水功能区划（精选9篇）
水功能区划 篇1
水资源优化配置系统性可持续发展就是将区域有限的水资源在各子区、各用水部门、各行业进行最优化分配,以获得社会经济、水资源和生态环境相协调的最佳综合效益[1]。
水资源是自然资源和社会经济的基本单元体,水资源可持续利用是自然资源与社会经济可持续发展的重要保障,保证水资源可持续利用是实现经济社会可持续发展的前提条件。随着人口增长、经济社会发展对水资源需求的不断加大,水资源的不足、浪费和污染问题日趋加剧,严重困扰着人类的生存和发展。为了全面贯彻《中华人民共和国水法》,履行水行政主管部门的“三定”职责,对实行最严格水资源管理制度工作进行全面部署和具体安排,进一步明确水资源管理“三条红线”的主要目标,促进水资源合理开发利用和节约保护,保障经济社会可持续发展和用水安全,开展水功能区划的研究工作具有重要意义。
近年来,国内对水功能区划的研究有了一定的进展,主要是从水功能区划标准、管理、水质、限制纳污、评价指标、划分方法及实践等方面进行总结与归纳。比如,纪轶群[2]等将北京房山地下水功能区划一级功能区分三种,并进一步细分为二级功能区,为满足房山区经济社会可持续发展和合理开发利用保护水资源作了基础性研究。夏军[3]等综合考虑水量与水质的联合评价问题,并结合水功能区划目标,以滦河流域为例,提出单元系统水量水质模型和多河段系统的可用水资源量评估方法。胡琪坤[4]等提出了针对天津市地下水类型特征的浅层和深层地下水三级功能区划体系,并按照类型特征对天津市浅层和深层地下水分别进行了功能区划分。曹建廷[5]从水量对水质的影响、水量对生态的影响、水资源配置中的环境流量以及应对气候变化等方面,阐述了可持续水资源规划的内涵。
1 水功能区划原则
1.1 可持续发展原则
可持续发展是在承载力的基础上进行的再生利用,结合水资源可持续开发利用,合理规划水功能区的分类,服务于水资源的开发利用,保证本地区的供需平衡关系,不以破坏后期水资源为代价,为人类健康和生态环境构成奠定基础,促进水资源—社会经济—生态环境可持续发展。
1.2 统筹兼顾、重点突出原则
水功能区划的划分是将一个区域作为一个整体进行考虑,考虑上、下游,左、右岸,前期、后期开发进行统筹安排,满足水功能区的需求。同时,以开发利用和保护为重点,分清主次,对重点对象优先保护。
1.3 水质水量并重原则
水资源在保证水量和水质的情况下能体现水资源的利用价值。在进行水功能区划分时,既要保证水资源的数量,又要在满足数量的基础上,保证水质安全,不能降低水质标准。在没有对水质标准有要求或者只对水量有要求时,水功能区划分都不能单独进行,保证质与量的并重。
1.4 实施管理可行原则
水功能区的划分要与行政区界或流域划分保持一致,对水资源进行统一管理。水功能区划以保证水资源统筹规划可实施为基础,合理管理不同区域的水资源,既满足区域的实际需求,又要适应经济技术的发展。
2 区划分级与分类体系
水功能区划通过对水资源和水生态环境现状分析,根据国民经济发展规划与江河流域综合规划的要求,将江、河、湖、库划分为不同使用目的的水功能区,并提出保护水功能区的水质目标。在整体功能布局确定的前提下,对重点开发利用水域详细划分多种用途的水域界限,以便为科学合理开发利用和保护水资源提供依据[6]。按照《全国水功能区划技术大纲》和《水功能区划分类标准》(GB/T 50594—2010),水功能区划采用二级体系,即一级区划和二级区划。水功能区划分级分类如下图所示。
2.1 一级水功能区划
一级水功能区划从宏观上解决水资源开发利用与保护的问题,是一种纵向角度发展的区划,主要是协调同一地区之间,近期与远期的用水关系,主要满足长期可持续发展的需求,明确水质、水量的控制目标,一级水功能区划共分4个区,具体内容如下:
a.保护区。指对水资源保护、自然生态系统与珍稀濒危物种保护有重要意义的水域,需划定进行保护的水域。
b.开发区。指为满足城镇生活、工农业生产、渔业和景观娱乐等功能需求而划定的水域。
c.缓冲区。指为协调省际间、矛盾突出的地区间用水关系而划定的水域。
d.保留区。指目前开发利用程度不高,为今后水资源可持续利用而保留的水域。
2.2 二级水功能区划
二级水功能区划主要协调各行业以及各用水部门之间的关系,是一种横向角度发展的区划,明确不同用水领域主要需水量,协调各部门对水量和水质要求的问题。
一级水功能区划分类中,不同方面各包含各自的重点对象。一级水功能区划是水资源的基本区划,这个区划体现了水资源持续利用、高效配置相结合的原则。二级水功能区划是根据水资源的利用形式、管理模式、服务对象、区划内容,在一级水功能区划的基础上划分9个二级区,既保证了水资源的统一协调,又满足了各方面对水资源的要求,对水资源的保护具有一定的指导意义。
3 区划的程序与思考
3.1 区划程序
a.一级水功能区划程序。从研究区域的自然状况、社会经济状况、用水现状等方面,收集、分析研究区域相关资料,根据区划依据和一级水功能区划原则,初步划分出一级水功能区。向主管部分和分管部门征求意见后再进行调整和修改,最终形成一级水功能区划成果。
b.二级水功能区划程序。二级水功能区划在一级水功能区划的基础上进行划分。在一级水功能区划成果中,对各部门用水现状和需求、地方自然资源状况、地方社会经济状况、水污染状况、水质状况、排污状况等进行资料分析,对开发区、保护区、保留区进行区划,根据相关资料分析成果及二级水功能区划依据和原则,初步进行二级水功能区划分。与一级水功能区划程序相同,向相应主管部门征求意见和进行修改后,最终形成二级水功能区成果。
c.区划报告及报批。在形成的一、二级水功能区成果的基础上,根据《水功能区划分标准》(GB/T50594—2010)的要求,编制水功能区划报告和相关图表。经审查后征求相关部门意见,最终由同级人民政府批准实施。
3.2 对水功能区划工作的思考
a.水功能区划的研究工作已经取得了一定的进展,在研究成果的基础上,与水资源的可持续利用相结合,得到了水功能区划标准,从而解决了研究区域用水效率和用水保护之间矛盾问题。目前,水功能区划的研究主要是集中在一点上,缺乏整个面上的研究成果;不同领域的过渡也是今后水功能区划研究的一个重点。
b.水功能区研究是对水量和水质研究的一种延续和进步,以往的研究注重的是水的数量和质量之间的比较关系,哪个区域水量处于哪个级别,水质属于几类水。在研究区的功能性研究基础上,以水功能区为研究单元,不同的功能区,水质情况有所不同,直接影响到对水资源保护的评价,两种功能的结合,直接反映出评价结果的可靠性,对今后不同研究区域的不同水资源的量化研究提供了一种实际的研究依据。
4 结语
水功能区划是水资源开发利用与可持续发展相结合的产物,促进水功能区保护和水资源合理利用是今后研究工作的重点。根据不同区域的自然资源—社会经济—生态环境等条件,有区别地划分水功能区,使水资源的可持续利用与水资源的保护有效结合,是区域水资源综合利用和合理开发的科学途径。
水功能区划 篇2
序言
推进形成主体功能区是党中央、国务院提出的重大战略任务，是深入贯彻落实科学发展观的重大举措。主体功能区规划是推进形成主体功能区的基本依据，是科学开发国土空间的行动纲领和远景蓝图，是国土空间开发的战略性、基础性和约束性规划，是其他有关规划在国土空间开发和布局方面的基本依据，各地区、各部门必须认真实施，严格贯彻执行。《广东省主体功能区规划》（以下简称本规划）根据《国务院关于编制全国主体功能区规划的意见》（国发〔2007〕21 号）、《全国主体功能区规划》编制，并与《珠江三角洲地区改革发展规划纲要（2008—2020 年）》、《广东省国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》、《广东省城镇体系规划（2007—2020 年）》、《广东省环境保护规划（2006—2020 年）》、《广东省土地利用总体规划（2006－2020 年）》、《广东省国土规划（2006—2020 年）》（送审稿）相协调。规划主要目标到2020 年，规划任务更长远，实施中将根据形势变化和评估结果适时调整修订。本规划将广东省陆地国土空间划分为优化开发、重点开发、生态发展（即限制开发，下同）和禁止开发四类主体功能区域，明确这四类主体功能区的地域范围、功能定位、发展方向及目标、开发指引，以及区域政策和绩效考核等方面的保障措施。广东省海洋主体功能区规划作为本规划的重要组成部分，根据国家有关要求和本规划另行编制实施。
松花江干流的水功能区划 篇3
1.1 自然环境
松花江干流由第二松花江与嫩江在三岔河口汇合而成, 注入黑龙江, 是吉、黑两省的界河。松花江干流左岸是黑龙江省的肇源县, 右岸是吉林省的扶余县。较大的支流有拉林河和牡丹江。
本水域吉林省境内土地肥沃, 自然资源比较丰富。属于温带大陆性季风气候。年平均降雨量约为517～621mm, 年内降雨分配极不均匀, 多集中在夏季, 尤其以6、7、8月最为集中, 冬季常受单一极地大陆气团控制, 降雨量少, 以雪的形态出现。水域内山水草木相间分布, 湖光山色, 自然景色十分怡人, 有县级自然保护区2处, 拟建省级自然保护区2处。
