功能区划（共10篇）
功能区划 篇1
水资源优化配置系统性可持续发展就是将区域有限的水资源在各子区、各用水部门、各行业进行最优化分配,以获得社会经济、水资源和生态环境相协调的最佳综合效益[1]。
水资源是自然资源和社会经济的基本单元体,水资源可持续利用是自然资源与社会经济可持续发展的重要保障,保证水资源可持续利用是实现经济社会可持续发展的前提条件。随着人口增长、经济社会发展对水资源需求的不断加大,水资源的不足、浪费和污染问题日趋加剧,严重困扰着人类的生存和发展。为了全面贯彻《中华人民共和国水法》,履行水行政主管部门的“三定”职责,对实行最严格水资源管理制度工作进行全面部署和具体安排,进一步明确水资源管理“三条红线”的主要目标,促进水资源合理开发利用和节约保护,保障经济社会可持续发展和用水安全,开展水功能区划的研究工作具有重要意义。
近年来,国内对水功能区划的研究有了一定的进展,主要是从水功能区划标准、管理、水质、限制纳污、评价指标、划分方法及实践等方面进行总结与归纳。比如,纪轶群[2]等将北京房山地下水功能区划一级功能区分三种,并进一步细分为二级功能区,为满足房山区经济社会可持续发展和合理开发利用保护水资源作了基础性研究。夏军[3]等综合考虑水量与水质的联合评价问题,并结合水功能区划目标,以滦河流域为例,提出单元系统水量水质模型和多河段系统的可用水资源量评估方法。胡琪坤[4]等提出了针对天津市地下水类型特征的浅层和深层地下水三级功能区划体系,并按照类型特征对天津市浅层和深层地下水分别进行了功能区划分。曹建廷[5]从水量对水质的影响、水量对生态的影响、水资源配置中的环境流量以及应对气候变化等方面,阐述了可持续水资源规划的内涵。
1 水功能区划原则
1.1 可持续发展原则
可持续发展是在承载力的基础上进行的再生利用,结合水资源可持续开发利用,合理规划水功能区的分类,服务于水资源的开发利用,保证本地区的供需平衡关系,不以破坏后期水资源为代价,为人类健康和生态环境构成奠定基础,促进水资源—社会经济—生态环境可持续发展。
1.2 统筹兼顾、重点突出原则
水功能区划的划分是将一个区域作为一个整体进行考虑,考虑上、下游,左、右岸,前期、后期开发进行统筹安排,满足水功能区的需求。同时,以开发利用和保护为重点,分清主次,对重点对象优先保护。
1.3 水质水量并重原则
水资源在保证水量和水质的情况下能体现水资源的利用价值。在进行水功能区划分时,既要保证水资源的数量,又要在满足数量的基础上,保证水质安全,不能降低水质标准。在没有对水质标准有要求或者只对水量有要求时,水功能区划分都不能单独进行,保证质与量的并重。
1.4 实施管理可行原则
水功能区的划分要与行政区界或流域划分保持一致,对水资源进行统一管理。水功能区划以保证水资源统筹规划可实施为基础,合理管理不同区域的水资源,既满足区域的实际需求,又要适应经济技术的发展。
2 区划分级与分类体系
水功能区划通过对水资源和水生态环境现状分析,根据国民经济发展规划与江河流域综合规划的要求,将江、河、湖、库划分为不同使用目的的水功能区,并提出保护水功能区的水质目标。在整体功能布局确定的前提下,对重点开发利用水域详细划分多种用途的水域界限,以便为科学合理开发利用和保护水资源提供依据[6]。按照《全国水功能区划技术大纲》和《水功能区划分类标准》(GB/T 50594—2010),水功能区划采用二级体系,即一级区划和二级区划。水功能区划分级分类如下图所示。
2.1 一级水功能区划
一级水功能区划从宏观上解决水资源开发利用与保护的问题,是一种纵向角度发展的区划,主要是协调同一地区之间,近期与远期的用水关系,主要满足长期可持续发展的需求,明确水质、水量的控制目标,一级水功能区划共分4个区,具体内容如下:
a.保护区。指对水资源保护、自然生态系统与珍稀濒危物种保护有重要意义的水域,需划定进行保护的水域。
b.开发区。指为满足城镇生活、工农业生产、渔业和景观娱乐等功能需求而划定的水域。
c.缓冲区。指为协调省际间、矛盾突出的地区间用水关系而划定的水域。
d.保留区。指目前开发利用程度不高,为今后水资源可持续利用而保留的水域。
2.2 二级水功能区划
二级水功能区划主要协调各行业以及各用水部门之间的关系,是一种横向角度发展的区划,明确不同用水领域主要需水量,协调各部门对水量和水质要求的问题。
一级水功能区划分类中,不同方面各包含各自的重点对象。一级水功能区划是水资源的基本区划,这个区划体现了水资源持续利用、高效配置相结合的原则。二级水功能区划是根据水资源的利用形式、管理模式、服务对象、区划内容,在一级水功能区划的基础上划分9个二级区,既保证了水资源的统一协调,又满足了各方面对水资源的要求,对水资源的保护具有一定的指导意义。
3 区划的程序与思考
3.1 区划程序
a.一级水功能区划程序。从研究区域的自然状况、社会经济状况、用水现状等方面,收集、分析研究区域相关资料,根据区划依据和一级水功能区划原则,初步划分出一级水功能区。向主管部分和分管部门征求意见后再进行调整和修改,最终形成一级水功能区划成果。
b.二级水功能区划程序。二级水功能区划在一级水功能区划的基础上进行划分。在一级水功能区划成果中,对各部门用水现状和需求、地方自然资源状况、地方社会经济状况、水污染状况、水质状况、排污状况等进行资料分析,对开发区、保护区、保留区进行区划,根据相关资料分析成果及二级水功能区划依据和原则,初步进行二级水功能区划分。与一级水功能区划程序相同,向相应主管部门征求意见和进行修改后,最终形成二级水功能区成果。
c.区划报告及报批。在形成的一、二级水功能区成果的基础上,根据《水功能区划分标准》(GB/T50594—2010)的要求,编制水功能区划报告和相关图表。经审查后征求相关部门意见,最终由同级人民政府批准实施。
3.2 对水功能区划工作的思考
a.水功能区划的研究工作已经取得了一定的进展,在研究成果的基础上,与水资源的可持续利用相结合,得到了水功能区划标准,从而解决了研究区域用水效率和用水保护之间矛盾问题。目前,水功能区划的研究主要是集中在一点上,缺乏整个面上的研究成果;不同领域的过渡也是今后水功能区划研究的一个重点。
b.水功能区研究是对水量和水质研究的一种延续和进步,以往的研究注重的是水的数量和质量之间的比较关系,哪个区域水量处于哪个级别,水质属于几类水。在研究区的功能性研究基础上,以水功能区为研究单元,不同的功能区,水质情况有所不同,直接影响到对水资源保护的评价,两种功能的结合,直接反映出评价结果的可靠性,对今后不同研究区域的不同水资源的量化研究提供了一种实际的研究依据。
4 结语
水功能区划是水资源开发利用与可持续发展相结合的产物,促进水功能区保护和水资源合理利用是今后研究工作的重点。根据不同区域的自然资源—社会经济—生态环境等条件,有区别地划分水功能区,使水资源的可持续利用与水资源的保护有效结合,是区域水资源综合利用和合理开发的科学途径。
功能区划 篇2
一、海域术语
1.海域
指中华人民共和国内水、领海的水面、水体、海床和底土。2.内海
指一国领海基线以内的海域。3.内水
指沿海国领海基线向陆地一侧至海岸线的海域。
4.领海
指沿海国根据其主权划定的邻接其陆地领土及内水以外的海域。亦即是在主权之下划定的领海基线向外延伸的一定范围的海域。5.领海基线
即该国领海与内水的分界线。
目前国际法中领海基线的确定方法：
1、正常基线（自然基线）
无论在大陆海岸旁，还是在半岛周围或岛屿四周，以海水落潮时海水退到离岸最远的潮位线——低潮线，作为测算领海的基线。
2、直线基线（折线基线）
在沿岸附近的岛屿上确立若干点作为领海基点，将相邻的两个基点连成直线，从而沿着海岸形成一条连续的曲折的直线，作为测算领海的基线。
领海基点：
我国采取的是直线基线法，已经确定的领海基点77个。大陆沿海部分的领海基点（49个）；西沙有（28个）。
6.领海线
也称“领海外部界限”。是一条其每一点同领海
基线的最近的距离等于领海宽度的线。7.海岸线
海岸线是指平均大潮高潮时水陆分界的痕迹线。8.海域滩涂
亦称“潮间带”，即海、陆交界，潮水涨落的地带。9.海域使用
指使用某一固定海域3个月以上的排他性用海
活动。
10.海域使用管理
海洋行政主管部门依据《中华人民共和国海域
使用管理法》对海域使用实施的监督管理行为。
二、海洋功能区划
1.海洋功能区划
按照海洋功能区的标准，将海域及海岛划分为不同类型的海洋功能区。是为海洋开发、保护与管理提供科学依据的基础性工作。
目的是为海域使用管理和海洋环境保护工作提供科学依据，为国民经济和社会发展提供用海保障。
2.功能
自然或社会事物对人类生存和社会发展具有的价值与作用。
3.海洋功能区
根据海域及海岛的自然资源条件、环境状况、地理区位、开发利用现状，并考虑国家或地区经济与社会持续发展的需要，所划定的具有最佳功能的区域，是海洋功能区划最小的功能单元。
4.主导功能
主导功能也可以叫优势功能，这主要是针对在某一海域多种功能同时并存的情况下提出来的，是分析对比而选定的最佳功能。按该功能进行生产布局，能保证海域自然资源与环境客观价值的充分发挥，又能保证国家或地区重要战略资源的持续利用。
5.海洋功能分区
海洋功能分区是在资料调查的基础上，分析各单项资源分区资料，综合海域使用现状及发展方向而形成的。
分区综合考虑了地理单元的相对完整性和生态系统的相对独立性，有利于海域整体功能的维护，有利于海洋产业的协调发展，有利于海洋生态环境的建设。
功能分区是最小功能单元的科学组合，功能分区也可以是一个功能单元、也可以是多功能单元的组合。如港口航运区，含有至少三个最小功能单元。
6.功能区指标
功能区指标也可称功能区指标体系，是对各种冠名的功能区自然属性和社会属性质量和体系要求的一种界定。
如港口区，自然属性界定要具备深水条件，要有避风条件，确保有足够的仓储面积，具备船长几倍的调头区等，社会属性界定要具备一定的区位优势，社会经济条件，环境目标等要素要求。
三、海域有偿使用
1.海域使用分类定级
指沿海省、市根据海洋功能区划统一划定的用海类型，视其海域的区位、自然、环境条件、资源丰度、周边社会经济发展状况及利用效益的差异，对同一类型用海划定不同的级别。
2.海域使用基准价
指不同类型、级别海域使用权单位面积的平均价格。
四、海域使用论证
1.海域使用论证
指通过科学的调查、调研、计算、分析、预测对拟开发海域进行用海可行性分析并给出相应的书面材料以达到科学用海、规范管理和可持续性用海的目的。
2.功能优化
指项目用海的相关条件和要求与区划中限定的各主要功能彼此衔接或符合水平的最佳优化选择。
3.利益相关者
利益相关者是指受到某项用海工程影响的其他海洋产业。在实际的用海工程论证中应该明确界定出利益相关者，明确用海工程对这些利益相关者的影响程度和影响范围。
五、海域勘界
1.海岸界点
指陆地行政区域界线或其延长线与海岸线的交点。
2.有效岸线
指以天然岸线和2000年1月1日前建成的人工岸线为海域勘界有效岸线。
3.相向涉界方
指海岸线彼此不相接且被海水分割的涉界方。
4.相邻涉界方
指海岸线彼此相接的涉界方。
六、海域使用动态监视监测
1.海域使用动态监测
海域使用动态监测是以海域变更调查的数据及图件为基础，通过“3S”（GPS、RS、GIS）与网络技术的综合运用，提取并提供海域使用变化信息，为海域使用管理与开发利用规划提供决策服务。
2.海域使用动态监测区
海域使用动态监测区的划分，原则上不应小于县级行政辖区，具体划分时要依据监测任务来确定。
3.基本监测图
指在监测区内，按行政辖区范围或特定区域分幅，标注有关海域使用及变化特征等要素的动态监测图。
4.3S技术
3S技术是遥感（RS, Remote Sensing）、地理信息系统（GIS, Geographical Information System）、全球定位系统（GPS，Global Position System）的统称。因这三个概念的相应英文中都分别含一个S而得名。
5.地理信息系统(GIS)
地理信息系统（GIS)是一种采集、处理、传输、存储、管理、查询检索、分析、表达和应用地理信息的计算机系统。
6.全球定位系统（GPS)
全球定位系统(GPS)是由美国国防部开发的一套基于卫星的无线导航系统。无论是陆地、海洋还是太空用户都可以通过GPS系统全天24小时、无论在全球什么位置都可以精确定位他们的三维坐标、速度和时间
其定位精度比目前以及可以预见的将来任何无线导航系统都要高。
7.遥感（RS)
指通过某种传感器装置，在不与被研究对象直接接触的情况下，获取其特征信息（一般是电磁波的反射和发射辐射），并对这些信息进行提取、加工、表达和应用的一门科学和技术。
七、海域使用测量
1.海域使用界址线
是依据不同海域使用项目性质，以实际占用海域的位置为基础划定的海域使用的范围界线，一般是实际的用海外缘线外延50m。
2.海域使用面积
3.海域使用界址点
指海域使用权属界限的拐点。
4.海域使用位置图
八、海域使用统计
海域使用统计的基本任务是:
及时、准确地掌握海域资源的构成、利用现状和变化动态，系统地收集、整理分析海域数据信息，更新完善资料，保证统计资料的现实性；
为国家制定海洋政策提供开发依据；为编制海域使用总体规划提供基础数据；
为维护用海权人的海域使用提供法律保障。
九、海域使用管理信息系统
1．信息
事物之间相互联系、相互作用的状态描述，称为信息。
2.数据库管理系统
数据库管理系统(DBMS)是一种科学地组织和存储数据，高效地获取和维护数据的系统软件。
3.海域管理信息系统
海域管理信息系统是服务于国家、地方各级海洋管理部门进行海域管理工作的综合性信息系统，主要应用于海域使用申请审批、海域使用确权登记、海域使用权证书发放和海洋功能区划、海域使用统计等海域管理工作，加速海域管理和决策的法制化、科学化、规范化，提高各级海洋管理部门海域管理能力和办公自动化水平。
