公共支出绩效评价

公共支出绩效评价（精选12篇）

公共支出绩效评价 篇1

公共支出的绩效考评是政府、财政部门等单位运用科学规范的方法,按照统一的评价标准,对公共支出行为及绩效做出的较为客观公正的评判行为。随着各国政府绩效考评制度的进一步完善,公共支出的绩效考评成为当前我国政府职能效益评价的热点问题。

一、当前我国开展公共支出绩效评价的必要性

公共支出绩效评价既是将公共部门支出作为评价对象的评价工作,也是将公共部门支出的绩效作为评价内容的工作。它既是公共支出绩效预算的基础,也是对公共支出活动取得的社会经济效益情况进行综合性考核与评价的一种活动。其核心是强调公共支出管理中的目标与结果及结果有效性的关系。追求公共支出的最大效益或最佳效益,是支出管理的出发点,也是检验支出管理成效的重要标准。公共支出绩效评价与企业绩效评价不同,因其具有公共性、公益性的特征,在进行绩效评价时,不仅要考虑本身的支出成本和取得的效益,还要考虑社会公众利益。

现阶段我国开展公共支出绩效评价具有十分突出的意义。一方面,公共支出绩效评价是现阶段我国政府机构改革的必然要求。准确可靠的支出绩效评价体系是我国政府机构改革的基础,合理的支出绩效评价体系对于推动政府的进一步深入发展具有显著的作用。以美国为例,其在1993年至1995年的绩效评价改革建议中,总计节约支出1370亿美元。另一方面,公共支出绩效评价也是我国第三代领导集体实施科学发展观、提高政府资金使用效益的必然要求。科学发展观的根本要义是以人为本、协调发展、科学管理。由此可以发现实施科学发展观的根本出发点是科学管理,而实施科学管理首先就必须能够对现有的现状进行科学地评价,只有将绩效评价融入政府业绩进行客观化、全面化地测量,我国的科学发展观政策的执行才有坚实的基础,才可以及时检查监督资金使用的效益性和合规性。

二、我国公共支出绩效评价的主要内容及相关方法

对于我国而言,其真正意义上的公共支出绩效考评应该是从90年代后期开始的,虽然从八十年代改革开放开始我国多数企业就出现成本预算的情况,但很多时候这种预算没有办法成为一种考评和促进企业进一步发展的准确依据。随着现代企业制度的进一步深入发展,我国的公共支出也逐步向国际化接轨,逐步明确了公共支出绩效考评的目的是通过对公共支出的经济、社会、政治、环境等综合效益进行评价,并能够把公共支出绩效考评和预算管理充分结合起来,实现公共支出的结构优化和效益优化。

对于公共支出的绩效考评,不同的绩效考评方法是开展各类绩效考评手段的基础,不同考评方法的选择直接影响公共绩效考评的结果。当前我国公共支出绩效评价方法有很多种,主要公共支出绩效评价方法有:最低成本法、成本—效益分析法、目标—结果比较法、因素分析法、生产函数法等。

最低成本法,又称最低费用选择法或最低投入法,是指以取得既定效益所需成本的高低为标准进行绩效评价的一种方法。适用于那些不易观测或计算公共支出效益大小的情况。应用该方法可以分析比较公共支出项目的投入情况,评价和选择费用或成本最低为最优,例如社会保障支出项目,该项目通常是以最低成本为原则来确定最终的支出项目。这种绩效评价方法的主要适用范围为公共项目支出的绩效考评。

成本一效益分析法,这种方法的根本出发点就是以最少的资金获得最大的产出效益,即将一定时期内的公共支出项目的总成本和总效益进行比较分析,在此基础上通过多个方案的比较分析,选择最优的公共支出方案。这种方案的选择比较适用于公共支出项目成本效益能准确计量的项目,对于成本和收益无法用货币计量的项目则没有办法使用。

目标—结果比较法是指通过将公共支出实际结果与预定目标进行比较,从而对支出情况进行绩效评价的一种方法。由于公共支出具有公共性、公益性的特征,很多公共支出取得的效益难以量化,通常很难用单纯的成本—效益分析法或最低成本法进行定量绩效评价。因此,运用目标—结果比较法对取得的实际结果与预定目标进行比较,揭示两者之间的差异,分析、评估预定目标的实现程度。

因素分析法指的是将影响公共支出或公共收入和产出(效益)的各项因素罗列出来进行分析,计算投入产出比进行评价的一种方法。这种方法的好处是能够较为直观地了解项目支出的各项影响因素,然而这种方法也存在着因素难以准确量化的缺点。

生产函数法指的是通过生产函数的确定,明确公共产出和公共投入之间的函数关系,进而借以说明投入产出水平的一种方法。这种方法的应用可以较为准确地评价综合经济效益,但函数管理的确定和应用通常较为复杂。

三、当前我国公共支出绩效评价存在的主要问题

(一)目前的公共支出绩效评价缺乏法律法规保障和制度规范

改革开放至今,虽然我国经历了计划经济体制向市场经济体制的重大转变,然而,一直以来我国公共支出绩效还是缺乏有力的法律保障作支撑,政府各部门对财政支出的绩效还是不够重视,公共支出绩效的评价仍然没有合理的制度来规范。一个比较明显的现象是,近些年很多地方政府为自身的发展经常制定超过地方财力的发展计划和财政预算,而事实上,这些制定出来的公共支出预算往往没有成熟的公共支出绩效的考评环境作为支撑。要知道公共支出的绩效考评是一项系统性的工作,它不仅涉及到公共支出考评的实务操作,还与政府公共管理活动的方方面面有密切的关联,只有高效的法律法规保障和合理的制度规范才可以为公共支出绩效考评工作的推行奠定坚实的基础。

(二)公共支出绩效考评的指标还没有规范化和标准化

公共支出的绩效考评方法需要以全面而精确的指标作为评价的标准,而目前我国的多数公共支出项目的绩效考评指标还没有完全规范化和标准化。通常情况下,政府公共支出绩效考评指标的建立和企业的评价指标的建立不太一样,公共支出绩效的考评需要一个全面的崭新的理念,如果完全套用目前企业集团的绩效考评方法,则不太合适、不适用。一方面,目前多数公共项目的支出涉及面广,不同性质的项目其适用的衡量方法有根本的不同。另一方面,对于同一类项目的评估,会由于缺乏区间的可比性和历史可比性,往往难以做出准确的判断。比如对公共支出设备而言,不同地区会有不同的标准,地区间地理位置和发展定位的差别,往往难以进行横向和纵向的比较。所以,缺乏规范化和标准化的公共支出绩效考评指标,我国的公共支出绩效考评工作就没有办法进一步深入开展。

(三)公共支出绩效考评的公正性还有所欠缺,考评体系的复杂化容易扭曲考评结论的客观性

当前我国多数公共部门在执行公共支出绩效考评体系时,一般是由各财政机关的职能部门来完成,对于确定的公共支出绩效考评对象,这些职能部门应在向财政编制上报预算时确立绩效目标,且由部门提交相应的绩效报告。由这个评价体系程序分析可以发现,这种公共支出绩效考评方式的存在必然会导致绩效考评陷入部门自评,有失公共支出绩效考评的公正性。另外,绩效考评指标设置的复杂性、绩效考评方法的多样性、公共资源的竞争性等因素的存在会导致公共部门绩效考评结论的“逆向选择”激励效应,结果会使得公共支出绩效考评缺乏相对的客观依据,进而影响公共支出绩效考评执行部门人员的积极性。

四、针对我国公共支出绩效存在问题的解决办法

(一)逐步建立和完善适应我国新世纪发展的公共支出绩效考评的法律法规和合理的规章制度

我国公共支出绩效考评应该逐步建立和完善适应我国新世纪发展的公共支出绩效考评的法律法规和合理的规章制度。尽可能地通过合理的制度设计,充分调动政府各部门公共支出控制的积极性,争取使公共支出绩效考评的理念深入到公共预算执行的每一个层次,形成较为严谨的讲究支出的绩效考评环境。结合目前我国法律规章制度建设的现实情况,如果我国要建立和建成相对完善的公共支出考评法律法规环境的话,势必要经历一段较长的时间,才能够逐步建立适合我国公共支出绩效考评的工作制度,进而才能够有效指导公共支出绩效考评的工作。

(二)建立规范化和标准化的公共支出绩效考评指标体系

由前面的分析可以知道,当前我国实施公共支出绩效考评工作开展,既缺乏较为规范和标准的指标体系,又缺乏较为准确的数据。因而,如果公共部门要进一步深入开展公共支出绩效考评的工作,第一步工作就是要将预算支出项目标准化,并建立标准化的数据。第二步,确立规范化的公共支出绩效考评指标体系,刚性支出项目的单位标准支出细化到每个具体支出项目,在此基础上才可以做出较为有说服力的评价结果。第三步,将建立的标准化数据和规范化的公共支出绩效考评指标体系结合起来,进而做出较为准确和有说服力的公共支出绩效考评结论。

(三)建立合规的公共支出绩效机构,合理应用绩效考评的结论

公共支出绩效考评工作的顺利开展,其前提之一就是要建立合规的公共支出绩效机构,选择好公共支出绩效考评的工作人员,只有这样才能够保证绩效考评结果的客观性和准确性。合理的公共支出绩效考评结论是部门进一步安排公共支出项目的重要依据,也是部门汇报年度工作的重要决策参考。总之,公共支出绩效考评结果是公共部门支出效益的总结,是政府部门绩效评价的重要组成部分,只有将公共支出绩效评价的结果进行准确合理地规划和应用,绩效考评结论本身才具有较高的使用效益。

总之,随着各国政府绩效考评制度的进一步完善,公共支出的绩效考评是未来政府效益强化的重要内容和坚实基础。我国若要早日实现信息化、职能化的公共政府服务水平,就必须在当前的市场经济条件下不断提升我国公共支出的绩效考评水平,不管是理论方面还是实践方面。A

公共支出绩效评价 篇2

[提要]近年来，政府购买公共服务逐渐成为我国服务型政府建设重点之一。本文结合广西开展政府购买公共服务支出绩效评价实践体会，探讨存在的问题，并提出对策建议。

关键词：公共服务；财政支出；绩效评价

中图分类号：F81 文献标识码：A

收录日期：2015年7月24日

一、引言

近年来，我国政府强调服务型职能，逐渐转型为公共服务型政府。2013年7月31日，李克强主持召开国务院常务会议，研究推进政府向社会力量购买公共服务，加强城市基础设施建设的部署。会议明确，由符合要求、具备较好信誉的社会组织承接部分适合政府部门通过市场化方式购买的公共服务事项。由于引入竞争机制，政府向社会力量购买服务可以提高政府办事透明度，降低服务成本，提高效率。为提高财政资金的配置效用、保障政府财政资金的使用效率，以及提高政府购买服务财政支出使用和管理的透明度，需要对购买服务支出资金进行绩效评价。因此，加强政府购买公共服务支出绩效评价，具有重要的现实意义。

二、政府购买公共服务支出绩效评价综述

党的十一届三中全会以来，政府逐步缩紧对经济直接干涉的范围，逐步将原本紧握在手中的领域让渡给市场；确立市场经济制度改革目标之后，宏观经济的调控手段逐步以间接方式为主，标志着政府经济职能从“全能型”向“调控型”转变，政府购买服务就成为我国实现政府职能转变的必然选择。

政府购买公共服务的实质是政府出资，让营利或非营利组织参与到公共服务提供中来，其特点：一是政府出资；二是营利或非营利组织负责实施公共服务的具体事项。近年来，政府购买公共服务日渐广泛应用在社会基本公共服务的多个领域，并呈现出地域化、规模化和多样化的发展趋势。政府购买公共服务绩效评价，是指政府购买社会服务的实施主体或社会工作主管部门，依据一定的评价原则、评价指标和标准、评价方法，对政府购买服务合同的履行、服务项目目标达成度、社会效益、受益群体满意度等方面所进行的客观、科学、公正的评价。政府购买服务绩效评价的主体，既可以由政府专门组织设立的考评小组负责具体实施，也可引入第三方进行具体的绩效评价。

我国对于政府购买服务相关问题的研究与实践还处于起步阶段。围绕政府购买公共服务，学术界就政府购买公共服务的内涵与本质属性、理论依据、过程、实践与经验教训等方面进行了研究，取得了一定的研究成果。政府购买公共服务的绩效研究方面，目前学术界研究成果少，总体上是综合运用定性与定量研究的方法来评价购买公共服务的绩效。代表性的研究成果是魏中龙从政府投入、服务供给机构投入、接受服务群众满意等三个方面构建政府购买服务效率评价指标体系，在此基础上提出“应用SOM神经网络建立政府购买服务效率评价模型”。从而，构成政府购买公共服务的绩效评价。但是，其实践应用效果需要进一步探索。

绩效评价的核心是强调资金监管目标与结果合理应用的关系，作为一种先进的管理工具，它是一种以结果有效为目的的管理理念。绩效评价应用于政府购买公共服务支出是加强财政资金使用效用的重要方式。目前，我们亟待结合实际建立一套能够科学考核资金使用效果的评价方法和体系，对财政支出进行综合评定，推动政府购买公共服务支出绩效评价工作的规范化、制度化、科学化，提高政府资金的使用效率。

三、政府购买公共服务支出绩效评价存在的问题

自20世纪80年代以来，广西不断深化财政支出管理体制改革，拟定和实施了包括政府招标采购等办法在内的一系列改革措施，组织专家学者参与广西财政支出在购买公共服务方面的试点考评工作。

在总结绩效评价工作基础上，广西创新绩效评价模式，将政府购买公共服务绩效评价工作通过招标形式，公开向社会力量考评政府购买公共服务工作，借助会计师事务所等社会力量推进政府购买公共服务项目的绩效评价，取得了良好的效果。但是，由于政府购买服务项目管理过程的复杂性和特殊性，广西政府购买公共服务支出绩效评价还存在一些问题，从相关研究资料和广西购买公共服务项目绩效评价实践看，主要存在以下几个问题：

（一）科学的绩效评价指引尚未出台。开展政府购买公共服务支出绩效评价，应当具有相应的政策依据。但是，目前国内尚未有统一的规范性文件。财政部于2011年4月印发《财政支出绩效评价管理暂行办法》（财预[2011]285号），该办法主要针对财政支出进行绩效评价。2014年4月，为指导评估机构执行财政支出（项目支出）绩效评价业务，中国资产评估协会制定了《财政支出（项目支出）绩效评价操作指引（试行）》。但是，由于政府购买公共服务支出有其特殊性，按照以上“两个办法”对政府购买公共服务支出进行绩效评价不能更好地突出其业务特点，其评价不够科学合理。

就广西而言，针对政府财政支出的绩效评价工作已颁布了《广西壮族自治区财政支出绩效评价暂行办法》，但是在政府购买公共服务绩效评价工作的规范性文件也一直未出台，缺乏科学的绩效评价指引。广西政府购买公共服务支出绩效评价工作尚处于探索阶段，政府组织的绩效评价主体也缺乏一套构建于严格的分析数据前提下的科学、系统的指标体系框架。政府按照现有研究成果设计的购买服务支出绩效评价指标，由于受到知识结构、偏好和经验等因素的影响，导致评价指标不够科学、不够完整。例如，评价支出将规范性作为主体，忽略了效益评价；对目标进行评价时，偏向于项目本身，而对综合分析项目内外因素的重视度不够；评价指标设计重支出分配轻支出后绩效。从而，造成了相关部门在实施政府购买公共服务绩效评价过程中无章可循，不利于有效地推动绩效评价工作。

（二）缺少专业的绩效评价机构。绩效评价工作一般是通过不同的业务管理机构各自实施，不同的机构在绩效评价上的方法、指标与组织程序均有较大区别，难以构成全面的、统一的财政支出绩效评价体系。没有专业性的绩效评价部门，造成这一绩效评价工作缺乏统一负责的主体与重要载体，从而财政支出绩效评价工作无法形成制度化、规范化和法制化的高效机制。

就广西绩效评价实践看，广西政府尽管已经用公平招标的方式引入中介服务机构等专业团队完成绩效评价工作，但是由于时间紧、任务重、规范不完善、创新性不强等原因，绩效评价成果可靠性存在一定缺陷。因此，直接引入独立性强的绩效评价专家组有助于提高评价成果的可靠程度。

（三）事前规划和事中监管机制尚未形成。我国政府购买公共服务项目绩效评价工作比较成熟的省市，普遍存在以结果为导向，缺乏建立“事前规划-事中监管-事后评价”三者相联系的整体绩效评价机制。目前，广西政府购买公共服务支出绩效评价也是以结果作为实践方向，缺乏较为充分的事前规划与过程监管。这种以结果为导向的绩效评价通常仅是在事后对此类外购服务资金的使用效果及使用财政资金能否满足有关法规政策进行评价，难以挽回已产生的危害和损失。对于绩效评价而言，应事前便制定绩效目标，自始至终积极监督绩效目标的实现情况，同时按项目进展情况及时调整策略，保障服务外包的支出效果能够尽量实现既定目标，事后对绩效评价结果予以反馈。针对政府购买公共服务项目的事前调研工作可以使广西政府对项目有较好的预见性，避免项目资源调控不当、后续项目开展进度缓慢等现象。

（四）责任追究机制尚未构建。在目前的绩效考核机制下，财政支出绩效评价工作体系不全面，未能发挥绩效评价在预算制定、推行与监督中的作用，其评价结果仅用来建档储存，或作为有关部门加强新上项目管理的借鉴或参考。政府购买公共服务支出项目所存在问题以及对执行项目的过程中各个突出位置的责任人不具备直接约束力，这不仅制约了这一绩效评价工作所体现的权威性，而且影响了政府购买公共服务绩效评价工作的深化与发展。

四、政府购买公共服务支出绩效评价对策建议

由于政府逐渐关注服务公众的质量和效果，绩效评价管理制度建设逐步驶入正轨，广西应在经济快速发展的同时加强财政支出管理力度，尤其是在政府购买公共服务支出方面，应尽早建立科学的绩效评价范式，加强绩效评价，不断提高政府购买公共服务支出效率。

（一）制定绩效评价目标。开展绩效评价工作的目标是为了加强政府购买公共服务项目的自主监管，改进项目执行的弱势环节，提高政府部门和项目执行单位的管理水平。同时，进一步丰富和完善政府购买公共服务项目绩效评价方法体系，推进绩效评价工作的制度建设：一是通过绩效评价，加强政府购买公共服务项目的自主监督和管理，及时总结政府购买公共服务项目的实施经验，发现项目在执行和管理上的薄弱环节，并提出改进意见和建议，以提高政府购买公共服务项目的管理水平和执行绩效；二是通过实施绩效评价，对政府购买公共服务项目的绩效评价工作提出意见和建议，逐步深入完善与丰富政府购买公共服务项目绩效评价方法体系，推动绩效评价工作的制度建设；三是通过绩效评价，加强评价人员队伍建设，提高评价人员业务水平。

