基层政权

基层政权（精选8篇）

基层政权 篇1

摘要：当下农村无论是乡镇还是村委会的管理体制及固有的职能已越来越难以适应新农村建设与现代社会发展的要求。改革与创新乡镇与村委会的管理体制, 已成为迫切需要解决的理论与实践课题。

关键词：农村基层政权,乡镇,村委会,改革与创新

一、农村基层政权管理体制变迁

1、关于传统农村基层政权管理体制

历史上的“农村基层政权”已有很多研究者猎足。他们分别从经济学、社会学、历史学、政治学等角度进行观察, 其中心问题是考察基层社会的稳定或动乱来源, 以及国家政权的进入同其原有秩序的关系。已经提出的概括有“双轨政治” (费孝通, 1947) , “士绅操纵” (孔飞力, 1980) 、“经纪体制” (杜赞奇, 中译本1995) 、保甲制等。

(1) 士绅操纵。中国政治制度的稳定性有其很深的社会制度根基, 这就是由士绅操纵的政治生活。士绅具有双重身份:社会领导阶层和国家官僚集团, 他们没有官职, 生活于家乡社会, 凭借他们的身份、财富和关系操纵地方事务。士绅的文化凝聚力、补充国家各级官僚职位的人员流动、以及与国家政权的密切合作, 使得政权建立在这个集团政治哲学的基础之上, 并反映他们的利益。传统士绅在20世纪开始解体, 原因是现代化造就了新的城市士绅, 他们很难与中国农村的利害产生一致联系, 后来农村士绅开始向城市社会单向流动, 从而在整体上渐渐离开了农村社会生活秩序。

(2) 双轨政治。在对传统社会如何与农民发生相互作用的研究中, 费孝通提出了“双轨政治”的概括。他认为, 在乡土中国的国家与社会中, “皇权”是一轨, 代表“霸道”, “绅权”是一轨, 代表“王道”。乡绅是有独立人格的, 是国家霸道侵入基层社会的防线, 也是基层社会活力的保证。他强调乡绅的自立性和积极意义。认为由于政府权力难以达到基层, 地方权威实际存在于士绅们的冲, 从而形成一种三个层次的社会结构。在中国的传统社会结构中只形成两对直接关系, 即国家对士绅、士绅对民众, 而民众对国家的关系则由于士绅的作用而被隔断了。

(3) 经纪体制。杜赞奇在对近代中国农村进行分析时, 讨论了国家政权向基层社会扩张的问题, 建议用“经纪体制”理解基层社会结构。他认为“经纪人模式”比“乡绅模式”更能概括晚清中国国家和农民的关系。他认为, 在二十世纪上半期的乡村中国, 一个值得注意的历史进程, 即国家竭尽全力企图加深并加强其对乡村社会的控制。而这一进程是靠复制或扩大旧有的国家与社会关系实现的:在乡村中国, 知县 (代表国家) 如果要有效地控制那么多的农民, 就必然要利用“役吏”这种非正式官僚或地方这种自治性官僚人员来执行公务, 役吏于是就成了经纪人, 他们为国家跑腿、自己则在其中牟取利益。经纪体制在国家官僚和农民之间起到协调作用, 它可能是保护性的, 也可能是掠夺性的, 其角色据组成成分和利益关系而定。萧凤霞则认为, 在中国农村, 文化和政治肩客建立了中央政府与地方社会之间的联结, 而这种联结依赖于三个紧密相连的因素:第一, 由意识形态和组织所揭示的国家权力的本质;第二, 农民身陷其中的血缘、社区和阶级的复杂联系;第三, 地方领导人在正式的国家制度和乡村民众之间作为中介的动机和方法。她认为晚清时的士绅、本世纪的强人构成国家与农民的中介, 来调和国家与农民之间的冲突。

(4) 保甲制。这种意见认为, 士绅“官僚化”机制的失效, 使得20世纪的国民政府采用历史上曾有过的保甲制度解决基层的控制问题。保甲制的目的在于帮助国家行政权力向乡村延伸, 把国家自上而下的行政轨道铺到每个农户门口。保甲的主要任务是税收和治安, 它不可避免地与原有地方自治的控制范围产生矛盾, 它代表国家意志的强行进入, 人为地破坏了原本完整的社区单位, 结果是中央的政令容易下达了, 可是地方的公务却僵持了。地方的建设事业无法进行, 矛盾增多, 基层行政效率反而低下。这些问题的起因, 基本上在于保甲是中央政令的执行机关, 而非自治团体, 因而它堵住了自下而上的政治轨道, 形成了基层“单轨政治”的局面。也有学者认为, 保甲制事实上并没有想象中的成功:虽然国家把权力延伸进村, 但它缺乏直接派任领薪人员入村的机器, 保长实际上成为国家机器和村庄社团夹缝中左右为难的牺牲品, 他们面对着各种矛盾的纠缠而无法展开工作。

无论是“双轨政治”、“士绅”制、“经纪”制还是“保甲”制, 它们所针对的都是国家和基层的有效联系问题。没有国家管制与基层民意这两方面在基层政权中的相互包容, 基层政权难以有稳固的社会基础。

2、建国后改革开放前农村基层政权管理体制的演变

第一阶段:1949-1958 (建立与巩固基层政权阶段)

这一时期农村权力结构划分为区、乡 (镇) 与村三级。村级政治组织除共产党支部外, 就是村长。在1953年前, 行政村村长均是由乡党委与乡政府任命的。1953年实行“普选”后, 村长由村民选举, 乡政府任命。此外, 村内还有一些经济组织存在, 如互助组、初级农业生产合作社, 1956年以后, 又普遍成立了高级社, 它们都要接受党支部书记和村长的领导。

第二阶段:1958-1978 (人民公社管理体制阶段)

1958年全国的大跃进和人民公社运动, 改变了农村原有的政治结构。在“一大二公”的口号下, 全国绝大多数地区以区为单位, 少数地区以乡镇为单位, 组建了人民公社。公社既是经济组织、也是政权组织, 同时还是农村社会生活的基本单位。人民公社的基本特征是:党政合一、政社合一、三级所有。所谓三级所有, 指生产资料归公社、生产大队和生产小队共同所有, 这一生产资料的占有形式也是农村政权结构形态。公社一级干部都是县委任命的, 而生产大队干部, 名义上是社员代表会选举的, 实际上则是由公社党委任命的, 生产队干部则由大队支部决定, 社员举手通过。

应当指出的是, 1966年文化大革命开始后, 上述政治体制虽然没有根本的变化, 但与当时的政治背景一致, 生产大队和人民公社更名为“生产大队管理委员会”和“公社革命委员会”。“四人帮”垮台后, 1978年党的十一届三中全会修定了《农村人民公社工作条例》, 改公社的“革委会”和大队的“管委会”改为“管理委员会”。

3、改革开放后农村基层政权管理体制的演变

1978年农村经济体制的改革推动了农村政治体制的又一次重大变化, 1982年第五届全国人民代表大会修改宪法, 确立恢复乡镇建制和建立村民委员会, 人民公社体制解体。新修改的宪法第111条规定了农村政治体制改革的基本方向:改变农村“政社合一”体制。重新设立乡镇政府, 建立基层群众自治组织——村民委员会。该年10月中央政府颁布的《关于实行政社分开建立乡政府的通知》宣布, 以“乡镇人民政府——村民委员会——村民小组”取代过去的“人民公社——生产大队——生产小队”。到1985年2月, 全国撤销人民公社, 建立乡人民政府和村委会的工作基本完成。据民政部的统计, 1982年时全国有人民公社54352个, 到1985年被91138个乡政府所代替, 1982年时的719438个生产大队被1985年时的940617个村民委员会所代替。

1982年后政权体制的另外一个重要的变化是村民自治制度的法律化。1986年3月中共中央和国务院颁布了《关于加强农村基层政权建设工作的通知》, 力图推动农村的政治体制改革法制化、规范化。1987年11月第六届全国人大常委会第23次会议审议通过了《中华人民共和国村民委员会组织法》 (试行) 。1998年11月4日第九届全国人民代表大会常务委员会第五次会议通过了《中华人民共和国村民委员会组织法》, 从而确立了我国农村政权体制的基本框架。

二、乡镇管理体制改革与创新

1、新时期乡镇管理体制的基本架构

(1) 党政分开、政社分开。改革前农村基层政权组织是人民公社, 它是政社合一、党政合一的全能型组织。改革后人民公社一分为三, 即党的工作由乡镇党委负责、行政工作由乡镇政府负责, 而人民公社的经济管理职能由乡镇农工商总公司或经济总社负责。由此实现党政经的分离。

(2) 民主与法制的恢复与发展, 主要表现在乡镇人大的功能的加强。实际上, 目前一般的乡镇并行三大系统:乡镇党委、乡镇政府、乡镇人民代表大会, 这三个系统的一把手为正乡级干部, 在许多经济发达的地区, 特别是集体经济发达的地区, 还有并列的一个经济组织:即乡镇农工商总公司或经济合作总社、经济联合总社等。例如, 在乡镇企业最为发达的苏南地区, 90年代初的乡 (镇) 领导机构由“四套班子”组成:党委、政府 (狭义) 、人民代表大会、农工商总公司。农工商总公司实行董事会领导下的总经理负责制。董事会由党委、政府主要领导以及骨干企业、村、信用社等方面的代表组成。通常由乡 (镇) 党委书记任董事长, 乡 (镇) 长任副董事长。正、副总经理由董事长推荐, 报上级审批同意后, 由董事会聘任。总经理通常由一名副乡 (镇) 长担任。

(3) 乡、村关系的变化。在人民公社时期, 生产大队和生产队是乡镇政府的腿和脚, 是乡镇政府延伸到农村基层的机构, 公社与生产大队及生产队的关系是领导与被领导的关系。改革后在《组织法》中第3条规定, 乡政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助, 村民委员会则协助乡政府开展工作。这是乡、村关系的基本法律框架。也就是说, 他们是指导与被指导、协助与被协助的关系。村委会不再是代表国家向村民实行行政管理的机构, 它的性质不是政权组织, 也不是行政组织。

(4) 乡镇财政的建立。在改革前, 人民公社虽然是一级政权组织, 但它还不是一个完全意义上的政府, 因为它没有独立的财政, 它的经费来源和支出均由县财政拨款, 人们形象地把它叫作“吃饭财政”。作为国家财政的组成部分, 乡镇财政正式建立于人民公社撤消的80年代初期。1983年中共中央、国务院提出“随着乡政府的建立, 应当建立乡一级财政”的要求。按照这一要求, 财政部制定了《乡 (镇) 财政管理试行办法》, 并于1985年正式颁布试行。根据《试行办法中关于“各省、自治区、直辖市可以结合本地区的实际情况, 制定具体实施办法”的规定, 各地也制定了“试行办法”、“试行方案”、“实施办法”、“暂行规定”等。

2、当前乡镇政权运行存在的问题及原因

(1) 乡镇政权负债沉重。乡镇债务自20世纪90年代初开始形成, 至90年代末期才引起关注。此时, 相当部分乡镇因债务过于庞大而积重难返。据有关专家调查, 湖南某县每个乡镇都负债, 其中, 负债1000万元以上的有23个, 负债2000万元以上的有15个, 负债最高的达1.09亿元。有些乡镇为了能“打开门、揭开锅”正常运转, 向干部、向社会高利集资, 向农信社借贷, 并以此作缓解债务的方式, 这必将引起新的债务。基层政府为消减债务可能侵犯农民利益、加剧干部腐败、激化矛盾、甚至动摇土地承包经营责任制, 成为恶化政府与农民关系的潜流。具体来说有以下几个方面:一是乡镇举债建设, 搞“形象工程”及“发展产业、达标升级”等。如1997年一1999年某乡为带动农民种烤烟, 建基地、育苗、租地、建烤房以及县、乡工作组伙食开支等全部由乡村负担, 乡里为此背上15万元债务。二是乡村两级收入下降。尤其是在“三提五统”、农业税取消后, 欠发达地区的乡村经济严重减弱, 甚至出现了农民“零负担”下的乡村经济“零收入”, 导致乡、村两级干部正常支出严重不足, 既影响干部队伍的稳定, 也影响了基层政权的执政地位。三是拖欠税费现象严重。多年来, 农民税费的收缴基本都是采用动员其自愿上交的办法, 对那些不愿上交税费的农户, 乡、村两级显得束手无策, 而县里采取的政策是任务要完成, 问题不能出。乡里为保稳定, 只能收多少算多少, 实在没办法只能由乡村干部自己垫付。农户的欠款收不上来, 该上交县财政的税费任务又要全额及时上缴, 容易形成理不清的“债务链”, 加速乡镇经济的恶性循环。四是债滚债, “雪球”增大, 造成乡镇债务逐年攀升。五是乡镇财政包干体制直接导致乡村负债。九十年代初, 县对乡实行财政包干, 由于乡镇财政缺口大, 县里给各乡下达各项经济任务逐年增加 (主要是指农特税, 生猪税等) , 乡里完不成任务只好垫交。据调查, 某乡人口3.8万, 该乡从2002年一2004年三年共垫交各种经济指标任务款 (税款) 135.7万元。六是农村义务教育、学校危房改造、水利设施修缮建设等公益事业导致乡级负债。多年来, 由于国家财政用于这方面的投入较少, 而乡镇可用财力又少, 公益事业的投入基本上都是靠向金融机构借贷甚至拖欠工程款。这方面相当普遍, 有的占总债务的比重还较大。

