府绩效评估与管理[M].上海:复旦大学出版社, 2007.

[3]张竹林.公共工程投资绩效审计评价指标体系构建初探[J].商业会计, 2006 (08) .

公共工程绩效评价研究 篇8

关键词：公共服务,财政支出,绩效评价

一、引言

近年来, 我国政府强调服务型职能, 逐渐转型为公共服务型政府。2013年7月31日, 李克强主持召开国务院常务会议, 研究推进政府向社会力量购买公共服务, 加强城市基础设施建设的部署。会议明确, 由符合要求、具备较好信誉的社会组织承接部分适合政府部门通过市场化方式购买的公共服务事项。由于引入竞争机制, 政府向社会力量购买服务可以提高政府办事透明度, 降低服务成本, 提高效率。为提高财政资金的配置效用、保障政府财政资金的使用效率, 以及提高政府购买服务财政支出使用和管理的透明度, 需要对购买服务支出资金进行绩效评价。因此, 加强政府购买公共服务支出绩效评价, 具有重要的现实意义。

二、政府购买公共服务支出绩效评价综述

党的十一届三中全会以来, 政府逐步缩紧对经济直接干涉的范围, 逐步将原本紧握在手中的领域让渡给市场;确立市场经济制度改革目标之后, 宏观经济的调控手段逐步以间接方式为主, 标志着政府经济职能从“全能型”向“调控型”转变, 政府购买服务就成为我国实现政府职能转变的必然选择。

政府购买公共服务的实质是政府出资, 让营利或非营利组织参与到公共服务提供中来, 其特点:一是政府出资;二是营利或非营利组织负责实施公共服务的具体事项。近年来, 政府购买公共服务日渐广泛应用在社会基本公共服务的多个领域, 并呈现出地域化、规模化和多样化的发展趋势。政府购买公共服务绩效评价, 是指政府购买社会服务的实施主体或社会工作主管部门, 依据一定的评价原则、评价指标和标准、评价方法, 对政府购买服务合同的履行、服务项目目标达成度、社会效益、受益群体满意度等方面所进行的客观、科学、公正的评价。政府购买服务绩效评价的主体, 既可以由政府专门组织设立的考评小组负责具体实施, 也可引入第三方进行具体的绩效评价。

我国对于政府购买服务相关问题的研究与实践还处于起步阶段。围绕政府购买公共服务, 学术界就政府购买公共服务的内涵与本质属性、理论依据、过程、实践与经验教训等方面进行了研究, 取得了一定的研究成果。政府购买公共服务的绩效研究方面, 目前学术界研究成果少, 总体上是综合运用定性与定量研究的方法来评价购买公共服务的绩效。代表性的研究成果是魏中龙从政府投入、服务供给机构投入、接受服务群众满意等三个方面构建政府购买服务效率评价指标体系, 在此基础上提出“应用SOM神经网络建立政府购买服务效率评价模型”。从而, 构成政府购买公共服务的绩效评价。但是, 其实践应用效果需要进一步探索。

绩效评价的核心是强调资金监管目标与结果合理应用的关系, 作为一种先进的管理工具, 它是一种以结果有效为目的的管理理念。绩效评价应用于政府购买公共服务支出是加强财政资金使用效用的重要方式。目前, 我们亟待结合实际建立一套能够科学考核资金使用效果的评价方法和体系, 对财政支出进行综合评定, 推动政府购买公共服务支出绩效评价工作的规范化、制度化、科学化, 提高政府资金的使用效率。

三、政府购买公共服务支出绩效评价存在的问题

自20世纪80年代以来, 广西不断深化财政支出管理体制改革, 拟定和实施了包括政府招标采购等办法在内的一系列改革措施, 组织专家学者参与广西财政支出在购买公共服务方面的试点考评工作。

在总结绩效评价工作基础上, 广西创新绩效评价模式, 将政府购买公共服务绩效评价工作通过招标形式, 公开向社会力量考评政府购买公共服务工作, 借助会计师事务所等社会力量推进政府购买公共服务项目的绩效评价, 取得了良好的效果。但是, 由于政府购买服务项目管理过程的复杂性和特殊性, 广西政府购买公共服务支出绩效评价还存在一些问题, 从相关研究资料和广西购买公共服务项目绩效评价实践看, 主要存在以下几个问题:

(一) 科学的绩效评价指引尚未出台。

开展政府购买公共服务支出绩效评价, 应当具有相应的政策依据。但是, 目前国内尚未有统一的规范性文件。财政部于2011年4月印发《财政支出绩效评价管理暂行办法》 (财预[2011]285号) , 该办法主要针对财政支出进行绩效评价。2014年4月, 为指导评估机构执行财政支出 (项目支出) 绩效评价业务, 中国资产评估协会制定了《财政支出 (项目支出) 绩效评价操作指引 (试行) 》。但是, 由于政府购买公共服务支出有其特殊性, 按照以上“两个办法”对政府购买公共服务支出进行绩效评价不能更好地突出其业务特点, 其评价不够科学合理。

就广西而言, 针对政府财政支出的绩效评价工作已颁布了《广西壮族自治区财政支出绩效评价暂行办法》, 但是在政府购买公共服务绩效评价工作的规范性文件也一直未出台, 缺乏科学的绩效评价指引。广西政府购买公共服务支出绩效评价工作尚处于探索阶段, 政府组织的绩效评价主体也缺乏一套构建于严格的分析数据前提下的科学、系统的指标体系框架。政府按照现有研究成果设计的购买服务支出绩效评价指标, 由于受到知识结构、偏好和经验等因素的影响, 导致评价指标不够科学、不够完整。例如, 评价支出将规范性作为主体, 忽略了效益评价;对目标进行评价时, 偏向于项目本身, 而对综合分析项目内外因素的重视度不够;评价指标设计重支出分配轻支出后绩效。从而, 造成了相关部门在实施政府购买公共服务绩效评价过程中无章可循, 不利于有效地推动绩效评价工作。

(二) 缺少专业的绩效评价机构。

绩效评价工作一般是通过不同的业务管理机构各自实施, 不同的机构在绩效评价上的方法、指标与组织程序均有较大区别, 难以构成全面的、统一的财政支出绩效评价体系。没有专业性的绩效评价部门, 造成这一绩效评价工作缺乏统一负责的主体与重要载体, 从而财政支出绩效评价工作无法形成制度化、规范化和法制化的高效机制。

就广西绩效评价实践看, 广西政府尽管已经用公平招标的方式引入中介服务机构等专业团队完成绩效评价工作, 但是由于时间紧、任务重、规范不完善、创新性不强等原因, 绩效评价成果可靠性存在一定缺陷。因此, 直接引入独立性强的绩效评价专家组有助于提高评价成果的可靠程度。

(三) 事前规划和事中监管机制尚未形成。

我国政府购买公共服务项目绩效评价工作比较成熟的省市, 普遍存在以结果为导向, 缺乏建立“事前规划-事中监管-事后评价”三者相联系的整体绩效评价机制。目前, 广西政府购买公共服务支出绩效评价也是以结果作为实践方向, 缺乏较为充分的事前规划与过程监管。这种以结果为导向的绩效评价通常仅是在事后对此类外购服务资金的使用效果及使用财政资金能否满足有关法规政策进行评价, 难以挽回已产生的危害和损失。对于绩效评价而言, 应事前便制定绩效目标, 自始至终积极监督绩效目标的实现情况, 同时按项目进展情况及时调整策略, 保障服务外包的支出效果能够尽量实现既定目标, 事后对绩效评价结果予以反馈。针对政府购买公共服务项目的事前调研工作可以使广西政府对项目有较好的预见性, 避免项目资源调控不当、后续项目开展进度缓慢等现象。