第二章
海洋功能区划技术 第一节
海洋功能区划概述
一、基本概念
1.海洋功能区划是根据海域区位、自然资源、环境条件和开发利用的要求，按照海洋功能标准，将海域划分为不同类型的功能区。
目的是为海域使用管理和海洋环境保护工作提供科学依据，为国民经济和社会发展提供用海保障。
2.海洋功能分区是在资料调查的基础上，分析各单项资源分区资料，综合海域使用现状及发展方向而形成的。
分区综合考虑了地理单元的相对完整性和生态系统的相对独立性，有利于海域整体功能的维护，有利于海洋产业的协调发展，有利于海洋生态环境的建设。
3.功能区类别和级别
根据我国和国际海洋管理实践，对功能区类别和级别进行了科学总结和归纳，目前，海洋功能区类别有10种，级别有33个，也可以叫一级类和二级类。
比如港口航运区是一个类别，有3个级别，即港口区、航道区和锚地区。
二、海洋功能区划的发展过程
海洋功能区划自1989年始至2002年已进行了14年，分两个阶段编制: 小比例尺（比例尺为1:20万--1:300万） 大比例尺（比例尺为1:50 000--1:5 000）
全国小比例尺区划全面启动于1989年，国家海洋局组织了全国11个沿海省、自治区和直辖市人民政府，部分高校和科研机构，经过6年的时间，到1994年完成了区划工作，在全国划分了3 663个海洋功能区。
1995年，在推进已有区划成果应用的同时，启动了胶州湾、大连湾等4个海域的大比例尺海洋功能区划试点，1998年全面开始了全国的大比例尺海洋功能区划工作。
在小比例尺工作基础上，依据大比例尺区划4年试点经验,经过4年努力，于2002年基本结束。全国海洋功能区划划分海洋功能区5356个。
海洋功能区划的完成，标志着海域管理走向科学化、规范化的重要阶段。
海洋功能区划是全面实施海洋综合管理的坚实基础，是海域可持续利用、建设海洋经济强国的重要保障，是对国家海洋事业的历史性贡献和重大推进。
三、海洋功能区划的地位和作用
1.区划地位
国家对海洋功能区划历来非常重视, 相继出台了一系列法律法规,并于1989-1994年、1995-2002年开展了两次大规模的海洋功能区划调查和编制工作。
2002年国务院全文批复了《全国海洋功能区划 》
《区划》和国务院的批复是国务院贯彻实施海域使用管理和海洋环境保护等法律法规而制定的政策性、规范性和技术性文件；是促进海域的合理开发和可持续利用的重要手段。
国务院在《区划》批复中强调：“海洋功能区划是海域使用管理和海洋环境保护的依据，具有法定效力，必须严格执行。”这就将海洋功能区划提高到法的高度，作为一项制度加以实施。
从以下三个方面也可以看出它的重要性。
一是从海洋功能区划与其他区划规划的关系，体现了区划具有基础性和统领的地位。
二是从区划的编制过程来看，体现了的广泛性和权威性。 三是从区划原则上可以看出它的综合性和科学性。2.区划作用
(1)项目选址依据。海洋功能区划是制定海洋环境保护规划、选择入海排污口、设置陆源污染物深海离岸排放排污口、兴建海洋工程建设项目的科学依据。
(2)统筹各海洋产业协同发展。《区划》指出要统筹安排各有关行业用海，保障交通用海、保障军事用海以及国家战略资源和社会经济发展的用海需求等。
(3)控制、引导海域的使用方向。通过海洋功能区划的实施，可以科学指导和控制海域的使用方向，保护、改善海洋生态环境，促进海洋资源的可持续利用。
(4）协调用海矛盾。区划可以综合平衡各部门各行业间的关系，协调解决用海矛盾。同时，这项制度的实施，也可避免和减轻各种海洋开发利用项目之间的有害影响。
总之，通过海洋功能区划，可以控制、引导海域的使用方向，保护、改善海洋生态环境，促进海洋资源的可持续利用。
海洋功能区划促进了海域使用管理科学化、规范化，促进了海洋环境保护工作的健康发展，推进了国家以及沿海其他涉海规划的编制工作。
第二节
海洋功能区划的内容、性质、特点和用途
一、海洋功能区划的内容
主要内容：是客观分析海域及依托陆域的资源状况、开发利用与保护现状及存在问题之后，按港口航运区、渔业资源利用与养护区、旅游区、海水资源利用区、工程用海区、海洋保护区、特殊利用区、保留区等10种主要海洋功能类型分区，提出每种海洋功能区的开发保护重点和管理要求。
同时，确定重点海域的主要功能，并制定实施《全国海洋功能区划区划》的主要措施。
一、海洋功能区划的内容
《全国海洋功能区划区划》文本由五部分组成：
海洋开发利用与保护状况
《区划》的指导思想、原则和目标 海洋功能分区
重点海域的主要功能 实施《区划》的主要措施
在结构上分三个层次：
(1)文本的前半部分（含前言、海洋开发利用与保护状况），主要阐述海洋资源优势与劣势及在国民经济中的战略地位，回顾了近些年来海洋开发工作取得的成绩，指出因缺乏区划与规划、无序无度开发导致的海洋资源环境问题，阐述未来海洋面临的挑战，提出指导思想、基本原则、区划期内的主要目标。
(2)文本的中间部分（含功能分区、重点海域主要功能），是《区划》的核心部分。区划要确定港口航运区、渔业资源利用与养护区、旅游区、海水资源利用区、工程用海区、海洋保护区、特殊利用区、保留区等10种主要海洋功能区，要提出每种海洋功能区的开发保护重点和管理要求。
同时，对于地级市以上的行政区域还要给出重点海域的主要功能。
(3)文本最后提出有效实施《区划》的措施，强调海洋功能区在涉海行业、城市规划以及在海洋综合管理的重要性。
市县级区划分为四个部分，与全国和省级区划相比，除重点海域的主要功能不作要求外，其他内容与全国和省级区划一致。
二、区划性质和特点
海洋功能区划是海域使用的科学基础，是国家管理海洋的重要制度，是制定海洋环境保护规划，优化海洋环境和资源的配置，解决海洋资源开发利用上的矛盾，实施海洋综合管理的客观必然。
具有以下特点：
1.自然型区划
海洋功能区划要突出海域的自然属性。海洋功能区划的本质是以海域的自然属性为主，每一功能区客观上适合用于什么样的海洋开发项目，从而确定了它的社会价值、开发利用优势、方向和内容等，避免盲目用海和资源浪费。
海域利用的客观实际也是这样的，自然界有景观资源的一般辟为旅游区和保护区；有深水岸线的一般用作港口区；含泥量较大的潮间带多划分为养殖区和盐田区。
2.经济型区划
在目标中，提出要满足国民经济和社会发展的用海需求，促进海洋经济与资源环境的协调发展。另外，在区划中还应体现区划只是现阶段经济技术条件的一种区划。随着时间推移和经济的发展，区划还应作相应调整，区划是阶段型和动态型的。
3.规划型区划
在考虑自然属性的基础上，也考虑社会属性。区划不仅有空间属性，也要突出时间属性和社会属性。
4.协调型区划
区划必须综合考虑相关海洋产业的规划，突出重点领域，协调各产业的目前的投资能力和技术水平，并对各涉海产业未来发展留出发展空间。
5.制约型区划
区划要体现经济发展服从于环境保护的需要，经济发展目标要建立在保护海洋生态系统基础上，以海洋环境建设为控制目标。
提出功能区环境目标管理，有时间性和强制性。既要提出阶段目标，围绕实现重点海域开发利用基本符合海洋功能区划，控制住近岸海域环境质量恶化等内容，还要提出10年以上的长远目标，围绕实现全海域如何开发利用符合海洋功能区划，生态环境质量得到改善等。
6.生态型区划
根据我国海域自然环境状况，因地域差异和水文气候差异，形成了许多不同类型的生态系统，渤海和黄海处于北温带海的边缘，东海和南海属亚热带性质，各自具有独特的海洋生态系统。
近岸海域生态系统多样，需要划出区域加以保护，如海岛、海岸、海湾、河口等典型的生态系统，这样有助于保护、拯救、恢复海洋生态系统，科学使用海域，促进海域可持续利用。
7.管理型区划
提出功能管制的概念并作为一项制度加以贯彻实施。《区划》是管理指南和执法依据。国务院在《区划》批复中指出：海洋功能区划是海域使用管理和海洋环境保护的依据。要依据《区划》确定的目标，制定重点海域使用调整计划，明确不符合海洋功能区划的用海项目的停工、拆除、迁址或关闭的时间表，并提出恢复项目所在地海域环境的整治措施。
此外，海洋功能区划还应体现以下几方面特点：
(1)要突出资源开发与海洋生态系统建设
(2)要求要具体，目标要清晰
(3)文本要突出政府行为
区划是政府文件。其中区划文本、区划图件和区划登记表是法规文件。
三、区划用途
海洋功能区划用途十分广泛，主要体现在以下几个方面：
(1)UNDP（联合国开发计划署）将海洋功能区划作为它援助项目的能力建设的行动目标之一；
(2)国务院批准的《中国21世纪议程》将开展和执行
海洋功能区划作为它的行动目标；
(3)《海洋环境保护法》将海洋功能区划作为海洋执
法的科学依据；
(4)《海域使用管理法》将海洋功能区划作为海域
使用管理和海洋环境保护的依据；(5)推进海洋行政管理机构的建设；
(6)成为制定涉海规划和海洋政策的科学依据；
(7)调整和治理不符合海洋功能区划的用海项目依据。第三节 海洋功能区划
一、区划依据
区划的依据是国家颁布的相关海洋环境保护、海域使用管理等法规和标准，国家及国家海洋局海洋环境保护计划等，主要包括以下两个方面：
1.法规依据
（1)《中华人民共和国海域使用管理法》；
(2）《中华人民共和国海洋环境保护法》。
2.技术依据
(1）《海水水质标准》（GB3097-1997）；
(2）（海洋沉积物质量）（GB18668-2002）；
(3）《海洋功能区划技术导则》（GB17108-2007）；
(4）《全国海洋功能区划》（国函［2002］77号。
二、区划范围、指导思想及划分原则
1.区划范围
海洋功能区划的范围为：中华人民共和国的内海、领海、大陆架和专属经济区。
依托陆域包括全部无居民海岛以及与海洋功能区划分有直接关系的有居民海岛和大陆沿岸一定宽度的陆域，其宽度视具体情况确定。
2.区划指导思想要突出三个主题：
一是以开发与保护海洋资源、实施海洋持续利用为中心，调整不合理的海洋产业布局；
二是以改善功能区生态系统、提高海洋功能的整体利用水平为目标，进行科学分区、统筹安排；
三是实现对海洋开发活动的宏观指导，全面遏制海洋开发的无序、无度状况，恢复和发挥功能区的资源优
势，维护国家海洋安全。
3.区划原则
海洋功能区划按照下列五项原则编制：
按照海域的区位、自然资源和自然环境等自然属性，科学确定海域功能； 根据经济和社会发展的需要，统筹安排各有关行业用海；
保护和改善生态环境，保障海域可持续利用，促进海洋经济的发展； 保障海上交通安全；
保障国防安全，保证军事用海需要。
这五条原则体现了国家在实施海洋开发战略上的总体要求：
(1)自然属性原则。
(2)社会属性原则
(3)生态环境保护和可持续利用原则
(4)海陆统一原则
(5)保障海上交通安全原则
(6)保障国防安全用海原则
三、区划方法
1.指标法
依据《全国海洋功能区划》和《海洋功能区划技术导则》功能区划分的指标体系和分类体系，针对每个海洋功能区自然属性，制定出划区的标准，判断、选择海洋功能区类型。2.叠加法
将相关资料编绘成图，并对图件进行同化和叠加处理，依据海洋功能区划指标和原则进行分析比较，科学划定海洋功能区。
3.综合分析法
按照区划原则，综合海域自然属性和社会属性，协调各种用海关系，确定海洋功能区类型及功能的主次关系。
四、区划类型划分和指标体系
1.功能区类型划分
我国海洋功能区分为10种类别，级别有33个，10种类别为：
(1)港口航运
(2)渔业资源利用和养护
(3)矿产资源利用
(4)旅游
(5)海水资源利用
(6)海洋能利用
(7)工程用海
(8)海洋保护
(9)特殊利用海域
(10)保留海域
2.海洋功能区指标体系
(1)港口航运区
1）港口区,2)航道区，3）锚地区
(2)渔业资源利用和养护区
1)渔港和渔业设施基地建设区
2)养殖区
3）增殖区
4）捕捞区
5）重要渔业品种保护区(3)矿产资源利用区
1)油气区
2)固体矿产区
①金属矿区
②非金属矿区
3）其他矿产
(4)旅游区
1)风景旅游区
2)度假旅游区
(5)海水资源利用区
1)盐田区
2)特殊工业用水区
3)一般工业用水区
(6)海洋能利用区
1)潮汐能区
2)潮流能区
3)波浪能区
4)温差能区(7)工程用海区
1)海底管线区
2)石油平台区
3)围海造地区
4)海岸防护工程区
5)跨海桥梁区
6)其他工程用海区(8)海洋保护区
（1）海洋自然保护区
1)海洋和海岸生态保护区
①红树林生态系统自然保护区
②珊瑚礁生态系统自然保护区
③湿地和沼泽地生态系统自然保护区
④上升流生态系统自然保护区
2)生物物种保护区
①珍稀与濒危动物自然保护区
②珍稀与濒危植物自然保护区
3)自然遗迹和非生物资源保护区
①自然历史遗迹保护区
②人类活动历史遗迹保护区
（2）海洋特别保护区(9)特殊利用区
1)科学研究试验区
2)军事区
3)排污区
4)倾倒区
(10)保留区
为将来发展留有空间
五、重点海域的确定
重点海域确定主要遵循以下原则：
①保持地理单元和行政管理区界的相对完整，且与各省经济区划相衔接。
②海域优势资源突出，经济社会发展水平
具有一定程度的相似性。
③开发保护存在问题相似，整治、保护任务
相互联系。
④至少包括两种类型功能区，且功能区应符合以下标准：
吞吐量1000万吨以上或拟建设的枢纽港；
国家确定的重要渔业水域；
已开发或待开发的重要油气资源区；
国家重要盐业生产或盐化工基地；
国家级或省级风景旅游区；
国际海底电缆、光缆管道登陆点；
已划定或拟划定的国家级或省级海洋自然保护区；
其他在全国占有重要地位的功能区；海岛市、县；
50万人口以上的滨海大中城市。
六、相关关系处理
作为实施海洋综合管理的客观准则和依据，在海洋功能区划中必须正确处理好相关关系，协调好各方面的利益：
1.重叠功能之间关系的处理
(1)已经开发利用的功能和主导功能一致的，应保留其功能；
(2)已经开发利用的功能虽然不是区域的主要功能，但与主要