1.2 社会经济
松原市的扶余县、长春市的榆树市、吉林市的舒兰市和延边朝鲜族自治州的敦化市是本水域在吉林省境内的主要市、县, 共有104个乡镇, 总人口309.17万人, 其中农业人口238.58万人, 占总人口77.17%, 是以农业人口为主地区。
1.3 水资源开发利用
1.3.1 水资源开发利用现状
全水域有松花江干流、拉林河、牡丹江等主要河流, 已建有各类型水库28座, 在建1座, 总库容达7.30亿m3。其中大型水库1座, 中型水库19座, 其余9座为小型水库, 担负着防洪、供水、灌溉、养鱼、发电、景观娱乐等功能。
调查统计资料表明, 水域内有工业用水地表水水源地2处, 年用水量约为216.00万m3;有生活用水地表水水源地5处, 年用水量约为2564.5万m3;已建成引水灌区36处, 设计灌溉面积71.45万亩, 年取水量3.57亿m3;林牧渔业用水量为0.29亿m3。
1.3.2 水资源开发利用规划
到2010年, 本水域将以防洪除涝为重点, 大力发展节水灌溉, 确保城市供水, 推动全水域由工程水利向资源水利转变, 完成中小河流的治理工程, 加大对水土流失的治理, 完成松花江堤防加固, 在榆树新建1座年处理量为1825万t的污水处理厂, 在敦化新建1座年处理量为1642万t的污水处理厂。
2 分析与评价
2.1 水资源供需分析
吉林省境内的松花江干流、拉林河、牡丹江等主要河流, 总水资源量为44.80亿m3, 地表水资源量为37.71亿m3, 现已利用的地表水资源量为3.86亿m3, 多用于农田灌溉和渔业生产, 地表水资源利用率还很低, 总体上看, 目前处于供大于求的状态。
2.2 水资源质量评价
2.2.1 污染源评价
(1) 点污染源
入河排污口调查结果表明, 本水域地表水水质污染主要污染源为舒兰市、榆树市和敦化市, 共有13处排污口。
用污水中主要污染物化学需氧量、氨氮和挥发酚进行等标污染负荷评价, 榆树市的等标污染负荷比为70.2%, 为水域最主要的污染源。评价结果还表明化学需氧量和氨氮的等标污染负荷分别占三项主要污染物等标污染负荷总和的67.9%和31.3%, 合计99.2%, 是水域最主要的污染物。
(2) 面污染源
①水土流失
本水域由于受气候、地形、土壤、植被等自然因素的影响, 产生一定的水土流失。由于林业采伐面积大大超过造林面积, 毁林开荒、毁草种地等, 造成水域内林木被大量采伐, 植被遭到破坏, 更是人为加剧了水域内的水土流失。大量的泥沙和有机质流入江河湖库中, 不仅使土壤肥力减退, 耕作层破坏, 淤积水库、河道, 也给江河湖库水质带来悬浮物和有机物等污染, 成为水域内水质污染的面污染源。
②化肥、农药的施用
根据调查, 本水域的化肥施用量为352931t, 农药施用量为2035t。据经验统计, 化肥、农药的利用率约为35%, 其余大量残留在土壤里、水田中和大气中。这些残留物通过灌溉排水及降水形成的径流进入江河湖库污染水体, 成为水域内水质污染的面污染源。
2.2.2 水质现状
本水域水质评价结果如下:
(1) 松花江干流水质评价
监测资料表明, 下岱吉断面全年期的水质类别为Ⅴ类。
(2) 拉林河水质评价
由于拉林河及其一级支流卡岔河、细鳞河沿岸为农业灌区, 化肥施用量大, 面源污染严重, 因此全年期蔡家沟断面水质类别为Ⅴ类, 超标项目为氨氮。
(3) 细鳞河水质评价
舒兰市每年的化肥施用量为56535t, 污水排放量为665.4万t。因此, 全年期舒兰监测断面的水质类别为>Ⅴ类, 超标项目为化学需氧量、五日生化需氧量、挥发酚和氨氮。
(4) 牡丹江水质评价
监测资料表明:源头至江源镇河段全年各评价时段水质类别均为Ⅱ类, 无任何超标污染物。至敦化上断面, 由于上游农田较多, 加上江源镇、贤儒、红石等乡镇的工业、生活污水的排入, 全年期的水质类别变为Ⅲ类;流经敦化市至敦化断面 (甩弯子) , 由于敦化市的医药业较为发达, 加之其他工业和生活污水的排入, 使水质进一步恶化, 全年期的水质类别为>Ⅴ类, 超标项目为化学需氧量、五日生化需氧量、挥发酚和氨氮;至大山咀子断面时, 经过河道的自净降解作用, 污染物得到稀释, 但由于上游污染物浓度过大, 全年期的水质类别仍为Ⅳ类, 超标项目为化学需氧量。
(5) 黄泥河水质评价
监测资料表明两断面全年期的水质类别为Ⅲ类。
2.3 水功能需求分析
松花江干流水域吉林省境内各主要河流目前具有农业灌溉、工业用水、生活用水、渔业用水、景观娱乐用水和纳污等功能, 农业用水为主要功能, 其次是工业用水和生活用水。
3 水功能一级区划
3.1 总体方案
根据松花江干流的实际情况, 将本水域水功能一级区划分如下:保护区5个;保留区13个;开发利用区16个;缓冲区6个。
3.2 水功能区描述
3.2.1 保护区
(1) 细鳞河源头至小城镇河段、霍伦河源头至新安镇河段和卡岔河的源头至响水水库坝址河段, 属于重要河流的源头河段, 沿途没有大城镇, 受人类活动影响少, 因此, 将上述3个河段划为源头水保护区。水质控制标准为Ⅱ类。
(2) 牡丹江上游源头至江源镇以上河段, 地处深山密林区, 人类活动较少, 对河流影响不大, 根据规划将建立省级小牡丹自然保护区, 因此, 将该河段划为源头水、自然保护区。水质控制标准为Ⅱ类。
(3) 黄泥河源头至大川河段, 地处深山密林区, 沿途没有大城镇, 人类活动较少, 根据规划将建立省级黄泥河自然保护区, 因此, 将此河段划为源头水、自然保护区。水质控制标准为Ⅱ类。
3.2.2 保留区
根据现有资料, 在松花江干流水域共划定保留区13个。
(1) 拉林河上的延和至102国道公路桥, 沿岸没有大的乡镇, 目前开发利用程度不高, 只有少数村屯取用少量的农业、渔业用水, 因此, 将该河段划为保留区, 作为今后开发利用的预留区域。水质控制标准为Ⅱ类。
(2) 石头河源头至两方、小三道河源头至玉皇庙水库入口、半截河源头至石塘水库入口、三道河源头至向阳水库入口、四道河源头至于家水库入口、大荒沟源头至苏家岗水库入口、沙河源头至黄水农场和珠尔多河源头至珠尔多河村, 沿岸没有大的乡镇, 目前开发利用程度不高, 只有少数村屯取用少量的农业、渔业用水, 因此, 将上述8个河段划为保留区, 作为今后开发利用的预留区域。水质控制标准为Ⅱ类。
(3) 珠琦河源头至珠琦河河口、黄泥河上游的大川至黄泥河河口、尔站河源头至省界和海浪河源头至省界, 沿岸没有大的乡镇, 目前开发利用程度不高, 只有少数村屯取用少量的农业、渔业用水, 因此, 将上述4个河段划为保留区, 作为今后开发利用的预留区域。水质控制标准均Ⅱ类。
3.2.3 开发利用区
将拉林河上的于家至延和河段、102国道公路桥至伊家店河段、细鳞河上的小城镇至双河河段、细鳞河的支流沙河源头至沙河河口段、霍伦河上的新安镇至长林村河段、卡岔河上的响水水库入口至卡岔河河口段、小三道河上的玉皇庙水库入口至小三道河河口段、半截河上的石塘水库入口至半截河河口段、三道河上的向阳水库入口至三道河河口段、四道河上的于家水库入口至四道河河口段、大荒沟上的苏家岗水库入口至大荒沟河口段、牡丹江上的江源镇至大山咀子水文站河段、大石河源头至大石河河口段、小石河源头至小石河河口段、牡丹江的支流沙河上的黄水农场至沙河河口段和珠尔多河上的珠尔多河村至珠尔多河河口段, 划为开发利用区, 水质控制标准由二级区划确定。
3.2.4 缓冲区
(1) 松花江干流为吉、黑两省界河, 现建有下岱吉1处灌区, 年取水量约为1500万m3, 灌溉面积1.5万亩;另外, 未来还规划在三岔河口处建设旅游设施, 成为沿江旅游的重要景观。但考虑到下游哈尔滨市的用水需求, 因此, 将该河段划为缓冲区, 出境水质控制标准定为Ⅲ类。
(2) 拉林河为吉、黑两省界河, 石头河、细鳞河、霍伦河和牡丹江为吉、黑两省跨省界河流, 因此将拉林河的伊家店至拉林河口段、石头河上的两方至省界河段、细鳞河上的双河至省界河段、霍伦河上的长林村至省界河段和牡丹江上的大山咀子水文站至省界河段, 划为缓冲区。水质控制标准定为Ⅲ类。
摘要：本文针对松花江干流水域的现状与发展特点, 通过水资源供需和质量评价、分析, 以及水功能需求分析, 提出了松花江干流水域的水功能一级区划。
我国海洋功能区划体系发展构想 篇4
我国海洋功能区划体系发展构想
海洋功能区划是指根据海域及海岛的`自然资源条件、环境状况、地理区位、开发利用现状.并考虑国家或地区经济与社会持续发展的需要,将海域及海岛划分为不同类型的海洋功能区,为海洋开发、保护与管理提供科学依据的基础性工作.即通过规定在各个特定海域适宜干什么,不适宜或禁止干什么,以及应该保证怎样的环境条件,来引导和规范人类的海洋开发活动,设计各区域环境保护的对象和需要达到的目标.