(四) 责任追究机制尚未构建。

在目前的绩效考核机制下, 财政支出绩效评价工作体系不全面, 未能发挥绩效评价在预算制定、推行与监督中的作用, 其评价结果仅用来建档储存, 或作为有关部门加强新上项目管理的借鉴或参考。政府购买公共服务支出项目所存在问题以及对执行项目的过程中各个突出位置的责任人不具备直接约束力, 这不仅制约了这一绩效评价工作所体现的权威性, 而且影响了政府购买公共服务绩效评价工作的深化与发展。

四、政府购买公共服务支出绩效评价对策建议

由于政府逐渐关注服务公众的质量和效果, 绩效评价管理制度建设逐步驶入正轨, 广西应在经济快速发展的同时加强财政支出管理力度, 尤其是在政府购买公共服务支出方面, 应尽早建立科学的绩效评价范式, 加强绩效评价, 不断提高政府购买公共服务支出效率。

(一) 制定绩效评价目标。

开展绩效评价工作的目标是为了加强政府购买公共服务项目的自主监管, 改进项目执行的弱势环节, 提高政府部门和项目执行单位的管理水平。同时, 进一步丰富和完善政府购买公共服务项目绩效评价方法体系, 推进绩效评价工作的制度建设:一是通过绩效评价, 加强政府购买公共服务项目的自主监督和管理, 及时总结政府购买公共服务项目的实施经验, 发现项目在执行和管理上的薄弱环节, 并提出改进意见和建议, 以提高政府购买公共服务项目的管理水平和执行绩效;二是通过实施绩效评价, 对政府购买公共服务项目的绩效评价工作提出意见和建议, 逐步深入完善与丰富政府购买公共服务项目绩效评价方法体系, 推动绩效评价工作的制度建设;三是通过绩效评价, 加强评价人员队伍建设, 提高评价人员业务水平。

(二) 出台科学的绩效评价指引。

为了进一步加强政府购买公共服务支出项目绩效评价工作, 应该结合广西实际, 参照国际相关绩效评价操作指南和2014年4月中国资产评估协会印发的《财政支出 (项目支出) 绩效评价操作指引 (试行) 》, 制定符合广西实际的政府购买公共服务绩效评价操作指引或实施办法, 规范广西开展政府购买公共服务绩效评价工作。

政府购买公共服务绩效评价的关键是构建科学的绩效评价指标体系框架, 科学合理的指标体系可以有效地衡量政府所购公共服务的过程和结果是否经济和有效。广西应结合项目特点, 按照相关性、效率、效果和可持续性等准则, 遵循公正性、规范性、独立性、可靠性、目标导向性、参与性等原则要求, 参照2014年4月中国资产评估协会印发的《财政支出 (项目支出) 绩效评价操作指引 (试行) 》, 设置由项目决策、项目管理、项目效果、项目可持续性等一级指标构成的政府购买公共服务支出绩效评价指标体系, 具体的二级指标和三级指标及其评价标准应充分考虑政府购买公共服务支出的特点。同时, 需要政府和绩效评价专家积极配合, 构建绩效评价资料数据库, 加强财政资金使用绩效数据的积累, 促进绩效评价标准在实践中发挥积极的指导作用。

(三) 构建相对独立的第三方评价运行机制。

在政府、服务提供方、服务受益方和第三方部门机构等评价主体当中, 后两者有着相对较大的比重。例如, 广西政府部门正是通过公开招标寻求第三方机构协助完成相关项目的绩效评价工作。第三方机构既可以是专业性社会组织, 也可以是全部由专家组成的评价委员会, 但是要与另三类评价主体相对独立, 不能有利益关系, 尽可能不受政府或其他因素影响而失去评价公正性。第三方机构开展工作具有独立性, 按照相应的程序与标准, 针对公共服务的投入、运行及其绩效, 对服务对象的满意度与提供方的产品服务质量等实施评价。具体而言, 在实施评价工作前, 针对服务提供的社会组织的能力、资质、业绩、信誉等做出论证, 在项目的推行过程中与相关机构进行全程监督与跟踪, 促进项目进度的保障和质量的提升, 完成项目之后还应该将评价结果及时对社会公布。其评价结果为今后社会组织承接项目提供重要的参考依据。

(四) 注重绩效评价的设计和实施。

政府购买公共服务支出绩效评价过程包括设计和实施两个主要阶段。在绩效评价设计阶段, 政府部门和绩效评价专家在对项目绩效评价目标准确界定的基础上, 对项目的有关资料进行收集与分析, 制定绩效评价指标的结构和框架, 设计详细的绩效评价实施计划和方案。在绩效评价实施阶段, 绩效评价小组结合指标所需证据及其来源的特点, 选择电话访问、座谈会、实地考察及调查问卷等方式开展绩效评价。绩效评价小组对收集到的大量证据进行了归纳整理、交叉验证, 提出错误信息, 确定用于绩效分析和评价的依据, 采用科学的分析方法, 对指标进行客观评价和评级, 在此基础上, 初步确定绩效评价意见。最后, 评价小组在听取利益相关者意见和建议的基础上, 完成最终绩效评价结果报告。

(五) 建立健全绩效评价管理机制。

广西政府应不断规范政府购买公共服务支出绩效评价项目的管理制度, 提高项目管理效率和执行效率, 加强绩效评价工作准备和实施的指导和监督。一是加强政府部门的管理协调。广西政府部门在积极组织和协调项目工作, 分别成立由分管领导负责的项目小组, 对项目准备和实施提供指导, 监督项目进度;二是设置合理的项目组织机构。针对项目的准备和实施工作, 建立由自治区、市项目办和项目实施单位等部门组成的多级管理机构。完整的管理机构可以很好地协调和管理项目实施进度, 组织和监督招标采购, 确保项目实施进度和项目质量;三是完善管理制度建设。为了加强项目管理, 各级项目办应制定包括采购管理、财政管理、工程管理、合同管理等在内的完善的内部管理制度。

参考文献

[1]王春婷.政府购买公共服务研究综述[J].招标与投标, 2014.4.

[2]魏中龙, 王小艺, 孙剑文, 董瑞.政府购买服务效率评价研究[J].广东商学院学报, 2010.5.

公共工程绩效评价研究 篇9

绩效指标难题也就是绩效指标短缺问题, 绩效指标是绩效评价的必要尺度。随着绩效评价的展开, 人们在发现良好的绩效指标在体现公共价值、促进政府科学管理方面有着独特作用的同时, 也看到绩效指标短缺这一“绩效指标难题”的现实。

1.“绩效指标难题”反映了政府转型中的难题

“绩效指标难题”与制度转换的背景有关。我们知道, 现行的以过程管理为主、以命令——执行为基础、以层级节制、部门分工、公文主义、依法行政和公务员永业化为特征的“管理型政府”是工业经济时代的产物。在类似“流水线式”的批量生产公共产品的模式下, 人们将政府视为脱离于经济基础的上层建筑, 是凌驾于社会之上的“高高在上的统治者”。由于管理型政府将公共服务看作是“恩赐”, 既不必考虑接受者感觉, 也不必考虑居民是否需要, 因而将财政效率排除在外。管理型政府适应了工业经济时代的需要, 他们向居民提供广泛的公共服务, 同时也为官僚主义、浪费和腐败这三大财政低效率难题所困绕。

绩效管理也是西方“政府改革运动”的核心内容, 目的是通过提高财政效率来促进政府改革、强化服务功能、克服官僚主义等三大弊病, 实现从“管理型政府”到“服务型政府”转变。这一背景分析表明, 绩效评价是一项适应“后工业经济时代”政府管理要求的措施, 在解决官僚主义等三大难题方面有重要作用, 代表了政府改革的方向。这说明, 产生“绩效指标难题”首先来自认知性原因, 即绩效指标是适应“后工业经济时代”政府管理要求的, 而我们却是站在现行制度上来理解和认识它的, 因而从某种意义上说, “绩效指标难题”反映了两种制度的差异, 反映了政府转型中的难题。为此, 我们只有调整认知角度, 才能破解难题。