功能不存在根本矛盾，则这种开发现状在近期可以保留，在以后的海洋开发规划中适当限制其规模，转向主要功能的开发；
(3)当各功能间在开发利用时不互相干扰，有时还有利于发挥
综合效益，那么此区域为多功能同时并存；
(4)当多功能区各功能间存在矛盾且不能兼容时，依据区划原则
确定主要功能。
2.开发与治理保护的关系
按照生态环境保护和可持续发展的观点，当区域自然环境因人为开发活动受到破坏并影响到未来的整体利益时，强调环境治理与保护。
区划要突出对环境治理、资源恢复功能的布局，把生态环境保护放在重要位置。对污水排放区提出污染物排放总量控制和功能区水质目标管理。
3.整体与局部、长期与短期的处理
区划在考虑局部资源开发和经济发展需要的同时，要注重海域整体范围内功能区的布局、总体效益和需求，短期开发行为让位于长期发展利益。
区划注重为未来发展留空间，并对海洋各种生态系统的保全和培育提出了保护措施。
4.区划与规划的关系
《海域使用管理法》第十五条明确提出：“养殖、盐业、交通、旅游等行业规划涉及海域使用的，应当符合海洋功能区划。沿海土地利用总体规划、城市规划、港口规划涉及海域使用的，应当与海洋功能区划相衔接”。
七、海洋功能区的水质和沉积物质量标准
根据《海水水质标准》（GB3097—1977）、《海洋沉积物质量》（GB18668—2002），确定了10个类别和33种级别水质和沉积物质量目标管理。
执行时要具体情况具体分析。如港口航运区含三种功能类型，但水质不全执行四类标准。港池内的航道和锚地一般执行港口区的标准，但在港池外航道和锚地则不尽然。
八、海洋功能区划编制
海洋功能区划分四级编制。
(1)全国海洋功能区划由国家海洋行政主管部门会同国务院有关部门和沿海省、自治区、直辖市人民政府编制。
(2)省级海洋功能区划由省、自治区或直辖市人民政府组织编制。(3)市级海洋功能区划由市（地）人民政府组织编制。
(4)县级海洋功能区划由县（市）人民政府组织编制。跨行政区域的海洋功能区划由共同的上一级海洋行政管理部门组织编制。
编制海洋功能区划应根据有关法律法规、技术规则，按照以下程序进行：
准备工作、现状评价、需求预测、功能区划分、成果编制、听证审议、报批执行。1．准备工作
主要指组织和资料准备:
(1)领导机构
(2)技术指导（咨询）机构
(3)编制工作机构
(4)资料准备
2.海域开发利用与保护现状分析
分析确定本区域海洋开发利用、海洋环境保护的有利条件和不利因素。
研究确定海洋资源的供给能力，分析海域使用结构与布局是否合理以及海域开发利用与保护中存在的问题。
3.区划目标
海洋功能区划目标分两个阶段:
近期目标 通常为5年，
远期目标 一般为10年。目标的确定
近期目标要围绕逐步调整不符合海洋功能区划的用海项目，实现重点海域开发利用基本符合海洋功能区划，控制住近岸海域环境质量恶化的趋势。
远期目标则围绕如何严格实行海洋功能区划制度，实现海域开发利用符合海洋功能区划，生态环境质量的改善，海洋经济稳步发展等。
4.海洋功能分区
海洋功能分区是在资料调查的基础上，分析各单项资源分区资料，综合海域使用现状及发展方向而进行的。
分区应综合考虑地理单元的相对完整性和生态系统的相对独立性，有利于海域整体功能的维护，有利于海洋产业的协调发展，有利于海洋生态环境的建设。
5.区划成果 主要包括:
海洋功能区划文本
海洋功能区划图
海洋功能区登记表和海洋功能区划信息系统
海洋功能区划技术报告等.听证审议
海洋功能区划各项成果需要与各涉海管理部门和各地人民政府广泛协商，编制组在充分听取各方意见的基础上，认真研究论证，修改完善，最后形成征求意见稿。7．报批执行
海洋功能区划征求意见稿经海洋功能区划领导组讨论通过后，进行专家评审，接受上级的协调和验收。
在此基础上，经修订、完善，完成海洋功能区划送审稿，呈报相应人民政府审批执行。
第四节
海洋功能区划成果形式
海洋功能区划成果包括区划文本、登记表、图件、技术报告、编制说明等及相应的电子文档。
国家、省（区、市）、市（地级市）、县都应建立海洋功能区划管理信息系统。
一、区划文本 区划文本既是呈报审批的政府报告，也是区划的主体材料。
其内容包括：
前言；
海洋开发利用与保护状况；
区划指导思想与原则；
海洋功能区类型划分、功能分区与管理要求；
重点海域功能区划；
实施《区划》的主要措施。区划文本编写大纲主要内容如下： 1.省级海洋功能区划文本编写大纲
第一章“总则”主要编写区划的目的、依据、目标、原则、范围、成果等；
第二章“海域开发保护现状与面临的形势”主要编写区划的地理概况和区位条件、自然环境与资源条件、开发利用现状、面临的形势等；
第三章“海洋功能分区”主要编写海洋功能分区概述与分述，即综述一级类型的数量，阐述二级类型的数量和重点功能区；
第四章“重点海域的主要功能”主要编写重点海域的名称和划分依据，阐述重点海域的范围和主要功能，重点功能区的调整计划和整治计划等；
第五章“实施措施”主要编写区划的编制与审批、海域使用管理、海洋环境保护、监督检查、宣传教育、技术支持等措施；
第六章“附则”编写区划效力、附件等。
2.市、县级海洋功能区划文本编写内容
市、县级海洋功能区划文本编写内容与省级海洋功能区划文本编写内容相比，没有第四章“重点海域的主要功能”，其他内容基本相同。
二、区划图件
海洋功能区划图是区划要素直观的科学表述，是报件的基本组成材料。
区划图件与区划文本具有同等效力。
三、海洋功能区登记表
区划登记表是对区划中的全部功能区的面积、类别、划区依据、管理要求和功能指标等具体内容的登记。
它是审批中了解功能单元具体情况的不可缺少的材料。
四、区划报告编写大纲
海洋功能区划技术报告应当全面、系统地反映区划研究成果。
主要内容应包括：海域自然资源、自然环境、经济与社会发展概况、海域开发问题；功能区划的原则、方法、依据和功能区的分类和指标体系；海洋功能分区；重点海域主要功能；海洋功能区划的实施和管理等。
海洋功能区划技术报告编写大纲主要内容： 1.前言
2.基础条件评价
(1)地理位置与区位条件
(2)自然环境
(3)自然资源
(4)社会经济
(5)主要自然灾害及风险情况
(6)自然环境和海洋自然资源综合评价 3.自然资源开发现状和存在问题
4.海洋功能区划的原则和方法
5.海洋功能区分类体系和类型划分指标
6.海洋功能区划
五、区划编制说明
区划编制说明的内容应包括：
(1)区划编制的主要任务和指导思想，着重说明区划
的工作思路和特点；
(2)区划的主要内容，区划的编制过程及各部门、地方
政府的协调情况以及其他需要说明的重要问题等；(3)与上一级政府海洋功能区划及相关部门规划的衔接
情况；
(4)各级人民政府对区划的审核情况，附专家评审结论
和专家名单。
六、海洋功能区划信息管理系统
1.成果形式
(1)系统软件。
(2)数据光盘。
(3)系统使用手册和数据清单。
2.海洋功能区划管理信息系统的空间定位
(1)空间参照系统
国家坐标系。
(2)投影
高斯---克吕格投影，6度分带。
(3)比例尺为1：25万。
3.海洋功能区划管理信息系统
(1)数据内容
(2)信息分类与编码
1)基础地理信息分类编码
2)海洋功能区划信息的分类编码
(3)数据分层及文件命名规定
(4)数据交换格式 4．系统功能要求
海洋功能区划信息系统应具备以下基本功能：
①数据管理；
②数据更新；
③信息查询；
④统计分析；
⑤功能区划图件打印输出。5．海洋功能区划信息系统图例
参照省级海洋功能区划成果要求中的图件制作部分。
各地可在本图例的总体框架内，根据选用的系统软件和当地实际功能区划情况，就图例的某些细节做适当调整。
第五节
海洋功能区划管理与措施
一、功能区的管理
1.功能的兼容性和排他性
这里说的兼容性和排他性主要指功能性兼容和排他。主要从六个方面去分析：
(1)功能的兼容性，双方受益（养殖与渔港，海
上观光与底播
(2)功能的排他性，相互冲突（突堤码头与沙滩
浴场)。
(3)功能的受益性，相互受益（旅游港与浴场）。
(4）一功能受益性，另功能损伤（港口与养殖）。
(5)多功能兼容性，多功能受益（跨海大桥，可以兼
作适当的底播和水面养殖，也可以兼作适当的底
播和海上航道，也可以兼作适当的电缆管线铺设
和适当的养殖活动等）。
(6)多功能排他性，多功能受损（近岸废弃物倾倒，选择近岸倾倒，本身不能实现它自己的功能，对毗邻资源区和近岸环境也造成多方面影响；选择不当的港口码头，不仅港口淤积或遭受侵蚀报废，对海岸沿线其他功能区也会造成深度创伤，如沿岸的沙滩浴场，近岸海域的水养、底播环境）。
下面列出几种主要功能区的排他性与兼容性的关系供参考。
(1)港口航运区
功能排他：水产增养殖、海水浴场、盐田、海水淡化、海洋制药、海底管线、海洋自然保护区等。
功能兼容：旅游观光、科学试验、纳污能力允许下的排污等。
(2）养殖与捕捞区
功能排他：工程用海（石油平台、采砂、海底
管线等）、排污、倾废、水下爆
破、洄游通道内建闸、纳污口等。
功能兼容：旅游、科学试验、海洋保护区等。
(3）海洋保护区
功能排他：港口、排污、倾废、保护区内的特
定渔场等。
功能兼容：旅游、增养殖、盐业等。
(4)旅游区
功能排他：排污、岛、礁、坨爆破、倾废等。
功能兼容：增养殖、科学试验、海洋保护区、海底管道、港口等。
2.功能区的维护
功能区的维护包括三个方面内容：
一是自然属性维护；
二是功能区的质量维护；
三是对毗邻功能区的保护与培育。有几点需要注意：
(1)在使用时要阐明自身功能的变化过程，在施工和运营期背景条件的改变及环境参数变化的量级。
如目前水质背景条件是多少，施工和营运期会有多大的变化。再如构筑港口，现有水深条件是多少，运营几年后，水深条件可能变化多少等。
(2）对毗邻功能区的影响程度评估，应进行定量预测。
这里包括泥沙扩散影响范围和浓度，环境因子的浓
度变化，对毗邻功能区底质条件的改变，底质粒度、底质蚀淤程度，潮流场的流向流速等变化。
(3）功能区的社会系统维护。
应分析该功能区开发对于社会和人类的可持续贡献。
(4)功能区执行和控制的标准。
标准的选择，有7个功能分区国家做了相应的水质执行标准规定，还有些没有规定，如保留区、特殊利用区一些功能区等。港口区里的综合港、旅游港、渔港等水质标准如何定？锚地和航道如何定这都需要在实践中加以总结和把握。标准定低了不符合海洋生态环境建设，定高了又达不到，要确切把握。要注意工程海域标准的控制，如项目施工区和营运期等。
3.区划管理应关注的内容
(1）按照海洋管理法规的规定和海域权益的保障规定，未经过批准的功能区划，用海和审批海域使用权是没有法律依据的，使用海的风险性也是很大的。
(2)港口预留区或港口区，建港一定要深水深用。实际用海中，我们经常遇到深水浅用的现象，极大浪费了国家的自然资源。
(3）要注意功能分区系统的完整性。
《全国海洋功能区划》中的功能分区是国家重要的战略资源的区划界定，管理中一定要确保区域地理和社会、环境以及功能系统的完整性，不能割裂。
如某某海湾，如果界定为港口航运区，在周围海域就不能设置有碍于港口航运的项目，否则就会对整个港口航运系统造成损伤。
(4)要注意重点海域的主要功能。
全国区划划分了30个重点海域，并对功能排序作了安排，保障这些重点海域主要功能的实施是海洋事业建设的重要途径。应注意这个排序，关注重点海域在本区的范围及管理要求。
如某某三角洲海域定为油气、养殖、盐田、海洋保护功能区，原则上就要突出油气功能的位置。不能将次要功能的开发占了主要功能的位置。
(5）区划不仅对水质管理目标作出界定，也应对沉积物质量标准作出要求。
(6）围填海管理。围填海应注意两大类的围填海工程：
养殖区的围海：多为短期行为，且工程质量低下，不但自身功能得不到维护，对毗邻海域自然属性也会造成损害，因此应注意地点的选择和工程质量的提高；
城市用地的围填海问题，应关注区域生态系统的改变。
(7)区划的技术管理内容。
保护区要严格海域使用论证，注意保护区毗邻海域的生产布局，排污口的设置与管理，海岸防侵蚀区的产业布局与管理。
(8）要关注国家和地方区划调整和整治的内容。
确保《区划》目标的实现，保护和改善海洋生态环境，促进海洋经济有序、协调发展。
二、实施区划的主要措施
首先,沿海县级以上地方人民政府要依据有关法律法规的规定，认真做好省（自治区、直辖市）、市（地）和县（市）海洋功能区划的编制或修订工作。
第二步,省级海洋功能区划经省级人民政府审核同意后，报国务院批准。
第三步,市（地）、县（市）海洋功能区划经本级人民政府审核同意后，报所在省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国家海洋局备案。
第四步,国家海洋局要会同有关部门加强对地方各级海洋功能区划编制或修订工作的指导和监督；
各级财政部门要将海洋功能区划工作经费纳入预算，涉海各部门要依法协调或衔接好海洋功能区划与相关区划、规划的关系。
1.依法行政，认真组织实施海洋功能区划
2.监督检查，确保《区划》目标的实现
3.依靠科技，完善海洋功能区划的技术支撑体系
4.做好宣传教育，科学管海用海
三、海洋功能区划的审批
海洋功能区划实行分级审批。
全国海洋功能区划，报国务院批准；
沿海省、自治区、直辖市海洋功能区划，经该省、自治区、直辖市人民政府审核同意后，报国务院批准；
沿海市、县海洋功能区划，经该市、县人民政府审核
同意后，报所在省、自治区、直辖市人民政府批准，报国务院海洋行政主管部门备案。
四、海洋功能区划的修订
由原编制机关会同同级有关部门提出修订方案，报原批准机关批准；
未经批准，不得改变海洋功能区划确定的海域功能。
功能区划 篇3
摘要：海洋功能区划是海洋开发规划的基础，且区划和规划是海域使用管理的前提，海域使用管理则是对实际用海活动的有效控制。当前，海洋经济与管理事业的发展需要进一步理清以上三者的关系。首先从多个角度分析其区别与联系，在此基础上提出处理三者关系的几点思路：一要加强区划实施的各方面建设；二要加强规划的协调性和可行性；三要全面提高海域使用管理水平。