(2) 乡镇政权行政能力弱化。一是乡镇政府行政机构设置上普遍存在“条块分割”问题。有些理应下放给乡镇政府直接管理的, 却被上级职能部门所把持 (这些乡镇部门机构大多有利可图) ;有些需要由上级职能部门业务指导和行政管理的乡镇事业单位, 却被上级职能部门当作“包袱”甩给乡镇政府管理。尤其是前者, 这些由上级职能部门实际管理的乡镇部门机构, 往往不愿服从乡镇政府的管理或领导, 更为严重的是, 它们在一定范围内行使着本来属于乡镇政府的职权, 从而削弱了乡镇政府的管理职能和权威, 将乡镇政府架空、肢解为一级不完全的政府。这些部门机构就像各国派驻在联合国的代表机构, 它们住乡镇政府的房子, 享受乡镇政府的福利待遇, 却可以不听乡镇政府的“调遣”;它们各自掌管着一个方面的权力, 各自为政。乡镇政府对这些部门机构毫无办法, “叫不应”也“管不着”, 只好放任不管。这种局面既不能对乡镇社区实施有效的管理和控制, 也不能给农民提供完善服务。二是乡镇政府行政机构设置上普遍存在职能不清的问题。由于“政、企”、“政、事”和“政、经”不分, 乡镇政府及其下属行政机构“该管的没管或者没有管好”, 或者“管了不该管的事”。乡镇政府插手企事业和经济组织内部事务, 而一些企事业单位和经济组织又担当了本属于乡镇政府的行政管理职能。三是对上负责与对下负责的矛盾。上级党委、政府把工作任务和指标层层“下压”, 而乡镇处于最底层, 只有硬着头皮上, “上面千条线, 下面一根针”, 对下还要保稳定, 存在“上”与“下”的矛盾。

(3) 基层党组织缺乏活力。改革开放以来, 农村基层党组织总体上是健康发展的, 但少数农村党员仍不同程度地存在理想信念淡化、宗旨意识退化、组织纪律弱化、思想观念僵化、知识结构老化的问题, 严重影响农村基层党组织战斗力。原因主要有二:一是党员年龄老化严重, 许多村多年来未发展新党员。二是外出务工党员增多。随着农村外出务工人员日益增多, 外出务工的党员也逐年增多。如某县70多万人口, 常年外出务工人员15万, 外出务工党员1400余人, 占党员总数的6.9%, 有的村外出务工党员人数竟占到该村党员总数的42%。由于打工区域的不确定及农村党员履行义务自觉性的下降, 导致外出务工党员这支特殊的流动群体管理难:一方面“老弱病残”党员“走不动”, 另一方面务工党员外出打“游击”, 一年下来难以开好一个支部大会。

(4) 民间非政府力量逐年增大。一是宗教、宗族势力有所抬头, 如某县已登记的宗教场所240所, 非佛非道的场所 (指方神庙类) 达295处, ;近年来各地宗族势力也在逐渐抬头, 有的甚至严重影响村干部的选举工作。这些都导致农村基层精神文明有所滑坡。二是改革开放以来, 社会结构发生了重大变化, 就业形式、生活方式、价值标准的多元化变化直接导致了社会的分化, 个人自由度增加, 对政府的依附性减少。农村新富阶层的迅速崛起, 冲击了农村社会权威体系, 使农村社会由以前的党政单一权威制向多元权威制转变。

(5) 少数干部工作热情不高。一方面乡镇干部待遇偏低。乡镇干部与县直机关干部同为国家公务员, 却待遇不一。据调查, 某乡镇干部月平均工资684元, 每月工作性支出约200元 (含摩托车交通费、通讯费、每年报刊摊派、各项捐款等) , 用于家用仅剩484元, 而乡镇干部“一头工, 一头农”现象突出, 生活较为贫困。另一方面乡镇干部政治地位较低。例如, 乡镇科级领导干部大多从县直机关下派, 从乡镇一般干部中直接提拔的较少。乡镇一般干部进城工作率也还不到10%, 缺乏城乡交流, 影响了乡镇干部工作积极性。此外, 乡镇干部在许多工作中没有执法权, 难以依法行政, 这在很大程度上影响了干部的工作热情。

3、加强乡镇政权建设的基本思路

加强农村乡镇组织政权建设, 要从理顺体制、转变职能等方面入手。

(1) 转变乡镇政府职能, 建立公共服务型政府。当前乡镇政府大包大揽, 管得过多过宽的现象没有得到根本改变, 政府管了很多不该管、管不好、管不了的事。特别是乡镇政府热衷于直接投资推动经济发展, 产生了不少问题。社会主义市场经济的发展和现代行政管理科学要求政府必须转变职能, 从经济建设向公共管理转型。建立公共服务型政府, 要把握好以下几个方面:一是明确职能定位。与市场经济相适应的现代政府职能主要是经济调节、市场监管、社会管理和公共服务, 根据我国实际情况, 基层政府职能应该以向社会、企业提供优质服务, 搞好社会管理, 创造良好经济发展环境和生活环境为主。二是树立现代政府理念。要摒弃政府权力包揽一切的旧观念, 树立有限政府、责任政府、法治政府和服务政府理念, 使政府从具体参与经济建设活动中脱身出来, 把企业、中介组织和个人能够解决的问题交给社会处理, 把更多的财力和精力投入到为经济发展创造良好环境上来。三是坚持依法行政, 加快政府管理创新。按照《全面推进依法行政实施纲要》和《行政许可法》的要求, 转变行政管理方法, 充分运用间接管理手段和动态管理手段管理经济和社会事务, 提高服务水平。

(2) 积极化解乡镇债务, 理顺乡镇管理职能。我国政权运作是一种“压力型体制”, 任务层层下压, 导致各级政府将事权下移, 最终都落在行政链条最低端的乡镇头上。乡镇头顶着计划生育、财政税收、社会治安综合治理、招商引资、中心工作等“一票否决”的悬剑。近年来, 乡镇政府求发展、保稳定的任务越来越重, 但是越来越紧张的财政使乡镇的调控能力愈来愈弱, 条块不协调, 使乡镇的权力愈来愈小。乡镇范围内, 几乎凡是有权的、具有吸纳能力的所站全都收编上划, 诸如税务、国土、工商、财政、公安等, 乡镇政府的行动不仅常因之受掣肘, 而且还常常要为他们支付许多费用。这种权力与责任不对等的体制削弱了乡镇一级政权的调控能力和行政管理能力。要协调好农村基层政权组织的关系, 提高基层行政效能, 一方面要强化措施, 积极化解乡村债务。及时有效地化解乡村债务是从根本上维护农村社会温度的基础, 也是保证农村基层政权正常运转的关键。一是削减高息借债, 对乡村所欠的私借公用部分, 要在清理核实的基础上, 通过双方协商按照国家有关民间借贷利率规定个人借贷利率。二是对农民拖欠的税款要依据不同的情况分别对待, 能减免给予减免, 有能力偿还的要依据法律手段予以征收。三是对以集体名义为企业借 (贷) 款形成的债务, 一律划转给企业, 由其负债偿还, 企业已合并、转制的, 由新企业偿还, 企业已经倒闭的, 可先挂账, 企业已经租赁经营承包的, 从租赁费中划转偿还。四是统筹考虑, 倾斜政策, 加大政府扶持力度。根据不同情况, 一方面核销银行贷款的死帐, 另一方面区别对待, 对一些“合理”贷款, 国家逐年拨出专款予以化解。五是严格控制非生产性支出, 精减机构人员。农业税取消后, 乡村干部工作量大减, 应严格按照2003年农村税费配套改革要求, 严格执行乡镇干部编制, 逐步消化超编人员。另一方面要对乡镇政权设置进行改革。条件成熟的地方可以考虑实行乡镇自治, 取消乡镇政权, 将目前乡镇政权从国家行政组织变成杜区自治组织, 或者是把乡镇作为县级派出机构, 大幅度精筒人员和职能。

(3) 理顺行政管理体制, 强调事权与财权相对应。目前我国县乡两级财政收入只占全国财政总收入的21%, 而县乡材政供养人口却占全国财政供养人口的71%。地方的财政能力减弱, 但承担的各种行政管理、公共服务的任务并没有相应减少, 尤其是乡镇一级在对财政分配方面处于最不利的地位。要从体制上科学界定中央与地方的财权和事权, 以立法的形式, 将中央和地方各级政府的权力范围、权力运行方式、利益分配结构、承担的责任和义务等明确下来。义务教育、卫生保健、社会救济等基础性的社会公共服务应由中央承担, 在地方承担的任务方面, 省、市、县各级的侧重点也应该明确。

(4) 整合农衬政治资源, 提高社会动员能力。由于农村财政经费短缺、基层党组织影响力减弱等因素, 党政机构对社会的直接控制能力减弱, 动员能力下降。整合农村政治资源、提升基层党政组织的社会动员能力是当前农村基层政权建设一项紧迫任务。首先, 要扩大党员覆盖面。要吸纳农村新精英进入党组织, 加强基层党组织建设。积极培养和发展农村经济能人中的优秀分子加入党组织, 把他们吸纳到党的队伍中来, 积极引导他们把个人致富与群众致富结合起来, 更好地配合党委和政府的中心工作, 提高党组织的影响力, 增强党组织的权威性。其次, 要积极拓展基层政治参与渠道。推行选举制度改革, 农村基层党政领导实行直接选举;改革党代表、人大代表和政协委员的分配方式, 名额适当向农村精英倾斜;加强与新兴社会组织的沟通, 畅通民意收集和反映渠道;加强宣传教育, 提高群众参政意识。第三, 要努力培育农村社会组织, 提高农村社会的组织程度。随着“公司+基地+农户”等新型农村经济合作组织的出现, 有必要引导农户组织和参与一些以互惠互助、发展经济为目的的经济合作组织, 提高农民的组织程度, 更好地适应社会化生产和参与市场流通的需要。第四, 要合理组织安排一些社会公共服务活动, 比如兴修水利、修筑村道等, 党员带头, 群众参与, 使群众既得到实惠又受到教育, 增强基层组织的向心力。

(5) 改善基层干部待遇, 提高基层干部综合素质。一方面要提高基层干部的待遇。严格按〈〈公务员法〉〉保证乡镇干部的工资及时足额发放和正常的福利补贴, 要从政治上多关心和培养乡镇干部。县级以上财政要把乡镇条块差额拨款站所人员工资和村干部的工资纳入上级财政预算并予统发, 减轻乡级财政负担。另一方面要提高基层干部的综合素质。采取切实有效的措施, 加强农村基层干部的教育培训, 既要开阔基层干部的视野, 夯实理论基础, 牢固树立科学发展观和正确政绩观, 强化责任意识和使命意识, 又要学习现代科技、管理、经济、法律等知识, 努力提高带领农民发展致富的能力和解决各种农村实际问题的能力。要重视抓好农村基层后备干部队伍建设, 有目的、有计划地组织后备干部开展学习交流活动, 建立起一支能力结构合理的后备干部队伍。要注意在实践中锻炼农村基层干部, 及时总结推广典型。同时多创造条件组织基层干部到先进地区参观学习, 在学习交流中得到启迪和提高。要建立完善干部管理体系, 在定机构、定编制、定职数、定岗位的的基础上, 对一些界定不够清晰的职责进行重新调整, 对一些重叠交叉的职责进行重新划分, 建立健全一套完备的干部考评体系, 树立科学的政绩观。