2.“绩效指标难题”反映了公共管理科学化中的难题

“绩效指标难题”也反映了我国政府的公共管理科学化过程中的难题, 而科学管理是任何有为政府所追求的目标。2003年7月, 胡锦涛同志代表党中央提出了科学发展观 (1) 。“科学”是指那些确切的、包含着人类理性思考的知识。如果说, 以人为本, 全面、协调、可持续发展是科学发展观的表象, 那么公共管理科学化则是它的本质和支柱。如果没有后者, 则科学发展观便会失去严肃性和“科学”本意, 变成玩弄名词概念的“闹剧”或什么都往里装的“垃圾箱”。

政府是向社会提供公共服务的组织, 科学管理要求政府解决好两个问题, 一是确立公共价值观, 二是建立公共部门的业绩测量体系。

对于第一点, 政治学指出, 政府是人民福祉的受托人, 是公共利益的维护者, 是具有统治和服务功能的公共组织。公共利益是指国家和社会长远利益和全体居民共同利益, 为民服务是公共价值观的核心。

然而, 为民服务是抽象的“大道”, 是放之四海而皆准的, 而政府是由行政部门组成的, 各部门管理的是具体、琐碎的公共事务, 如税务纳税稽查部门、公安派出所户籍警、学校老师的工作等, 它们又怎么与为民服务联系起来呢?为此, 我们需要有第二点, 那就是建立公共部门的业绩测量体系。

建立了这样的评价体系, 我们就可以确切地知道哪些部门是高唱为民服务的口号, 滥竽充数的“南郭先生”, 哪些是不图虚名、切实有效地向居民提供着公共服务的实干家, 从而建立起真正的行政问责制。这样, 科学发展观才得以落实, 现代政府的官僚主义、浪费和腐败这三大难题才能根本消除。

然而, 迄今我们所接触的政府管理, 如命令、通知、总结报告、检查评比等都属于过程管理。由于过程具有不可恢复性, 加上“技术官僚”和信息不对称, 这就难以测定公共部门业绩, 只能做出类似于“七分成绩, 三分缺点”式的判断和“拍脑袋”式决策。这就无法消除官僚主义, 也无法消除“政绩工程”等浪费。

绩效评价依托于结果管理, 绩效指标是用于测量公共部门业绩的, 属于科学管理范畴。因此, “绩效指标难题”是我国公共管理由传统方式转向科学管理的过程中产生的。具体地说, 一是价值观属于意识范畴, 而绩效评价试图将政府业绩指标化, 从观念到指标有一个转化过程;二是政府的工作是琐碎、具体的, 要将其进行指标化梳理, 并变成可评价的指标, 也存在着转化问题。如果说, 实现前一个转化是困难的, 要转化的难度还要大, 若两者叠加起来的难度就更大, 这就形成了“绩效指标难题”。

二、绩效指标体系建设的目标

绩效指标在我国公共管理模式转变中有着重要作用, 所以在讨论具体的绩效指标建设前, 我们就必须讨论建设目标问题, 这些目标, 也就是评价绩效指标的标准。

(1) 系统性。绩效指标的系统性包括两层含义: (1) 要全面评价政府或部门绩效往往需多项指标, 每项指标描述的是业绩或效果的一个方面; (2) 指标是一个有机整体, 符合逻辑上的一致性要求。

就像我们需要用体温计来测量体温一样, 绩效指标是用于测量公共支出业绩和效果的工具。然而, 由于公共服务具有外部性, 与私人部门业绩的单一性不同, 某一公共部门的服务效果往往是多方面的。例如, 高等教育有教书育人、科学研究和社会服务三大职能, 教书育人不仅要看培养学生人数, 还要看教育质量。因此, 我们要全面描述高校业绩, 仅靠一二项指标是不够的。这是其一。

其二, 即使对那些功能单一的部门, 由于效果测量上的困难性, 有时也需要多项指标来衡量。如公安部门的职能是维持社会治安, 但治安状况很难用一项可测量的指标来衡量, 而需要将发案率、破案率、群众满意率等指标组合起来, 才能避免以偏概全。何况, 绩效评价还应考虑到投入产出的匹配性。

在存在多指标性的情况下, 我们还需解决好指标间的逻辑一致性问题。一致性也称为非矛盾性或和谐性, 是指当我们需要通过多个指标来描述同一对象时, 它们应既不重复, 也不遗漏, 尤其是不遗漏重要的业绩方面, 否则, 指标体系的设计将是失败的。同时, 一致性还指各指标的绩效标准设定上不应相互排斥。

(2) 可测定性。可测定性也称可验证性, 一是指我们可以通过指标来认知和测定公共部门业绩, 测定的方法应当是可操作的。二是指当不同人应用同一方法来测量同一对象时, 获得的结果应是一致的。可测定性是公共部门管理科学化的要求, 只有符合可测量性的才能称为“确切的知识”。

绩效指标设计要达到上述要求, 我们必须做到:首先, 绩效指标应优先考虑采用定量标准, 而不是定性标准;其次, 即使有些指标采用了定性标准, 如满意率等, 也应通过公式等加以量化;最后, 必须结合评价对象的行业特征来设计绩效指标。必须指出, 虽然我们希望能找到一个统一的指标体系来解决所公共部门绩效测定问题, 在这方面, 中外都进行过各种尝试, 但至少迄今尚未见到成功的文献。这是因为, 不同公共部门的职能不同, 描述职能的指标也不同, 试图建立统一的绩效指标体系的设想, 等于抹去了个性差异, 也使得同一部门的单位难以比较。这反过来说明, 针对不同的行业, 结合其职能来设计绩效指标是必要的。

(3) 可评价性。一是绩效指标应当能为评价所用, 二是指标应能概括评价对象的主要业绩方面, 三是指标应具有区分度, 以客观、公正地反映出不同评价对象在业绩上的差异, 评价结果应当基本符合对象的现状。要做到这些, 从技术上说:

(1) 对复杂事物的绩效指标设计应分为基础指标和评价指标两个层次。基础指标的数据应由评价对象上报并由计算机采集;评价指标是对基础指标的再加工, 用以综合反映评价对象业绩和效果, 并向评价者提供的数据。

(2) 评价指标应采用相对值。虽然绝对值指标有时能直接反映公共部门业绩, 但却缺乏评价意义。比如, 某校将占地面积由原来的200亩扩大到1000亩, 对校长来说是业绩, 但对评价人员来说, 却不具备评价意义, 但若我们改为生均占地面积, 则指标就具有了可评价性。

三、绩效评价体系建设的理论依据

要达到上述目标, 绩效指标体系建设就必须依托一定理论。这就是“一观三论”, 即花钱买服务的预算观和结果导向管理理论、公共委托——代理理论、为“顾客”服务理论。以下, 我们结合义务教育绩效评价指标体系来说明其应用。

1.“花钱买服务”的预算观

这是指政府花钱的目的是购买行政事业单位的服务, 而不是养人、养机构。联系义务教育, 政府投入资金的目的是实施普及教育, 使每个适龄儿童都有书读;达到相应的教育质量要求, 即不仅要“有书读”, 而且要“读好书”。义务教育属于基础教育, 基础打得好不好对儿童的未来有重大影响。

按照“花钱买服务”预算观, 我们在设定义务教育绩效评价指标时, 提出以下方面, 即投入、结果 (包括义务教育普及率、教育质量等) 和发展能力 (基本教育条件、教师水平等) 。