关键词：海洋；功能区划；开发规划；海域使用管理；海域执法
我国在2002年《全国海洋功能区划》基础上，制定了《全国海洋功能区划(2011-2020年)》，确定了我国未来10年海洋空间开发的依据和方向。这为地方各级编制海洋开发规划及涉海政策等海洋管理工作提供了重要依据，使得海洋资源配置越来越合理。随着2008年《国家海洋事业发展规划纲要》获批以来，我国海洋事业全面、协调、可持续发展。各地方也纷纷根据自身实际海域资源状况编制海洋开发规划，加强海域使用管理，力求在取得快速发展的同时又能拥有本地特色。总的来看，自2002年《海域使用管理法》实施以来，国家海洋局把海域使用管理作为重要职责，在功能区划、开发规划以及监督管理海域等方面取得了丰硕的成果。同时，海洋区划与规划能够有效落实可促进国家对海域使用的科学管理。可见，这三者在实际工作中有着千丝万缕的关系，本文的重点就是要深入分析其内在联系，为把握海洋事业的发展运作规律提供几点思路。1海洋功能区划、海洋开发规划的区别
1.1时空定位不同
海洋功能区划根据不同区域的自然属性差异性划定各种功能区，注重空间要素，在空间坐标下完成。因而它没有时间坐标，只考虑如何在地理单元上把资源最理想地划分，是一种状态的呈现。
而海洋开发规划是对海洋资源开发活动做出的前瞻性安排，有一定的时间段。规划不可能一次性涉及对所有海洋功能区，某一时期的规划是有重点的，通常是针对某一区域某一重点项目。因此，它是在时空坐标下完成的。
1.2发展历程不同
海洋功能区划按照海洋功能区的标准，将海域划分为不同类型的海洋功能区，为海洋开发、保护和管理提供科学依据的基础性工作 [1] 。根据《全国海洋功能区划(2011-2020年)》，目前我国管辖海域划定了农渔业、港口航运等八类海洋功能区，并提出了各类功能区管理要求；划分出29个重点海域，明确渤海、黄海等五大海区的总体管控要求。全国海洋功能区划发展历程如表1。
海洋开发规划为指导和宏观调控海洋产业部门和地方各级政府的海洋开发利用活动，根据海洋资源状况和社会需求，对海洋资源开发活动做出的统筹安排[1]。近年，以海洋经济为主题的一系列海洋开发规划带动了沿海各地的发展，而现在海洋开发规划的焦点扩展到了海洋环境保护、海岛保护与利用、海洋防灾减灾等方面，规划的内容越来越详实。全国海洋开发规划发展历程如表2。表1全国海洋功能区划发展历程
时间海洋功能区划事项1979年启动全国海岸带和海涂资源综合调查工作（此前中国三次经济区划几乎不涉及海洋）1986年全国海岸带和海涂资源综合调查工作完成，在此基础上国家海洋局进而开展海洋功能区划1988年国家机构编制委员会批准国家海洋局“三定”方案，指定海洋功能区划为国家海洋局的主要职能1989年在天津召开全国海洋功能区划工作会议，制定了《全国海洋功能区划大纲》、《全国海洋功能区划简明技术规定》和《全国海洋功能区划报告编写提纲》；决定海洋功能区划实施策略为先示范后推广，选定渤海为海洋功能区划示范区1990年国办发《对国家环境保护局、国家海洋局有关海洋环境保护职责分工的意见》指定国家海洋局进行海洋功能区划编制工作；完成《渤海海洋功能区划报告》和《渤海区功能区划书》1991年国家海洋局会同沿海省、市、自治区及有关部门展开海洋功能区划编制工作1992年2月25日颁布《中华人民共和国领海及毗连区法》, 建立了内水、领海和毗连区等基本制度1993年完成《中国海洋功能区划报告》和《中国海洋功能区划图集》的编写的编辑工作；财政部和国家海洋局联合颁发《国家海域使用管理暂行规定》 1995年指定辽宁省大连市、山东省青岛市的长岛县、浙江省沿海市县、福建省厦门市等地方大比例尺海洋功能区划试点1996年发表《中国海洋21世纪议程》，将大比例尺海洋功能区划纳入政策1997年《海洋功能区划技术导则》成为强制性国家标准1998年发表《中国海洋事业的发展》白皮书，将大比例尺海洋功能区划作为中国保护海洋环境的健康发展和资源的可持续利用的基础工作之一2002年9月10日，经国务院批复后，同意《全国海洋功能区划》出台，该文件具有法律效力2010年截至2010年，全国共确权海域面积193 769.16 hm2，其中经营性项目190 344.73 hm2，公益性项目3 424.43 hm2；发放海域使用权证书2 481本，其中经营性项目2 373本，公益性项目108本2011年12月6日上午，专家评审委员会一致同意《全国海洋功能区划（2011-2020）》通过评审2012年10月16日，国务院发布了10日批复的广西、山东、福建、浙江、江苏、辽宁、河北、天津等8个省区市的海洋功能区划（2011-2020年）2013年国家海洋局印发《2013年海域管理工作要点》，提出要严格海洋功能区划管理，优化海域空间开发格局注：表1根据《海洋区划与规划导论》（俞树彪 阳立军 2009年）和国家海洋局网站最新发布数据整理编制。
表2全国海洋开发规划发展历程
时间海洋开发规划事项1984年国家海洋局组织各学科近200名专家进行研究和分析提出《中国海洋开发战略研究报告》1991年根据《全国国土总体规划纲要》开始编制《全国海洋开发规划》1995年《全国海洋开发规划》完成并正式提交1996年人大八届四次会议通过的《关于国民经济的社会发展“九五”计划和2000年远景规划纲要》明确指出：“加强海洋资源调查开发海洋产业，保护海洋环境2003年2003年国务院印发《全国海洋经济发展规划纲要》，全国海洋经济增长目标到2005年续表2
时间海洋开发规划事项2006年12月胡锦涛同志在中央经济工作会议上提出的陆地与海洋“同时”规划,“扶持海洋经济的发展”的方针2008年经国务院批准，国家海洋局于2月21日发布《国家海洋事业发展规划纲要》。这是新中国成立以来第一次发布海洋领域总体规划。自此我国掀起海洋经济之风，迎来蓝色崛起之路2011年9月16日，发布了《国家“十二五”海洋科学和技术发展规划纲要》；11月1日，亚太经合组织（APEC）海洋可持续发展中心在北京成立2012年12月3日，“十二五”海洋经济发展规划获批出台2013年4月11日，国家海洋局正式发布《国家海洋事业发展“十二五”规划》注：表2根据国家海洋局网站最新发布数据整理编制。
1.3稳定性不同
海洋功能区划主要根据自然属性编制，各级海洋功能区划的编写一经完成就具稳定性，并且其本身就具法律效力。因而在相当长的时间内如无特殊必要，不能轻易更改。而海洋开发规划是在一定的时间跨度上进行的，要求有超前性。 并且分为短期规划和长期规划，“远近”或“虚实”结合。海洋开发规划的计划性特点要求它富有弹性、灵活性，是滚动变化的。海洋开发规划可能有不同的方案可供选择，但选择的只是最优方案，方案一旦与现实要求不符时立即要进行调整，因而规划是动态发展的 [2] 。2海洋功能区划、海洋开发规划的联系
nlc202309042145
2.1区划是规划的基础
区划具有法律效力，即规定了在已区划的海域应该适宜开发什么，而不适宜开发什么，并且禁止开发什么。海洋功能区划走在前头，是一项基础性、前期性、宏观的工作，为海洋开发规划提供了科学依据。例如山东省政府日前颁布实施的《山东省海洋功能区划(2011-2020年)》，就明确说明“对不按《区划》批准和使用海域的，批准文件无效” [3]。
2.2规划是区划基础上进一步的工作
海洋开发规划依托海洋功能区划展开。在实际开发过程中也就明确了哪里适合建什么项目，哪些资源可开发，哪些资源作保留。海洋开发规划的各个子计划，如海滨土地资源开发、生物资源开发、旅游开发、海岛开发、海滩开发等等，都是基于区划工作而展开的。
2.3都遵循海洋生态环境保护和可持续发展原则
《中华人民共和国海域使用管理法》第十一条规定海洋功能区划须遵守保护和改善生态环境，保障海域可持续利用原则。这为合理开发利用海洋和保护海洋生态环境提供了制度的保障，也是与世界海洋事业接轨的体现。2013年发布的《国家海洋事业发展“十二五”规划》意义重大，其中多个章节涉及海洋生态环境保护，并着重强调了进行海洋环境监测与评价的重要性。3海洋功能区划、海洋开发规划与海域使用管理三者的联系海域使用管理指国家为了保护海洋资源和生态环境，确保海域资源的科学、合理利用，而对持续使用特定海域三个月以上的排他性用海活动所采取的控制行为 [1] 。主要体现海域国有原则，杜绝资源浪费和流失，目前包括海域使用权属管理制度、海域使用审批制度、海域有偿使用制度等。
3.1区划是规划的基础，也是管理的前提
根据《中华人民共和国海域使用管理法》和《中华人民共和国海洋环境保护法》，海域使用须符合《全国海洋功能区划》。区划有一定的主次顺序，一旦出现多个产业、多个项目竞争一块海域时，海域使用管理机构应该依据区划的功能顺序来安排和协调，明晰优先使用权。这样就可以有力地解决一些海域使用冲突。所以海洋功能区划是海洋环境保护的根据，同时也是海域使用管理的依据。
3.2管理是区划和规划后的具体控制行为
海域使用管理的短期目标是构建海域有偿使用管理制度和确定海域使用权属等规范用海问题，达到经济效益、社会效益与生态效益和谐促进。长期目标则是保护海洋环境、合理开发资源，即开发和保护结合管理，使海洋和陆地乃至整个生态保持平衡 [4] 。
综上所述，海洋功能区划、海洋开发规划与海域使用管理三者的关系如图1所示。
图1海洋功能区划、海洋开发规划与海域
使用管理三者关系图
4处理好三者关系的几点思路
4.1加强区划实施的各方面建设
一是加强基础设施建设，科学的区划离不开各种海洋勘查和监测，需要增加相关的硬件配备，强化海洋功能区划的理论、方法和技术手段研究，制定或修订海洋功能区划有关技术方面的国家标准和行业标准；二是加强基础设施建设，推进科技创新与队伍建设，建立国际合作交流平台，借鉴国外海洋空间区划的先进经验和方式；三是加强整个社会对海洋区划对海洋事业发展的重要影响力的认识，提高对海洋开发与保护的前瞻意识，为充分、合理地开发利用海洋空间和资源，有效保护海洋生态环境，实现海洋的可持续发展打下良好基础。
4.2加强规划的协调性和可行性
海洋开发规划需兼顾全局利益、长远利益与生态效益，国家层面给予充分的指导与支持，地方层面则可级级携手进行海洋开发与规划工作，以保持高度统一。全国都要高度重视区划与规划的关系，对于不按区划编制的规划不予以通过，对不按区划和规划要求使用海域的，严格按照法律处理。发展海洋事业，必不可少的准备就是描绘规划蓝图，须强化海洋规划的落实和监管，防止各级各类海洋规划“重编写、轻落实”的情况。加强规划的可行性，即提高措施的有效性，需要加强海洋政策研究，健全政策运行机制，建立规划实施监督检查制度，使得涉海部门间各司其职。并应当充分发挥民智，积极听取各类专家的建议，建立和完善海洋管理的公众参与机制，形成促进海洋事业发展的合力。
4.3全面提高海域使用管理水平
海域使用管理是在区划的前提下，按照规划的内容指向运用海域使用权属管理制度、海域有偿使用制度、海域使用审批制度等手段进行。稳固区划与规划的成果，就要全面提高海域使用管理水平。一方面，必须坚持依法管理，强化海域使用、海岛保护、矿产资源、港口及海上交通、海洋渔业等管理，审批项目用海必须以海洋功能区划为依据。不断完善以海洋功能区划和海洋开发规划为基础的管制制度，切实提高前两者的权威性和约束性，严禁任何形式的违法用海项目。另一方面，加大海洋开发利用活动的执法监察力度，规范海洋开发秩序，并在各沿海省市进行有计划有组织的专项执法行动，搭建联动的海洋活动监测平台，进行实时监测海域使用状况。
参考文献：
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The Relationship among Marine Functional Zoning, Development
Planning and Management on Sea Area Use HUANG Danli
(Economic & Management School, Marine Economy & Management Research Center,
Guangdong Ocean University, Zhanjiang, 524088, China)
Abstract：The basic of marine development planning is functional zoning, and they both are the premise of using and management of sea areas. Further, management on sea areas use is of practical activities in the sea of effective control.At present, the further development of marine economy and management depend on clarifying the relationship of the above three. This article analysis the difference and the relation from multiple perspectives, and then proposed some ideas of this issue as following: first is plan and practice of Functional-Zoning and Development-Planning must be strengthened; the second is Management on Sea Area Use should be raised in an all-round way.