（二）出台科学的绩效评价指引。为了进一步加强政府购买公共服务支出项目绩效评价工作，应该结合广西实际，参照国际相关绩效评价操作指南和2014年4月中国资产评估协会印发的《财政支出（项目支出）绩效评价操作指引（试行）》，制定符合广西实际的政府购买公共服务绩效评价操作指引或实施办法，规范广西开展政府购买公共服务绩效评价工作。

政府购买公共服务绩效评价的关键是构建科学的绩效评价指标体系框架，科学合理的指标体系可以有效地衡量政府所购公共服务的过程和结果是否经济和有效。广西应结合项目特点，按照相关性、效率、效果和可持续性等准则，遵循公正性、规范性、独立性、可靠性、目标导向性、参与性等原则要求，参照2014年4月中国资产评估协会印发的《财政支出（项目支出）绩效评价操作指引（试行）》，设置由项目决策、项目管理、项目效果、项目可持续性等一级指标构成的政府购买公共服务支出绩效评价指标体系，具体的二级指标和三级指标及其评价标准应充分考虑政府购买公共服务支出的特点。同时，需要政府和绩效评价专家积极配合，构建绩效评价资料数据库，加强财政资金使用绩效数据的积累，促进绩效评价标准在实践中发挥积极的指导作用。

（三）构建相对独立的第三方评价运行机制。在政府、服务提供方、服务受益方和第三方部门机构等评价主体当中，后两者有着相对较大的比重。例如，广西政府部门正是通过公开招标寻求第三方机构协助完成相关项目的绩效评价工作。第三方机构既可以是专业性社会组织，也可以是全部由专家组成的评价委员会，但是要与另三类评价主体相对独立，不能有利益关系，尽可能不受政府或其他因素影响而失去评价公正性。第三方机构开展工作具有独立性，按照相应的程序与标准，针对公共服务的投入、运行及其绩效，对服务对象的满意度与提供方的产品服务质量等实施评价。具体而言，在实施评价工作前，针对服务提供的社会组织的能力、资质、业绩、信誉等做出论证，在项目的推行过程中与相关机构进行全程监督与跟踪，促进项目进度的保障和质量的提升，完成项目之后还应该将评价结果及时对社会公布。其评价结果为今后社会组织承接项目提供重要的参考依据。

（四）注重绩效评价的设计和实施。政府购买公共服务支出绩效评价过程包括设计和实施两个主要阶段。在绩效评价设计阶段，政府部门和绩效评价专家在对项目绩效评价目标准确界定的基础上，对项目的有关资料进行收集与分析，制定绩效评价指标的结构和框架，设计详细的绩效评价实施计划和方案。在绩效评价实施阶段，绩效评价小组结合指标所需证据及其来源的特点，选择电话访问、座谈会、实地考察及调查问卷等方式开展绩效评价。绩效评价小组对收集到的大量证据进行了归纳整理、交叉验证，提出错误信息，确定用于绩效分析和评价的依据，采用科学的分析方法，对指标进行客观评价和评级，在此基础上，初步确定绩效评价意见。最后，评价小组在听取利益相关者意见和建议的基础上，完成最终绩效评价结果报告。

（五）建立健全绩效评价管理机制。广西政府应不断规范政府购买公共服务支出绩效评价项目的管理制度，提高项目管理效率和执行效率，加强绩效评价工作准备和实施的指导和监督。一是加强政府部门的管理协调。广西政府部门在积极组织和协调项目工作，分别成立由分管领导负责的项目小组，对项目准备和实施提供指导，监督项目进度；二是设置合理的项目组织机构。针对项目的准备和实施工作，建立由自治区、市项目办和项目实施单位等部门组成的多级管理机构。完整的管理机构可以很好地协调和管理项目实施进度，组织和监督招标采购，确保项目实施进度和项目质量；三是完善管理制度建设。为了加强项目管理，各级项目办应制定包括采购管理、财政管理、工程管理、合同管理等在内的完善的内部管理制度。

主要参考文献：

财政支出绩效评价研究 篇3

财政支出绩效评价，是指运用科学、规范的绩效评价方法，对照统一的评价标准，对财政支出行为的过程及其效果进行的分析、评价和报告，以提高政府管理效率、资金使用效益和公共服务水平。本文通过对财政支出绩效评价问题的研究，探索出财政支出绩效评价的基本思路和方法，促进我国尽快建立和完善财政支出绩效评价体系。

1 我国财政支出绩效评价存在的问题

1.1 缺乏法律和制度保障

实践证明，要想使财政支出绩效评价体系发挥其良好的效果，就必须得到国家法律的保障，将财政支出管理做到法律化、制度化。比如新西兰政府分别在1989年和1994年颁布了《公共财政法》和《财政责任法》，这两部法律的主要内容就是明确国家公共资源使用的责任范围，用法律条文的形式起到约束和监督的作用，进而提高财政资源的利用率。就我国财政的发展而言，虽然我国对国家财政拨款的项目实行全程的管理，针对项目的财务支出实行绩效评价，但是到目前为止尚未出台专门针对财务支出绩效评价的法律法规，使政府财务支出一直处于没有法律约束和监督的状态，得不到法律的基本保障。

1.2 没有明确的管理机构

在许多西方国家都设有专门的机构来进行国家财务支出绩效评价。澳大利亚为例，负责公共财务支出绩效评价的部门是澳大利亚联邦财务部，其主要职责就是对财务支出评价体系的设计和监督。相反，在我国，财政支出绩效评价工作都是分散到各管理部门。由于每个部门工作性质和工作内容的差异，导致不同部门对于财务支出评价的标准不一致，这样形成的评价体系必然没有统一性，并且造成财务支出评价的数据不具备公平、公正、可靠的属性，而且对于数据的真实性也有待进一步核实。

1.3 缺乏统一的评价指标及合理的评价方法

目前，我国各部门的财务支出评价都是依据自身的财务情况、项目概况、工程管理指标等进行的，大多数的评价依据都是各部门自己制定的，或者凭借多年积累的经验值作为评价指标，这导致每个部门对财务支出评价的数据没有统一的指标作对比，总而言之，目前我国对财务支出绩效评价缺乏统一、科学的评价指标，同时也没有合理的评价方法，这严重影响了财务评价结果的真实性和可靠性。

1.4 评价内容不全面

目前，我国处于应用财务支出绩效评价体系的初级阶段，对于财务评价所包含的内容还不够全面和具体。其主要表现在以下两方面：首先，经济效益也是财务评价中重要的环节，很多部门进行财务支出评价就是为了体现财务支出的合理性，从而证明项目的每一笔投入资金都得到了合理、合规的使用，过于片面地认为财务支出评价就是体现资金流向的合理，而忽视了对项目经济效益的评价；其次，很多国家投资的项目对于其社会效益、环境效益等比较重视，但是项目负责的部门在做财务评价的时候却忽视了这一点，没有考虑到项目在未来长远的发展中对社会带来的效益、对环境的影响，以及可能产生的对当地就业的推动作用，正因为财务支出绩效评价体系中缺少对这些内容评价，导致整个评价工作不能宏观地反映政府投资该项目的最终目的和积极意义。

2 构建我国财务支出绩效评价体系的基本思路

2.1 规范的制度作保障

在我国，法律是约束人行为的主要依据，正因为有法律的保障，人们的生活才能安定、太平。同样，在财务支出绩效评价工作中，必须拥有相关法律条款做保障，才能有效促进绩效评价工作的深入开展。对此，国家可以从以下几个方面着手：第一，必须将制定关于财务支出绩效评价的法律法规作为财务管理的重要工作，可以在之前颁布的相关法律如《预算法》《审计法》中增加关于绩效管理的内容，通过强化财务绩效管理的法律地位达到约束和监督的目的；第二，各级人民代表大会每年都会对政府财政支出进行严格的审查，审查的内容主要有财政支出是否合理、合法、合规，但是很多时候太过于重视过程却忽视了结果。虽然政府投资的项目大多是为公众而服务的，但是有些项目也是盈利性质的，所以经济效益也是财务绩效评价的重要内容之一；第三，对于使用政府资金的单位、财务审计部门、相关监督单位等，要指定适合于自身的工作制度，约束相关工作者的行为，使其严格遵守制度要求，明确自身职责，做好本职工作。

2.2 建立统一的财务支出绩效评价指标

在财务支出管理中，支出绩效评价指标是衡量财务支出工作效果的重要标准，是用来评价财务使用效率和使用方向的重要依据。因此，在财务支出绩效评价体系中必须建立统一的评价指标，使评价结果更具公平性、公正性和准确性。在财务支出绩效评价体系中所涉及的评价指标有三种：项目绩效评价指标、部门绩效评价指标和综合绩效评价指标。因此，在建立评价指标时，要根据评价对象的不同设置不同的评价指标，通过清晰的分类确定准确的评价指标，最终建立一套科学、有效、准确的评价指标，促进财务支出绩效评价工作的顺利开展。

2.3 选择合适的财务支出绩效评价方法

在财务管理中，对于财务支出绩效评价的方法有多种多样，在具体的工作中，要根据评价对象、评价目的的不同而选择合适的财务支出绩效评价方法。通常而言，目前的财务支出绩效评价方法有以下几种：第一，专家评议法，也就是聘请与评价对象相关的专家来对项目的所有财务资料进行综合的评价，当然要聘请多位专家，最终通过专家的意见得出评价结果；第二，问卷调查法，这种方法很好理解，就是设置相关的问题，之后向多人发放，拿到问卷的人根据自身理解填写答案，之后进行汇总得出评价结果，但是这种方法容易受到被访人员差异的原因而影响评价结果；第三，成本-效益分析法，这种方法一般在衡量政府支出效益时使用，具体操作方法就是将项目每种方案的成本和效益都列举出来，之后进行分析和对比，选择成本低且效益良好的方案。

2.4 财务支出绩效评价结果的应用

首先，对于项目绩效评价结果的应用。一个项目在投入使用之前就做好了经济效益的预测工作，项目使用中期是其经济效益体现最准确的阶段，在这一时期如果发现经济方面存在问题，要马上采取措施进行控制。其次，对部门绩效评价结果的应用。部门绩效评价结果可以直观反映本部门的绩效情况，有助于领导全面了解部门内部财务情况，同时找出其中存在的问题，及时对问题提出建议，有助于国家资金的合理分配和利用。最后，对综合绩效评价结果的应用。综合绩效评价结果可以作为一个时期内财务支出情况的衡量指标，有助于国家了解财政支出的具体流向，同时明确财务的利用率，通过分析综合绩效评价结果找到更加高效利用资金的办法，使有限的资金发挥无限的价值。

3 结语

从现阶段我国的实际情况看来，还没有构建出系统的财政支出绩效评价体系，这在一定程度上阻碍了财政支出绩效评价工作的开展，也阻碍了我国构建公共财政基本框架的进程。因此，我国必须要开创构建财务支出绩效评价体系的新思路，建立具有中国特色、符合我国国情的财务支出绩效评价体系。

收稿日期：2016-07-12

公共财政支出绩效评价研究 篇4

1. 公共财政支出绩效评价的基本概念

公共财政支出绩效评价理论是随着公共财政体系和公共支出管理理论的产生而产生, 并伴随着公共支出管理实践的发展而发展的。绩效管理的萌芽在古代就出现了, 但具有现实意义的公共财政支出绩效评价理论和实践是在20世纪40年代产生的, 并在20世纪70年代以后逐步发展和完善起来。

财政支出是绩效评价工作的对象。目前, 理论界对于绩效评价对象有不同的表述, 常见的有“财政支出”、“公共支出”、“政府支出”等。其实, 在市场经济国家, 财政支出、公共支出和政府支出三种表述的内涵是一致的, 都是指市场经济条件下政府履行职能, 取得所需商品和劳务而进行的财政资金支付活动, 是政府作为社会经济管理者为弥补市场失灵而采取的一种经济行为。从我国国情看, “财政支出”与西方国家“政府支出”及“公共支出”的范围存在一定的差别, 我国财政支出不仅包括一般意义上的公共财政支出, 而且还包括对盈利性和竞争性产业与企业的投资与补贴等内容。随着我国公共财政体系的建立, 财政支出绩效评价的对象应侧重于公共支出领域。

绩效是效益、效率和效果的统称, 包括行为过程和行为结果两个方面。从经济学和行为学的角度看, 只有效益、效率和效果有机结合的人类社会和经济活动才是推动人类社会进步和经济发展的决定性因素, 因此, 效益应当是衡量人类一切实践活动的客观标准。在财政支出领域中, 效益、效率和效果以及其他术语经常在不同的场合使用, 但其本质内涵并无实质性差别, 他们都从资源投入与产出关系的角度描述资源配置所处状态。但对于衡量财政支出结果, 效益、效率和效果都是其中的一个方面, 任何一个名词都不能准确、全面反映公共资源的配置状况。“绩效”的内涵更加广泛, “绩效包含了效率、产品与服务质量与数量、机构所做的贡献与质量, 包含了节约、效率和效益”。运用“绩效”概念衡量财政支出行为, 不单纯是一个政绩层面的概念, 主要包括财政支出成本、支出效率、公共服务的数量与质量、政治稳定、社会进步、发展前景等内涵。

评价是为达到一定目的, 运用特定的指标、标准和方法, 对事物发展结果所处的状态或水平进行分析判断的过程。其特征一是评价依据具有合理性;二是评价标准具有客观公正性;三是评价方法具有科学性;四是评价结果具有可比性。

综合以上分析, 我们认为, 公共财政支出绩效评价是指运用科学、规范的绩效评价方法, 采用特定的绩效评价指标体系, 对照统一的评价标准, 按照绩效的内在原则, 对财政支出行为过程及其效果 (包括经济绩效、政治绩效、社会绩效和生态绩效) 进行的科学、客观、公正的衡量比较和综合评判。

2. 公共财政支出绩效评价的理论基础

受托经济责任理论认为, 随着人类社会的发展, 人类拥有的财产规模不断膨胀, 致使财产所有者无法直接经营和管理所掌握的财富和资源, 由此必然导致财产所有权和财产经营管理权的分离。财产所有权与财产经营管理权的分离, 又客观上导致了财产委托者对财产受托者进行经济监督的需要。由于委托人和受托人在财产经营管理上存在着法律、时间、空间和信息等诸方面的分离性, 使得委托人往往不能直接控制受托人的责任履行过程和会计报告质量, 因此, 必须借助于一个独立的第三者来实现这种控制, 这就直接导致了绩效评价的产生。

财政是政府的受托理财机构, 代表政府履行为公众理财的职责。为确保财政配置资源的绩效得以实现, 客观上需要财政对政府掌握的公共性资源进行分配, 使财政具有充分调度政府公共资源的权利, 在此基础上优化资源配置结构, 提高资源配置效率。与私人财产不同, 公共资源具有三种特征:一是产权的公共性, 即公共资源难以有效地在个体之间进行分割, 其产权难以界定或界定成本极高, 需要政府代行产权进行配置, 这是公共资源的本质属性;二是取得的强制性。公共资源的取得凭借的是政府的政治权威或公共产权, 以直接行政命令或强制征收取得公共资源, 并不直接体现为市场中的商品等价交换;三是间接的有偿性。为体现公共资源产权的公共性, 在公共资源的取得与使用上部分体现着“取之于民, 用之于民”的特性。

绩效评价对于受托经济责任的履行具有两个作用, 首先反映和控制受托经济责任的具体履行过程;其次反映受托经济责任履行的最终结果。在实践中, 后者对于委托人来说更为重要, 它是委托人了解责任履行状况的基本依据。政府作为纳税人的代言人, 代表纳税人筹集财政资金, 并分配财政资金, 有责任对其支出管理进行绩效评价, 以评判其支出管理过程是否符合经济性、效率性和有效性原则, 是否达到最大支出效益。这种受托经济责任理论构成公共财政支出绩效评价的基础理论。

3. 公共财政支出绩效评价的基本原则

20世纪80年代以来, 西方国家从政府支出绩效评价实践中总结出“3E”原则, 即经济性 (Economy) 、效率性 (Efficieney) 和有效性 (Effectiveness) 。

经济性是指以最低费用取得一定质量的资源。经济性是西方各国开展公共支出绩效工作的主要初始动力之一, 主要目的是解决公共支出活动中资金严重浪费和资金分配苦乐不均等问题, 以便在各个公共部门和公共项目中建立更为有效的支出决策机制和支出优先排序机制。经济性原则虽然始终作为公共支出绩效评价的主要原则之一, 但随着西方国家社会经济的发展和公共支出规模的不断扩大, 单纯的经济性原则在评价中的地位和影响逐渐被效率性和有效性原则所取代。

效率性是指投入和产出的关系, 包括是否以最小的投入取得一定的产出, 或者是以一定的投入取得最大的产出。效率性是西方各国政府及社会各界对公共支出在项目决策机制、项目实施进度比较、项目经济和社会效益取得等方面要求的具体体现。效率性原则在世界各国公共部门绩效考核与公共支出评价中占有十分重要的地位, 尤其是在公共部门绩效考核工作中, 效率性原则被作为建立高效率政府的主要追求目标之一。

有效性是指多大程度上达到政策目标、经营目标和其他预期结果。考虑有效性原则, 是因为一些项目运行可能具有经济性和效率性, 但却不是有效的。如卫生部门发放医疗手册, 手册印刷是经济的, 发放过程也是高效的, 但却没有达到国家降低疾病的预定目标。有效性原则是西方各国公共支出评价从经济性到有效性的转变, 是实施公共支出绩效评价加强对宏观调控效果管理的重要体现。当公共支出所追求的目标已不再是单一的经济性时, 其效果、效能的最大化就显得相当重要了。

“3E”在绩效评价过程中, 针对评价对象、评价目的不同各有侧重, 三要素之间互相区别, 又互相联系, 构成绩效评价的标准体系, 并成为绩效评价的基本原则。财政资金运行过程中, 资金使用单位因对支出绩效的模糊认识, 或忽视最终目标、效果而单纯追求支出的经济节约;或不顾效果单纯追求效率而造成浪费;或追求所谓“效果”而不顾资源情况, 最终影响综合效果等。因此, 对财政资金使用状况进行科学、客观的绩效评价, 不能片面地、孤立地分析某一个要素, 要从经济性、效率性和有效性三要素进行综合考察、分析, 并将三个要素进行量化, 先确定具体标准, 把计算出的算术比或实际值, 与一定的标准或预期进行比较后得出结论, 从而实现综合评价的目的。