⑴投入指标。在这里主要体现于生均教育支出、贷款指标、收费指标、学校布点的指标等。其中, 生均教育支出 (教育成本) 是衡量投入的核心指标。学校规模有大小, 只有总投入转化为生均水平才具有可比性。除此之外, 还有贷款指标和收费指标等辅助指标。

⑵结果 (业绩) 指标。它有多项指标组成, 包括以下三个方面。

(1) 教育效果:主要表现在学业测试结果上, 我们重点考察D等学生的比例和课程测试的平均成绩。这样数据来源于随机抽样参加测试的学校。凡是参加抽样的学校, 全部小学四年级和初中二年级学生都参加测试;

(2) 教育普及率:它以在校生人数为主, 包括学生流失率等。由于直接统计学生流失比较敏感, 也容易造成虚假, 为此, 在学校填报的基础表中, 我们安排了学生人数年初数、本年增加数、本年减少数和年末数等勾稽关系指标, 通过它们来推算学生流失率, 可能比较真实;

(3) 教育的社会效果:包括教师满意率、家长满意率和教育事故等三项指标, 这些数据是通过抽样获得的。抽样对象应当与参加测试的学生、学校一致。

⑶发展能力指标。能力通常是测量供给方面, 即被评价人是否具备相应的条件。发展能力指中小学在条件能满足教育需求的程度。发展能力既是历年政府教育投入的结果, 又是教育的基本条件, 因此, 评价发展能力有助于我们了解评价对象的全面情况。评价发展能力的基本原则是教育场地、设备、设施、师资等能满足教育的一般需要。因此, 通过建立评价标准, 有助于促进教育基础条件不足的地区加强投入, 并限制豪华办学等过度投入。在义务教育上, 评价发展能力的指标有:

(1) 反映教育条件达标 (如实验室、房舍质量等) 方面的指标;

(2) 反映学校布点的指标 (每平方公里的学校数、每万人口的学校数) 等;

(3) 反映生均教育场地 (如生均占地面积、房舍面积等) 方面的指标;

(4) 反映教师条件方面的指标, 如生师比、教职工比等;

(5) 反映教育基础条件方面的指标, 如课程开设率等。

2. 结果导向管理

这一理论要求设定绩效评价指标的落脚点不是过程, 而是结果。结果指投入的后果, 即业绩。按逻辑分析法, 如果我们将事物的发展看作相互的过程, 则有投入、过程、产出、结果和影响五个环节 (图1) , 为此有投入产出评价和绩效评价等。绩效评价是对结果的评价。

一是现行行政管理属于以命令——执行为特点的“过程管理”模式, 绩效评价若顺着这一思路走, 则等于将各部门做过的事再评价一遍, 这不仅容易“就事论事”, 而且还可能渗杂人情等因素, 影响其公正性。因此, 我们要解决这一难题, 就必须“跳出过程”看过程, 亦即结果评价。

二是过程评价属于罗列各目标的“平面评价”, 它无法顾及投入与结果两个方面。例如, 我国高校教学评估属于此类, 由于无法将投入与产出联系起来, 因而债务多的学校的评估结果往往好, 这等于发出了错误的导向信号。虽然绩效评价与投入产出评价原理相同, 但由于它抓住了结果 (业绩) , 并进行指标化梳理, 这就既解决了绩效指标设计上的难题, 也提供了政府理财的新思路。

当前, 我国教育界对教育质量的理解上存在着种种分歧, 归纳起来, 主要是以结果来评价, 还是以过程来评价教育质量?按结果导向理论, 我们认为:首先, 义务教育质量应当指学生是否掌握了与该年级相适应的、应掌握的知识点, 亦即“应知、应会”, 而不是某本教材;其次, 评价教育质量主要看效果, 亦即结果;最后, 虽然用考试来评价教育质量未必全面, 但却符合开展大面积调查的要求。因此, 中外义务教育绩效评价, 无不采用考试方式。

据2005年我中心对四个试点地区统计, 参加本次课程测试的学校有753所, 学生数总计为78908人, 占四地区义务教育学校总数的25.59%, 覆盖了学生总人数的4%。课程测试的结果, 四地区三门课程的平均成绩:小学为74.13分, 初中为75.53分, D等学生比例小学为16.09%, 初中为16.97%;分地区看, 东部地区的无锡市的教育业绩较好, 初中平均成绩为81.06分, 小学成绩为82.02分, 成绩不合格学生的比例分别为4.03%和3.87%。甘肃庄浪县为国家级贫困县, 相应地各项指标较低。分城乡看, 农村的学生D等的比例较高。这是第一次获得的全国性教育现状的资料, 区分度与我国实际大体符合。

3. 公共委托代理

在公共管理领域, 尽管公共支出问题是复杂的, 但在本质上政府是人民的受托人, 同理, 政府行政也是委托——代理关系, 即政府是委托人, 公共部门是某一公共事务的受托人, 预算是委托费用。在这一博弈关系下, 由于代理人可能会从“自利”出发, 利用信息不对称产生“逆向选择” (在达成契约前, 利用信息优势诱使对方签订对他不利的契约) 与“道德风险” (在达成契约后, 利用信息或其他优势有意不认真履行契约) 等问题。因此, 委托人应当通过建立监督机制, 而绩效评价就是以业绩为依据的监督。因此, 将这一原理应用于义务教育绩效指标设计, 至少有两点应当注意:

第一, 建立绩效评价的两个层次。尽管政府与学校行政关系是复杂的, 但我们可简化为政府对教育局, 教育局对学校两个委托层次, 按照“谁出钱, 谁对效果承担责任”的行政问责制原则, 形成了财政对教育、教育对学校两个评价层次 (图2) 。

应当指出, 虽然义务教育绩效指标分为以上两层次, 但由于均通过学校、学生来反映业绩, 因而大部分指标是重合的。因此, 我们重点是设计好教育行政对学校的指标。

第二, 区分两类绩效指标。我国公共支出的分类复杂, 大体上可以分为经常性经费、政策性专项和其他专项等三类。经常性经费指用于维持单位基本职能的支出;政策性专项指部门执行某些政策, 如扶贫、救灾、振兴高校的211工程、985工程等拨款;其他专项支出是指非政策性专项, 如建设性项目、国家863项目、国家社会科学基金、国家自然科学基金项目等支出。而从绩效评价角度看, 我们认为, 重点是做好以下两类评价。

一是对单位性拨款的绩效评价。这是对单位支出结果的全面评价。其资金既包括经常性拨款, 还包括那些不独立产生效果的专项支出, 如对大学绩效评价应将经常性拨款与211工程、国家985项目拨款合并进行。由于这类拨款的业绩无法独立测定, 若对其单独评价, 则单位会“倒浆糊”, 将其他成果计入该拨款成果, 这不仅会造成评价资源浪费, 而且会人为地放大支出效果。因而, 我们应将它与对大学经常性拨款合并, 进行全面评价。

二是项目性拨款的绩效评价。项目是指可以单独考量、计算成本和效果, 并可以单独计算支出的事项。它可分为独立项目、项目包、计划等三类。这类评价的重点是测量项目实施后获得的经济效果或社会效果。项目绩效评价应分类进行, 通常采用相对值指标, 但对那些前期评价机制健全的项目, 也可以采用绝对值指标, 目的是分析项目的目标与实施结果差异, 这可以使评价简化。

4. 为“顾客”服务

顾客是指公共服务的受益人。虽然统治型政府与服务型政府都在向社会提供公共服务, 但前者是“顾客为我服务”, 即我提供什么, 你就接受什么来设计的;而后者是“我为顾客服务”, 即提供的服务应符合顾客需要的思路来设计公共服务的。因此, 评价公共部门的标准并不是服务项目多少, 而是公共服务的有效性。