Key words：Marine; Functional Zoning; Development Planning; Management on Sea Area Use; Law Enforcement of Marine
（收稿日期：2013-10-08）
海洋功能区划的矛盾和变革 篇4
1 “功能区划”及其几个主要概念
海洋功能区划是根据海域区位、自然资源、环境条件和开发利用的要求, 按照海洋功能标准将海域划分为不同类型的功能区, 目的是为海域使用管理和海洋环境保护工作提供科学依据, 为国民经济和社会发展提供用海保障。
“功能区划”概念中的主要概念有:
(1) “海洋”。
包括我国管辖的内水、领海、毗邻区、专属经济区、大陆架及其他海域 (香港、澳门特别行政区和台湾省毗邻海域除外) 。
(2) “功能”。
自然或社会事物对人类生存和社会发展具有的价值与作用。
(3) “海洋功能区”。
根据海域及海岛的自然资源条件、环境状况、地理区位和开发利用状况, 并考虑国家或地区经济与社会持续发展的需要所划定的具有最佳功能的区城, 是海洋功能区划最小的功能单元。
(4) “区划”。
是指将海域划分为不同类型的功能区。《海洋功能区划技术导则》 (GB17018—1997) (以下简称《导则》) 按五类四级体系设置;《导则》 (G/T17108—2006) 调整为十类二级体系设置。
2 海洋功能区划的问题
我国海洋功能区划制度是我国海洋管理制度的一项重要创新, 是我国海洋综合管理的一个成功尝试, 是对世界海洋管理理论的重要贡献。自建立以来, 在海洋管理的科学化、制度化, 在海域使用的规范化、合理化, 在协调各涉海部门的用海矛盾, 建立资源节约型、环境友好型、经济循环型的海洋科学发展新局面, 都发挥了不可替代的重要作用, 取得了巨大成绩。
但是, “功能区划”如同其他任何新生事物一样, 在其新生和发展阶段必然存在其不足和问题, 就是在其成熟阶段, 也会因其环境条件的变化需要进行不断的修改和调整。“功能区划”存在的主要问题有:“功能区划”单一“功能”与海洋多重功能的矛盾, “功能区划”单一“区划”与社会多重需求的矛盾, “功能区划”的确定性与海洋事业发展性的矛盾以及“功能区划”的应用与其原则和目的的矛盾。
2.1 “功能区划”单一“功能”与海洋多重功能的矛盾
在不同的词典中“功能”的概念是不相同的。《新华词典》中定义为物体所发挥的有利的作用, 《辞海》中定义为能力、作用, 而《导则》中“功能”的定义是指自然或社会事物于人类生存和社会发展所具有的价值与作用, 对“海洋功能区”则给出的是“最佳功能的区域”, 只有一种功能, 是单功能区。
从海洋的自然属性来看, 海洋的“功能”主要应该是资源功能和环境功能。其中, 资源功能包括空间资源、生物资源、水资源、化学资源、矿物资源、旅游资源和海洋新能源等对人类生存和社会发展所具有的价值与作用, 而环境功能包括海洋地球环境、海洋气象环境、海洋动力环境、海洋物理环境、海洋化学环境和海洋生物环境等对人类生存和社会发展所具有的价值与作用。从海洋的自然属性可以看出, 几乎所有海域的海洋“功能”都是立体的、交叉的、多方位的、多重的和互相有影响的, 几乎没有哪个海域的海洋功能是单一的。
在国务院2002年颁布的《全国海洋功能区划》 (以下简称《功能区划》) 中将我国管辖海域划定10种主要海洋功能区:港口航运区 (包括港口区、航道区和锚地区等) 、渔业资源利用和养护区 (包括渔港和渔业设施基地建设区、养殖区、增殖区、捕捞区和重要渔业品种保护区) 、矿产资源利用区 (包括油气区和固体矿产区) 、旅游区 (包括风景旅游区和度假旅游区等) 、海水资源利用区 (包括盐田区、特殊工业用水区和一般工业用水区等) 、海洋能利用区 (包括潮汐能区、波浪能区、潮流能区和温差能区等) 、工程用海区 (包括占用水面、水体、海床或底土的工程建设区) 、海洋保护区 (包括海洋和海岸自然生态系统自然保护区、海洋生物物种自然保护区、海洋自然遗迹和非生物资源自然保护区、海洋特别保护区) 、特殊利用区 (包括科学研究试验区和倾倒区等) 和保留区, 并确定了30个海域的重点功能, 主要包括:近岸海域、群岛海域及重要资源开发利用区。
显然, 《功能区划》中定义的“功能”与海域的实际功能是矛盾的, 是不全面的。
2.2 “功能区划”单一“区划”与社会多重需求的矛盾
在人类的早、中期, 社会对海洋的功能需求只是“舟楫之便, 渔盐之利”, 而到了现代, 社会对海洋的功能需求已经是全方位、立体化的。从大处说, 海洋是人类诞生的摇篮, 是人类发展的资源宝库, 是现代重大科学发现的源地, 是生态系统的调节器, 是国家的国土组成, 是国际斗争的舞台, 是连接世界的桥梁;从小处说, 社会和人类对海洋的资源功能和环境功能的空间立体性、时间同步性、种类多样性和发展持续性的需求, 无不体现出对海洋功能的多重需求, 尤其是在用海矛盾最为激烈的海岸带附近。
《导则》中给出了“最佳功能”作为“海洋功能区”的核心, 而忽略了“最佳功能”之外的其他功能。据此, 在《导则》1997版中, 海洋“功能”按五类四级体系设置, 分作开发利用区、整治利用区、海洋保护区、特殊功能区和保留区五大类、18个子类、36个亚类和46个种类功能区, 在《导则》2006版中, 海洋“功能”调整为全国海洋功能区划应采用10个一级类, 33个二级类的分类体系。
在《导则》中提出了功能重叠问题, 给出一致性 (或可兼容) 功能重叠和不一致性功能重叠的处理方法。但是, 在具体的各地海洋功能“区划”中, 只在若干重点海域给出了海洋的多重功能“区划”, 而在一般海域的单一功能“区划”不能够体现海洋的多重功能特性。
“区划”的单一性不能满足社会的多重需求, 从而导致甚至加剧了“功能区划”与社会用海的对立矛盾, 导致海域功能的单一开发以及海洋资源和海洋环境的浪费。
多数“功能区划”的屡屡修改, 导致“功能区划”的不严肃性, 出现了批中改、改中批的局面, 在某种程度上阻碍了海洋事业的发展。
2.3 “功能区划”的应用与科学用海的矛盾
《海域法》强调“国家实行海洋功能区划制度, 海域使用必须符合海洋功能区划”, 并规定了其使用范围即“在中华人民共和国内水、领海持续使用特定海域3个月以上的排他性用海活动”。这样, 也就把《功能区划》的问题带到《海域法》中。
在用海活动中, 用海者的用海行为往往是简单的, 对海洋功能的使用是单一的, 这符合现代化社会的标志。在现代社会中, 现代化标志的其中两个特点是科学技术高度发达, 生产效率全面提高以及社会分化剧烈, 社会分工精细。在社会化分工越来越细的今天, 不可能要求社会法人成为大社会, 要求用海者承担综合用海、综合开发、科学使用海洋和持续发展海洋的责任和义务, 相反这应该是政府的责任, 是管理的责任, 是法律的责任。
在现行的、按照“功能区划”的要求所进行的海域使用管理和行为中, 海域使用者依《功能区划》中的单一功能, 借单一海洋资源使用的理由, 用一张“宗海图”形成对自海上、经海面、过海水、至海底的所有海洋资源和海洋环境全部占有, 取得对海域的“排他性”物权;海域管理者面对其他海洋使用者的海洋资源使用要求、而海洋其他资源又被弃用的双重局面, 却把整个海域 (从海面以上到海底以下, 从海洋资源到海域环境) 审批给单一资源使用者。这无疑极大地浪费了海洋资源和环境, 加剧了海域使用的矛盾, 失去了海洋资源、海洋环境的和谐与平衡, 尤其是在海洋经济比较发达和海洋事业发展较好的海岸带附近更是如此。
2.4 “功能区划”的确定性与海洋事业的发展性的矛盾
目前我国已进行的海洋功能区划主要是回答每个具体海域在客观上比较适合于什么类型的海洋开发 (或保护) 项目, 其目的是避免盲目用海。这里的“海域”和“项目类型”都是确定性的, 所设置的海洋功能区划也是确定性的。
然而, 社会的需求、国家的建设和经济的发展往往是根据局势、环境和资源的变化而变化。在前进的道路上, 不确定性因素非常多, 很难在之前能够预测和确定, “功能区划”也是这样。例如, 奥运会在我国的举办带来对北京环境和空气质量的要求, 使首钢搬迁、曹妃甸围海造地事件自然发生;世界石油天然气大幅涨价引发了我国沿海很多大型国家石油储备基地和“LNG”建设;经济发展对电力工业刺激需求带来滨海电厂的迅猛发展;国家最严格的土地政策和沿海地区经济的迅猛发展引爆第四次围海造地浪潮等。很难想象, 在若干年前、由海洋界少数人研究的、确定性的和单一的“功能区划”能够适应未来的、变化的和全社会的对海洋全方位的需求, 也就必然导致“功能区划”与发展、变化的需求矛盾。
因此, 现行的、确定性的海洋功能区划与未来的、变化的和不确定性的海洋需求是矛盾的。
2.5 “功能区划”的严肃法律地位与塑性现实状况
我国海洋功能区划制度的目的是建立海洋综合开发、综合管理、科学使用、持续发展的法律保证, 国家给予了其较高的法律地位, 在《中华人民共和国海洋环境保护法》 (以下简称《海洋环境法》) 和《中华人民共和国海域使用管理法》 (以下简称《海域使用法》) 中都做了具体规定。
在《海洋环境法》中给海洋功能区划以明确的表述, 规定了《全国海洋功能区划》的拟定者、批准者、使用者和使用范围, 规定了其与全国海洋环境保护规划和重点海域区域性海洋环境保护规划的关系, 尤其明确“功能区划”的概念。
在《海域使用法》中, 更加明确地将“功能区划”确定为由国家在海域管理方面实行的一项重要制度, 规定“国家实行海洋功能区划制度。海域使用必须符合海洋功能区划。”该法设专章明确《功能区划》的编制者、审批者、修改者以及编制原则和使用范围, 还特别明确了社会的知法权。
在国务院关于《全国海洋功能区划》的批复中, 对“功能区划”进一步明确了其“法定效力”, 强调了其地位、作用和要求。
综上可以看出, “功能区划”本质上是一部关于海洋功能的区域规划, 经过国务院的批复和两法的支持和界定, 建立了“法定效力”和法律地位, 成为一部不是法律的“法律”。
但是, “功能区划”毕竟是一个首先由少数科学家或咨询机构起草的一个技术性较强的、涉及面较宽的和影响深远的规划, 必然存在理论不足、经验不足和技术不足等问题, 而我们所处的又是一个社会急剧发展的、陆地资源日益匮乏的和海洋供需矛盾突出的时代, 致使“功能区划”屡屡与社会、资源、环境和应用发生矛盾, 有的认为“功能区划”限制了地方的发展、行业的发展或经济的发展, 有的资源与环境已不能支持原区划功能, “功能区划”技术也不能满足现在的应用需要。由此演化了“功能区划”的“频繁修改”, 即审批中的修改、因项目而修改和因决策而修改和因领导而修改和因规划而修改等, 导致了“功能区划”的“面团”现象、矛盾角色和尴尬地位, 严重损坏了其法律的严肃地位。
2.6 “功能区划”的广泛性要求与推介性不足的矛盾
“功能区划”使用的广泛性在《环境保护法》和《海域使用法》以及国务院有关文件中都有明确规定, 这不仅要求海洋管理者和海洋使用者都清楚、明白并拥有“功能区划”, 还要求广大与海洋有关的民众都清楚、明白“功能区划”, 尤其是海洋开发咨询机构和咨询人员都清楚、明白并拥有“功能区划”的文本、图件和资料。实际上, 后两者在某种程度上是否定的, 这主要表现在:
(1) “功能区划”的宣传不够, 广大涉海人员往往不清楚“功能区划”, 不清楚涉海要素的区划功能, 而仅仅停留在审批标准和管理依据的层次上是不够的。
(2) “功能区划”的电子图件分发不足, 海洋咨询机构和咨询人员很难得到;纸质图件分辨率不够, 使用效果不佳;区划资料获取渠道不畅, 降低了公众利益和使用效果, 从而影响了海洋使用论证和海洋环境评价的使用。
3 海洋功能区划的变革
从上面讨论可知, 从《功能区划》到《海洋环境法》和《海域使用法》到海域使用行为, 再到海域使用者, 科学用海、综合开发的思想和措施没有得到系列地、连贯地和充分地反映和体现, 只是在较大程度上强调了《功能区划》为“海域使用管理和海洋环境保护工作提供科学依据, 为国民经济和社会发展提供用海保障”的功能, 忽视了科学用海、综合开发的思想和措施;强调了“人性”的海域“主导功能”, 而忽视了“海性”的“其他功能”和“潜在功能”;在海域使用中严格执行了功能区划的“肯定”功能和二者的“一致性”, 忽略了海洋功能区划与海域使用的“不矛盾性”其他功能;重视了“自上而下”的上层建筑的意识, 忽视了“自下而上”的经济基础的呼声;重视编制, 轻视推介。“功能区划”不适应未来的、变化的和对海洋全方位的社会需求, 在某种程度上必然束缚了经济基础的发展, 从而引发“海域使用”这一经济基础对“功能区划”这一上层建筑变革的要求。
“功能区划”的变革应该确立科学用海、综合开发的目的, 树立“科学发展观”的思想;结合“自上而下”的上层建筑的意识与“自下而上”的经济基础的呼声;在其“主导功能”之外, 重视“海洋自然属性”的“其他功能”和“潜在功能”;在“功能区划”中, 采取肯定性的“主导功能”和否定性的“禁止功能”并重方略;在“海域使用”中, 推行功能的“一致性”和功能的“不矛盾性”并行方针;维护《功能区划》的尊严和生命力, 引导其对海域使用的“精细”管理。
3.1 《功能区划》的思想变革
在《功能区划》的指导思想中突出“科学发展观”的思想, 激励海域稀缺的意识, 强调海洋环境综合开发和海洋资源持续使用的目的, 督促、鼓励和倡导《功能区划》编制者的科学编制, 以及海域使用者和海域管理者对海域资源的科学使用和综合开发。
3.2 《功能区划》的依据变革
在《功能区划》的依据关系上, 在贯彻“自上而下”的“上层建筑”的思想的同时, 更多地关注社会的、经济的需求和海洋自然属性和环境特征, 寻求“上层建筑”和“经济基础”在海洋功能区划中的高度统一。
3.3 《功能区划》的功能变革
海洋功能应该是海洋资源与环境所决定的“全功能”, 即除主导功能外, 还应该包括其他各功能。在“功能区划”中, 给出其倡导的“主导功能”, 以引导海域的使用方向, 引导海洋资源的开发, 引导海洋产业的发展;更要给出其“禁止功能”, 以适应不违反《功能区划》的、广泛的、较长时间的、变化的海域资源和环境的使用要求, 增强《功能区划》的生命力和严肃性。
3.4 《功能区划》的区划变革
现行的《功能区划》只是简单的指定每个具体海域适用于什么样的海洋开发项目, 其主观性强于客观性, 其局限性强于适应性。为增强其客观性和适应性, 除在特别海域指定具体类型海洋开发项目外, 在大多海域上只规定其禁止何类海洋项目的开发, 而不反对其余海洋项目的开发。
3.5 《功能区划》的应用变革
海域使用是“功能区划”的重要应用领域, 在现行海域使用管理 (申请、论证、审批、监察) 中, 仅是对《功能区划》简单的、“八股”的套用和推行, 不能够进行海域使用的立体分割、科学使用、功能扩展和积极创新。《功能区划》的应用变革应在《功能区划》“主导性区划”的“一致性”条件下和“禁止性区划”的“不矛盾”条件下, 本着海洋资源和海洋环境的科学使用、综合开发、持续发展、尽其所能的思想和原则, 在海域使用管理中不对整体海域使用的可否进行论证和审批, 而是对具体海域、具体海洋资源和具体海洋环境的可否使用进行论证和审批, 即变海域的“粗放批发式”管理和经营为海洋资源和海洋环境的“精细零售式”管理和经营。
3.6 《功能区划》的推介变革
伊犁河谷生态功能区划探讨 篇5
伊犁河谷生态功能区划以伊犁河谷生态现状和<生态功能区划暂行规程>为依据,采用区域生态环境敏感性、生态系统服务功能重要性以及生态环境特征的相似性和差异性分析和遥感及地理信息系统技术,进行相关资料的.数字化处理,利用计算机图形空间叠王法,按生态功能分区的等级体系,把伊犁河谷划分为2个生态亚区,5个生态功能区.该区划明确了各生态功能区的生态系统服务功能和经济发展方向,为伊犁河谷的可持续发展奠定了基础.