作 者：刘百桥 作者单位：天津师范大学城市与环境科学学院,天津,300387刊 名：海洋开发与管理 ISTIC英文刊名：OCEAN DEVELOPMENT AND MANAGEMENT年，卷(期)：25(7)分类号：P7关键词：
海洋功能区划的矛盾和变革 篇5
1 “功能区划”及其几个主要概念
海洋功能区划是根据海域区位、自然资源、环境条件和开发利用的要求, 按照海洋功能标准将海域划分为不同类型的功能区, 目的是为海域使用管理和海洋环境保护工作提供科学依据, 为国民经济和社会发展提供用海保障。
“功能区划”概念中的主要概念有:
(1) “海洋”。
包括我国管辖的内水、领海、毗邻区、专属经济区、大陆架及其他海域 (香港、澳门特别行政区和台湾省毗邻海域除外) 。
(2) “功能”。
自然或社会事物对人类生存和社会发展具有的价值与作用。
(3) “海洋功能区”。
根据海域及海岛的自然资源条件、环境状况、地理区位和开发利用状况, 并考虑国家或地区经济与社会持续发展的需要所划定的具有最佳功能的区城, 是海洋功能区划最小的功能单元。
(4) “区划”。
是指将海域划分为不同类型的功能区。《海洋功能区划技术导则》 (GB17018—1997) (以下简称《导则》) 按五类四级体系设置;《导则》 (G/T17108—2006) 调整为十类二级体系设置。
2 海洋功能区划的问题
我国海洋功能区划制度是我国海洋管理制度的一项重要创新, 是我国海洋综合管理的一个成功尝试, 是对世界海洋管理理论的重要贡献。自建立以来, 在海洋管理的科学化、制度化, 在海域使用的规范化、合理化, 在协调各涉海部门的用海矛盾, 建立资源节约型、环境友好型、经济循环型的海洋科学发展新局面, 都发挥了不可替代的重要作用, 取得了巨大成绩。
但是, “功能区划”如同其他任何新生事物一样, 在其新生和发展阶段必然存在其不足和问题, 就是在其成熟阶段, 也会因其环境条件的变化需要进行不断的修改和调整。“功能区划”存在的主要问题有:“功能区划”单一“功能”与海洋多重功能的矛盾, “功能区划”单一“区划”与社会多重需求的矛盾, “功能区划”的确定性与海洋事业发展性的矛盾以及“功能区划”的应用与其原则和目的的矛盾。
2.1 “功能区划”单一“功能”与海洋多重功能的矛盾
在不同的词典中“功能”的概念是不相同的。《新华词典》中定义为物体所发挥的有利的作用, 《辞海》中定义为能力、作用, 而《导则》中“功能”的定义是指自然或社会事物于人类生存和社会发展所具有的价值与作用, 对“海洋功能区”则给出的是“最佳功能的区域”, 只有一种功能, 是单功能区。
从海洋的自然属性来看, 海洋的“功能”主要应该是资源功能和环境功能。其中, 资源功能包括空间资源、生物资源、水资源、化学资源、矿物资源、旅游资源和海洋新能源等对人类生存和社会发展所具有的价值与作用, 而环境功能包括海洋地球环境、海洋气象环境、海洋动力环境、海洋物理环境、海洋化学环境和海洋生物环境等对人类生存和社会发展所具有的价值与作用。从海洋的自然属性可以看出, 几乎所有海域的海洋“功能”都是立体的、交叉的、多方位的、多重的和互相有影响的, 几乎没有哪个海域的海洋功能是单一的。
在国务院2002年颁布的《全国海洋功能区划》 (以下简称《功能区划》) 中将我国管辖海域划定10种主要海洋功能区:港口航运区 (包括港口区、航道区和锚地区等) 、渔业资源利用和养护区 (包括渔港和渔业设施基地建设区、养殖区、增殖区、捕捞区和重要渔业品种保护区) 、矿产资源利用区 (包括油气区和固体矿产区) 、旅游区 (包括风景旅游区和度假旅游区等) 、海水资源利用区 (包括盐田区、特殊工业用水区和一般工业用水区等) 、海洋能利用区 (包括潮汐能区、波浪能区、潮流能区和温差能区等) 、工程用海区 (包括占用水面、水体、海床或底土的工程建设区) 、海洋保护区 (包括海洋和海岸自然生态系统自然保护区、海洋生物物种自然保护区、海洋自然遗迹和非生物资源自然保护区、海洋特别保护区) 、特殊利用区 (包括科学研究试验区和倾倒区等) 和保留区, 并确定了30个海域的重点功能, 主要包括:近岸海域、群岛海域及重要资源开发利用区。
显然, 《功能区划》中定义的“功能”与海域的实际功能是矛盾的, 是不全面的。
2.2 “功能区划”单一“区划”与社会多重需求的矛盾
在人类的早、中期, 社会对海洋的功能需求只是“舟楫之便, 渔盐之利”, 而到了现代, 社会对海洋的功能需求已经是全方位、立体化的。从大处说, 海洋是人类诞生的摇篮, 是人类发展的资源宝库, 是现代重大科学发现的源地, 是生态系统的调节器, 是国家的国土组成, 是国际斗争的舞台, 是连接世界的桥梁;从小处说, 社会和人类对海洋的资源功能和环境功能的空间立体性、时间同步性、种类多样性和发展持续性的需求, 无不体现出对海洋功能的多重需求, 尤其是在用海矛盾最为激烈的海岸带附近。
《导则》中给出了“最佳功能”作为“海洋功能区”的核心, 而忽略了“最佳功能”之外的其他功能。据此, 在《导则》1997版中, 海洋“功能”按五类四级体系设置, 分作开发利用区、整治利用区、海洋保护区、特殊功能区和保留区五大类、18个子类、36个亚类和46个种类功能区, 在《导则》2006版中, 海洋“功能”调整为全国海洋功能区划应采用10个一级类, 33个二级类的分类体系。
在《导则》中提出了功能重叠问题, 给出一致性 (或可兼容) 功能重叠和不一致性功能重叠的处理方法。但是, 在具体的各地海洋功能“区划”中, 只在若干重点海域给出了海洋的多重功能“区划”, 而在一般海域的单一功能“区划”不能够体现海洋的多重功能特性。
“区划”的单一性不能满足社会的多重需求, 从而导致甚至加剧了“功能区划”与社会用海的对立矛盾, 导致海域功能的单一开发以及海洋资源和海洋环境的浪费。
多数“功能区划”的屡屡修改, 导致“功能区划”的不严肃性, 出现了批中改、改中批的局面, 在某种程度上阻碍了海洋事业的发展。
2.3 “功能区划”的应用与科学用海的矛盾
《海域法》强调“国家实行海洋功能区划制度, 海域使用必须符合海洋功能区划”, 并规定了其使用范围即“在中华人民共和国内水、领海持续使用特定海域3个月以上的排他性用海活动”。这样, 也就把《功能区划》的问题带到《海域法》中。
在用海活动中, 用海者的用海行为往往是简单的, 对海洋功能的使用是单一的, 这符合现代化社会的标志。在现代社会中, 现代化标志的其中两个特点是科学技术高度发达, 生产效率全面提高以及社会分化剧烈, 社会分工精细。在社会化分工越来越细的今天, 不可能要求社会法人成为大社会, 要求用海者承担综合用海、综合开发、科学使用海洋和持续发展海洋的责任和义务, 相反这应该是政府的责任, 是管理的责任, 是法律的责任。
在现行的、按照“功能区划”的要求所进行的海域使用管理和行为中, 海域使用者依《功能区划》中的单一功能, 借单一海洋资源使用的理由, 用一张“宗海图”形成对自海上、经海面、过海水、至海底的所有海洋资源和海洋环境全部占有, 取得对海域的“排他性”物权;海域管理者面对其他海洋使用者的海洋资源使用要求、而海洋其他资源又被弃用的双重局面, 却把整个海域 (从海面以上到海底以下, 从海洋资源到海域环境) 审批给单一资源使用者。这无疑极大地浪费了海洋资源和环境, 加剧了海域使用的矛盾, 失去了海洋资源、海洋环境的和谐与平衡, 尤其是在海洋经济比较发达和海洋事业发展较好的海岸带附近更是如此。
2.4 “功能区划”的确定性与海洋事业的发展性的矛盾
目前我国已进行的海洋功能区划主要是回答每个具体海域在客观上比较适合于什么类型的海洋开发 (或保护) 项目, 其目的是避免盲目用海。这里的“海域”和“项目类型”都是确定性的, 所设置的海洋功能区划也是确定性的。