二、我国公共财政支出绩效评价研究现状和实践分析

近10多年来, 我国在财政支出管理领域进行部门预算、政府采购制度、国库集中支付制度、收支两条线等财政四项改革, 这些变革深刻地触动了传统的财政支出管理思想与模式。

1990年, 为加强文教行政财务管理, 提高资金使用效益, 财政部制定了《文教行政财务管理和经费使用效益考核办法》。考核内容包括教师工资兑现、定员定额管理、专项经费管理、收入管理、教育费附加管理、中小学校舍建设、勤工俭学和财务监督八个方面。1998年, 财政部对原《办法》进行修订, 一是明确了考核目的、对象和级次;二是制定了考核指标体系, 分为综合考核指标 (12项) 、单项考核指标 (47项) 两大类, 单项考核指标又分经济效益指标和社会效益指标;三是规定采用百分制量化, 结合因素分析法、结构分析法和差额分析法进行分析计算。这个时期的绩效评价主要以业务考评和财务考评为主, 是我国公共财政支出绩效考评工作的萌芽阶段。

随着公共财政体制框架的初步建立, 财政支出效益问题开始受到人们的普遍关注, 加强财政支出管理、提高财政资金使用效益成为财政管理工作的主要目标。2001年, 湖北省财政厅根据财政部的统一部署, 率先在恩施州选择“财政支农”、“基础教育”等5个项目进行绩效评价试点。2002年3月, 财政部派员到恩施州对试点工作进行全过程跟踪调研, 认为恩施州通过试点摸索出一套较为有效的评价工作组织体系和较为合理的评价工作流程, 在绩效评价指标体系和评价方法等方面取得了阶段性成果, 取得的实证经验, 为今后全面开展财政支出绩效评价工作奠定了基础。2002年7月, 财政部在内蒙呼伦贝尔市举办全国首次“财政支出绩效评价理论与实践研讨会”, 国内高等院校、研究机构和财政部门的专家学者就公共财政绩效管理问题进行讨论和广泛交流。恩施州在会上介绍了绩效评价试点工作的基本作法。此后, 内蒙、辽宁、湖南、江苏、河南、河北等省市先后组团到恩施州实地考察观摩。

2003年, 财政部颁布了《中央级教科文部门项目绩效考评管理试行办法》和《中央级行政经费项目支出绩效考评管理办法》;2004年6月, 财政部预算司在青岛召开绩效预算国际研讨会, 提出部门预算深化改革就是要建立完善的绩效预算管理体系, 提高政府管理效能和财政资金有效性。2005年5月, 财政部印发了《中央部门预算支出绩效考评管理试行办法》;同年10月, 湖北省财政厅出台《省级部门预算项目支出绩效考评管理试行办法》, 对省级部门预算中28个项目进行绩效评价试点。2003年以来, 全国先后有湖北、湖南、河南、广东、辽宁、北京、江苏、浙江、河北、内蒙、广西、福建等省市开展绩效评价试点, 这个时期的绩效评价工作的重点转到以项目支出绩效评价为主, 评价对象和范围进一步延伸和扩大。

三、建立我国公共财政支出绩效评价体系的基本思路

1. 建立健全公共财政支出绩效评价制度体系

首先, 要加快公共财政绩效管理法制化建设步伐, 在《预算法》、《审计法》、《会计法》和其他相关法律中增加绩效管理条款, 通过强化公共财政绩效管理的法律地位, 加强公共财政绩效管理约束力。其次, 各级人大对政府财政收支预决算的审查要从合规、合理、合法性审查向绩效结果审查转移。第三, 要研究制定《公共财政支出绩效管理准则》、《公共财政支出绩效评价实施办法》、《公共财政支出绩效评价指标设置及标准》、《公共财政支出绩效评价结果应用》等制度和办法。第四, 要建立财政、使用财政资金的单位、审计、监督机构、社会中介机构在绩效评价管理中的工作制度与规则, 科学界定业务分工和职责。第五, 大力推进政府预算会计制度改革, 实行权责发生制的预算会计制度, 真实、完整、全面地反映政府绩效, 为实施公共支出绩效评价工作提供科学依据 (见图1) 。

2. 科学制定公共财政支出绩效评价指标体系

(1) 评价指标的内涵。公共财政支出绩效评价指标是评价工作的载体, 是政府衡量财政资源配置、结构优化、支出效率的一种工具, 是反映财政支出绩效总体现象的特定概念和具体数值, 它以数量的形式提供有关财政支出运行特征及其目标完成情况的信息, 对财政支出的经济性、效率性和有效性进行检测和综合评判, 是反映和揭示财政支出存在问题的重要量化手段。财政支出是以满足社会共同需要为标准来参与社会资源配置, 社会共同需要的多样性决定了公共支出内容的复杂性, 也决定了绩效管理必须建立一个多层次的评价指标体系。

(2) 评价指标的主要内容。

经济绩效方面。反映财政支出经济效益的指标通常包括总量指标和结构指标。总量指标是绝对指标, 反映财政资金在某个部门或项目上投入的总体规模, 如某年科技支出总数。结构指标是相对指标, 反映财政支出的结构状况, 它包括两层含义:一是某项财政支出占整个财政支出的比重;二是该项财政支出的内部结构。在政府绩效体系中, 经济绩效是政府绩效的根本内涵和外在表现。

社会绩效方面。社会效益评价指标在实际运用中更多使用的是定性指标, 它反映财政支出比较集中在某个方面产生的社会影响, 根据支出的不同性质具有不同的社会影响。如教育支出对全民素质的提高、社会风气好转的影响, 医疗卫生投入对提高全民医疗保健水平、满足基本医疗需要的影响, 交通运输等基础设施投入对社会劳动生产率提高的影响等。社会效益还包括对社会政治、经济和环境等多方面的影响。

生态环境绩效方面。财政支出对生态环境的影响包括对自然景观的影响, 如政府投资兴建旅游景点、公园等;对自然环境的影响, 如某项公共支出项目对自然环境的净化或污染程度等;对水土流失的影响, 如砍伐树木对水土流失的影响;对野生动植物以及其他生态平衡的影响等。由于对生态环境的影响在许多方面难以用精确的指标量化, 只能运用统计数据尽可能量化指标, 同时结合定性指标进行评价。

政治绩效方面。政治绩效主要体现在制度安排和制度创新方面的改进, 通过制度创新改进决策机制和决策成本, 实现公平与效率原则。包括行政管理体制、行政机构效率、政府职能及决策水平、人民群众对政府满意度等;对社会经济的影响包括对全社会收入分配及就业的影响, 对产业结构和布局的影响, 科技成果在生产领域的应用程度, 对自然资源的节约和开发利用等;对社会环境的影响包括社会保障及福利制度的建立和完善, 对国防的影响, 对教育环境和文化环境的影响, 对基础设施建设的影响, 对人口、劳动力流动的影响等。

(3) 评价指标体系框架设计。我国公共财政支出绩效评价指标的设置与选取应结合政府收支分类改革, 并充分考虑财政支出项目或财政资金使用管理单位的具体目标等综合因素, 建立指标设置与选取的动态机制, 指标的设置到选取必须有较强的针对性, 注意指标兼容性问题, 把握好共性与个性指标的衔接。从评价工作看, 指标设置越细, 评价结果越趋于合理, 但受各种因素制约, 有些数据无法取得, 有些受时间限制无法完成, 所以设置选取指标还要考虑可操作性 (见图2) 。

3. 探索制定公共财政支出绩效评价标准体系

目前, 无论是国内的湖北恩施试点模式, 还是国际的世界银行、澳大利亚、英国模式, 多以行业标准、计划标准、历史标准或经验标准作为绩效评价的对比标准。从理论上讲, 这些标准都可以作为衡量和评判的基准, 但在具体操作上, 应根据评价目标和评价对象的不同来确定适当的评价标准。

(1) 行业标准。行业标准是以一定行业许多群体的相关指标数据为样本, 运用数理统计方法计算和制定出的该行业评价标准。采用行业标准便于对各类支出项目的绩效水平进行历史的、横向的比较分析, 通过评价总结出一定时期内同类支出项目应达到的效率或有效水平, 为加强支出管理提供科学标准。行业标准自身的客观性和易取得性, 通常有广泛的使用场所。在我国, 一般由国家和地方公布的行业水平作为行业标准 (见表1) 。应该指出, 行业标准需要强大的数据信息库作支持才能得到充分应用。

(2) 计划标准。又称“目标”或“预算标准”, 是指事先制定的目标、计划、预算、定额等预定数据作为绩效评价的标准。计划标准的作用是通过将实际完成值与预定数进行对比, 发现差异并达到评价目的 (见表2) 。

计划标准适用于部门和项目支出评价。由于计划标准往往受主观因素的影响, 其制定要求相应较高, 如果制定得科学合理, 则具有较好的激励效果。反之, 标准不是过高, 就是过低。计划标准过高, 出现鞭打快牛或者完不成现象, 容易挫伤积极性;计划标准低了, 又起不到激励作用。计划标准具有不确定性, 随着支出行为所处阶段不同, 其计划标准也有所不同。

(3) 历史标准。历史标准是以本地区、本部门或同类部门单位、项目的绩效评价指标的历史数据作为样本, 运用一定的统计学方法计算出的各类指标的平均历史水平。历史标准是该地区、部门、单位或项目过去形成或存在的某个数据, 如上年实际数据、上年同期数据、历史最好水平等。

运用历史标准的基本假设是现行评价对象所处的环境与历史标准所涉及的那段时间的环境大体一样。如果环境发生了较大变化或者持续不稳定, 则不适宜采用历史标准进行评价。实际运用时也要对历史标准进行及时地修订和完善, 尤其要注意剔除价格变动、数据统计口径不一致和核算方法改变所导致的不可比因素, 以保证历史标准符合客观实际情况。

(4) 经验标准。经验标准是根据长期的财政经济活动发展规律和管理实践, 由财政管理领域经验丰富的专家学者, 在经过严密分析研究后得出的有关指标标准或惯例。如国际上衡量一个国家财政赤字规模是否适度, 通常采用财政赤字占GDP比例或称“赤字率”, 一般公认的赤字率不超过3%。

经验标准具有较强的公允性和权威性, 在绩效评价中具有一定的适用价值, 但这些经验标准可能只适合于某个国家, 或者情况相近的某些国家。在财政支出绩效评价体系中, 不是所有的指标都有经验标准可供使用, 经验标准的适用范围比较局限。经验标准适用于缺乏同业比较资料, 尤其是缺乏待业标准的绩效评价。即便两种标准同时可供使用, 当行业标准不如经验标准权威性高时, 为保证评价结果得到评价对象和社会公众的认可, 应当选择经验标准而非行业标准。

4. 健全和完善公共财政支出绩效评价工作组织体系

公共财政支出绩效评价组织体系包括评价实施主体和评价客体。评价实施主体由评价组织管理机构和评价实施机构构成。组织管理机构是指财政部门内设的专司机构, 也包括地方政府成立的绩效评价领导小组办公室等;评价实施机构包括评价工作组、专家咨询组和中介机构。评价客体主要包括评价对象和范围、评价目标和评价工作流程等 (见图3) 。

绩效评价组织管理机构主要职责包括, 研究绩效评价体系, 制定绩效评价制度和办法, 建立评价指标库和数据库, 选聘专家咨询组专家, 组建评价工作队伍并开展培训, 审定评价工作实施方案, 指导协调各部门绩效评价工作, 审核确认绩效评价报告, 研究拓展绩效评价结果应用领域、应用方法, 发布评价信息, 促进绩效评价工作为预算管理服务。

绩效评价实施机构的主要任务是, 制定评价工作方案, 设计基础数据表和调查问卷, 选取评价指标, 分配指标权重, 测算标准值, 确定评价方法, 建立评价模型, 收集审核基础数据和资料, 组织实施评价, 撰写评价报告, 建立评价档案等。

评价工作组一般由财政和监督机构、被评价单位的相关专业人员组成。评价人员应具有较丰富的财政经济管理、财务会计、资产管理及法律等方面的专业知识, 熟悉绩效评价业务, 有较强的综合分析能力和协调能力, 坚持原则, 秉公办事。

专家咨询组成员从大专院校、研究机构、行业协会以及政府综合管理部门和有关经济、法律、技术等方面的专家中选聘。专家咨询人员应具有较高政治素质和理论素养, 熟悉党和国家有关方针政策, 熟悉财务监督管理, 掌握被评价对象所处行业的发展状况, 具备经济、法律和行业管理等方面的专业知识、工作经验, 有较高综合判断能力, 具有中级以上专业技术职称或相关专业的执业 (技术) 资格及10年以上专业工作经验。

中介机构是独立的绩效评价机构, 接受绩效评价组织管理机构的委托, 按照统一要求进行绩效评价。主要职责包括, 依照委托单位的要求, 按照规定的评价指标、评价目标, 对评价对象的各项基础数据进行核实, 对绩效管理进行诊断, 提出存在的问题和改进建议, 撰写绩效评价报告。从发展看, 由于社会中介机构的独立性质以及社会各方面对中介机构的认可程度, 一部分财政支出绩效评价工作可以委托中介机构实施。

5. 探索和拓宽绩效评价结果的应用

探索利用绩效评价结果推进财政绩效管理工作, 对有效发挥绩效评价结果在合理配置财政资金、提高财政资金使用效率、加强财政监管等方面有着积极的意义。

绩效评价结果在公共支出管理中的运用是多层次的, 应贯穿于支出管理的事前、事中和事后的全过程。通过评价结果了解财政资金在效率领域和公平领域中的配置结构是否合理, 是否发挥了应有的作用, 支出规模是否适当, 总结财政支出实践中带有规律性的经验和教训, 进一步改进工作, 提高财政资源的配置效率, 在更高层次上实现社会公平。通过评价结果准确把握财政政策效应, 为制定科学的财政支出政策提供客观依据。通过评价结果了解单位财政资金使用状况, 分析诊断单位内部管理问题, 促进单位树立绩效意识、成本意识和责任意识。

结合我国现行财政体制分析, 绩效评价结果主要为各级政府提供决策参考;提交给人大常委会作为加强预算管理, 改善监督管理手段, 优化支出结构的参考依据;提交人事或组织部门作为考核单位领导人的参考依据, 增强干部任免的公正性和透明性, 有利于消除干部任免中的暗箱操作带来的腐败行为;提交到有关项目管理部门作为确定项目立项的参考依据;反馈给评价对象提供加强管理的参考意见, 促使引入成本核算机制, 重视财政资金使用效率, 建立激励机制和责任追究机制;有选择的对评价结果进行定期新闻发布, 向社会公众公开财政资金使用效率状况, 加强社会舆论监督。

财政支出绩效评价报告 篇5

绩效评价报告

为加强财政支出绩效管理，提高财政资金使用效益，根据《湖南省人民政府关于全面推进预算绩效管理的意见》（湘政发〔2012〕33号）、《常德市财政局关于印发2017年市本级财政资金绩效管理目标任务的通知》（常财办发〔2017〕19号）等文件，恒信弘正会计师事务所接受常德市财政局委托，对2016年常德市本级终身教育专项资金（以下简称终身教育专项资金）项目进行了绩效评价，现将评价情况报告如下：

一、项目基本情况

（一）项目概况

终身教育专项资金包括终身教育经费和农民大学生培养经费两个部分。其中：终身教育经费是为全面推进教育强市战略，促进公民素质全面提升而设立的专项资金；农民大学生培养经费是贯彻落实省《关于实施“农民大学生培养计划”的通知》（湘组发〔2014〕12号）文件精神，用于农民大学生培养工作而设立的专项资金。

立项依据：《关于推进终身教育和学习型社会建设的实施意见》（常发〔2011〕10号），《关于实施“农民大学生培养计划”的通知》（常组发〔2015〕6号）。

2016年预算安排终身教育专项资金300万元，其中：终身教育经费180万元、农民大学生培养经费120万元。项目单位为

－1－ 常德广播电视大学（以下简称市电大）。

（二）项目绩效目标 1.项目绩效总目标

终身教育经费：完善终身教育体系，全面推进社区教育，各类教育协调发展，促进学习型社会基本形成，市民素质和文明程度明显提高。

农民大学生培养经费：2015-2020年连续6年共招收6000人以上（每年1000人以上），为我市农村经济社会发展和基层服务型党组织建设培养一批留得住、用得上、懂技术、会经营的农村基层党员干部和新型农村实用人才。

2.2016年项目具体绩效目标

（1）建成终身教育学习网，开设八大类课程，学习资源7000门以上；倡导全民阅读，启动现有阅览室提质改造、安装彩色电子显示屏（2017年完工）；完成《中老年电脑扫盲教材》和《讲好常德故事系列读本》的编订与印刷。

（2）围绕“海绵城市”建设要求，启动实验“生态阳台”项目，2017年建成完工；组织开展“百堂好课进社区”活动5次以上，开设中老年电脑扫盲培训班，培训10000人次；组织开展全民终身学习周活动。

（3）组织各区县（市）社区教育评选活动，推动建成社区大学、社区学院、社区学校、社区学习中心的四级社区教育体系；指导鼎城区创建省级社区教育实验区、武陵区创建国家级社区教育实验区。

－2－（4）完成农民大学生招生1000名；开展农民大学生专题讲座20次；建立市级教学实践基地8个，督导组织市级实践基地活动10次；学员稳定率90%以上，成绩合格率80%以上。

二、项目单位绩效报告情况

市电大对2016年终身教育专项资金绩效进行了自我评价，对项目基本情况、绩效目标、资金管理使用、组织实施、绩效情况、存在问题及建议等进行了分析说明，自评得分95分，评价等级为“优”。

三、绩效评价工作情况

恒信弘正所接到市财政局委托后，成立了评价小组，制定了绩效评价方案。根据项目特点，本次评价主要采用比较法和公众评判法。评价过程中对市电大、社区学院（校、中心）等实施项目（资金额占85%）进行了现场察看，对社区居民、农民大学生进行了抽样问卷调查，通过听取情况、收集资料、综合分析、与项目单位沟通交流等程序后，形成绩效评价报告。