作 者：加尔肯居马肯・爱特 朱海涌 Jarkhen Jumakhen AIT Zhu Haiyong 作者单位：加尔肯居马肯・爱特,Jarkhen Jumakhen AIT(伊犁州环境信息中心,新疆,伊宁市,835000)
朱海涌,Zhu Haiyong(自治区环境监测总站,新疆,乌鲁木齐市,830029)
省市县海洋功能区划编制初步研究 篇6
一、海洋功能区划的作用
广东省海域位于南中国海,既是我国沿海区位最重要、海洋资源禀赋较好、自然环境较优越的海区之一,也是我国海洋经济最具活力和潜力的地区之一,还是用海需求和矛盾较为突出的海区之一。《广东省海洋功能区划》已于2008年2月经国务院正式批准实施。深圳市、江门市、湛江市、汕头市和揭阳市等5个沿海地级市的海洋功能区划已经广东省人民政府批准。目前,全省14个沿海地级市16个沿海县(市)均开展了海洋功能区划的编制工作。
广东省海洋功能区划以保护和合理利用海洋资源、提高海域使用效率、遏制海洋生态恶化、改善海洋环境质量作为贯穿始终的主线,对促进广东省海洋经济发展,实现建设“海洋经济强省”目标具有十分重要的意义。
随着陆域资源环境约束不断加大以及海洋开发深度和广度的拓展,《广东省海洋功能区划》作为依法管海、科学管海、规范管海的政策性、规范性和技术性文件,在规范广东省海域使用管理乃至海洋综合管理中起到越来越重要的作用。(1)为全省及市、县的海洋开发活动的宏观指导和决策提供科学依据,协调沿海各市、县之间、各涉海行业之间的用海行为,维护海洋开发秩序,实现合理、有序开发,保障海洋经济持续、健康发展。(2)为依法进行海域使用管理,尤其是为海域使用论证制度、海域使用权属管理制度和海域有偿使用制度提供依据。(3)为保护全省海洋环境、提高海水水质、促进海洋资源可持续利用提供科学依据。(4)为制定全省海洋发展战略和海洋管理地方法规、规章,编制海洋产业规划和海域使用规划提供科学依据。
二、省市县海洋功能区划编制中存在的主要问题
1. 呈现区划“规划”现象
在各级海洋功能区划的编制过程中,应统筹考虑国民经济及社会发展规划、各涉海行业规划以及海洋专项规划,处理好与相关国民经济、港口、旅游以及城市发展规划等相关规划的衔接关系,但往往在编制过程中,为了衔接相关规划,容易陷入区划“规划”的误区。一是把各种规划的成果和内容简单、直接地搬到区划中来,使区划成了集各规划的“大杂烩”。有些市县级的海洋功能区划由于编制时间的滞后,几乎是集成了所有涉海行业规划的内容。二是区划本应是统筹考虑海洋区域的最佳海洋功能定位,体现宏观性和综合性,区划成果可以直接指导微观的海洋开发活动。而目前区划编制中经常会依照海域使用现状或者照搬涉海行业规划的相关内容,以至于区域的海洋功能与用海项目有一一对应关系,甚至连功能区的名称都是以企业名称+功能区来命名。例如,在《广东省海洋功能区划》中港口区中还有以“台山电厂用海区”来命名的。
2. 省市县三级海洋功能区划定位不清
海洋功能区划体系有国家、省、市、县四级类型,按照《海洋功能区划技术导则》分类体系要求,依据上级区划编制下级区划。目前在省市县三级海洋功能区划编制中仍存在定位不清、层次不明、内容重复的问题。在分类体系没有细化的情况下,省级区划的相关内容通常是市县级区划的简单叠加或全部覆盖。市级区划是行政区划范围内的县级区划的简单叠加。例如,江门市的海洋功能区划范围覆盖新会区、台山市和恩平市,市级区划内容与台山市和恩平市的海洋功能区存在叠加关系。另外,由于工作开展时间不统一,甚至出现市县级区划先于省级区划编制和审批。广东省海洋功能区划的审批滞后于深圳市、江门市、湛江市的海洋功能区划。
3. 省海洋功能区划局部修改过于频繁
海洋功能区划对海域功能适宜性评价和划定具有一定的时效性,受制于社会经济发展水平和科技手段的认知水平。区划具有一定的时间期限,在区划期内各海域主导功能应该是相对稳定的。但由于海洋功能区划涉及众多部门的用海利益,在部门协调和政府审批过程中往往要花费大量的时间。随着全社会对海洋的关注以及社会经济的迅速发展,用海需求日益增多,用海规模、强度、频率出现越来越强化的趋势,往往在功能区划还处于部门协调和政府审批过程中,新的项目工程要上马,用海需求发生新的变化,造成局部修改甚至是个别功能区的修改过于频繁。
三、主要措施
1. 正确处理好区划与规划关系
海洋功能区划和涉海规划定位不同。区划是依据海洋自然属性、区位、环境和开发利用现状,结合社会经济发展需求,划定海域的适宜功能,明确限制功能或不适宜功能;涉海规划则是在一定的时间和空间范围内,统筹安排用海活动或项目。区划和规划既有联系,又有区别。在海洋功能区划的编制过程中,要正确处理区划与规划的关系,不能以区划代替规划,也不能以规划代替区划,应在功能区划的工作范围内对各种规划做综合分析,站在全局和战略的角度,对海域进行科学合理的功能定位。在功能区命名上,切忌以企业名称命名,一般可采用“自然地名+功能”的形式。
2. 明确省市县三级海洋功能区划的定位
省市县三级海洋功能区划要定位清楚,体现不同的层次和级别。省级海洋功能区划应定位为综合性、指导性和限制性的区划。编制广东省级海洋功能区划“宜粗不宜细”,旨在揭示不同的海域利用保护的功能属性,兼顾社会发展需求,要明确一定区域的海域适宜干什么,更要明确不适宜干什么或限制干什么,从而对海域做出宏观的功能定位。编制广东省的市县级海洋功能区划应强调可操作性的定位。旨在确定更小面积海域的最佳使用功能或主导功能。市县级海洋功能区划的分类体系应比省级海洋功能区划的分类体系更加详细和具体,可以在现行的二级分类体系的基础上增加或细化分类体系。如果地级市行政区划中只包含一个沿海县(市),则不必再编制县(市)级海洋功能区划。例如,广东省潮州市只有饶平县一个沿海县,建议只编制潮州市级海洋功能区划。
3. 加强区划的前瞻性和科学性研究
海洋功能区划应在客观展望未来科学技术与社会经济发展水平的基础上,充分体现对海洋开发与保护的前瞻意识,应为提高海洋开发利用的技术层次和综合效益留有余地。另外,应注重编制方法的科学性。当前编制海洋功能区划主要是集成基础地理、资源环境、社会经济发展等多学科的基础资料和科研成果,还处于专家经验或者定性描述的阶段。因此,要借助先进的技术手段,建立专家决策支持系统,对海洋功能做出准确和科学以及符合一定时间发展水平的定位。
4. 加强对功能区划修改的管理
贯彻实施《海洋功能区划管理规定》是规范海洋功能区划管理的重要保障。规范程序是功能区划管理的关键。海洋行政主管部门提出编制海洋功能区划前,应当对现行海洋功能区划及各涉海规划的实施效果进行总结和评价,在此基础上提出编制工作的申请,经同意后方可组织编制。其中,组织编制省级海洋功能区划应向国家海洋局提出申请,组织编制市、县海洋功能区划应向省级海洋行政主管部门提出申请。
编制和修改海洋功能区划要建立公众参与机制。区划的有关成果要采取公示、征询等方式,充分听取用海单位和社会公众的意见,对有关意见采纳结果应当公布。在海洋功能区划修改阶段,属于重大修改的,应当向社会公示,广泛征求意见。
四、有关工作设想
1. 加强海洋功能区划理论体系的研究
理论体系是海洋功能区划制度的重要支撑。回顾海洋功能区划走过的20年发展历程,无论在理论体系还是管理实践方面都取得了很好的成效。但从现行的海域管理制度可以发现,海域使用管理理论尤其是海洋功能区划理论体系的深入研究方面,还比较薄弱。海洋功能区划理论体系研究的滞后造成了管理的深度和精度难以拓展,尚未完全形成对海域使用管理的有效决策支撑。因此,必须加强海洋功能区划理论体系的研究。
2. 尽快开展海洋功能区划的实施效果评估
区划实施后,效果是海洋功能区划制度生命力的体现。研究海洋功能区划实施效果评估的主要内容和技术方法,从行政管理、社会经济、海洋环境等方面来设计评估指标体系,从而全面评估广东省及市县级海洋功能区划实施的情况。同时,针对海洋功能区划修编、修订或个别调整之前,也进行海洋功能区划实施效果评估,以确保海洋功能区划整体工作的科学性和严谨性。
3. 认真做好海洋功能区划的宣传和培训工作
通过宣传培训,不断增强各级海洋管理部门自身的科学用海观念和依法行政的责任感、使命感,以及各类用海者合理开发利用保护海洋的自觉性,进一步加强舆论监督,完善信访、举报和听证制度,充分调动广大人民群众和民间团体参与海洋开发保护监督工作的积极性,为区划实施营造一个良好的社会氛围。
4. 加快市县级海洋功能区划的编制审批工作
国务院在《关于广东省海洋功能区划的批复》中明确提出“要尽快完成沿海市、县(市)海洋功能区划的修编工作”。对已经完成编制工作的市、县级海洋功能区划要尽快报省级政府批准,对尚未开展市、县级海洋功能区划编制工作的地区要制定严密的倒计时工作方案。
5. 加大力度整顿和规范海域使用管理秩序
通过海洋功能区划的实施、监督检查及海洋执法工作,切实做到以海洋功能区划引导和制约用海需求,保护和改善海洋生态环境,促进海洋经济有序、协调发展。对于不按海洋功能区划批准使用海域的,要坚决取缔,对海洋生态环境造成破坏的,要限期进行整治和恢复。珠江口及毗邻区域应严格控制海砂开采活动,加强海域和海岛生态环境保护;粤东、粤西海域应重点保证港口建设和渔业资源利用的用海需要。
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功能区划 篇7
遥感具有大面积、同步、对同一区域进行重复监测等独特优势, 可为海洋功能区划实施情况监测提供实时性很强的数据源;此外, 遥感影像的空间分辨率不断提高, 能够识别海域使用类型, 并监测其变化。国产自主卫星影像更具有易于获取、价格便宜、自主性强以及国土覆盖度高的优点。在以往的海洋功能区划工作中, 遥感技术在海洋功能区划编制方面已有了初步应用, 其中江苏省借助Landsat-5 TM影像制作了海洋功能区划底图[2], 青岛市利用SPOT影像宏观把握土地利用现状, 辅助开展海洋功能区划工作[3]。遥感技术在海洋功能区划实施情况监测应用方面, 马毅等利用4景CBERS-02 B CCD图像数据对青岛市海洋功能区划实施情况进行了监测[4]。
笔者针对海岛功能区划实施情况监测的需求, 以广东省6个主要海岛为例, 应用5景2008年国产资源遥感卫星CBERS-02 B CCD影像, 提取6个主要海岛开发利用现状, 分析其与功能区划的符合情况。
1 研究区和数据
1.1 研究区
广东省大比例尺海洋功能区划范围包括全省海岸带、海岛、领海和海洋专属经济区, 粤西区段在黄茅海以西至广东广西交界处。广东省共有海岛1 431个, 其中面积大于500 m2的海岛有759个, 粤西占254个;面积小于500 m2的海岛有672个, 粤西占199个。笔者选择粤西的新寮岛、东海岛、南三岛、海陵岛、上川岛和下川岛6个海岛个主要海岛作为研究区, 6个海岛的面积之和约占粤西海岛总面积的91.22%[5] (图1) 。
1.2 数据
1.2.1 数据源
笔者以广东省大比例尺海洋功能区划图和中巴CBERS-02 B CCD影像为主要数据源。
广东省大比例尺海洋功能区划工作于2001年完成, 为最新一期广东省大比例尺海洋功能区划图, 研究区域内共涉及海洋功能区划图6幅, 比例尺为1∶120 000 (图2) 。
笔者共使用5景中巴CBERS-02 B CCD数据 (图3) , 数据幅宽113 km, 重返周期为26天, 空间分辨率为19.8 m, 在可见近红外光谱范围内有5个波段。
1.2.2 数据处理
利用遥感影像开展海洋功能区划执行情况监测, 须进行必要的图像处理。笔者以覆盖6个海岛的5景分辨率为2.5 m、校正后定位精度优于5 m的SPOT-5影像为参考, 对CBERS-02 B CCD数据进行地理配准;为了能够更好地反映广东省海域开发利用的实际状况, 对各期的遥感影像进行了432假彩色波段组合和适当的增强处理。
为了将海洋功能区划图和遥感影像进行空间位置匹配, 笔者采用一次多项式校正方法, 利用图件所带坐标对其进行几何校正, 赋予地理坐标信息;为了准确地反映实施情况, 在ArcGIS平台下, 对校正后的6个海岛海洋功能区划图进行了矢量化。
2 结果分析
基于粤西6个主要海岛海洋功能区划矢量层, 利用遥感影像提取每个功能区开发利用现状信息, 分析开发利用类型和功能区划类型的符合情况, 监测各岛功能区划执行情况。
粤西6个主要海岛所涉及的功能区划类型包括林区、农业区、农林区、旅游区、自然保护区、城镇工业区、城镇工业预留区、陆地海水养殖区和盐田。各种功能区划类型的实际开发利用状况见表1。
林区类型仅在上川岛、下川岛和海陵岛3个海岛上有区划, 遥感监测结果显示部分区划林区被开发利用为农用地、海水养殖和城镇工业用地。在上川岛上, 开发利用现状与区划类型不符合情况很少, 仅沿海几处利用为农用地和岛南部的岛岸凹进处一小片利用为城镇工业用地。在下川岛上, 部分区划林区被开发成农用地, 岛西北部有块区域现状利用为城镇工业区。在海陵岛上, 区划林区被利用为农用地的居多, 在全岛均有分布, 尤其是在岛的偏北部相当明显;另外, 在岛的东北部还有两块被开发为海水养殖 (图4) 。
农业区类型在上川岛、下川岛、海陵岛和南三岛4个海岛上有区划, 遥感监测结果显示, 被开发利用为海水养殖的分布在上川岛中部、下川岛西北部、海陵岛南部和南三岛各处;被开发利用为林地的分布在海陵岛中东部和南三岛东、西部 (图5) 。
农林区类型只在新寮岛和东海岛两个海岛上有区划, 遥感监测结果显示部分区划农林区被开发利用为海水养殖、城镇工业用地。新寮岛的农林区目前开发利用状况与区划类型相比变化明显, 有相当大面积被利用为海水养殖。东海岛的开发利用现状与区划类型不符合情况很少, 只有中部小面积被利用为城镇工业用地 (图6) 。
旅游区类型在上川岛、下川岛、海陵岛、南三岛和东海岛5个海岛上均有区划, 遥感监测结果显示部分区划旅游区利用现状为农用地、海水养殖、果园和未利用地。上川岛和海陵岛部分区划旅游区被利用为农用地。下川岛的区划旅游区基本没有变化。南三岛大片的区划旅游区被利用为陆地海水养殖, 还有部分区域目前监测为未利用地。东海岛东部的区划旅游区现状利用类型有农用地、海水养殖和小面积的果园 (图7) 。
自然保护区类型只在上川岛东北部有区划, 影像监测结果显示开发利用现状与区划类型基本相符。
城镇工业区类型在各个海岛上均有区划, 影像监测结果显示部分城镇工业区被开发利用为农用地、林地和海水养殖。上川岛北部的大片区划城镇工业区现状利用类型为农用地和林地。下川岛区划城镇工业区的现状利用类型有农用地、林地和海水养殖。海陵岛的区划城镇工业区主要被利用为农用地和林地。南三岛中东部的部分区划城镇工业区现状利用类型为农用地和林地, 东南部的区划城镇工业区则被利用为农用地和海水养殖。新寮岛的区划城镇工业区被利用为农用地和海水养殖。东海岛的3块区划城镇工业区在影像上显示其现状利用类型为大面积的农用地和海水养殖 (图8) 。
城镇工业预留区类型在下川岛东北部、南三岛西部、东海岛北部有区划, 该区划类型部分区域目前被利用为农用地、林地、海水养殖、果园。下川岛的部分区划城镇工业预留区被利用为林地。南三岛的部分区划城镇工业预留区被利用为农用地、林地和海水养殖区。东海岛的区划城镇工业预留区开发利用现状类型复杂, 包括农用地、林地、海水养殖和果园 (图9) 。
陆地海水养殖区类型在南三岛西部、新寮岛东部和东海岛上有区划, 影像监测结果显示部分海水养殖区被开发为农用地和林地。南三岛的小部分区划海水养殖区被利用为农用地和林地。新寮岛的开发利用现状与区划基本一致。东海岛的区划海水养殖区区域中有3小块实际利用类型为农用地 (图10) 。
盐田只在东海岛东南部有区划, 该区划类型区域实际被利用为海水养殖和农用地 (图11) 。
3 结论
通过研究表明, CBERS数据可以用于海岛功能区划执行情况监测。对比影像监测结果和功能区划类型, 目前的开发利用方向与功能区划基本吻合, 但由于功能区划类型是一个利用方向, 具体实施过程中存在诸多变化。从是否丧失原有区划属性来看, 有些区域实际开发利用现状虽与区划类型不一致, 但并没有丧失原有的区划属性, 如, 区划类型为城镇工业区, 而开发利用现状为农用地, 这些区域仍可被利用为区划类型;也有部分区域丧失了原有属性, 如区划类型为林业区, 而开发利用现状为城镇工业用地, 很难再利用为区划类型, 建议在功能区划修编时根据情况修改。
参考文献
[1]国家技术监督局.GB/T17108-2006海洋功能区划技术导则[S].北京:中国标准出版社, 2006.