然而, 社会的需求、国家的建设和经济的发展往往是根据局势、环境和资源的变化而变化。在前进的道路上, 不确定性因素非常多, 很难在之前能够预测和确定, “功能区划”也是这样。例如, 奥运会在我国的举办带来对北京环境和空气质量的要求, 使首钢搬迁、曹妃甸围海造地事件自然发生;世界石油天然气大幅涨价引发了我国沿海很多大型国家石油储备基地和“LNG”建设;经济发展对电力工业刺激需求带来滨海电厂的迅猛发展;国家最严格的土地政策和沿海地区经济的迅猛发展引爆第四次围海造地浪潮等。很难想象, 在若干年前、由海洋界少数人研究的、确定性的和单一的“功能区划”能够适应未来的、变化的和全社会的对海洋全方位的需求, 也就必然导致“功能区划”与发展、变化的需求矛盾。
因此, 现行的、确定性的海洋功能区划与未来的、变化的和不确定性的海洋需求是矛盾的。
2.5 “功能区划”的严肃法律地位与塑性现实状况
我国海洋功能区划制度的目的是建立海洋综合开发、综合管理、科学使用、持续发展的法律保证, 国家给予了其较高的法律地位, 在《中华人民共和国海洋环境保护法》 (以下简称《海洋环境法》) 和《中华人民共和国海域使用管理法》 (以下简称《海域使用法》) 中都做了具体规定。
在《海洋环境法》中给海洋功能区划以明确的表述, 规定了《全国海洋功能区划》的拟定者、批准者、使用者和使用范围, 规定了其与全国海洋环境保护规划和重点海域区域性海洋环境保护规划的关系, 尤其明确“功能区划”的概念。
在《海域使用法》中, 更加明确地将“功能区划”确定为由国家在海域管理方面实行的一项重要制度, 规定“国家实行海洋功能区划制度。海域使用必须符合海洋功能区划。”该法设专章明确《功能区划》的编制者、审批者、修改者以及编制原则和使用范围, 还特别明确了社会的知法权。
在国务院关于《全国海洋功能区划》的批复中, 对“功能区划”进一步明确了其“法定效力”, 强调了其地位、作用和要求。
综上可以看出, “功能区划”本质上是一部关于海洋功能的区域规划, 经过国务院的批复和两法的支持和界定, 建立了“法定效力”和法律地位, 成为一部不是法律的“法律”。
但是, “功能区划”毕竟是一个首先由少数科学家或咨询机构起草的一个技术性较强的、涉及面较宽的和影响深远的规划, 必然存在理论不足、经验不足和技术不足等问题, 而我们所处的又是一个社会急剧发展的、陆地资源日益匮乏的和海洋供需矛盾突出的时代, 致使“功能区划”屡屡与社会、资源、环境和应用发生矛盾, 有的认为“功能区划”限制了地方的发展、行业的发展或经济的发展, 有的资源与环境已不能支持原区划功能, “功能区划”技术也不能满足现在的应用需要。由此演化了“功能区划”的“频繁修改”, 即审批中的修改、因项目而修改和因决策而修改和因领导而修改和因规划而修改等, 导致了“功能区划”的“面团”现象、矛盾角色和尴尬地位, 严重损坏了其法律的严肃地位。
2.6 “功能区划”的广泛性要求与推介性不足的矛盾
“功能区划”使用的广泛性在《环境保护法》和《海域使用法》以及国务院有关文件中都有明确规定, 这不仅要求海洋管理者和海洋使用者都清楚、明白并拥有“功能区划”, 还要求广大与海洋有关的民众都清楚、明白“功能区划”, 尤其是海洋开发咨询机构和咨询人员都清楚、明白并拥有“功能区划”的文本、图件和资料。实际上, 后两者在某种程度上是否定的, 这主要表现在:
(1) “功能区划”的宣传不够, 广大涉海人员往往不清楚“功能区划”, 不清楚涉海要素的区划功能, 而仅仅停留在审批标准和管理依据的层次上是不够的。
(2) “功能区划”的电子图件分发不足, 海洋咨询机构和咨询人员很难得到;纸质图件分辨率不够, 使用效果不佳;区划资料获取渠道不畅, 降低了公众利益和使用效果, 从而影响了海洋使用论证和海洋环境评价的使用。
3 海洋功能区划的变革
从上面讨论可知, 从《功能区划》到《海洋环境法》和《海域使用法》到海域使用行为, 再到海域使用者, 科学用海、综合开发的思想和措施没有得到系列地、连贯地和充分地反映和体现, 只是在较大程度上强调了《功能区划》为“海域使用管理和海洋环境保护工作提供科学依据, 为国民经济和社会发展提供用海保障”的功能, 忽视了科学用海、综合开发的思想和措施;强调了“人性”的海域“主导功能”, 而忽视了“海性”的“其他功能”和“潜在功能”;在海域使用中严格执行了功能区划的“肯定”功能和二者的“一致性”, 忽略了海洋功能区划与海域使用的“不矛盾性”其他功能;重视了“自上而下”的上层建筑的意识, 忽视了“自下而上”的经济基础的呼声;重视编制, 轻视推介。“功能区划”不适应未来的、变化的和对海洋全方位的社会需求, 在某种程度上必然束缚了经济基础的发展, 从而引发“海域使用”这一经济基础对“功能区划”这一上层建筑变革的要求。
“功能区划”的变革应该确立科学用海、综合开发的目的, 树立“科学发展观”的思想;结合“自上而下”的上层建筑的意识与“自下而上”的经济基础的呼声;在其“主导功能”之外, 重视“海洋自然属性”的“其他功能”和“潜在功能”;在“功能区划”中, 采取肯定性的“主导功能”和否定性的“禁止功能”并重方略;在“海域使用”中, 推行功能的“一致性”和功能的“不矛盾性”并行方针;维护《功能区划》的尊严和生命力, 引导其对海域使用的“精细”管理。
3.1 《功能区划》的思想变革
在《功能区划》的指导思想中突出“科学发展观”的思想, 激励海域稀缺的意识, 强调海洋环境综合开发和海洋资源持续使用的目的, 督促、鼓励和倡导《功能区划》编制者的科学编制, 以及海域使用者和海域管理者对海域资源的科学使用和综合开发。
3.2 《功能区划》的依据变革
在《功能区划》的依据关系上, 在贯彻“自上而下”的“上层建筑”的思想的同时, 更多地关注社会的、经济的需求和海洋自然属性和环境特征, 寻求“上层建筑”和“经济基础”在海洋功能区划中的高度统一。
3.3 《功能区划》的功能变革
海洋功能应该是海洋资源与环境所决定的“全功能”, 即除主导功能外, 还应该包括其他各功能。在“功能区划”中, 给出其倡导的“主导功能”, 以引导海域的使用方向, 引导海洋资源的开发, 引导海洋产业的发展;更要给出其“禁止功能”, 以适应不违反《功能区划》的、广泛的、较长时间的、变化的海域资源和环境的使用要求, 增强《功能区划》的生命力和严肃性。
3.4 《功能区划》的区划变革
现行的《功能区划》只是简单的指定每个具体海域适用于什么样的海洋开发项目, 其主观性强于客观性, 其局限性强于适应性。为增强其客观性和适应性, 除在特别海域指定具体类型海洋开发项目外, 在大多海域上只规定其禁止何类海洋项目的开发, 而不反对其余海洋项目的开发。
3.5 《功能区划》的应用变革
海域使用是“功能区划”的重要应用领域, 在现行海域使用管理 (申请、论证、审批、监察) 中, 仅是对《功能区划》简单的、“八股”的套用和推行, 不能够进行海域使用的立体分割、科学使用、功能扩展和积极创新。《功能区划》的应用变革应在《功能区划》“主导性区划”的“一致性”条件下和“禁止性区划”的“不矛盾”条件下, 本着海洋资源和海洋环境的科学使用、综合开发、持续发展、尽其所能的思想和原则, 在海域使用管理中不对整体海域使用的可否进行论证和审批, 而是对具体海域、具体海洋资源和具体海洋环境的可否使用进行论证和审批, 即变海域的“粗放批发式”管理和经营为海洋资源和海洋环境的“精细零售式”管理和经营。
3.6 《功能区划》的推介变革
广西第一个市级生态功能区划出台 篇6
7月, 广西第一个市级生态功能区划——《南宁市生态功能区划》 (以下简称《区划》) 正式“出炉”, 该规划将指导南宁自然资源的有序开发和产业的合理布局, 防止各种不合理的人为活动造成的生态破坏。
南宁市生态功能区划的范围包括西乡塘区、兴宁区、青秀区、江南区、邕宁区、良庆区、武鸣县、横县、宾阳县、隆安县、上林县、马山县, 总面积2.2万余平方公里。
根据《区划》, 全市划分为生态调节、产品提供与人居保障3类一级生态功能区。其中, 生态调节功能区包括水源涵养与生物多样性保护功能区、水源涵养功能区、土壤保持与生物多样性保护功能区、土壤保持功能区;产品提供功能区为农林产品提供功能区;人居保障功能区包括中心城市功能区、县城功能区、重点城镇功能区。