三、村委会管理体制改革及思考

1、现有村民自治的法律体系

《中华人民共和国村民委员会组织法》是确定我国农村村庄一级政治形态的法律, 反映了中央政府构建我国农村权力结构的基本思路。其立法主旨是“为了保障农村村民实行自治, 由村民群众依法办理自己的事情”。这部法律对于村民委员会的性质、地位、职权范围、组织设置、直接选举原则、村民会议、工作制度、村民小组、乡规民约等方面进行了比较规范的规定。按照《村民委员会组织法》的规定, “村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的群众性组织。”村民委员会主任、副主任、委员, 由村民直接选举产生。村民委员会设人民调解、治安保卫、公共卫生等委员会, 办理本居住地区的公共事务和公益事业、调解民间纠纷、协助维护社会治安, 并且向人民政府反映群众的意见、要求和提出建议。按照这一规定, 村庄应该是一个社会自治共同体。村民代表大会是民主决策的基础。民主选举、民主决策、民主管理和民主监督是村民自治的核心内容, 其中民主选举制度是基础。选举方式:A、差额选举与等额选举;B、直接选举与间接选举;C、无记名投票与公开选举。候选人的产生:A、村民直接提名;B、村民间接提名;C、组织提名;D、混合提名。

《组织法》作为一部全国农村适用的基本法, 侧重于规范性、原则性、方向性, 它着重规定的是“可以做什么”, 但对“怎样作”则规定不够, 各省根据《组织法》的规定:“省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会根据本法和本地区实际情况, 制定实施的步骤和方法。”分别制定了相应的地方性法规和行政规章。村民委员会的有关法律和地方性法规、行政规章的组织实施, 主要是由地级市政府、县、市、区人民政府及其所属民政部门和乡镇人民政府等三级政府机关具体负责的, 与此相适应, 这方面的规定也主要包括这三级国家机关制定的各种规定。这些规定是把村民委员会组织基本法律法规、地方性法规与基层群众自治组织的各种规章制度直接联系起来的桥梁, 在整个村委会法律法规规章制度体系中占有重要地位。其中地级市形成了以村委会选举办法和村民代表会议规定为主的规定体系;县 (市) 形成了以村委会选举办法、村民会议和村民代表会议规则, 以及村务规范化管理规定为主的规定体系;乡镇形成了以乡镇人民政府指导村委会工作的规则为主的各种实施细则的体系。

村民委员会为了在广大农村村民中直接推行村民自治活动, 必须依照《组织法》和各种地方性法规、规定, 结合本村实际制定各种规章、规定和各种具体制度。这些规章、规定和制度既是国家关于村民自治和各种农村工作的各种法律、政策的具体化和制度化, 是国家有关农村的法律政策得以贯彻落实的根本基础和重要保证, 也是广大村民广泛开展自治活动的基本手段和具体操作性规范。其中, 最普遍、最有代表性的是村规民约和村民自治章程。

2、村民自治过程的思考

村民自治过程, 即乡村治理中, 村庄内部进行选举、决策、管理和监督的过程。近年来, 学界对村治过程的研究较多集中在选举、决策和管理环节, 其中村级选举、一事一议和村级财务管理皆是热议的话题。

(1) 村级选举。村级选举在村治领域一直是备受关注的议题, 也是中国政治学界一批村民自治研究者改变研究视域, 进入一个更为宽广的乡村社会研究领域的切口、路径和策略。针对中国农村民主制度建设中的竞选方式问题, 学术界有不同的观点:有人认为村级选举真实地反映了中国农村民主改革的进程, 有些学者的研究工作却得出了农民不满意村级选举的结论。在两种不同的假设下, 很多学者对村级选举的程序进行了实地调查, 并对如何进一步改善选举机制提出了宝贵的建议。对于村级选举方式的改进, 也存在着两种对立的观点:党国英认为村级选举要借助国家的力量来强制推行, 他提到:中国农村的问题说到底还是一个松绑问题, 如果聪明的政治家主动松绑, 事情的发展要好一些。而与此同时, 仝志辉得出与之相左的结论, 他认为相对于国家强权的介入, 更重要的是农村内在能力的发掘, 是注重发育村庄自治基础。

(2) 一事一议。所谓“一事一议”, 是指在农村兴办集体公益事业时, 所需要的资金要通过村民大会或者村民代表大会集体讨论、研究, 实行专事专议的办法筹集部分资金, 其初衷是为了弥补因税费改革取消的村级提留所造成的资金缺口。但在通过学者一系列的调查佐证后得出较一致的结论是:一事一议在实施过程中存在着严重的隐患。有人认为, “一事一议”存在着“交易成本太高”、“制度设计不尽合理”、“组织者缺乏积极性”等缺陷。有人根据税费改革对农村基层政府影响的调查分析, 得出了“‘一事一议’难以开展, 农村基本农田水利设施建设和维护陷于瘫痪”的结论。有人则详细分析了实践中影响“一事一议”达到最优均衡的各项因素, 提出现阶段在广大农村实行的‘一事一议’, 由于流动人口、宗族势力、农民贫穷等诸多因素的影响, 在实践中达不到理论上的最优解, 甚至可能得到一些我们所不愿意看到的结果。

(3) 村级财务。对村级财务的研究主要分为两个方面, 一是村级财务管理, 二是村级负债。在村级财务的研究方面, 学界已经形成一个共同的前提认知, 即村级财务管理混乱是当前农村经济工作中一个比较突出的问题, 有效解决此问题已经成为农村经济建设进程中刻不容缓的任务。就存在问题来说, 主要有“会计基础工作薄弱”“财会人员素质不高”、“指导和监督不够”、“财务公开度不高”、“财务负担太重”等看法。针对这些问题, 提出的政策建议, 比较一致的有“加强村级财务管理法律法规建设”、“完善财务公开制度”、“提高财务管理人员的思想素质和业务素质”等。而对于村级负债的研究, 学界较多的集中在村级负债的区域差异考察上。运用得较多的是两种视角:一种是从地方政府积极性的差异及区域经济发展水平的差异, 来解释村级负债的区域差异;另一种是从农村社会内部结构的差异出发, 解释村级债务的区域差异和乡村治理的发展不均。

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179万元, 而省分配给该县的分流人员补偿金189万元, 加上撤销2个乡镇, 每个乡镇奖励的50万元, 才289万元, 仅一次分流经费缺口资金就达1617万元。该县是国家扶贫开发工作重点县, 财政是吃饭财政, 人员、办公经费主要依靠上级转移支付, 保证日常的经费就很不容易, 加之公务接待人数多、费用打, 要筹措这样一大笔缺口资金非常困难。

二是社会稳定担子重。这次乡镇机构改革关系乡镇广大干部职工的切身利益, 情况复杂, 矛盾多, 要守住社会稳定这条底线, 担子很重。尤其是一时无法筹措到数额较大的分流安置经费, 分流人员不能迅速享受到分流的优惠政策, 导致他们心中不满和埋怨, 不愿及时脱离原单位, 影响政策的工作秩序和社会稳定。再加上一部分分流人员思想上想不通, 特别是一些特殊群体, 如退伍军人, 极易串联集体上访, 影响社会稳定。

三是部分分流人员对分流优惠政策不愿接受。他们认为:一是乡镇机关与事业的分流政策差距较大。机关分流人员自愿辞职、自谋职业的最高可发放5年的工资, 而事业单位分流却是工龄每满1年, 发放相当于本人上年1个月月均国家规定基本工资的补偿金, 差距较大。机关分流人员未安置的正式人员, 同级财政部门每月按其本人2005年国家规定工资标准的70%发放基本生活费, 而事业单位分流人员原同在一个乡镇工作, 却享受不到这项政策。二是为分流人员办理企业养老保险不尽合理。办理企业养老保险与办理事业养老保险, 到退休时领取的养老金差别较大, 分流人员原属事业单位, 有的已经办理了事业养老保险, 分流时却改为企业养老保险, 不太合理, 分流人员抵触情绪较大, 给基层的操作更增添了难度。

四是撤并后影响正常工作的开展。因为工作量增加而工作人员却在减少。以兽医站为例, 撤并前两乡共有10人, 而撤并后以前的水利站, 林站, 兽医站等统改为农业服务中心, 改后现有13人, 只有3人负责以前兽医站的工作, 仍然要负责2个乡共26个行政村的工作, 所以工作繁忙期间, 就只能聘请以前单位的人员回来工作, 因为他们经验丰富, 对该项工作也比较了解, 但这并不算返聘, 只是按日支付他们工资。

的调查, 这场响应上级要求而进行的轰轰烈烈的撤乡并镇改革, 其实进行的并不彻底, 自然也未能达到预期的效果。利用政策打“擦边球”, 一些要求流于形式并未落实到实处等。而且乡镇撤并以后又暴露出一些新的问题:小政府、大债务, 高成本、低运行, 责任大、权力小。尤其值得一提的是, 我们一提到乡镇改革就会将其与农民的负担问题联系在一起, 此次的撤乡并镇改革也不例外。然而, 事实上, 无论从农民的自身感受还是改革的推行者都认为对农村的减负工作并未产生直接影响。随着农业税的取消, 农民负担明显有所减轻, 但是增收困难依然是农村问题不可回避的重要一环, 而要解决这样的问题, 仅仅依靠机构设置形式上的改革无异于隔靴搔痒。

自从上世纪80年代以来, 我国也曾进行过数次乡镇机构改革, 但从实际效果来看, 并无实质性进展, 原因就在于没有从根本上下功夫, 没有从体制着手, 一直在走一种“撤机构, 裁人员”的“循环式改革”的路子, 形象地说就是“驴推磨式”的改革, 今天的改革成果成为明天改革的对象, 而且政府还要为这样的改革所带来的高额成本买单。我们并不否认这次的乡镇撤并改革取得了一定的效果, 但更应该看到深层次的问题所在。事实上, 乡镇机构改革的关键在于乡镇机构功能的重建, 这才应该成为乡镇机构改革的总目标。只进行机构形式的改革而竖立其上的政府职能不转换, 乡镇机构改革就很难有实质性的进展, 最终只会落入“循环改革”的怪圈。所以, 我们在探讨乡镇改革的道路上仍然是任重而道远。

【参考文献】

1、邓大才.乡政府该撤了[J].中国三弄研究中心, 2005 (5) :1-2.

2、党国英.撤消乡政府, 并非改革目标[J].中国农村研究网, 2005, 6 (14) :

3、赵树凯.

2004——2005中国社会形式分析预测[M].北京:社科文献出版社, 2004:352-356.

4、李昌平.乡镇改革与乡镇干部[J].中国农村研究网, 2004, 7 (23) :2-3.

5、于建嵘.乡镇自治:根据和路径[J].战略与管理, 2002 (6) :10-13.

基层政权 篇2

“基础不牢，地动山摇”，基层政权建设的好坏，直接关系到整个政权建设的稳定。基层政权重在基层，直接面对群众是基层政权组织的一个重要特点，它处于“上情下达”和“下情上达”的位置上，是连结国家与群众的桥梁与纽带，发挥着重要的组织与协调作用，它所具备的基层性质和基础地位是显而易见的，在维护社会稳定和社会和谐的地位上更是十分重要的。尤其是在我国广大的少数民族地区，基层政权发挥的作用与社会稳定和社会和谐的关系更是息息相关、密不可分。但是，一方面，近些年来，随着改革开放在少数民族地区的不断深入，家庭联产承包责任制、农业税等税费制度改革、财税体制改革、社会主义民主政治的发展以及社会流动等都在一定程度上弱化了基层政权；另一方面，少数民族地区的现实情况使得使得基层政权的强化工作比较难以开展。概括来说，主要表现在以下方面：

一、财政保障能力弱化，许多乡镇的财政运转非常困难。2011年全国民政工作会议的数据显示，我国西部大部分省、自治区的基层及社区建设资金还是主要依靠上级财政，其自身的造血能力很弱，而有些偏远的农村更是要完全依靠上级拨款。在宁夏、青海、西藏、云南等一些贫困地区，基层的硬件还十分落后。资金问题，是限制少数民族地区基层政权建设的最主要问题。

二、社会整合与控制力弱，农村的很多矛盾无法化解。在广大的少数民族地区，由于历史、地理、文化及生活习俗的不同，使得党和国家的一些方针政策不易被下层的民众理解，因此在落实一些具体的工作时，会因得不到民众的支持而搁置。在法律上，也存在着国家法与当地习惯法冲突的问题，比如藏族一些地方的“以钱偿命”和“一妻多夫”等。

三、社会动员能力弱化，政府的号召力在不断降低。改革开放以来，特别是我国实行市场经济以来，人们把财富和个人利益看的越来越重，在少数民族地区也不例外。当然，这是社会和历史发展的必然，但这一点却多少助推了政府的号召力和社会动员能力的弱化。再者，一些领导干部，尤其是基层干部不是土生土长的少数民族，加之一些干部没有把心放在他脚踏的土地上，使得当地的少数民族民众对其认同感不强，这也不利于强化政府的号召力和社会动员能力。