[2]王艳君, 张鹰, 王进华.遥感技术在江苏省大比例尺海洋功能区划中的应用[J].海洋科学, 2002, 26 (10) :51-54.
[3]乔磊, 杨荣明, 李广雪, 等.SPOT遥感影像处理技术以及在青岛市海洋功能区划中的应用[J].海洋湖沼通报, 2005 (2) :8-12.
[4]马毅, 张杰, 李晓敏, 等.基于遥感技术的海洋功能区划实施情况监测实例研究[C]//国家海洋功能区划专家委员会.海洋功能区划研讨会论文集.北京:海洋出版社, 2010:267-275.
锦州市环境功能区划发布系统研究 篇8
环境功能区划是对环境进行科学管理的一项基础性工作。目前, 锦州市环境管理工作中所应用的各类环境功能区划, 都是采用传统的纸质表征方式, 所涉及到的图形和数据均已以位图和表格形式展现。位图地图是由像素点阵组成的图片, 它既不可以任意缩放, 也不能记录点位的地理信息;图片与数据之间的联系松散, 应用繁琐、困难。
建立锦州市环境功能区划发布系统, 将原有的科研资源进行有效整合, 将锦州市各类环境功能区划通过一个系统可视化地体现在电子地图上, 使其更加直观且易于理解, 同时通过GIS的空间分析功能, 对环境规划信息进行切实有效的管理, 使其成为环境管理的实用工具, 为新项目审批、老污染源治理和日常企业监管提供科学依据, 实现数字化环境管理。
1 系统总体规划
锦州市环境功能区划发布系统, 其结构主要由基础数据库、基于Arc GIS的数据开发管理子系统、基于ArcIMS的数据发布子系统和基于IIS的网站发布子系统组成。
1.1 基础数据库
本地区基础地理信息系统的建设, 主要包括如下几个方面:
1) 基础地理信息库的建立;
2) 基础地理信息系统的技术标准;
3) 基础环境地理信息库的管理与使用。
1.2 基于Arc GIS的数据开发管理子系统
1) 数据采集:具有空间及属性数据的采集功能。采集锦州市区1:5万、县区1:25万地图上采集行政区划、交通、水系、地质、植被、土地、交通、水系等地理信息;采集环境功能区划信息;
2) 数据管理:对各种空间及属性数据文件进行维护, 对数据库备份和更新;
3) 数据查询:具有从空间到属性, 从属性到空间及其他方式的数据查询功能。系统对入库的数据进行目标交互式查询, 多级比例尺图形自动切换查询;
4) 数据显示:具有显示基础特征信息和环境规划信息的功能。在电子地图上, 以各类数据为基础, 显示出各环境规划信息的基础信息和空间地理位置分布图;
5) 数据输出:具有按实际需要输出各种数据文件、专题图、统计图表功能。
1.3 基于ArcIMS的数据发布子系统
ArcIMS是一个基于Internet的GIS, 它集中建立大范围的GIS地图、数据和应用, 并将这些结果发布到站点上, 使局域网上的用户通过浏览器进行访问。
ArcIMS能实现的功能:
图像表现:ArcIMS图像表现就是将地图以一种压缩格式 (JPEG, PNG或GIF) 发给客户端。
数据查询:用户可新建一个查询或用一个预定义的查询来查询数据信息。客户端向服务器端提交查询请求, 服务器给客户端返回查询结果。
数据提取:服务器把请求的数据以压缩的Shapefile格式返回给客户端。用户接收到压缩的Shapefile以后就可以把数据压缩到本地硬盘, 为网上实现数据发布提供了可能。
地理编码:地理编码功能允许提交一个地址做地理编码。根据输入服务器要求返回一个准确的匹配或一系列候选匹配。
1.4 基于IIS的网站发布子系统
锦州市环境功能区划发布系统的开发采用B/S结构, 通过IIS发布系统, 实现由服务器向客户端的信息发布。系统将应用于锦州环境信息网, 普通用户可以通过浏览器进行访问, 降低维护成本。
2 系统功能
锦州市环境功能区划发布系统是利用信息技术对原有的传统纸质规划进行整合, 建立基于GIS的可视化查询分析系统, 使其更好地服务于环境管理工作。
2.1 图形显示和信息查询
不同的环境功能区以不同颜色区分, 属性窗口超连环境标准、环境敏感区、重点污染源等信息。
2.2 污染源环境信息管理
各功能区均与环境信息数据库连接, 环境信息数库中包含本市重点排污企业及供暖锅炉基本情况, 每个点源的大气、水主要污染物种类、排污总量, 并有自定义查询功能。
2.3 环境质量分析
在区划范围内标出环境监测点位和环境敏感点, 包括主要的环境监测点、主要排污口、污水处理厂、饮用水源地的基本信息, 每个点位都与相应的环境质量信息数据库相关联, 可查询每年的环境监测数据, 并可生成各种形式的统计图, 显示区域内环境质量变化的趋势。
大气环境功能区划:锦州5个自动监测点位SO2、NO2、PM10、CO每年的年、季监测结果统计表。
水环境功能区划:大、小凌河主要断面的主要污染物浓度的月份、年度均值、每个断面、每项污染物的污染分担率饼图、年度变化折线图。
近岸海域功能区划:近岸海域水质主要污染物监测年度均值、年度变化折线图。
噪声功能区划:四类功能区的四季、年度昼间、夜间监测均值图表。
2.4 专题地图制作功能
用户可根据需要自定义地图元素, 并具有打印输出功能。
3 技术路线
本课题采取历史数据整理、实地勘测和软件开发相结合的方法。
1) 锦州市环境功能区划地图矢量化。对现有的市区1:5万位图地图的分界标志点进行GPS定位, 制作矢量地图, 购买郊县1:25万地图的卫片, 进行矢量化;
2) 采集污染源地理信息和图片。对重点源进行地理信息定位, 采集多媒体信息;
3) 建立锦州市环境功能区划信息数据库。对将要录入系统的环境统计数据、环境质量数据进行整理, 对重点源环境信息进行补充完善;
4) 建立基于网络的环境功能区划信息发布系统。将系统发布于锦州市环境信息网, 供客户端用户浏览使用。
4 结论
锦州市环境功能区划发布系统对原有的环保科研资源进行整合, 在原有各类环境功能区划基础上, 建立基于GIS的环境功能区划发布系统, 使其可方便地为每个局域网内用户提供自定议查询分析服务, 最大程度地发挥环境功能区划的管理工具作用, 成为可以共享的公共资源。
参考文献
[1]肖乐斌, 钟耳顺, 刘纪远, 宋关福.三维GIS的基本问题探讨[J].中国图像图形学报, 2001, 6 (A-9) :842-848.
[2]符海芳, 朱建军, 崔伟红.3D GIS数据模型的研究[J].地球信息科学, 2002, 4 (2) :45-49.