水功能区划 篇7
遥感具有大面积、同步、对同一区域进行重复监测等独特优势, 可为海洋功能区划实施情况监测提供实时性很强的数据源;此外, 遥感影像的空间分辨率不断提高, 能够识别海域使用类型, 并监测其变化。国产自主卫星影像更具有易于获取、价格便宜、自主性强以及国土覆盖度高的优点。在以往的海洋功能区划工作中, 遥感技术在海洋功能区划编制方面已有了初步应用, 其中江苏省借助Landsat-5 TM影像制作了海洋功能区划底图[2], 青岛市利用SPOT影像宏观把握土地利用现状, 辅助开展海洋功能区划工作[3]。遥感技术在海洋功能区划实施情况监测应用方面, 马毅等利用4景CBERS-02 B CCD图像数据对青岛市海洋功能区划实施情况进行了监测[4]。
笔者针对海岛功能区划实施情况监测的需求, 以广东省6个主要海岛为例, 应用5景2008年国产资源遥感卫星CBERS-02 B CCD影像, 提取6个主要海岛开发利用现状, 分析其与功能区划的符合情况。
1 研究区和数据
1.1 研究区
广东省大比例尺海洋功能区划范围包括全省海岸带、海岛、领海和海洋专属经济区, 粤西区段在黄茅海以西至广东广西交界处。广东省共有海岛1 431个, 其中面积大于500 m2的海岛有759个, 粤西占254个;面积小于500 m2的海岛有672个, 粤西占199个。笔者选择粤西的新寮岛、东海岛、南三岛、海陵岛、上川岛和下川岛6个海岛个主要海岛作为研究区, 6个海岛的面积之和约占粤西海岛总面积的91.22%[5] (图1) 。
1.2 数据
1.2.1 数据源
笔者以广东省大比例尺海洋功能区划图和中巴CBERS-02 B CCD影像为主要数据源。
广东省大比例尺海洋功能区划工作于2001年完成, 为最新一期广东省大比例尺海洋功能区划图, 研究区域内共涉及海洋功能区划图6幅, 比例尺为1∶120 000 (图2) 。
笔者共使用5景中巴CBERS-02 B CCD数据 (图3) , 数据幅宽113 km, 重返周期为26天, 空间分辨率为19.8 m, 在可见近红外光谱范围内有5个波段。
1.2.2 数据处理
利用遥感影像开展海洋功能区划执行情况监测, 须进行必要的图像处理。笔者以覆盖6个海岛的5景分辨率为2.5 m、校正后定位精度优于5 m的SPOT-5影像为参考, 对CBERS-02 B CCD数据进行地理配准;为了能够更好地反映广东省海域开发利用的实际状况, 对各期的遥感影像进行了432假彩色波段组合和适当的增强处理。
为了将海洋功能区划图和遥感影像进行空间位置匹配, 笔者采用一次多项式校正方法, 利用图件所带坐标对其进行几何校正, 赋予地理坐标信息;为了准确地反映实施情况, 在ArcGIS平台下, 对校正后的6个海岛海洋功能区划图进行了矢量化。
2 结果分析
基于粤西6个主要海岛海洋功能区划矢量层, 利用遥感影像提取每个功能区开发利用现状信息, 分析开发利用类型和功能区划类型的符合情况, 监测各岛功能区划执行情况。
粤西6个主要海岛所涉及的功能区划类型包括林区、农业区、农林区、旅游区、自然保护区、城镇工业区、城镇工业预留区、陆地海水养殖区和盐田。各种功能区划类型的实际开发利用状况见表1。
林区类型仅在上川岛、下川岛和海陵岛3个海岛上有区划, 遥感监测结果显示部分区划林区被开发利用为农用地、海水养殖和城镇工业用地。在上川岛上, 开发利用现状与区划类型不符合情况很少, 仅沿海几处利用为农用地和岛南部的岛岸凹进处一小片利用为城镇工业用地。在下川岛上, 部分区划林区被开发成农用地, 岛西北部有块区域现状利用为城镇工业区。在海陵岛上, 区划林区被利用为农用地的居多, 在全岛均有分布, 尤其是在岛的偏北部相当明显;另外, 在岛的东北部还有两块被开发为海水养殖 (图4) 。
农业区类型在上川岛、下川岛、海陵岛和南三岛4个海岛上有区划, 遥感监测结果显示, 被开发利用为海水养殖的分布在上川岛中部、下川岛西北部、海陵岛南部和南三岛各处;被开发利用为林地的分布在海陵岛中东部和南三岛东、西部 (图5) 。
农林区类型只在新寮岛和东海岛两个海岛上有区划, 遥感监测结果显示部分区划农林区被开发利用为海水养殖、城镇工业用地。新寮岛的农林区目前开发利用状况与区划类型相比变化明显, 有相当大面积被利用为海水养殖。东海岛的开发利用现状与区划类型不符合情况很少, 只有中部小面积被利用为城镇工业用地 (图6) 。
旅游区类型在上川岛、下川岛、海陵岛、南三岛和东海岛5个海岛上均有区划, 遥感监测结果显示部分区划旅游区利用现状为农用地、海水养殖、果园和未利用地。上川岛和海陵岛部分区划旅游区被利用为农用地。下川岛的区划旅游区基本没有变化。南三岛大片的区划旅游区被利用为陆地海水养殖, 还有部分区域目前监测为未利用地。东海岛东部的区划旅游区现状利用类型有农用地、海水养殖和小面积的果园 (图7) 。
自然保护区类型只在上川岛东北部有区划, 影像监测结果显示开发利用现状与区划类型基本相符。
城镇工业区类型在各个海岛上均有区划, 影像监测结果显示部分城镇工业区被开发利用为农用地、林地和海水养殖。上川岛北部的大片区划城镇工业区现状利用类型为农用地和林地。下川岛区划城镇工业区的现状利用类型有农用地、林地和海水养殖。海陵岛的区划城镇工业区主要被利用为农用地和林地。南三岛中东部的部分区划城镇工业区现状利用类型为农用地和林地, 东南部的区划城镇工业区则被利用为农用地和海水养殖。新寮岛的区划城镇工业区被利用为农用地和海水养殖。东海岛的3块区划城镇工业区在影像上显示其现状利用类型为大面积的农用地和海水养殖 (图8) 。
城镇工业预留区类型在下川岛东北部、南三岛西部、东海岛北部有区划, 该区划类型部分区域目前被利用为农用地、林地、海水养殖、果园。下川岛的部分区划城镇工业预留区被利用为林地。南三岛的部分区划城镇工业预留区被利用为农用地、林地和海水养殖区。东海岛的区划城镇工业预留区开发利用现状类型复杂, 包括农用地、林地、海水养殖和果园 (图9) 。
陆地海水养殖区类型在南三岛西部、新寮岛东部和东海岛上有区划, 影像监测结果显示部分海水养殖区被开发为农用地和林地。南三岛的小部分区划海水养殖区被利用为农用地和林地。新寮岛的开发利用现状与区划基本一致。东海岛的区划海水养殖区区域中有3小块实际利用类型为农用地 (图10) 。
盐田只在东海岛东南部有区划, 该区划类型区域实际被利用为海水养殖和农用地 (图11) 。
3 结论
通过研究表明, CBERS数据可以用于海岛功能区划执行情况监测。对比影像监测结果和功能区划类型, 目前的开发利用方向与功能区划基本吻合, 但由于功能区划类型是一个利用方向, 具体实施过程中存在诸多变化。从是否丧失原有区划属性来看, 有些区域实际开发利用现状虽与区划类型不一致, 但并没有丧失原有的区划属性, 如, 区划类型为城镇工业区, 而开发利用现状为农用地, 这些区域仍可被利用为区划类型;也有部分区域丧失了原有属性, 如区划类型为林业区, 而开发利用现状为城镇工业用地, 很难再利用为区划类型, 建议在功能区划修编时根据情况修改。
参考文献
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[2]王艳君, 张鹰, 王进华.遥感技术在江苏省大比例尺海洋功能区划中的应用[J].海洋科学, 2002, 26 (10) :51-54.
[3]乔磊, 杨荣明, 李广雪, 等.SPOT遥感影像处理技术以及在青岛市海洋功能区划中的应用[J].海洋湖沼通报, 2005 (2) :8-12.
[4]马毅, 张杰, 李晓敏, 等.基于遥感技术的海洋功能区划实施情况监测实例研究[C]//国家海洋功能区划专家委员会.海洋功能区划研讨会论文集.北京:海洋出版社, 2010:267-275.