四、绩效评价指标完成情况

（一）项目资金情况 1.资金到位情况

2016年终身教育专项资金按进度拨付到位194.35万元，其中：终身教育经费74.35万元，农民大学生培养经费120万元。资金进度拨付到位率100%。

2.资金使用情况

2016年终身教育专项资金累计使用193.73万元，其中：终

－3－ 身教育经费使用73.73万元，支出内容：设施建设48.16万元、资源建设4.72万元、平台建设0.5万元、项目建设15.35万元、活动评比5万元；农民大学生培养经费使用120万元，支出内容：上缴学费98.7万元、教学费11.59万元、培训费4万元、竞赛奖励1.97万元、会议费及其他3.74万元。

和预算相比，资金结余105.65万元，实际资金使用率64.58%。结余原因为阅览室提质改造、生态阳台、彩色电子显示屏等项目尚未完工结算，款项未支付，社区教育市级评选等活动未组织实施。

详见附件1：2016年常德市本级终身教育专项资金收支汇总表

3.资金管理情况

为加强专项经费管理，提高资金使用效益，规范财务行为，市电大制定了《终身教育专项经费管理制度》。项目资金经市财政局、市教育局审核后下拨资金指标，支出审批手续齐全，执行了国库集中支付制和公务卡消费报账制。在财务核算方面，建立了专项资金台账，账务处理基本准确，完整地反映了资金收支及结余情况。

（二）项目组织实施情况

2011年12月市电大组织成立了常德社区大学（与市电大属两块牌子，一套人马），为全市终身教育服务与指导中心。市电大着力于终身教育的软硬件和网络学习的平台的建设、社区教育品牌的培育与推广、教学活动的组织等。在项目管理上，市电大制－4－ 定了《终身教育项目管理制度》，项目实施前，向市财政局、市教育局提交专题报告审批；实施过程中，严格履行了招投标、财政评审程序。

市电大制定了《农民大学生培养计划管理制度》，对教学模式、教学管理、学生活动与管理、考核评价等做出了明确规定。农民大学生培养计划依托市电大开放式教学系统，采用网络教学为主，实践培训、专题面授相结合的教学模式。分专科、本科两个层次培养，学制两年半。开设了农村行政管理、农业经济管理、法学等专业。培训对象为市辖区内村支两委干部及后备干部、中共党员及入党积极分子。在招生工作中，各学员由户籍所在地党组织推荐、组织部审核、培养院校录取，取得学籍后，纳入农民大学生培养计划。农民大学生2015年招生1025人，其中专科779人、本科226人。

（三）项目目标完成情况

1.常德终身教育学习网于2016年11月建成运行，开设了生活百科、文化艺术、养生保健、和谐家庭、技能培训、科普知识、法律道德、休闲娱乐等8大类课程，学习资源8269门；阅览室提质改造和彩色电子显示屏工程于2016年启动建设；印刷《中老年电脑扫盲教材》2360本。

2.市电大与成都电大签订“生态阳台”项目合作协议，已启动施工；开展“百堂好课进社区活动”，对新坡社区等5个社区送课10次，开设中老年电脑扫盲班12个，培训288课次、10580人次；全民终身学习周于2016年10月成功举行，在全市范围内开

－5－ 展了“百姓学习之星”和“终身学习活动品牌”评选。

3.鼎城区省级社区教育实验区验收合格，武陵区国家级社区教育实验区申报成功。

4.招收农民大学生1025名；开展专题讲座61次；建成市级教学实践基地8个，组织市级实践基地活动16次；学员稳定率93.07%，成绩合格率为85.95%。

5.《讲好常德故事系列读本》、社区教育市级评选工作未组织实施，原因为《讲好常德故事系列读本》项目已用微课资源替代、2016年全省撤乡并村机构大调整导致评选工作无法正常开展。以资金额度为权重计算，终身教育经费目标整体完成率93%，农民大学生培养目标完成率100%。

（四）项目绩效情况

本项目绩效主要为社会效益，表现为以下方面：

1.构建终身教育体系，为市民“处处可学”奠定了基础。截止2016年末，全市已建成1个社区大学、9个社区学院、49个社区学校、80个社区学习中心，基本形成了以社区大学为龙头，以武陵区、鼎城区两个国家级和省级社区教育实验区为引领，以市级示范性社区学校和优秀社区学习中心为骨干，以其他基础性社区学习中心为支撑的四级社区教育组织体系。社区大学积极督导各区县培育社区教育品牌,涌现出了“善导特训室”（武陵区富强社区）、“鼎城诗韵”（鼎城区草坪镇）、“育婴天使”（石门县观山社区）3个市级优秀活动品牌，其中“鼎城诗韵”被评为2016年全省全民终身学习优秀活动品牌。

－6－ 2.搭建了“人人可学、时时能学、样样有学”的网上网下学习的平台，满足了群众多样化的学习需求。一方面，常德终身教育学习网建成运行，打破了传统教育时间和空间的障碍，为市民提供了一个覆盖面广、内容丰富、使用便利的学习网站，8269门学习资源基本涵盖了市民工作、生活的所有领域；另一方面，构建网下零距离培训平台，社区大学以社区学习中心为依托，以“百堂好课进社区”项目为抓手，逐步建立起以青壮年技能培训为基础、以中小学校外教育为重点、以老年教育为特色的社区教育培训体系。

3.营造阅读氛围，激发阅读兴趣。市电大学校阅览室提质改造完成后，预计藏书5万册，可容纳40人同时阅读，将成为周边市民休闲学习的最佳场所，提升市民阅读积极性，实现从“阅读”到“悦读”的有效提升。

4.以体验式教学为手段，建立现代新的休闲生活模式。在建中的“生态阳台”项目将依托“绿宠课堂学习基地”和 “屋顶菜园体验基地”两大阵地，开展以‘绿色健康’为主题的农产品种植示范、教学、交流、体验活动。该项目以营造和谐社区、和谐家庭为立足点，以服务于我市“海绵城市创建”、满足市民对绿色生态和健康环保的生活需求为目标，让身居闹市的城市居民鲜活的体验田园生活的乐趣，让家里闲置的空地成为全家人的氧吧、老年人劳动强身的乐土、白领下班后的减压胜地、少年儿童的科普知识乐园。

5.创新培养模式，助力新农村建设。农民大学生培养项目通

－7－ 过教学、实践、自主学习、支持服务于一体的新型农民大学生培养模式，让农民大学生“学以致用”，提升他们的科技文化素养、生产职业技能、创新创业能力，从根本上满足新农村建设对“有文化、懂技术、能创业、会经营、善管理”的新型农民大学生的需要，推进和谐富裕的学习型新农村建设。例如：津市学员周思，将“互联网＋”思维运用在产品的销售中，在网上建起了香菇网络销售平台；澧县学员杜修安，积累了水面养殖和海虾淡养的理论知识和实践技能，在他的带动下，全村有15个农户养起了对虾，面积1000亩，每亩年产值近8000元，带动了一批人致富，增加了贫困村民的收入。

6.服务基层党建，提升了乡村治理水平。“农民大学生培养”项目通过开设政策法规等课程，聘请本市知名专家来校授课等形式，极大地提升了农民大学生学员的政策理论水平和法律意识。让很多身为乡村干部或后备干部的农民大学生从事或参与乡村治理过程中，面对复杂问题和各类矛盾，能够用所学政策和法律知识妥善解决，提升了乡村治理水平，促进了社会和谐稳定，为全市“美丽乡村、完美社区”建设提供了智力支撑和人才保障。

五、综合评价情况及评价结论

经综合评价，该项目得分90分，评价结果为“优”。得分明细：

（一）项目投入总分17分，实得17分。

（二）项目过程总分31分，实得29分，扣2分，扣分明细： 1.跨使用经费，扣1分；

－8－ 2.2例记账凭证附件不合规，扣1分。

（三）项目产出总分22分，实得19分，扣3分，扣分明细： 1.终身教育经费目标完成率93%，扣1分；

2.终身教育学习网课程内容、功能建设欠完善，扣2分。

（四）项目效果总分30分，实得25分，扣5分，扣分明细： 1.市民对终身教育学习网参与度不高、社区学校和学习中心建成率不达标，扣3分；

2.根据现场调查，项目综合满意度为85.13%，扣1分； 3.根据现场调查，项目综合知晓率为75%，扣1分。详见附件2：财政支出绩效评价指标评分表。

六、存在的问题

（一）财务管理方面

1.专项资金跨年使用，经费归属不当

2016年专项经费中累计列支2017年社区大学授课费等39240元，该类费用应归属于2017终身教育专项经费。

2.记账凭证附件欠规范

2016年7月5号记账凭证支付农民大学生专题讲座和实践指导专家劳务费54000元，未提供发票；2016年6月27号记账凭证支付实践基地创建费4999元，合同方为湖南腾琼野茶王茶业有限公司，发票由黄维标个人开具。

（二）项目产出方面 1.部分项目未实施完成

编制印刷《讲好常德故事系列读本》、社区教育市级评选两

－9－ 项工作未按计划完成。

2.网络平台课程内容及功能建设待完善

终身教育学习网部分课程无教学内容，如：法律道德-司法解读和法律知识、技能培训－营销技巧等课程无教学内容。“学分银行”等网站功能尚未建设，无界面内容。

（三）项目绩效方面

1.终身教育项目群众知晓度偏低，学习参与度不高 经现场调查，市民对终身教育经费项目知晓度为57.5%。终身教育学习网于2016年11月建成运行，截至现场评价日（试运行），累计注册人数4042人，参与学习人数210人，学习参与率5.20%。

2.四级社区教育体系欠完善，社区学校和学习中心建成率低 武陵区应建社区学习中心120个，已建32个，完成比例26.67%。

七、建议

（一）加强财务管理，严把财务审核关

专项资金应严格按照预算执行，分清经费归属期间，避免经费跨使用；严把财务审核关，关注原始凭证的合法性、完整性，对不合规的经济业务不予受理，并要求及时更正。

（二）认真组织项目实施，保证产出数量和质量 1.把握项目实施进度，确保项目完成率

加强项目进度管理，根据年初工作任务，合理制定项目实施计划时间表，明确项目实施的时间节点，保证项目及时完成。

－10－ 2.强化教学管理，完善网站功能建设

及时补充和更新终身教育学习网的课程设置，课程内容应全面、完整，实用性强、有吸引力，杜绝内容空白的虚列形式。建设完善网站功能，借鉴其他地区终身教育网站先进经验，网站内容与微信公众号相关联，将学习资源拓展到移动客户端，进一步提升网络学习的平台的便利和价值。

（三）加大实施力度，全面提升项目实施效果 1.加大宣传工作力度，提高群众参与度

市电大可通过电视、报纸、网络、微信公众号、社区宣传等多渠道加大社区教育和终身教育学习网的宣传力度，提高市民知晓度，让更多的市民能够了解并参与其中，提升项目效果。

2.加强社区教育建设督导，提高基层社区教育机构覆盖率 一方面市电大加大对各区县社区教育建设的督导力度，积极开展社区教育市级评选工作，引导、激励各区县社区教育建设；一方面增加政府重视程度，将基层社区教育机构普及率纳入各级政府考核指标，多途径合力提高基层社区教育机构覆盖率，完善终身教育体系，增强四级社区学校体系力量。

3.落实区县配套经费，增加实践教育活动

被调查的社区学习中心和学员反映区县配套经费不够，需加大社区教育机构设备设施投入，希望各级政府给予经费支持；被调查的农民大学生希望多开展实践教育活动，多安排专题面授。

（四）绩效评价结果应用建议

本项目评价结果为“优”，建议在完善网络学习的平台建设，加

－11－ 大宣传力度的情况下，根据实际工作计划合理安排下预算。

附件： 1。2016年常德市本级终身教育专项资金收支汇总表

2.财政支出绩效评价指标评分表

3.2016年常德市本级终身教育专项资金绩效评价调查问卷汇总表1（终身教育经费）

4.2016年常德市本级终身教育专项资金绩效评价调查问卷汇总表2（农民大学生培养经费）

恒信弘正会计师事务所有限责任公司

2017年7月

教育财政支出绩效评价的思考 篇6

财政支出绩效评价是指财政部门和预算部门根据设定的绩效目标，运用科学合理的评价方法、指标体系和评价标准，对财政支出产出和效果进行客观公正的评价。教育作为一种准公共产品，具有一定的公共性。近年来我国不断加大对教育的投入力度，随着教育经费的不断增长，对教育经费使用绩效评价必然越来越被社会所重视。教育财政支出绩效，是指教育部门在教育经费支出活动所取得的实际效果，它反映了政府教育部门为满足社会公共教育的需要而进行的资源配置活动与所取得的社会实际效果之间的比较关系。

教育财政支出绩效评价是指按照教育财政支出经济性、效率性和有效性的总体要求，运用科学、规范的绩效评价方法，制定统一的评价标准，对教育财政支出的行为过程、支出成本及其产生的最终效果进行科学、客观、公正地衡量比较和综合评估，使教育财政资金得到事前、事中和事后多方面的控制。教育经费的绩效评价重点在于研究教育资源配置的合理性和资源使用的有效性。教育财政支出绩效评价贯穿于财政支出安排和实施的全过程，是对教育财政支出效益、管理水平、投入风险等方面的综合评价。

我国在教育财政支出绩效评价方面虽然进行了一定程度的实践探索，但是绩效评价制度体系尚未有效建立，教育财政支出未得到有效评价，资金使用效益有待进一步提高。为合理配置教育资源，充分发挥教育经费的使用效益，有必要推行教育财政支出绩效评价，重点要从以下几个方面着手：

1.树立评价意识。开展教育财政支出绩效评价，对于规范教育财政支出，依法管理教育经费、合理配置教育资源，充分发挥教育经费的使用效益具有重要的现实意义。具体而言：有利于正确引导和规范教育经费的使用、管理与监督，形成有效的监督约束机制，提高资金使用效益；有利于获取有效的信息，使政府决策者有效地规避投资风险及短期行为，节约财政资金，缓解供求矛盾，促进资源的有效配置；有利于重点项目建设，促进项目管理，增强项目管理者对项目的责任感。因此各级政府及教育部门领导应树立绩效评价的意识，加强宣传培训力度、大力支持，有效推动绩效评价工作的开展。

2.设立评价机构。教育财政支出绩效评价机构是教育财政支出绩效评价体系的工作主体，为使教育财政支出绩效评价工作制度化、规范化和法制化，真正形成对计划、决策、管理的监督和制约，应在教育部门设立专门的绩效评价机构，对教育财政支出绩效评价工作实施统一管理。成员有教育部门领导、有关科室人员、财政部门人员、本级人大相关人员、有关专家成员等。同时必须赋予工作机构及相关人员以必要的职权，如在信息查询、资料获取、独立取证以及行政处罚建议等方面给予一些特定的权力。

3.设置评价指标。教育财政支出绩效评价指标体系的建立必须遵循短期效益与长期效益相结合、定量与定性相结合、统一与专门指标相结合、项目绩效监督与宏观绩效监督相结合的原则。从教育部门的实际情况来看，可以确立如下绩效评价指标：教育资源投入（经费收支部分：包括经常性收支和建设性收支）；教育产出与结果（包括毕业生情况、素质教育、入学率和完成率、课程水平测试、社会效果测定）；教育发展能力（包括基本情况、教育条件、班级与课程、在校生、教师、设备和设施利用率）。同时根据实际情况综合专家意见对每项指标给予相应的权重或分值。

4.制定评价标准。财政支出绩效评价标准是以一定量有效样本数据为基础，利用数理统计的原理进行预测和分析而得出的标准样本数据，用来衡量和评价财政支出的绩效水平。评价标准是财政支出绩效评价体系的核心要素之一，是评价工作的基本准绳和标尺，是最后进行评价计分的依据,它决定了评价目标能否实现以及评价结果是否公平准确。财政部门要会同教育部门，根据财政支出绩效评价标准，结合教育支出绩效评价的具体目标、评价对象的类别制定相应的评价标准，从而根据标准样本数据能够具体将评价对象的好坏、优劣、强弱等特征通过量化的方式进行量度。

5.编制绩效预算。目前教育经费的管理主要采用“零基预算”，实行定员定额管理。要实行教育财政支出的绩效评价，需实现由“零基预算”向“绩效预算”的转变。绩效预算作为一种公共支出预算模式，是由绩、效和预算三个要素构成的。“绩”是指财政支出所要达到的目标；“效”是指具体考评完成目标情况和取得的成绩；“预算”是指为实现支出目标提供的财政资金数额。绩效预算是绩效评价的前提与基础，绩效评价贯穿于教育财政支出安排和实施的全过程。在教育经费管理的各个环节中，首先要进行绩效预算编制，要对影响支出绩效的因素进行定义、识别、衡量和预测，并对要实现的目标进行评价，制定科学、合理的支出计划。同时要建立预算执行过程的绩效跟踪检查制度，在预算执行的中期报告中要对比资金的使用与绩效，在决算时要报告最终的资金绩效情况，为以后支出决策提供依据。

6.创新评价方法。教育财政支出绩效评价方法是绩效评价体系的重要组成部分，对绩效评价结果的准确性具有决定性影响。目前理论界提出了成本效益分析法、最低成本法、综合指数法、因素分析法、生产函数法、模糊数学法、方案比较法、历史动态比较法、目标评价法、公众评判法等多种方法。其中，比较法、因素分析法、公众评价法和成本效益分析法已应用到实践中。教育财政支出绩效评价的重点内容是社会效益评价，在评价方法上要结合工作实际进行创新，如采取公众评判法对学校教学质量进行满意度调查等等。

7.注重结果应用。教育财政支出绩效评价结果用以分析判断单位内部的管理问题和部门的主要政绩水平，还可以判断财政资金配置的合理性。教育财政支出绩效评价结果将作为下年度安排部门预算的重要依据，对绩效良好的单位或项目通报表扬，在下年度的该单位的资金或同类项目资金优先安排，以控制财政风险。组织、人事、审计、监察等有关部门可以把绩效评价结果纳入各自的管理视角，引入问责制，提高依法行政水平。重点支出项目经过综合绩效评价，可根据评价结果，对后续资金拨付提出处理意见，经上级批准调整支出预算。通过建立绩效评价的应用机制，将绩效评价结果与年初预算安排的正向激励相结合，与预算执行中期评价、决算评价分析相结合，与财務管理的核算评价相结合。

教育财政支出绩效评价是一项系统工程，需要多方发力，共同配合。通过开展教育财政支出绩效评价，使我们将把有限的资金用在刀刃上，充分发挥教育资金的使用效益，从而促进教育工作的科学发展。