体现在绩效指标上: (1) 要根据部门的职能来设定主要业绩指标; (2) 通过公众的满意率指标来评价服务效果, 如在义务教育上设计了“家长满意率”、“教师满意率”等指标; (3) 根据受益者的需求设计业绩指标, 与受益者无关的冗余服务, 不应列入业绩。

2005年四地区教师问卷7970份、家长问卷41311份的调查结果表明, 四地的教师满意率为75.6%, 学生家长满意率为73.1% (表1) 。从地区分布看, 两个满意率由东向西逐步下降, 这与教育成本由东向西的下降是一致的。从城乡分布看, 农村学校的满意率最低, 中西部地区在50~65%间。这一情况值得我们关注。

注:满意率满分为30分 (100%) , 分三个级距:“满意”为24分 (80%) ~30分 (100%) ;“基本满意”18分为 (60%) ~24分 (80%) ;“不满意”为18分以下 (60%) 。

从2006年江苏省义务教育绩效评价中, 对“两个满意率”指标汇总数据看, 全省汇总, 家长满意率为83.3%, 教师满意率为84.8%, 说明了人民对江苏省的义务教育总体上是满意的。从分地区看, 苏南的“两个满意率”较高, 苏中则次之, 苏北则相对较低。如果我们再将它与生均教育成本、课程测试结果等指标联系起来, 则它与江苏省教育的现状是基本符合的。这也说明了问卷调查结果具有一定的可信度。

注:※平均分值的满分为30分。

四、以标杆法来组合绩效指标

“一观三论”虽然为我们提供了绩效指标设计基础, 但要付诸实施, 还有许多问题需要解决。例如, 如何组合以上指标?如何设定每项指标的评价标准, 等等。

1. 应用多目标管理理论来组合绩效指标

如果没有适当的理论和方法论来组合指标, 那么, 它们就是分散、无力的个体, 而且事实上不同指标的地位存在差异, 有些指标更重要, 我们试图用多目标管理理论来解决这一难题。

多目标管理也称为次优理论, 是指在多项目标下, 通过设定各目标的相对权值和评价标准, 使绩效指标形成和谐体系的理论。例如, 传统管理理论认为“既要马儿好, 又要马儿不吃草”是相互矛盾的目标, 因而不可能的。但是, 我们可以将其组合成表3。

通过上述不同指标的权值分配, 我们就可以对现有马匹逐一评价, 并选出相对优者。当然, 它获得的并非最优结果, 而是“次优”。

在绩效指标设计中, 确定各指标权值采用两两比较法, 即重要指标的权值应高于次要指标。通常, 在投入、结果与能力指标的关系上, 我们采用的是25:40:35权值分配关系。

2. 按标杆法要求建立评价标准

表3也说明, 只有当我们设定了评价标准时, 才赋予各指标具体价值。评价标准是一种价值趋向, 具有明显的引导作用。从技术方面说, 评价标准是一种标杆, 具有相对性, 而它们在整个体系中又应当具有和谐性。

通常, 西方绩效评价是通过标杆法来建立评价标准的。而在我国, 虽然建立了生均教育场地、生师比等教育国家标准, 但大多数公共服务尚未建立标准, 因而如何设定标准是绩效评价的又一难题。对此, 我们的体会是:

一是凡有国家标准的按国家标准办;

二是凡没有国家标准的则依据行业平均水平来创建标准。创建行业标准的公式为:

三是注重行业特点, 尽可能地将政策与评价标准结合起来。例如, 在义务教育绩效指标上, 我们对教育质量评价提出了课程测试的平均成绩和D等学生比例两个标准, 且两者的权值相同。

将课程测试平均成绩作为评价中小学教学质量的标准是人们能够理解的, 但为什么应当单独地将D等学生 (即测试成绩不及格) 的比例提出来, 并作为业绩方面, 一些人不大理解。对此我们认为, 义务教育属于政府的基本公共服务之一, 具有普及性、基础性特点, 因此, 从基本公共服务均等化的角度看, 它并不是指每个学生的测试成绩均应当达到优, 而是至少达到合格, 亦即达到“应知、应会”的基本要求。因此, 评价D等学生的比例是必要的, 是符合义务教育公平要求的。当然, 从实际可操作性看, 我们认为, 将优的标准定义为D等学生比例不高于5%比较合理。总之, 结合行业特点来设定各绩效指标的评价标准是必要的。

五、绩效指标的定型化——依托计算机处理数据

按指标项统计, 构成义务教育绩效评价体系的指标为, 一级指标为3项, 二级指标为15项, 三级指标为21项, 如果加上基础表, 则达到近千项指标。庞大的指标和数据不仅为绩效评价报告提供依据, 而且还可以用于向有关部门提供分析义务教育现状、制定政策, 对此, 我们的体会是:

一是必须依托计算机来处理数据, 否则, 数据处理难免产生差错, 也无法检验勾稽关系。通过计算机软件, 不仅可解决以上难题, 还有利于形成稳定的“版本”概念, 使之定型化;

二是在计算机软件设计上, 必须突破传统的统计概念, 数据处理不是简单地模拟手工, 而应当具有某些智能化特点, 以满足数据维护、查询等方面的要求。

三是建立常规的数据分析体系模式, 将一般的数据分析纳入计算机程序。

六、结论

我们通过对义务教育进行的2005年、2006年的绩效评价, 形成了以下规律性认识。

第一, 总体上说, 综合绩效评价的结果, 即分值与投入之间存在着较高的相关性。这就给我们传达了信息, 即经费是搞好公共管理必要的前提, 否则“巧媳妇难煮无米之炊”。这也论证了2005年以来国家财政加强对中西部农村教育投入、实行义务教育经费新保障机制是正确的。

第二, 随着投入增加, 义务教育经费问题逐渐退居到次要位置, 管理因素变得越来越重要。江苏义务教育绩效评价案例表明, 虽然有些地区有较高的经费保障水平的投入, 但由于忽视了管理, 学校工作尚未聚集到义务教育的业绩指标上, 因而综合评价的结果并不理想。当然, 随着绩效评价的制度化, 学校管理的改善, 其优势将最终显示出来。

第三, 虽然公共支出绩效评价顾及了投入与产出两方面, 但是, 由于我们的指标设计仍采用平面体系, 因而只能通过评价标准来显示不同评价对象的区分度, 就是说, 它不可能像企业那样采用立体设计, 计算出每一分钱的投入效果。这既是公共支出绩效评价的优点, 也是缺点。笔者认为, 产生这一问题与公共支出业绩的非货币性, 因而我们无法将投入、产出同时转化为货币标准有关。

绩效指标建设既是制度创新, 也是管理创新。这表明, 建设绩效评价指标是一项具有挑战性的工作。虽然本人在绩效指标建设方面作了一些探索, 但仍处于初级阶段。上述介绍, 从某种意义上说仍属于经验性、个案性的。

参考文献

公共工程绩效评价研究 篇10

关键词：社区卫生服务,公共卫生,绩效,德尔菲法

因各方面原因,目前城市社区公共卫生服务还缺乏比较全面的绩效考核评估系统,政府购买服务的管理、监督、绩效考核等一系列制度办法有待建立健全。因此,尽快建立一套科学、简便、易用的社区公共卫生服务绩效评价指标体系,具有重要的现实意义。

1 研究方法

1.1 文献回顾

检索中国生物医学文献数据库(CBM)、万方全文数据库、维普全文数据库、CNKI中国知网数据库、Pubmed数据库等,以及使用Google、百度等搜索引擎,查找国内外相关文献资料,初步拟订社区公共卫生服务绩效评价的指标框架。