国内外生态功能区划理论研究 篇8
本文通过分析生态功能区划的概念、内涵和方法的发展,比较了国内外分区框架体系的差异和应用,并对生态功能区划的未来发展进行了初步探讨,以期促进相关研究的发展。
1 生态功能区划的产生与发展
区划在地理学中是一种具有悠久历史的专门分类形式[5],近年来被引入生态学的理论和方法[6],并开始从生态学的视角揭示生态系统空间的差异性和概括区域的相似性。1976 年,美国生态学家Bailey[7]从生态系统的角度阐述了区划的概念,并首次提出美国生态区域等级系统,编制了美国生态区域图。随后,各国生态学家在不同尺度上进行了各种生态区划研究。在这期间,一些大尺度的生态功能区划得到了蓬勃发展,虽然有些生态区划方案是基于不同目的和不同尺度的,但都对当地生态—经济发展起到了一定的积极作用。
2000 年,欧阳志云、王效科[8]完成了中国不同区域生态环境敏感性差异研究,苗鸿等[9]完成了中国生态环境胁迫过程区划研究,王效科等[10]研究了中国水土流失敏感性分布规律,欧阳志云、王效科初步研究了中国陆地生态系统服务功能及其生态经济价值、生态系统服务功能的空间尺度特征等,上述基础性研究为生态区划在中国的发展奠定了基础。2001 年,傅伯杰等[11]指出了我国生态区划的目标、任务和特点,制定了《中国生态区划方案》,将我国划分为3 个生态大区、13 个生态功能区和57 个生态区。
随着经济活动的加强,资源开发与环境保护的矛盾日益尖锐,引起一系列的生态环境问题,人们对生态系统类型及其生态过程的认识不断深入,各国生态学家在生态区划的基础上提出了生态功能区划,并在大区域尺度上得到广泛应用。生态功能区划是一种不同于生态区划的综合性功能区划,它不但强调生态系统和生态过程的完整性,而且还把人类作为生态系统的一部分来考虑,尊重生态系统在人类活动干扰下的自然演化过程。
进入21 世纪以来,生态功能区划开始在我国兴起。中科院生态中心以甘肃省为例首次开展了省级生态功能区划研究,并编制了《生态功能区划暂行规程》。2008 年《全国生态功能区划》通过论证,明确了不同区域生态系统的主导生态服务功能与生态保护目标,提出了全国生态功能区划方案,将全国初步划分为208 个生态功能区。我国生态功能区划虽然起步较晚,但在借鉴自然区划、农业区划、生态区划经验的基础上发展迅速,并且将现代生态学理论与我国国情相结合,生态功能区划的实证研究越来越多,理论也逐步成熟,并在我国全面形成和发展。
贾良清等[12]以安徽省为对象,结合自然因素和人类活动的影响,建立了包括生态环境敏感性和生态系统服务功能等在内的多指标综合评价体系,形成了安徽省生态功能区划方案; 王治江等[13]在分析了辽宁省生态环境基本特征的基础上,运用遥感、地理信息系统和综合分析等多种手段,从生态区、生态亚区和生态功能区3 个级别上对辽宁省进行了生态分区和命名,绘制了辽宁省生态功能分区图; 罗怀良等[14]认为,生态功能区划是提出生态退化恢复策略的基础,采用定性与定量相结合的方法对重庆市进行三级生态功能区的划分,并提出每一分区的主要划分依据和方法。
生态功能区划在快速发展阶段针对性更强,多元化、多维度的生态功能区划应成为其发展的新方向。未来的生态功能区划绝不会是单独的个体,与城市规划、土地利用规划、国土空间规划等的融合将赋予生态功能区划更多的功能,将在解决经济发展与环境保护的矛盾,促进可持续发展方面发挥更积极的作用。
2 主要研究内容
2. 1 生态功能区划的概念与内涵
生态功能区划是在充分考虑区域独特的生态环境特征和面临的生态环境问题的前提下,明确生态系统在结构和功能方面存在的差异性,以生态环境敏感性和生态服务功能重要性的空间分异为主要依据,通过归纳差异性和相似性划分不同生态功能区的过程。
区域或多或少存在同质性并区别于其他地区,生态区划分是应用生态学原理和方法,划分生态环境的区域单元[15],生态区融合了生态学中的生态系统和地理学中的区域这两个概念。在对生态系统复合体进行分类和划分时,充分考虑了生态系统的特征和驱动生态系统变异的环境因素,得到功能相似的生态系统组合称为“生态区”,它是融合了多学科知识的跨学科综合成果。生态区是占据地球表面特定位置的一个区域,是一个从本质上了解区域复杂性的基本模型,它在物理环境和人类利用方式等方面是不同的。充分利用生态区框架体系可从单一的土地资源管理走向整个生态系统的管理,达到生态监测和生物保育的目的,从而实现资源环境的可持续发展[16]。
2. 2 国内外典型区划的对比分析
目前世界上最具影响力的生态分区框架主要是以美国为主,其中以Omernik为代表的美国环境保护署开展的生态分区体系、以Bailey为代表的美国林务局开展的生态分区体系、世界自然基金会对北美地区开展的生态分区框架最具有代表性。美国自1987 年公布首张生态区域图以来,关于生态区划的讨论就一直没有间断,从经济和政治等方面考虑生态系统和环境资源的价值是错综复杂的。2004 年,Omernik在1987 年生态区划方案的基础上完善、细化、综合成更加详细的四级空间单元,反映了生态系统之间的差异性和相似性,并讨论了区划成图过程的发展。
本文选取国内外典型的区划方案进行了对比分析( 表1) ,国外生态功能区划分的特征主要表现在以下三个方面: 1划分的主要依据是生态系统的结构、功能和组分[17],较少考虑人的因素,从等级的角度看生态区,关注生态区的规模和程度问题[18]。2研究重点放在自然系统的相互联系上,减少人为活动对生态系统的影响,以潜在的自然生态系统概念定义生态区的结构[19]。3目的是对资源和环境的管理与保护,生物多样性是生态系统的核心,具有典型生境特征和丰富生物多样性的区域在区划过程中得到重视[20]。
与国外生态功能区的划分相比,我国生态功能区划主要存在以下三大问题: 1我国生态功能区划的根本原则是主导功能原则,在分析区域生态环境现状、生态环境敏感性和生态服务功能重要性空间分异规律的基础上,确定不同区域的主导生态服务功能。2虽然在区划过程中体现自然生态系统与人工生态系统的结合,但是突出强调人类在生态系统中的地位和作用,生态功能分区的目的是让生态系统更好地为人类社会服务。3以行政区为基础进行的生态功能区划,不能完全反映生态系统的生物属性,对生态系统的完整性考虑不足。
2. 3 生态功能区划的方法研究
受自然环境要素本身的地域分异影响和人类活动不同程度的干扰,生态系统形成的结构和功能必然存在着一定的差异性和复杂性,这种差异性无论是数量还是相对重要性都与区域的规模、等级水平无关[21],这就决定了我们不能完全认识生态系统,只能通过地图、模型和分类去了解它。要使生态功能区划如实地反映生态环境特征、生态环境敏感性和生态服务功能重要性的区域差异,真正起到因地制宜地指导生态环境保护的作用,在划分生态功能区时就必须进行多级区划。
生态功能区划是一个多级分类系统,既可以自上而下将地域分异规律相似的区域划分为不同等级,实现分区,又可以自下而上将具有相同性质的小块地理空间单元组合形成更高一级区域,完成分组。分区的方法需要从宏观上把握区域的整体特征,分组可借助计算机或GIS软件实现,是一种简化的方法[22]。现在还没有证据表明哪种方法是绝对优于另外一种的,或许将两者结合能得到更加令人满意的结果。
地理学家经常会区分区域的“核心与外围”,对核心区域的位置、特征等有一致的认识,因为这些区域的同质性明显区别于其他区域,而在区域的外围( 或边界) 存在争议。在区划过程中对区域边界的定义、划分是生态功能区划最困难的问题之一[23],这就对地图的精度和基础信息来源的可靠性提出了更高的要求。Bailey[24]总结了1976—1998 年他对美国、北美地区和全球大陆生态分区的经验,在确定生态分区边界问题上归纳了20 条原则,为区域边界的定义和划分提供了依据。
区划单元边界的确定是区划工作中的一个难点,大量采用定量化方法所得到的分区界线往往与实际情况有差异,加入人的主观想法则导致区划结果不客观。Hargrove、Hoffman[25]提出了一种多元空间聚类分析的定量研究方法,认为定量方法具有可重复性,掌握了技术与方法就能很快应用于其他区域,这个过程通过对由环境因素( 土壤、温度等) 组成的数字化地图进行统计分析( 主成分分析、聚类分析等) 来实现。但定量方法有一个缺陷,研究对象包括区域中的所有主体,划分结果受到数据质量和可得性的限制,基于GIS和统计分析的区划方法和基于对等级区划主导因素的假设都是不客观的。Johnston[5]认为,虽然区划的方法论是客观的,但许多技术( 基础数据的搜集、数据分析方法的选择、区划指标体系的构建) 等都是由主观决定的,有定性方法的参与并没有降低区划结果的严谨性和有效性。因此,在生态功能区划空间分析的同时加入人依据实际情况的主观判断,健全生态功能区划工作,完善生态功能区划指标体系,才能使生态功能区划的结果能更准确地反映实际。