松花江干流的水功能区划 篇9
1.1 自然环境
松花江干流由第二松花江与嫩江在三岔河口汇合而成, 注入黑龙江, 是吉、黑两省的界河。松花江干流左岸是黑龙江省的肇源县, 右岸是吉林省的扶余县。较大的支流有拉林河和牡丹江。
本水域吉林省境内土地肥沃, 自然资源比较丰富。属于温带大陆性季风气候。年平均降雨量约为517～621mm, 年内降雨分配极不均匀, 多集中在夏季, 尤其以6、7、8月最为集中, 冬季常受单一极地大陆气团控制, 降雨量少, 以雪的形态出现。水域内山水草木相间分布, 湖光山色, 自然景色十分怡人, 有县级自然保护区2处, 拟建省级自然保护区2处。
1.2 社会经济
松原市的扶余县、长春市的榆树市、吉林市的舒兰市和延边朝鲜族自治州的敦化市是本水域在吉林省境内的主要市、县, 共有104个乡镇, 总人口309.17万人, 其中农业人口238.58万人, 占总人口77.17%, 是以农业人口为主地区。
1.3 水资源开发利用
1.3.1 水资源开发利用现状
全水域有松花江干流、拉林河、牡丹江等主要河流, 已建有各类型水库28座, 在建1座, 总库容达7.30亿m3。其中大型水库1座, 中型水库19座, 其余9座为小型水库, 担负着防洪、供水、灌溉、养鱼、发电、景观娱乐等功能。
调查统计资料表明, 水域内有工业用水地表水水源地2处, 年用水量约为216.00万m3;有生活用水地表水水源地5处, 年用水量约为2564.5万m3;已建成引水灌区36处, 设计灌溉面积71.45万亩, 年取水量3.57亿m3;林牧渔业用水量为0.29亿m3。
1.3.2 水资源开发利用规划
到2010年, 本水域将以防洪除涝为重点, 大力发展节水灌溉, 确保城市供水, 推动全水域由工程水利向资源水利转变, 完成中小河流的治理工程, 加大对水土流失的治理, 完成松花江堤防加固, 在榆树新建1座年处理量为1825万t的污水处理厂, 在敦化新建1座年处理量为1642万t的污水处理厂。
2 分析与评价
2.1 水资源供需分析
吉林省境内的松花江干流、拉林河、牡丹江等主要河流, 总水资源量为44.80亿m3, 地表水资源量为37.71亿m3, 现已利用的地表水资源量为3.86亿m3, 多用于农田灌溉和渔业生产, 地表水资源利用率还很低, 总体上看, 目前处于供大于求的状态。
2.2 水资源质量评价
2.2.1 污染源评价
(1) 点污染源
入河排污口调查结果表明, 本水域地表水水质污染主要污染源为舒兰市、榆树市和敦化市, 共有13处排污口。
用污水中主要污染物化学需氧量、氨氮和挥发酚进行等标污染负荷评价, 榆树市的等标污染负荷比为70.2%, 为水域最主要的污染源。评价结果还表明化学需氧量和氨氮的等标污染负荷分别占三项主要污染物等标污染负荷总和的67.9%和31.3%, 合计99.2%, 是水域最主要的污染物。
(2) 面污染源
①水土流失
本水域由于受气候、地形、土壤、植被等自然因素的影响, 产生一定的水土流失。由于林业采伐面积大大超过造林面积, 毁林开荒、毁草种地等, 造成水域内林木被大量采伐, 植被遭到破坏, 更是人为加剧了水域内的水土流失。大量的泥沙和有机质流入江河湖库中, 不仅使土壤肥力减退, 耕作层破坏, 淤积水库、河道, 也给江河湖库水质带来悬浮物和有机物等污染, 成为水域内水质污染的面污染源。
②化肥、农药的施用
根据调查, 本水域的化肥施用量为352931t, 农药施用量为2035t。据经验统计, 化肥、农药的利用率约为35%, 其余大量残留在土壤里、水田中和大气中。这些残留物通过灌溉排水及降水形成的径流进入江河湖库污染水体, 成为水域内水质污染的面污染源。
2.2.2 水质现状
本水域水质评价结果如下:
(1) 松花江干流水质评价
监测资料表明, 下岱吉断面全年期的水质类别为Ⅴ类。
(2) 拉林河水质评价
由于拉林河及其一级支流卡岔河、细鳞河沿岸为农业灌区, 化肥施用量大, 面源污染严重, 因此全年期蔡家沟断面水质类别为Ⅴ类, 超标项目为氨氮。
(3) 细鳞河水质评价
舒兰市每年的化肥施用量为56535t, 污水排放量为665.4万t。因此, 全年期舒兰监测断面的水质类别为>Ⅴ类, 超标项目为化学需氧量、五日生化需氧量、挥发酚和氨氮。
(4) 牡丹江水质评价
监测资料表明:源头至江源镇河段全年各评价时段水质类别均为Ⅱ类, 无任何超标污染物。至敦化上断面, 由于上游农田较多, 加上江源镇、贤儒、红石等乡镇的工业、生活污水的排入, 全年期的水质类别变为Ⅲ类;流经敦化市至敦化断面 (甩弯子) , 由于敦化市的医药业较为发达, 加之其他工业和生活污水的排入, 使水质进一步恶化, 全年期的水质类别为>Ⅴ类, 超标项目为化学需氧量、五日生化需氧量、挥发酚和氨氮;至大山咀子断面时, 经过河道的自净降解作用, 污染物得到稀释, 但由于上游污染物浓度过大, 全年期的水质类别仍为Ⅳ类, 超标项目为化学需氧量。
(5) 黄泥河水质评价
监测资料表明两断面全年期的水质类别为Ⅲ类。
2.3 水功能需求分析
松花江干流水域吉林省境内各主要河流目前具有农业灌溉、工业用水、生活用水、渔业用水、景观娱乐用水和纳污等功能, 农业用水为主要功能, 其次是工业用水和生活用水。
3 水功能一级区划
3.1 总体方案
根据松花江干流的实际情况, 将本水域水功能一级区划分如下:保护区5个;保留区13个;开发利用区16个;缓冲区6个。
3.2 水功能区描述
3.2.1 保护区
(1) 细鳞河源头至小城镇河段、霍伦河源头至新安镇河段和卡岔河的源头至响水水库坝址河段, 属于重要河流的源头河段, 沿途没有大城镇, 受人类活动影响少, 因此, 将上述3个河段划为源头水保护区。水质控制标准为Ⅱ类。
(2) 牡丹江上游源头至江源镇以上河段, 地处深山密林区, 人类活动较少, 对河流影响不大, 根据规划将建立省级小牡丹自然保护区, 因此, 将该河段划为源头水、自然保护区。水质控制标准为Ⅱ类。
(3) 黄泥河源头至大川河段, 地处深山密林区, 沿途没有大城镇, 人类活动较少, 根据规划将建立省级黄泥河自然保护区, 因此, 将此河段划为源头水、自然保护区。水质控制标准为Ⅱ类。
3.2.2 保留区
根据现有资料, 在松花江干流水域共划定保留区13个。
(1) 拉林河上的延和至102国道公路桥, 沿岸没有大的乡镇, 目前开发利用程度不高, 只有少数村屯取用少量的农业、渔业用水, 因此, 将该河段划为保留区, 作为今后开发利用的预留区域。水质控制标准为Ⅱ类。
(2) 石头河源头至两方、小三道河源头至玉皇庙水库入口、半截河源头至石塘水库入口、三道河源头至向阳水库入口、四道河源头至于家水库入口、大荒沟源头至苏家岗水库入口、沙河源头至黄水农场和珠尔多河源头至珠尔多河村, 沿岸没有大的乡镇, 目前开发利用程度不高, 只有少数村屯取用少量的农业、渔业用水, 因此, 将上述8个河段划为保留区, 作为今后开发利用的预留区域。水质控制标准为Ⅱ类。
(3) 珠琦河源头至珠琦河河口、黄泥河上游的大川至黄泥河河口、尔站河源头至省界和海浪河源头至省界, 沿岸没有大的乡镇, 目前开发利用程度不高, 只有少数村屯取用少量的农业、渔业用水, 因此, 将上述4个河段划为保留区, 作为今后开发利用的预留区域。水质控制标准均Ⅱ类。
3.2.3 开发利用区
将拉林河上的于家至延和河段、102国道公路桥至伊家店河段、细鳞河上的小城镇至双河河段、细鳞河的支流沙河源头至沙河河口段、霍伦河上的新安镇至长林村河段、卡岔河上的响水水库入口至卡岔河河口段、小三道河上的玉皇庙水库入口至小三道河河口段、半截河上的石塘水库入口至半截河河口段、三道河上的向阳水库入口至三道河河口段、四道河上的于家水库入口至四道河河口段、大荒沟上的苏家岗水库入口至大荒沟河口段、牡丹江上的江源镇至大山咀子水文站河段、大石河源头至大石河河口段、小石河源头至小石河河口段、牡丹江的支流沙河上的黄水农场至沙河河口段和珠尔多河上的珠尔多河村至珠尔多河河口段, 划为开发利用区, 水质控制标准由二级区划确定。
3.2.4 缓冲区
(1) 松花江干流为吉、黑两省界河, 现建有下岱吉1处灌区, 年取水量约为1500万m3, 灌溉面积1.5万亩;另外, 未来还规划在三岔河口处建设旅游设施, 成为沿江旅游的重要景观。但考虑到下游哈尔滨市的用水需求, 因此, 将该河段划为缓冲区, 出境水质控制标准定为Ⅲ类。
(2) 拉林河为吉、黑两省界河, 石头河、细鳞河、霍伦河和牡丹江为吉、黑两省跨省界河流, 因此将拉林河的伊家店至拉林河口段、石头河上的两方至省界河段、细鳞河上的双河至省界河段、霍伦河上的长林村至省界河段和牡丹江上的大山咀子水文站至省界河段, 划为缓冲区。水质控制标准定为Ⅲ类。
摘要：本文针对松花江干流水域的现状与发展特点, 通过水资源供需和质量评价、分析, 以及水功能需求分析, 提出了松花江干流水域的水功能一级区划。
功能区划 篇10
1海洋功能区划利益相关者的概念
Freeman在 《战略管理:利益相关者路径》 一书中给出 “利益相关者” 最为经典的定义: 一个利益相关者是能够影响组织目标实现或被组织目标影响的群体或个人,其于20世纪20年代被引入管理学领域;Donaldson等[2]认为利益相关者的核心是界定不同公共物品和公共服务的实际相关者,并鼓励他们的参与,是不同的物品和服务提供的能够根据具体相关者需求而进行的调整和分配。 进入21世纪后, 利用利益相关者理论作为一个有效的战略分析工具对环境、生态公共管理等领域的研究发展迅速,研究的深度和广度加大。如,在渔业管理方面,多个利益相关者之间的关系、管理与协调及其对可持续性的影响成为学者关注的环节:Neil采用定性及定量分析的方法对印度孙德尔本地区渔业管理利益相关者客观偏好进行研究[3];Riku对利益相关者参与下的渔业政策对环境的影响进行分析[4];Katrine运用层次分析的方法,以特立尼达拉岛和多巴哥岛为例, 对利益相关者如何参与到渔业管理中的问题进行了探讨[5]。
本研究认为海洋功能区划的利益相关者是指在海洋功能区划的编制及实施过程中,任何可以影响区划目标的或被区划目标影响的群体或个人。具体而言,其可分为各级海洋行政主管部门、各级涉海管理部门、规划团队及公众等。
2海洋功能区划利益相关者研究
2.1利益相关者理论在国内外海洋管理政策中的应用
海洋管理涉及不同的组织或群体, 来自于不同的行业和部门, 具有分散性和复杂性, 而这些组织或群体各有其目标和利益指向,很多时候这些目标和利益指向是相互冲突、 难以协调和动态变化的, 如果能成功整合各参与方的力量和资源则可以形成协同效应, 增加海洋管理政策的实施效益。 而利益相关者理论正具有整合这些分散力量和资源机制的价值。
国外对海洋管理、 海洋空间规划等方面的公众参与及社会可接受性非常重视。 如, Robert Pomeroy认为利益相关者参与海洋空间规划有利于了解生态系统的复杂性和人类活动与生态系统的相互影响, 有利于处理和协调不同的部门之间的利益冲突, 有利于检验、预测和协调不同部门之间的冲突, 有利于发现不同的冲突类型;Arild在对挪威多个沿海城市海岸带规划利益相关者参与机制总结分析的基础上, 对挪威海岸带规划利益相关者的类型及参与机制进行了分析[6];Berba- din在对英国海洋规划分析的基础上, 认为海洋环境中人为活动的管理是海洋规划的核心功能之一, 其中利益相关者的参与对海洋规划的成果实施起着关键性的作用, 清晰的利益相关者范围、 活动类型及利益相关者的兴趣有助于海洋规划的科学实施[7];Robert对不同的海洋空间规划阶段的特征及问题进行了分析, 并就不同阶段的利益相关者参与方式进行了探讨[8]。
国内对利益相关者理论在海洋功能区划等海洋管理政策中的应用研究还较少,但在海域使用论证、渔业管理、海洋资源生态补偿等方面已有学者进行了一定的探讨。如,利益相关者分析是海域使用论证的必要一环,其主要是根据海域使用的利益相关者调查情况确定直接或间接的利益相关者,并定性或定量地确定利益相关者的损失,确定利益相关者的协调建议; 赵明利[9]对海域使用中的利益相关者分析存在的问题进行了研究,认为海域使用论证中利益相关者分析存在缺位、错位、失位的现象,需采取科学的方法对利益相关者进行准确的定位, 并完善利益相关者参与海域使用管理的方式; 马林娜[10]对渔业利益相关者参与渔业共同管理的模式进行了研究,得出指导型、协商型、合作型、咨询型及提供咨询型的利益相关者参与方式。
作为一种解决人类活动与资源环境之间以及不同的开发利用者之间矛盾的工具, 海洋功能区划利益相关者理论逐步在国内外海洋空间区划、 海洋开发利用政策等方面得以应用。
2.2我国海洋功能区划中的利益相关者类型
目前,由于我国不同层级的海洋功能区划的制定及审批的程序不同, 不同层级的海洋功能区划对利益相关者的要求也不尽相同, 但总结起来, 我国海洋功能区划的利益相关者往往具有以下几个方面的特征: 1与海洋资源相关;2可以合理联系起来并归属于某团体;3具有一定的重要性和影响; 4在海洋资源的使用和保护中具有一定的地位; 5拥有一定的头衔。
按照以上的特征, 对海洋功能区划的利益相关者分析可以分为以下几个步骤进行操作: 1明确具体问题。 首先根据海洋功能区划编制过程中的某些具体问题明确涉及的利益相关者, 并明确该利益相关者在该问题上的利益。 2列出清单。 根据确定的海洋功能区划编制过程中可能出现的各种问题, 找出所有的利益相关者, 并对其进行归类(可以从公、 私以及大众等角度分类), 明确这些群体如何影响主题, 而主题又是如何影响相关群体, 以及与主题相关的信息、 知识与技能, 还有与主题相关的具体控制和影响执行工具。 3描述利益相关者地图。 为了更加有效地明确海洋功能区划利益相关者参与的领域和范围, 识别出不同的海洋功能区划利益相关者之间的界限, 可以从利益主体的合法性、 权力性、 紧急性等角度出发, 界定不同利益相关者之间的利益关注点和能力大小以及影响程度。 4根据以上对不同利益主体相关信息的判断, 综合把握海洋功能区划编制中利益相关者的能力大小和利益需求, 识别出不同利益相关者的影响、 利益和能力大小(表1)。
3海洋功能区划利益相关者参与体系
3.1利益相关者的参与时间
利益相关者参与海洋功能区划的编制与实施需具有前瞻性,这不仅是为了在问题发生后解决问题,更多的是可以避免未来问题的发生。 但由于海洋功能区划的编制及实施是一个复杂而庞大过程,涉及面广、涉及内容多,每一项内容都引入利益相关者的参与不仅会造成行政效率低下,也会造成资源的浪费。为了在提高海洋功能区划编制效率的同时增加区划编制的科学性与民主性, 需引入利益相关者的参与, 可考虑在以下几个情况下引入利益相关者参与区划的编制及实施:
(1) 特殊而非例行。如,某地市海洋功能区划的编制需要利益相关者的参与,但是维护目前的一些功能区则没有必要。
(2) 急变而非缓增。如,港口航运区环境管理标准的修订往往需要利益相关者的参与, 但是其内部布局则没有必要。
(3) 公众需求而非自愿。如,滨海湿地及红树林等的保护需更多利益相关者的参与。
(4) 异议而非一致。如,采取一定的措施加强对砂质海滩的修复需要公众的参与,但是采取措施加强对在海滩内随意丢弃垃圾的处罚方式则没有必要。
相反的,由于海洋功能区划利益相关者参与对时间和资源的不同要求,就意味着并不是所有的情况下让利益相关者参与都是可行的、 有效的或者是有意义的。 当出现以下情况时, 应判断是否需要利益相关者的参与:1当有强制的时间节点或期限, 需快速制定决策时; 2当相关法律对问题明确界定时;3当没有利益相关者对问题感兴趣时。
3.2海洋功能区划利益相关者的参与方式
编制和实施海洋功能区划要以协商、共同参与的方式对区划的各方面进行权衡,考虑各不同类型的利益相关者及其多个方面。要根据不同层级的海洋功能区划的编制过程,运用科学知识和结合当地的实际需要,取得关于需求、 选择和制约条件方面的一致的意见,促进海洋功能区划编制及实施工作的开展(图1)。
同时,在以上海洋功能区划编制及实施过程的基础上,还需对利益相关者中的政府部门引导及公众参与给予重视。
一是政府部门引导。政府管理部门,包括各级政府、各级海洋管理部门及相关的行政管理部门要负责好海洋功能区划的引导工作。其中,政府部门通过发布与海洋功能区划相关的政策、法规、规范等对海洋功能区划的制定与实施进行约束;各级海洋管理部门及其他的涉海管理部门要依据法律及政府的授权参与海洋功能区划的制定和实施。
二是各利益相关者的积极参与。在对海洋功能区划编制及实施中各问题进行分析的基础上,明确区划讨论的内容,积极引入各利益相关者参与。一些常用的海洋功能区划利益相关者参与方法与途径如表2所示。大部分成功的参与方法与途径满足并达到了利益相关者的需求,并拥有一个具有包容性和易于参与性的过程。
4结束语