1.2 专家咨询

德尔菲法(Delphi)是美国兰德公司1964年总结并提出来的一种几乎可以应用于任何领域的咨询决策技术,其核心是通过匿名方式进行几轮函询征求专家们的意见[1]。本研究采用德尔菲法进行指标筛选和权重确定。选择社区卫生、公共卫生、全科医学、卫生管理等领域专家,采用信函的方式进行两轮德尔菲专家咨询,请专家对拟订的指标作出评价和提供修改建议。根据专家调查结果选择指标,计算指标权重,确定社区公共卫生服务绩效评价指标体系。

2 结果

2.1 德尔菲专家咨询基本情况

2.1.1 专家的积极系数

专家的积极系数即专家咨询表的回收率(回收率=参与的专家数/全部专家数),可以反映专家对研究的关心程度。本次调研共进行了两轮德尔菲专家咨询,第一轮发出咨询表35份,回收32份,回收率91.43%;第二轮发出32份,回收31份,回收率96.88%(见表1)。

2.1.2 专家的基本情况

2.1.3 专家的协调系数

第一轮咨询结果的专家意见协调系数较小,仅为0.262,反映专家对评价指标的重要性认识存在分歧,意见协调程度较低。第二轮咨询的协调系数和第一轮相比有一定提高,为0.322,表明专家对指标重要性的认识渐趋向一致,可信度较高。两轮协调系数的检验结果均显示具有统计学意义。

2.1.4 专家的权威程度

任何一个专家都不可能对预测中每一个问题都是权威,而权威程度对评价的可靠性则有相当大的影响。因而,对评价结果进行处理时,常常要求考虑专家对某一问题的权威程度[1]。专家的权威程度Cr一般由两个因素决定,一个是专家对方案作出判断的依据Ca,一个是专家对问题的熟悉程度Cs。专家的权威程度以自我评价为主,依据表3。

由此,计算得到一级指标的Cr值如表4所示。

两轮专家咨询三个一级指标的专家权威程度均高于0.7,其中,支持指标的权威程度最高。

2.2 社区公共卫生服务绩效评价指标体系的德尔菲咨询结果

专家对每个指标的重要性进行评判,按照很重要5分、重要4分、一般3分、不重要2分和很不重要1分的标准打分。本研究通过两轮专家咨询,确定社区公共卫生服务绩效评价指标体系,包括一级指标3个,二级指标16个,三级指标41个,并通过百分权重法和乘积法计算了每项指标的权重,见表5。

3 讨论

3.1 德尔菲法应用情况分析

选择专家是德尔菲法成败的关键。本研究选择社区卫生、公共卫生、全科医学、卫生管理等领域专家35名,其工作年限均在10年以上,第一轮超过20年工龄的咨询专家占53.13%,第二轮占54.84%,其中有7人工龄在30年以上,而且这批专家在社区卫生或卫生管理工作方面的工龄均在10年以上,熟悉社区卫生考核评估过程,具有相当丰富的实践经验,符合德尔菲法拟选专家一般是指在该领域从事10年以上技术工作的专业人员的要求[1]。同时,他们来自卫生行政机构、CHS机构和科研机构三个领域,对课题研究具有很好的代表性和广泛性。两轮咨询中级职称、副高级职称和高级职称专家所占的比例分别为65.63%、28.13%、6.25%和64.52%、29.03%、6.45%。中级职称比例较高的原因是此次调研有相当一部分是CHS中心主任、副主任,而目前社区卫生管理队伍呈年轻化趋势,这些主任都年纪较轻,故中级占到了一定比例。

32名专家参加了第一轮咨询,31名专家参加了第二轮咨询。根据有关文献报道,专家人数以15~50人左右为宜。所以本次研究专家人数符合德尔菲法预测的要求。有文献报道[2]专家咨询表50%的回收率是可以用来分析和报告的最小比例,60%的回收率是好的,70%就非常好了。本研究的两轮调查表的有效回收率达到91.43%和96.88%,表明绝大多数专家关心本课题,参与的积极程度高。

本研究专家权威程度的判断采用了自我评价。两轮咨询3项一级指标的判断依据系数平均值为0.745和0.747,说明判断依据对专家的影响程度较高;熟悉程度系数平均值为0.775和0.777,表明专家对所咨询的问题较熟悉。3项一级指标的专家权威程度平均值分别为0.760和0.762,可以认为专家的权威程度较高。由于专家的权威程度与预测精度呈一定的函数关系,因此可以推论本研究的预测精度也较高。

协调系数反映了不同专家意见的一致性,也是咨询结果可信程度的指标。根据国内几项大型德尔菲法在卫生系统的应用研究,经2~3轮咨询协调后,误差控制较好,协调系数一般在0.5的范围波动。两轮咨询评价指标重要性的专家意见协调系数分别为0.262和0.322,且两轮协调系数的检验结果均显示有统计学意义,说明专家意见协调性好,结果可取。

3.2 绩效评价指标体系分析

本研究将社区公共卫生服务绩效评价指标体系分为支持指标、业务指标和效果指标三大类,每一大类再下分二级和三级指标,使评价指标逐步细化,更具操作性。通过两轮德尔菲法专家咨询,在专家评分基础上,采用界值法并充分结合专家意见筛选评价指标,最终确立由3个一级指标、16个二级指标和41个三级指标组成的社区公共卫生服务绩效评价指标体系。符合《卫生部、财政部、国家人口和计划生育委员会关于促进基本公共卫生服务逐步均等化的意见》(卫妇社发[2009]70号)要求CHS机构承担落实的9类国家基本公共卫生服务项目:建立居民健康档案、健康教育、预防接种、传染病防治、儿童保健、孕产妇保健、老年人保健、慢性病管理和重性精神疾病管理。并且体现了业务考核与管理考核相结合的原则,工作数量考核与工作质量考核相结合的原则,公共卫生投入、工作任务、效果相结合的考核评价机制。

3个一级指标的权重较为接近,支持指标0.341 8,业务指标0.334 7,效果指标0.323 5,说明这三个方面对社区公卫工作都至关重要,缺一不可,尤其是支持指标占的比重最大,反映支持力度大小对公卫工作开展影响较大,提示特别需要加大对社区公共卫生的投入,以提高绩效水平。

支持指标部分从管理制度、资金投入、人员配备三大方面入手,具体包括制定社区公卫工作制度、制定社区公卫工作年度工作计划、公卫专项经费到位率、公卫专项经费使用率、中心成立预防保健科、配备公共卫生工作专职人员、每千人责任医生数7个三级指标。建立工作制度有助于保障社区公卫工作的正常开展,专项经费到位确保经济支撑,人员配备到位有利工作专人负责,这些因素是发展社区公共卫生服务的基础,没有这些基本条件的支持,社区公共卫生服务不可能取得好的绩效,因此这三方面指标得到专家的支持。“公卫专项经费到位率”是41个三级指标中专家赋予权重最大的指标,说明政府经费支持对公卫工作推动具有关键作用。

业务指标包括信息管理、健康教育、传染病预防控制、慢性非传染性疾病预防控制、精神卫生服务、突发公共卫生事件应急处理、免疫接种、儿童保健、妇女保健和老年保健10个方面27个三级指标。10项公卫任务权重相当,齐头并进,确保为社区居民提供综合性、全面性服务。其中,慢性非传染性疾病预防控制在这10项二级指标中权重最大,说明慢病控制在社区公卫工作中占据绝对重要位置。

效果指标从工作数量、工作质量和感受性三个方面进行评价,包括7个三级指标。从权重系数分配看,效果指标权重值接近于业务指标,说明专家认为在绩效评价中结果与过程同样重要,改变了以往重过程忽视结果、或只重结果忽视过程的片面观念。WHO在2000年世界卫生报告中使用健康结果、反应性和筹资的公平性来评价卫生系统的绩效,根据这一理念,本次确立的绩效评价体系与以往社区卫生服务评价体系较为不同的是纳入了效果和反应性指标。效果指标包括工作数量指标和工作质量指标;反应性指标主要指满意度指标,包括居民和社区工作人员的满意度。

参考文献

[1]曾光.现代流行病学方法与应用[M].北京:北京医科大学与中国协和医科大学联合出版社,1994.250,257.