从20 世纪90 年代开始,计算机技术、地图成图技术、遥感和地理信息系统技术等快速发展并应用于生态功能区划的实践中,给数据收集、分析和分区提供了重要工具,对提高生态区边界的精确性、地图产品的质量和生态区数据管理的效率起到了重要作用,但是对传统的地理分析、合成和分区技术应用存在不足。这并不是说不应在区划过程中应用现代地理空间信息技术和计算机分析技术,而是先进的计算机技术和定量方法在生态功能区划中的应用潜力值得我们深入研究,探讨包括专家个人与团体智能、理念分析、模型应用等方法在内的综合集成方法。
2. 4 生态功能区划的应用价值
一个区划方案成功与否,能否被大家承认和接受,除了强调区划方案的科学性外,其应用性也是很重要的。有人认为,生态功能区划是按综合生态系统管理思想划分的,能服务于多个目的[26]。也有人认为,一个区划只能为一个特定的目的服务,很少能同时服务于两个目的[27]。Bailey在美国林务局的支持下,为了服务于森林资源的评估与管理,完成了美国生态区划方案,同时也在生物多样性保护和全球变化的调查中得到应用。对资源管理机构和部门来说,生态区是利用零散的斑块高效地集成生态系统管理的个体,目的不同,组合方式就不同。
美国明尼苏达州早在20 世纪80 年代就已把生态区划的成果应用于包括非点源资源污染评估[28]和制定湖泊管理目标[29]在内的水质量评估与管理。瑞士日内瓦将生态区划的结果应用于长期定位监测污染控制点的水质,以提高农业生产能力[30]。美国国家地质调查局用生态区划的成果来评价美国土地利用的利用率、变化趋势、原因和结果[31],发现生态区框架有助于分析N负荷与N转移,以及评价城市化对大都市河流生态系统的影响[32]。
我国生态功能区划被用于划定国家重点生态功能保护区,分析了各重要生态功能区存在的主要生态问题,并提出了针对性的生态保护方向,使生态保护工作由经验型向科学型、定性型向定量型、传统型向现代型管理转变,为生态环境保护政策的制定提供了依据。生态功能区划技术作为城市规划的一种技术手段,在生态城市建设方面发挥了重要作用,在生态红线划定和国土空间管控等方面也得到应用,使人类在空间的利用方式、程度、结构和功能等方面与自然生态系统相适应。
3 研究展望
生态功能区划技术作为城市规划的一种重要的技术手段,为生态城市的建设奠定了基础。在总体规划层面,生态功能区划有助于引导城市定位与城市发展方向,促进城市合理布局,确定城市生态承载力,促进城市发展与自然和谐等,从而在宏观上指导总体规划的编制。在控制性详细规划阶段,生态功能区的划分对提高规划可操作性和对实践成果的检验都具有重要作用。
我国在加快生态文明制度建设中明确提出了划定生态保护红线,坚定不移地实施主体功能区制度,建立国土空间开发保护制度。生态保护红线划定工作是生态功能区划的重要内容之一,生态保护红线对维护国家和区域生态安全、经济社会可持续发展、提升生态功能、改善环境质量、促进资源高效利用等方面具有重要作用。
水功能区划 篇9
《海洋功能区划备案管理办法》实施1年多来, 海洋功能区划备案工作取得了相当的成效, 省级和部分市、县级区划备案工作已基本完成, 为下一步区划成果的整理汇总、管理应用以及新一轮海洋功能区划修编奠定了良好的基础。与此同时, 海洋功能区划备案工作中仍存在一些不足, 暴露出管理与机制上的问题。本研究从海洋功能区划备案工作的实践出发, 分析当前区划备案中存在的问题及产生的原因, 并探讨解决问题的有效对策。
1 当前海洋功能区划备案机制概述
海洋功能区划备案的目标是以海洋功能区划成果为主线, 确保成果的真实性、完整性和有效性, 从制度入手, 建立和健全海洋功能区划备案管理体系。在此目标下, 以《海域法》、《海洋功能区划管理规定》、《海洋功能区划备案管理办法》以及《海洋功能区划技术导则》等为指导, 逐步形成了当前海洋功能区划备案机制。
我国海洋功能区划备案机制的出发点为区划备案是“登记”与“审查”相结合的行政管理制度, 具体流程为:省、市、县三级海洋行政主管部门作为独立的备案呈送机关, 自本级区划批准之日起30个工作日内向国家海洋行政主管部门报请备案, 市、县级区划同时抄送省级海洋行政主管部门。备案材料包括区划文本、登记表、图件、编制说明、区划报告、矢量数据及信息系统的纸质与电子版材料, 海洋功能区划修改经批准后, 对修改部分材料进行备案。国家海洋行政主管部门在接收全部备案资料之日起30个工作日内完成备案审查, 对经审查符合备案要求的, 同时进行登记与公示。
2 海洋功能区划备案的若干问题及原因分析
2.1 思想认识不到位, 对备案工作重视程度不够
海洋功能区划备案是区划管理中的一项重要的基础性工作。长期以来, 从国家到地方各级海洋行政管理人员、区划编制技术人员以及社会公众都缺乏对海洋功能区划备案工作重要性和必要性的认识。[2]在海洋功能区划工作的整个流程中, 往往只重视区划评估、编制、修改和审批等环节, 而后续的成果备案工作却经常被忽略。部分海洋行政管理人员、区划编制技术人员虽然认识到区划备案是《海域法》和《海洋功能区划管理规定》等法律、法规对海洋功能区划管理工作提出的一项要求, 但对备案工作的意义和机制缺乏深入认识, 仅仅将其定位为区划材料报送的一个简单过程。
海洋功能区划备案工作长期不受重视的原因首先在于:区划备案一直严重滞后于区划编制与审批工作。海洋功能区划备案管理体系直至2008年《海洋功能区划备案管理办法》出台才初步形成, 故区划备案在地方海洋行政管理部门中无法推进。随着当前海洋功能区划备案工作的逐步推进, 地方海洋行政管理部门对区划备案工作的认识程度有所加深、重视程度也有所提高, 但由于该项工作开展时间尚短, 国家对区划备案的宣传和督促力度还不够, 各地区划备案的进展还远不及国家对区划备案工作的总体要求。
2.2 缺乏激励与监督机制, 备案工作积极性不高
海洋功能区划制度实施以来, 区划备案机制一直不够完善, 由于缺乏有效的激励与监督机制, 地方海洋功能区划备案工作的整体积极性不高。多数地区没有及时报送备案材料, 在经过一次甚至多次催报后才能报送。部分地区将备案工作流于形式, 虽然报送了备案材料, 但仅仅是手头资料的罗列, 有的缺少区划编制说明和图件等必备材料, 有的备案材料格式不符合要求。虽然经过备案审查单位与呈送单位的几轮交流与沟通后, 多数地区针对具体问题进行了补充报送, 但仍有少数地区最终不能按要求完成报送。
上述问题绝非普遍现象, 也有部分地区报送及时且材料合格, 这种区划备案工作进展的不平衡性在级别之间与地区之间体现得相当明显。一般来说, 从省级到市、县级区划备案的工作力度自上而下呈现逐步弱化的趋势, 市、县级区划备案的进度与质量明显逊色于省级。另外, 某一地区的省级区划备案工作完成较好, 则通常其所辖的市、县级区划备案工作也完成较好。从这种不平衡性也可以看出, 国家与省级海洋行政管理部门对区划备案的督促与引导的力度对区划备案工作的进展有很大影响。
2.3 涉及多个部门, 沟通协调渠道不畅
海洋功能区划的性质和目的决定其按照非常规科技工作的方式进行, 是科技性和行政性的有机结合, 区划编制由海洋行政主管部门联合有关部门及具有海洋功能区划编制资质的技术单位共同完成。
根据《海洋功能区划管理规定》, 海洋功能区划审批需提交成果包括文本、登记表、图件、编制说明和区划报告, 一般为纸介质。区划备案工作要求提交成果除以上内容外, 还包括所有成果的电子文档及区划矢量数据。与承担区划编制的技术单位相比, 部分海洋行政主管部门所掌握的区划成果电子文档和区划矢量数据不全面, 而海洋行政主管部门在备案成果尚未准备齐全的情况下实施报送, 无形中增加了备案审查的难度, 此后又畏于协调过程的繁琐, 在收到海洋功能区划备案成果需补充材料的相关文件后, 也迟迟不能开展与相关技术单位的沟通协调。
从另一方面来说, 承担区划编制任务的技术单位在区划审批时已提交所需的区划成果, 由于区划成果备案工作的启动, 现又要求补充提交区划成果电子文档及区划矢量数据, 出于对自我竞争力的维护等原因, 多数技术单位并不愿意主动配合备案工作, 而在备案工作实施过程中又未建立起一个有效的沟通协调机制, 最终导致部分省、市的备案成果材料无法补充完整。
2.4处理权力有限, 备案审查结论缺乏约束力
海洋功能区划备案材料需要进行审查, 由于没有设计规范的技术标准, 出具的审查报告不能保证认识统一, 从而造成审查结果欠缺严谨性。此外, 当出现区划成果与上级区划存在时间、空间和内容上不衔接的情况时, 备案审查单位出具的审查结论对相关单位缺乏约束力。《海洋功能区划备案管理办法》中没有明确出现此类情况应如何处理, 是否对现行海洋功能区划有影响, 这也是造成地方海洋行政主管部门对海洋功能区划成果备案工作积极性不高的原因之一。
2.5已批准区划备案时限要求过紧, 备案反馈工作开展难度较大
地方海洋功能区划备案材料上报后, 国家海洋行政主管部门应对备案材料进行审查, 并给出反馈意见。当前各地海洋功能区划备案工作均严重滞后于区划编制与审批工作, 据统计截至到2007年, 绝大部分省级区划以及将近半数的市级区划已批准实施, 而区划备案工作于2008年5月才正式启动。按照《海洋功能区划备案管理办法》第十条规定“本办法施行前已经批准的海洋功能区划, 应当自本办法施行之日起30个工作日内完成备案工作”, 倘若沿海各地已批准的海洋功能区划在上述节点内统一报送, 势必造成短时间内备案工作过于集中。