四、基层政权组织在服务和管理方面能力不足，定位不当。在少数民族地区的基层，工作人员在义务教育、医疗保障、社会救助等公共服务方面能力普遍较差。首先是因为其个人原因，在西部的基层农村，大部分的基层工作者年龄偏大、观念陈旧和知识不足，导致他们在工作上依赖经验而思想保守；其次是传统的“官本位”观念的束缚，使得其在实际工作中过分“管理”而不重“服务”。

在新的形势下，为了社会的和谐稳定和国家的长治久安，进一步加强少数民族地区基层政权建设、防止基层政权弱化这项工作是非常重要且非常必要的。因此，特建议：

一、要在少数民族地区继续大力发展基层民主，保障少数民族的群众享拥有更多更切实的民主权利。只有使他们在现实生活中真真切切的行使诸如选举权及村民代表大会等民主权力，才能使其更真实的感受到当家做主，才能全身心的投入到社会主义建设的大潮中。大力发展基层民主是整个基层建设的方向，要坚定不移。

二、对基层政权的机构进行改革，要学习发达省市地区的经验，将一些完全可以投入市场的机构裁减出去，这一方面可以服务社会，另一方面也能减轻乡镇一级的财政负担，将相对缺少的资金用到最需要的地方。但在这个过程中一定要注意保持少数民族地区基层政权的稳固，甚至可以结合具体情况增设机构，而不能为减而减，因为这关系到整个基层乃至全社会政治经济的稳定。

三、扩宽资金来源渠道，严格资金监督管理。基层建设工程浩大，所需资金绝对不是小数目，不能抱着“等、靠、要”的心态，要充分发挥主观能动性，在不影响百姓利益的前提下挖掘自身的造血能力，为财政减压。另外，要严格遵照财政部印发的《西部地区基层政权建设资金管理办法》，以突出重点、公开透明、注重实效、专款专用四项原则来管理基层政权建设资金，不得用于范围不相符的各项开支。

四、要进一步加强少数民族地区基层党组织的建设。党的基层组织是党全部工作和战斗力的基础，是落实党的路线方针政策和各项工作任务的战斗堡垒。尤其是少数民族地区，基层党组织承担着“桥梁”的作用，在凝聚人心、团结民众上的作用在一定程度上弥补了政府在动员能力和号召力上的弱化，在宣传党和国家的方针路线政策和反映民意民情上的作用不可替代。去年拉萨实施的“农村和城镇社区党组织带头人培养工程”、“共产党员先锋工程”、“城乡党建结对工程”（简称“三项工程”）为主要内容的“基层党建年”活动具有推广意义。

基层政权 篇3

——题记

出路，—幅精雕细描的画卷

富县作为一个农业大县财政穷县，乡镇基础条件差异较大，改革面临着相当大的困难。县委、县政府一班人不畏艰难，科学决策，大刀阔斧地迈出了改革的新步伐。于是，一项按照中省有关文件精神，结合富县实际，科学可行的改革方案出台。

富县以“创新机制，增强乡镇发展的活力和动力”为目标，针对税费改革后“乡镇责任与权力不对等、机构设置与工作要求不对等、资源利用与工作效率不对等”等突出问题，按照因地制宜、分类推进、逐步实施的原则，把这场改革分为三步来走。第一步是在2008年结合乡镇政权建设，对基层站所进行整合；第二步是在2009年上半年，通过调研考察，合理设置基层站所；第三步是在2009年下半年，学合各乡镇实际，实施了站所人员聘用。经过三年的不懈努力，目前全县乡镇机构改革基本完成，取得了极其显著的成效。

三年乡镇机构改革期间，县委书记刘天才、县长蔺治斌和他的一班人夙兴夜寐，呕心沥血，亲自调研、考察，细心推敲，精心组织、现场办公：分管领导积极参与、认真组织实施，各基层干部职工大力支持与认可。仅县委常委会和各类改革的会议达数十次，现场调研和现场办公达百余次，为改革的成功奠定了坚实的基础和有力的保障。改革，—幅幅千锤百炼的画面

富县按照“精简、统一、效能”的原则，以强化“发展经济、改善民生、加强管理、维护稳定”职能为目标，对乡镇机构进行了合理调整和规范设置。简化了办事程序。实行集中办公，推行“一站式”便民服务。强化乡镇政权职能，理顺管理体制，实现责权统一的高效工作机制。按照“因事设岗，按岗定人”的原则，优化干部队伍，竟争上岗，推行“公平、公开、公正”的全员聘任，实行实名登记制，确定了全县13个乡镇“三办七所”的人员编制、职能职责。调动乡镇机构的主观能动性，探索县乡财政分灶的新路子，完善财税体制。按先行试点、全面推行的思路，在经济基础较好、经济比较活跃的富城镇、茶坊镇和张家湾镇建立乡级财政试点工作。

改革的雨露使各乡镇面貌新颜绽放，一座座大楼拔地而起，昔日的几排年老失修的瓦房早已消失不见。通过改革，13个乡镇站所全部搬进了崭新、宽敞、明亮、设施齐全的办公大楼，宽阔平整的篮球场，美丽多姿的花园，碧绿柔软的草坪，丰富多彩的文体活动，味美可口的廉政灶，使得干部职工的工作生活条件大为改善，工作热情得到极大的提高，服务意识更加增强了。

乡镇机构改革让政府职能不断转变，在羊泉镇，镇长带领干部和技术人员帮助果农打药；在交道镇，党委书记主动帮助农民办理手续；在北道德乡党委书记主动询问群众，随时随地解决群众困难。富县现在的干部由原来“管理农民”逐渐向“服务农民”转变，群众对干部和基层组织越来越信任，干群关系也越来越融洽，让政府真正成为农民群众的“靠山”。羊泉镇鹿首村村民宋银云的丈夫患有严重的肝病，她找到镇政府，希望能够尽快通过合疗报销一些医药费继续为丈夫治病。羊泉镇社会事务力硷室工作人员了解到她的情况后，—个多小时就为她办理好了相关手续。现在羊泉镇干部们对待群众的事情“热情、快捷、高效”，已成为工作常态。

记者采访了富县乡镇机构改革办公室主任尉龙斌，他讲到：把分散的、在外边住的站所，统一都整合到乡镇一个院落里去办公，主要是为了方便群众，这是富县站所整合的一个特点。第二个特点就是按照站所的职能，把站所相近的职能进行合并，机构设置更加科学、更加合理，人员结构更加优化。整合后，充分下放乡镇对站所的管理权，把过去由部门管理的站所下放到乡镇管理，使乡镇职能得以强化。

启迪，一本发人深思的画册

改革的过程是艰辛的，成绩是斐然的，改革过后更是发人深思的。在推进乡镇机构改革中，富县通过探索和尝试，不仅取得了惊人的成效，同时也给人们留下深刻的启示。

乡镇机构改革能否取得实效，最核心的是要强化乡镇政权的职能，否则就成为“单位换牌子、业务换名字、干部换位子、工作老样子”的搞形式、走过场。科学可行的改革方案是改革取得成功的前提，富县乡镇基础条件差异较大、政权建设进程不一，改革能否顺利实施，最为关键的是坚持做到因地制宜、分类推进、逐步实施。改革涉及到领导干部的去留，一般干部的岗位调整，落聘人员的分流安置，临时聘用人员的清退，干部职工的积极参与是推进改革的基础。镇机构改革政策性强，涉及面广，情况复杂，是一项系统工程，只有加强组织领导，才能确保改革成功。

富县乡镇机构改革一是切实增强了乡镇党委政府的领导管理协调和服务职能，为构建以乡镇党委为核心，权责统一、协调一致、便民利民、务实高效的工作格局奠定了基础。二是有效解决了乡镇站所管理缺位的问题，实行集中办公，极大的方便了农民群众。三是激发了基层干部学业务、学技术、比服务的内在动力，四是既改善了乡镇和基层站所的办公生活条件，又节约了土地，办公用房等资源，减少了运行成本。

但是，乡镇机构改革和管理创新是一项需要不断探索完善的系统工程，不可能毕其功于一役。县委书记刘天才讲到：从富县目前的运行情况来看，还存在着一些不容忽视的困难和问题，主要有：一是专业技术人员严重短缺，全县30万亩苹果仅有80名技术员，蔬菜、畜牧等方面的技术人员更为缺乏，这个问题富县将通过加快引进、加强培训两个途径解决，二是乡级财政尚未建立，工作服务的实力十分薄弱，下一步县委县政府将选择有条件的乡镇开展建立乡级财政试点，增强乡镇的管理和服务能力，三是基层站所的考核管理机制尚不健全，乡镇干部的待遇偏低，要进一步健全制度，调动他们安心工作，干事创业的积极性。

基层政权 篇4

1 章节阅读与看法

1.1 地方权威的授权来源

在传统的中国政治治理结构有两个不同的部分:上层是管制系统, 由皇权控制, 基层则由地方管制系统, 由族长或乡绅控制。传统的中央权威对于基层社会而言, 大多是文化象征性的, 而地方体通过利益整合形成地方权威, 取代中央而实施具体的管制。地方权威只有获得财富、学位及其在地方体中的公共身份这三个相关的直接因素就可以获得授权权威。近代以来, 中国进行过多次基层政治改革, 地方权威的基础框架逐渐解体, 地方权威“公共身份”的授权来源转至官府系统。

本章的需要理解地方权威的授权来源对地方和中央所产生的政治后果。国家政权建设通过政治改革将地方权威的授权来源转至中央机构, 但国家政权建设成果如何?国家的对基层的直接管辖权真正实现了吗?中央与地方实现权力的平衡与稳定了吗?在书里, 作者认为:“基层权威丧失了地位, 并不意味着国家管辖权的真正实现, 也不意味国家可以成功的绕过地方政权与社会建立紧密的联系, 更不必说通过社会力量监控地方政权, 社会本身的组织化并没有得到相应的发展, 新的基层权威仍然存在, 并与社会利益相分离。”我同意作者的观点, 基层权威地位丧失, 官制授权取得突破性进展, 但新的国家与基层的连接机制并没有形成, 基层仍然按照基层社会旧有的惯例进行着, 基层与国家之间存在着大量的矛盾冲突, 国家无法解决其本身的有效控制问题。因此, 如何通过建立授权主体和权利对象实现社会的权力与责任相匹配;如何建立权威和社会利益共同的连接机构, 实现“上”与“下”的沟通;如何以制度化的方法确立权威的社会性来源, 强化权威的社会基础, 这些问题的解决才是基层长治久安的根本。

1.2 角色冲突:公共服务与垄断经营

自上而下的授权进一步破坏了地方权威生存依赖、与共同体的一体性质, 基层政权与社会利益进一步分离。授权来源的转移事实上创造了基层权威构建集团 (经济) 利益的条件, 在市场经济环境下, 新的基层权威的身份和角色使它们拥有很多实质性的权力, 可以容易的转换成经济利益, 发展成为从事经营的经济人或商人。由此形成了基层政权多重矛盾角色的内在紧张。它的经济角色要求发展出特别的排他性, 与其他组织存在资源竞争, 有利于利益的交易;它的政治角色要求它增进公益、共享和服务, 成为公共利益的代表。这两种角色悖论和紧张关系, 是基层政权与社会利益冲突的来源, 一方面, 这是一种不公正的、集团性的掠夺, 不受任何限制、没有制度监督、公益—私益的混合、集体资本积累与合法性欠缺的垄断性利益。另一方面, 基层政权通过干部职位的功利化、村集体财产的共有和专控、控制基层人事制度等, 不断加强基层政权, 与社会利益进一步分离。

作者认为:“这是一个低稳定的基础结构。”这种低稳定的基础结构源于基层政权的两种角色身份与社会利益的加剧分离, 成为基层与国家、基层政权与公众的矛盾根源。一方面, 它的政治角色没有有效的组织社会, 没有在基层政权与公众, 社会利益与权威起到平衡和中介作用, 另一方面, 它的经济角色造成了与公共角色的分离, 基层政权的寻租行为, 公私混合, 集体财产货币化等等, 都是造成基层公众不满的原因和冲突的根源。我认为:这种低稳定的基础结构问题的解决, 关键在于通过制度化途径将基层政权的两种身份相脱离, 将基层组织从市场化垄断性活动中脱离出来, 公开公正公平, 使基层的集体财产和私人利益都能够得到有效保障, 更好的扮演行政监督和服务公众的角色。