（作者单位：上海市卢湾区

教育系统会计服务中心）

论公共财政支出绩效评价 篇7

公共财政支出绩效评价理论是随着公共财政体系和公共支出管理理论的产生而产生, 并伴随着公共支出管理实践的发展而发展的。绩效管理的萌芽在古代就出现了, 但具有现实意义的公共财政支出绩效评价理论和实践是在20世纪40年代产生的, 并在20世纪70年代以后逐步发展和完善起来。

对于衡量财政支出结果, 一般选用绩效这一概念。绩效的内涵包含了效率、产品与服务、质量与数量、机构所做的贡献与质量, 包含了节约、效率和效益。运用绩效概念衡量财政支出行为, 不单纯是一个政绩层面的概念, 主要包括财政支出成本、支出效率、公共服务的数量与质量、政治稳定、社会进步、发展前景等内涵。评价是为达到一定目的, 运用特定的指标、标准和方法, 对事物发展结果所处的状态或水平进行分析判断的过程。其特征:一是评价依据合理性;二是评价标准客观公正性;三是评价方法科学性;四是评价结果可比性。

综合以上分析, 公共财政支出绩效评价是指运用科学、规范的绩效评价方法, 采用特定的绩效评价指标体系, 对照统一的评价标准, 按照绩效的内在原则, 对财政支出行为过程及其效果进行的科学、客观、公正的衡量比较和综合评判。

二、开展公共财政支出绩效评价的意义

对公共财政支出实施绩效评价可以加强财政管理, 在很多发达国家都设立了财政支出评价分析机构, 制定评价的制度、标准与方法, 对财政投资项目追究行政责任, 有效的提高了财政资金使用效果。通过评价财政分配资金的合法性和有效性, 可以了解财政支出在相关领域行业所起的作用, 能够客观的反映财政支出政策的科学性和合理性, 为提高财政投资决策水平提供可靠的参考依据, 所以, 财政支出绩效评价是提高财政决策水平的有效方法。

财政支出绩效评价是从财政支出经济性、效率性和有效性的总体要求出发, 科学、客观、公正地衡量比较财政支出的行为过程, 支出成本及其产生的最终效果, 并对其进行综合评估, 绩效评价方法要求科学和规范, 评价标准统一制定, 这样, 可以在事前、事中和事后都能多方面控制财政资金。在财政支出安排和实施的全过程中都存在财政支出绩效评价, 它综合评价了财政支出效益、管理水平和投入风险等方面, 使财政调控功能充分发挥, 使财政资金安排的科学性也大大提高, 促进了实现财政支持社会的经济目标。

财政支出绩效评价工作的开展, 促进了财政支出的规范和依法理财。 (1) 既增加了公共支出透明度, 又提高了公众对政府的信任度; (2) 对重点项目建设非常有利, 能够及时提供有价值的信息给运行中的项目, 促进了项目管理; (3) 财政执法和监督约束效用提高, 财政资金使用效益也能大大提高; (4) 资源得到了合理的配置, 财政资金能够得到节约, 供求矛盾也能缓解, 促进了资源的有效配置。

三、我国公共财政支出绩效评价研究现状和实践分析

近10多年来, 我国在财政支出管理领域进行部门预算、政府采购制度、国库集中支付制度、收支两条线等财政四项改革, 这些变革深刻地触动了传统的财政支出管理思想与模式。

2002年7月, 财政部在内蒙古呼伦贝尔市举办了全国首次“财政支出绩效评价理论与实践研讨会”, 国内高等院校、研究机构和财政部门的专家学者就公共财政绩效管理问题进行了讨论和广泛交流。

2003年, 财政部颁布了《中央级教科文部门项目绩效考评管理试行办法》和《中央级行政经费项目支出绩效考评管理办法》。2004年6月, 财政部预算司在青岛召开绩效预算国际研讨会, 提出部门预算深化改革就是要建立完善的绩效预算管理体系, 提高政府管理效能和财政资金有效性。2005年5月, 财政部印发了《中央部门预算支出绩效考评管理试行办法》;同年10月, 湖北省财政厅出台《省级部门预算项目支出绩效考评管理试行办法》, 对省级部门预算中28个项目进行绩效评价试点。2003年以来, 全国先后有湖北、湖南、河南、广东、辽宁、北京、江苏、浙江、河北、内蒙、广西、福建等省、市、自治区开展绩效评价试点, 这个时期的绩效评价工作的重点转到以项目支出绩效评价为主, 评价对象和范围进一步延伸和扩大。

四、我国公共财政支出绩效评价的不足

在我国绩效评价开始的时间还比较短, 对于公共部门来说更是如此。近年来, 国际社会都普遍重视绩效评价, 在公共财政教育支出领域, 我国财政部门也进行了一定程度的实践探索并初步取得成效, 但不足的地方也逐渐暴露了出来, 主要表现在以下几个方面。

(一) 评价指标设计过于注重支出分配而忽视了支出后绩效

目前, 我国财政支出预算目标的完成情况与执行过程的合规性是现行评价关注的重点, 但还没有开始实施或刚刚开始探索支出后的经济性、效率性和效能性评价。如果预算拨款或者对现行规章制度的遵守情况是公共财政支出绩效观念局限的内容, 那么, 真正使用公共财政资源的目的肯定会被误导会只重手段而忽视目的的“文化”, 忽视公众和神化了的官僚思维会出现, 社会的真正效率必将遭到损害。

(二) 缺乏科学性和系统性设计的评价指标

我国现行的公共财政支出绩效评价指标是由财政部门根据通用的财务规则对自己而设立。以公共财政教育支出绩效评价为例, 公共财政教育支出总量及其占GDP的比重、公共财政教育支出结构、教师总量、学生总量和结构等量化指标等, 这些都是主要采用的指标, 但这些指标过于简单, 只追求了定量化, 即使再具体和具有很强的操作性, 也不能对现实绩效进行全面客观地反映。几乎没有反映出公共财政教育支出的根本使命和职责实现绩效, 对整个公共财政教育支出绩效评价及其支出本身的发展易产生误导的影响。

(三) 很难实现绩效预算

绩效预算管理从建立到全面实行需要一个过程, 在项目预算中, 前期项目论证不科学, 在中期又局限于先确定资金再对项目进行论证的现象, 而且记录也很少, 财政管理上对绩效的关注非常少, 过多地存在了合规合法性监督, 部门和单位在一定程度上还存在不讲绩效、只管要钱的现象, 这些问题对财政资金的使用绩效有着严重的影响, 极易造成违规操作, 绩效评价工作的进一步开展也受到了制约。

(四) 缺乏约束有力的支出评价结果

目前, 还没有健全的财政支出绩效评价工作体系, 没有法律规范, 因此, 财政支出绩效评价结果不能直接约束到财政资金支出项目中的成绩、问题与相关责任, 也没有约束到项目执行过程中各环节的责任人, 而只作为了各有关部门项目建设档案保存, 或是成为了有关部门加强新上项目管理的借鉴和参考, 对财政支出绩效评价工作的权威性有着明显的影响, 财政支出绩效评价工作也只是流于形式。

五、对公共财政支出实施绩效评价工作的建议

(一) 参照国外先进经验, 尽快建立适用于评价的指标体系

由于财政支出绩效评价工作在我国刚刚起步, 因此应该参照国外的先进经验, 本着先易后难、分布实施的方针。首先, 要跟踪国外财政支出绩效评价理论与实践的发展方向, 及时掌握国外先进的工作方法和经验。其次, 考虑到部门和综合评价难度较大, 目前应尽快建立适用于评价的指标体系的标准值。最后, 通过试点逐步建立有关的工作制度和工作方法, 逐步完善财政支出绩效评价指标体系和标准。

(二) 应建立财政支出绩效评价的标准

财政支出绩效评价标准是以一定量样本数据为基础, 利用数理统计的原理进行测算而得出的标准数据。按照可计量性分为定量标准和定性标准, 评价标准是和评价的指标体系相匹配的, 标准并非是固定的和一成不变的, 会随着经济的发展和客观环境的变化不断变化。为提高有关评价标准的权威性, 财政部门可以仿效企事业绩效和国外绩效评价标准, 定期发布有关评价标准。

(三) 建立财政支出绩效评价工作信息库

这个信息库的建立, 不仅有利于收集、查询项目资料和及时反馈评价结果, 而且可以为培养持续、有效的财政支出绩效评价工作能力提供有力的技术支持;有利于进一步完善全国预算单位会计决算体系, 改进数据采集的方法和途径, 为财政支出绩效评价提供详尽、全面的基础数据资料;有利于收集支出项目立项决策、建设实施、生产经营等全过程财政支出绩效评价数据, 选定不同行业、不同类型的重点财政支出项目的有关数据并做好数据信息的分类管理, 为支出评价指标和标准的设置与测定提供依据。

(四) 财政支出绩效评价指标体系的建立要科学与合理

一套完整的财政支出绩效评价指标库的形成, 这是设置财政支出绩效评价指标体系的目标。在理论上进行探索和研究, 这是指标库的形成所需要的, 它的逐步完善和健全则要依赖于实践。要分别建立财政支出项目绩效评价、部门财政支出绩效评价、单位财政支出绩效评价和财政支出综合绩效评价指标库, 这样才能全面科学的评价, 得出的结果也才科学。

摘要：当前, 国际社会逐步重视起了绩效评价, 在公共财政支出领域, 我国财政部门也进行了相应的实践和探索, 但还没有有效地建立财政支出绩效评价制度体系, 不能有效评价财政支出。为充分发挥财政资金使用效益, 实行财政支出绩效评价具有十分深远的意义。但我国现在的公共财政支出绩效评价仍存在很多问题, 因此对相应问题给出一些建议。

关键词：公共财政,支出,绩效评价

参考文献

[1]李有智.中外公共支出绩效评价之比较[J].财贸研究, 2005, (5) .

[2]窦玉明.财政支出效益评价综论[J].财政研究, 2004, (10) .

[3]张新.关于政府公共支出绩效考评制度的研究[J].经济学动态, 2003, (7) .

[4]陆庆平.公共财政支出的绩效管理[J].财政研究, 2003, (4) .

[5]刘苏玮.对公共财政支出实施绩效评价的思考[J].现代商业, 2008, (30) .

[6]李素敏.我国财政支出绩效评价体系探讨[J].财政金融, 2006, (9) .

[7]陆庆平.公共财政支出的绩效管理[J].财政研究, 2006, (4) .

公共财政支出绩效评价问题探讨 篇8

财政支出是公共部门提供公用品的成本, 在社会资源既定前提下, 这些资源要在公用品和私用品之间进行适当分割。当公用品的最优数量确定之后, 财政支出规模随之确定。但是, 由于公用品分为纯公用品和准公用品, 财政支出的规模也就随之不同, 公用品的最优数量不仅依赖于众多的经济因素, 还取决于公民的偏好, 同时也取决于政治制度, 为此经济理论界形成了许多财政支出规模的决定理论。

1. 边际效用理论。

财政支出的边际效用理论把社会中的个人在消费公用品中获得的“边际效用”, 与这些人向公共部门付税 (以为公用品融资) 的“边际负效用”联系起来。假定公用品的边际效用 (MUpg) 等同于社会边际效用 (MSU) , 纳税的边际负效用 (MDt) 等同于因纳税而放弃的私人边际效用 (MPU) 。公共部门和私人部门间的最优资源配置以及公用品和私用品的最优供给发生MUpg=MDt (亦即MSU=MPU) 的点上。据此, 部门间最优资源配置的前提条件是配置给每一部门的经济物品的边际效用相等。

2. 萨缪尔森模型。

萨缪尔森对财政支出理论的阐述同时考虑了配置问题和分配问题, 从而发展了支出理论的一般均衡分析。萨缪尔森的模型的基本思路是在社会成员的效用函数、社会福利函数和生产可能函数已知的前提下, 寻求符合帕累托最优和社会福利最大化双重目标的资源配置与产品分配方案。

3. 布朗—杰克逊理论。

以上两种理论都是纯公用产品的最优配置规模, 而在经济体系中, 既具有公用品属性又具有私用品属性的物品数不胜数。例如, 教育、社会保障等虽然在一定程度上具有竞争性和排他性, 但他们同时具有明显的外部经济性, 政府要向当地提供这种准公用品。但是, 与提供纯公用品付出的成本不同, 提供准公用品不用全额支付成本, 因此, 提供准公用品的财政支出要少于提供纯公用品的财政支出。诸如教育, 医疗等事业不能完全向私人收费, 也不能完全依靠政府拨款。随着社会的进步, 经济的发展, 人民生活水平的提高, 社会对准公用品的需求越来越大, 这方面的财政支出规模随之膨胀。

4. 公共选择理论。

财政支出理论主要以资源配置效率来分析公用品的供给, 然而, 在现代民主社会中, 政治程序也是公用品供给的一个决定因素。公共选择理论认为, 在公共部门中, 资源配置的决策是一种集体选择:个人投票选出代表, 由代表体现全体选民的意见或偏好, 当政治家决定政府支出水平并做出表决时, 最终形成了财政支出规模。可是, 政治家代表的意见并不是整齐划一的, 因为选民的意见不可能完全一致, 有些人希望政府多支出一些, 而有些人则赞成少支出些。政治家们就要在公民的偏好正确地表露出来的情况下, 综合选民的意见, 做出正确的支出决策。

二、西方国家公共财政支出绩效评价的主要模式

西方国家的公共财政支出绩效评价主要存在着两种模式, 即“内部型”绩效评价模式和“外向型”绩效评价模式。

1.“内部型”绩效评价模式。

内部型绩效评价模式是指绩效评价范围、评价主体限于政府部门内部, 绩效评价工作作为政府各部门日常管理工作的一种绩效评价模式。该模式以澳大利亚为代表。澳大利亚的公共财政支出绩效评价指标主要包括两个方面的内容:一是部门事业发展目标绩效指标。部门事业发展目标反映了部门计划为社会带来的最终利益, 其绩效指标主要是评价事业发展目标有效性的指标。二是部门产出绩效指标。主要反映政府各部门为社会提供的公共产品和服务的数量、质量以及价格。部门产出指标主要包括: (1) 联邦专款绩效指标。联邦专款指政府部门使用的用于事业发展或专门用途的专款, 此类专款占联邦财政支出的80%左右, 类似于我国的项目预算支出等专项资金。这类绩效指标用于说明联邦专款的分配使用情况, 包括专款使用对实现战略目标的贡献以及专款分配的政策等。 (2) 部门基本支出绩效指标。部门基本支出是指用于部门自身运转的经费, 类似于我国的基本支出预算。

2.“外向型”的绩效评价模式。

外向型的绩效评价模式是指绩效评价范围广泛、评价主体多元化, 绩效评价工作作为一种社会化的管理工作的一种绩效评价模式。该模式以英国为代表。英国的公共财政支出绩效评价包括以下几个方面: (1) 公共部门的自我评价。各公共部门对年初设定目标与其实现情况的对比性分析评价。其主要作用是作为内部总结和审计、财政等部门审核与评价以及国会审查使用, 是公共支出部门绩效评价最普遍的方式和主要工作基础; (2) 审计部门的绩效审核。重点一般放在一些使用大量公共资金的部门和领域, 主要内容包括:检查各部门提交的自我评价报告并做出客观评价:向国会提供独立的评价信息和保证;指出被审计单位在使用公共资金过程中的失误和总结应吸取的教训; (3) 财政部门的综合绩效评估。为了更好的配合年度预算审核和下一年度的预算分配。为此, 财政部门要求各部门在编制预算时, 要给出相应的预算说明, 表明该项预算要达到的基本目标;在编制决算时, 也要求各部门对每项开支所达到的目标与年初目标进行比较。

三、我国公共财政支出绩效评价现状分析

公共财政支出绩效评价工作在我国起步较晚, 且缺乏系统性研究, 还没有形成一套完整的理论体系和方法体系, 仍不能适应我国市场经济发展与财政改革的客观需要。总的来看, 我国的财政支出绩效评价工作主要存在以下问题:

1. 对重要性认识不足。

受长期计划经济的影响, 财政支出不讲效益现象较为普遍, 基本上没有采用或不习惯采用客观和可行的方法去考核财政支出效益状况, 约束并规范财政支出行为。近年来试行的财政支出绩效评价工作, 并没有引起各方应有的重视。各级财政部门并没有把财政支出绩效评价工作作为财政支出管理的有效手段, 预算安排上和财务管理中没有强调财政支出的绩效评价, 支出绩效评价的结果没有得到利用。财政支出绩效评价还停留在财政统计评价部门的试点和探索上。

2. 缺乏科学的指标体系。

一方面, 目前各有关部门的财政支出绩效评价主要是通过若干固定的财务、技术和工程管理指标进行全过程评价, 侧重于技术和工程及资金使用的合规性评价, 而对财政资金的使用效益评价不足。另一方面, 各部门评价指标设置呈平面化和单一性特征, 缺乏一套建立在严密数据分析基础上的科学、统一、完整的指标体系, 还不能满足从不同层面、不同行业、不同支出性质等方面进行综合、立体评价的要求。

3. 评价内容不完整。

比如, 评价对象仅局限于项目本身, 而忽视项目内外因素的综合分析。财政支出绩效评价工作不仅涉及项目过程审核和投资与回报的评价, 而且包括各种宏观因素的评价, 如投资的社会环境包括政策环境和自然环境对投资行为的影响, 以及投资行为对行业、社会及整个经济运行的影响等。但目前的财政支出绩效评价工作恰恰不包括这些内容, 使财政支出绩效评价工作不能达到为政府宏观决策服务的目的。

四、我国公共财政支出绩效评价体系构建思路

1. 建立专门的绩效评价机构。

为了改变目前我国财政支出绩效评价工作零碎, 缺乏独立性和权威性的状况, 使财政支出绩效评价工作制度化、规范化和法制化, 真正形成对计划、决策、管理的监督和制约, 应在财政部门建立专门的财政支出绩效评价机构, 对全国财政支出绩效评价工作实施统一管理。同时, 在各政府部门设立专门的绩效评价机构, 按照全国统一的财政支出绩效评价体系的有关要求组织做好本部门、所属单位以及财政支出项目的具体评价工作。鉴于财政支出绩效评价对财政支出管理的监督作用, 必须赋予工作机构及相关人员以必要的职责, 如在信息查询、资料获取、独立调查取证以及行政处罚建议等方面给予一些特定的权力。该机构的主要职责: (1) 财政资金分配格局的评价; (2) 财政资金整体使用效益的评价; (3) 财政支出范围调整的绩效评价; (4) 财政支出绩效评价指标体系和标准体系的建立。