国家海洋行政主管部门需对所有上报的备案材料进行审查。备案材料不合格的, 国家海洋行政管理部门自收到备案材料之日起5个工作日内通知市、县级海洋行政管理部门补报有关材料;不符合上级海洋功能区划的, 国家海洋行政主管部门自收到全部备案材料之日起30个工作日内向批准机关提出备案审查意见, 并抄送省级海洋行政主管部门。过短的时间期限设置, 一方面给备案工作人员带来巨大压力, 另一方面也会造成备案审查, 尤其是市、县级区划与上级区划的符合性审查的质量得不到保证, 同时也不利于备案成果的整理与汇总等工作的同步开展。
2.6审查流程与标准不明确, 市、县级区划备案审查工作进展缓慢
《海洋功能区划备案管理办法》明确规定“国家海洋行政主管部门根据全国和省级海洋功能区划及本办法第五条规定, 对市、县级海洋功能区划备案材料进行审查”。在此提及的审查主要是指对市、县级海洋功能区划进行实质性审查, 也即市、县级海洋功能区划是否符合上级海洋功能区划。针对市、县级海洋功能区划与上级海洋功能区划的符合性审查是区划备案工作有别于程序性登记制度和体现备案对区划编制监督的重要方面, 也是海洋功能区划备案工作中的一个重要流程。
市、县级海洋功能区划备案成果实质性审查工作进展缓慢的原因主要有以下3点。一是《海洋功能区划备案管理办法》中仅提出了实质性审查的要求, 而并未明确审查的具体流程, 实质性审查工作由谁组织开展、谁具体执行以及审查的具体流程与指标都未作详细规定;二是虽然《海域法》和《海洋功能区划技术导则》等都强调了“依据上级海洋功能区划编制地方海洋功能区划”的基本原则, 但均未对下级海洋功能区划与上级海洋功能区划的符合性判断给出较为详细的指导性模型与方法, 导致对区划符合性的判断受人为因素影响较大;三是当前上下级海洋功能区划的编制启动时间、报批时间甚至区划版本都有较大区别, 常常存在省级区划已经修编, 而市、县级区划尚未完成首次编制的情况, 因而采用哪个版本的区划进行市、县级区划与省级区划符合性判断也给区划备案审查工作带来一定困扰[3]。
3 完善海洋功能区划备案的对策探讨
3.1充分认识区划备案的重要意义, 将其作为区划管理的必要环节[4]
海洋功能区划备案是《海域法》赋予海洋行政主管部门的重要职责, 各级备案主体要充分认识到备案工作的必要性和重要意义, 自觉将其作为必要环节纳入海洋功能区划管理工作中, 变“被动上报”为“主动备案”, 这是备案工作顺利进行的前提和基础。
切实提高对区划备案工作的思想认识, 要从以下几方面加以宣传和引导。一是海洋功能区划备案是加强后期监管的有效手段。海洋功能区划是我国海域管理的三项基本制度之一, 其在实践中的执行力度如何、发挥的社会效益如何, 很大程度上取决于对海洋功能区划的监管力度。区划备案制度使国家和省级海洋管理部门充分掌握地方区划的编制与实施情况, 加大对地方海域管理工作的监管力度。二是海洋功能区划备案是实现区划统一管理的重要保障。按照《海域法》, 各级海洋功能区划的审批部门不同, 且都具有一定的法律效力, 海洋功能区划备案管理工作的行政确认性是促进各级区划和谐统一的重要保障。三是海洋功能区划备案有助于提高区划工作的社会认知度。通过全国区划统一备案, 可使其更加便利地为涉海部门、用海单位与社会公众提供信息服务, 一方面有利于各类涉海规划与区划的衔接, 另一方面也可拓宽社会公众对区划及海域管理工作的监督渠道。四是海洋功能区划备案有利于新一轮区划修改修编的衔接。备案管理制度要求, 修改经批准的海洋功能区划对修改部分进行备案, 备案工作记录了各级区划演变过程, 是确保修改修编过程有效过渡的一个重要措施。
3.2建立健全备案激励与监督机制, 大力提高备案工作的积极性与主动性[5]
3.2.1 预留区划备案工作经费, 完善激励机制
作为海洋功能区划工作的一个重要组成部分, 应对区划备案工作给予明确的经费支持。海洋功能区划备案是区划编制、评审与审批的一个延续性过程, 同样需要由地方海洋行政主管部门组织, 区划编制技术单位及其他有关部门配合, 因此为充分调动海洋行政主管部门备案负责人员与区划编制单位技术人员的积极性, 区划备案经费应按适当比例从海洋功能区划整体工作经费中划拨。同时, 对区划备案工作中表现突出、积极配合的管理人员和技术人员可以给予一定的经费奖励。
3.2.2 建立备案情况定期通报制, 形成有效监督
建立有效的监督机制是提高海洋功能区划备案工作质量和效率的必要手段。国家海洋行政主管部门作为区划备案负责单位, 要建立地方区划备案情况通报制度, 利用网络或其他媒体定期对未及时报送备案材料的地方海洋行政主管部门给予公示, 并限期报送;对报送材料不齐全, 经多次沟通后仍未完成补充报送的地方海洋行政主管部门给予通报批评;对及时全面完成区划备案的地方海洋行政主管部门也要予以通报表扬。同时, 海洋功能区划备案情况通报制度应作为备案公示的一个平台, 及时向各级海洋行政管理部门、用海单位企业和个人以及社会公众公示备案审查工作进展, 以形成公众参与监督的社会效应。为形成有效监督备案工作的机制, 应进一步强化公示作为海洋功能区划管理工作的必要环节, 完成备案并公示的单位才能进行海洋功能区划的修改和修编工作, 并把备案公示情况与海域使用项目申请审批挂钩, 形成备案并公示的单位才能进行海域使用项目申请审批工作的机制。
3.3建立区划备案工作问责制, 加大备案审查约束力度[6]
为了有效实施海洋功能区划成果备案, 达到对区划成果有效管理和应用的目的, 国家海洋行政主管部门应建立区划备案工作的问责机制。如对于没有提交海洋功能区划成果的技术单位, 上报国家海洋行政主管部门, 取消其海洋功能区划编制资质, 从而尽量避免出现区划编制技术单位与地方海洋行政主管部门不积极配合区划备案工作的情况, 为区划备案工作的顺利开展奠定基础。
要明确赋予备案审查结论的约束效力。针对地方海洋功能区划与上级海洋功能区划出现的时间、空间和内容不一致的情况, 国家海洋行政主管部门应按照备案审查结论要求地方海洋主管部门组织区划编制技术单位对存在问题开展调查, 并予以书面说明;对于已批准的海洋功能区划, 若与上级区划不一致且问题严重的, 国家海洋主管部门应结合备案审查结论向有海洋功能区划审批权的人民政府提出建议, 重新修改后予以审批。
3.4适当调整备案与反馈时限要求, 引导备案工作有序开展[7]
3.4.1 已批准区划分批次开展备案工作, 实现效率与质量的平衡
《海洋功能区划备案管理办法》对2008年5月30日之前批准的海洋功能区划仅给予了30个工作日的备案时间, 由此造成了备案材料上报过于集中和审查工作开展难度大等问题。为此, 建议国家海洋行政主管部门对已批准的海洋功能区划备案时限予以适当调整, 采用分批次的方式开展。在具体操作上, 可以分时段要求各地方海洋行政主管部门报送备案材料, 也可以由国家海洋行政主管部门组织承担区划备案的业务单位分批次赴沿海各地接收海洋功能区划备案材料。
3.4.2 区划备案工作业务化, 形成备案更新长效机制
海洋功能区划备案是一项长期工作, 将其纳入业务化工作范畴是保证备案更新工作长效运行的基础。当前多数省、市、县级区划已经或即将进入修编阶段, 修编后的海洋功能区划经批准必须进行备案。建立海洋工作区划备案业务化工作体系, 设立专职备案人员, 将有助于在新一轮海洋功能区划编制过程中实现区划备案同编制与审批的同步, 为保证新旧海洋功能区划之间的衔接与顺利过渡提供保障。
3.5完善审查流程, 细化审查标准, 加快审查工作进度[3]
海洋功能区划备案是一项集行政性与科技性于一体的综合性工作, 在市、县级海洋功能区划备案审查环节中更加凸显了区划备案的这两种特性。针对当前市、县级海洋功能区划备案审查工作进度缓慢的问题, 可以尝试从完善审查流程和细化审查标准两方面加以突破。
首先, 在《海洋功能区划备案管理办法》的基础上, 进一步扩充和细化备案审查工作流程。鉴于海洋功能区划备案工作由国家海洋行政主管部门负责, 具体工作委托具有备案工作职责的技术单位执行, 建议备案审查工作也由相应的技术单位组织展开, 同时为保证备案审查结论的权威性, 国家海洋行政主管部门应作为备案审查的主持单位。海洋功能区划一经批准便具有法律效力。所以对其审查必须严格慎重, 备案审查工作必须由相关海洋功能区划专家参与, 同时备案管理技术单位可以在专家审查之前给出初步的审查意见, 以提高工作效率。
其次, 从技术层面上来说, 进一步细化市、县级海洋功能区划的备案审查标准, 也是推进备案审查工作高效开展的一个重要方面。对于地方海洋功能区划与上级海洋功能区划的符合性判定, 应该给出一个科学合理、可操作性强的备案审查标准。考虑到市、县级海洋功能区划已报省级海洋行政管理部门审核并经省级人民政府批准, 备案审查工作应该立足于查找和发现市级区划中与省级区划严重不符的重大问题, 以及相邻市县的海洋功能区划是否在整体上保持协调一致, 是否有助于推动当地海洋产业和谐发展。
参考文献
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