1.3 乡规民约体现的村庄治权

地方治理的很多乡规民约 (规则) 并非由国家颁布执行, 但在多数情况下亦未遇到明显的制止, 这些乡规民约基本上由基层组织或委托的人士起草, 得到乡土社会广泛认同的、代表地方治理目标的权力和原则, 它在乡村秩序中构成了一系列的社会建制和制度基础, 在某种程度上, 是乡规民约维持了低稳定的基层政权。乡规民约主要不是协调个人间的规则, 它主要是来调节个人和集体间的权益关系, 因此它有了“公共”组织等的管制权和解释权, 它代表的是乡村共同体的利益, 国家法令不能绕过乡规民约而直达村民, 有些乡规民约甚至与国家法令相异。

乡规民约以一种非制度的存在的历史性和地域性而发挥重要作用。而我认为这种传统的非制度形式已不适应当前的社会发展。一方面。就乡村治理而言, 乡绅治受到“政党下乡”和“单位制”的不断侵蚀, 基层政权与社会利益日益分离, 尤其是20世纪90年以来, 由于城市化现代化的不断发展, 中国人口发生广泛的人口迁徙, 大量人员到城市生活工作, 自然村行政村大量减少, 乡村人口凋敝、荒芜化, 无可持续发展的主体和力量, 乡规民约的角色与职能失去管制的基础。另一方面, 乡规民约只有在人口流动有限、社会性同质的环境下生存, 而如今则不同, 它不在面对的是“熟人社会”, 而是人口大量流动、社会成员异质化的“半熟人社会”和“陌生人社会”环境下的治理, 治理理念发生了复杂的变化, 乡规民约失去了其原有的治理机能。因此, 传统的乡规民约不适应当今社会发展要求。我认为国家应大力加强基层民众的法制观念和权利意识 (送法下乡) , 与现代法律法规接轨, 应该是现代乡村发展的客观要求。

1.4 基层财税制度及其政治后果

本章通过详实的基层案例作为实证来论证基层税制在观念、原则、机构和监督等方面的诸多问题, 并由这些问题能够帮助我们了解由来已久的拖税、欠税、税收低效率的制度性原因。提留、统筹和劳工作为集体税务的三项基本来源, 它们是基于集体义务而收缴的, 但其并没有有效的执行税收政策的行为, 一方面, 基层公共服务质量低下, 税款浪费严重;另一方面, 农民普遍拖税、欠税甚至抗税, 促使基层政权采取强制收税行动。农民不信任、不合作、回避甚至抵制基层政权, 但又没有制度化的协商、妥协和修订架构, 最终演变成基层社会的冲不稳定。

我认为这些不合理的财税制度的缺陷和制度监督的缺乏, 导致了国家在基层的税收目标难于实现, 反之造成了严重的政治后果。税收作为国家各项事业的经济来源, 理应有完善合理的税收政策, 它关系到社会的发展和稳定。因此, 在制定税收政策标准的时候要考虑基层民众的参与, 争取社会公众的共识, 在征收税费时使用合法的渠道和方法, 在利用税收方面, 要取之于民, 用之于民, 多用于公益事业。加强对基层财权的监督使用, 提高基层政府的公共服务意识和法制观念。

1.5 干部人事更替与组织化支持

乡村干部的人事更替和产生主要在于乡村两级政权的内部决定和组织举荐, 成为他们为其继任代理人, 以延续利益格局为中心的信任关系是举荐的核心原则, 成为乡村干部的关系网。因此来自国家的标准被束之高阁, 乡村权威并没有成为其在基层的代理人, 国家的政策和目标也因此得不到有效贯彻。吉林梨园的基层海选不失为一个民主的办法。近年来国家对基层选举工作加强, 授权关系的转变也使乡村干部由最初的向上级负责, 变成了对上级和村民的负责, 县级政府也具有了提名任命及仲裁的权力。

作者认为:“授权来源的转变和海选虽然作为一大进步, 具有重要意义, 但其变化和作用不应被夸大和高估, 因为还存在着诸多结构上的限制, 这些问题妨碍乡村民主自治的发展。”我认同作者的观点, 因为诸多结构上的限制, 对乡村各种权利的界定和划分存在模糊性, 选民代表很难拥有完整的独立地位和实际作用, 乡村选举已经实行了若干年, 但并没有改变了基层权威建立的途径, 太并没有解决新人选确立后的治理问题。在多数地方, 在如何限制村干部滥用职权的问题上, 选举监督收效甚微。如何建立公平公正和平的力量平衡机构, 更有效地通过制度化措施来加强基层的民主选举、民主管理、民主决策、民主监督, 使村民拥有更广泛的能够反映村民意愿的民主权利, 将是村民自治成功与否的关键所在。

1.6 乡村政治观察

本章节通过四个案例来讨论乡村政治的特征和乡村政治与国家政治的关系。乡村政治普遍表现为以经济指控代替政治挑战, 个体利益的组织化水平不高、立场不坚定, 社会利益的组织过程混乱且不稳定, 利益群体的边界经常变化、难以确定。基层政治活动很少提出详尽具体的制度改革方案, 因此很少留下建设性的后果, 这既造成了乡村政治的难题, 也使村民的政治参与容易受基层政权的权位竞争、官僚政治所左右, 无法引出实质性的制度变化。

本章的四个案例涉及到了信访、集体上访和群体性事件等这一现阶段乡村中表达异议的几种基本形式。我认为, 在当前, 这几种表达异议的基本形式并不能真正解决基层社会中的矛盾冲突, 上级也不能通过截访和强力压制来解决问题。基层政权由于没有有效的落实国家的有关政策, 致使国家目标实效甚微, 基层政权变身为经济利益集团, 存在普遍的“与民争利”行为, 导致基层民众对于政府公信力的丧失, 农民利益表达机制受阻, 缺乏合理的利益解决机制, 因此造成严重的利益矛盾冲突。我认为应该明确基层政府的政治定位问题, 通过制度化措施来限制和监督基层权力不被滥用, 转变基层政府的职能和角色, 提高公共服务意识, 大力培育新型农村社会组织, 建立畅通的村民利益表达机制和解决机制, 真正实现人民民主权利。

1.7 个人与公共:两种关系的混合变形

个人关系和公共关系在基层组织处理事件时并非泾渭分明, 而是两种关系的混合使用, 在相当程度上它们的混合变形成为基层组织和社会成员广泛接受和认可的做法。传统庇护关系转向现代公共关系遍体的新庇护关系。社会成员通过财富交换和个人关系寻求公共服务, 也可以说是通过个别谈判和交易来"购买"公共服务。这不是“国家—社会”对立模式所理解的那种干部与村民相互对立的支配与服从关系, 村民们事实上常常拥有共同的价值准则、行为规则以及公共意识。

作者认为:“在基层中个人关系与公共关系的混合变形来处理问题和事件这实际上等于将政治生活政治化”。我基本同意作者的观点, 但我有一些看法, 这个章节主要讲是两种关系混合变体产生的结果和问题, 对于这个题目我有些生疏, 可能是欠缺一些政治社会学的知识, 对于个人产品、公共产品的混合部分, 还存在准公共产品, 这方面资料有所欠缺, 我认为可以从公共经济学和管理学的角度去参考。文章准备的很多材料, 论证结果都是从材料中得出, 这是作者的学术独特之处, 可是我认为作者最后通过几个个案来得出的结论有失偏颇, 在结论的普遍性和特殊性之间存在一定的模糊性。

1.8 分割的管辖权

基层权威的授权来源转变到官僚系统之后, 基层管辖的实际权威并没有发生大的变化, 基层依然游离于国家的管辖之外。基层组织在实际处理公共事务时, 依然拥有地方权力垄断权, 拥有对基层财税的收取和定制权、土地资源的实际控制权和集体资产的所有权和分配权。在实际操作中, 一方面, 基层政权积极阻止社会个体的控制权竞争, 另一方面, 利用国家赋予基层的权力反过来极力阻止国家权力下伸基层。它产生的政治后果是基层组织拥有了对基层实际的管辖权, 国家的实际角色往往不是治理, 而是协调, 处于被动地位。

国家权力对于基层权威的下延必然会遭致基层组织的极力抵制, 因为这触及到了基层权威的管辖权, 国家政策在基层下达的过程中, 地方政府甚至出现“共谋行为”, 国家目标在基层的实现大打折扣, 甚至相当程度上, 国家对基层权威的做法采取了默许和妥协的做法。我认为基层权威分割地方管辖权和资源控制权的一个最大弊端就是以权谋私, 滥用权力, 没有制度性措施来监督约束, 这是基层低稳定的一个主要原因。另外, 地方财产和资源垄断的保护主义政策, 不利于个体经营者的保障, 缺乏公平公正的竞争机制和环境, 不利于社会主义市场经济体制的改革和发展。

1.9 村民、公民与国家

国家角色转型的目的就是建立新的权威中心结构, 在转型过程中实际上创造了一种新的社会身份—公民, 使每一位赋予公民权的公民享有平等配置的公民权的身份、保护和实现机制。国家权力下延, 致使乡村共同体逐渐解体, 社会成员减少了对地方权威的依赖, 转而依赖国家的保护, 实现从“成员权”向“公民权”的转变。

我认为乡村治理的一个深层次的问题就是村民公民权的缺失和基层干部缺乏公共规范的管束。地方共同体并不必然代表国家意志, 并不真正关心国家公民权的保护与实现, 相当程度上成为村民与国家建立直接联系的障碍, 导致基层村民公民权的实现和完善受阻。这也显示了我们国家公民权的保护和实现对应的相应的制度建设和社会建设还和滞后, 国家必须尽快的出台和制定完善的制度规章, 使每一位公民能充分享有国家赋予的基本权利。

1.1 0 乡村制度诸问题

这一章节可以说是这本书的“结论”, 是对前面章节的升华。作者意在表明乡村社会的冲突根源在于实际运行的一系列制度规则的缺陷, 这些制度在基层社会权力结构及其性质、基层民众与基层政权、基层政权与社会利益在目标、价值和利益方面存在很大的分歧和距离。国家将权力分配给基层政权, 基层政权利用国家权力的合法来源加强自身对于基层权力和资源的控制, 国家对于基层的消极态度, 基层政权在相当程度上存在对上级的“共谋行为”, 由此造成基层政权与社会利益的分离, 利益差异和政治整合存在困难。这也是张静教授将“国家政权建设”基层秩序解释变量的思维框架来探讨乡村制度诸问题, 以此对现代乡村治理给予参考价值。

2 关于本书的一些思考和启示

本书是作者关于乡村制度与乡村治理的经典著作, 它的中心主题意在阐释基层政权制度存在的制度缺陷和冲突的来源。这本书的每一个章节和问题都有独特的学术价值, 都可以作为一个大的研究课题。对于一个热爱社会学研究的学生来说这本书给我的感触很深, 下面结合阅读感受和启示, 结合我的知识积累分三点来谈谈:

2.1 关于对乡村治理

过去的三十多年, 中国的基层社会面貌发生了翻天覆地的变化, 这也说明了乡村经济发展的成果, 但相对于经济发展的巨大成果, 基层的社会建设、法制建设和公民基本权利建设却相当滞后, 这也反映了我们国家社会治理体系的缺陷, 照目前的治理理念和知识准备仍十分有限, 尤其是在当前面对国家城市化工业化的快速发展, 乡村治理又面临一系列的重大挑战, 这也是作者表明的:“探索一个世纪之久的基层政权之现代化改造, 仍然是一个未完成的课题。”

2.2 关于乡村社会重建

传统的乡村秩序不断受到侵蚀, 传统社会的纽带和理念越来越松弛, 乡村文化面临断裂的危机, 乡村社会价值观扭曲, 更严重的是乡村精英人才的大量流失, 致使乡村社会可持续发展承受严峻挑战。因此, 我认为, 最紧要的是要复兴现代乡村文明, 重建现代乡村共同体, 重塑乡村文明价值观, 重新认识乡村的价值, 积极挖掘乡村的传统价值, 使乡村人民带来更多的凝聚力、幸福感和归属感。

2.3 关于作者的学术特点

作者在关于乡村政治制度问题的著作具有很多学术价值, 相较于传统的乡村问题方面的研究, 它在内容、结构、问题探讨等方面是详实而具体的, 以及它的过程—制度方法论的正确运用, 都体现了作者的治学之严谨, 意在精益求精的探讨学术研究值得我学习。我认为作者长时间的深入基层实际去做田野调研, 收集相当丰富的第一手资料和案例, 在此基础上进行了严肃的经验描述和理论概述, 面对基层社会中出现的各种重大问题, 能做到对这些复杂事件的全面认识, 它的整个理论思维和逻辑是清晰明确的, 这些都对我以后的学习研究有深刻的启发。

3 结语

以上这些是我对于这本书的浅析理解, 这本书是对于基层社会和政权出现的各种问题的研究, 对于当前中国国家治理现代化建设具有一定的借鉴价值, 同时对于我们的学术研究具有很高的学术价值。

摘要：张静教授的著作《基层政权:乡村制度诸问题》一书以政治社会学和法律社会学为研究视角, 采用过程—结构分析方法深刻探讨和解释了关于基层政权的权力结构及性质、角色冲突和乡规民约等学术概念和理论框架, 进一步回答了乡村冲突的制度性来源和政治后果。书中分为十大章节, 涉及许多关键性问题, 我的报告第一部分是将各章节分别总结并谈谈自己对一些问题的看法, 第二部分是结合自己的知识积累谈谈对本书的思考与启发, 最后是结语。

关键词：政治社会学,过程—结构分析法,基层政权,制度性来源

参考文献

[1]徐勇.“政党下乡”:现代国家对乡土的整合[J].学术月刊, 2007 (8) .