2. 科学制定绩效评价指标。

目前在国内外财政支出绩效评价实践中, 比较常用的指标分类方法有以下几种。 (1) “3E”原则。“3E”原则是指经济性 (Economy、效率性 (Efficiency) 和有效性 (Effectiveness) 。“3E”原则是财政支出绩效评价的基本原则, 在西方国家得到了广泛的应用, 在实际的绩效评价过程中, 通常都是以“3E”指标为关键性的思考主轴。在经济性指标内考虑“成本”与“资源”;在效率性指标内, 考虑“资源”与“产出”;在有效性指标内考虑“产出”与“结果”。 (2) 投入-产出。西方国家在评价公共部门或公共项目绩效时常用投入-产出法进行分析, 在实际操作中简便易行, 值得借鉴。其评价内容通常包括:投入指标 (Input}、产出指标 (Output) 、结果指标 (Outcome) 、效率指标 (Output./Input) 、效能指标 (Outcome/Input}、质量指标 (Quality) 等。 (3) 世行项目后评价。世界银行对支出项目评价不设固定指标, 评价指标的设置是视不同项目而采用不同指标, 但一般应包括以下基本内容:投入性指标、行为性指标、产出性指标、成效性指标、影响性指标等。

3. 加强相关法制建设。

首先要加快财政支出绩效评价的法制化建设步伐, 在《预算法》、《审计法》等法律中增加绩效评价的要求, 加强对财政支出管理的约束力, 强化进行支出绩效评价手段, 为今后开展财政支出绩效评价工作奠定必要的法律基础;其次, 各级人大对政府财政收支预决算的审查也要从合规、合理、合法性审查向绩效结果审查重心转移;第三, 要在全社会宣传加强财政支出绩效评价的意义, 使财政支出绩效概念深入人心, 从而达到促进社会公众关心财政支出绩效和参与、支持绩效评价工作的目标。

参考文献

[1].祝云.财政支出绩效评价研究简述[J].经济体制改革, 2007 (3)

公共支出绩效评价 篇9

关键词：公共服务,财政支出,绩效评价

一、引言

近年来, 我国政府强调服务型职能, 逐渐转型为公共服务型政府。2013年7月31日, 李克强主持召开国务院常务会议, 研究推进政府向社会力量购买公共服务, 加强城市基础设施建设的部署。会议明确, 由符合要求、具备较好信誉的社会组织承接部分适合政府部门通过市场化方式购买的公共服务事项。由于引入竞争机制, 政府向社会力量购买服务可以提高政府办事透明度, 降低服务成本, 提高效率。为提高财政资金的配置效用、保障政府财政资金的使用效率, 以及提高政府购买服务财政支出使用和管理的透明度, 需要对购买服务支出资金进行绩效评价。因此, 加强政府购买公共服务支出绩效评价, 具有重要的现实意义。

二、政府购买公共服务支出绩效评价综述

党的十一届三中全会以来, 政府逐步缩紧对经济直接干涉的范围, 逐步将原本紧握在手中的领域让渡给市场;确立市场经济制度改革目标之后, 宏观经济的调控手段逐步以间接方式为主, 标志着政府经济职能从“全能型”向“调控型”转变, 政府购买服务就成为我国实现政府职能转变的必然选择。

政府购买公共服务的实质是政府出资, 让营利或非营利组织参与到公共服务提供中来, 其特点:一是政府出资;二是营利或非营利组织负责实施公共服务的具体事项。近年来, 政府购买公共服务日渐广泛应用在社会基本公共服务的多个领域, 并呈现出地域化、规模化和多样化的发展趋势。政府购买公共服务绩效评价, 是指政府购买社会服务的实施主体或社会工作主管部门, 依据一定的评价原则、评价指标和标准、评价方法, 对政府购买服务合同的履行、服务项目目标达成度、社会效益、受益群体满意度等方面所进行的客观、科学、公正的评价。政府购买服务绩效评价的主体, 既可以由政府专门组织设立的考评小组负责具体实施, 也可引入第三方进行具体的绩效评价。

我国对于政府购买服务相关问题的研究与实践还处于起步阶段。围绕政府购买公共服务, 学术界就政府购买公共服务的内涵与本质属性、理论依据、过程、实践与经验教训等方面进行了研究, 取得了一定的研究成果。政府购买公共服务的绩效研究方面, 目前学术界研究成果少, 总体上是综合运用定性与定量研究的方法来评价购买公共服务的绩效。代表性的研究成果是魏中龙从政府投入、服务供给机构投入、接受服务群众满意等三个方面构建政府购买服务效率评价指标体系, 在此基础上提出“应用SOM神经网络建立政府购买服务效率评价模型”。从而, 构成政府购买公共服务的绩效评价。但是, 其实践应用效果需要进一步探索。

绩效评价的核心是强调资金监管目标与结果合理应用的关系, 作为一种先进的管理工具, 它是一种以结果有效为目的的管理理念。绩效评价应用于政府购买公共服务支出是加强财政资金使用效用的重要方式。目前, 我们亟待结合实际建立一套能够科学考核资金使用效果的评价方法和体系, 对财政支出进行综合评定, 推动政府购买公共服务支出绩效评价工作的规范化、制度化、科学化, 提高政府资金的使用效率。

三、政府购买公共服务支出绩效评价存在的问题

自20世纪80年代以来, 广西不断深化财政支出管理体制改革, 拟定和实施了包括政府招标采购等办法在内的一系列改革措施, 组织专家学者参与广西财政支出在购买公共服务方面的试点考评工作。

在总结绩效评价工作基础上, 广西创新绩效评价模式, 将政府购买公共服务绩效评价工作通过招标形式, 公开向社会力量考评政府购买公共服务工作, 借助会计师事务所等社会力量推进政府购买公共服务项目的绩效评价, 取得了良好的效果。但是, 由于政府购买服务项目管理过程的复杂性和特殊性, 广西政府购买公共服务支出绩效评价还存在一些问题, 从相关研究资料和广西购买公共服务项目绩效评价实践看, 主要存在以下几个问题:

(一) 科学的绩效评价指引尚未出台。

开展政府购买公共服务支出绩效评价, 应当具有相应的政策依据。但是, 目前国内尚未有统一的规范性文件。财政部于2011年4月印发《财政支出绩效评价管理暂行办法》 (财预[2011]285号) , 该办法主要针对财政支出进行绩效评价。2014年4月, 为指导评估机构执行财政支出 (项目支出) 绩效评价业务, 中国资产评估协会制定了《财政支出 (项目支出) 绩效评价操作指引 (试行) 》。但是, 由于政府购买公共服务支出有其特殊性, 按照以上“两个办法”对政府购买公共服务支出进行绩效评价不能更好地突出其业务特点, 其评价不够科学合理。

就广西而言, 针对政府财政支出的绩效评价工作已颁布了《广西壮族自治区财政支出绩效评价暂行办法》, 但是在政府购买公共服务绩效评价工作的规范性文件也一直未出台, 缺乏科学的绩效评价指引。广西政府购买公共服务支出绩效评价工作尚处于探索阶段, 政府组织的绩效评价主体也缺乏一套构建于严格的分析数据前提下的科学、系统的指标体系框架。政府按照现有研究成果设计的购买服务支出绩效评价指标, 由于受到知识结构、偏好和经验等因素的影响, 导致评价指标不够科学、不够完整。例如, 评价支出将规范性作为主体, 忽略了效益评价;对目标进行评价时, 偏向于项目本身, 而对综合分析项目内外因素的重视度不够;评价指标设计重支出分配轻支出后绩效。从而, 造成了相关部门在实施政府购买公共服务绩效评价过程中无章可循, 不利于有效地推动绩效评价工作。

(二) 缺少专业的绩效评价机构。

绩效评价工作一般是通过不同的业务管理机构各自实施, 不同的机构在绩效评价上的方法、指标与组织程序均有较大区别, 难以构成全面的、统一的财政支出绩效评价体系。没有专业性的绩效评价部门, 造成这一绩效评价工作缺乏统一负责的主体与重要载体, 从而财政支出绩效评价工作无法形成制度化、规范化和法制化的高效机制。

就广西绩效评价实践看, 广西政府尽管已经用公平招标的方式引入中介服务机构等专业团队完成绩效评价工作, 但是由于时间紧、任务重、规范不完善、创新性不强等原因, 绩效评价成果可靠性存在一定缺陷。因此, 直接引入独立性强的绩效评价专家组有助于提高评价成果的可靠程度。

(三) 事前规划和事中监管机制尚未形成。

我国政府购买公共服务项目绩效评价工作比较成熟的省市, 普遍存在以结果为导向, 缺乏建立“事前规划-事中监管-事后评价”三者相联系的整体绩效评价机制。目前, 广西政府购买公共服务支出绩效评价也是以结果作为实践方向, 缺乏较为充分的事前规划与过程监管。这种以结果为导向的绩效评价通常仅是在事后对此类外购服务资金的使用效果及使用财政资金能否满足有关法规政策进行评价, 难以挽回已产生的危害和损失。对于绩效评价而言, 应事前便制定绩效目标, 自始至终积极监督绩效目标的实现情况, 同时按项目进展情况及时调整策略, 保障服务外包的支出效果能够尽量实现既定目标, 事后对绩效评价结果予以反馈。针对政府购买公共服务项目的事前调研工作可以使广西政府对项目有较好的预见性, 避免项目资源调控不当、后续项目开展进度缓慢等现象。

(四) 责任追究机制尚未构建。

在目前的绩效考核机制下, 财政支出绩效评价工作体系不全面, 未能发挥绩效评价在预算制定、推行与监督中的作用, 其评价结果仅用来建档储存, 或作为有关部门加强新上项目管理的借鉴或参考。政府购买公共服务支出项目所存在问题以及对执行项目的过程中各个突出位置的责任人不具备直接约束力, 这不仅制约了这一绩效评价工作所体现的权威性, 而且影响了政府购买公共服务绩效评价工作的深化与发展。

四、政府购买公共服务支出绩效评价对策建议

由于政府逐渐关注服务公众的质量和效果, 绩效评价管理制度建设逐步驶入正轨, 广西应在经济快速发展的同时加强财政支出管理力度, 尤其是在政府购买公共服务支出方面, 应尽早建立科学的绩效评价范式, 加强绩效评价, 不断提高政府购买公共服务支出效率。

(一) 制定绩效评价目标。

开展绩效评价工作的目标是为了加强政府购买公共服务项目的自主监管, 改进项目执行的弱势环节, 提高政府部门和项目执行单位的管理水平。同时, 进一步丰富和完善政府购买公共服务项目绩效评价方法体系, 推进绩效评价工作的制度建设:一是通过绩效评价, 加强政府购买公共服务项目的自主监督和管理, 及时总结政府购买公共服务项目的实施经验, 发现项目在执行和管理上的薄弱环节, 并提出改进意见和建议, 以提高政府购买公共服务项目的管理水平和执行绩效;二是通过实施绩效评价, 对政府购买公共服务项目的绩效评价工作提出意见和建议, 逐步深入完善与丰富政府购买公共服务项目绩效评价方法体系, 推动绩效评价工作的制度建设;三是通过绩效评价, 加强评价人员队伍建设, 提高评价人员业务水平。

(二) 出台科学的绩效评价指引。

为了进一步加强政府购买公共服务支出项目绩效评价工作, 应该结合广西实际, 参照国际相关绩效评价操作指南和2014年4月中国资产评估协会印发的《财政支出 (项目支出) 绩效评价操作指引 (试行) 》, 制定符合广西实际的政府购买公共服务绩效评价操作指引或实施办法, 规范广西开展政府购买公共服务绩效评价工作。

政府购买公共服务绩效评价的关键是构建科学的绩效评价指标体系框架, 科学合理的指标体系可以有效地衡量政府所购公共服务的过程和结果是否经济和有效。广西应结合项目特点, 按照相关性、效率、效果和可持续性等准则, 遵循公正性、规范性、独立性、可靠性、目标导向性、参与性等原则要求, 参照2014年4月中国资产评估协会印发的《财政支出 (项目支出) 绩效评价操作指引 (试行) 》, 设置由项目决策、项目管理、项目效果、项目可持续性等一级指标构成的政府购买公共服务支出绩效评价指标体系, 具体的二级指标和三级指标及其评价标准应充分考虑政府购买公共服务支出的特点。同时, 需要政府和绩效评价专家积极配合, 构建绩效评价资料数据库, 加强财政资金使用绩效数据的积累, 促进绩效评价标准在实践中发挥积极的指导作用。

(三) 构建相对独立的第三方评价运行机制。

在政府、服务提供方、服务受益方和第三方部门机构等评价主体当中, 后两者有着相对较大的比重。例如, 广西政府部门正是通过公开招标寻求第三方机构协助完成相关项目的绩效评价工作。第三方机构既可以是专业性社会组织, 也可以是全部由专家组成的评价委员会, 但是要与另三类评价主体相对独立, 不能有利益关系, 尽可能不受政府或其他因素影响而失去评价公正性。第三方机构开展工作具有独立性, 按照相应的程序与标准, 针对公共服务的投入、运行及其绩效, 对服务对象的满意度与提供方的产品服务质量等实施评价。具体而言, 在实施评价工作前, 针对服务提供的社会组织的能力、资质、业绩、信誉等做出论证, 在项目的推行过程中与相关机构进行全程监督与跟踪, 促进项目进度的保障和质量的提升, 完成项目之后还应该将评价结果及时对社会公布。其评价结果为今后社会组织承接项目提供重要的参考依据。

(四) 注重绩效评价的设计和实施。

政府购买公共服务支出绩效评价过程包括设计和实施两个主要阶段。在绩效评价设计阶段, 政府部门和绩效评价专家在对项目绩效评价目标准确界定的基础上, 对项目的有关资料进行收集与分析, 制定绩效评价指标的结构和框架, 设计详细的绩效评价实施计划和方案。在绩效评价实施阶段, 绩效评价小组结合指标所需证据及其来源的特点, 选择电话访问、座谈会、实地考察及调查问卷等方式开展绩效评价。绩效评价小组对收集到的大量证据进行了归纳整理、交叉验证, 提出错误信息, 确定用于绩效分析和评价的依据, 采用科学的分析方法, 对指标进行客观评价和评级, 在此基础上, 初步确定绩效评价意见。最后, 评价小组在听取利益相关者意见和建议的基础上, 完成最终绩效评价结果报告。

(五) 建立健全绩效评价管理机制。

广西政府应不断规范政府购买公共服务支出绩效评价项目的管理制度, 提高项目管理效率和执行效率, 加强绩效评价工作准备和实施的指导和监督。一是加强政府部门的管理协调。广西政府部门在积极组织和协调项目工作, 分别成立由分管领导负责的项目小组, 对项目准备和实施提供指导, 监督项目进度;二是设置合理的项目组织机构。针对项目的准备和实施工作, 建立由自治区、市项目办和项目实施单位等部门组成的多级管理机构。完整的管理机构可以很好地协调和管理项目实施进度, 组织和监督招标采购, 确保项目实施进度和项目质量;三是完善管理制度建设。为了加强项目管理, 各级项目办应制定包括采购管理、财政管理、工程管理、合同管理等在内的完善的内部管理制度。

参考文献

[1]王春婷.政府购买公共服务研究综述[J].招标与投标, 2014.4.

[2]魏中龙, 王小艺, 孙剑文, 董瑞.政府购买服务效率评价研究[J].广东商学院学报, 2010.5.

公共支出绩效评价 篇10

绩效指标难题也就是绩效指标短缺问题, 绩效指标是绩效评价的必要尺度。随着绩效评价的展开, 人们在发现良好的绩效指标在体现公共价值、促进政府科学管理方面有着独特作用的同时, 也看到绩效指标短缺这一“绩效指标难题”的现实。

1.“绩效指标难题”反映了政府转型中的难题

“绩效指标难题”与制度转换的背景有关。我们知道, 现行的以过程管理为主、以命令——执行为基础、以层级节制、部门分工、公文主义、依法行政和公务员永业化为特征的“管理型政府”是工业经济时代的产物。在类似“流水线式”的批量生产公共产品的模式下, 人们将政府视为脱离于经济基础的上层建筑, 是凌驾于社会之上的“高高在上的统治者”。由于管理型政府将公共服务看作是“恩赐”, 既不必考虑接受者感觉, 也不必考虑居民是否需要, 因而将财政效率排除在外。管理型政府适应了工业经济时代的需要, 他们向居民提供广泛的公共服务, 同时也为官僚主义、浪费和腐败这三大财政低效率难题所困绕。

绩效管理也是西方“政府改革运动”的核心内容, 目的是通过提高财政效率来促进政府改革、强化服务功能、克服官僚主义等三大弊病, 实现从“管理型政府”到“服务型政府”转变。这一背景分析表明, 绩效评价是一项适应“后工业经济时代”政府管理要求的措施, 在解决官僚主义等三大难题方面有重要作用, 代表了政府改革的方向。这说明, 产生“绩效指标难题”首先来自认知性原因, 即绩效指标是适应“后工业经济时代”政府管理要求的, 而我们却是站在现行制度上来理解和认识它的, 因而从某种意义上说, “绩效指标难题”反映了两种制度的差异, 反映了政府转型中的难题。为此, 我们只有调整认知角度, 才能破解难题。

2.“绩效指标难题”反映了公共管理科学化中的难题

“绩效指标难题”也反映了我国政府的公共管理科学化过程中的难题, 而科学管理是任何有为政府所追求的目标。2003年7月, 胡锦涛同志代表党中央提出了科学发展观 (1) 。“科学”是指那些确切的、包含着人类理性思考的知识。如果说, 以人为本, 全面、协调、可持续发展是科学发展观的表象, 那么公共管理科学化则是它的本质和支柱。如果没有后者, 则科学发展观便会失去严肃性和“科学”本意, 变成玩弄名词概念的“闹剧”或什么都往里装的“垃圾箱”。

政府是向社会提供公共服务的组织, 科学管理要求政府解决好两个问题, 一是确立公共价值观, 二是建立公共部门的业绩测量体系。

对于第一点, 政治学指出, 政府是人民福祉的受托人, 是公共利益的维护者, 是具有统治和服务功能的公共组织。公共利益是指国家和社会长远利益和全体居民共同利益, 为民服务是公共价值观的核心。

然而, 为民服务是抽象的“大道”, 是放之四海而皆准的, 而政府是由行政部门组成的, 各部门管理的是具体、琐碎的公共事务, 如税务纳税稽查部门、公安派出所户籍警、学校老师的工作等, 它们又怎么与为民服务联系起来呢?为此, 我们需要有第二点, 那就是建立公共部门的业绩测量体系。