公共工程绩效评价研究 篇11

管理大师彼得. 德鲁克 (Peter F.Drucker) 曾经说过:“如果你不能评价, 你就无法管理”;人们也常说“评价什么, 就得到什么”。有什么样的绩效评价制度, 就有什么样的组织管理行为, 绩效评价制度引导、改变组织的管理行为, 将大大提升组织的绩效。

自2009 年6 月我国成功发射中星9 号直播卫星以来, 在国家广电总局和新疆维吾尔自治区党委政府的强力推动下, 新疆先后规划实施了四期“村村通”工程和四期“户户通”工程 (含2015 年规划) , 全疆直播卫星用户总数累计将达到387 万多户, 占全疆640 万户的60.51%。工程的实施全面解决了偏远农牧区的广播电视覆盖问题, 大大提高了覆盖的质量和水平, 是一项真正意义上涉及到千家万户的民生工程。

随着全疆“户户通”直播卫星覆盖工程进入收尾阶段, 我区各级广电部门的覆盖工作重心必须由工程建设转向后期运行维护管理。由于全疆直播卫星用户大多地处偏远的农牧区, 点多面广, 数量巨大, 维护任务十分繁重。按照国办发 (2015) 37 号《国务院办公厅转发文化部等部门关于做好政府向社会力量购买公共文化服务工作意见的通知》的文件精神, 明确将“广播电视村村通、户户通等接收设备的维修维护”纳入政府向社会力量购买公共文化服务指导性目录。如何科学制定新疆农村广播电视公共服务绩效评价体系, 完善政府向社会力量购买公共文化服务的工作机制, 用来指导各级广电部门开展服务工作, 逐步推进新疆农村广播电视公共服务的标准化和均等化, 对巩固新疆农村的宣传文化阵地、乃至推动经济发展和长治久安都将产生积极深远的影响。

1 平衡计分卡对新疆农村广播电视公共服务绩效评价的意义和作用

1.1 平衡计分卡的提出

平衡计分卡 (Balanced Score Card) 是由哈佛大学教授罗伯特·卡普兰与大卫·诺顿共同研究提出的一种企业战略管理绩效的工具。是将企业战略目标逐层分解转化为各种具体的相互平衡的绩效考核指标体系, 并对这些指标的实现状况进行不同时段的考核, 从而为战略目标的完成建立起具有可靠执行基础的绩效管理体系。传统的企业绩效衡量主要采用财务方面的指标, 平衡计分卡则强调从财务和非财务的角度综合评估绩效。其核心思想就是通过财务 (Financial) 、客户 ( Customer ) 、内部流程 ( Internal Business Process) 、学习与成长 (Learning and Growth) 四方面的指标以及指标之间相互驱动的因果关系体现组织的战略实施和战略修正过程, 并通过这四方面的指标实现与战略目标密切相关的绩效管理。

1.2 平衡计分卡对新疆农村广播电视公共服务绩效评价的意义和作用

1.2.1 平衡计分卡是新疆农村广播电视公共服务战略目标管理的工具

平衡计分卡可以将战略目标转化为员工、管理者的具体行动, 利用战略目标与驱动因素之间的因果关系, 而设计出的新疆农村广播电视公共服务考核指标体系, 将成为引领各级维护部门努力工作的导航灯, 有助于推动新疆农村广播电视公共服务战略目标的实现。

1.2.2 平衡计分卡使新疆农村广播电视公共服务资金、资源的分配与战略目标保持一致

农村广播电视公共服务的资金、资源十分有限, 通过平衡计分卡可以使有限的资金、维护力量切实用到农村广播电视运行维护工作上来, 杜绝资金的挪用, 减少维护力量被占用, 使运行维护资金效益最大化。

1.2.3 平衡计分卡把新疆农村广播电视公共服务绩效考核的各个环节科学相连

根据平衡计分卡设计的考核指标体系, 可以将各级广电维护部门的战略目标逐级分解为下级维护部门乃至每个员工的战略目标, 有助于推动整个区域内公共服务目标的全面实现。同时, 可以将全疆农村广播电视公共服务战略目标转化为各级维护部门都认可的绩效考评过程, 有助于推进公共服务战略目标分阶段分步骤实现, 通过绩效评价的过程使得全疆的广播电视公共服务从结果化管理向过程化管理转变, 能更好的提升各级广电维护部门的工作绩效水平。

2 应用平衡计分卡构建新疆农村广播电视公共服务绩效评价体系

2.1 确定新疆农村广播电视公共服务战略目标

新疆农村广播电视公共服务的战略目标是开展各项工作的出发点, 就是要实现农村广播电视长期通、优质通, 实现农村广播电视公共服务的均等化和标准化, 确保能够提供农村群众满意的广播电视公共服务。新疆各级广播电视运行维护服务部门的职责是根据广大农村用户的需求, 建立和完善一整套运行维护管理长效机制, 建立一整套运转有效的维修维护流程, 确保运行维护工作响应快捷, 维修及时, 保障广大农村用户的广播电视收听收视权益。

2.2 构建新疆农村广播电视公共服务绩效考评层面

平衡计分卡 (Balanced Score Card) 作为一种新的绩效管理工具, 被迅速引入到公共部门和非营利组织中来。无论是公共部门还是非营利组织, 都不会把寻求财务上的收益作为其成功的标志, 需要更改平衡计分卡的整体结构, 提升组织使命的作用和服务对象的地位, 减少财务指标的影响。因此, 有别于企业将财务层面放在战略分解的最上层, 公共部门对顾客层面的考虑应该是最上层的。

具体地说, 应用平衡计分卡构建新疆农村广播电视公共服务绩效考评层面, 就是要以账务层面为约束, 以内部有序管理为基础, 以广大用户、各级政府满意度为出发点, 以提供高水平广播电视均等化服务为标准, 以建立健全运行维护管理长效机制为保证, 构建绩效考评层面。再依照各级广播电视运行维护部门职能, 建立可定性衡量、可定量比较、符合全疆实际的绩效评估指标体系。本文将新疆农村广播电视公共服务绩效考评层面分为五个, 即财务层面、客户层面、业务流程层面、学习与成长层面及公共服务水平层面。五个层面之间以公共服务水平层面为核心, 相互间形成因果关系, 互相驱动, 如图1 所示。

2.3 设计新疆农村广播电视公共服务绩效考评指标

2.3.1 客户层面指标

设置客户层面指标的目的就是要满足利益相关者的需要。农村广播电视公共服务的首要客户就是广大用户, 是直接受益方;其次是各级政府, 是广播电视公共服务的出资人和监管方。因此, 本层面选择用户满意度、政府考核结果这两项指标。

用户满意度是指考核过程中, 考核组随机指定区域抽查用户进行满意度调查, 就服务响应时间、维修是否及时、服务态度与水平等方面进行满意度量化调查, 综合结果选择满意和比较满意的用户与所有抽查用户之比为用户满意度。政府考核结果是指县 (市) 政府在考评年度内对辖区农村广播电视公共服务工作的综合考核评价, 如本年度县 (市) 未完成年度考核的可采用上年度考核结果, 评价通常为先进 (或优秀) 、合格、基本合格、不合格四个等级。

2.3.2 财务层面指标

财务层面指标主要是以约束被考核对象各种经费的规范使用为目标。针对部分县 (市) 挪用“村村通”及“户户通”工程建设及维护资金 (中央和自治区拨付) 、挪用自治区拨付的聘用维护人员工资的情况, 以及县 (市) 政府未按自治区要求按年度拨付广播电视公共服务配套资金的问题, 本层面设置了专款专用、配套资金及资金效益三项指标。