[2]费孝通.乡土中国[M].北京大学出版社, 2012.

[3]周雪光.基层政府间的“共谋现象”[J].社会学研究, 2008 (06) .

基层政权建设调研报告 篇5

全县现有城市社区居委会12个，隶属__镇管理。城中村有大富社区（原大田村委会）、东景社区（原姜家村委会）、东门社区（原东门村委会）、南门社区（原南门村委会）、北门社区（原北门村委会）；根据城区发展的管理需要，在撤并原生产街、市场街、解放街、胜利街后重新组建龙山社区、师水社区、芙蓉社区、凤凰社区4个纯居民社区；期间，由于困难企业改制原因，把原江西磷肥厂改制为东磷社区；__化肥厂改制为东化社区；__糖厂改制为东糖社区，纳入__镇政府管辖。改制后的社区管理区域、范围保持原来一致，社区管理人员由原企业管理人员抽调组成。随着城镇化建设的不断推进，我县城市框架进一步拉大，县城建成面积达20平方公里以上，县城包括暂住人口在内，总人口达18万以上。近年来，在县委、县政府的正确领导下，县委组织部、民政局及__镇党委、政府认真组织实施下，城市社区建设取得一定的成效。

社区均有办公场所，多则近500平方米，少则140平方米，其中龙山、芙蓉、师水、凤凰、北门、东景、东门有独立的楼院，从工作经费来源上来看，主要有县财政、驻区单位资助。城中村的5个社区由原村委会改制成居委会，有集体资产收益，有一些固定的经费来源，其中大富、北门社区有店面和土地租赁收益，纯社区完全靠政府和驻区单位资助，因此各社区经费来源不一，多少不均。

社区作为党委、政府联系城市居民的主要桥梁和纽带，在城市管理和群众工作中具有不可替代的作用。一直以来，无论是城镇拓展变迁涉及到的征地拆迁，还是城市人口管理实行的计划生育；无论是社会治安管理进行的矛盾纠纷排查调解，还是各类城镇民生政策的贯彻落实，社区都承担着最直接的压力和责任，成为开展各项工作的最后一环，落实各项政策措施的最后一站，为我县城市发展和管理服务做了大量工作。通过调查了解，目前我县社区承担的主要工作有三大类：一是围绕“两区”建设涉及的征田征地和房屋拆迁协调工作；二是完成行政部门或县直单位下达的工作任务，小街、小巷的路面硬化；三是社区公共事务管理和服务。具体包括：计划生育、城镇低保、医保、社保以及保障性住房资格审查及办理、信访维稳、纠纷调解、征地拆迁、人口统计、卫生防疫、文化娱乐、青少年教育、环境整治、小街小巷等社区基础设施建设等，可谓“社区是个筐，什么都往里装”。几年来，社区工作在镇党委政府的正确领导下，经过社区干部辛勤工作，取得了显著的成绩。其中龙山社区荣获全国老龄工作办公室授予的“全国敬老模范社区”；凤凰社区20荣获全市“文明社区”称号，其他社区也曾获得了省市县“先进党支部”、“综合治理”先进单位等不同级别、不同内容的荣誉。

从现状来看，社区目前承担着城镇最基层的社会管理和群众工作，由于近几年来城市建设步伐加快，民生事业力度加大，社区工作集中在征地拆迁、计划生育等行政性事务方面，在社区精神文明建设和和谐社区建设上力度不够，导致部分居民产生社区不作为、无作为的印象。同时，随着城镇化带来的越来越多的农民进城问题，以及工业化带来的外来人口增多问题，也需要进一步创新城市管理，使社区适应时代的`要求。如何创新和提升社区工作提出以下几点建议：

1、合理

规划管辖区域。随着城市框架的拉大，城市建筑面积和居住人口密度的增大，现行单一靠城关镇__镇政府管理，已不能满足现行城市发展需求，要本着便于管理的原则，合理的对城区管理区域进行划分，设若干个管委会，管理区域适度进行调整；同时增设社区居委会，社区设置坚持以块为主，相对集中，便于居民自治，便于管理，便于服务的原则，按照每个社区居民委员会管辖5000-8000人左右的要求设置。对现有社区进行适度调整，原龙山、师水、芙蓉、凤凰、东磷、东化、东糖等7个社区居民委员会设置不变，其区域界线、管理范围维持原状。大富、东景、东门、南门、北门等5个社区居民委员会调整为7个居民委员会，即在新建北港区域内增设以新开发的10个小区（丽景花苑、翰林轩、立佳翠碧轩、台湾花园、翰林苑、江南文苑、河滨城、世纪商城、景泰贵族城、东景花苑）为主的居民委员会（初拟名为北港社区）；在新城区内增设以行政中心及新开发的4个小区（景泰凤凰城、财富广场、东景新龙花苑、金水湾）为主的居民委员会（初拟名为新城社区）。调整后大富、东景、东门、南门、北门社区保持不变。通过调整，改变社区人口大小不均，人口居住分散等不便管理的问题。

2、加强社区建设工作领导。要成立由县政府主要领导任组长，相关部门主要负责人为成员的社区建设工作领导小组，进一步重视社区工作，加强对社区工作的领导和指导，建立社区工作联席会议制度，定期或不定期地研究解决社区建设的有关问题，使社区工作开展更加规范有序。

3、加强组织和队伍建设。社区组织建设是整个社区建设工作的基础和重点。一要抓好以党组织为核心的社区组织建设，社区党组织是社区各类组织的领导核心，要把服务社区群众作为党组织的工作重点，千方百计为群众排忧解难，确保社会稳定。二要加强社区自治组织建设。建立健全社区成员代表大会制度，加强基层民主自治建设。三要加强社区队伍建设。建立一支优秀的社区干部队伍，根据《居委会组织法》法规，尊重居民意愿，把品德好、能力强、有水平的能人推选到“两委”班子中来。同时拓宽选拨社区干部渠道，对部分空缺的社区居委会干部职位按照“公开、平等、竞争、择优、依法”的原则从社区居民、大中专毕业生、退伍军人中选聘，择优录用。加强对社区干部的教育培训。把社区干部的教育培训列入党校干部教育的整体规划，强化社区干部思想政治、岗位技能、组织纪律等培训，有效提高社区干部的工作能力和整体素质。

4、建全社区居民委员会下属机构。调整充实社区居民委员会下属的机构设置，建立有效承接社区管理和服务的人民调解、治安保卫、公共卫生、计划生育、社会保障、社会救助等各类下属委员会，切实增强社区居民委员会组织居民开展自治活动和协助政府和有关部门加强社区管理，提高公共服务的能力。居民委员会要下设居民小组，居民小组管辖小区（楼院、路段、巷等）直到居民住户。依法配齐居民小组长、楼院门栋长，积极开展楼院门栋居民自治，推动形成社区居民委员会及其下属的委员会、居民小组、楼院门栋上下贯通、左右联动的社区居民委员会组织体系新格局。

5、充分发挥物业公司在社区管理和服务的积极作用。物业管理作为现代城市服务的组成部分，与居民群众生活密切联系，是涉及千家万户切身利益的民生问题，也是创建和谐社区、和谐社会的基础性工作。物业管理行业，担负着城市管理的重要任务，不仅为人们创建一个整洁、优美、舒适、安全、文明的工作和生活居住环境，而且对改善城市面貌、美化城市整体环境，增强城市物质文明和精神文明建发挥重要作用。新成立的北港、新城社区居委会主要由新开发的小区组成而设立，社区支部要以物业小区为管理单元，以物业公司为基础，激励物业公司参与社区管理与服务工作。各社区居民委员会要积极支持物业服务企业开展多种形式的社区服务，物业服务企业也要主动接受社区居民委员会的指导和监督。社区支部要在小区建立党小组、社区居民委员会要协调好物业与业主之间的服务纠纷，维护各方合法权益，促进和谐小区建设，从而创建有__特色的社区社会工作新举措。

6、创新服务工作机制。在社区必须建立便民办事窗口，积极推进“一站式”服务。建议对政府有关职能部门在社区设立的各类行政事务服务机构和场所进行归化和优化，将低保办理、失业登记、计生服务登记、居民医保办理等涉及百姓民生的服务项目全部纳入，指定专人负责，接受群众监督，确保便民窗口向广大群众提供高效、优质服务。

7、加大对社区的投入。合理提高社区工作人员的工资水平、生活待遇和保障标准。每个社区每年安排5万元办公经费，列入县级财政预算。工作进社区的职能部门，凡与群众有密切相关的公共管理与服务项目，原则上纳入社区居民委会员管理服务，面向群众提供受理服务。不属于社区的事务，可采取“权随责走，费随事转”的原则，委托社区组织承担。社区居民委会员工作人员任职期间工资和补贴，参照《关于加强和改进城市社区居民委员会建设工作的意见》（中办发[2010]27号）文件要求，结合我县实际，社区党支部书记、主任1200元/月，副主任、专职委员及专职干部1000元/月，居民小组组长200元/月，小区、路段、巷、楼院门栋长50元/月。所需经费列入财政预算，由县政府统筹解决。

8、强化驻区单位的社区建设责任。由政府出面组织社区居民委员会、驻区单位联席会议制度，定期研究资源共享、社区共建事项。积极推动驻区单位将文化、教育、

体育等活动设施向社区居民开放。推动驻区单位将服务性、公益性、社会性事业逐步向社区开放，为社区居民委员会提供人力、物力、财力支持。要落实“权随责走、费随事转”的原则，各部门需探索建立驻区单位社区建设责任评价体系，推动共驻共建、资源共享。要把驻区单位履行社区建设责任的情况纳入和谐社区示范单位创建内容，有关部门在评先表优时要主动听取社区居民委员会对驻区单位的意见。按属地管理为原则，居委会应参与驻区单位的精神文明、综合治理、计划生育等考核。

我国农村基层政权建设问题初探 篇6

一、农村基层政权建设存在的问题及现状

农村基层政权建设上存在的问题不是一朝一夕形成的, 原因也比较复杂, 主要有以下几点:

(一) 村级干部管理系统面临人力匮乏

目前大多村庄青年外出, 使得大多农村老龄化, 致使精英外流, 农村知识体系不能及时更新。同时, 村干部的报酬太低, 工作压力过大。村干部现况是管事多、操心多、挨骂多, 在事业发展前景上几乎没有转干、升迁的可能, 因此不少人不愿当村干部。这样村级组织的素质、办事效率很难提高。

(二) 乡村债务, 只升不降

居高不下的乡村债务对农村的治理与发展造成了严重的恶果。乡村干部对村部能偿还巨大债务的信心丧失, 并因此失去了工作的热情与社会责任感, 得过且过成为他们的信条。为化解债务, 各地采取了种种措施, 收效甚微。有些村镇采取了一些不当的手段来化解, 虽然一时缓解了压力, 但其后的问题更是引人深思。

(三) 干部待遇低, 工作的积极性降低

干部心态失衡, 存在思想危机。一些基层干部在世俗金钱、权利的诱惑下, 经不起腐朽世俗思想的侵蚀, 世界观、价值观开始发生转变, 与党的宗旨背离, 不是人民利益大于自己, 而是为自己谋钱谋退路, 以权谋私、违法乱纪。此外监管机制不具体, 村级干部违法违纪有机可乘。由于村级干部法律意识普遍淡薄, 思想道德水平差, 政治素养不高, 工作中“公私兼顾”现象严重, 贪占心理和侥幸心理日益增加, 致使其逐步走向违法违纪道路。三是由于村级干部政治待遇与经济待遇低。个别村级干部因为工作量大, 报酬少, 存在得不偿失、付出和回报之间的失衡心理, 导致个别村级干部有违法违纪成本低的认识, “干不干无所谓”的心理倾向严重导致工作积极性下降。