建立了这样的评价体系, 我们就可以确切地知道哪些部门是高唱为民服务的口号, 滥竽充数的“南郭先生”, 哪些是不图虚名、切实有效地向居民提供着公共服务的实干家, 从而建立起真正的行政问责制。这样, 科学发展观才得以落实, 现代政府的官僚主义、浪费和腐败这三大难题才能根本消除。

然而, 迄今我们所接触的政府管理, 如命令、通知、总结报告、检查评比等都属于过程管理。由于过程具有不可恢复性, 加上“技术官僚”和信息不对称, 这就难以测定公共部门业绩, 只能做出类似于“七分成绩, 三分缺点”式的判断和“拍脑袋”式决策。这就无法消除官僚主义, 也无法消除“政绩工程”等浪费。

绩效评价依托于结果管理, 绩效指标是用于测量公共部门业绩的, 属于科学管理范畴。因此, “绩效指标难题”是我国公共管理由传统方式转向科学管理的过程中产生的。具体地说, 一是价值观属于意识范畴, 而绩效评价试图将政府业绩指标化, 从观念到指标有一个转化过程;二是政府的工作是琐碎、具体的, 要将其进行指标化梳理, 并变成可评价的指标, 也存在着转化问题。如果说, 实现前一个转化是困难的, 要转化的难度还要大, 若两者叠加起来的难度就更大, 这就形成了“绩效指标难题”。

二、绩效指标体系建设的目标

绩效指标在我国公共管理模式转变中有着重要作用, 所以在讨论具体的绩效指标建设前, 我们就必须讨论建设目标问题, 这些目标, 也就是评价绩效指标的标准。

(1) 系统性。绩效指标的系统性包括两层含义: (1) 要全面评价政府或部门绩效往往需多项指标, 每项指标描述的是业绩或效果的一个方面; (2) 指标是一个有机整体, 符合逻辑上的一致性要求。

就像我们需要用体温计来测量体温一样, 绩效指标是用于测量公共支出业绩和效果的工具。然而, 由于公共服务具有外部性, 与私人部门业绩的单一性不同, 某一公共部门的服务效果往往是多方面的。例如, 高等教育有教书育人、科学研究和社会服务三大职能, 教书育人不仅要看培养学生人数, 还要看教育质量。因此, 我们要全面描述高校业绩, 仅靠一二项指标是不够的。这是其一。

其二, 即使对那些功能单一的部门, 由于效果测量上的困难性, 有时也需要多项指标来衡量。如公安部门的职能是维持社会治安, 但治安状况很难用一项可测量的指标来衡量, 而需要将发案率、破案率、群众满意率等指标组合起来, 才能避免以偏概全。何况, 绩效评价还应考虑到投入产出的匹配性。

在存在多指标性的情况下, 我们还需解决好指标间的逻辑一致性问题。一致性也称为非矛盾性或和谐性, 是指当我们需要通过多个指标来描述同一对象时, 它们应既不重复, 也不遗漏, 尤其是不遗漏重要的业绩方面, 否则, 指标体系的设计将是失败的。同时, 一致性还指各指标的绩效标准设定上不应相互排斥。

(2) 可测定性。可测定性也称可验证性, 一是指我们可以通过指标来认知和测定公共部门业绩, 测定的方法应当是可操作的。二是指当不同人应用同一方法来测量同一对象时, 获得的结果应是一致的。可测定性是公共部门管理科学化的要求, 只有符合可测量性的才能称为“确切的知识”。

绩效指标设计要达到上述要求, 我们必须做到:首先, 绩效指标应优先考虑采用定量标准, 而不是定性标准;其次, 即使有些指标采用了定性标准, 如满意率等, 也应通过公式等加以量化;最后, 必须结合评价对象的行业特征来设计绩效指标。必须指出, 虽然我们希望能找到一个统一的指标体系来解决所公共部门绩效测定问题, 在这方面, 中外都进行过各种尝试, 但至少迄今尚未见到成功的文献。这是因为, 不同公共部门的职能不同, 描述职能的指标也不同, 试图建立统一的绩效指标体系的设想, 等于抹去了个性差异, 也使得同一部门的单位难以比较。这反过来说明, 针对不同的行业, 结合其职能来设计绩效指标是必要的。

(3) 可评价性。一是绩效指标应当能为评价所用, 二是指标应能概括评价对象的主要业绩方面, 三是指标应具有区分度, 以客观、公正地反映出不同评价对象在业绩上的差异, 评价结果应当基本符合对象的现状。要做到这些, 从技术上说:

(1) 对复杂事物的绩效指标设计应分为基础指标和评价指标两个层次。基础指标的数据应由评价对象上报并由计算机采集;评价指标是对基础指标的再加工, 用以综合反映评价对象业绩和效果, 并向评价者提供的数据。

(2) 评价指标应采用相对值。虽然绝对值指标有时能直接反映公共部门业绩, 但却缺乏评价意义。比如, 某校将占地面积由原来的200亩扩大到1000亩, 对校长来说是业绩, 但对评价人员来说, 却不具备评价意义, 但若我们改为生均占地面积, 则指标就具有了可评价性。

三、绩效评价体系建设的理论依据

要达到上述目标, 绩效指标体系建设就必须依托一定理论。这就是“一观三论”, 即花钱买服务的预算观和结果导向管理理论、公共委托——代理理论、为“顾客”服务理论。以下, 我们结合义务教育绩效评价指标体系来说明其应用。

1.“花钱买服务”的预算观

这是指政府花钱的目的是购买行政事业单位的服务, 而不是养人、养机构。联系义务教育, 政府投入资金的目的是实施普及教育, 使每个适龄儿童都有书读;达到相应的教育质量要求, 即不仅要“有书读”, 而且要“读好书”。义务教育属于基础教育, 基础打得好不好对儿童的未来有重大影响。

按照“花钱买服务”预算观, 我们在设定义务教育绩效评价指标时, 提出以下方面, 即投入、结果 (包括义务教育普及率、教育质量等) 和发展能力 (基本教育条件、教师水平等) 。

⑴投入指标。在这里主要体现于生均教育支出、贷款指标、收费指标、学校布点的指标等。其中, 生均教育支出 (教育成本) 是衡量投入的核心指标。学校规模有大小, 只有总投入转化为生均水平才具有可比性。除此之外, 还有贷款指标和收费指标等辅助指标。

⑵结果 (业绩) 指标。它有多项指标组成, 包括以下三个方面。

(1) 教育效果:主要表现在学业测试结果上, 我们重点考察D等学生的比例和课程测试的平均成绩。这样数据来源于随机抽样参加测试的学校。凡是参加抽样的学校, 全部小学四年级和初中二年级学生都参加测试;

(2) 教育普及率:它以在校生人数为主, 包括学生流失率等。由于直接统计学生流失比较敏感, 也容易造成虚假, 为此, 在学校填报的基础表中, 我们安排了学生人数年初数、本年增加数、本年减少数和年末数等勾稽关系指标, 通过它们来推算学生流失率, 可能比较真实;

(3) 教育的社会效果:包括教师满意率、家长满意率和教育事故等三项指标, 这些数据是通过抽样获得的。抽样对象应当与参加测试的学生、学校一致。

⑶发展能力指标。能力通常是测量供给方面, 即被评价人是否具备相应的条件。发展能力指中小学在条件能满足教育需求的程度。发展能力既是历年政府教育投入的结果, 又是教育的基本条件, 因此, 评价发展能力有助于我们了解评价对象的全面情况。评价发展能力的基本原则是教育场地、设备、设施、师资等能满足教育的一般需要。因此, 通过建立评价标准, 有助于促进教育基础条件不足的地区加强投入, 并限制豪华办学等过度投入。在义务教育上, 评价发展能力的指标有:

(1) 反映教育条件达标 (如实验室、房舍质量等) 方面的指标;

(2) 反映学校布点的指标 (每平方公里的学校数、每万人口的学校数) 等;

(3) 反映生均教育场地 (如生均占地面积、房舍面积等) 方面的指标;

(4) 反映教师条件方面的指标, 如生师比、教职工比等;

(5) 反映教育基础条件方面的指标, 如课程开设率等。

2. 结果导向管理

这一理论要求设定绩效评价指标的落脚点不是过程, 而是结果。结果指投入的后果, 即业绩。按逻辑分析法, 如果我们将事物的发展看作相互的过程, 则有投入、过程、产出、结果和影响五个环节 (图1) , 为此有投入产出评价和绩效评价等。绩效评价是对结果的评价。

一是现行行政管理属于以命令——执行为特点的“过程管理”模式, 绩效评价若顺着这一思路走, 则等于将各部门做过的事再评价一遍, 这不仅容易“就事论事”, 而且还可能渗杂人情等因素, 影响其公正性。因此, 我们要解决这一难题, 就必须“跳出过程”看过程, 亦即结果评价。

二是过程评价属于罗列各目标的“平面评价”, 它无法顾及投入与结果两个方面。例如, 我国高校教学评估属于此类, 由于无法将投入与产出联系起来, 因而债务多的学校的评估结果往往好, 这等于发出了错误的导向信号。虽然绩效评价与投入产出评价原理相同, 但由于它抓住了结果 (业绩) , 并进行指标化梳理, 这就既解决了绩效指标设计上的难题, 也提供了政府理财的新思路。

当前, 我国教育界对教育质量的理解上存在着种种分歧, 归纳起来, 主要是以结果来评价, 还是以过程来评价教育质量?按结果导向理论, 我们认为:首先, 义务教育质量应当指学生是否掌握了与该年级相适应的、应掌握的知识点, 亦即“应知、应会”, 而不是某本教材;其次, 评价教育质量主要看效果, 亦即结果;最后, 虽然用考试来评价教育质量未必全面, 但却符合开展大面积调查的要求。因此, 中外义务教育绩效评价, 无不采用考试方式。

据2005年我中心对四个试点地区统计, 参加本次课程测试的学校有753所, 学生数总计为78908人, 占四地区义务教育学校总数的25.59%, 覆盖了学生总人数的4%。课程测试的结果, 四地区三门课程的平均成绩:小学为74.13分, 初中为75.53分, D等学生比例小学为16.09%, 初中为16.97%;分地区看, 东部地区的无锡市的教育业绩较好, 初中平均成绩为81.06分, 小学成绩为82.02分, 成绩不合格学生的比例分别为4.03%和3.87%。甘肃庄浪县为国家级贫困县, 相应地各项指标较低。分城乡看, 农村的学生D等的比例较高。这是第一次获得的全国性教育现状的资料, 区分度与我国实际大体符合。

3. 公共委托代理

在公共管理领域, 尽管公共支出问题是复杂的, 但在本质上政府是人民的受托人, 同理, 政府行政也是委托——代理关系, 即政府是委托人, 公共部门是某一公共事务的受托人, 预算是委托费用。在这一博弈关系下, 由于代理人可能会从“自利”出发, 利用信息不对称产生“逆向选择” (在达成契约前, 利用信息优势诱使对方签订对他不利的契约) 与“道德风险” (在达成契约后, 利用信息或其他优势有意不认真履行契约) 等问题。因此, 委托人应当通过建立监督机制, 而绩效评价就是以业绩为依据的监督。因此, 将这一原理应用于义务教育绩效指标设计, 至少有两点应当注意:

第一, 建立绩效评价的两个层次。尽管政府与学校行政关系是复杂的, 但我们可简化为政府对教育局, 教育局对学校两个委托层次, 按照“谁出钱, 谁对效果承担责任”的行政问责制原则, 形成了财政对教育、教育对学校两个评价层次 (图2) 。

应当指出, 虽然义务教育绩效指标分为以上两层次, 但由于均通过学校、学生来反映业绩, 因而大部分指标是重合的。因此, 我们重点是设计好教育行政对学校的指标。

第二, 区分两类绩效指标。我国公共支出的分类复杂, 大体上可以分为经常性经费、政策性专项和其他专项等三类。经常性经费指用于维持单位基本职能的支出;政策性专项指部门执行某些政策, 如扶贫、救灾、振兴高校的211工程、985工程等拨款;其他专项支出是指非政策性专项, 如建设性项目、国家863项目、国家社会科学基金、国家自然科学基金项目等支出。而从绩效评价角度看, 我们认为, 重点是做好以下两类评价。

一是对单位性拨款的绩效评价。这是对单位支出结果的全面评价。其资金既包括经常性拨款, 还包括那些不独立产生效果的专项支出, 如对大学绩效评价应将经常性拨款与211工程、国家985项目拨款合并进行。由于这类拨款的业绩无法独立测定, 若对其单独评价, 则单位会“倒浆糊”, 将其他成果计入该拨款成果, 这不仅会造成评价资源浪费, 而且会人为地放大支出效果。因而, 我们应将它与对大学经常性拨款合并, 进行全面评价。

二是项目性拨款的绩效评价。项目是指可以单独考量、计算成本和效果, 并可以单独计算支出的事项。它可分为独立项目、项目包、计划等三类。这类评价的重点是测量项目实施后获得的经济效果或社会效果。项目绩效评价应分类进行, 通常采用相对值指标, 但对那些前期评价机制健全的项目, 也可以采用绝对值指标, 目的是分析项目的目标与实施结果差异, 这可以使评价简化。

4. 为“顾客”服务

顾客是指公共服务的受益人。虽然统治型政府与服务型政府都在向社会提供公共服务, 但前者是“顾客为我服务”, 即我提供什么, 你就接受什么来设计的;而后者是“我为顾客服务”, 即提供的服务应符合顾客需要的思路来设计公共服务的。因此, 评价公共部门的标准并不是服务项目多少, 而是公共服务的有效性。

体现在绩效指标上: (1) 要根据部门的职能来设定主要业绩指标; (2) 通过公众的满意率指标来评价服务效果, 如在义务教育上设计了“家长满意率”、“教师满意率”等指标; (3) 根据受益者的需求设计业绩指标, 与受益者无关的冗余服务, 不应列入业绩。

2005年四地区教师问卷7970份、家长问卷41311份的调查结果表明, 四地的教师满意率为75.6%, 学生家长满意率为73.1% (表1) 。从地区分布看, 两个满意率由东向西逐步下降, 这与教育成本由东向西的下降是一致的。从城乡分布看, 农村学校的满意率最低, 中西部地区在50~65%间。这一情况值得我们关注。

注:满意率满分为30分 (100%) , 分三个级距:“满意”为24分 (80%) ~30分 (100%) ;“基本满意”18分为 (60%) ~24分 (80%) ;“不满意”为18分以下 (60%) 。

从2006年江苏省义务教育绩效评价中, 对“两个满意率”指标汇总数据看, 全省汇总, 家长满意率为83.3%, 教师满意率为84.8%, 说明了人民对江苏省的义务教育总体上是满意的。从分地区看, 苏南的“两个满意率”较高, 苏中则次之, 苏北则相对较低。如果我们再将它与生均教育成本、课程测试结果等指标联系起来, 则它与江苏省教育的现状是基本符合的。这也说明了问卷调查结果具有一定的可信度。

注:※平均分值的满分为30分。

四、以标杆法来组合绩效指标

“一观三论”虽然为我们提供了绩效指标设计基础, 但要付诸实施, 还有许多问题需要解决。例如, 如何组合以上指标?如何设定每项指标的评价标准, 等等。

1. 应用多目标管理理论来组合绩效指标

如果没有适当的理论和方法论来组合指标, 那么, 它们就是分散、无力的个体, 而且事实上不同指标的地位存在差异, 有些指标更重要, 我们试图用多目标管理理论来解决这一难题。

多目标管理也称为次优理论, 是指在多项目标下, 通过设定各目标的相对权值和评价标准, 使绩效指标形成和谐体系的理论。例如, 传统管理理论认为“既要马儿好, 又要马儿不吃草”是相互矛盾的目标, 因而不可能的。但是, 我们可以将其组合成表3。

通过上述不同指标的权值分配, 我们就可以对现有马匹逐一评价, 并选出相对优者。当然, 它获得的并非最优结果, 而是“次优”。

在绩效指标设计中, 确定各指标权值采用两两比较法, 即重要指标的权值应高于次要指标。通常, 在投入、结果与能力指标的关系上, 我们采用的是25:40:35权值分配关系。

2. 按标杆法要求建立评价标准

表3也说明, 只有当我们设定了评价标准时, 才赋予各指标具体价值。评价标准是一种价值趋向, 具有明显的引导作用。从技术方面说, 评价标准是一种标杆, 具有相对性, 而它们在整个体系中又应当具有和谐性。

通常, 西方绩效评价是通过标杆法来建立评价标准的。而在我国, 虽然建立了生均教育场地、生师比等教育国家标准, 但大多数公共服务尚未建立标准, 因而如何设定标准是绩效评价的又一难题。对此, 我们的体会是:

一是凡有国家标准的按国家标准办;

二是凡没有国家标准的则依据行业平均水平来创建标准。创建行业标准的公式为:

三是注重行业特点, 尽可能地将政策与评价标准结合起来。例如, 在义务教育绩效指标上, 我们对教育质量评价提出了课程测试的平均成绩和D等学生比例两个标准, 且两者的权值相同。

将课程测试平均成绩作为评价中小学教学质量的标准是人们能够理解的, 但为什么应当单独地将D等学生 (即测试成绩不及格) 的比例提出来, 并作为业绩方面, 一些人不大理解。对此我们认为, 义务教育属于政府的基本公共服务之一, 具有普及性、基础性特点, 因此, 从基本公共服务均等化的角度看, 它并不是指每个学生的测试成绩均应当达到优, 而是至少达到合格, 亦即达到“应知、应会”的基本要求。因此, 评价D等学生的比例是必要的, 是符合义务教育公平要求的。当然, 从实际可操作性看, 我们认为, 将优的标准定义为D等学生比例不高于5%比较合理。总之, 结合行业特点来设定各绩效指标的评价标准是必要的。

五、绩效指标的定型化——依托计算机处理数据

按指标项统计, 构成义务教育绩效评价体系的指标为, 一级指标为3项, 二级指标为15项, 三级指标为21项, 如果加上基础表, 则达到近千项指标。庞大的指标和数据不仅为绩效评价报告提供依据, 而且还可以用于向有关部门提供分析义务教育现状、制定政策, 对此, 我们的体会是:

一是必须依托计算机来处理数据, 否则, 数据处理难免产生差错, 也无法检验勾稽关系。通过计算机软件, 不仅可解决以上难题, 还有利于形成稳定的“版本”概念, 使之定型化;