专款专用指标重在约束资金的规范使用, 工程建设和维护资金只能用于农村广播电视公共服务的范围, 聘用维护人员工资只能做工资发放使用 (确保一线维护人员的工资待遇减少人员流失) , 考评年度内只要存在资金挪用情况的, 或所聘用人员不是专职农村广播电视维护工作的, 该项指标不得分。资金效益指标主要目的是规范资金的合理使用, 重点要保障维修零部件、维修工具的购买经费, 要保障巡回维修和维护人员日常培训经费, 上述开支情况比例越高得分越高。也可设置为很好、较好、一般、差四个等级, 分别赋值。如加油费、考察费、水电费等各类名目支出比例过高的则视为资金使用效益不佳。由于县 (市) 政府是农村广播电视公共服务的责任主体, 对辖区农村广播电视公共服务负有直接责任, 配套资金指标是指县 (市) 政府是否按照中央及自治区的要求按年度足额配套运行维护经费, 足额配套的得满分, 配套越少的得分越低。

2.3.3 业务流程层面指标

设置该层面的目的是推进被考核单位内部管理有序, 主要考核确保农村广播电视长期通、优质通的运行维护管理长效机制建设和执行情况。本层面根据目前全疆运行维护现状设置有维修保障、呼叫响应、聘用管理三项指标。

维修保障指标主要考核是否合理设置了县、乡级维修服务站, 设备维修工具是否齐全, 维修备件是否充足管理有序, 是否有专职维修人员, 维修流程是否可行等方面内容;呼叫响应指标是考察被考核县 (市) 是否建立了用户故障报修及投诉机制, 维修业务受理的执行情况, 用户的意见能否反馈给县 (市) 广电监督管理部门以及处理结果等方面;聘用管理是考察维修维护人员的聘用过程是否公平、公开、公正, 是否建立了聘用人员的日常监管机制、年度考核机制以及奖惩机制, 制度的执行情况是否良好等内容。

2.3.4 学习与成长层面指标

设置该层面指标主要为推进各级维护机构创建学习型组织, 不断提高维修维护技能, 为实现农村广播电视公共服务远景目标奠定基础。这其中, 聘用维护人员的水平与工作技能, 工作积极性从根本上决定了全县 (市) 广播电视公共服务工作完成的好坏, 针对当前聘用维护人员维修技能欠缺的现状, 应从战略高度上予以重视。另外, 为了保障用户能正常收听收看广播电视, 应在日常维护过程中逐步改进设备安装质量, 要求天线安装牢固, 统一制作底座, 走线规范, 以减少用户端的故障率。因此, 设置了聘用人员培训达标率、技能达标率、安装合格率三项指标。

培训达标率是指培训人员考核年度参加各级维修维护培训的时间达到60 个学时的人数与聘用人员总数之比;技能达标率是指聘用人员通过自治区广电维护部门组织的维修技能考核的人数与聘用人员总数之比;安装合格率是指随机抽查某几个区域用户家中安装质量符合规范的户数与抽查总户数之比。

2.3.5 公共服务水平层面指标

设置公共服务水平层面指标的目的是进一步强化公共服务这一核心任务, 促进农村广播电视公共服务的均等化和标准化, 更好地服务广大用户。主要设置故障修复率、用户响应时间合格率两项指标。

故障修复率是指从报修故障的用户中随机电话抽查若干用户, 故障完全修复户数与被抽查用户总数之比;用户响应时间合格率是指从报修故障的用户真实记录中随机抽查若干用户, 从用户报修到故障完全修复所用天数少于或等于10 天的户数与抽查总户数之比 (针对当前农村公共服务的现实困难, 暂时设置修复天数少于或等于10 天即为合格) 。

2.4 计算新疆农村广播电视运行维护绩效考核结果

被考核对象为各县 (市) 广电部门, 每个县 (市) 绩效考核的最后得分为五个考核层面各指标的得分总和。计算公式如下:

其中, Y指被考核单位最后得分;i表示第i个层面 (i=1, 2, 3, 4, 5) ;j表示第i个层面中第j个指标 (j=1, 2, ……n) ;n表示第i个层面中指标的个数;xij表示在第i个层面中第j个指标值的得分。可以将xij统一等分成四个等级, 如xij指标的考核结果为 (优秀、合格、基本合格、不合格) 或不同比率 (100%~90%、90%~80%、80%`60%、60%~40%) , 则xij可对应不同的赋值 (如100, 75, 50, 25) 。

βij表示第i个层面中第j个指标在i层面中的权重, 可以采取平均赋权的方式 ( 按指标个数等分100%, 如第i个层面中共4 个指标, 每个指标平均赋权25%) , 也可以根据重要性分配权重。βij表示第i个层面在五个层面中的权重, 如采取平均赋权, 则 βij均为20%, 五个层面的权重之和为100%;也可以根据五个层面对不同阶段绩效目标的重要性不同, 动态赋予不同的权重。

3 新疆农村广播电视公共服务绩效评价的组织实施

3.1 建立逐级评价制度

全疆按照以评促建的指导思想, 按年度逐级开展绩效服务评价。为了推进过程化管理, 各地 (州、市) 广电部门参照本评价制度按季度对辖区各县 (市) 进行绩效评价, 综合各季度的评价结果按30% 的比例评选出年度先进县 (市) 。自治区广电部门按年度开展绩效评价, 每10~11 月, 自治区广电主管部门对评选出的各地 (州、市) 先进县 (市) 进行年度绩效评价, 评选出自治区级的先进地 (州、市) 和先进县 (市) 。各地 (州、市) 广电部门的考核结果为所申报先进县 (市) 考核结果的平均分。为了进一步推进整个地 (州、市) 农村广播电视公共服务改进绩效, 也可以从被考核地 (州、市) 辖区随机抽取30% 的县 (市) 进行年度绩效评价, 取各县的 (市) 平均分为地 (州、市) 的年度绩效评价得分。

3.2 建立考核评比委员会

各地 (州、市) 考核评比工作由地 (州、市) 农村广播电视运行维护部门负责组织, 抽调辖区各县 (市) 相关业务负责人组成评委会。自治区考核评比工作由自治区农村广播电视运行维护部门负责组织, 分别成立南疆考评委与北疆考评委, 从各地 (州、市) 抽调一名相关业务负责人组成评委。为了达到南北疆相互学习交流的目的, 实行交叉考核, 南疆考评委的评委由北疆抽调的7 个评委组成, 北疆考评委的评委由南疆及东疆抽调的7 个评委组成。

3.3 考核的奖惩

按照奖优罚劣的原则, 评选出的先进地 (州、市) 和先进县 (市) , 每年以文件形式通报全疆及被评选单位本级党委政府予以表彰, 并对获得先进县 (市) 的维护经费给予奖励 (奖励经费每年从全疆维护经费中专项抽取10% 用于奖励) 。

4 结束语

当前, 以政府出资购买公共文化服务, 逐步推进基本公共文化服务均等化标准化, 是转变政府职能、建设服务型政府的重要环节, 已经成为我们国家的一项战略部署。推进新疆农村广播电视公共服务绩效评价, 是实现新疆农村广播电视公共服务迈上一个新的台阶的有效手段, 是丰富和提高各族群众精神文化生活的重要环节, 对推进整个社会的进步发展具有十分重要的意义。

参考文献

[1]保罗.尼文.平衡计分卡实用指南[M].胡玉明, 译.北京:中国财政经济出版社.2003 (3) .

[2]新疆维吾尔自治区2010年第六次全国人口普查主要数据公报.

[3]张成福, 唐钧.电子政务绩效评估:模式研究与中国战略[J].探索, 2004 (2) .