二、加强乡农村基层政权建设的可行性路径探讨

(一) 方向要坚定, 思路要清晰

发展基层民主, 保障人民享有更多更切实的民主权利, 这是方向是目标, 要坚定不移。发展基层民主的途径有很多, 各个地方的情况又很不一样, 但思路一定要清晰, 程序一定要科学合理, 细节一定要周到严密, 这些做到了, 不但可以保证有良好的结果, 而且可以有效避免黑恶势力、家族宗族势力对基层政权组织的不良影响。一个得民心的、有效率的、强有力的基层政权的改革发展思路, 需要上层来定夺, 需要中层来细化, 需要底层来落实, 需要广大民众的真正参与, 大家各负其责, 齐心协力, 就会越来越接近我们所希望的目标

(二) 党组织对于选举出的村组织要起到监督、制衡的作用

民主选举只是民主政治的一个部分。除了民主选举, 还有民主监督、民主决策和民主管理, 民主选举不能保证选举出来的村干部不以权谋私, 因此, 对于选举出来的村干部, 党组织要同村民一同监督, 使得村干部走上“干实事”“干对事”的道路。完善和推进村民自治是党组织的责任。在完善和推进村民自治工作中, 村党组织要创新领导方式, 改进工作方法, 在科学领导村委会开展“四个民主”上下功夫, 依法依规切实维护好农民群众的民主权利。

(三) 要切实加强农村基层政权执政的物质基础设施建设

农村基层政权的生存能力、调控能力有赖于一定的物质基础。夯实基层的物质基础, 其最根本的措施是发展农民集体经济, 只有农民的经济、知识提升, 才能保障生活。另外根据不同情况出台相应政策, 建立发展壮大农村集体经济的动力机制, 充分调动基层干部发展集体经济的积极性。省、市、县进行监督指导, 杜绝村干部“公吃公玩”、变卖集体耕地等现象。

对基层政权经费保障建设的思考 篇7

一、当前基层政权经费保障工作存在的问题

(一) 基层财务管理方式单一粗放, 不利于资源的优化配置

这突出表现在行政单位支出没有统一规范的定额标准, 如办公设备配备标准、通讯费标准等, 职务消费缺乏监督制约机制, 行政经费投入不足与使用浪费并存的现象依然存在;预算管理还比较粗放, 预算编制细化程度不够, 执行中临时追加支出偏多, 监督管理机制不够完善;行政单位财务制度建设滞后, 不适应当前改革和发展的要求, 单位资产管理比较薄弱。同时, 经费支出结构不合理, 用于开展业务的支出比重偏低。机关后勤服务社会化改革进展缓慢, 后勤服务社会化程度不高, 存在“大而全”、“小而全”的现象, 影响了资源的优化配置, 加重了单位的经费负担。

(二) 基层政府债务负担沉重, 财力向基层倾斜的力度不够

从事权与财权相统一的角度来看, 我国基层政府在事权与财权上存在严重的不对称。从调查情况看, 各县 (市) 基层行政单位普遍存在沉重的债务负担。据对河南省100个乡镇的调查统计, 截止到2007年底, 乡镇行政政法单位历年累计债务达到10.32亿元。按举债单位划分:行政管理部门债务69980万元, 公检法部门债务7786万元, 事业单位债务25432万元。按举债项目划分:基建类债务5.02亿元, 占48.6%;设备购置类债务1757万元, 占1.7%;人员工资补助类1.2亿元, 占11.6%;公务消费类债务4811万元, 占4.6%;支农周转金、农业综合开发、农村普九等其他债务3亿元, 占33%。仅三门峡市抽查的6个乡镇债务就达到2.4亿元, 其中基建类债务2.3亿元, 占95.8%, 主要是学校、小城镇建设、办公楼、网络建设等欠款。这种靠举债来维持基层政权运转的办法, 实属无奈之举, 还直接影响到基层政府正常工作的开展。

(三) 县域经济整体实力较弱, 发展不平衡

目前县域经济普遍存在产业结构层次偏低, 产业集聚效应较弱, 产业集群规模较小, 幅射能力较弱, 竞争力不强等问题。同时由于各种因素的影响, 各地县乡经济发展又极不平衡, 人均国内生产总值、人均固定资产投资、人均财政收入、人均居民储蓄存款等都存在较大的差距。这都直接影响基层政府造血的功能和聚财的能力。

二、加强基层政权经费保障工作建设的建议

(一) 发展县域经济, 培植财源

缓解县乡财政困难, 增强基层政权保障能力的根本出路在于坚持科学发展观, 努力实现县域经济的跨越式发展, 不断壮大财源, 形成稳定增长的收入来源。在全面建设小康社会、加快社会主义新农村建设的关键时期, 县 (市) 作为功能相对齐备的最基本的经济社会单元, 其地位更加重要, 作用更加突出。因此, 进一步加快县域经济发展应着眼于突出激励机制, 最大限度地激发县乡培植财源的活力, 主动依托当地的资源优势, 着力壮大县域工业, 进一步强化工业的支撑作用;大力发展现代农业, 加快提升农业现代化水平;积极发展服务业, 培育县域经济新的增长点;全面提升县域综合承载能力, 积极推进城乡一体化发展;继续扩大县 (市) 管理权限, 加快二元户籍制度改革, 探索土地流转制度改革, 增强县域经济发展活力;强力推进节能减排和生态建设, 增强可持续发展能力。中央和省财政要完善财政奖补政策, 积极促进县域经济又好又快发展, 努力做大财政收入蛋糕。继续贯彻落实中央“三奖一补”政策, 进一步加大对县乡财政转移支付的力度, 重点对财政困难县、产粮大县增加转移支付数额, 提高其公共支出的保障能力。省财政对县域经济发展继续实行以奖代补政策, 并加大奖补力度, 奖励经济强县和经济社会发展质量好的县, 支持经济结构升级、技术创新、集聚发展、节能减排等重点项目建设。

(二) 完善财政体制, 努力做好基层政权经费保障工作

就完善基层财政来说, 既要有对财政部门的要求, 又要有税收管理体制、企业财务管理体制、行政事业单位财务管理体制等方面的内容, 使基层财政体制与机构改革、农村税费改革、小城镇建设等结合起来, 发挥财政的整体效益。

1. 健全完善稳定增长的财政收入机制

坚持经济决定财政的理财思路, 营造有利于经济发展的良好财政环境, 培育多极增长点, 在做大“蛋糕”的基础上, 强化税收作为筹集财政收入主渠道的作用, 加强和规范非税收入收缴的管理, 进一步优化收入结构, 实现收入规模和质量同步提升。

2. 调整优化支出结构

按照建立公共财政的要求, 调整优化支出结构。一方面, 把更多的资金投向公共服务领域, 将县乡行政机关履行职能所需的基本支出足额纳入预算, 增强基层政权经费保障能力, 提高行政经费保障程度。另一方面, 要按照“保工资、保运转、保稳定”的原则, 全面落实国家调整公务员工资和规范公务员津补贴政策, 对工资性支出足额予以安排并实行专户管理, 对其他法定支出、政策性支出, 也要定额列入预算, 不留缺口, 确保公务人员、政法干警工资津补贴的及时发放和机关工作的正常运转, 并按照量力而行、量入为出的原则, 确保财政收支基本平衡。

3. 建立基层政权经费保障的长效机制

认真贯彻财政部文件精神, 研究建立县级行政机关公用经费保障的长效机制, 全面落实县级公检法机关公用经费保障标准。同时, 建议财政部尽快研究出台《关于制定县级行政机关公用经费保障标准的意见》。随着社会经济的发展和县级财政保障能力的提高, 应适时调整公用经费保障标准, 保持县级行政机关公用经费的合理增长, 使公用经费保障标准与县级行政机关业务工作发展相适应。

4. 完善财政体制, 提高基层财政的自我保障能力, 提高财政资金支出的效益

大力推进“乡财县管”、“省直管县”, 改革和完善基层财政管理体制, 全面推进社会主义新农村建设, 加强基层政权执政能力建设。根据“加大转移支付力度, 促进地区间基本公共服务均等化”的要求, 建立科学、规范的财政转移支付制度, 资金全部用于改善县乡党委、政府、人大、政协机关办公条件, 提高技术装备水平, 支持基层政权建设, 增强基层政府的执政能力。

(三) 推进制度创新, 努力提高基层行政财务管理水平

大力开展增收节支是节约型政府的重要职责。各级财政部门要始终发扬艰苦奋斗、勤俭节约的优良传统, 按照建设节约型政府的要求, 以强化监管为重点, 不断推进基层行政财务管理与改革。通过深化改革, 创新管理制度, 加强财政管理, 实现增收节支, 反对铺张浪费。

1. 深化“收支两条线”管理制度改革

依法加强县级行政机关非税收入征管, 将行政性收费和罚没收入与部门支出彻底脱钩, 建立收入上缴国库、支出统一核定、管理高效有序的“收支两条线”管理机制, 既要治理乱收乱罚, 又要做到应收尽收, 以保证行政政法机关收费罚没行为的严肃性和规范性, 保证政府财政非税收入及时足额地收缴入库。

2. 深化部门预算管理改革, 提高资金分配的科学性

积极配合预算、国库等部门, 改进完善部门预算编制办法, 研究制定科学合理的县级行政单位定员定额标准和单位办公设备配备标准, 细化项目支出预算编制内容, 实现部门预算精细化管理, 确保行政经费用到重点工作上;配合政府采购部门进一步规范政府集中采购制度, 扩大规模, 规范操作, 提高政府采购工作效率。

3. 强化重点难点支出管理, 推进职务消费货币化改革

进一步完善经费与编制双向控制的制度, 防止人员超编现象反弹, 控制人员经费过快增长;强化公务用车编制管理, 防止超编制配车, 完善公务用车购置审批制度, 严禁超标准配车, 坚持统一保险、定点维修、定点加油制度, 降低公务员用车成本。要加强政策引导, 调研总结经验, 扩大试点范围, 积极稳妥地推进公务用车货币化改革;结合县乡实际, 研究制定公务接待费管理办法, 全面推行定点接待制度, 提高服务质量, 降低接待成本;严格规范会议审批制度, 鼓励开电视电话会议, 降低会议成本;有条件的地方, 对车辆修理费、公务接待费要逐步推行公务卡结算制度。

4. 切实加强专款项目管理, 继续推进行政机关装备共建

日本政权更迭前后 篇8

这一天, 在日本街头, 人们纷纷走出家门, 来到投票站, 为日本第45届国会众议院选举投票。31日, 日本共同社投票站选民调查显示, 最大的在野党民主党在大选中大获全胜, 获得众院总数480议席中的308席, 以压倒性的优势赢得选举, 取得了历史性胜利, 结束了自民党50多年几乎不间断的垄断性执政地位。这一结果, 使民主党实现了政权更迭, 为似乎垂垂老矣的日本政坛注入了“改变”的血液。日本执政的自民党总裁、首相麻生太郎当天在电视节目中承认选举失败, 并将辞去总裁职务。而获得大胜的民主党首鸠山由纪夫将由此登上日本首相的宝座。

美国哥伦比亚大学日本问题研究专家格里·柯蒂斯说:“这意味着日本战后政治体系终结。这是除自民党外, 首次有政党在众议院取得多数席位。它标志着一个漫长时代的结束, 充满了不确定时代的开始。”

执政54年的自民党缘何遭遇民意雪崩

对联合执政的自民党和公明党来说, 这次大选的结果简直是太惨烈了:自民党的大人物相继在小选区落选;公明党甚至连党代表和干事长都未能避免灭顶之灾。取而代之的竟是那些政治舞台上的无名小辈——民主党的青年男女。

成立于1955年的自民党长期以来通过官方与商界的紧密联系, 领导日本政府实现了经济的高速增长、就业机会的充足以及生活水准的急剧提高, 帮助日本成为全球工业巨头。但这场政治风暴的形成, 却仍然是预料中的事, 原因很清楚:自民党无法适应少子化、老龄化给日本社会结构带来的剧烈变化;无法改变全球化给日本经济带来的困局;无法消除全球经济不景气给人们造成的不安心理, 从而导致了选民对自民党的极度不信任。

日本权威媒体认为, 自民党的失败说明时代已不需要从父亲到子女、亲属的世袭。选民对养老金、医疗和就业问题感到不安, 对社会差距拉大的不公平表示愤怒, 这促成了与“政治家和官僚勾结的政治”的决裂。