二是在计算机软件设计上, 必须突破传统的统计概念, 数据处理不是简单地模拟手工, 而应当具有某些智能化特点, 以满足数据维护、查询等方面的要求。

三是建立常规的数据分析体系模式, 将一般的数据分析纳入计算机程序。

六、结论

我们通过对义务教育进行的2005年、2006年的绩效评价, 形成了以下规律性认识。

第一, 总体上说, 综合绩效评价的结果, 即分值与投入之间存在着较高的相关性。这就给我们传达了信息, 即经费是搞好公共管理必要的前提, 否则“巧媳妇难煮无米之炊”。这也论证了2005年以来国家财政加强对中西部农村教育投入、实行义务教育经费新保障机制是正确的。

第二, 随着投入增加, 义务教育经费问题逐渐退居到次要位置, 管理因素变得越来越重要。江苏义务教育绩效评价案例表明, 虽然有些地区有较高的经费保障水平的投入, 但由于忽视了管理, 学校工作尚未聚集到义务教育的业绩指标上, 因而综合评价的结果并不理想。当然, 随着绩效评价的制度化, 学校管理的改善, 其优势将最终显示出来。

第三, 虽然公共支出绩效评价顾及了投入与产出两方面, 但是, 由于我们的指标设计仍采用平面体系, 因而只能通过评价标准来显示不同评价对象的区分度, 就是说, 它不可能像企业那样采用立体设计, 计算出每一分钱的投入效果。这既是公共支出绩效评价的优点, 也是缺点。笔者认为, 产生这一问题与公共支出业绩的非货币性, 因而我们无法将投入、产出同时转化为货币标准有关。

绩效指标建设既是制度创新, 也是管理创新。这表明, 建设绩效评价指标是一项具有挑战性的工作。虽然本人在绩效指标建设方面作了一些探索, 但仍处于初级阶段。上述介绍, 从某种意义上说仍属于经验性、个案性的。

参考文献

义务教育财政支出绩效评价研究 篇11

【关键词】财政支出；绩效评价；指标

一、引言

为了提高财政资金使用效率并改善教育质量，西方国家从20世纪80年代开始推行义务教育财政支出绩效评价的管理改革。我国的“十二五”规划也明确提出巩固提高义务教育质量和水平，合理配置公共教育资源，创新教育管理体制，改革质量评价。在2015年《政府工作报告》中，李克强总理特别强调要增加中央财政教育投入，同时提高效率强化监督。我国义务教育财政支出绩效评价的目标是使得我国的适龄儿童都可以得到一定质量的义务教育，从而提高人们的文化水平、促进社会公平。义务教育财政支出绩效评价在我国还处于起步阶段，希望可以通过不断的实践和研究，结合我国实际情况，建立一套科学规范的义务教育财政支出绩效评价体系。

二、义务教育财政支出绩效评价指标体系的构建

绩效评价指标是对项目进行绩效衡量的重要依据，指标体系的构建是绩效评价的基础环节。因此，构建一个科学、全面的指标体系是绩效评价工作的重中之重。义务教育财政支出绩效评价指标体系的构建要以目标结果为导向，坚持科学性、全面性、可行性原则，为绩效评价的进行打下坚实的基础。

义务教育财政支出绩效评价指标可以分为四个方面：投入指标、产出指标、经济绩效指标、社会绩效指标。根据我国的实际情况，具体指标体系可设置如下：

投入指标：义务教育经费占财政支出的比重、生均预算内教育事业费、生均预算内公用经费；产出指标：毕业生数、升学率、师生比、专职教师比；经济绩效指标：义务教育财政支出GDP的变动系数；社会效益指标：义务教育财政支出与收入分配公平的变动系数、社会公众满意度。

三、我国义务教育财政支出绩效评价存在的问题

1.绩效意识薄弱

部分教育部门和财政部门绩效管理意识淡薄，对绩效管理工作不够重视，绩效管理没有贯穿义务教育财政资金使用的全过程。对于资金的配置和使用缺少科学的评价，大家的思想意识还停留在通过加大资金的投入总量来促进义务教育发展的层面上。

2.义务教育财政支出绩效评价体系不完善

第一，缺少统一的义务教育财政支出绩效评价体系。义务教育绩效评价工作的完成需要很多部门的配合，是一个系统工程。这项工作在我国并没有一套完整、统一的评价体系，各地区评价指标不一致、评价方法多样导致地区间的评价结果缺乏可比性，不利于我国财政绩效管理的发展以及义务教育目标的实现。

第二，缺少公平性指标。义务教育作为公共物品有很强的外部性，因此，公平性对义务教育显得尤其重要。目前我国学者在义务教育绩效评价指标体系的建立上，主要按照“3E”原则，较少涉及公平性指标。公平是义务教育不断发展的保障也是财政资金使用有效性的体现，绩效评价过程中缺乏对公平性的考察会导致财政资金使用效率的底下同时也不利于我国义务教育事业的健康发展。

3.义务教育财政支出绩效评价的配套措施不健全

第一，政绩考核制度不完善。目前通常通过经济发展的提高程度来考核相关官员的工作政绩，但教育对社会经济的贡献有很大的时滞性。对义务教育的资金投入相比于固定资产来说见效慢，使得财政金更多地被投入到见效明显的项目上，制约了义务教育财政资金的投入水平。

第二，义务教育财政支出绩效评价缺乏必要的法制环境。现阶段我国并没有形成义务教育财政支出绩效评价相应的保障制度，法制化进程缓慢，缺乏法律法规的约束。绩效评价是系统性很强的工作，不仅需要指标体系作为基础，也需要法制进行支撑。我国义务教育财政支出绩效评价的法制环境还需要不断地建设完善。

四、完善我国义务教育财政支出绩效评价的对策建议

1.明确义务教育财政支出绩效评价的定位

第一，强化义务教育财政支出绩效评价意识。我国的义务教育财政支出绩效评价处于起步阶段，人们还没有意识到其重要性。大多数地方政府、财政及教育部门侧重于对资金使用过程的控制，注重资金使用的安全性和可控性，没有充分考虑资金的效率和效益。相关部门应该积极宣传义务教育财政支出绩效评价管理的意义与重要性，理论联系实际，使得义务教育财政支出绩效评价深入人心。

第二，树立以公平为本的财政效率观。公平和效率是财政支出的两大原则，从我国现行的义务教育绩效评价指标来看，并没有很好得反映出公平性，包括城乡间、校际间、地区间的公平问题，脱离公平的效率实质上是无效的。应该在保证公平性的前提下，不断探索提高义务教育财政支出效率的方法。

第三，端正义务教育绩效评价的目的。虽然各地都展开了义务教育财政支出绩效评价工作，但很多都是为了应对上级的检查而走的一个形式，或者是用“绩效评价”这个新兴的事物来显示自己的先进性，没有正确地认识到绩效评价的目的。对于绩效评价停留在得出评价结果这一表面上，没有与之后的预算工作相结合，没有体现出绩效评价的真正价值。

2.构建科学、有效的绩效评价体系

第一，建立一套可操作的评价指标体系。绩效评价的结果都要通过一定的指标来体现，指标体系的建立是绩效评价工作的核心。义务教育财政支出绩效评价在考虑效益性的同时也要考虑到公平性。一方面由于教育的特殊性，指标选择中不可量化的事物比较多；另一方面由于各地区发展程度不同，对于指标的选取也会存在一定的差异。这就要求在义务教育财政支出绩效评价指标设置时要有侧重点，使得在可以得出客观有效的绩效评价结果的同时也便于地区间比较。

第二，建设一支高素质的绩效评价工作队伍。根据我国的实际情况，我国义务教育财政支出绩效评价工作主体主要是财政部门和教育部门。这两个部门要明确各自的职责范围，相互协调配合，共同朝着义务教育绩效评价的目标努力。虽然有财政部门、教育部门等对义务教育财政经费进行监管、评价，但会存在由于集权、权力争夺而造成效率低下等问题，这就需要专门的中介机构和社会公众参与进来监督绩效评价工作，真正做到绩效评价公开化。

3.加快义务教育财政支出绩效评价配套制度建设

第一，加快义务教育财政支出绩效评价法制化进程。法律法规是保障政策从制定到执行的重要手段。目前我国还没有专门的教育财政法和绩效评估法，导致了教育财政支出绩效评价的随意性。为了使得我国义务教育财政支出绩效评价在规范化和法制化的框架内有序进行，必须加快法制化进程。

第二，发挥绩效评价结果的作用，建立问责机制。义务教育财政支出绩效评价的结果一方面可以反应出各部门的工作成效，使得各部门发现并及时改正管理中存在的问题；另一方面评价结果也可以作为日后预算支出的参考，逐渐形成“绩效+拨款”的预算管理模式。同时，问责机制是提高绩效管理的有效手段，有必要建立“支出、管理、结果责任”一体化的问责机制，提高各部门的责任意识，进而达到提高财政资金使用效率和义务教育质量的目的。

第三，完善管理模式，加强全过程绩效管理。全过程绩效管理是对项目事前、事中、事后整个过程与绩效相关事项的全方面管理模式，包括事前对绩效目标的申报、事中跟踪问效以及事后绩效的评价。把义务教育财政支出绩效评价的重点前移到事前的预算申报和事中的跟踪问效，不断了解财政资金使用过程中的情况，及时改进影响绩效结果的政策举措。结合事前、事中的管理，进行事后绩效评价，实现义务教育财政支出绩效评价的全过程管理。

参考文献：

[1]杨华章.我国基础教育财政支出绩效评价问题研究[D].首都经济贸易大学，2013.

[2]成刚.中国教育财政公平与效率的经验研究[M].北京：知识产权出版社，2011，2.

[3]樊燕，邢天添.中国义务教育财政支出绩效评估[J].湖北大学学报，2013（2）：131-135.

[4]杜玲玲.义务教育财政效率内涵度量与影响因素[J].教育学术月刊，2015（3）：67-74.

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公共支出绩效评价 篇12

一、疾病预防控制支出绩效预算改革的必要性

绩效预算是一种以目标为导向、以项目成本为衡量、以业绩评估为核心的一种预算体制, 具体来说就是把资源分配的增加与绩效的提高紧密结合的预算系统。绩、效、预算三个要素构成, “绩”是指财政支出所要达到的目标, “效”是指用具体指标评估完成目标的情况和取得的成绩, “预算”是指财政为这一支出目标提供的拨款额。绩效预算是对传统的预算管理模式的改进, 把市场经济的一些基本理念融入到公共管理之中, 从而有效地降低了政府提供公共产品的成本, 提高了支出效率。

(一) 绩效预算使资源配置实现高效率成为可能

一直以来, 疾病预防控制支出预算的编制方法和管理模式主要是以传统支出预算为主, 其主要目的在于控制支出和预算, 避免部门滥用资金, 预算一经确定, 对预算执行的审计和检查就侧重于投入, 过程和结果等其他因素就甚少考虑, 缺少应有的科学性和规范性。没有对预算拨款进行跟踪考察, 各项目因素和绩效之间缺乏相关性, 这样的预算管理过程就无可避免地会出现低效率现象。我国上一轮医疗卫生改革总体来讲是不成功的, 原因之一就是公共卫生支出效率低, 如果不能从根本上改变这一状况, 必然会影响到我国新一轮的医药卫生改革的成效。因此, 在疾病预防控制领域需要实现从传统的预算管理模式到新绩效预算管理模式的转变。绩效预算要求预算支出部门在预算编制时, 提供对预算支出完整的规划以及支出的社会效益和经济效益评价分析, 使预算管理部门拥有了完整的评价标准作为资金安排的依据, 使得高效配置预算资源成为可能。

(二) 绩效预算是疾病预防控制机构更好地履行职责的需要

疾病预防控制机构是实施疾病预防控制与公共卫生技术管理和服务的公益事业单位, 职能包括加强对疾病预防控制策略与措施的研究, 做好各类疾病预防控制工作规划的组织实施;开展食品安全、职业安全、健康相关产品安全、放射卫生、环境卫生、妇女儿童保健等各项公共卫生业务管理工作。疾病预防控制是公共卫生管理的职能之一。从疾病预防控制的现状来看, 我国面临着双重疾病负担, 传统的传染病 (结核病、肝炎等) 尚未解决, 新的传染病还在不断产生, 同时慢性非传染病危机越来越大。我们应该充分认识到, 当前形势下的紧迫任务是提高疾病预防控制支出效率, 提高应急处理能力。因此, 客观上我们需要绩效预算。

二、对某疾控中心《质量控制检测设备购置项目》实施绩效预算的探索

(一) 项目概况及预算执行现状

某疾控中心大型仪器设备购置项目的目标是通过购置、安装、调试、使用大型放疗设备, 保障医用辐射的安全性、准确性和有效性, 从而降低放射事故和放射性医疗事故的发生, 提高诊疗效果。项目执行期为2007年、2008年两年, 总经费500万元, 全部为财政拨款。

该项目的执行现状是由部门编制预算、财政进行审批, 每年预算批复后, 执行部门必须严格按照批准的预算执行。财政部门和上级主管部门在项目执行和管理中注重加快预算执行进度, 并且下一年预算安排与预算执行进度挂钩, 缺乏对预算执行的全过程监控, 这样不可避免的存在项目支出效率低的隐患。

(二) 《质量控制检测设备购置项目》绩效预算实施方案

针对以上该项目存在的问题, 笔者提出通过实施绩效预算改善存在问题, 调动项目执行的积极性, 提高公共卫生支出效率。通过对项目进行深入了解, 并参考卫生部《公共卫生项目支出绩效考评暂行办法》, 对该项目提出如下绩效预算实施方案。

1. 首先明确部门规划, 使项目仅仅围绕疾控中心整体规划展开, 并建立项目绩效考评的相关规定。

2. 年初成立由卫生管理部门和同级财政部门共同派人组成的“质量控制检测设备购置项目绩效考评小组”, 按照绩效考评相关规定开展考评工作。考评小组通过进行反复论证, 走访具有代表性的射线诊断机、放疗治疗设备、核医学设备使用部门及相关人员, 并针对项目开展特点, 确定绩效考评指标体系和指标权重。

3. 编制详细的项目年度绩效计划。在年度绩效计划中阐明绩效目标, 确定目标考核应采用的定量、价值和比例, 确定绩效指标体系, 用于考核产出和结果, 描述测量绩效的科学方法;说明为达到绩效目标拟采取的工作程序、技巧、技术、人力资源、信息和其他资源等;确定管理者的权限和责任。

4. 由评估小组对项目进行督导和绩效考评, 并编制绩效评估报告。每年7月份评估小组根据上半年项目执行情况进行考试评估, 通过对设备供应部门的访谈, 实地查看设备安装、调试、使用情况, 通过对服务对象调查问卷, 督促项目执行, 并对项目执行中存在的问题提出建议。年度终了对该项目进行全面绩效评价, 编制年度绩效报告, 总结项目执行中好的经验, 找出项目存在的不足并提出政策建议。

5. 绩效考评报告应用。卫生管理部门及本级财政部门将绩效考评结果作为确定下一年度编制和安排预算的基础资料, 并可以作为部门年度目标管理与部门党政一把手及相关责任人年度考核的重要依据。

(三) 《质量控制检测设备购置项目》绩效考评指标设计

绩效预算的核心是确定绩效考评指标, 指标选择不当有可能会出现反激励, 因此必须审慎选择, 使其紧紧围绕疾控中心的发展战略, 向内部员工和外部利益相关者传递各种计量结果, 帮助疾控中心实现其使命和战略目标。

在该设备购置项目中, 指标评价体系选择平衡计分卡, 主要是出于以下两点考虑。首先, 平衡计分卡通过一系列具有因果关系的指标, 从财务、客户 (服务对象) 、内部业务流程、学习和创新等四个维度体现了项目目标, 并且能够紧紧围绕该疾控中心的战略规划, 通过项目的执行, 把疾控中心的战略目标转化为项目组的日常行动。其次, 平衡计分卡强调业绩驱动因素, 人作为项目中重要的驱动因素, 其学习和创新能力的提高对项目高质量的完成非常重要, 我们经历过的“SARS事件”和“三鹿奶粉事件”凸显出疾控机构技术支撑能力的不足, 因此在确定业绩考核指标时必须考虑项目执行人员的学习和创新能力。因此, 该项目绩效考评指标采用平衡计分卡。当然在选择评价指标时还要听取专家和社会公众的意见, 指标的选择是一个长期的过程, 需要随着项目的实施不断进行完善。根据以上原则以及该项目的具体情况, 设计了以下绩效评价指标见表1。

绩效评价指标中需要根据指标在项目任务中的重要性、可信度等因素, 采用专家打分等方法确定指标权重;根据综合项目发展趋势和基数, WHO、IAEA、我国及行业的发展数据等确定指标的目标值;根据此项目实际执行情况, 评估指标实际值, 对于定性指标, 分别按不同等级, 进行量化, 然后确定各指标得分结果 (实际值/目标值) , 最后根据指标权重计算综合得分。

三、结论及展望

通过对上述项目实施绩效预算的分析, 可以得出在我国疾控机构实施绩效预算大体分为以下步骤:根据总体战略制定各部门发展战略———制定各部门年度绩效计划———年中和年度终了时对实际绩效进行评估, 编制绩效评估报告———根据绩效完成情况调整下年度预算。

通过绩效预算的实施, 可以改变预算与绩效脱节、只重过程不问结果的状况, 实现资金分配的规范化和绩效化。如果再能够引入竞争机制, 将会极大地提高公共卫生资源的配置效率。此外, 通过绩效预算把预算的执行权还给了部门, 在确定了部门的业绩指标和预算指标后, 部门可以在这些指标的前提下, 自行调整实现业绩指标的技术路线, 从而一方面能较好地控制预算规模, 另一方面可以极大地调动预算单位的积极性, 使它们能更好地进行资源配置。因此在疾病预防控制机构进行绩效预算试点, 对我国新一轮医药改革将是极大地推动, 对我国每年5000亿元的政府和社会对公共卫生的投入来说, 也将是一件非常有意义的事情。

但是, 在绩效预算的推行中我们还需要关注以下具体问题:

一是疾病预防控制工作是关系到民生的重大问题, 实施绩效预算要遵循循序渐进原则, 首先在重点领域、重点项目进行探索, 取得了较好的效果后再逐渐扩大, 以避免产生不好的效果。

二是逐渐完善绩效考评指标, 通过试点逐步积累经验, 切不可急于求成。要打好基础, 不断完善考核指标, 尽可能的统一考核指标, 以增强各项目之间的可比性, 从而可以提高绩效预算的可操作性。

参考文献