俄罗斯媒体认为, 自上世纪90年代起, 日本经济就停滞不前。这一时代也因此被称作“失去的十年”。在出生率下降的同时人均寿命增加, 导致劳动力老化及养老体系负担过重等一系列严峻的社会问题。这些责任当然要由执政党承担, 影响到选民对自民党的信任, 动摇了半个多世纪的执政根基。

同时, 小泉内阁的政策拉大了“社会差距”, 导致了医疗和护理事业的荒废和地方发展的滞后。继小泉之后上台的安倍和福田两位首相相继主动放弃了政权。麻生首相在没有妥善调整小泉路线的情况下, 一再表现出与首相身份不符的言行, 在民众中失去了威信。

在此期间, 自民党在参议院选举中败北, 失去了参议院第一大党的宝座, 以往的支持团体也加速远离自民党。

可以说, 结构改革路线的冒进、领导人放弃责任和力量不足、支持团体的反叛、对自民党长期执政的失望和厌倦, 导致了自民党的历史性败北。

这么多年来, 自民党得以维持政权的力量源泉在于业界团体瓜分利益和官僚掌控行政体系这种牢固的统治结构。在由此而带来的经济停滞、财政赤字膨胀的形势下上台的小泉, 开始奉行改革路线, 通过邮政民营化等一系列旨在实现“小政府”的改革之后, 自民党在2005年的大选中取得了决定性胜利, 自民党似乎得到了重生的机遇。

然而, 由于医疗和社会差距等问题给国民生活造成了诸多不稳定, 自民党始终未能找到一条摆脱困境的途径。

可以说, 制度性疲劳是让自民党进入“坏死”阶段的主因。立志夺取政权的民主党正是抓住了自民党这一软肋, 适时提出了“重视国民生活”“摆脱官僚统治”等口号才赢得了选民, 夺得了大选胜利。

这样看来, 选民与其说是投票支持日本民主党, 不如说是在反对精疲力竭、名誉扫地的在任者;选民与其说是对现状感到焦虑, 不如说是更担心未来。他们挂念的是自己的养老金、医疗保障和子子孙孙的就业。

民主党缘何赢得大选

首先, 自民党失信于国民在先。众所周知, 日本社会极为重视“诚信”, 政治上更是如此。自民党前首相安倍、福田二人匆匆辞职, 留下的“短命政府”后遗症成了日本国民的心结。麻生上台之后, 国内社保问题一拖再拖, 外交上对朝谈判建树不多。另一方面, 由于受金融危机的影响, 日本国内经济饱受沉重打击, 失业率骤升至5.4%, 大量中小企业倒闭或濒临破产, 企业及政府机关纷纷采取减薪、取消奖金制度、裁员等手段, 以缩减开支。总而言之, 政治及经济政策上的碌碌无为, 始终让麻生政权背负着失信于民的政治尴尬。

其次, 日本政治生态环境的变革, 尤其是民众对政治平衡性、动态性的期望值陡增也导致民心思变。具体而言, 自民党长期独揽日本政治大权, 却无法解决社会发展过程中积累下的经济、政治等多方面矛盾。在此背景下, 日本民众愈发意识到, 打破传统的政治格局, 重塑新的政治平衡是必要的。因此, 日本国民参与政治的积极性空前高涨。日本读卖新闻社的民调显示, 对此次众议院选举表示关心的人数比例高达89%, 表示“参加投票”的人数比例更高达95%, 两者皆为1996年新众议院选举制度实施以来的历年之最。

第三, 美国的政治经济制度一直给予日本较深的影响, 奥巴马总统的成功当选以及他的竞选口号——“变革”, 为日本的政治改革提供了“完美的脚本”, 也抬高了日本民众对本国政治变革的期望。而且, 日本民众已经厌倦了几张政治老面孔, 迫切期待德才兼备的年轻政治家的涌现。所以, “年轻”, 就成了民主党打出的一张牌。该党在执政纲领中提出吸引年轻人的政策, 走上街头呼吁年轻人踊跃投票, 执政团队更是有意走“童子军”路线。值得关注的是, 此次选举候选者的平均年龄为50.7岁, 其中自民党候选人平均年龄55.5岁, 远远高于民主党的49.4岁, 而当选的民主党议员平均年龄在48岁, 有164位是新人。此外, 自民党内世袭候选者 (其父母或家族亲属为国会议员) 为109人, 占总数的33.4%, 而民主党内仅有32人, 比重不足10%。总体来看, 与自民党的老态龙钟相比, 民主党呈现出更朝气蓬勃的政治风采。

总而言之, 日本国民的心态发生了改变, 他们希望更多的政治诚信和更广的政治变革。

而民主党从1996年建党后打出的“生活第一”的理念, 以“消费者政党”自居, 迅速赢得了民众特别是城市选民的支持, 短短13年势力迅速蹿升。这次选举他们承诺将为有中学学龄以下儿童的家庭提供“育儿补贴”, 改革养老制度, 实施公立学校免费教育制度, 为农民提供收入补偿, 取消造成巨大浪费的公共建设项目经费, 并免收高速公路费的主张也是赢得选举成功的原因。

日本民众的心态

日本《朝日新闻》9月2日的调查显示, 民众对鸠山新政权表示期待的占了74%, 但是其中相信民主党政权能够“相当大地改变日本政治”的人, 只有34%, 这显示出了对民主党政策及力量的怀疑。被调查者对民主党政策的评价之低, 简直令人惊讶, 可见这次大选的结果是选民“期待与不安”心理交织的反映。选民与其说是对现状感到焦虑, 不如说更担心未来。

选举的结果, 形成了目前缺乏执政经验的执政党和缺乏在野经验的在野党的态势。

民主党的政敌自民党在新一轮的政治斗争中, 已经失去了还手的能力。自民党的老龄化, 让该党已经没有了在下次选举中夺回一盘的能力。

但这并不能表明民主党政权的安稳。140多名民主党新议员对国会政治基本上没有什么知识, 他们怎么能够代表民意, 去监督领导国家机关?

在一线采访日本政治的电视台记者山田说:“16年前, 小泽一郎主导的政治变革, 产生过细川政权, 但细川内阁非常短命。现在小泽到底能在日本政治舞台上扮演什么角色, 我们怎么采访, 也没有得出一个结论来。”

《日本经济新闻》政治部部长宫本明彦9月1日在该报撰文认为, 日本民众把未来托付给了一个没有任何经验可谈的执政党, 而自民党受到重大打击后, “能否成为健全的在野党, 还是一个很大的问题”。同时, 能否描绘出未来蓝图, 对于今天的日本来说非常重要, 但是“日本确确实实地在变小, 变得缺少了世界对日本的依赖, 但是我们并没有从过去的成功体验中脱身而出, 也没有构筑出全新的方式方法”。

鸠山由纪夫是个什么人

出身于有“日本肯尼迪家族”之称的鸠山由纪夫, 1947年2月11日生于日本东京, 其小学和中学都在贵族学校度过。后来入东京大学学习工程学, 又在美国斯坦福大学取得博士学位。回国后, 他曾在母校东京大学当教师, 后又进入日本专修大学当副教授。

鸠山由纪夫的曾祖父鸠山和夫在日本明治时代曾任众议院议长。其祖父鸠山一郎曾任日本首相, 并连任三届, 也是日本自民党的创始人。他的父亲是前外相鸠山威一郎, 弟弟鸠山邦夫曾任麻生内阁中的总务大臣, 今年6月因与麻生意见相左而辞职。

除了位高权重外, 鸠山家族的财富也令人不可小觑。鸠山由纪夫的外公是世界最大的轮胎及橡胶产品生产商普利司通公司创始人石桥正二郎。现在, 鸠山已是日本国会中最富有的议员之一。1986年, 39岁的鸠山由纪夫才迈开他从政的第一步, 作为执政的自民党推举的候选人在北海道当选众议员, 此后连任6次。1993年6月, 日本政坛出现严重危机, 包括鸠山由纪夫在内的部分自民党参众议员宣布退党。当月, 鸠山由纪夫参与组建先驱新党, 后于1996年9月加入当时成立不久的日本民主党并出任党首之一。1998年出任干事长代理, 1999年至2002年曾一度担任民主党代表的职务。2005年9月起担任民主党干事长。2009年5月, 他在民主党党首选举中胜出, 接替辞职的小泽一郎。

虽然人们视他为“东京贵公子”, 但他并没有公子哥的架子。学工程出身的鸠山温文尔雅, 性格稳健, 不露锋芒, 有“鸽子”的绰号。他重视“忍功”, 座右铭是沿用外祖父最爱使用的“友爱”两字。

在2001年担任民主党党首期间, 因为他眼睛外凸, 再加上思维跳跃, 时常有出人意料的古怪发言, 便有政敌调侃他是“外星人”, 但这并没有激怒他。当民主党因献金丑闻大受打击之时, 他用一个“忍”字团结了全党。

但是, 如果没有妻子鸠山幸的支持, 鸠山由纪夫的“忍功”就不知是否能修炼到如此深厚的地步。他将妻子形容为他永远灿烂的“太阳”。在2002年接受采访时鸠山曾说:“我回到家就觉得安心。她就像一个能量补给基地。”

鸠山幸1943年生于中国上海, 上世纪60年代时, 她曾是日本著名女子歌舞团“宝歌舞团”的首席舞蹈演员。后来她前往美国, 在旧金山与鸠山相遇并坠入爱河, 随后便与前夫离婚, 1975年和鸠山结婚。两人育有一子, 是一名工程学学者, 目前生活在俄罗斯。

鸠山幸美丽而善于持家, 也是一个外向而充满活力的人, 在最近上电视脱口秀节目时, 留着时髦“波波头”发型的鸠山幸和记者谈笑风生。她谈到自己从来没有未实现的梦想, 现在正迫切地想要制作一部好莱坞电影。

鸠山幸并没有透露具体的拍摄计划, 但非常自信地说她的电影会极大地改变人们的价值观念, “我肯定会获得奥斯卡奖。”

民主党面临的难题

经济突破不易。虽然选民借助选票吹响变革号角, 但日本经济、政治难题由来已久, 民主党短期内难有大的作为。

官僚政治难以撼动。以限制世袭为例, 鸠山和前首相麻生两人都为世袭受益者, 祖父辈中都有人出任首相。此次众议院选举中, 自民党大约1/3的候选人在“父辈的土地上”作战, 民主党这一比例大约10%。

鸠山行事风格偏软。日本媒体盘点鸠山从政以来的政策立场后发现, 鸠山在修宪、核武装、政策上的摇摆度颇大。考虑民主党内政见冲突的派别并存, 且鸠山本人行事风格偏软, 鸠山施政方向恐怕充满变数。

中日关系如何发展

有关专家对未来的中日关系进行了预测分析:

清华大学日本问题专家刘江永教授在接受《世界新闻报》采访时说:“从日本民主党目前已经公布的具体政策上可以看出, 其对华关系政策的积极面还是占据主导地位。尽管它在对外政策方面不会有根本性的变化, 但我们还是可以看到某些变化。

过去, 容易导致中日关系倒退的因素往往集中在几个特定的问题上, 尤其是历史观和参拜靖国神社。刘江永认为, 从目前来看, 民主党领导人会在这些问题上“绕着走”。他说, 对于靖国神社问题, 民主党的态度十分鲜明:不参拜。据悉, 民主党的主要领导人几乎都没有去参拜过靖国神社。因此, 民主党组建日本新内阁之后, 鸠山以及内阁成员作为日本政府首相和要员, 更不会去参拜。

上海社科院日本研究中心主任王少普认为:鸠山希望建立日本同盟和亚洲同盟并重的格局, 中国的崛起是亚洲的发展和世界多极化发展最浓墨重彩的一笔。为了顺应这样一个潮流, 他必然会与之前的自民党政策有所不同, 对中国采取一个更加积极的外交态度。

今年上半年日本国内的统计数据显示, 中国已超越美国成为日本第一大经贸合作伙伴。而在全球金融危机爆发后, 中日两国经贸合作日益频繁, 日本对华经济依赖更加严重。同期资料显示, 中国国内汽车销售量跃居世界第一, 而汽车出口正是日本经济的命脉。中国如今的消费能力迅速提高, 超过美国。有人分析, 在这一条件之下, 鸠山希望把中国从劳动力市场向日本的产品消费市场转变的心情可见一斑。摆在鸠山面前的中日关系议题不再是过去政党间可有可无的“政治游戏”, 而已升级到关系日本生计的基础性问题。为此鸠山还特意提出要把自民党提出的两国“战略互惠”关系的内涵进一步深化, 虽然在本质上是“换汤不换药”, 可鸠山摆出的“微笑攻势”却是中方乐意看到的。